如何进行生态保护与修复范文

导语：如何才能写好一篇如何进行生态保护与修复，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

 

一、三江源生态保护建设的重要意义

 

目前，对于三江源生态保护建设的认识，往往局限于其生态环境功能，但实际上三江源生态保护建设是一项具有多重意义的国家战略。

 

首先，三江源生态保护建设是维护国家生态安全的重要举措。三江源地区是我国淡水资源的重要补给区，水资源蕴藏量超过2 000 亿立方米，长江总水量的 25%、黄河总水量的 49%、澜沧江总水量的15%源自于此，有“中华水塔”之称。长江流域、黄河流域是中华民族的起源，是中国经济社会最发达的地区，三江流域( 长江、黄河、澜沧江) 省市总人口和 GDP 总量均占到了全国的90% 以上。因此，三江源地区承载了极其重要的生命负荷和经济社会发展负荷，保护好三江源的生态环境对于三江流域乃至整个中国的生态安全和可持续发展都具有重要意义。

 

其次，三江源生态保护建设将为我国主体功能区规划的落实特别是限制开发区、禁止开发区的可持续发展提供可资借鉴的经验。根据我国主体功能区规划，国土空间被划分为重点开发、优化开发、限制开发和禁止开发四类。其中，限制开发区和禁止开发区一般是关系到国家或区域生态安全的生态屏障区和自然保护区。如何平衡好这些限制开发区、禁止开发区的保护与发展，是当前我国面临的重要难题。从公共经济学的角度，三江源等生态屏障地区为流域地区乃至国家提供的是非竞争性、非排他性的生态财富和生态服务，具有典型的公共产品特征，理应由公共财政( 包括中央财政和下游各地区财政) 来购买其生态财富和生态服务，共同维护好流域和国家的生态安全。因此，三江源地区的生态保护建设不仅对当地人民的生存发展具有重要意义，更对其他类似地区特别是我国西部广大的限制开发区和禁止制开发区的可持续发展具有先行探索意义。

 

第三，三江源生态保护建设将为探索不同利益主体之间的生态补偿提供参考和借鉴。如何进行广范围、跨区域、不同主体间的生态补偿，是一个极少有成功案例的世界性难题。三江源在生态保护建设过程中，同样面临如何确定其生态服务的受益者、受益范围、受益大小，以及如何通过生态补偿体现其生态价值的难题，其探索和实践将为我国和世界其他地区建立生态保护的长效投入机制提供有益参考。

 

最后，三江源生态保护建设是中国参与全球环境保护、强化国际话语权的重要媒介。三江源及其所在的青藏高原是世界大江大河发育的集中地，是亚洲国家的江河之源。三江源区独特的地形，阻截了西南气流携带的大量水汽，形成了充沛的降水，对大江大河起着源头补给和初始循环的作用。同时，三江源也是最重要的世界高原生物基因库，有 9 个植被型、50 个群系、70多科、390 属、1 700 多种植物，其中包括重点保护植物 34 种; 有各类野生动物396 种，其中国家级重点保护动物69 种; 对维护亚洲生态安全和世界生物多样性具有重要意义。在生态外交日益成为国际外交重要内容的今天，中国可以通过三江源生态环境保护，以水为纽带，加强与澜沧江下游、东南亚 5 国的生态合作与经贸文化交流，进一步巩固地缘政治。同时，树立负责任大国的形象，提升在国际生态环境领域的地位和话语权。

 

二、三江源生态保护建设工程实施效果评估

 

为确保三江源生态保护建设工程实现其预定目标、发挥其重要作用，需要对工程实施情况进行动态评估，发现问题，及时反馈，以期为工程的顺利推进提供参考。截止目前，我国先后启动了两期三江源生态保护建设工程。其中，一期工程于 2005 年启动，2013 年完成。二期工程于 2014 年启动，保护面积和规划投资均扩大到一期工程的2 倍以上( 具体见表1) ,是一期工程的延续和深化。由于二期工程刚刚启动，本文将主要对一期工程的实施效果进行分析与评估。

 

三江源生态保护建设一期工程总投资 75 亿元，覆盖范围包括青海省玉树、果洛、黄南、海南 4 个藏族自治州、18 个自然保护区，总面积 15. 23 万平方公里，主要内容包括生态保护、农牧民生产生活基础设施、支撑项目三大工程和退牧还草、鼠害防治、草地保护、退耕还林、水土流失治理等 22 个子项目。2005-2013年一期工程实施期间，三江源地区累计完成封山育林 511 万亩、退牧还草 5 671 万亩、退耕还林近 10 万亩、湿地保护 160 万亩、黑土滩综合治理 523 万亩、地面及地下鼠害防治 11 781 万亩和沙漠化防治 66 万亩[1],同时配套开展了生态移民、基础设施建设、新农村建设和小城镇建设等工作，取得了较为明显的生态保护成效。主要表现在以下几个方面：

 

1. 水源涵养能力提升，流域供水能力加强。根据监测，一期工程的实施使得三江源地区的水资源总量增加了约 85 亿立方米，湖泊面积增加了 760 平方公里，湿地面积增加了 104 平方公里，草原生态系统水源涵养量增加了约 29 亿立方米，由 2004 年的 169 亿立方米提高到 2012 年的 198 亿立方米，长江、黄河、澜沧江的年出境水量比工程实施前的 2004 年增加了 20% 以上[2].

 

同时，水体质量得到有效改善，长江、黄河、澜沧江源头干流水质连续 8 年达到 II 类以上。上述数据说明，三江源生态保护建设工程使该地区水源涵养能力提升、水量增加、水质改善，对于保护地区生态环境和保障长江、黄河、澜沧江流域的水资源安全发挥了重要作用。

 

2. 区域生态系统改善，生物多样性逐渐恢复。2005-2012年，三江源地区森林面积增加了 150 平方公里，工程区域内草原植被覆盖度提高了 11. 6 个百分点，植物种群得到有效保护，各种野生动物种群明显增多[3].目前仅玛多县境内的藏羚羊数量就已达到 4 万只以上，比 10 年前增加了 1. 5 万只; 藏野驴达到 3万多头，增加了 0. 2 万头; 岩羊达到 0. 7 万只，增加了近 0. 5 万只。区域生态系统有所改善，生物多样性正在逐渐恢复。

 

3. 草原退化得到初步遏制，水土保持能力提高。自 2005 年三江源生态保护建设工程实施以来，工程区域内的植被明显恢复，中等覆盖度草地面积呈现稳定态势，高覆盖度草地面积以每年 2 378 平方公里的速度增加; 黑土滩治理区的植被覆盖度由治理前的 20%提高到 80%以上，大面积沙化地区的植被覆盖度由治理前的不到 15% 提高到 38%.工程区内的草原退化趋势得到初步遏制，水土保持能力有所提高，特别是人工增雨工程对缓解荒漠化的作用尤为显着。

 

4. 城乡基础设施改善，农牧民生产生活条件提升。加强基础设施建设、改善农牧民生产生活条件是三江源生态保护建设工程的重要组成部分。工程实施以来，三江源地区共完成生态移民 5. 6 万人，建立了 86 个生态移民社区，改善了 23 个小城镇的基础设施条件，增加了 5 万亩灌溉饲草料基地，投入了 3 000万元生态移民创业扶持基金，解决了 13 万人的饮水安全问题，农牧民纯收入年均增长 10%左右，吃水难、行路难、用电难、上学难、就医难等民生问题都得到明显改善。

 

5. 生态环保意识提高，生态文明理念增强。三江源生态保护工程实施以来，通过广泛的宣传、教育、培训和各种生态工程的建设实践，当地干部群众对加强三江源地区生态环境保护的认识有了明显提高，参与生态环境保护建设的自觉性和积极性明显增强，传统过度放牧的“掠夺性”生产方式也发生很大改变。

 

三、存在的问题及其原因探析

 

尽管三江源地区的生态保护和建设工程已经初见成效，工程区内的生态环境也得到较为明显的改善，但仍然存在着许多问题：

 

1. 生态环境恶化趋势并未得到根本性遏制。一期工程实施以后，虽然工程区内的生态环境有所改善，但据监测，整个三江源地区的草地仍在以每年近 8 万亩的速度退化和沙化，水土流失情况和荒漠化趋势依然严峻。究其原因，一是生态恢复的艰巨性与资金投入的有限性矛盾使然。三江源地区的生态环境非常脆弱，历史欠账过多，生态恢复、保护与建设的成本高、任务重、难度大，需要长期、持续和稳定的资金投入。目前，尽管国家已经陆续投入大量资金，但总体上依然存在较大缺口，环境治理的速度跟不上生态退化的速度[4].二是生态建设的长期性与工程项目的短期性矛盾使然。生态环境的保护、恢复与建设是一个长期的、复杂的过程，但目前三江源地区的生态环境保护主要是以阶段性、项目式的工程建设为主，缺乏可持续的长效机制。

 

如国家从 1998 年开始实施的退耕还林、退牧还草等政策纷纷到期，根据《国务院关于完善退耕还林政策的通知》( 国发[2007]25 号) ,还草补助期限仅为 2 年，而三江源地区的牧草生长周期很长，恢复原生草原植被大约需要 15 年甚至更长的时间。三是生态保护的整体性与具体建设的局部性矛盾使然。区域生态系统的保护建设要求整体性和协同性，但 2005 年启动的三江源生态保护与建设一期工程覆盖面积只占三江源地区的 40%,尚有60% 的地区未能开展协同建设。二期工程虽然涵盖了整个三江源地区，但生态保护建设资金多头管理、分散使用、政出多门现象比较普遍，生态保护建设尚未形成合力，给区域生态系统的整体保护、整体建设带来难度。四是特殊地理环境和全球气候变化的影响使然。如生态保护建设工程实施以来，工程区内的植被覆盖度明显提高，但由于高寒地区特殊的自然环境，那些对于水土保持更具意义的植被根系层却恢复缓慢[5]; 又如全球气候变暖使三江源地区的冰川融水增多、区域水量增加，但随着冰川消融速度加快、雪线持续退缩，从长远看，冰川对河流的补给可能经历先增后减的倒 U 型变化，使三江源地区未来的持续供水能力堪忧。

 

2. 生态移民“留不住、难致富”的难题亟待解决。三江源生态保护工程实施以来，先后有 5 万多牧民实施了退牧搬迁，但其中相当一部分人面临着“留不住、难致富”的困境。其原因主要在于： 一是生活补助低。围栏禁牧、退牧还草等措施的实施，使众多迁移牧民失去了放牧、养殖等基本生活来源，且很多日常生活必需品，如牛羊肉、牛奶、酥油等，由自给自足变为对外购买，生活成本大幅提高。而三江源生态保护建设一期工程对每户牧民仅给予每亩 5. 5 斤饲料粮、折合现金约 2. 5 元的补助，整体搬迁牧民每户每年补贴 8 000 元、连续发放 10 年，补贴标准明显偏低，不足以弥补其发展成本和生活成本的损失。二是就业能力弱。三江源地区的生态移民大部分以畜牧业为生，文化素质低，劳动技能差，很多藏民讲不好汉语，很难找到正规稳定的工作和持续的经济收入来源[6 -7].三是接续产业发展难。三江源地区海拔高、气候恶劣、地处偏远、交通不便，生产建设和产业发展的成本高，受生态保护的限制大，当地市场消费能力不足且又远离主要市场，接续产业和替代产业发展困难，移民就业渠道十分狭窄。很多牧民特别是老一代牧民在搬迁后找不到工作，只好靠国家发放的退牧还草补助勉强维持生计，部分生态移民的生活水平出现较为明显的下降。而且一旦退牧还草政策结束后，这些移民的长远生计将会面临更大困难。如果不能很好解决这个问题，未来这些移民可能存在回流的危险。

 

3. 生态补偿机制尚需进一步完善。三江源地区生态保护所需资金巨大，必需建立完善的、多元化的生态补偿机制，才能从根本上形成三江源生态保护建设的长效投入机制，对三江源的生态环境进行可持续的保护和建设，真正维护好其生态安全。

 

从目前来看，三江源地区的生态补偿机制仍然存在许多问题。

 

一是补偿主体单一。作为中国最重要的生态安全屏障和水源涵养区之一，三江源地区的生态效益惠及范围广、涉及主体多，但目前其生态补偿资金主要来自于国家，体现其巨大生态价值的流域间、区域间、上下游之间的生态补偿机制尚未建立。二是补偿标准相对较低。2005-2013 年，国家为三江源生态保护和建设工程累计投资 75 亿多元。但实际上，为保证长江、黄河的水质和流量，三江源地区每年仅禁伐和休牧就要损失数十亿元，生态补偿与三江源地区放弃发展的成本相差很大[8].三是缺乏持续稳定的利益补偿机制。退牧还草、退耕还林补偿等政策都是为了通过对生态移民进行经济补偿而进一步促进生态环境保护，但目前这些政策大多以工程、项目的方式组织实施，具有明确的时限，缺乏延续性，存在较大变数和风险。

 

4. 专业化管理体系建设相对滞后。面对大规模的生态建设，三江源地区生态保护的专业化能力和管理体系建设明显滞后。一是组织机构不匹配。实施三江源生态保护建设工程以来，当地政府的主要职能由经济建设转为生态环境保护，但政府的机构设置和承担职能并没有进行相应的改变。三江源办公室等管理部门大多属于负责项目实施的临时性机构，生态环境保护缺乏有效的组织机构保障。二是专业化人才匮乏。生态环境保护是一项系统工程，需要大量的专业化人才，如生态监控、草场管护、水土涵养、沙化治理、动植物保护等，同时地区建设如社区管理、产业发展等也需要一支具有现念和专业素养的人才队伍。而三江源地区地处偏远、气候恶劣、条件艰苦，很难吸引和留住人才，各类专业化人才都严重匮乏。三是管理措施不到位。特别是对退牧、禁牧出来的草场管理出现真空，既无相应的管理机构和管护人员，又缺乏必要的管理措施，禁牧区草场管护问题日见凸显。

 

四、推进三江源生态保护建设的对策建议

 

三江源生态保护和建设二期工程的规划目标是： 林草植被得到有效保护，生态恶化趋势得到有效遏制，生物多样性显着恢复，农牧民生产生活水平稳步提高，生态系统步入良性循环[9].

 

根据上述目标，针对三江源地区生态环境保护当前存在的问题，本文提出以下对策建议：

 

1. 创新生态保护模式，推动自然修复与人工修复相结合。从三江源地区以往的生态保护实践来看，退耕还林、退牧还草、封禁管护、围栏封育等措施对短期内减轻草场负荷、增加地面植被、遏制土壤沙化发挥了很大作用。但从长期来看，一味强调“退、封、禁、围”,单纯使用人工修复手段，既缺乏科学性，阻隔了动物迁徙途径、割裂了食物链条; 又不尊重自然规律，忽视了牛羊群、野生动物适度啃食、排便对草地牧场所起到的非常重要的强化与养育作用，其结果往往适得其反。因而，在三江源生态保护和建设过程中，必须尊重自然规律，坚持采用人工手段与自然修复相结合，逐步减少人为干扰，促进并最终实现自然生态系统的自我修复和动态平衡。

 

2. 建立生态移民的多元途径，让移民“稳得住、能致富”.在三江源地区，当地牧民通过千百年的游牧活动，已经成为草原生态系统的重要组成部分。三江源地区的生态恶化虽然是由于人类对自然资源的过度掠夺所引发，但如果因此而因噎废食，通过大规模生态移民和简单禁牧、制造无人区，就会从一个极端走向另一个极端。事实上，野生动物的采食量远大于家畜，如一头藏野驴的采食量大约相当于 6 只羊，如果缺少人类制约，野生动物无序增长，会对草原生态造成新一轮的破坏。因此，在生态移民的实践过程中，要根据不同地区的不同情况采取灵活多元的移民模式。在空间上，要根据保护区、核心区、缓冲区、实验区以及外围区域自然生态的不同情况，科学制定移民规划，引导牧民有序迁移，优化人口空间布局，合理确定畜牧数量，促进草畜平衡、人与自然平衡; 在结构上，对于很难实现职业转换的老一代牧民，可以通过定畜定量、减牧补贴、聘用为生态保护监督员等措施，让他们在合理放牧的过程中主动参与到草原生态的保护中来。

 

对于知识结构较新、职业转换相对容易的新一代牧民，可以通过加强职业培训和定向劳务输出等，引导他们走出去，向周边城镇乃至外省转移和集聚，实现非农化和异地城镇化; 在措施上，可以一方面加强对迁移牧民的基础教育、职业教育、生产技能培训和就业指导等，提高他们自身的人力资本和就业创业能力; 另一方面综合运用财政补贴、税费减免、创业扶持基金、产业引导基金、低息和贴息贷款等多种优惠手段，促进生态旅游、乡村旅游、特色文化产业、民族手工业、农牧产品加工、藏药藏香等产业的发展，积极拓宽生态移民的就业创业渠道，让牧民“移得出、稳得住、能致富”.

 

3. 建立健全财政转移支付制度，形成生态补偿的长效机制。首先，要正确认识和充分体现三江源地区的生态环境价值，进一步加大中央财政转移支付的力度，提高一般性转移支付中的生态补偿比例[10 -11],从实际出发，对因保护生态环境而造成的财政减收，应作为财政转移支付的重要因素加以考虑，并尽可能减少或取消地方财政配套，使生态补偿资金发挥最大效益。其次，应借鉴国际类似地区的先进经验，探索建立流域上、中、下游地区之间的生态补偿机制，根据中、下游地区的用水分布、用水规模以及生态受益范围，征收不同标准的生态补偿基金，直接或通过第三方转移支付给三江源地区，用于加强生态涵养、保护和建设。第三，可探索建立多元化的转移支付方式，如人才支持、技术转移、设备转移、资产转移、教育培训转移等，促进三江源地区的生态建设和经济发展。最后，应根据三江源不同地区的生态贡献和生态保护建设需要，确定不同的资金分配和补偿标准，立足整体层面，形成具有针对性和可操作性的多层次生态补偿体系。

篇2

关键词：生态问题；生态补偿机制；生态文明

中图分类号：C91 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）32-0100-02

党的十报告中明确指出，建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。这既表明了我们党对中国特色社会主义总体布局的深化认识，又从侧面反映出我国的生态问题日益凸显、生态环境日趋恶化，经济社会的发展也将持续面临不断强化的环境约束。大庆同其他资源型城市一样，经过几十年的努力，各项事业均取得突出进展，但为之付出的代价是巨大的，生态环境遭到了严重的破坏。所以建设生态文明，实现“永续”发展，是我们亟待解决的问题。

生态环境是人类的生存之本、发展之源。没有良好的生态环境，人类社会的发展就会失去基本的依托。着眼于如何建设生态文明，贯彻落实科学发展观，“十二五”规划纲要中，对怎样建立生态补偿机制做了重点的论述，我们应该深刻认识到建立生态补偿机制的重要意义，强调要按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，加快建立生态补偿机制，研究制定《生态补偿条例》，努力实现生态补偿的制度化和法制化，在实践中更好地保护生态环境。生态补偿机制虽不能从源头上遏制生态问题的发生，却可以间接有效地缓解生态环境遭受的破坏。

一、大庆生态问题的现状

大庆的生态问题有很多，例如草原的退化，土地的沙化、荒漠化和盐碱化；植被的破坏，湿地的污染；水资源的进一步恶化，生物多样性种类的急剧下降等等，如何运用生态补偿机制来缓解生态问题，是值得我们探讨的课题。下面我们从三个方面着重分析一下大庆生态问题的现状。

1.地下水超采严重

大庆是一座内陆城市，也是严重缺水的城市。居民的日常生活离不开水，油田的开发更离不开水。大庆曾经创造了连续28年原油产量超过5000万吨的纪录，为国家建设立下了不朽的功绩，但与此同时也付出了巨大的代价，地下大面积的漏斗区就是其中之一。大庆水源的80%都用在油田的生产中，石油化工生产过程中任何一个环节的正常运转都离不开水。然而大庆几乎没有可用的地表水资源，“三引工程”的供水量也有限，工业用水几乎都是抽取自地下水。相对于昂贵的饮用水来说，抽取地下水无疑既清洁又实惠。虽然水资源是可再生的，可以循环利用，但是地下水资源并非取之不尽、用之不竭。多年来的过度开采，地下水补给的速度远远比不上抽取的速度，使我们这座城市的一部分已经悬空。不仅如此，过度开采地下水也使大庆及周边地区的生态系统，尤其是地质环境遭到严重的破坏。所以严格控制地下水的开采量，减少油田开发对水资源的污染，保证地下水的动态平衡，才能实现地下水资源的永续利用。

2.草原退化，土地沙化、荒漠化和盐碱化

作为世界三大羊草草原之一的大庆地区，由于不科学的开垦和草原长期放牧的影响，使得草原退化的现象严重。此外，在大庆的西北部，有一条植被稀少的风沙带，加之降水少、西北风强劲、土壤疏松等极为脆弱的生态环境，土地极易沙化和盐碱化，并且面积巨大，而油田的开发又造成土地荒漠化的问题突出。特别是油田开采区附近的油渍污染和植被破坏，形成一块块的盐碱地，其荒漠化程度几近95%。当然上文提到的地下水下降所造成的地表干旱，也是引发土地荒漠化的主要因素之一。大庆及其周边严重的荒漠化，与大庆地区的地下水下降漏斗有直接关系。这一系列的问题使大庆的生物多样性遭到了严重的破坏，动物种群的逐渐锐减，人居环境也受到了威胁，并遏制了油城周边地区经济的可持续发展。所以防风固沙、改善草原、增加植被，从根本上实现“绿色油化之都”的城市名片就显得格外重要了。

3.湿地的破坏

湿地素有“地球之肾”的美誉，是人类生存、繁衍、发展的重要空间。湿地不但具有重要的经济价值，而且具有重要的生态价值，它不但能为人类提供必需的生产和生活资料，而且在调节气候、净化空气、蓄洪防旱、控制污染、保护生物多样性等方面均发挥着重要的作用。水是制约大庆湿地建设的关键，水环境的质量决定大庆湿地的质量，水循环系统的破坏直接导致湿地面积的逐年减小。正是由于缺水、水污染加剧及水体流动性差等原因，大庆湿地正面临着自我循环净化功能逐步丧失的威胁。昔日的湿地美景正在不断地萎缩，取而代之的是油田道路、管网建设和城市发展的钢筋水泥。不仅如此，大量的生活污水、生产污水和工业污水，导致湿地污染严重，危及湿地生物的生存环境。水环境的持续恶化，使得湿地的富营养化程度严重。在大庆的生态环境遭到严重破坏的同时，也挑战着“天然百湖之城”这另一张城市名片。

二、何为生态补偿机制及为什么建立

所谓生态补偿机制是以保护生态环境、促进人与自然和谐为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，综合运用行政和市场手段，调整生态环境保护和建设相关各方之间利益关系的环境经济政策。主要针对区域性生态保护和环境污染防治领域，是一项具有经济激励作用、与“污染者付费”原则并存、基于“受益者付费”和“破坏者付费”原则的环境经济政策。建立生态补偿机制是贯彻落实科学发展观的重要举措，有利于推动环境保护工作，实现从以行政手段为主向综合运用法律、经济、技术和行政手段的转变，有利于推进资源的可持续利用，从而实现不同地区、不同利益群体间的和谐发展。

之所以要建立生态补偿机制，是由于任何区域生态环境的保护、修复与重建都需要投入大量的资金，然而为了保护生态环境，该区域可能会丧失许多发展机会成本和付出机会成本。而生态环境又是一种公共品，一个区域生态环境的积极变化会给相邻区域带来生态利益。在这种情况下，必须建立有效的生态补偿机制，合理体现生态环境这一公共品的价值，统筹区域间的协调发展。不难发现大庆作为一个区域范畴，其生态环境的日益恶化，已经影响到相邻的周边区域。如果没有合理的生态补偿机制，必然没有足够的资金做支撑，也没有进行生态环境的保护、修复与重建的积极性。如果为了经济的快速发展而大力开发自然资源，又必将破坏生态环境。所以需要通过生态补偿机制来推进区域协调发展，在涵养水源、保持水土、防风固沙等方面付出大量生态保护成本，这必然会导致经济社会发展脚步放缓，但为了油田的长远发展，为了居民的幸福生活，建立生态补偿机制就显得尤为重要。

探讨过生态补偿机制是什么及为什么建立后，如何建立生态补偿机制才是重中之重。那么首先我们需要明确谁是生态补偿的责任主体。通常我们一般会说政府是公共产品和公共服务的主要提供者，生态环境作为人类生存的栖息地，理应由政府供给。在建立生态补偿机制时，我们要注意到，完善生态领域的公共服务重要的是强调政府的主体责任。我国在建立生态补偿机制的初期时，政府的主导作用就非常关键，只要政府重视并给予一定的财政支持，生态补偿机制的建立就可以进入轨道。但是政府虽然是生态补偿的责任主体，却不能承担生态补偿的全部。根据“谁开发谁保护、谁破坏谁恢复、谁受益谁补偿、谁污染谁付费”的生态补偿原则。付费对象既可以是政府，也可以是个体、企业或者区域，这其实是利益相关者之间的责任问题。在实践中当面对不同的生态问题时，要具体问题具体分析，主要的责任人与次要的责任人之间，也会发生一定的变化。而对于大庆的生态问题，我们明确了生态补偿的责任主体和对象，那么实施的可操作性就会增强。

毫无疑问，上文提到的大庆的诸多生态问题，都与水有着直接或间接的关联，当然这与油田的开采不无关系，那么相应的责任主体就要发生转化，企业是否需要承担大部分的责任呢，也就是说企业这时才是“保护”、“恢复”、“补偿”和“付费”的主要责任人。当然长期以来我们在这方面也并不是毫无建树的，就拿抽取地下水来说。虽然地表水处理难度远远超过地下水，工艺复杂并且投入大。但是，引用地表水产生的社会价值是巨大的，对环境的保护作用也很明显。近年来油田管理局履行责任并投入了大量的资金，用于生产设施的维修改造以及制水工艺的提高，尽量的节约地下水，科学的开采地下水，把地下水供水量作为“调节水量”，并尽最大努力压产，切实做到“涵养水源”的目的。虽然短期内投入较大回报较小，但其带来的社会效益却是无法估量的。

三、如何进行补偿

明白了责任主体和对象，接下来就是如何补偿，补偿给谁的问题。生态补偿机制之所以难以建立，主要是由于大多数生态系统的公共产品没有市场价格，也没有可供参考的衡量标准，这就需要我们采取奖惩政策来维护公共产品的流通。通常建立生态补偿机制主要是由政府干预和市场机制两种手段。在政府方面，要加大财政投入力度，生态环境的公共品属性决定了政府的财政投入是生态补偿的主要渠道，这样就为生态补偿提供了良好而稳定的资金基础。此外，适当的征收生态税也是重要手段之一，目前我国不存在纯粹意义上的生态税收。税收作为有效的经济手段，在控制环境污染、保护生态环境方面也可以起到积极的作用。适当的设置生态税种将为生态补偿提供辅助支持，当然收取生态税，“合理”是前提。此外，应在资金项目补偿的基础上，加大技术补偿、产业补偿和政策补偿的力度。

而市场补偿相对于政府补偿来说是一种激励式的补偿制度，是通过市场的调节使生态环境的外部性内部化。让享受生态补偿成果的“受益者”支付相应的费用。我们都知道生态补偿的背后反映的也是利益关系，建立利益相关者责任机制，才能真正体现“谁受益谁付费”的原则，湿地保护方面就急需建立这种机制。市场化补偿方式有赖于在对生态环境价值评估的基础上进行，为此，有关主管部门应加快建立环境资源的价值评价体系，制定科学合理的补偿标准，建立健全考虑资源稀缺程度、环境损害成本的资源环境价格机制，并适当的通过法律形式加以约束。对于草原退化、土地沙化、荒漠化和盐碱化来说，应进一步完善森林植被恢复费、草原植被恢复费等现有相关政策；而对于地下水超采严重的问题，应积极试点和推行资源使用权交易、排污权交易等市场补偿模式，形成现代资源环境市场体系。同时，对于湿地的生态补偿，除政府财政支持和税收支出外，应在能力范围内按受益的多少，向补偿受益者收取一部分费用用于再建设。只有把“看得见的手”和“看不见的手”相结合，才可以真正做到“取之于民，用之于民”从而“造福于民”。

四、结语

党的十把生态文明建设提高到前所未有的高度，既是顺应时代的发展变化，又服务于人民群众的根本利益，更是让我们在选择中不断清晰何为科学发展，何为以人为本，何为可持续？我们是要GDP还是要生态环境；要财政收入还是要人民大众幸福；要一时的风光还是要福延子孙？显然我们想要的是后者，那为什么我们又会在选择中不断犯错呢？原因在于我们为了暂时的经济利益而放弃长远的考虑。面对创建“百年油田”和大庆的永续发展，更需要我们着眼于未来，以科学发展观为指导，坚持以人为本，真正做到全面、协调、可持续发展。注重生态建设和环境保护，牢固树立绿色、低碳发展理念，从源头上扭转生态恶化趋势，通过建立和完善生态补偿机制、开展重点生态工程建设等措施，着力建设国家生态安全屏障。让生态文明成为发展的导向，抛弃传统的发展理念和模式，不断地与时俱进，用生态文明的标准来衡量和评价自己所做的一切，只有这样才能把大庆建设得更加美丽、更加富强。

参考文献：

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篇3

 

关键词：旅游资源　可持续发展　立法　完善

随着经济和社会发展，旅游已逐渐成为人们追求更高生活水平的需要，但伴随着旅游业发展和旅游资源的开发，生态环境日益遭到破坏，旅游资源环境保护的问题开始受到人们重视。通过对旅游资源环境的保护，可以在最大程度上确保自然环境免遭破坏，为人们留下颐养身心的场所。但当前我国旅游资源环境保护法律制度相对薄弱，存在客体类型重叠、保护客体多元化，管理机构重叠、部门利益冲突严重，立法缺失、相关制度不完善和执法意识欠缺等诸多不足，造成实际工作中，无法对旅游资源开发做到合理监管和有效保护，本文主要就完善旅游资源保护法律制度的建设，谈几点思路：

一、确立生态旅游法律地位

生态旅游是一种以可持续发展为基本原则，以实现旅游可持续发展为目标，强调权利义务一致的旅游。具体来说，是强调在为游客提供欣赏、学习和环境教育的旅游享受的同时，对旅游地经济、社会和文化负责，保护旅游赖以开展的生态、社会及经济环境的旅游理念。它充分体现了科学发展，是未来旅游业发展的方向。我国应当学习国外先进经验，通过建立生态旅游认证制度、生态评价评估制度和生态旅游环境审计标志制度对生态旅游法律地位作出界定，为生态旅游发展提供保障。

(一)生态旅游认证制度

2000年11月在纽约制订的国际生态旅游认证原则性指导文件((莫霍克(MOUONK)协定，让生态旅游认证制度得以在世界范围内推行。但我国在这一方面仍未建立有自己的标准体系，建议可以采取向国外权威认证项目如绿色环球21国际生态旅游标准等申请认证，然后在实践和研究的基础上逐步建立适合国情，能在国际上产生重大影响的标准体系。

(二)生态旅游评价评估制度

生态旅游的评估一般集中在生态旅游活动所带来的影响上，包括环境、经济、文化、社区、伦理和资源等方面。对于当前我国旅游资源现状，应当主要包括生态旅游对环境的整体影响、生态旅游过程中相关法律法规实施状况、生态旅游中环境破坏的控制程度等。

(三)生态旅游环境审计标志制度

环境审计主要是对各级政府、职能部门、企事业单位执行国家环境法规情况、制定的环境政策和措施、环境管理制度执行的有效性和执行程度进行监督评价，揭示反映其中存在的问题，同时提出改进意见和建议，修正其不足，使新的环境政策更具规范性、科学性和可操作性。。生态旅游也应当通过环境审计机制，来促进生态旅游的规范化，保护旅游环境资源。

二、规范旅游资源环境开发

旅游资源环境开发与保护存在密切联系，从源头上决定着保护的力度与效果，从法律角度可以考虑建立旅游资源开发许可制度、旅游资源开发使用担保制度、旅游资源环境责任保险制度、旅游资源预警及监测制度和旅游资源轮休制度，来规范旅游资源环境开发：

(一)旅游资源开发许可制度。目前我国在森林资源的许可制度方面已较为完善并取得积极的效果。但是旅游环境开发许可制度方面仍然是空白。建立旅游资源开发许可制度，通过设立行业准入机制，将不适格的主体排除在外，可以从源头上对旅游资源环境进行保护，同时也可为自然保护地社会性收费制度的建立创造条件。

(二)旅游资源开发使用担保制度。该制度即通过一定机制，由旅游资源开发人或其他人，为旅游资源开发人的开发行为提供一定程度担保。如果在开发、利用过程中造成了旅游资源环境损害，则权利人有权就担保部分优先受偿，这样可以有效地避免旅游资源开发行为中的巨大法律风险，保护旅游资源环境。

(三)旅游资源环境责任保险制度。环境责任保险既和环境保险有关，又和责任保险有关，建立环境责任保险制度，可以有效地增强责任人的抗风险能力，补偿受害人的损失，为有效修复遭受破坏的旅游资源环境提供保障。

(四)旅游资源预警及监测制度。在环保部门的统一监管下，利用环保部门已经建立的环境预警机制和监测网络，对旅游资源进行专门的监测，及时、准确地搜集旅游资源信息，并且通过报告制度将其上报有关主管部门。

(五)旅游资源轮休制度。由于旅游资源受季节的影响比较大，旅游资源环境本身就是大自然的一部分，属于生态圈的一部分，在开发利用的过程中，建立旅游资源轮休制度，可以使旅游资源得以“休养”，恢复生机。具体可以采取限制进入旅游区、对旅游资源采取养护等方法，来实现轮休的目的。

三、健全法律救济机制

旅游资源环境开发过程中难免会产生一些损害，所以需要通过建立旅游资源开发侵权国家补偿制度、旅游资源开发损害惩罚性赔偿制度和旅游资源开发区域原居民环境侵权公益诉讼制度来实现对权利主体权利的修复与补偿。同时这一制度还能够对开发者的行为构成有效制约。也体现了公众参的原则。

(一)旅游资源开发侵权国家补偿制度。国家补偿是生态环境建设和保护运行中不可或缺的重要经济支撑。国家(政府)作为社会的主要管理者有责任也有义务保护人民群众所赖以生存的环境，这也是政府允许合法排污与监控、预防违法排污生产活动所必然引发的环境污染对价。此外，对于一些特殊环境侵权行为或侵权主体无法得到确认时，采取国家补偿的方法，能够最大程度上抵消环境侵权带来的不良影响，实现社会的可持续发展。

(二)旅游资源开发损害惩罚性赔偿制度。在旅游资源开发中，开发商被经济效益所驱使，会从事一些盲目、非理性的破坏性活动，给旅游资源环境带来甚至不可恢复的破坏，其侵权后果难以估算。因此应适当引入开发损害惩罚性赔偿制度，并将赔偿用于旅游资源环境的修复和保护。

(三)旅游资源开发区域原居民环境侵权公益诉讼制度。通过赋予旅游资源开发原居民以诉讼权利，使其能够提起环境侵权公益诉讼。该制度的建立，可以避免因民事诉讼制度中关于利益不相关的主体不能提出诉讼的限制性规定，而必须作大规模制度改造的成本。还可以避免权利主体过于泛化，出现滥诉的情况。

四、完善《自然保护地法(草案)》

人大环资委于2006年初颁布了E1然保护地法(草案)(征求意见稿)，体现了我国环境保护法律体系建设的进一步完善，但还是有值得探讨的地方。

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关键词：生态林业；工程建设；发展途径

中图分类号：TU986文献标识码： A

引言

森林是一个国家自然环境的重要组成部分，也是一个国家社会经济生活中不可或缺的生产资料。我国要建设生态文明，必须注意森林在保持水土、防风固沙、涵养水源、调节气候、保护野生动物、维护植物基因库方面不可替代的作用，做好森林的保护工作。同时，人类对森林资源的需求弹性较小，森林资源的缺乏会对市场经济的健康发展带来不利影响。我国虽然幅员辽阔，但森林资源却严重遗乏，且分布不均匀，难以满足我国发展生态文明建设和保障市场供给的要求，所以，如何进行生态林业工程建设就成了政府和林业工作者关心的重要议题。

一、当前建设现代生态林业工程的重要性

由于改革开放以来的很长一段时间,我们在注重经济发展的过程中忽视了对于环境的重视,导致了我国目前的森林保护工程受到了一定的冲击,这种冲击就在于过度的砍伐林业资源导致了我国的林业资源一度走到危险的边缘。现在国家重视建设现代生态林业工程的目的就在于,强化对于利用自然资源的可持续的意识,同时在建设生态文明的社会的过程中,能够将这种建设现代生态林业工程的理念能够深入到现代生态林业工程当中去。建设现代生态林业最重要的内容就是要在现代林业项目的基础上,不断地提升和完善对于现有的森林资源的有效利用,建立起以当地的森林资源为基础的生态经济循环发展的思路,同时在推动林业产品的持续发展的前提下,为实现可持续的发展创造出最佳的条件,并且能够推动我国的林业地区的经济和社会的可持续发展。

二、我国在林业建设中存在的问题

（一）重经济效益轻生态效益，难以实现可持续发展

一些地方政府为了减少扶贫资金压力，将经济问题和社会问题向生态转嫁，导致生态林业工程建设越建越背离生态保护。生态林业工程建设是森林保护和合理开发的统一体，二者缺一不可。不保护和修复森林资源则不利于林业开发满足市场需求；不开发林业资源则会导致森林资源保护资金得不到充足支持。一些地方政府将林业作为地方经济发展主要项目本身没有问题，但为了转嫁扶贫压力，不少地方政府无节制的开发林业资源，或任由贫困人口毁林开耕、放牧樵采、占地丧葬，这样做不仅不能提升扶贫工作的成效，更容易形成生态问题并最终影响地方经济的长远发展。在政府规划中针对林业往往只是提出一些笼统的开发和保护原则，未做明确的要求，这也使得地方政府可以利用政策漏洞故意曲解中央精神提供便利。

（二）观念落后，建设主体不明确

林业部门仍然没有摆脱计划经济时代大包大揽的工作作风，一方面做管理者，一方面做生产者，既不利于监管，又无法应对市场经济的要求。我国正处于社会转型期，政府将由传统的管理型政府过渡到适应市场经济的服务性政府，林业管理部门的职能也应该随着政府职能的转变而改变。林业部门在生态林业工程建设中应当成为合格的服务者和监督者，将建设权下放到企业和个人，吸引外部资金投资林业。建设生态林业工程是一项长远的、艰巨的工作，只依靠林业部门资源内部无法完成。引入外部企业和个人投资林业，一方面可以为林业带来充足的资金保障生态林业工程建设的可持续，另一方面可以为林业部门带来新技术新观念形成市场诱导创新。外部资金进入林业可以提高林业资源的利用效率，有利于建立林业内部的竞争机制。

（三）建设重点不清晰，投入产出比值低

生态林业建设是以实现林业可持续发为目的，以协调生态效益和经济效益为中心的新型林业发展战略。林业内各部门对生态林业的认识不充分，执行无动力，严重的制约了我国生态林业建设的健康发展。在一些地方，林业部门不顾及本地区的实际情况，机械的执行国家有关政策，造成了林业资源的浪费。比如，在一些林业资源虽然充沛但仍有较大发展潜力的地区，仍然以自然林的开发利用为主，不注废弃耕地的建设。各地区在林业发展上没有长远规划，经常是过一年变一种发展方向，政策没有稳固性，白白浪费了大量资源。一些林业部门为了部门利益，往往立大项目行大方案以实现短期内账面上的增长，长期的林业发展思路要么没有量化流于形式，要么无人监管无法考绩。这样的林业建设成果很难契合地方地方的实际需要，投入的资金资源回报率比较低，不利于林业的持续发展。

三、我国发展生态林业建设的有效途径

（一）培育生态文明观念

要重视有关创建生态文明的活动的积极开展，并组织开展对生态文化和森林文化工程的建设，要让生态道德观、文明观、消费观及政绩观牢固树立于全社会中，使全体人民群众不断形成善待环境和尊重自然的良好习惯。

（二）壮大林业产业实力

根据市场化、工业化、生态化的要求，并结合林业资源利用的目前的状况，不断扩展林业发展空间，根据具体情况调整林业经济结构，进一步不断形成多业并举的发展格局。逐步由资源型林业转向生态型林业，渐渐转变现代林业经济的增长方式。不断扩大清洁能源、可再生能源产业的规模，推广林业特色产品的开发，向着循环经济的发展，以使得资源利用效益的大幅度提高。

（三）生态林业的一体化和多功能化建设

生态林业本身与外部环境是一个不可分割的整体，可以协调发挥每个结构部分的作用。建设生态林业不但可以治理环境污染、生态恶化等现象，而且可以明显的产生生态效益、社会效益与经济效益，形成了两性的前后内外、上下左右彼此促进的良性循环。生态林业不但是有着明显经济目的的人工工程，而且是生态环境的改善工程。生态林业在环境保护和林业资源的生产使用上都明显具有不科学的人工生态系统与原有自然森林等。生态林业要有着完备的作用，完善的生态林业系统，要把各个产业融汇在一起，如把种植业、畜牧业、加工业、渔业等算到生态林业的建设规划里去。

（四）生态林业的稳定和形式多样化

十年树木，林业发展需要时间的支持，因此，我国在生态林业的发展规划上要以稳定性为重，综合社会、经济等方方面面，从根本上优化整个社会建设。我国存在地域广、范围大的地理特征，因此，由生态、气候、地质、天气、经济等多方面的制约，在生态林建设方面也并不是单一模式。我国的生态林业建设结构包含纯林式、牧业式、林工式以及林渔式等主要模式，生态林业建设的生态结构也不尽相同。生物物种的多种类以及生态结构的多层次可以最大化的保障生态林业的稳定建设以及物种多样化，使可持续发展深入林业建设。

（五）加大投入，多渠道筹措建设资金

一要以政府投入为主，多渠道、多层次、多方位地吸引社会力量筹措林业生态建设资金，引导有关单位和个人积极投资、共同建设林业生态工程；二要在税收、信贷、服务等方面实行倾斜，对一些重大项目应给予直接投资或资金补助、贷款贴息或税收优惠等方面支持；三要进一步提高地方公益林补偿标准，扩大公益林补偿面积，鼓励各类投资主体向林业生态建设投资。

结束语

我国在从发展中国家向发达国家发展的过程中，已经从众多发达国家的案例中吸取到教训，发展经济的同时要致力于保护我国的生态环境，将原有的粗放式工业生产转变成可持续发展的工业，但发展之初粗放式工业对环境的影响已经十分巨大。环境对经济的掣肘，以及生态林业建设的巨大影响使得现今我国生态林业的建设必须遵循可持续发展战略。这也是我国社会整体规划的考量之一。所以，生态林业的建设务以长远为重，人本为根，统筹考量，逐步渐进，使我国的生态林业健康发展。

参考文献：

[1]张忠福. 简述生态林业工程建设发展的有效途径[J]. 黑龙江科技信息,2014,01:274.

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【关键词】森林生态系统服务功能；价值评估；楚雄市

0 前言

森林对生态环境维持和改善方面有重要作用。比如，森林是天然的制氧机制，万能的消灭环境污染的净化器，它是地球上结构最复杂、功能最多和最稳定的陆地生态系统。生态系统服务功能是指生态系统与生态过程所形成及维持的人类赖以生存的自然环境条件与效用[1]。森林生态系统服务是指森林对自然过程或生态平衡所做出的以经济为指标评价的贡献，代表着地球经济的一部分[10]。森林生态系统具有调节气候、调蓄水源、保护培育土壤、二氧化碳的固定、释放氧气、林木营养物质的积累、净化大气环境、保护生物多样性、森林的旅游憩息和科学研究等多种功能。它是陆地生态系统的主体，所以森林的盛衰直接影响生态环境的优劣，关系着地区经济和社会的可持续发展，关系着社会的稳定。

1）研究的意义

楚雄市位于滇中云贵高原，鉴于其地理位置、自然条件和社会经济状况，决定了森林在生态和经济建设中都有着十分重要的作用。楚雄市森林资源总的特点是次生林多、林分质量差、人工林树种组成较少，结构简单[8]。近年来由于人们对自然资源的不合理开发，比如乱砍滥伐，引起了部分生态环境的恶化，在比如水土流失等等。科学客观研究楚雄市森林生态系统的功能及其服务价值，以期为核算楚雄市森林资源资产提供科学依据，最终为自然资源和环境因素纳入楚雄市经济核算体系而实现绿色国内生产总值提供基础，将其纳入国民经济核算体系，将能促进对楚雄市自然资本开发的合理决策，为楚雄市制定生态建设和生态修复措施提供参考依据。有助于市民意识到森林生态系统服务的价值，并最终促进楚雄市的可持续发展，及处理社会经济发展及生态环境保护之间的关系具有一定的现实意义。

2）国内外研究动态

（1）国外研究现状

森林生态系统服务的研究在国外开展较早且研究的类型也最多。20世纪40年代，主要是针对森林生态系统服务功能进行了划分和价值评价。许多研究者选择不同的角度分别对生态系统的服务功能及其价值进行了研究[3-5]。Pimentel等[2]研究报道称，仅因水土流失在全球导致的水库淤积所造成的损失就约60亿美元；但Opschoor等[6]认为该评估结果难以服众。1991年国际科学联合会环境委员会就如何进行生物多样性的定量研究专门进行了讨论；Constanza等人[1]综合了国际上已经出版的各种不同方法对生态系统服务价值的评估研究结果，在世界上首先开展了对全球生物圈生态系统服务价值的估算；1997年，由Costanza等创立了较完整的生态系统评估方法，在世界上最先开展了对生态系统服务价值的评估，随后，国际学术界围绕Costanza等（1997）创立的评估方法展开了激烈争论，许多学者和专家等对Costanza的这种评估数据、方法、结果提出过质疑，尽管学者们观点各执己见，但作为一种研究方法仍被国际社会及专家学者们广泛接受。Constanza为大区域范围的生态系统服务价值评估为今后的研究仍提供了可参考的方法。2001年启动的千年生态系统评估则是生态系统评估确是最大规模的实践及尝试[3]。近年来，Serkan[4]、Troy和Wilson[5]等利用GIS技术将生态系统的服务价值的评估方法和领域在不断在扩大，使评估生态系统的方法更为合理、有效、实用，并且为实际森林生态系统服务功能评估服务。

（2）国内研究现状

我国森林生态系统服务的研究开展较晚，自80年代末开始森林生态系统服务功能评价工作，而研究方法多数是借鉴国外的。许多研究者选择不同尺度和角度开展了许多区域性的森林生态系统服务功能的评估工作。20 世纪末，中国的一些生态学和生态经济学者对生态系统价值评估的理论、 方法和实践应用等方面进行了初步探索（米锋等[8]，2003；余新晓等[30]，2005；张岑等[12]，2007；靳芳等[16]，2007；李文华[14]，2008；韩素芸等[23]2009；王兵等[17]，2009；唐佳[13]，2010；陈屹[29]，2010）。侯元兆等人第一次以涵养水源、防风固沙、净化空气3个指标对中国森林资源价值进行了评估，王兵等[17]（2011）2009 年估算了中国森林生态系统服务功能总价值为 10.01万亿元，并了第一部中华人民共和国林业行业标准《森林生态系统服务功能评估规范》（下简称规范）（LY/T1721-2008）[7]，特别是 21 世纪以来，对不同尺度、不同地区和不同类型的生态系统价值评估开展了大量工作 （李文华等[14]，2008、2009），积累了丰富的资料，取得了很多有价值的研究成果。这对于正确认识各种生态系统服务资产、 积极实施生态保护措施起到了极大的促进作用。楚雄州林业局营业站的施庭有在1999通过定量计算和定性分析对楚雄州森林生态效益做了初步估算[11]。

当前，大尺度区域生态系统服务价值评价占据首要地位，特别以全球和国家尺度为多，基于区县等行政区域尺度的生态系统研究较少。本次研究采用的方法为功能分类研究方法，对楚雄市森林生态系统的服务价值进行评估，浅析楚雄市森林生态系统服务现状。

1 研究区概括

1.1 自然地理概况

楚雄市位于滇中云贵高原，金沙江水系和元江水系的分水岭地带，地跨北纬24°30′～25°15′，东经100°35′～101°48′之间。东邻禄丰县，西与南华县和思茅市景东县接壤，南邻双柏县，北同牟定县毗邻。楚雄市地势西北高，东南低，从西北向东南倾斜，呈倾斜葫芦形。市境山脉皆隶属哀牢山系东麓支平余脉，多呈东南、西北走向。市境属于北亚热带季风气候区。气候特征为冬干夏湿，雨季集中，日照充足，霜期较短，冬季降水量偏少，年平均气温15.6℃[35]。全市土壤类型多为水稻土和红壤土[35]。

1.2 森林资源概况

楚雄市地处云南省中部，是楚雄彝族自治州政治、经济、文化的中心，辖5乡14镇，国土总面积4433[35]平方公里，其中：林业用地面积347207.1公顷，占国土面积的78.32%，森林覆盖率76.9%，是云南省重点林区之一。2008年楚雄市活立木蓄积2001.1860万m3[20]，森林资源总的特点是次生林多，阔叶林少，森林成分质量差，人工林树种组成较少，群落结构简单。

2 研究方法

2.1 数据来源

评估采用的数据及来源为： 国家林业局的社会公共数据（表1[7]）、2008年楚雄市林业局完成的森林资源清查数据（表2）。

表1 社会公共资源数据[7]

注：居民生活用水价格采用楚雄市居民生活用水价格

2.2 评估体系的建立

在充分考虑森林生态系统服务功能价值机制的基础上，通过认真分析国内外各种评估指标体系，结合云南省森林生态系统背景特征，参考相关文献数据资料，构建适合云南省楚雄市的森林生态系统服务功能评估指标体系（见表3），主要包括7个指标类别13项指标因子，此次考虑到楚雄市森林的主导利用方向及数据指标的可获得性与可靠性，并且由于气候调节等服务功能评估指标尚难以找到合适的评估方法及指标体系[12]，在此不列入评估范围。

2.3 评估方法及过程

该研究采用影子价格法、费用支出法、市场价值法及条件价值法等方法，从涵养水源、保育土壤、固碳释氧、林木营养积累、净化大气环境、保护生物多样性、森林游憩与科研文化7个方面，一共涉及13项指标，对楚雄市森林生态系统服务功能进行价值估算。

2.3.1 涵养水源

1）调节水量价值

3 结果与讨论

3.1 楚雄市森林生态系统服务功能实物量

根据以上评价方法，得出云南省楚雄市7个方面13个指标的森林生态系统生态服务功能实物量如表9。

3.2 楚雄市森林生态系统各项服务功能所提供的价值量比较

在7项森林生态系统服务功能价值的贡献之中（详见图1和图2），其大小顺序依次均为：生物多样性保育价值>林木营养积累价值>保育土壤价值>净化大气环境价值>蓄养水源价值>固碳和释氧价值>森林游憩与科研文化价值。

楚雄市森林生态系统服务功能总价值为22843790493.2元・a-1：其中生物多样性保育功能价值最大为8414425185.66元・a-1，占36.83%，占生态服务价值的十分之三多一点；其次是林木营养积累功能，为7558404944.00元・a-1，占33.09%；所占比例最小的是森林游隙与科研文化功能，为93677564.38元・a-1，占0.41%。

楚雄市森林生态系统拥有巨大的生态服务价值，并且生态服务价值远远超过实物生产价值，在生态服务功能中，尤以保护生物多样性、林木营养积累、保育土壤最为重要。楚雄市的森林植被，涵养水源、固碳释氧、森林游憩与科研文化生态服务功能相对较差，价值亦较低。因此，楚雄市森林有待进行培育、改造提升森林的生态服务功能和价值，以期更好地发展其优势在维系楚雄市今后在经济、社会、生态可持续发展中的重要作用。

人类认识森林生态服务功能价值是一个由循序渐进由浅入深的过程，特别以对其价值的定量评估，由于受学科背景、技术方法、研究区域资料收集等因素限制，测定各种有利评估参数其要在小区域内，更深入地研究森林生态系统服务功能评价工作还仍存在一些困难，涉及森林还有多方面价值的定量评估目前还难以进行，相关研究还有待加强。此次研究仅涉及森林诸多价值中的几个方面，而森林产生负离子、降低噪音、滞尘、森林防护生态服务功能价值尚未计入。

要提高森林生态系统功能评估的准确性，还要对森林生态系统结构和功能生态过程进行研究，因此加强对森林生态系统的长期定位研究很有必要。由于时间限制，本次研究是按国家林业局颁布实施的统一标准进行的，并未考虑林龄、林分起源类型等因素，因此今后森林生态系统服务功能评价的研究重点仍是评估指标体系和方法完善。

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【关键词】西部循环经济制度创新

一、问题的提出

可持续发展是全人类面临的共同课题，也是我国推进社会主义现代化建设面临的重要任务。“十一五”是我国实现全面小康社会目标的关键时期，面对人口不断增加、资源约束突出、环境压力加大的严峻挑战，发展循环经济、建设资源节约型、环境友好型社会是转变经济增长方式，全面建设小康社会，实现经济可持续发展的必然选择，是落实科学发展观的具体实践。应成为今后经济发展的重大战略任务。

西部地区是我国的生态屏障，亦是我国国民经济持续增长的瓶颈所在。西部开发不仅仅是生态环境的治理恢复和建设过程，也是经济发展过程，更是制度创新过程，如何在西部大开发中做到经济发展与生态环境两者兼顾、法规建设与制度创新齐头并进，是一个迫切需要解决的问题。

长期以来西部地区所沿用的以大量消耗资源为特征的粗放型工业发展模式，非但投入和产出效率不尽人意，而且带来了对自然资源的过度开发和浪费，使工业污染和生态破坏的累积性问题日益严峻，极大地制约着西部地区循环经济的发展。造成这种状况的原因是多方面的，但是制度障碍的长期存在是一个不容忽视的重要问题。因此要解决西部循环经济发展所面临的困境、加大循环经济的发展力度，必须分析循环经济的制度因素，从根本上解决长期困扰循环经济发展的制度问题，进行制度建设和创新是西部发展的必然选择，也是推动循环经济发展的重要内容。

二、西部发展循环经济的制度分析基础

制度是人类社会发展的产物,是调解人的关系、规范人的行为而自发形成或人为设计的社会交往行为规则。制度是经济发展中一项不可忽视的要素，甚至是最重要的要素，它决定了人类生产过程中的资源分配和利益分配形式。经济系统是一个包含制度的复杂系统，发展经济并不仅仅只需要考虑资本、劳动、技术等要素，更需要一系列制度支持。因此必须将制度因素作为一个重要的研究对象，并将其纳入经济分析模型中，才能有效地解释各种经济现象。现在，人们研究任何一种经济现象或经济行为都必须分析与其相关的制度问题。而像发展循环经济这样一个实践性、政策性很强的经济发展问题，当然更不可能忽视对其进行制度层面地分析研究。

从根本上说，制度是为经济提供服务的。循环经济不仅仅是旨在改变经济运行的内在规律，而应是通过一定的制度安排，规范和引导经济运行的路径。因此制度因素在循环经济的发展中主要发挥以下功能：

第一，协调和整合循环经济运行中不同利益群体之间的关系。生活在一定社会关系中的人们为了各自的利益追求，必然会形成一定利益集团，如果不对不同的利益关系加以合理协调和平衡，就会造成资源的极大浪费。发展循环经济必然导致不同人群或团体之间利益关系的变更，它要求协调好各种利益关系，其中包括不同区域、不同利益群体之间的关系，以及协调当代人与后代人的利益关系，这都需要有相应的制度支持。制度能在一定范围内将社会资源和财富进行比较合理的配置，因而能够在一定程度上协调和平衡人们之间的各种利益关系，把人们的各种利益矛盾和冲突控制在各方可接受的范围内。

第二，规范和约束人的经济行为，使其符合可持续发展和循环经济发展的目标。现实生活中人们的行为追求是多种多样的，如果不加以必要的规范和约束，就势必导致负外部的泛滥，不仅影响人与人之间的和谐相处，也必然会影响人与自然的和谐相处。人们以往所熟悉和适应的经济行为模式，是在与传统的生产和生活方式相适应的制度下所形成的，这些行为模式有相当一部分与发展循环经济的目标背道而驰。要改变这些行为模式，使其适应发展循环经济要求，需要利用制度作为一种律令产生强制力来规范和约束人们的行为。

第三，制度对人们符合发展循环经济要求的行为具有激励和导向功能。制度是一种持续性、规范化的激励机制。在发展循环经济的过程中，制度的激励作用主要是通过将外部利益内部化来实现的。发展循环经济是一项社会收益率较高的社会活动，但在目前的制度下，发展循环经济的个人收益率却不高。有利于循环经济发展的制度应该使循环经济中的个人收益率不断接近社会收益率。建立起了这样的制度，人们就会自觉选择符合循环经济发展模式的行为。

三、西部发展循环经济的制度障碍

（一）有效制度供给不足

有效制度供给不足是生态环境问题的根源。西部环境污染的重要原因之一是对环境保护不力,而环境保护不力的重要根源就在于缺乏有效的制度供给,从而难以调动人的积极性和创造性来保护环境。由于经济主体具有追求尽可能大的利益的内在特性,在无外力干预下,它总是会不顾社会利益而追求单个利益最大化。从这个角度来说,西部越来越严重的资源与环境问题是有效制度供给不足的结果。

改革开放20多年来，西部经济得到了长足的发展，但同时区域发展不均衡的矛盾日益突出。和东部相比，国家对西部地区在基础制度供给、产权制度供给等多方面无论在广度、密度或深度上都明显不足。西部地区由于自然地理环境与区位劣势、经济基础薄弱、市场经济意识淡薄等因素导致投资软硬环境欠佳，通过自主需求创造供给的动力缺乏，再加上政府支持和政策供给上的不足，经济主体行为长期徘徊在国家严格划定的行为准则圈内。使得要素配置效率低下，核心制度和配套制度相互脱节，严重阻碍了循环经济的发展。

（二）制度变迁不均衡

制度供给不均衡会导致制度变迁不均衡，进而会对西部循环经济发展产生深刻影响。一个经济体中不合理的制度变迁会弱化对资金、技术、人力资本投资的激励。西部地区变革长期在国家自下而上的强制推行下进行，主观能动性没有得到充分发挥，其制度变迁不属于内生的、由下而上的诱致性变迁，无法与市场经济充分融合，因而其变革具有更多自上而下的强制性制度变迁特征。

西部目前正处于经济发展的关键阶段，这也是产生废物污染最多的阶段，因此为了发展本地经济，政府、企业很有可能选择急功近利的经济政策来解决政绩压力、经济增长、就业压力等，往往把经济增长作为首要目标，环境问题被置于边缘地位，片面追求“集体”局部经济利益，很可能导致全局生态环境被破坏的结果，从而阻碍循环经济发展。并且政府自身利益与市场经济之间的联系并未成为促进西部地区经济成长不可或缺的要素。因此西部的强制性制度变迁其市场经济特性并不明显。

（三）制度效率比较低

微观经济主体的竞争力主要由要素成本和交易成本决定。西部尽管存在要素成本优势，但制度因素造成循环经济的交易成本过高，制度经济绩效比较低，制约了经济竞争力的提高。这主要源于不同制度演进格局所产生的制度本身。作为一种能够有效解决稀缺性问题的制度安排，市场经济具有更高的经济绩效。虽然西部正朝着市场经济体制方向迈进，但其演进的效率、速率以及配套的各种制度的建立、发展程度较东部具有较大的差异，从而表现在循环经济发展中资源配置效率、经济发展绩效上比较低。

（四）制度的强制力和约束力弱化

现有的资源环境制度主要侧重于环境污染的治理方面，生态保护和资源利用方面的制度仍不健全，漏洞较多。首先，环境保护制度的强制力和约束力弱不够，管理关系不顺，没有足够的权威，因而不能保证有效地贯彻实施，往往是“上有政策，下有对策”。其次，政府依旧还存在着部门分割，如涉及生态环境保护就有农业部门、林业部门、环保部门、国土资源部门等。分部门的多头管理不仅使生态建设和环境保护的制度间缺乏协调、配套和整合,而且容易出现政出多门、政策冲突或政策盲区。再次，我国在法律中未能明确公民的环境权益，从而使得公民不能维护自身权益，导致政府在监督污染排放方面成本过大。在很大程度上起着纵容环境污染行为的负面作用。

（五）环境产权界定困难

为了使外部环境与自然资源的成本与利益内部化，十分有必要明确界定环境产权。但是，由于环境资源具有弥散性与流动性的特点，不具有明确的排他性和可转让性，使得环境产权的界定非常困难，如江河、大气等自然资源就十分难以界定产权。当前我国的环境保护法律体系中,关于环境产权的概念还未明确界定。使得环境产权的界定非常困难,另外环境属于公共物品,环境产权的主体应是国家,所以要研究环境产权如何进行转让和交易、如何才能对厂商产生刺激等难题;由于环境产权交易是以排污权的需求与环境产权和排污权的供给为特征的,还要研究如何分配排污权、如何评价排污权的使用、对富余排污权如何处理等难题。

(六)现存的城乡分割的“二元”体制的冲击

我国城乡分割的二元结构体制在西部更为明显。在这种二元制结构体系下，形成了城乡两大相互独立而又悬殊巨大的经济板块。城乡二元结构以及特有的城乡分割和城乡壁垒，给西部的循环经济制度建设和现代化建设带来了巨大影响和严重障碍，对经济、社会、政治和生态造成多种危害。

由于西部城乡企业自成系统，乡镇工业布局分散，同时对乡镇工业缺乏科学规划，使得城乡经济发展严重失衡，不少污染的项目从城市扩散到了乡村，乡村成了污染工业的避难所。城乡二元结构下，城乡在经济结构、思想观生活水平等各方面存在着相当的差距，许多行之有效的政策在乡村中无法正常开展，这也成了建立循环经济制度不可回避而且难以逾越的障碍。

（七）非正式制度方面缺位严重。

非正式制度是人类在长期交往中所形成的价值观念、伦理规范、道德观念、风俗习惯、意识形态等的总和。非正式制度通过思想意识、伦理道德等方面的软约束，激发人们的内心理念来实施一定的经济行为，从而影响经济发展。西部长期的计划经济体制和粗放经济模式以及较低经济生活水平，导致了整个社会对资源环境问题严重性的认识不够，一些地方和部门对发展循环经济的重要战略意义和紧迫性认识不足，缺乏正式制度实施的文化环境。首先，西部长期以来存在两种不利于循环经济发展的倾向：一是把经济增长等同于经济发展，把发展单纯看成是一个经济问题，并把经济增长率作为衡量发展的唯一指标；二是片面地理解“发展是硬道理”的思想，认为只要把经济搞上去了，资源、环境问题就可随经济的增长而自然解决。其次，缺乏一种人与自然、人与环境和谐相处的“天人合一”的自然观，往往把自然当作为生产所利用和支配的对象。这种片面的自然观是与循环经济思想格格不入的。自然界在人类无休止的的破坏下所呈现的报复性反应，已使人们不得不重新审视传统的自然观，开始认识到人类与自然环境和谐相处的重要性，但是要让人们彻底转变长期以来形成的自然观，还有很长的路要走。再次，长期以来功利主义和实用主义的伦理观大行其道，其局限性就在于只考虑眼前的功利与实用，不顾及长远利益，和西部可持续发展的目标背道而驰。

四、西部发展循环经济的制度保障

西部要实现可持续发展，必须改变现有利益格局，重新构建一种新的制度框架，对人与自然的关系和人类社会生产关系进行新的制度安排。这种新的制度框架的核心是要将生态环境作为一种生产要素进行新的规制管理，纳入市场运行机制之中。明确生态环境和基本资源的产权关系，并规定其交易和补偿机制。这必将重新构造社会价格形成机制，从而重新调整社会利益分配关系。

（一）西部发展循环经济的产权制度安排

从长期来看，西部发展循环经济需要解决的制度问题的重点，首先是资源产权制度的改革和创新。西部资源耗竭和环境恶化的根源在于产权不明晰和产权配置不当，只有明晰的产权才能对滥用资源和污染环境构成阻隔屏障。我国法律规定的资源绝大部分属国家所有，但由于政府管理能力的限制，国家对国有资源产权的实现难以完全落实。因此，西部资源产权制度创新的重点是，突出所有权管理和集中统一管理，强调国家的资源收益权，使国有资源的所有权在经济上得到充分体现，以提高资源使用成本，遏制对资源的过度开发和浪费行为。

构建明晰的产权制度，就需要把经济活动的责、权、利结合起来，使外部影响内部化，统筹经济效益和生态效益。如在西部地区沙漠化的治理中采用拍卖土地使用权的做法，即明确规定谁购买、谁治理，谁治理、谁受益，可继承、可转让，在国家拥有最终所有权的同时，治理主体（经济个体）得到土地的占有权、经营权、受益权，从而调动其投资的积极性。

明确环境产权，实施环境容量的有偿使用。对产权难以界定的自然资源和自然环境，如空气、河流，可以划分各地区一定的责任范围，如合理分摊环境治理费用和严格法制约束，制定出明确的奖惩规则。对无法避免的资源消耗和环境污染，可以通过政府作为维护生态环境的代表与污染者之间进行环境产权与排污权的付费许可污染的交易以及排污权的产权交易，充分运用好可持续发展的重要手段和工具，尽可能减少环境污染和无节制使用自然资源及由内部经济导致的外部非经济。

（二）消除城乡“二元”结构对循环经济发展的障碍

缓解城乡差别愈来愈严重的趋势，实现城乡均衡协调发展是西部当前面临的一大社会难题。这个问题不妥善解决，确立循环经济制度就将成为空谈。在努力消除城乡差别，建立循环经济制度的过程中应该注意以下几个问题：

第一，要在借鉴发达国家经验教训的基础上，尽快进行循环经济立法，明确消费者、企业、各级政府在发展循环经济方面的责任和义务，明确把生态环境作为资源纳入政府的公共管理范畴之内。鉴于西部广大农村地区的居民环境意识比较薄弱，一些地方政府迫于经济增长和就业压力忽视环境保护，甚至对污染企业提供保护的现状，应改革环境保护行政管理体制，防范地方保护主义的干扰，创造政府和市场相结合的新的环境保护机制，提高管理的权威性和环境管理的效率。

第二，要有预防农村生态环境破坏的制度安排。乡镇企业在西部经济发展和加速城乡差别的缩小过程中，正在发挥着越来越大的作用。然而，掠夺式经营引起资源破坏和环境恶化已经成了西部农村经济发展过程中的一个不可忽视的问题。由于人们对自然资源的开发利用不当，不少地方单纯追求资源开发带来的经济效益忽视社会效益和环境效益，相当一部分农村地区的生态已经有了相当程度的恶化。要克服这个问题就必须有预防农村生态环境破坏的制度安排。要坚决杜绝已为城市淘汰的污染型工业进入农村，决不能再走先污染后治理的老路。

第三，积极推进农业经济结构调整。目前西部的环境保护基本上采取的是一种政府主导型模式。在推行循环经济，消除城乡差别过程中，政府仍然肩负着历史性的重任。为此，政府应该积极引导农业产业结构调整，使传统农业向现代农业，特别是生态农业转变。对于西部这样一个农业发展滞后而农业在国民经济中又占据着举足轻重地位的区域来说，发展生态农业，政府的政策引导就显得尤为重要。

（三）完善生态补偿机制，切实落实中央财政对西部的转移支付制度。生态补偿机制是发展循环经济的重要手段，这对改进西部生态与环境质量，促进经济可持续发展有着重要作用。生态补偿机制的一个重要方面是国家应该尽快对西部生态脆弱区和生态功能保护区的发展规模、发展方式实行严格的控制；通过完善财政转移支付制度，对生态脆弱区和重要生态功能区进行补偿，坚定不移地加大对西部地区生态环境建设的投资。可考虑开征西部生态环境建设补偿税，并将征收范围限定在资源开发类企业或者污染企业，将税收的适当比例用于西部生态环境保护和修复，剩余的归中央统一调配。国家应该对现有的环境污染费、矿产资源使用费等地方性收费项目，以环境保护税的法定形式固定下来，同时扩大环境保护税的征收范围，并根据专款专用的原则，将环境保护税收入做为西部地方政府综合治理的专项基金。国家应该对有利于西部地区生态环境保护或治理，恢复生态环境的项目给予大力度的税收优惠，鼓励西部发展生态环境整治、污染治理、资源综合利用、农业综合开发等项目，剔除现行税制规定中不利于保护生态环境的政策规定。同时对破坏生态环境的项目，应当通过行政手段和法律手段给予坚决制止。对于一些亏损或微利的废旧物品回收利用产业，对于废弃物无害化处理产业，可以通过税收优惠和政府补贴政策，使其能够获得社会平均利润率。在增加环境（污染排放）税、资源使用税的同时可以对于企业用于环境保护的投资实行税收抵扣。通过专门设立环境技术开发基金，重点支持废旧物品回收处理和再利用技术的研究与开发，促进西部环境综合治理等公用性事业方面适用技术的开发与推广应用。

（四）加强循环经济的监管机制。制定法律和政策是重要的，落实和监督执行更重要。西部应考虑设立循环经济发展专门领导和管理机构，赋予更大的执法权限，加大执法力度，使循环经济建设真正有组织保障。要改变过去对领导干部的考核方法，明确将循环经济纳入政府决策者政绩的考核体系，建立新的评价和考核指标体系。各级政府自上而下应该层层签订循环经济建设目标责任制，督促其行使循环经济职能，抑制地方保护主义。要规定各级领导必须在任期内实现辖区内环境和资源的循环性"保值增值"，对未完成目标者要依法查处。同时积极发挥中介服务（技术咨询）组织的监督和服务作用，为政府、企业和消费者及时提供国内外的相关信息和服务；为政府制定相关法规政策和企业制定环境管理策略等提供决策依据和服务；协助督促政府贯彻落实相关政策等，以促进循环经济的制度建设和发展。

（五）积极培育循环经济主体意识

发展循环经济的非正式制度建设的目标，主要是建立符合可持续发展的原则、有利于循环经济发展的人类社会的发展观、自然观、价值观、伦理观以及由这些社会观念意识决定的风俗习惯。建立正确的发展观，首先需要全面正确地理解发展的涵义，提高对统筹经济发展与资源环境的关系重要性的认识。建立可持续发展的自然观，就要强调人与自然的统一，人的行为与自然的协调，道德理性与自然理性的一致，从而实现自然界与人的和谐共存。

建立正确的资源价值观对西部显得尤为重要，因为一直以来西部缺乏形成符合可持续发展原则的资源价值观的意识形态基础和制度环境。现在虽然人们的经济价值观念发生了一些变化，但在经济发展过程中只是强调物质资本的积累，强调物质资本和金融资本的保值增值，仍然缺乏自然资本的概念。由于缺乏自然资本的概念，资源无价或价格很低，使人们认为自然资源是可以无限供给的，造成了资源的无偿占有、掠夺性开发和浪费性使用。因此要使人们从观念上彻底改变资源无价和资源可无限供给的想法。现阶段，西部要通过加大宣传力度，逐步使广大群众理解、认可发展循环经济的重要性，并通过改变自身一些落后的观念来配合并促进循环经济的发展。积极培育循环经济主体意识，使公民明确自己具有的环境权益，使公民在维护自身环境权益的实践中，彻底转变环境行为，并树立牢固的循环经济意识。

参考文献：

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【2】任保平《制度演变、制度约束与可持续发展》，《经济评论》2004年第4期

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【6】解振华《关于循环经济理论与政策的思考》，《光明日报》2003年11月3日

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