劳动保障监察的基本属性范文

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篇1

权利救济程序

劳动监察

劳动争议处理

内容提要: 劳动基准法虽具公法性质，但亦属于公私法交融的第三法域，其义务主体为用人单位，而权利(力)主体则有劳动者和国家。当用人单位违反劳动基准义务时，劳动者实体权利的救济程序则有劳动监察程序和劳动争议处理程序。劳动监察与劳动争议处理这两种救济程序存在一定的重合，而这种重合导致了程序冲突，需要在立法上进行协调。

一、劳动基准法的双重属性和权利主体

(一)劳动基准法兼具公私法性质

广义劳动基准包括两种：一是劳动条件(如工资、工时、劳动安全卫生等)水平的标准，二是劳动关系运行规则的标准，即强行性劳动关系运行规则。[1]狭义劳动基准仅指劳动条件基准，即国家以劳动基准法规定的用人单位应当提供给劳动者的最低劳动条件。本文取其狭义。劳动基准作为法定最低劳动条件标准不容用人单位降低，用人单位向劳动者提供的劳动条件可以等于或高于而不得低于此标准的要求。这种最低劳动条件标准不得由劳动合同或集体合同约定，也不得由内部劳动规则规定，而必须由国家法律强制规定，用人单位必须遵照执行。

作为国家抑制社会弊病发生而进行的预防性立法，劳动基准法体现了公权对劳动条件的介入和干预。由于劳动基准具有强行性和法定性的显著特征，体现了国家公权的直接干预，对用人单位违反劳动基准的行为也主要是由劳动行政部门进行行政处罚，因此一些学者认为，劳动基准法属于行政法一类的公法。[2]这种将劳动基准法归属于行政法范畴的观点是否恰当，值得商榷。笔者认为，如同劳动法的其他部分一样，劳动基准法既有公法属性，亦有私法属性，体现了公私法交融的第三法域的特征。[3]理由如下：

1.劳动基准是国家对私法性劳动契约的强制干预而非直接取代

考察劳动基准的产生和发展不难得知，劳动基准本质上作为最低劳动条件的标准，是立基于私法性劳动契约关系的，是国家对私法性劳动契约关系运行在一定程度的干预，而非对私法性劳动契约的直接取代。因为劳动关系的建立和维持，原本可依当事人双方合意而为之，即按照私法自治原则运行。如果双方能够依此达成关于劳动条件比较公平合理的合同条款，则无需第三方介入。然而，由于社会化大生产下生产资料占有等诸多因素的影响，劳动关系双方主体地位强弱差别较大，片面追求意思自治则容易造成强势者压榨弱势者，使得约定之劳动条件过于有利于强势者，而致弱势者沦落到生存挣扎的底线上。因此，基于维护广大弱势者的生存权进而维护社会安全的需要，国家对劳动关系进行一定程度的干预，强制性地从强势者那里“剥夺”一部分利益给弱势者，从而改善弱势者的劳动和生存条件。但是，这种干预并不是对劳动关系的全面干预，也不是对劳资双方意思自治的取代，只是为防范在私法自治过程中出现重大利益不平衡而激起社会矛盾时才适用之。可见，劳动基准的原始意图乃维系劳动契约关系在劳动者可以体面劳动和尊严生存的基础上运行。

因此，为规范劳资双方意思自治而设的劳动基准，与为规范行政主体而设的行政法相比，在立法旨趣上大相径庭。我们知道，行政法以规范行政主体依法行政为核心内容，行政主体的任何行政行为或行政决定，皆须有行政法上的依据，不得出现职权行使与行政法相悖的情况，否则造成侵犯行政相对人的合法权益，行政相对人即可寻求行政法上的权利救济。而劳动基准法所规定的工资、工时、休息休假、安全卫生等劳动条件，却大多是指向劳资双方的，即规定劳动者享有其中之权利，用人单位承担对应之义务。当然，劳动基准法也规定了劳动行政部门所承担的行政职责和职权，但不能因为劳动基准法中含有一点行政法的内容就将之归为行政法。类似的法律属性亦体现在消费者权益保护法、产品质量法、环境法、劳动合同法等法律中。如何调整消费者与厂商、环境侵权人与环境受害者、劳动契约双方当事人之间的社会关系，本属于私法自治的范畴，但同样基于社会公共利益的考量，国家公权力也强行介入这些社会关系。显然，我们不能将这些公私法交融的法律都归属于行政法范畴。

而且，劳动基准所规定的法定权利义务也是私法性劳动契约的“保底”内容。国家制定强行性的劳动基准，划定劳资双方合意的底线，限制双方合意的内容，并不是排除用人单位的意思自治。换言之，劳资双方关于劳动条件的约定并不是统统无效，而只是低于此劳动基准的约定无效，国家并不禁止甚至支持劳动者通过协商获得更为有利的劳动条件。因而在下列情况下，劳动基准可以自动转化为私法性劳动契约的内容：第一，私法性劳动契约约定的标准低于劳动基准的，该约定无效，劳动基准自动成为劳动契约内容的一部分；第二，私法性劳动契约没有明确约定的事项，自动受到劳动基准的规范和约束。由此可见，劳动基准的公法效力与私法效力兼备，公法性的劳动者保护规定可直接转化为雇主的私法性劳动契约义务。

2.劳动基准本身就是国家干预下劳资协商的结果

劳动基准是国家对劳动者所必须拥有的基本保障而制定的最低保护标准，究其本质乃是对劳动关系双方利益的分配。从本源来看，劳动基准所体现的利益分配其实就是劳资双方协商或斗争的结果。一直以来，由于劳资双方的现实强弱以及由此导致利益获得上的巨大差距，需要国家对劳资双方利益分配进行干预。一个显而易见的问题就是，劳动基准对劳动者利益的倾斜分配应当有一个合理限度，不可矫枉过正，以免造成新的劳资双方利益不均衡。如果随意提高劳动基准，将使用人单位用工成本上升，并可能导致用人单位因为缺乏竞争力而陷入经营困境，进而减少雇用人数。因此，如何才能制定较好平衡劳资双方利益的劳动基准呢？合理的做法应当是在国家主导下由劳资双方协商确定。其实，在西方国家中，劳动基准的制定模式虽有不同，但无论是斗争模式、多元放任模式、协约自治模式还是统合模式，[4]其基础仍然是劳资协商，在此基础上才是国家干预。例如，从日工作十几小时到日工作八小时的跨越，从各种社会保险制度的建立到最低工资标准、最低生活保障制度的发展等，都是劳资双方不断协商、不断斗争和不断妥协的结果。又如，在现今德国，关于最低工资的法制设计，事实上已被劳资团体协约所取代，而国家仅采取“司法得以审查工资之合理性”的干预措施。[5]

当然，“大政府、小社会”一直是我国社会的传统政治架构，而社会中间层不完善、社团组织不发达、工会和雇主组织的功能还远未展现、缺乏劳资自治和协商的环境等就是我国的现状。因此，在这样的国情下，国家在劳动关系中处于绝对优位，完全取代了劳资协商直接制定劳动基准。但是，如此制定出来的劳动基准常常不为劳资双方所接受，标准的高或低一直是我国社会争议的热点问题。

3.劳动基准是国家倾斜保护劳动者利益并进而维护社会利益的手段

国家通过劳动基准这种调整手段对劳动者进行倾斜保护并维护社会利益，体现了第三法域以社会利益为本位的基本特征。有学者认为，私法以个人利益为本位，公法以国家利益为本位，第三法域则以社会利益为本位。[6]在现代社会，要在劳动领域中确保劳动者的应有尊严，确保劳动者在社会生活中能够像人那样体面生活，这并不是调整平等(横向)关系的私法的基本功能，亦不是调整不平等(纵向)关系的公法所能担当，只有以实现社会实质平等、维护社会安全、促进社会均衡发展为其宗旨的第三法域的相关制度才能解决。对弱者的倾斜保护可以促进社会实质公平理念的实现，达致社会利益的增进。正如美国学者罗尔斯指出的，只有对处于最不利地位者给予更大、更多的帮助、扶持与照顾，才能使人们在结果上趋于平等，也才符合“社会正义原则”。[7]劳动基准对于劳动者权利和用人单位义务的法定设置，其本质就是一种利益的分配过程，目的在于实现社会正义，进而使社会财富平等分配的设想可能达成。这种利益分配完全是根据社会弱势群体的特点而制定的，其维护的既不是纯粹的国家利益，也不是纯粹的个人利益，而是整个社会的利益。

(二)劳动基准法的权利(力)主体

如果仅从行政法意义上来理解劳动基准法，就会认为劳动基准法律关系乃国家与用人单位的权力义务关系。其中，用人单位是行政相对人，也即劳动基准法律关系中的义务主体，国家是劳动基准法律关系中的权力主体，而劳动者仅为用人单位义务履行的受益主体，劳动者从劳动基准法中所获利益只是一种利益反射。[8]例如，黄越钦教授就认为：“劳动基准法为‘政府’对劳动条件干预、介入之法，故为行政法，对劳动基准法主管机关之行政处分，则依诉愿、行政诉讼程序救济。”[9]在国家仅为劳动基准中唯一权力主体的情况下，国家行使劳动行政管理权，监督用人单位遵守劳动基准，劳动者实体权利的救济程序就仅为劳动监察。而前文已经阐述，劳动基准法应属公私法交融的第三法域，兼具公法和私法的属性。因此，不能仅从公法的角度去理解劳动基准法中的实体权利及其救济程序，而应当从第三法域的视角来寻求答案。劳动基准法上的义务人恒定为用人单位，这毋庸置疑，但其对应的权利(力)主体仅为国家吗？笔者认为，由于劳动基准公私法交融的特征，决定了其权利(力)主体有二，即国家和劳动者。

1.在劳动基准法中，为何劳动者是权利主体？

劳动关系的主体恒定为用人单位和劳动者。在劳动基准法中，用人单位的义务履行所带来的利益绝对归属于劳动者，最低工资、最高工时、休息休假等权利的享有者只能是劳动者。而劳动者对这种基本权利的享有仅仅是一种利益反射的结果吗？笔者认为，劳动者获得这些最低标准的劳动条件是其体面劳动和尊严生存所必需的，因而这些基本权利是与劳动者须臾不可分离的。事实上，劳动者在劳动基准法中这种权利人地位自工业化革命开始就有，只是其权利内容随着劳资协商或斗争的发展而不断变化。而且，劳动基准法所规定的劳动者的基本权利，是国家和用人单位必须保障的人权。若用人单位不履行义务，则劳动者作为权利人有权请求其履行之或请求国家执法机关强制其履行。劳动者这种权利主体地位还可以从用人单位违反劳动基准的法律责任中得到进一步确认。例如，《中华人民共和国劳动法》(以下简称《劳动法》)就明确规定，用人单位违反劳动基准义务的，除了可能被追究刑事责任或行政责任外，还需承担对劳动者的赔偿责任。

另外，如果劳动基准本身就是劳资双方协商或斗争的结果，国家仅仅是在立法或司法审查中予以确认，那么，劳动者享有劳动基准法中的权利就更不是因为国家有权机关作出了规定而导致的利益反射结果。在这种情况下，劳动者作为劳动基准法中的权利人就直接与义务人——用人单位——相对应，用人单位负有如下义务：让劳动者享有双方协商确定的劳动基准中所规定的权利。

2.在劳动基准法中，国家何时才是权力主体？

虽然国家的强行介入使劳动基准法律关系多元化，但笔者认为，只有在国家对用人单位进行监督、查处的时候，国家才成为权力主体。与此同时，用人单位负有容忍、配合劳动监察机构的监察并接受处罚等义务。也正是在这一阶段，劳动基准法才具有强烈的公法色彩，并表现在国家作为权力主体对义务人实施劳动基准情况的监督和查处上。因为劳动基准法的贯彻实施，不能仅仅依靠劳动者的请求或用人单位的自愿，更有赖于国家行政力量的公力介入，以公权力的行政监察为威慑力。若义务主体不履行义务，则国家可以强制其执行，并对违反行为予以行政查处。因此，只有在行政执法机构对用人单位进行监督、检查、处罚的时候，劳动基准法所具有的行政法特征才彰显出来。

总之，作为义务主体的用人单位，必须提供不低于劳动基准的劳动条件；如果违反，则其行为侵害了劳动基准法所保护的社会关系，依法应承担否定性的法律后果。由于劳动基准法公私法交融的特征，其权利(力)主体呈现二元化，因此，责任主体承担不利法律后果时，不仅需面对国家，还需面对劳动者。对国家所承担的主要为公法上之责任，对劳动者所承担的主要为私法上之责任。

二、劳动基准法中权利的双重救济程序及其重合

(一)权利人的实体权利救济程序

1.国家——刑事追诉程序和劳动监察程序[10]

有权利必有法律救济，有法律救济则必有相应程序。首先，用人单位违反劳动基准法，情节严重的，须承担刑事责任，由国家检察机关对其进行刑事追诉。例如，《劳动法》第92条、第101条就作出了这样的规定。其次，行政执法机构监督、检查、处罚用人单位，用人单位所承担的法律责任为行政责任。虽然对于行政责任的承担主体还有不同的观点，[11]但在劳动基准法中，如果用人单位违反劳动基准的行为尚不足以给予刑事处罚时，则一般会招致行政处罚，这是世界各国的普遍做法。在我国，行政处罚主要由劳动监察机构负责执行，也可由工商、公安等部门的相关机构执行，具体的执法措施包括警告、罚款、责令支付赔偿金、责令改正、责令停产整顿、责令限期缴纳、暂扣或者吊销营业执照、行政拘留以及法律、行政法规规定的其他行政处罚措施。因此，如果用人单位的行为违反了劳动基准，国家可以通过刑事追诉和劳动监察的救济程序来保障权利人的实体权利。

2.劳动者——劳动监察程序和劳动争议处理程序

(1)劳动监察程序

当用人单位不履行劳动基准义务时，常由劳动行政部门代表国家对违法的用人单位进行检查、纠举并给予惩罚，直接强制其履行法定义务。当然，劳动行政部门并不总是主动实施劳动监察，很多时候是应劳动者的请求而为之。因此，劳动监察作为一种国家责任，劳动者可以请求劳动行政部门实施，并在劳动行政部门对用人单位的检查、纠举、处罚中获得权利救济。由于劳动监察属于行政执法和行政监督的范畴，是行使行政权力的具体行政行为，加之劳动监察的执法对象在劳动关系中只是用人单位，因此劳动者在整个行政执法过程中的主体地位是隐性的。劳动监察这种救济手段对劳动者而言并非直接的，而是间接的，但劳动者在劳动基准法中所享有的权益却通过国家公权力得到了切实保护。例如，根据《劳动保障监察条例》的规定，劳动行政部门实施劳动监察的事项涉及劳动基准的主要有：用人单位遵守禁止使用童工规定的情况、用人单位遵守女职工和未成年工特殊劳动保护规定的情况、用人单位遵守工作时间和休息休假规定的情况、用人单位遵守支付劳动者工资和执行最低工资标准的情况等。由此可见，劳动监察在很大程度上是国家为保障劳动基准的实现而开展的。

由于作为行政执法的劳动监察可以降低劳动者的维权成本，快捷地纠正用人单位违反劳动基准的行为，是有效维护劳动者权益的重要手段，因此，前去劳动行政部门请求协助，往往是劳动者的第一选择。

(2)劳动争议处理程序

与劳动监察程序不同，劳动争议处理程序以私法性劳动契约为基础。[12]当事人因私法性劳动契约而发生劳动争议，可循法定途径请求劳动争议处理机构依法居中公断。这是因为，用人单位违反劳动基准，需要对劳动者承担侵权或违约责任，而劳动者则可以通过劳动争议处理程序获得救济。

依循“权利—义务—责任”的归责分析框架进行考察可知：首先，在劳动基准法中，劳动者享有法律所赋予的最低工资、按期获得足额工资、最高工时、提供足以保障生命健康的安全卫生条件等项权利，由此用人单位负有相当的拘束义务，以确保劳动者权利之享受。如果用人单位违反劳动基准，必然侵害劳动者的基本权利，是对劳动者的生存权、健康权以及人格尊严权等权利的极大损害，应当承担侵权责任。其次，劳动基准是私法性劳动契约的“保底”内容，对劳动基准的违反同时也是对劳动契约的违反，因为在劳动基准中，公法性权利义务和私法性权利义务之间存在着相互转化的可能。作为义务主体的用人单位，应以作为或不作为的方式让作为权利主体的劳动者获得基本的生存和工作保障。当然，劳资双方可以通过约定更高水平的利益而更改劳动基准。这种约定所产生的义务，用人单位也须遵照执行。可见，用人单位违反劳动基准义务所承担的民事责任不仅有侵权责任还有违约责任。

然而，包括我国在内的一些国家或地区常常忽略了用人单位在劳动基准法上应当承担的侵权或违约责任，进而也忽略了劳动者通过劳动争议处理程序获得救济的权利。例如，我国相关法律法规在很多时候仅规定了用人单位的刑事或行政责任，而忽略了其民事责任。又如，我国台湾地区的“劳动基准法”就没有在罚则中规定雇主的民事责任。究其原因在于，劳动基准法中国家干预劳动关系的公法色彩太过突出，使之常常掩盖了私法色彩。立法者只注意到了在公法领域追究义务主体之责任；或者认为对用人单位施以刑事或行政的处罚，其威慑力已足以阻却违法行为的发生；或者只偏重考虑公力惩罚的一面，以为可将被破坏的社会关系予以纠正并恢复到原先状态，而不顾及劳动者的基本人权受到侵害而未得到救济的现实。

(二)劳动监察程序与劳动争议处理程序的重合

一般而言，劳动监察受理范围内的法律规范应包括有关劳动者实体权利的强行性法律规范和关于劳动关系运行规则的强行性法律规范，而劳动仲裁的受理范围应包括以劳动合同、集体合同、内部劳动规则以及劳动法律法规和政策为依据的劳动权利义务所发生的争议，[13]这样，两者受理范围的重合就不可避免。实际上在我国立法中，劳动监察和劳动争议处理在受案范围上也存在这样的重合，特别在关于工作时间、工资、经济补偿、违约赔偿、工伤赔偿等事项上。这些事项不仅构成了劳动者权利的主要内容，而且也是劳动监察和劳动争议处理的主要受理事项。因此，当用人单位违反劳动基准侵害劳动者权益时，劳动者的实体权利有两个主要的救济程序，即劳动监察程序和劳动争议处理程序，劳动者可通过这两个程序救济其劳动基准法上的权利。例如，用人单位拖欠工资，当事人既可以向劳动争议仲裁机构申请仲裁，也可以向劳动监察机构举报。由上可见，劳动监察程序与劳动争议处理程序的重合是现行制度设计的必然结果。

对于劳动监察程序与劳动争议处理程序存在重合的事实，我国学界并无异议，但学者们对待重合的认识却不尽相同。有主张完全重合的，也有主张部分重合的，还有主张截然分开的。[14]《劳动保障监察条例》实施后，主张完全重合的学者并不多见。但是，部分重合与截然分开这两种主张存在较大争议。有学者认为，造成这两种程序重合乃理论上未能认识到契约纠纷与侵权纠纷之性质的差异性，也未厘清劳动基准的公法规范落实途径与劳动合同的私法规范目的实现上的差异性，以致形成私际纠纷与公力干预之混乱态势，造成劳动者寻求劳动监察保护其劳动合同纠纷、寻求劳动争议仲裁救济其侵权之申诉的尴尬现象，也造成劳动监察机构与劳动争议仲裁机构要么争夺管辖要么相互推诿。[15]另有学者认为，劳动监察与劳动争议仲裁的重合会造成“两边都管，两边都不管”的局面，因为劳动监察制度主要体现了劳动法的公法特性，而劳动争议仲裁制度则集中体现了劳动法的私法特性，所以双重管辖并不能起到双重保护的作用。由此可见，应当将公法部分交由劳动监察机构处理，将私法部分交由劳动争议仲裁机构处理。[16]

上述观点具有一定的合理性。笔者倒是以为，虽然部分重合的主张有不妥之处，但因劳资争议中往往私法性与公法性事宜夹杂，如果必须先将其截然分开再进行区别处理，而该争议又无法迅速厘清或者当事人、参与人根本就没有能力厘清的话，必然会给劳资争议的处理带来更大麻烦。退一步说，劳动监察与劳动争议处理即便能够清楚界分，分别处理也会给当事人寻求救济增加更多负担。这种负担的增加不仅是程序上的繁琐，也是成本上的加重。况且，给劳动者多一种救济手段并将选择救济手段的权利交给劳动者，使劳动者的权益得到更加周全的保护是符合我国劳动立法的基本精神的。其实，一些国家也有类似做法。例如，在日本，其劳动监察与劳动争议处理就不是截然分开的。对于劳动纠纷，日本劳动行政部门既不是将其一概推向诉讼程序，也不是只将劳动争议中的劳动违法作为行政或刑事案件来处理，而关注于切实解决劳动争议问题，赋予劳动者多种救济方式的选择权。日本《劳动基准法》规定，劳动基准监察署的工作职责中包括有应答处理来自劳动者个人的因劳动关系而产生的各种各样的求助或投诉。同时，劳动者有就相关劳动争议提起诉讼的权利。[17]因此，笔者认为，现阶段立法需要解决的关键问题并不是将两种程序截然分开，而是针对部分重合所可能导致的程序冲突做好协调工作。

三、劳动基准法中权利双重救济程序的冲突

(一)劳动监察程序与劳动争议处理程序的区别

劳动监察程序与劳动争议处理程序的区别主要表现在：(1)本质特征不同。劳动争议处理是由劳动契约争议的私法性决定的，而劳动监察是由行政执法的公法性决定的。由于劳动基准兼有公私法的特征，因此，其中的私法特征部分由劳动争议处理程序予以救济，而其中的公法特征部分则由劳动监察程序予以救济。(2)适用法律规范不同。劳动争议处理既适用强行性法律规范也适用任意性法律规范，而劳动监察只能适用强行性法律规范。(3)处理机构不同。劳动争议处理机构主要包括社会性调解组织、劳动争议仲裁委员会和人民法院，而劳动监察主要是由国家劳动行政部门执行。(4)启动程序不同。劳动争议处理依当事人的请求而实施，不告不理；而劳动监察一般应主动实施，也可以应劳动者请求而启动。(5)法律责任不同。劳动争议处理追究当事人的法律责任一般为民事责任，而劳动监察追究用人单位的法律责任一般为行政责任。因此，劳动者通过劳动争议处理获得的是民事救济，而通过劳动监察获得的是行政救济。

(二)劳动监察与劳动争议处理的程序冲突

面对这两种在本质特征、职能范围、具体程序、法律适用等方面都各有不同的救济程序，劳动者在选择适用时不免会产生一些冲突。这些冲突概而言之有三：

1.程序选择上的冲突。当用人单位违反劳动基准时，由于法律赋予了劳动者双重救济途径，劳动者可以便利地选择对自己有利的救济程序。但是，在很多时候，这两种救济程序是二选一的模式，即劳动者在适用其中一种程序获得救济后，不得再选择另一种程序来救济自己的权利。例如，《劳动保障监察条例》第21条第2款规定：“……已经按照劳动争议处理程序申请调解、仲裁或者已经提起诉讼的事项，劳动保障行政部门应当告知投诉人依照劳动争议处理或者诉讼的程序办理。”各地方的劳动保障监察办案程序规则也有类似规定。由于这两种救济程序对劳动者的权益保障程度不同，因此一旦劳动者选择失误，自己的权益就得不到完全保障。例如，用人单位违反劳动基准需要承担赔偿责任时，按照《劳动保障监察条例》和《中华人民共和国劳动合同法》等法律法规的规定，在劳动监察程序中，对用人单位大多仅处以罚款，而所罚款项归国家所有，并不能赔偿给劳动者以补偿其所受损害；在劳动争议处理程序中，劳动争议仲裁委员会或人民法院并没有对用人单位的罚款权，却可以裁决用人单位赔偿劳动者的损失。又如，在某些情况下，劳动行政部门既可以责令用人单位支付赔偿金给劳动者，劳动争议仲裁委员会或人民法院也可以裁决用人单位支付赔偿金给劳动者。由于劳动监察机构责令用人单位支付赔偿金给劳动者是一种行政措施，劳动监察机构可能因此被用人单位提起行政诉讼，而一旦败诉劳动监察机构还可能需要赔偿用人单位所受损失，因此，劳动监察机构在作出决定时必然存在顾虑。而在劳动争议处理中，劳动争议仲裁委员会或人民法院并无这种顾虑，无需承担任何责任，裁决用人单位支付赔偿金的可能性就较大。因此在这种情况下，劳动监察程序对劳动者的保障程度就较低，而劳动争议处理程序对劳动者的保障程度则较高。

2.职能处理上的冲突。劳动基准中的私法特征部分由劳动争议处理程序予以救济，公法特征部分由劳动监察程序予以救济，这必然导致劳动争议处理程序无法涉及行政处罚，而劳动监察程序又无法顾及民事责任。因此，用人单位如果违反劳动基准，无论劳动者选择哪一种救济程序，都可能因其处理职能上的分裂而导致救济的不完全。例如，用人单位违反劳动基准的事实一经查证，往往涉及行政处罚。此时，如果劳动者申请劳动仲裁，而劳动争议仲裁机构不是行政机关，并无行政处罚权，只能就用人单位的民事责任予以裁断，因此，在劳动争议仲裁处理后劳动者还需要请求劳动监察机构处理，这无疑陡增当事人的救济成本。

3.实体权利处分上的冲突。劳动监察程序的适用范围仅限于当事人不得处分的实体权利义务争议，劳动争议处理程序的适用范围仅限于当事人可依法处分的实体权利义务争议。[18]也就是说，在劳动争议处理中，劳动者可对其实体权利任意处分；而在劳动监察中，劳动者对实体权利的处分受到法律的限制或禁止。如果用人单位违反劳动基准，劳动者在不同的救济程序中对其实体权利处分的要求不同，就造成了法律适用及其法律后果上的差异。由于劳动监察只适用强行性法律规范，而劳动争议处理则既适用强行性法律规范也适用任意性法律规范，劳动监察受理之后只处理涉及强行性法律规范的问题，其余部分则要求劳动者提请劳动争议仲裁，这无疑增加了劳动者的救济成本。而在劳动争议处理中，因违反最低工资、最高工时规定而产生的争议属于违反强行性法律规范。对于这些事项，必须按照法律规定处理，双方没有调解的余地。如此一来，仲裁或诉讼程序中的调解区别于行政程序中的调解就完全没有多大意义了。[19]

四、劳动基准法中权利双重救济程序的协调

如上所述，如果用人单位违反劳动基准，劳动者既可通过劳动争议处理程序也可通过劳动监察程序救济其权利，而这两种程序在劳动者实体权利的救济过程中会产生一定的冲突，这就需要在立法层面对这种冲突予以协调。

(一)救济程序选择上的协调

救济程序选择上的协调应当注重当事人的程序主体性。所谓程序主体性，是指当事人在救济程序中居于主体地位，由当事人主导程序的进行。由于当事人决定了程序的进程，最后的处理结果在某种程度上就被认为是当事人自己行为的结果。即便对此结果不满意，当事人也没有什么好说的。[20]劳资双方关于劳动基准的权益纠纷虽然有其特殊性，但纠纷解决的程序只有充分体现当事人的程序主体性，才是公正的。

在现行立法中，当事人的程序主体性常被忽视。这主要表现在对当事人选择救济的方式上，法律作了不当的限制或不当的引导。例如，《劳动保障监察条例》第20条关于2年劳动监察时效的规定，相对于1年的劳动争议仲裁时效而言，具有引导劳动者优先选择劳动监察的作用。又如，劳动监察对劳动者而言完全免费，而自2008年5月1日《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》(以下简称《劳动争议调解仲裁法》)实施后，劳动争议处理的费用虽然已大大降低，但一些必要的开支仍然使劳动者有优先选择劳动监察的经济动力。因此，对劳动争议处理程序与劳动监察程序的选择应当体现当事人的程序自主性，应尊重劳资双方作为自主、负责和理性主体的地位，要求他们与有关机构一起参与结果的形成过程，并向他们论证裁判的正当性和合理性，从而使他们作为裁判制作过程的协商者、对话者、辩论者和被说服者。为此，笔者的具体立法建议如下：

1.对《劳动争议调解仲裁法》、《劳动保障监察条例》等法律法规中有关劳动争议处理优先或劳动监察优先相互矛盾的地方重新作出修正。例如，修改劳动争议仲裁时效制度，使之与劳动监察时效制度一致，皆为2年。

2.扩大劳动者的选择自由。对应当属于劳动监察事项的案件，在劳动者申请基层调解后而调解不成时，当事人应当有选择劳动监察的权利。对于兼有劳动争议处理事项和劳动监察事项的案件，在劳动者申请基层调解后而调解不成时，当事人应当有选择劳动争议仲裁或劳动监察的权利；即使在劳动者申请劳动争议仲裁后，在达成调解协议和劳动争议仲裁机构作出裁决前，应当有撤回劳动争议仲裁申请而选择劳动监察的权利。而《劳动保障监察条例》第20条、第21条等条款的规定却剥夺了劳动者的这种选择自由。并且，关于劳动者一旦申请基层调解就不能选择劳动监察的规定，既不利于劳动者主动选择基层调解，也不符合鼓励劳动者通过基层调解解决劳动争议的立法精神。

3.对不同的实体权利义务争议，赋予劳动者一定的程序选择权。实践中，有的争议只以当事人可处分的权利义务或不得处分的权利义务为标的，有的争议标的则兼有这两种权利义务。为此，对劳动者的选择权应分类作出安排：第一，在兼有可处分权利义务和不得处分权利义务的争议中，应当赋予劳动者选择其中任何一种程序的权利，即使劳动者已经申请基层调解，在调解不成时也应允许劳动者重新进行这种选择；第二，在只以不得处分权利义务为标的的争议中，即使劳动者已申请基层调解或劳动争议仲裁，在基层调解成立前，或者达成劳动争议仲裁调解协议、作出劳动争议仲裁裁决前，应当赋予劳动者撤销申请并请求劳动监察机构处理的权利；第三，在只以可处分权利义务为标的的争议中，如果劳动者选择劳动监察程序，劳动监察机构应当告知劳动者选择劳动争议处理程序。

(二)职能上的协调

劳动争议处理程序以救济劳动基准中的私法特征部分为主，而劳动监察程序以救济劳动基准中的公法特征部分为主，这种处理职能上的分裂导致无论劳动者选择哪一种救济程序，都有可能使其获得的是一种不完整的救济。因此，在冲突协调的过程中应当注重程序的效益性原则。

程序不仅有工具性价值，而且还能产生效益。程序的简便与否，尤其是程序环节的多与少，是决定法律救济成本的主要因素，这对于弱势的劳动者来讲更具有意义。过高的法律救济成本会将劳动者拒之于法律救济的门外，即便劳动者进入了法律救济的大门，也会推迟劳动者最终获得法律救济的时间。而现行制度中存在某些对效益有负面影响的因素。例如，根据《劳动保障监察条例》第21条的规定，劳动监察机构虽然有权查处用人单位违反劳动保障法律法规或规章，对劳动者权益造成损害的行为，但对由此发生的赔偿争议却无权处理，而只能由当事人另行申请基层调解或劳动争议仲裁。如此，一起案件分两次处理，无疑加大了劳动者寻求法律救济的程序成本。因此，法律救济程序的安排应当充分体现效益性。笔者的具体立法建议如下：

1.整合劳动争议仲裁与劳动监察的受案范围。两者在受案范围上虽然有明确分工，但难免发生交叉，即同一案件中可能并存着既需要劳动争议仲裁又需要劳动监察的事项。现行立法对劳动争议仲裁事项与劳动监察事项的范围界定不清，尤其是对争议标的中兼有劳动争议仲裁事项和劳动监察事项的案件，应当如何界定两者的分工，没有明确规定，这不利于劳动监察与劳动争议仲裁的协调。为此，应充分考虑程序的内部协调性问题，尽量消除程序间相互矛盾的规定，对劳动争议仲裁与劳动监察重新作出梳理，清楚界定劳动争议仲裁与劳动监察的受案范围，使两者的受案范围保持协调。

2.赋予劳动监察机构一定的行政强制手段。《劳动保障监察条例》因立法层次的限制，没有规定必要的行政强制手段。面对大量影响恶劣的欠薪逃匿案件，劳动监察机构既不能对违法单位的财产进行查封、扣押，更不能对责任人进行留置。由于无法及时采取强制措施，当事人可以从容地卷款逃跑，致使劳动者的合法权益遭受侵害。因此，在劳动监察程序中，当用人单位由劳动监察机构查处时，劳动监察机构除了责令用人单位赔偿劳动者相关损失外，还应要求用人单位先行支付赔偿费用；如若发生争议，再另行依照劳动争议处理程序来解决。对拖欠劳动者工资且有逃匿可能的严重违法行为，劳动监察机构应有权查封、扣押资产和冻结账户的措施，防止用人单位转移资产逃避执行。如果劳动监察机构有权强制执行用人单位的资产，完全可以提高程序的效益。

3.劳动争议处理机构在处理因用人单位违反劳动基准而产生的争议时，应当与劳动监察机构建立联动处理机制。劳动争议处理机构一旦受理争议，应将可能涉及行政处罚的部分交由劳动监察机构同时处理，而对用人单位的民事责任部分予以裁断，尽量在救济程序上体现效益性原则，方便劳动者的救济。

(三)实体权利处分上的协调

由于劳动基准的私法属性要求给予当事人对其实体权利的自由处分权，而劳动基准的公法属性则要求对当事人处分其实体权利予以限制或禁止，因此，在劳动者实体权利处分方面，应注重救济程序的内在协调性。程序的内在协调性体现在程序之间的不冲突，即基于同一实体法的不同程序之间、同一程序内不同环节之间合理分工和配合，相互顺利衔接，并在目标上具有一致性。笔者的具体立法建议如下：

1.赋予劳动监察机构在处理涉及任意性法律规范的事宜时实施不具行政强制制裁效力的处理权限。劳动监察作为一种行政执法行为，仅适用强行性法律规范来处理用人单位的违法行为，以确保劳动监察机构能够依法行使行政职权，防止行政违法行为的发生。但是，在实践中劳动者请求劳动监察机构处置其投诉时，既包含了涉及强行性法律规范的事宜，也包含了涉及任意性法律规范的事宜。因此，劳动监察机构对用人单位违反有关强行性法律规范的行为，可以作出具有行政强制制裁效力的处置决定；同时，建议赋予劳动监察机构一并处置用人单位其他行为的权限。当然，对违反任意性法律规范的行为，劳动监察机构应作出不具行政强制制裁效力的处置决定，并允许当事人为此进一步寻求劳动争议处理的救济程序。

2.赋予劳动者在劳动争议处理阶段处分其劳动基准上所有实体权利的自由。基于一般法理，当事人对于自己的任何权利，皆有一定的处分自由。即便当事人处分的权利是法律所强制规定的，只要这种处分是完全自愿的真实意思表示，且没有损害国家、社会、集体和他人的利益，就应当允许。因此，劳动基准上的实体权利虽然都是法定的和强制性的，但劳动者依然享有一定的处分自由。当然，这种自由处分权应当只限于劳动争议处理阶段，并排除在劳动关系的建立阶段和运行阶段等其他阶段，以防止弱势的劳动者被迫与用人单位达成妥协而接受低于劳动基准的条件。而且，我国相关法律也明确规定，处分权是当事人在劳动争议处理中享有的一项重要民主权利，任何人不能侵犯当事人的这项权利。事实上，连是否提起劳动争议仲裁或诉讼都是由当事人自主决定的，那么在劳动争议仲裁或诉讼中，对任何实体权利包括劳动基准方面的权利，当事人当然享有决定是否申诉、起诉、放弃、和解的处分权。实际上，作为一个理性的人，劳动者应当知道如何处分其劳动基准上的实体权利对自己最为有利。以最高工时为例，如果用人单位违反劳动基准关于最高工时的强制规定，在劳动争议处理阶段，劳动者最希望得到的并不是用人单位受到行政处罚，而是就其超过正常工作时间和合法的加班时间之外的部分能获得额外的加班费或赔偿。如果限制劳动者就其获得额外的加班费或赔偿而行使处分的权利(包括就此进行和解的权利)，对劳动者并不十分有利，最后可能导致劳动者无法得其所愿。当然，劳动者处分其劳动基准上的实体权利，并不会否定劳动监察机构对用人单位行使行政处罚的权力。

注释:

[1]我国台湾地区的“劳动基准法”对劳动基准的定义就涵盖了这两方面。参见王全兴：《劳动合同立法争论中需要澄清的几个基本问题》，《法学》2006年第9期。

[2][8]参见黄越钦：《劳动法新论》，中国政法大学出版社2003年版，第196-201页；林丰宝：《劳动基准法论》，三民书局1997年版，第13页。

[3]此处所谓的“法域”，是指介于法体系与法部分之间的中位概念。一般认为，如果将以国家本位为特征的公法看作是第一法域，以个人本位为特征的私法看作是第二法域，那么私法与公法相融合而产生的、以社会本位为特征的社会法则是第三法域。参见董保华、郑少华：《社会法——对第三法域的探索》，《华东政法学院学报》1999年第1期。

[4][9]参见黄越钦：《劳动法新论》，中国政法大学出版社2003年版，第74-80页，第200页。

[5]参见黄程贯：《劳动基准法之公法性质与私法转化》，《东吴法学》2006年秋季卷。

[6]参见董保华、郑少华：《社会法——对第三法域的探索》，《华东政法学院学报》1999年第1期。

[7]参见[美]罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，中国社会科学出版社1988年版，第7-8页。

[10]由于笔者在本文中主要论述劳动基准法中劳动者实体权利的救济程序，故对国家作为权利人的权利救济程序并不详述。

[11]例如，有些学者认为，行政责任主体只限于行政主体。参见方世荣主编：《行政法原理与实务》，中国政法大学出版社2007年版，第164页。

[12]一般而言，劳动争议处理程序包括调解、仲裁、诉讼等程序。为行文方便，本文所称劳动争议处理程序主要指仲裁和诉讼程序。

[13]参见王全兴：《劳动法》(第二版)，法律出版社2004年版，第416页。另外需要说明的是，由于劳动仲裁的受案范围与劳动诉讼的受案范围基本一致，而且，我国劳动争议处理实行劳动仲裁前置程序，不经仲裁，当事人不能直接向人民法院提起诉讼，故本文在很多情况下，仅以劳动争议处理程序中的仲裁程序为例，与劳动监察程序进行比较研究。

[14]参见黎建飞：《劳动法的理论与实践》，中国人民公安大学出版社2004年版，第506-550页；王全兴：《劳动法》(第二版)，法律出版社2004年版，第416页；董保华：《劳动保障监察与劳动仲裁：选择或互补》，《中国劳动》2005年第1期。

[15]参见郑尚元：《劳动合同法的制度与理念》，中国政法大学出版社2008年版，第447页。

[16]参见张晓坤：《浅析劳动监察与劳动仲裁》，《工会理论研究》2005年第4期。

[17]参见日本《劳动基准法》、《劳动安全卫生法》、《最低工资法》、《工资支付保障法》、《劳动者灾害补偿保险法》等，http：//WWW.mhlw.go.jp/topics/2008/12/tp1216-1.html，2010-03-20。

[18]参见王全兴：《劳动法》(第二版)，法律出版社2004年版，第47页。