关于水资源的调研报告范文

导语：如何才能写好一篇关于水资源的调研报告，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

教育之爱生，必为之计长远

2013年6月20日上午10点，“神舟十号”的航天员们在天宫一号内进行了中国历史上的首次太空授课。此次授课由女航天员王亚平作主要讲解，聂海胜辅助授课。

当日，苏州市平直实验小学的全体师生观看了从“最高讲台”带来的实况直播授课。这是一堂有趣的太空微重力环境下的科学实验课，在太空失重的情况下，宇航员们开展了基础的物理实验，展示失重环境下物体运动特性、液体表面张力特性等物理现象。观看的过程中，每一个孩子都全身心地投入了其中，没有开一点儿小差。一名同学在聆听完太空授课后兴奋地表示：“虽然我们没有办法和航天员直接进行互动，但是通过这节课，知道了许多太空知识。”虽然这次太空授课的时间有限，却拉近了孩子们与外太空之间的距离。

一些教师认为，对于小学生来讲，这些物理现象是新奇的，这些物理知识是新鲜的，他们目前的知识水平还不足以理解其中的奥秘。况且临近期末，大伙应将更多的时间置于复习迎考，怎么还能在这些超越孩子认知、分散孩子注意的活动中“浪费时间”呢？压力当前，大伙的心是沉重的，然而，梦想是可以播种的，希望是可以接力的。虽然这堂物理课、天文课，离小学生还有些远，但飞向天空、探索科学却能为当代儿童在迷茫的求知生活中树立一个目标，且这个目标已有前人的铺垫，站在一个个航天巨人的肩膀上圆梦，不再遥远。

带着这样的理念，承载如此的期望，老师们在忐忑中打开了电视，参与了此次全国青少年共同分享的“太空课程”的实况授课，孩子的表现让老师们惊讶了，期末的临时决定，收获了非同寻常的效果。牺牲一点“眼前的利益”，教师从实际中得到的是孩子们“长远的发展”。

教育教学非一蹴而就，学生知识的积累不是揠苗助长式的强加灌输。真正的学校教育需要帮助孩子寻找一个获得知识的契机――兴趣点。

社会大课堂的作用

“苏州素有‘东方威尼斯’的美誉，可如今水质正遭受污染，我们应该通过自己的实际行动，保护苏州河。”这句话出自笔者所在学校一群小学生撰写的调研报告中。2013年寒假后开学伊始，五、六年级孩子上交的寒假作业显得有些与众不同，洋洋洒洒7000字的调查性报告详尽地阐述了他们寒假里的工作――勘察苏州水质情况。拿着这份报告，大队长小陈同学显得无比自豪：“通过自己深入实践和调查总结，收获了很多，所以这份报告比任何寒假作业都要有分量！”

时间倒退到一个月前，在上个学期快要结束时，小陈同学在学校里张贴出一份倡议书，才有了这次调查苏州河水污染的行动。“走在我家旁边的小河时我突然发现，原来还清澈的河流不知从何时起变得黑漆漆的，走近还能闻到阵阵恶臭。”小陈回忆着说道，“前一阵子小河整治，工人把河水抽干，结果从河底挖出了一大堆淤泥。真是不看不知道，一看吓一跳！如果再这样下去，苏州就要变成‘黑水之乡’了。如今各种污染情况越来越多，被污染物也各种各样，有空气、土壤、水等。我们一定要为苏州河做点自己力所能及的事情。不如就来调查一下水的污染情况，看看水的‘健康程度’，也让同学们认识污染，认识水污染，让大家行动起来，保护水资源。”

倡议一发出，立刻引来不少学生的积极响应。第二天，就已经有50多个同学报名。小陈把报名学生分成了9个小分队，包括抽水样、实验、记录、查阅资料等，每个小队都分工明确。在短短20多天的时间里，孩子们不仅实地调研了护城河、养蚕里新村、木杏新村、杨枝新村附近的河流，还把自己的这次经历和调研结果整理成7000字的报告，尽管还有些稚嫩，但过程中的每一个实验，各条河流污染的情况和如何保护水资源，都描述得很详尽。

关于这个报告，大家都还有说不完的话，写不完的总结。拿着这份沉甸甸的作业，老师们心里清楚――它融入的是孩子们亲自实践后的体会和感悟。

学习是一个积极主动的过程

得知平直实小学生有这样的调研，苏州市环境保护局宣传教育中心的周老师也很感兴趣，双方通过电话连线，再一次深入探讨了关于水的问题。电话中，他对学生们的调查方法和总结赞叹不已。周老师还进行了讲解，护城河具有流动性，所以护城河河水的自净能力较城区里部分小河道要强，另外城区河流沿线基本都是居民生活区，以老新村为主，有些沿河居民将洗衣机放在阳台上直接通过雨水管排放生活污水，还有生活垃圾的倾倒，加上一些小摊贩将污水污物直接倾倒在河里等许许多多的原因，造成城区一些河道底下的淤泥很严重，这就是同学们通过沉淀观察的方式得出的结论。而水中的鱼儿能吃食腐烂物、净化水质的结论也是正确的，从保护河流区域生态环境的角度上说，当然还是希望朋友们能够减少垂钓，保护环境。一时间，孩子们关于水资源保护的调查引起了不少师生的兴趣。

3月6日午休时间，苏州河道管理处的水利工程师姜伟专程来到了苏州平直实验小学，与小学生们一同就“姑苏水文化”这一课题开展进一步的调查研究以及论证。姜伟带着学生们来到离学校不远处的薛家河，告诉孩子们苏州的每条河都有名字，希望孩子们与河水做好朋友，好好保护苏州水。在现场，姜伟告诉孩子们河水清淤的方法，孩子们则提出了保护苏州河水的若干建议。大伙表示，准备向附近的居民发放倡议书，建议不要将洗衣水倒入河水中等。

学生们通过亲身的实践，在这个水质勘察的过程中收获了很多，学习不再被动、不再辛苦，而成为了一个积极主动的过程。与任何一个寒假作业都不同，调查能够锻炼孩子的实践和创新能力，让孩子在社会的大课堂中，有兴趣、有目的、有指导、有感悟、自觉地学习成长，这才是教育的真正目的。

结束语

对于一些孩子而言，教材所涵盖的知识不足以满足他们对知识的日益渴望。在假期里，撇去单一而乏味的抄写作业，让孩子们围绕一个自然现象或社会现象，深入其中，在寻找解决问题的方法的过程中，学会独立、自主、合作、创新。当然，这些素质是书本难以养成的，恰恰是社会的大熔炉，给了他们契机、压力与帮助，因此，教育需要适当放手。

篇2

为进一步加强我县水资源开发利用和保护工作，县人大常委会按照年初工作安排，经主任会议研究决定，对全县水资源开发利用和保护工作进行专题调研。为切实做好此项工作，人大常委会印发了调研实施方案，成立了由分管副主任带队，部分人大常委会委员、人大代表组成的调研组，于5月中下旬深入到全县5个乡镇进行调研。调研组在各乡镇分别召开了由乡镇党政领导班子成员、部分环节干部、村党支部书记、主任、人大代表参加的座谈会。6月14日，组织召开了由水利、环保、水文、农牧、林业、草监、气象、国土、给排水公司等相关部门和退休干部、部分群众代表参加的座谈会。7月12日，调研组专门听取了县政府分管领导关于全县水资源开发利用和保护工作的专题汇报。现将调研情况报告如下：

一、我县水资源总体情况

我县水资源较为丰富，据统计，目前有常年性河流47条，大小湖泊62个，中型水库2座(西山湾水库、大河口水库)，小（1）型水库2座（双山水库、牛心山水库），小（2）型水库9座。水域总面积4.05万亩。主要河流除滦河干流外，小河子河、吐力更河、黑风河、闪电河等一级支流20条，二、三级支流26条，均汇入滦河，形成较为密集的河网水系。

根据20__年自治区水利水电设计院、水文总局、水事监理中心编制的水资源及其开发利用调查评价，我县水资源总量为1.24亿立方米，其中地表水1.18亿立方米（不含客水1亿立方米左右），地下水资源总量为7575.5万立方米，地下水可开采量为4545.3万立方米，其中：蔡木山乡1470.9万立方米，大北沟镇（包括现西干沟乡）1180.6万立方米，大河口乡1273.4万立方米，多伦诺尔镇620.4万立方米。

经20__年天津水利勘测设计院对西山湾水库的供水调节计算和海委批复，西山湾水库每年可为工业提供水量0.554亿立方米。目前，蓝旗上都电厂已批复1541万立方米，多伦煤化工一期和二期已批复3700万立方米，多伦大唐电厂一期（2×66万千瓦，为特高压供电）用水量285.6万立方米，其中：西山湾水库提供198.1万立方米，用中水87.5万立方米。上述三家用水企业已批复用水量5439.1万立方米，西山湾水库还有101万立方米的供水量。

二、水资源开发利用情况

我县水资源开发利用主要是农业、工业和生活用水等三个方面。据水利部门统计，20__年全县生活和工农业生产用水总量为4693.2万立方米（包括上都电厂598.8万立方米），其中地表水1455.4万立方米，地下水3237.8万立方米。

（一）生活用水开发。一是城镇生活用水。据水利局测算，20__年全县城镇生活用水为195.9万立方米（日平均供水量5367立方米)。20__年，城镇共有15眼机电井为居民提供生活用水，其中：自来水公司12眼，年供水量180万立方米，风华热力3眼，年供水量15.9万立方米。这些生活用水井均由县环保局划定了保护区（以井为圆心，100米为半径）。二是农村饮水。20__年农村人畜生活用水量为354.7万立方米。已建成农村饮水安全工程67处，为29127口人提供了安全生活用水。

（二）农业用水开发。农业生产用水主要是灌溉用水。到20__年底，全县农田灌溉面积15.9万亩（其中：地表水0.65万亩、地下水15.25万亩）。节水灌溉面积14.3万亩，主要为喷灌、微灌和滴灌，喷灌约占节水灌溉面积的95%以上。全年灌溉用水量为2400万立方米。

（三）工业用水开发。全县工业生产用水量为1742.6万立方米，其中：大唐煤化工20__年实际用水929.6万立方米（用地表水856.6万立方米，用地下水73万立方米）。蓝旗上都电厂20__年用水量598.8万立方米。全县其他规模以上工业生产和生活全部使用地下水，年用水量214.2万立方米。

三、水资源利用规划情况

为切实开发利用好我县的水资源，水利部

门对全县用水进行了总体规划：地下水主要用于全县人民生活用水和农田灌溉，地表水主要用于工业生产，用水实行总量控制。

（一）编制了《多伦县节水灌溉工程规划》。根据《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》（国发〔20__〕3号）中“大力发展管道输水、喷灌、微灌等高效节水灌溉”要求和《人民政府办公厅关于印发自治区新增“四个千万亩”节水灌溉工程实施办法的通知》（内政发〔20__〕140号）精神，结合我县水资源实际情况，县水利局编制了《多伦县节水灌溉工程规划》。规划以20__年水浇地面积15.9万亩为基数，规划到2015年全县水浇地面积达到20万亩（其中节水灌溉面积达到19.5万亩）。到2020年全部达到节水灌溉面积25万亩，其中：用地下水为灌溉水源的面积23.2万亩，地表水为灌溉水源的面积1.8万亩。

下一步，将出台《多伦县实施节水灌溉工程管理办法》，按照“规划一张图，建设一盘棋”的总体要求，建立由政府统一领导，水利、发改、财政、农牧业、国土、农业综合开发、扶贫等部门和五个乡镇参加的联席会议制度，研究解决节水灌溉工程建设布局、规模、程序、部门分工协作及实施中存在的问题。明确今后建设节水灌溉工程实行规划审核制度、取水许可制度、水资源论证制度和项目验收制度。

（二）编制了《多伦县工业园区水资源论证报告》。根据《内蒙古多伦县煤化工优势特色产业园区总体规划方案》、《内蒙古多伦县大河口工业园区总体规划（20__-2020）》，对于已经明确的入园企业和拟入园的各类企业发展规模，参考《行业用水定额标准》（db15/t385-20__）确定园区需水量，到2015年工业园区总取水量为3003.40万立方米，其中：再生水取水量为552.29万立方米，地表水取水量为2381.05万立方米，地下水取水量为70.06万立方米。2020年工业园区总取水量为5450.80万立方米，其中：再生水取水量为854.14万立方米，地表水取水量为4459.47万立方米，地下水取水量为137.19万立方米。

四、我县水资源保护工作开展情况

水资源保护是个综合管理问题。近年来，我县水资源保护主要做了以下几项工作。一是加强水利水保工程建设，治理沙化严重的水泉、砧子山等17条流域，完成小流域治理面积18.76万亩，减轻了水土流失，减少了河流、水库等水体中的泥沙含量。二是完成水源工程1088处，打机电井3852眼，完成节水灌溉工程1077处。三是加强对重点企业水资源保护的监督。通过水资源保护执法检查等形式，督促企业建设工业废水处理系统，目前大唐煤化工、永白淀粉厂、伊利乳业、协鑫煤矿、滦源酒厂等五家企业都建立了污水处理厂。四是加强城镇排污设施建设。于20__年建设了日处理能力1.3万吨的污水处理厂，目前，日处理城镇生活污水0.3万吨。中水利用项目也正在申报待建中。五是不断提高城镇垃圾处理能力。在多伦诺尔镇二道洼村建设容积为70万立方米的垃圾处理厂一处，将城市生产建设或生活所产生的垃圾及时处理，垃圾处理厂经过有效的防渗处理后，不会对我县地下水造成污染。

五、水资源人均占有量总体情况

据20__年《中国水资源公报》显示，我国淡水资源总量约为23256亿立方米，占全球水资源的6％，居世界第四位，但人均只有2200立方米，仅为世界平均水平的1／4。在世界银行连续统计的153个国家中居第88位。按照国际公认的标准，人均水资源低于3000立方米为轻度缺水；人均水资源低于20__立方米为中度缺水；人均水资源低于1000立方米为严重缺水；人均水资源低于500立方米为极度缺水。因此，我国也成为了全球13个人均水资源最贫乏的国家之一，是一个干旱缺水的国家。

据20__年自治区水资源公报显示，全区水资源总量为419亿立方米，按2400万人口计算，人均水资源占有量仅为1700余立方米，低于全国平均水平；全盟水资源总量约为21.68亿立方米，按20__年六普102.8万人计算，人均水资源占有量约为2106立方米，低于全国平均水平；据水利局提供数据，我县水资源总量为1.24亿立方，按10万人口计算，人均水资源占有量约为1240立方米，不仅低于全国、全区平均水平，而且低于全盟平均水平。

从以上资料可以看出，我们所说的多伦水资源丰富，事实上指的是地表水资源在全盟的占有量是相对较丰富的，我们的水资源利用率也位居全盟前列。但如果以20__年《水资源公报》显示的数据计算，全盟地表水资源总量为2.14亿立方米，我们多伦就占了1.18亿立方米，地表水资源量约占全盟地表水资源量的55%。但如果从总量上来看，全盟是21.68亿立方米，我县是1.24亿立方米，仅为全盟水资源总量的5.7%。

六、水资源在经济社会发展中的战略地位

现在世界上有能源、水源、食物、人口等多种危机，其中危机程度最严重、影响最广的是水资源的相对短缺。水不仅是人类生存的必要条件，同时也是工农业和国民经济发展的命脉。随着水资源的逐渐匮乏，水的经济、社会功能日趋显著，水在经济社会发展中的地位也日趋提高。随着世界水危机的加剧，水资源的地位，已不仅反映在经济社会发展上，而且日益强烈地涉及到政治、军事等各个方面。世界上许多国家，特别是缺水国，都把水利建设作为国民经济的基础产业，投入巨资，修建各种类型的水库、水堤，以及储水、蓄水、引水工程，来确保水的供求。据专家预测：在未来50年中，人们会看到导致国与国之间、人与人之间剧烈冲突的诱因，将不再是石油，而是水。

就我县而言，水资源储量并不高，尤其是地下水储量较为匮乏。随着产业结构调整力度的不断加大和区域中心城市建设的全面铺开，工农业生产及生活用水将不断增加，水资源将成为制约我们未来经济社会发展的重要命脉。因此，我们要执行最严格的水资源保护和利用政策，严格取用水审批制度，坚决杜绝对水资源的掠夺式开发，尽最大努力做好我县的水资源开发利用和保护工作，为我县经济社会的长远发展打好基础。

七、我县水资源开发利用和保护工作存在的主要问题

（一）农业方面存在的主要问题：

一是人畜饮水安全问题。近年来，虽然我县不断加大对农村人畜饮水安全的建设力度，农村人畜饮水安全状况不断改善。但目前仍有4万余人饮水安全问题没有得到解决。

二是关于喷灌圈问题。按照国家相关政策要求，喷灌圈属于国家推广的节水型农业科技项目。但在喷灌圈开发建设方面，国家也有对建设喷灌设施要进行水资源平衡、土地规划及环境评估的明确要求。就我县目前情况看，喷灌圈存在无序开发的问题，主要表现在以下几个方面：第一，喷灌圈超采地下水，是造成地下水位下降的原因之一。据水利部门统计，全县农田灌溉面积15.9万亩，用地表水灌溉的仅为0.65万亩，用地下水灌溉的达15.25万亩。每年农业灌溉用水量为2400万立方米，大部分用地下水。而据水利部门提供的数据，我县地下水可开采量仅为4545.3万立方米。在地下水补给量有限的情况下，大量抽取地 下水将是造成地下水位迅速下降的重要原因。第二，喷灌圈每年大量取用地下水，但一直未收取水费，这不仅容易造成水资源浪费，也造成了财源流失。如果按每年20__万方水收取水费，也将为县财政增加一笔不小的收入。第三，喷灌圈造成耕地土壤流失沙化现象严重。据有的乡镇水保站监测，在喷灌圈连接成片或喷灌圈在风口位置的耕地中，由于秋季土壤全部，秋冬季风力较大的双重作用，喷灌圈每年土壤流失达3-5厘米。而且由于细土被风吹走，造成耕地沙化现象严重。第四，喷灌圈中化肥农药无序使用，对耕地和水源造成一定污染。据调研，开发商为追求产量，在喷灌圈中每亩施肥最低的300斤，最高的达700斤，农药的使用也没有任何监管。化肥农药的大量残留不仅污染了耕地，也通过渗透和地表径流污染了水源。第五，喷灌圈中存在无序取水现象。打井没有任何的审批程序，打井队也缺乏专业知识，有的喷灌圈老板甚至雇用民间风水先生靠目测随意打井。由于缺少科学的测量手段，耕地往往被打的千疮百孔，打井的深度也非常随意，深浅不一，破坏了原有的地质结构和平衡。第六，喷灌圈由于实施集中连片开发，好多原有的防风林带被随意破坏，造成农防林面积不断减少。第七，调研中发现，种植喷灌圈的大部分都是外地人，真正获利的是喷灌圈所有者，本县农民从喷灌圈中获得的收入仅是300-500元/亩的耕地租赁费和每个劳动力20__-3000元的务工费，但付出的却是耕地被常年掠夺开发的代价。从眼前看喷灌圈给农民带来了收益，但从长远看，这种不以农民自主经营的喷灌开发方式并不利于农业生产的可持续发展。

三是随意开荒问题。调研中发现，农村随意开荒现象时有发生，有的农民甚至破坏湿地进行开荒。

四是农村防洪问题。调研中发现，我县农村防洪问题没有统一规划，也没有采取相应的防洪治理措施，洪水淹没农田、冲毁道路的现象时有发生，农村防洪形势不容乐观。

（二）工业用水方面存在的主要问题：

一是据水利部门测算和国家海委批复，西山湾水库还有101万立方米的供水量。随着经济社会的不断发展，工农业用水矛盾将逐步凸显。

二是部分矿山企业存在滥采滥挖现象，不仅破坏了生态植被，也不利于涵养水源，有的矿山企业把抽取出来的地下水随意排放，造成了水资源的浪费。

三是部分矿山企业取用水缺乏相应审批程序，未按要求编制水资源论证报告。

四是有的企业存在排放工业污水污染河流现象。

（三）生活用水方面存在的主要问题：

一是城镇供水不足。用水高峰期断水停水现象频繁发生，而且由于水压不够，高楼层居民用水更是十分困难，群众反映强烈。

二是排水能力不足，遇有降水量较大的天气，城区内多处雨水排不出去，有的城区公路上最深处水深超过一米，雨水倒灌、影响出行现象频繁发生，这不仅影响了城市环境，也不利于雨水的及时排出和利用。

三是城区污水治理能力不强。目前虽然建设了污水处理厂，并已投入使用。但由于排污管网不完善等问题影响，大部分生活污水排入了东河套，尤其是县医院、中医院的污水，直接排放到了河道中，造成水体污染。据水利、环保等部门监测，县城下游河水存在氨、氮、磷及菌群超标现象。

八、需要做好的几项工作

水是人类生存发展不可缺少的自然资源，是人类和一切生物赖以生存的物质基础。当今世界，水资源不足和污染构成的水源危机已经成为任何一个国家在政策、经济和技术上所面临的复杂问题和社会经济发展的主要制约因素。我县虽然地表水资源较为丰富，但水资源人均占有量并不高，按国际公认标准，已属于中度缺水。因此，要站在全局战略的高度，以可持续发展的长远眼光，高度重视水资源的开发利用和保护工作，倍加珍惜有限的水资源，按照国家海委批复的水资源利用量，平衡好工农业用水关系，为长远发展打下坚实基础。

（一）做好水源涵养工作。要继续加强生态建设。据气象部门监测，我县30年平均蒸发量为1716.1mm，而30年平均降水量仅为386.4mm。蒸发量远远高于降水量。因此，要继续加强生态建设，严格执行禁牧政策，通过大面积的植树种草，不断增加植被综合盖度，减少蒸发量；要加强流域周边生态建设，继续加强小流域治理，做好农村防洪工作，严防水土流失；要严厉打击非法开荒行为，严禁在河流两岸、湖泊周围开荒、取土、私搭乱建，加强水源地保护。

（二）做好地下水开发利用监管工作。据资料显示：按照埋藏条件，地下水可分为潜水和承压水。地下水的补给源是降雨和地表水体，潜水（浅层地下水）直接受地面的降雨入渗、河渠渗漏补给、各种回归补给，自然循环期约为1－10年。而承压水（深层地下水）则是接受远在上游的山区入渗补给，其循环期在千年甚至万年以上。不管是潜水还是承压水，每年的补给量都是有限的。只要机井抽出的水量大于地下水的补给量，就叫超采地下水，井的水位就会不断下降，尤其是承压水，一旦下降再恢复则是十分困难的。按照可持续开发模式，大型喷灌机的工程规划设计时必须要按照可持续发展、高效利用、因地制宜等基本原则合理进行水资源平衡、土地规划及环境评估;必须以水资源承载能力为基础,实行有计划的用水管理,以供定需,总量控制。在大型喷灌机的使用过程中,严禁过多开采地下水、造成地下水位下降。而目前我县的366个喷灌圈，既没有进行简单的水资源需求平衡分析,更没有对环境的评估分析。这种不科学的开发建设模式极可能破坏水资源平衡，甚至恶化脆弱的生态环境。因此，要加强对地下水开发利用的监管，合理开发利用好有限的地下水资源，尽快制定出台《多伦县实施节水灌溉工程管理办法》。

（三）做好耕地开发使用的监管工作。要严格实行耕地保护政策，加强监督和管理，对喷灌圈实施有计划的轮作倒茬，坚决杜绝掠夺式开发耕地行为，促进农业生产的可持续发展。

（四）做好农村人畜安全饮水工作。继续加大农村人畜安全饮水工作力度，逐步实现全县农村人畜安全饮水的全覆盖。

（五）做好城镇居民供水工作。保证生活用水是一个城市最起码、也是最基本的要求。随着中心城市建设的逐步铺开，我县人口将会有新的增长，生产生活用水量都将逐步增加。但从目前来看，现有城镇人口的生活用水都无法保证，这已经严重影响到了人们的生产和生活，一定程度上也影响了城镇的健康发展。因此，要采取有力措施做好城区居民供水工作。

（六）做好城镇排水、排污设施建设工作。加大力度完善城镇排水、排污管网建设，使城镇生产、生活污水及时得到处理，进一步提高排水、排污能力，减少污水对河流的污染，提升水资源的循环利用水平。

（七）做好工农业用水规划工作。随着我县工业经济的快速发展和发展现代农业步伐的不断加快，工农业用水量还将大幅增加，因此，一定要按照海委批复的要求，合理安排好工农业用水指标，确保工农业用水的可持续发展。

（八）加强对重点企业取用水的监督和管理。要按要求编制水资源论证报告，确保按要求取水用水。要做好企业水污染状况的监测，在大力节约用水的基础上，确保达标排放，严禁工业污水污染河流、污染地下水现象。

（九）做好矿山开采的监督和管理工作。按照有关法律规定，严格执行矿山开采审批程序，监督矿山企业按要求做好生态恢复等工作。

九、做好水资源开发利用和保护工作的几点建议

（一）重新勘测全县水资源分布状况及水资源总量。积极争取资金，对全县水资源分布状况及水资源总量进行一次全面、系统的勘测，掌握详细、准确的数据，为推动经济社会发展提供科学依据。

（二）严格实施用水许可审批制度。无论是工业用水还是农业生产 用水，都要制定严格的许可审批制度，没有相关审批手续，一律不得随意取水。

（三）制定出台水资源有偿使用政策。根据有关法律规定，结合我县实际，制定出台水资源有偿使用政策或办法。对工农业及其他社会生产用水一律实施有偿使用制度。

（四）制定出台水源地保护政策。对县内流域、湿地进行重新勘查和统计，在掌握详细数据的基础上，对沿河流域和湿地周边划定保护范围，严禁以任何形式征用、占用湿地，并制定相应的管理措施和处罚标准。

（五）要研究制定耕地保护政策。要限制喷灌圈发展，原则上不再新上喷灌圈，尤其在水资源匮乏的地区，要严格限制新上喷灌设施。要重点对全县喷灌圈进行定期监督和检查，严禁超量、超标使用化肥和农药，避免造成耕地和水源污染；要加大对农民的资金补贴和政策支持力度，逐步让农民自己成为现有喷灌圈开发建设的主体；要认真研究和落实喷灌圈内12%耕地用于防护林建设问题，确保防护林起到应有的防风、涵养水源作用，同时，要加强耕地保护监督工作，严格按要求进行倒茬轮作，防止造成耕地沙化和土壤流失。

（六）严格执行城镇水源保护制度。对城区居民水源井进行一次细致的安全大检查，对于影响水源安全的建筑或设施，应采取有力措施予以迁移或拆除，在保护范围内，严禁规划建设任何新的建筑，确保居民饮水安全。

（七）实施水污染定期监测制度。统筹全县水资源监测工作，根据实际情况合理设置监测点，重点对存在污染隐患的河流、水源地等进行定期监测，对重点企业污水处理设施运行情况进行全程监管，并及时向社会监测结果，确保水质安全。

（八）要及早解决城镇居民供水问题。加快实施饮水工程，节约利用地下水资源。要想尽一切办法，全力推进施工进度，及时解决好城区居民供水不足问题，切实保证城镇居民生产生活用水的安全、足量供应。

（九）严禁破坏生态植被行为。严禁开荒、滥采滥挖等破坏生态植被和影响涵养水源行为，对由于矿山开采造成的水土流失，要严格按要求进行治理。要循环利用矿山企业抽取的地下水，避免水资源浪费。对随意滥采滥挖造成植被破坏的矿山企业，在责令恢复植被的同时，要进行严厉的处罚。

篇3

    【关键词】污水处理市场化现状发展对策

    近年来,城市水业市场化成为热门话题。城市水业市场化是涵盖城市供水、污水处理、节水,包括污水再生利用等产业范围的改革。其中,污水处理市场化在实际运作上刚刚开启,问题很多,探索的意义更为明显。因此,本文以城市污水处理市场化为主题,具体分析其市场化的各个方面。

    从概念角度来看,污水处理市场化至少应包括三方面:(1)防治水污染、保护水资源的集约化;(2)水资源利用主体产权的多元化;(3)污水处理和污水处理设施运作、服务的市场化。在具体运作过程中,要把污水处理看作生产性事业,拓宽筹资渠道,形成政府、银行、国内外企业和个人等多元化投资建设的局面,让市场机制贯穿于污水处理运作的全过程。

    一、推行城市污水处理市场化的必要性

    长期以来,我国的城市污水处理一直被当作公益事业,靠政府养着,很多城市污水处理厂都是事业单位,准事业单位的运作模式使得竞争缺乏,运行成本高,其建设资金主要来源于城市维护建设税,这笔税额很小,与几十亿元的建设费用相比差得很远,同时常年生活污水处理费征收水平低,缺乏稳定的资金来源和有效的宏观调控,难以调动起积极性,城市污水处理厂长期处于亏损状态,难以适应城市化发展要求。随着我国城市化进程的加快,城市生活污水排放量持续上升,如果光靠政府投入,必然给中央财政和地方财政带来巨大压力。可以看出,在当前城市污水处理设施急需建设及资金严重短缺的双重压力的环境里,政府投资、建设、运行的传统治理模式的弊端日益凸显。解决这一问题,根本在于改变计划体制中的思考方式,适应市场机制的要求,走出认识上的误区,走水业市场化道路,将一些政府部门想办但办不好的事情转移到社会上去,从而推动潜在市场向现实市场转变,进而推动整个行业的发展。

    二、城市污水处理市场化发展现状

    (一)初现成效

    十六届三中全会提出对公用事业进行改革以后,明确了城市污水处理行业改革的市场化方向,地方政府对城市污水处理行业改革方向的认识也逐渐统一起来,我国城市污水处理真正开始了市场化的进程,在主体、投融资体制、价格机制等方面取得了一定成效。地方政府根据宏观政策框架,相继出台了一些实施细则和指导意见,全国城市污水处理市场化由沿海到内地逐渐成了三个发展程度不同的区域,而且初步建立了污水处理收费体系,至2002年底,除西藏自治区外的30个省、市全都实行了污水处理收费制度。以此为基础,近三分之一的污水处理单位由纯事业单位管理向企业化管理过渡,有几个城市的相关企业还实现了完全意义上的企业化改革。传统污水国营企业也积极进行了产权结构改制,提高了市场竞争力,带动了产业结构的优化调整。社会资本开始通过众多上市公司或投资公司进入城市污水处理行业,各种资本积极进入,产业结构逐渐优化。以威利雅、苏伊士和泰晤士为代表的国际水务和环境集团均已不同程度地投资中国污水处理行业。

    (二)仍存在着很多问题

    我国污水处理市场化实践仅几年时间,在一些认识、政策和管理体制方面的问题也是明显的,这些问题严重制约着污水处理市场化的发展。

    第一,政府与市场关系的认识上仍存在偏差。这主要体现在两个极端上:一方面,计划经济惯性思维方式的影响使人们的认识还停留在依赖政府的层面上,过分强调政府对提供设施的责任。另一方面,没有全面认识市场机制的实质和风险,片面夸大市场化的作用,有的甚至将BOT项目误解由投资者最后承担项目成本,忽略了政府的主导作用。

    第二,城市污水处理市场化缺乏完善的政策框架支撑。城市污水处理市场化是一个系统工程,不是一两项制度的改革。较之供水、供电、通讯等这些有天然市场需求的公用事业,人们并不容易把排放的废水与污水处理企业之间建立起供求关系,仍需要由政府的行政命令或法律制度予以安排。同时,现有的有关市场化的政策缺乏对细节的规定,特别是当遇到诸如解决企业化改制中的人员安排和实行税收优惠等深层次问题时,既缺乏可供操作的实际办法,也没有明确赋予地方政府实施的权限,往往造成有政策无作为的局面。因此,市场化改革要想继续进行,急需把市场化过程中的核心内容法制化。

    第三,现有污水处理收费力度小,价格难以体现价值。良好的收费体系是污水处理市场化方式建设和运营的前提,政府付出的污水处理费好比房租,只要有稳定合理的租金,市场中自然会有人投资出租。专家认为,供、排水企业的净资产利润率只有达到6%以上,才能吸引投资者介入,然而目前我国城市污水处理费的收费标准普遍偏低,因此难以吸引企业投资。如果各地政府能够结合当地实际情况,切实贯彻水价改革政策,使投资回报水平趋于合理,全面推动水处理市场化将指日可待。

    第四,地方政府应用市场化模式的能力欠缺,没有明确的监管和服务机制。城市污水处理市场化在我国还是新生事物,许多地方政府对如何运作BOT、TOT等市场化模式缺乏了解,也缺乏专业人员的管理,污水处理厂常常隶属多家管理造成管理混乱。同时,目前与此项工作最为相关的市政和环保部门,相互之间的职责授权不明确,存在多头管理。因此,规范市场化动作,有效规避市场化模式给政府和社会带来的风险,必须要有专门的机构去监督和管理。

    三、针对城市污水处理市场化的对策建议

    实行市场化,政府并非可以甩手不管,政府的职责是做好规划,做出科学的公共决策进行引导、监督和管理,充分发挥政府的监管职能。

    (一)正确处理政府与市场的关系

    首先,适当集中政府职能,把政府部门从污染治理的“运动员”转变为“裁判员”。在此以前,市场中其实只有政府一个投资人,监管市场就是监管自己。只有政府不再作为直接投资人,才有可能建立各种资本的平等关系,非国有资本才可能进入这个市场。国有资本的保值、增值,只能靠经营的成功,而非政府的行政保护。一句话,政府必须管理好污水处理市场,但绝不能直接进入市场去投资和运营。

    其次,因地制宜地选择市场化模式,统筹管理城市水资源和水污染治理。在中长期设施建设方面,对于经济发展较快、市场化开始较早的城市,政府可以充分利用市场化方式;而对于西部地区,应更强调政府的主导作用,给予财政支持。拓展投融资渠道方面,政府可以利用BOT模式,以特许经营形式引入私人资本。具体说来,可以对新建项目,采用BOT投融资方式,政府以将来的收益来换取资本对基础设施建设大规模的投入。对国家为改善经济不发达地区投入的项目,可以采取准BOT模式。对近期已建成的污水处理厂项目,采用TOT方式,有利于盘活存量资产,利用变现资金进一步加快新的污水处理厂建设。对早期已建成且不适合采用TOT投融资方式的污水处理项目,采取委托运营模式。在给水缺口较大地区,可以采取供排水“一体化”模式。

    (二)建立配套法规、政策体系,营造良好政策环境

    污水处理行业经营过程缺乏强有力的法律法规约束,使投资者感到风险难测,在上文中,已经对此进行了详细说明,因此要吸引投资首先就要解决这个问题。在目前资金短缺的环境中,政府更要改变以往单纯投资者的心理,努力营造良好的投资环境。从公共决策角度看,政府应该制定合理的投资回报政策,发挥政府的主导作用,逐步建立和完善一个保障所有投资者利益的法律法规体系,提供一个公平公正公开的竞 争环境,建立多元化的污水处理投资机制。

    最近有文章把污水处理同城市供水放在一起进行市场化的研究,从国际经验看,二者捆绑式发展有一定必然性。但应注意的是,这两个相关行业的市场化不在一个起跑线上。对于刚刚起步的城市污水处理市场化,仍需要一个单独的政策框架。

    总体而言,这个框架的建立应该是一个从小处着手、逐渐完善的过程。最初因缺少经验而不完善是可以理解的,但法律上的权威性必须保证,起码也应是行政规章。框架的核心内容应该包括产权体制、投资体制、收费制度、政府对市场的监管等等。细节上至少应涉及特许经营制度、过渡期的政府补贴、BOT规则等细节内容。框架还应该是可操作的、发展的。最初的框架可以在实践中修改完善,但不能推翻已有的承诺。只有这样,才能真正做到行业有法可依,形成开放、规范、有序的污水处理市场。

    (三)建立合理的污水处理收费体系

    合理的污水处理收费体制可以逐步将污水处理费调整到居民的承受能力范围内的合理水平,这有助于完善水价形成机制。在污水处理方面必须由政府掌握收费标准,这既是权利也是义务,核心原则就是使用者要付费,污染者更应该付费,保证污水处理厂的正常运行。我国城市污水中工业废水约占40%—50%,比发达国家要高得多,而污水处理厂运营及管理成本是依据污水排放系统的水量与水质而确定的,因此计费时,这两个标准都要考虑,要综合排出污水中各种污染物的多少来计费。

    当然,近期内,我国城市污水处理收费尚难以满足污水处理的完全商业化运作,在一段过渡期内,政府补贴是明智的选择,是启动投资最有力的杠杆。毕竟,比起政府筹资建污水厂来说,支付价格补贴要少得多,只发生在有限的几年中并且随着收费的提高逐年减少。

    总之,城市水业涉及千家万户,政府必须承担监管责任。在推进市场化改革时,必须对改革的复杂性、广泛性和影响的长远性有足够的重视。在进行过程中,必须时刻把握一个准则:切实保护公众的利益。这既是最重要的,也是目前经常被忽略的。但也只有做到这一条,才算真正实现政府、企业、公众“三赢”,才能使城市污水处理走上科学发展道路,改善我国的水环境,提高人民的生活质量。

    参考文献:

    [1]丘国堂.关于水市场化法律问题的研究——防治水污染的根本出路在于水市场化.武大环境法律研究所.

    [2]是公益还是产业?——污水处理市场化需要新机制.中国环境报,2002.

篇4

【关键词】西部；水电开发；库区利益；产权

【作 者】王文长，中央民族大学少数民族经济研究所。北京，100081

【中图分类号】F127 【文献标识码】A 【文章编号】1004-454X(2008)03-0132-007

Discussing the Benefit Harmonizing of the Reservoir Area in Exploiting Water and Electricity in West Part

Wang Wenchang，Zhang Jing，Yang Hui

Abstract：This article considers that proceeding from the developing reality of Chinese economy and socity ，it is inevitable to accelerate to exploit water and electricity in west part.Some doubts coming from the exploiting process of water and electricity in west part，are out of harmomy in the benefit relationship of exploiting water and electricity，and there are some paradoxes which lie in the inhabitant benefit in reservoir area. The priority of the inhabitant in reservoir area is seperated and far off. Exploiting water and electricity in west part in harmomy，requires adjusting the benefit relationship and orientation，establishing the standard construction of right privilege、responsibility、benefit，correcting the phenomenon of inverting property rights relationship，ensuring the ownership in property rights relationship to be a dominant leading position and superising the right of management.Accoding to the long-term benefit of exsisting and developing of the inhabitant in reservoir area，restrains the short-term behavior of exploiting natural resources.The important achievement of this article is further distinguishing between compensate right and shareing right in property rights relationship in exploiting water and electricity.

Key words：west part；exploiting water and electricity；benefit of the reservoir area；property rights

西部水电开发中库区利益的协调问题并不是一个新问题，而是一直存在、有待妥善协调的问题。而且这一问题也不仅仅存在于西部地区的水电开发中，其他地区也存在同样的问题，但就中国的区域发展及未来的能源发展而言，西部水电开发及开发中的库区利益关系显然有其特殊意义。①

本文对西部水电开发中库区利益协调的探讨以近年有关西部水电开发的争论为讨论背景，以自己新近的调查为感性和材料支持，②通过对个案材料的分析，寻找协调库区利益关系的关键环节和长效机制建设的可能性。

一、西部水电开发，不是问题的问题

1.中国加快水电开发的必然性

加快西部水电开发原本不是什么问题，而是常识性的必然选择。这一点从中国的能源供求结构及能源生产的国际经验可以得到简明而有力的说明。众所周知，中国拥有丰富的水能资源，但开发利用的水平迄今仍比较低，不仅与经济发达国家相比，而且与发展中国家相比，中国的水能资源开发利用水平都较低。中国的水电装机能力与技术可开发的水能资源相比约为20%，以技术可开发电量计算开发率仅为13.3%，而世界平均水平为18.4%，工业发达国家的开发率则达到50%以上，中国的水电开发率排在世界的80位左右。③。

中国的电力生产一直以火电为主，水电占的比重较小(见表一)，而国际上经济比较发达的国家具有普遍性的成功经验，差不多都是从一开始便大力开发水能资源，比较充分地开发利用了水能资源，早在1950年，水电占总发电量的比重，美国为25.9%，日本为85.3%，加拿大为96.4%，法国为48.8%，意大利为92.7%。到2002年，世界上有24个国家90%以上电力依靠水电，55个国家50%以上电力靠水电提供，62个国家40%以上电力由水电提供。④尽管国际社会在20世纪末对水电开发中大坝建设的负面影响展开了争论。并在世界银行和世界自然保护联盟的支持下，召开了国际性的大坝研讨会，成立了“世界水坝委员会”的专门机构，面向公众广泛听取意见，结果是达成了国际性的新共识。2000年11月，世界水坝委员会完成了题为《水坝与发展―新的决策框架》的全球审议报告。最后得出的结论，充分肯定了水坝为人类的发展做出了重要的贡献。⑤人类对水能资源开发的经验表明，水电是清洁的可再生资源，对水能资源的开发符合人类可持续的生存利益，利大于弊。结合中国当前经济社会快速发展对能源需求的巨大压力，被闲置的水能资源再也不应闲置了。中国的水能资源81.5%分布在西部地区，而且66.7%集中在云南、贵州、四川、重庆、广西、6个省区。⑥事实上，从国际经验到中国实践都表明，加快西部水能资源开发并没有什么可患得患失的了。

2.对西部水电开发的疑虑为何存在

尽管加快西部水电开发是必然的，但时西部水能资源的开发却一直存在争议。对怒江水能的开发成为这一争议的集中表现。没有开发的怒江每年的水能净流失相当于5000万吨原煤。⑦但生态问题、社会问题仍然成为了批判经济主义的重要工具，这种现象不能简单归结于极端生态环境保护主义，其中事实存在亟待解决的一些问题，特别是水电建设的库区原先多属经济不发达的贫困地区，水能资源开发的巨大利益一直是库区振兴经济、摆脱贫困的希望，但诸多库区建设遗留的最突出问题恰恰是库区居民的经济生活问题，库区移民成为水电建设一直没有很好解决的老大难问题。库区居民，一个与库区利益关系最亲近的群体在水电开发的利益形成过程反而被疏远了，这正是心地善良的人们对西部水电开发缺乏信心，对水电开发的利益心存疑虑的症结所在。幸好，水能资源开发中的主要问题是项目内部的利益分配问题，而不是项目效益问题，只要项目效益成立，其他问题的解决便存有空间。迄今，西部地区的居民仍然期待着当地的自然资源潜力转化为经济发展的现实利益。本人2008年1月18日至25日在云南省大理白族自治州和怒江傈僳族自治州随机作的58份关于资源开发的问卷调查，对“您是否希望国家加大民族地区资源开发力度”的回答，54份选择水电，49份选择矿产，16份选择土地，8份选择森林，6份列出旅游。这一选择结构恰好反映了当前人们对西部水能资源开发的心态。大理州和怒江州都拥有丰富的水能资源，93%的“希望”选择和认为应重点开发水电，正是表达了西部水电开发的必然性，而7%的否定则是表达了对西部水电开发的疑虑。

国家“十一五”规划纲要，要求统筹做好移民安置，在保护生态基础上有序开发水电，表明了一种对水电开发的理性态度。事实上，积极开发西部水电也是理性与技术进步的必然选择。

二、西部水电开发利益分配导向的调整

如果西部水电开发存在可观的经济效益，这一份可观的经济效益如何分配才有利于化解人们对西部水电开发的疑虑，构建水电开发的和谐关系呢?

1.库区居民利益悖论

库区淹没补偿和移民安置一直是水电开发中最棘手的问题，也是迄今遗留未能很好解决的问题，尽管从中央政府到各级地方政府也已尽其智慧形成一系列的征地补偿和移民安置条例，1991年2月国务院颁布的《大中型水利水电工程建设征地和移民安置条例》规定了移民安置的“原标准、原规模、原功能”的“三原”原则，2006年9月实施的条例又进一步规定“国家实行开发性移民方针，采取前期补偿、补助与后期扶持相结合的办法，使移民生活达到或者超过原有水平”。⑧而从实践看，移民安置与政策目标还存在较大的距离，水电开发，苦在移民一直是和谐库区建设面临的不和谐声音。

从理论上讲，水电开发的可观经济效益，是和谐库区建设的坚实的利益基础。水电开发投入产出的显著效益，是协调库区利益关系的从容空间。库区建设中存在的不和谐声音，表明水电开发的利益安排存在调整的要求，而其中的关键环节就是库区居民的权益保障。水电开发涉及多方面的利益，库区居民的生存利益与库区环境存在最自然、最直接、最紧密的关系，水电开发导致的库区环境变化对库区居民生存利益的影响也是最直接的。但库区居民在水电开发中的权益表达反而最不充分，是一个被安拷的利益主体。补偿标准较低，安置条件较差是水电开发中库区居民的普遍反映。以澜沧江小湾电站招标设计阶段补偿单价为例，旱地补偿单价每亩16704元，茶园每亩12600元，除紫胶外的经济林每亩3840元，集体灌木林每亩1100元，草地每亩550元；住房补偿单价，平均每m21392元，其中框架结构每m2583元，砖混结构每m2455元，砖木结构每m2399元，土木结构每m2309元，木结构每m2214元，杂房平均每m2241元，田房平均每m2154元；生活水池每立方米140元，粪池每个60元，沼气池每个1800元，水磨每个1000元。据当地干部群众反映，住房的补偿单价大约只有实际建筑费用的一半。如果这一反映属实，那么为什么不能按照最低标准的“三原”原则进行补偿呢?而且，从社会发展进程中人民群众生活的日趋改善看，一个具有可观经济效益的资源开发项目的利益实现过程为什么反而使与之关系最紧密、最直接、最自然的利益主体利益受损呢?如果水电开发的可观经济效益与库区居民的利益受损存在必然的内在关系，即可观的经济效益是以库区居民的利益受损为前提，充分补偿了库区居民的发展利益“达到或者超过原有水平”之后，可观的经济效益便不存在的话，则这类项目便已经不具备立项的要求!因为从社会发展的进程看，库区居民的生活状况随着社会大趋势而变化是必然的，如果人民群众的生活质量趋于改善的话，帮助生产生活较差的地区的居民改善生活质量也是政府的责任和社会的道义，不应该存在逆发展趋势以牺牲库区居民利益以保障业主和政府利益的现象。事实上这样的假设前提也是不存在的。以漫湾电站为例，电站装机容量125万千瓦，年发电量62亿度，总投资33.87亿元人民币，按水电上网价每度电0.25元计算，年收入15.5亿元，总投资二年便可回收成本。漫湾电站每万千瓦装机容量平均移民23.42人，淹没耕地41.5亩，淹没林地56.7亩，淹没补偿投资26.67万元；淹没补偿投资共3333.75万元，占总投资的1.51%。⑨水电开发的可观经济效益是抵扣成本费用之后的利益，其中对库区淹没和移民安置的补偿也应当是充分保障“达到或者超过原有水平”。具体到西部水电开发的实践过程，开发建设涉及的地区普遍是经济不发达的贫困山区，是国家扶贫开发政策框架内重点扶持的地区。这类地区生产生活环境的变化要“达到或者超过原有水平”其标准实际上低于经济比较发达的地区，这种低起点已经降低了西部水电开发的库区补偿费用。如“十五”期间我国水电工程建设征地和移民安置每千瓦全国平均为1332元，西北地区为405元。⑩另外，从国家的扶贫开发政策实践看，被列入国家重点扶持的贫困地区在国家实施的重大资源开发项目中其利益实现与扶持政策的实施也应是一致的。国家实施的重大资源开发项目是扶贫开发政策实践的具体行动，所以西部水电开发没有理由导致库区居民利益的受损。

2.库区居民的优先权益

在西部水电开发的利益实现过程中，开发商获得了巨大利益，中央政府和地方政府也分享了可观的利益，库区居民显然也应该分享到相当利益。如果按照产权分配利益，产权多、责任大、利益多的分配原则，库区居民更是拥有优先获益权，因为库区居民与库区资源环境已经形成了自然依赖的关系。库区居民世居于此，依靠当地资源环境生存，即使从终极产权看这些资源环境归国家所有，而不是产权属地化，但属地居民作为国民共享国有资源产权的同时，又内含着对当地资源环境的直接依赖，所以当地居民在共享归国家所有的当地资源时便多了优先权益。即当地资源环境的变化导致的损益当地居民必然首先承受。这一逻辑关系实际上也是国有资源权益实现的基本空间秩序，在宪法规定自然资源归国家所有的前提下，各地区在共享国有自然资源权益的实践中首先也是“靠山吃山，靠水吃水”的。中央财政的转移支付只是再分配的协调形式，所以库区居民在库区水电开发的利益实现中拥有利益实现的优先受惠权。国务院颁布的《大中型水利水电工程建设征地和移民安置条例》规定的使移民生活质量“达到或者超过原有水平”也正是以这种优先受惠权为依据的。当然，水电开发商开发水电的动机不是携带资金前来改善库区居民生活质量，获得水电开发利益是水电开发商的目的。但水电开发商在获取国有资源经营权，计算水电开发的成本效益时，必须明了库区居民对当地资源环境的权益以及开发导致的资源环境变化对库区居民生活质量的影响，必须“达到或者超过原有水平”的基本要求。库区居民生活质量“达到或者超过原有水平”的安置补偿是水电开发必须支付的成本费用，如果水电开发在支付库区居民生活质量“达到或者超过原有水平”的补偿费用之后，投资利益不能实现，则说明项目不可行，不应该投资。这实际上在项目开发投资的论证阶段就已经充分考虑到的，并不是附加的外部成本，不是增加水电开发商的额外负担。而对于具有公益性的水电开发项目，库区居民生活质量”达到或者超过原有水平”的安置补偿则需要政府也承担起责任。根据项目的效益结构，确定政府与开发商支付要补偿费用的结构，而保障库区居民生活质量“达到或者超过原有水平”的标准是不变的。

把保障库区居民生活质量“达到或者超过原有水平”作为西部水电开发利益实现的前提条件，是把库区居民生活质量“达到或者超过原有水平”的安置补偿视为项目成本，而不是将其视为利益分享形式。因为，作为成本的安置补偿是必须预先扣除的，而作为利益分享则是扣除成本后的分配，是一种收益。显然，水电开发导致的库区资源环境变化对库区居民生活质量的影响所需要的补偿是一种成本费用而不是收益分配，成本费用必须在利益分配之前扣除，收益分配则是纯粹利润的分配，分配比例依投资贡献程度而定。以往对水电开发中库区居民的安置补偿尽管在形式上是列入项目造价的费用之中，但在观念上则将其理解为收益分配。特别是由于“达到或者超过原有水平”的标准过于模糊，富有弹性，而库区居民原有的生活质量则多因生产生活条件简陋，“达到或者超过原有水平”从一开始便被界定为一种低标准的状态，即使是低估的标准，在开发商看来也是“达到或者超过原有水平”，把库区居民的安置补偿视为收益分享。

3.如果我是库区移民

对于库区居民的安置补偿“达到或者超过原有水平”的标准的认识，应该说也是在库区居民的呐喊声中逐渐深化的，20世纪80年代，库区淹没土地补偿额是按被淹耕地年产值的5倍计算。[11]到了21世纪的今天淹没耕地的补偿标准已提高为耕地年收益的16倍，但这是否便意味着“达到或者超过原有水平”呢?16倍的补偿标准，实际上是给出16年的产业转型期，即若按现有的收益标准，可有16年的时间进行就业调整。一个大中型水电建设项目，建设期约10年左右，16年的就业调整期很重要的方面是寄希望于水电建设项目建成产生社会效益之后所能发挥的就业带动作用。但这一目标是否能实现，水电站建设能否带动库区的产业转型。实际上这远远超出库区居民所能把握的能力。16年的转型限定同样充满风险，如果未能获得新的就业，原初的“达到或者超出原有水平”的希望便会落空并转化为库区遗留问题。

从另一角度看，库区淹没事实上造成库区生存空间被压缩。移民从河谷地上移到山腰或山顶，生存空间缩小，新安置条件比原先生存条件下降，库区居民获得的资源环境所内含的可持续发展能力萎缩了。这一萎缩很可能便构成了库区居民生存发展的永久性约束因素。

也许每个人都应当反躬自问“如果我是库区移民”?如果我不是政府官员、不是开发商、不是理论家，而是库区移民，我会如何评价现有的安置补偿和生存处境呢?俗话说：“破家值万贯”。一个已经熟悉的生产生活环境所内含的不只是历史记忆、文化遗存，同时还为生产生活提供了方便和安全感，而这些在安置补偿中往往被忽略了。另外，生存环境的变化和搬迁也需要为之付出时间和劳动，这也是容易被忽略的。如果开发商和政府官员能设身处地为库区居民着想，多一点“如果我是库区移民”的设想，也许对库区居民的关照便会细致些、周全些，安置补偿的责任感和道义关怀便会强烈些、体贴些。

4.西部水电开发利益分配导向调整的可能性

现在必须对上述“达到或者超过原有水平”的补偿标准作一结构区分。在已经提到的水电开发的成本与利益分配的区别时，把“达到或者超过原有水平”暂时简单归入成本类，这是由于此前的“三原”原则与“达到或者超过原有水平”的“达到”是一种标准，也是最基础的，这里可简称为A标准。而“超过原有水平”则是在A标准之上多出“超过”的部分。因此，达到原有水平应是成本补偿，超过原有水平的“超过”部分是利益分享。1991年提出的“三原”原则，实际上只规定了成本补偿。因此“三原”原则也可以称为成本补偿原则。这一原则在2006年又被重申，即“达到”“原有水平”。尽管2006年提出的标准是“达到或者超过原有水平”，执行这一标准可以“达到”，也可以“超过”，即可以仅补偿成本，也可以在补偿成本之上再分享利益。这样的标准由开发商执行，只可能实施“达到”标准，而不太可能提升到“超过”的标准，“超过”实际上形同虚设。当库区居民在水电开发中仅仅获得损失的相应补偿时，库区居民并没有分享水电开发的利益，这就提出了一个问题，即厍区居民在水电开发中是否应该分享水电开发的利益?根据以上的论述和假设，如果水电开发在扣除成本之后，还有可分配的利润的话，利润分配结构由产权结构决定，政府作为国家的人通过税收的形式获取产权收益，开发商通过直接的利润形式实现投资收益，那么库区居民对库区资源环境自然依赖内含的优先受惠权益如何体现呢?是否成本补偿可以抵消这种对资源环境自然依赖内含的优先受惠权益呢?显然成本补偿是不可以抵消资源资源环境自然依赖内含的优先受惠权益的。优先受惠权益是利益分享的权益，库区居民在原资源环境受损获得成本补偿之后，对水电开发导致的库区资源环境变迁和从水电中获得的利益。库区居民的优先受惠权表现在库区居民不仅仅以国民身份将通过公共财政的渠道分享国家从水电开发项目中获得的产权收益，而且库区居民还将直接从水电开发项目形成的利益中分享利益。库区居民从库区水电开发项目的初次分配中直接获益，从而使库区居民生活质量在安置补偿“达到”原有水平的基础上又“超过”原有水平。优先受惠权益是厍区居民获得“超过”原有水平生活质量的法理依据和保障。如果没有库区居民源自对库区资源环境自然依赖内含的优先受惠权，也就没有库区居民直接从水电开发项目利益中分享利益的权利依据，没有库区居民生活质量“超过”原有水平的必然要求。

把库区居民对库区资源环境自然依赖内含的优先受惠权付诸实践，库区水电开发项目建设不仅补偿库区居民生活质量“达到”原有水平，而且保障库区居民分享水电开发的收益，使之生活质量“超过”原有水平，这是西部水电开发利益分配导向调整的重要内容。西部水电开发对库区资源环境变迁的影响不能仅补偿库区居民的既有损失，不能仅保障达到原有生活水平。保障库区居民生活质量“超过原有水平”是该地区随同社会发展的要求和基本趋势，这也是库区居民具有的发展权。因为水电开发项目建设在改变库区资源环境的同时也打断了库区原资源环境的利用秩序，扰乱了库区居民原先经济的自发秩序，发展秩序的重新建立有赖于库区的新建设，以水电开发为基本内容的库区建设应该是内含着库区居民的发展权益。

水电开发保障库区居民生活质量“超过原有水平”也是和谐库区建设的基本要求，从已有的实践经验看，电站职工往往获得较高的工资收入。职工生活质量与库区居民的生活质量存在较明显的差距，这种差距当库区居民生活质量得不到明显改善时很容易便酝酿为矛盾冲突。只有在改善库区居民生活质量的基础上，才可能有效协调电站与库区居民的利益关系，化解矛盾冲突，构建和谐库区。而且从西部水电开发的现实状况看，库区多属少数民族地区、经济不发达地区、远高大中城市的边远山区、生态源区，库区建设蕴含着多重政治、经济、文化、生态含义，保障库区居民生活质量超过原有水平，并与水电开发的利益实现相协调地获得发展，符合国家支持西部开发，扶持老、少、边、山、穷地区加快发展的政策要求。国家从水电开发中分享的收益直接用于支持库区建设，改善库区居民生活条件是国家促进区域经济社会协调发展的具体行动。由此可见，西部水电开发中利益分配存在关照库区居民优先受惠权的政策内涵，保障库区居民生活质量超过原有水平应该是刚性要求。

三、西部水电开发中库区利益协调的产权规范

西部水电开发作为一个方兴未艾的领域，库区建设不可重蹈以往矛盾冲突的覆辙，妥善安排库区经济社会的发展，与水电开发的收益相协调地改善库区居民的生活质量，建设和谐的库区关系，是西部水电开发的长远之计。建设和谐库区，需要重新认识库区建设的关系，化解库区居民与水电开发项目建设利益关系的二元结构，从利益一体化的思路来协调库区居民与水电开发项目的利益关系，构建西部水电开发与库区可持续发展的长效机制。

迄今水电开发在协调与库区居民的利益关系，主要采取征地淹没与移民安置补偿的办法，这一办法尽管在逐步调整完善、提高补偿水平，但一直未能很好化解与库区居民的矛盾。在水电开发对库区居民的补偿标准即使充分落实了“三原”原则，“达到”原有生活质量水平的情况下，库区居民仍然未能分享到水电开发的红利。从理论上讲地方政府是分享了水电开发红利论，这一部分收益若能关照到库区居民的生产生活改善的需要，也有助于协调水电开发与库区居民的利益关系。但在具体的利益分配过程中，关照到库区居民的利益安排明显不足。其中原因既有地方政府分享不足之故，也有地方财力薄弱关照不周的现实约束。如据四川民族地区资源开发模式与机制建设研究课题组的调查，国家规划在凉山州建设的9座大型电站，因开发主体未在凉山州注册，而致使凉山州在电站建设期间少收入税款14.4亿元。[12]也就是说，这14.4亿元被不公平地转移到与水电开发地无关的其他地区。地方政府在水电开发红利中的分享不足，加之地方财政收入能力较弱，库区居民也就很难指望从地方政府的财政安排中获得多少关照。

当前我国大中型水电开发基本上是国有企业集团垄断开发，由国有企业垄断经营水流资源产权，水电开发的红利由业主和政府分享。这种红利分享格局所内含的与库区居民权益诉求的矛盾不可能靠兑现目前的补偿标准化解。走出单一依靠财产损失补偿的窘境关键是正确理解国有水电资源开发的权益结构，打破某一利益主体的利益垄断格局，确立规范的水电开发权责利结构。所谓规范的水电开发权责利结构，首先是规范产权权益，国家所有的水流资源在把经营权转让给开发商之后，产权分解为所有权和经营权，开发商获得经营权的收益，国家获得所有权的收益。以往的国家所有权权益只分解为中央政府和地方政府，没有反映库区居民的优先受惠权，但库区居民对当地资源环境直接依赖的权益实际上已被国家的所有权涵盖。开发商要获得经营权，只须与政府谈判形成交易合约，而不须征得库区居民的同意，对库区居民的安置工作是由政府去实施的。从产权交易的角度看，开发商与政府达成交易合约，获得经营权。开发商只要履行合约责任，便可以获得经营权益。这实际上已经规定了国家的所有权权益中包含着库区居民的所有权权益，而且这种群益不仅是作为国民的普通身份拥有，另外还作为库区居民的特殊身份拥有。作为库区居民身份拥有的所有权权益应该是与中央政府、地方政府的权益并列，形成自主的份额比例。在国家的所有权权益中单独析出库区居民的所有权权益，这一权益份额包括两部分，一部分是财产权补偿，一部分是产权利益分享。财产权补偿相当“三原”原则所规定的补偿份额，产权利益分享则是库区居民对资源环境自然依赖的优先受惠权的表现。在规范产权权益的基础上，明确责任，依权履责与获益。经营权履行资源经营责任，保障资源环境安全，在保障资源环境安全的基础上获取经营效益，保障资源环境安全，在保障资源环境安全的基础上获取经营效益。所有权履行对经营权的监督，保障经营权的正当权益。

在规范的水电开发权责利结构的基础上，所有权与经营权的利益实现形式可以有种选择，可以按股权的形式安排所有权与经营权的股权结构，也可以凭所有权向经营权征收水流资源经营费用。无论是采取股权结构的形式还是采取征收经营费用的形式，恰当确定收益分享比例，坚持利益共享，坚持权责利结构对称，将有利于库区利益共同体的塑造，调动各利益主体在库区建设中的积极性和责任感。库区居民在股权分红或者征收经营费用的分配比例中体验与水电开发利益的一致性，实际上也就化解了库区居民与水电项目建设的利益矛盾。

确立规范的水电开发权责利结构，明确水电开发的产权关系，明确库区居民在水电开发所有权权益中的地位，纠正产权关系的约束倒置现象，保障产权关系中所有权的主导地位和对经营权的监督，以库区居民生存发展的长期利益约束资源开发短期行为，这对于加快西部水电开发，健全西部水电开发秩序，保障流域资源的安全性，促进流域与库区的可持续发展将具有重要意义。

注释：

①本文主体不简言西部水电开发利益，而赘言西部水电开发中库区利益，是由于水电开发中最突出的某些库区利益问题往往被淡化了。库区的空间包含空间中人与人、人与自然关系的总和。库区利益在整体上包括库区中的工程利益、库区居民利益，库区作为空间整体的发展利益，以及与这一整体相约束的生态系统的利益。

②本人于2008年1月18至25日在云南南涧小湾电站及怒江州作了一次简单的关于资源开发的调查，此前对龙滩水电站(2005年)、三峡库区(2004年)、以及1996年和1991年对澜沧江从扎曲到出云南也有过调查。

③参阅刘世锦等着《加快西部水电开发》中国水利水电出版社，2007年5月第3页，另据中国水电装机容量11652万千瓦，当年发电3952亿千瓦时，水能开发程度达到29.5%。参见《经济研究参考》2008年第8期第6页。

④参阅刘世锦等署《加快西部水电开发》第71页。

⑤《水坝与发展――新的决策框架》的五条结论：1.肯定了水坝为人类的发展做出了重要贡献，人类已经从水坝建设中获得了可观的经济效益；2.应该承认人类在水坝建设获取经济利益的同时，也付出了不可接受的，而且通常是不必要的经济的、社会的、环境的巨大代价；3.由于忽视了水坝与其他备选方案公平、公正，客观的比较，水坝的经济利益价值引起了人们的怀疑；4.应当邀请那些决策者、开发者及各种开发方案风险的可能承受者共同参加讨论，这是寻求解决利益与意见冲突的必要途径；5.要将不适宜的水坝项目淘汰在早期，从而提高真正意义上的水坝综合效益，做到水资源、环境与经济社会的协调发展。参阅王景福编著《水电开发与生态环境管理》中国环境科学出版社。2006年3月168页。

⑥参阅陈勇主鳊《中国能源与可持续发展》科学出版社，2007年2月，第184页。

⑦参见中国水电开发投融资问题研究课题组：“中国水电开发投融资问题研究”栽《经济研究参考》2008年第8期第30页。

⑧转引自刘世锦等著《加快西部水电开发》中国水利水电出版社，2007年5月，第188-189页。

⑨参见大理白族自治州发展和改革委员会编《大理白族自治州发展计划志1949-2005》第200-203页。

⑩转引自《经济研究参考》2008年第8期第25页。