社会保障经济功能范文

导语：如何才能写好一篇社会保障经济功能，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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【关键词】 社会保障 经济功能 农村社会养老保险

一、农村社会养老保险的发展

我国农村社会养老保险经历了一个不断形成与发展的过程。在20世纪五六十年代，由于我国农村生产力水平低下，大多数农村只对鳏、寡、孤、独的老人实行“五保”政策，即保吃、保住、保穿、保医和保葬制度。这一制度在很长一段时间内构成了我国农村社会养老的主体。然而，改革开放以来，我国农村经济得到很大发展，农民的经济收入有一定的提高，随之，农村养老问题也变得突出。原来的主要以家庭养老为主的养老模式在城镇化、计划生育、老龄化的冲击下面临前所未有的冲击和挑战。由于家庭养老功能下降、土地保障难以承担养老功能，加之我国城镇养老保险比农村社会养老保险完善，城乡在养老方面的差距和不公平的存在，农村社会养老保险逐渐提上日程。

经过不同阶段的改革和摸索，我国农村社会养老保险一改之前农民“自己缴费——自我储蓄”模式，采取个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资结构，在支出结构上一改原来的“建立农民账户”，采取基础养老金和个人账户养老金结合的支出结构，60岁后农民可以享受国家普惠式养老金，在新农保“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的原则下，农村社会养老保险制度基本建立起来。

二、社会保障的经济学角度洞悉农村社会养老保险的价值与意义

随着市场经济和我国城镇化的发展，城乡之间的差距越来越大，这些差距不仅表现在经济收入上，还体现在所享受的公共服务和社会保障等社会生活的各个领域。就社会保障体制而言，无论是养老保险还是医疗保险，我国农村和城市受城乡二元体制的影响，存在着很大的差距，实行着不同的体制。而这些体制带来的社会矛盾、城乡不公平等越开越严重，所以，在农村实行的社会养老保险从社会保障的经济功能角度分析，亦是具有十分重要的作用。

（一）缩小城乡差距。基尼系数作为判断收入分配公平程度的指标，对于衡量一个国家收入分配差距具有重要的参考和指导意义。2012年12月初，西南财经大学中国家庭金融调查在京的报告显示，2010年中国家庭的基尼系数为0.61，大大高于0.44的全球平均水平。而我国的收入分配差距最大的便是城乡差距。然而，在实行了农村社会养老保险后，农民只需交少部分的钱便可享受国家财政的普惠式养老金，农民的养老问题不仅仅是自己掏腰包，还能享受国家的基础养老金补贴，农民根据自己的收入定期交养老金，而且60岁以上的老人可以免费领取基础养老金，这在相当程度上增加了农民的收入，缩小了城乡收入差距。

（二）调节国民收入的分配与再分配。社会保障金来源于国民收入的分配与再分配，并通过税收或征费或“转移性支付”给予保证，用来分配给需要者和受保障者，因此，通过社会保障资金的征集与社会保障待遇的给付，在不同的受保障对象之间横向调节着收入分配，还在代际之间调节着纵向收入分配。通过调节分配与再分配，实现横向的城乡平衡和纵向的代际之间的平衡。

（三）有效调节公平与效率之间的关系。从国际范围来看，社会保障制度越健全，意味着国家在维护社会公平方面力度越强，公平与效率之间的关系也就越和谐。过去，在国家快速发展经济的同时，牺牲了农民很多的利益，加剧了城乡矛盾和社会的不公平，而通过实行农村社会养老保险，使农民享受到了社会经济发展的成果，这在一定程度上是对农民的一种补偿，况且这也是农民基本的权利，这有利于实现社会公平正义。社会保障对公平和效率的合理调节更能促进一个国家或地区经济社会会持续、协调发展。

（四）可以直接促进国民经济的发展。农村社会养老保险一方面它的资金的筹集、储存和分配直接调节着农民的储蓄与投资，农民在没有养老的后顾之忧后会增强消费倾向，这就刺激了消费，直接带动了国民经济的增长，储蓄资金也会发生一些变化；另一方面国家可以利用这笔庞大的农村养老金参与投融资，使基金保值、增值，还可以投向国家重点项目和基础设施建设中，满足公民对公共服务的需求，获得长远的收益和回报。

综上，农村社会养老保险在经济领域发挥着重要的作用，怎样才能充分利用社会保障在经济领域的有利影响是我们需要继续探索的问题。如果制定合理的社会保障制度，便可以促进经济的发展、社会的稳定，相反，一个不适合国情的社会保障制度反而会成为经济发展的累赘，阻碍国民经济的发展，扩大社会矛盾。目前，我国的农村社会养老保险依然存在很多的不足，没能充分发挥社会保障在经济领域的有益影响。这就需要决策者充分重视农村社会养老保险在经济领域的重要作用，从而形成社会保障与经济发展相互促进的良性运转模式。

参考文献

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    社会保障制度是现代国家的一项基本制度,是社会进步和文明的重要标志。完善的社会保障体系,历来被称为人民生活的“安全网”、社会运行的“稳定器”和收入分配的“调节器”,是维护社会稳定和国家长治久安的重要保障。以OECD国家为例,1980年,社会保障支出占GDP的比重为15.6%,到2007年,这一比重进一步提高至19.2%,可见发达国家高度重视社会保障的发展。

    由于社会保障对社会发展的重要意义,因此有必要建立社会保障的宏观统计体系来反映社会保障的发展状况。社会保障的宏观统计有两种方式,一种方式是对社会保障的专题统计,另一种方式是把社会保障纳入国民经济的整体核算体系之中进行系统记录。从统计内容来看,社会保障专题统计的内容较为全面,既包括社会保障的货币量方面(其核心是社会保障基金的收入和支出),也包括社会保障的实物量方面(例如机构和覆盖人群等),相比之下,社会保障核算的内容则比较单一,主要体现在社会保障的货币量方面。然而,从分析功能来看,社会保障核算却具有社会保障专题统计所没有的优势。一方面,社会保障涉及所有经济部门,在国民经济核算体系中记录各部门与社会保障相关的收支将有助于分析社会保障对各部门经济行为的影响;另一方面,对社会保障的宏观核算需要从一般政府部门中对社会保障部门进行单独识别,以其为枢纽,能够更加深入地刻画社会保障部门与其他部门之间的经济联系以及社会保障的宏观运行过程。相比之下,由于社会保障专题统计一般不系统记录部门之间的社会保障收支往来,因此不具有上述分析功能。由此可见,对于社会保障的宏观统计建设而言,这两种统计方式应当是互相补充、互相支持的。

    从中国的统计实践来看,社会保障专题统计已经基本建立起来,虽然还存在一些有待解决的问题[1][2],而社会保障核算则相对滞后。在资金流量表上,没有单独设置的社会保障部门;从核算项目来看,与社会保障相关的只有两处:一是劳动报酬项下的单位社会保险付款,但是此项目从来都是空白;二是经常转移项下的社会保险缴费、社会保险福利和社会补助,虽然有数据,但是由于没有区分社会保障子部门,因此无从看到社会保障与其他部门之间的经济往来,例如政府财政对社会保障的转移支付力度。至于社会保障的分类数据,当然也是没有显示的。如前所述,社会保障核算具有重要的分析功能,中国国民经济核算体系中对此类经济活动不予以反映,不能不说是核算实践的缺憾。

    事实上,在中国开展社会保障核算已经具有了切实的需求。

    一方面,中国的社会保障制度取得了重大发展,社会保障收支流量规模日渐庞大,有必要对其加以单独列示。经过30余年的渐进性改革,中国目前已初步建立起国家主导的、全社会各个部分(包括政府、企业、社团与个人等)共同分担的国家——社会保障模式,形成了多层次、社会化运行的制度安排,越来越多的城乡居民受惠于新的社会保障制度[3]。2010年,中国社会保险基金收入和支出分别相当于同年GDP的4.7%和3.7%;财政对社会保险基金的补助占财政总支出的2.6%。而且,随着社会保障制度改革推向深入,社会保障的有关流量还会进一步膨胀。显然,如果如此庞大的经济流量不在国民经济核算体系中加以显示,会大大降低国民经济核算数据的分析功能,从而限制核算数据对于宏观经济政策制定的意义。

    另一方面,为了更好地促进社会保障的发展,中国从2010年起试行社会保险基金预算[4]。社会保险基金预算将在加强社会保险基金的管理、规范社会保险基金收支行为、明确政府责任、促进经济社会协调发展等方面具有重要作用。社会保险预算需要充分的统计数据支持,如果能在国民经济核算体系中单独列示社会保障的有关流量,将会为社会保险预算提供重要依据。因此,进行社会保障核算是社会保险预算的内在要求。

    从国际上看,为了服务于社会保障预算以及更普遍的社会政策的需要,不少发达国家已经开始对社会保障进行全面核算。其中比较有代表性的统计体系包括欧盟统计局开发的欧洲社会保护①综合统计体系(简称ESSPROS)[5]和国际劳工组织建议的社会核算体系(简称SAS)[6]。事实上,ESSPROS与SAS从本质上看都属于国民经济核算体系的卫星账户。当然,由于核算对象更具针对性,因此这两个体系采用更多样化的社会保障收支流量分类,从而为政策分析提供更为深入的信息。例如两个体系都根据收入性质和部门来源对收入进行分类,对支出则根据功能和类型进行分类,ESSPROS还根据是否需经经济状况审查对支出进行划分。社会保障核算的这些国际经验堪为中国社会保障核算所借鉴。

    综上,本文认为有必要在中国开展社会保障核算。目前,国内尚无针对社会保障核算的专门研究,有关社会保障的核算对象、核算流量以及核算方法等问题都缺乏必要的讨论。作为对中国社会保障核算方法的首次研究,本文参照国民经济核算(以下简称SNA)[7]的原理与国际社会保障核算的经验,对中国社会保障核算的基本原理进行了较为深入的讨论,并基于中国社会保障的实践提出了具体的核算方法。本文的主要特点是:①所有的讨论都是结合中国社会保障实践进行的,具有较强的现实可行性;②在对社会保障概念的不同口径进行比较的基础上,提出既有国际可比性,又贴近国内一般理解的社会保障核算口径;③建议设立只涉及社会保障收支活动的社会保障部门,此举可简化社会保障核算的内容,并突出社会保障的核心内容;④结合中国社会保障的实际运行过程,区分了不同收支流量的核算性质,尤其是识别了几种能够形成资产负债关系的收支流量,并提出相应的核算方法;⑤结合中国社会保障制度的特色(即统账结合制度与单位负责制),对中国社会保障核算的特有问题加以探讨,并给出具体建议。

    二、社会保障核算的对象与内容

    (一)社会保障核算的对象

    社会保障是一个具有广泛含义的概念,其外延在不同的国家和不同的时期有所不同。一般来说,狭义的社会保障被视为社会保险的一种类型②,而广义的社会保障则在狭义社会保障的基础上,把社会救助也包括进来③。社会保险与社会救助的关键区别在于受益人领取社会给付④的条件不同:在社会保险计划中,受益人领取社会给付要以事先向社会保险计划缴费为前提;而在社会救助计划中,受益人社会给付的领取并不以事先缴费为条件。进一步地,社会保险又分为(狭义的)社会保障计划和其他就业相关计划⑤。其中,社会保障计划覆盖全社会或社会上的大部分人群,由政府部门管理并承担社会给付的支付义务,而其他就业相关计划只覆盖实施该计划的企业雇员,由雇主(或保险公司)管理,并主要由雇主承担社会给付的支付义务。

    在SNA中采用了狭义社会保障的概念⑥,而对在全球范围推进社会保障做出巨大贡献的国际劳工组织则采用广义社会保障的概念[8]。从中国国内对社会保障的理解来看,通常将社会保险、社会救助和社会福利视为中国社会保障体系的主要组成部分[9],此处将此种理解称为中国口径Ⅰ。此外,还有一种口径更宽的理解,认为中国的社会保障体系包括由社会救助、(基本)社会保险和社会福利共同构成的基本社会保障体系,以及由企业年金、慈善事业和商业保险等构成的补充保障体系[10],此处将此种理解称为中国口径Ⅱ。可以看到,在中国关于社会保障的理解中,社会保险部分对应于狭义社会保障概念,而中国口径Ⅱ则远大于国际通行的广义社会保障。需要注意的是,中国口径Ⅰ也不等同于国际通行的广义社会保障,差别在于社会福利部分。所谓社会福利,主要是以经济收入水平低和生活无人照顾的老年人、残疾人和孤儿等特殊社会群体为对象,为他们提供生活供养、残疾康复和文化教育等福利。与社会保险与社会救助是为了向受益人提供收入保护不同,社会福利向受益人提供的是公共服务。国际劳工组织指出,社会保障具有两个主要功能,即收入保障和医疗可得性[7],而公共服务功能一般不被视为社会保障的范畴。在SNA中,社会服务被记录为政府向住户的实物社会转移,而不是社会保障。

    本文认为,在中国开展社会保障核算,既要考虑统计数据的国际可比性,也要兼顾国内对社会保障的一般理解。从上面的分析可知,狭义社会保障概念虽然为SNA所采用,但是不符合中国国内的理解,而中国口径Ⅱ偏大,国际可比性差。相比之下,中国社会保障核算宜采用国际通行的广义口径,该口径既符合国际规范,也更加接近国内的理解,即中国口径Ⅰ。因此,本文确定的社会保障核算对象为基本社会保险加社会救助,不包含社会福利。

    (二)社会保障核算的部门归属

    社会保障活动的涉及面很广,各个部门(包括非金融公司部门、金融公司部门、政府部门、住户部门、为住户服务的非营利机构部门)都与其有关联。其中,住户、企业和政府单位向社会保障计划进行缴费,住户从社会保障计划获得给付,政府财政向社会保障计划进行补贴,为住户服务的非营利机构部门与社会保障计划互有转移。由此可见,社会保障计划是社会保障活动的核心单位,各单位的社会保障活动都是通过社会保障计划完成的。

    所谓社会保障计划,是指覆盖全社会或社会的大部分、由政府单位控制的计划⑦。由此立即可知,由于社会保障计划是非营利的、且受政府单位控制,因此从其部门归属来看,应划入政府部门。如果社会保障计划的组织能够从政府单位的其他活动中分离出来,其资产和负债也可从政府单位中单独识别,并能独立从事金融交易,则此类计划可以被作为单独的机构单位,称为社会保障基金。

    对于可作为机构单位的社会保障基金,SNA建议的政府部门子部门划分方法有两种。第一种划分方法为:中央政府;省级政府;地方政府;社会保障基金。其中,在前三个子部门中都不包含社会保障基金。在此种情况下,社会保障基金的独立性一目了然。第二种划分方法为:中央政府;省级政府;地方政府。其中,在三个子部门中分别包含同级的社会保障基金。在此情况下,社会保障基金被隐含在其中,难以直接显示出来。

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关键词：社会保障理念／公平社会／底线公平

一 是否建立完善的社会保障体系是好的市场经济和坏的市场经济的分水岭

社会保障不仅仅是一项经济制度，它还是并且主要是一项社会制度，社会的基础建设。社会保障不仅仅是一种经济补偿、经济支援。它更是一种社会补偿、社会关怀、社会支援。对那些在市场竞争中的失利者、弱势群体和边缘群体而言，社会保障表示了社会对他们的承诺和保护：不论他们遇到多大的困难和风险，社会承诺保障他们的基本生活和起码的尊严。

但是，在我们大力推进社会主义市场经济体制建设的时候，人们注意到了充分认识和高度肯定市场经济的巨大优越性，这当然是必要的，却对社会保障制度的独立价值和作用强调不够，因而对市场经济体制和社会保障制度的关系认识模糊。就人的需要而言，好的市场经济应该能够普遍地满足每个社会成员的生存和发展的需求，但这却是单靠市场经济制度本身难以做到的。市场经济是通过市场机制来实现资源配置的经济制度，它的核心是自由竞争，市场竞争的规律是优胜劣汰。由于每个社会成员的自身禀赋包括受教育水平、体能和工作能力不同，社会资源和发展机遇各异，在分配领域中必然损益有别，从而造成社会的贫富差距，并引发社会各阶层之间的矛盾。改革开放以来，在从计划经济向市场经济转轨过程中，一部分国有企业被兼并破产，还有相当部分企业因严重亏损而面临困境，由此出现了规模空前的下岗和失业现象，一些国有企业的职工以及部分离退休人员的生活发生困难，一部分人甚至跌落到贫困线以下，而大量财富却向少部分人手里集中。社会保障是政府通过法律和制度手段，筹集社会保障基金，对社会成员在年老、疾病、伤残、失业、生育、遭遇灾害，面临生活困难时给予必要的救助和保护，以满足社会成员基本生活需要的制度安排。它的基本功能是保障公民的生存权，进而为实现每个人的发展权提供基础条件。通过建立医疗保障制度、社会救助制度、实施失业者职业技能培训等措施，保障人的发展权利，拓展人们的发展空间。因此，社会保障是实现公民生存权和发展权的重要方式。

与市场经济的竞争机制不同。社会保障制度是人们通过达致社会合作而形成的一种公共品。在这里，人和人之间是非竞争的关系。而每一个人都有可能成为弱者，都有可能遭遇危险，又都需要维护自己生存和发展的权利。社会保障就是人们达成的风险共担、同舟共济的契约和道德承诺，个人与社会之间有了这个相互承诺，人与人之间才能摆脱那种“豺狼式”的状态；人与社会之间才能摆脱那种只向社会索取，不向社会贡献的关系。只有这种社会承诺建立起来了，市场规则、法律规定才可能被遵守。从这个意义上说，市场规则、法律规定都以人与社会之间的公平契约为前提。所以，市场经济和法制虽然都是和谐社会的基础，但都离不开公平契约这个基础。

就社会发展而言，好的市场经济应该能够促进社会稳定，实现经济与社会协调发展。这也不能单靠市场机制本身，而要靠市场经济制度和社会保障制度的结合才能做到。市场机制配置资源的特点是优质资源向能够获得最大效益的方向流动。这些年，随着市场经济的发展，农村以及中西部地区的优质资源——青壮劳动力、财力和物力迅速向城市、向工业、向发达地区集聚，“三农”问题积累日甚，地区差别继续扩大，社会发展难以平衡。社会保障具有国民收入再分配的功能，通过社会保障基金在高收入者和低收入者之间的转移支付，使国民收入的再分配向低收入者倾斜，从而调节社会成员之间的收入差距，维持低收入者的基本生活，以促进社会公平，实现社会稳定，社会保障不仅是一种重要的利益平衡机制，而且也是市场运行和经济发展的基础性支撑。

社会保障制度可以保证社会基本生活水平的稳定性，推动有效需求适度增长。通过国民收入再分配，积累社会保障资金，形成个人收入不确定部分的补充，当宏观经济大局、微观经济态势发生不期而至的变故，人们面临失业、退休、生病和出现事故伤残等难以抗拒的风险时，社会保障提供了相对比较稳定的收入，来满足基本需要。从而恢复和保持有支付能力需求的适度增长。社会保障制度改善了人们的收入预期，提高了人们的安全感，有利于扩大消费需求，从而减少经济波动对人们的影响，有利于保持经济的可持续发展。

从长远看，21世纪前20年既是我国全面建设小康社会的机遇期，也是进入老龄社会的风险期。我国是在刚刚进入低水平、不全面的小康社会情况下，迅速跨入老龄社会的发展中国家。而这一时期又是以独生子女劳动力为就业主力军的阶段，我国的就业结构、消费结构面临重大调整，这都将影响经济发展的活力。养老、医疗、失业等保障制度是协调代际分配关系、当前利益和长远利益关系的重要制度，对于经济可持续发展社会可持续发展、保持国家长治久安具有重要意义。

社会保障是相对独立的社会体制，它包括经济制度，但并不限于资金筹集和发放，管理和运营，不仅仅是现金保障，还包括服务保障、权益保障、组织保障乃至精神保障。因此，简单地说社会保障制度是“市场经济体制的重要组成部分”是不够准确的，正如不能把政治制度、宗教制度看做“市场经济体制的重要组成部分”一样。尽管这些制度都要与“市场经济体制”相配套、相适应，但社会保障制度毕竟有自己的独立体系，不能归结为“市场经济体制”。

二 社会保障的首要功能：为社会公平提供制度基础

中国有13亿人口，又是一个发展中国家，以并不充足的财力解决世界上最庞大人群的社会保障问题，这是一项空前艰巨的伟大事业。特别是中国加强社会保障制度建设的背景，是从计划经济向市场经济的转轨，各种社会制度，包括生产资料所有制结构、收入分配制度、财税制度、社会管理体制等等都在发生重大调整，在这种情况下，政策供给不足、滞后并且前后不一致，难免经常发生。

在我国，社会保障制度改革和建设的大力推进，确实是与建立社会主义市场经济体制相伴随的。但这一点并不意味着社会保障必定是依附于市场经济的。事实上，不搞市场经济，也要搞社会保障，但社会保障的独立地位却一度被有意无意地掩盖了。仿佛只是为了配合国有企业改革，为了给企业卸掉社会包袱、增强企业的市场竞争力才需要搞社会保障。后来，又仿佛是为了解决下岗失业职工安置问题，为了解决农民工问题，才需要搞社会保障。这样一来，社会保障好像只是为了解决一时的具体问题，它作为一项长期的基本的制度安排的意义被淡化了，其社会功能被忽略了。

在财力不足的情况下推进社会保障制度建设，又希望这项制度能够自我运行，着重考虑经济效益是可以理解的，从效率的角度讲也是具有合理性的。但是缴费多的人国家财政和企业单位给予的补贴也多，而少缴费则少补贴，不缴费则无补贴。这样一来，在个人收入差距本来就在迅速拉大的背景下，社会保障制度不但没有起它应该起的缩小贫富差距的作用，反而在不经意间助长了差距拉大的趋势。

长期以来，社会保障考虑的对象范围主要限于城市居民，广大农村除少数有条件的地方自行实施了局部的、有限的社会保障以外，全国统筹城乡的社会保障制度供给基本付诸阙如。例如，在城市实行了最低生活保障制度，3000万城市贫困人口得到了这张“安全网”的有力保护，但在广大农村至少也有3000万贫困人口翘首以待的同样的制度性保障却迟迟不能出台，在城乡差距迅速拉大的背景下，这种制度安排不但没有起它应该起的在城乡居民之间促进社会公平的作用，反而在不经意间助长了城乡差距拉大的趋势。

社会保障制度有利益的层面，也有价值的层面。它的价值追求本来是为了促进和实现社会公平。如果社会保障的理念不明确，只讲“效率”，只追求经济效益不追求社会效益，它就可能陷在利益的计较中，模糊了方向。实现社会公平是社会保障制度的首要社会功能与核心价值关怀，因而是这项制度的灵魂。

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［关键词］欧洲；社会养老保障；弹性机制

［中图分类号］F323.89［文献标识码］A［文章编号］1005-6432（2012）27-0040-02

1 欧洲债务比重长期高企国家社会养老保障的共同特征 从来源上讲,欧洲债务危机主要是政府财政赤字不断扩大,并逐年积累,迫使政府不断靠借债度日而出现的结果。从过去几十年的经验来看,自从1970年代欧洲国家经济陷入滞涨之后,其高昂的社会养老保障和福利财政支出便成为政府财政赤字的重要甚至主要来源。总体上说来,政府债务长期较高的欧洲国家在社会养老保障和社会福利方面具有在“三高一低”特征,即社会保障和社会福利支出占GDP比重高,养老社会支出占GDP比重高,公共养老金替代率高和养老金再分配功能偏低等特点。

2 社会保障的制度刚性是欧洲社会保障支出的根本原因 可以说,部分欧洲国家政府债务长期在高水平上徘徊源于政府财政收支长期不平衡,而财政收支长期不平衡又是社会保障和福利偏高,特别是由于老年社会保障支出水平偏高的结果。但关键的问题是,为何这些国家在如此长的时间里(20余年)都难以抑制住社会养老保障和福利支出水平,进而降低其政府财政赤字呢？该问题的答案与社会养老保障制度和福利的刚性等因素密切相关。所谓社会养老保障刚性是指社会保障项目及其支出水平在经济增长期间快速扩张,但在经济停滞甚至衰退期间,却不会随经济收缩而收缩,明显表现出只增长而难以收缩的刚性特征。政治制度构架、快速的人口老龄化、养老金制度设计,以及社会养老保障与劳动力市场僵化、经济增长放缓之间的互动是债务比重长期偏高的欧洲国家社会养老保障制度带有明显刚性的主要原因。

3 欧洲社会养老保障模式困境对中国的经验借鉴3.1 再认识欧洲社会保障发展历程,重新确立社保建设适当滞后于经济发展的理念 欧洲国家债务危机的经历说明社会保障制度与经济增长往往难以同步。在经济高速增长时期,政府有财力,民众又乐意提高社会养老保障待遇,经济增长与社会保障水平提高可以协调发展,但是一旦经济增长放缓和停滞,社会保障待遇水平的增长却难以及时下降,经济增长与社会保障发展便失去协调。政府债务比重长期高的欧洲国家社会保障支出还表现出一个特点,社会养老金的增长无视于经济发展乏力和政府财政窘迫的现实,即便是在经济增长趋于缓慢,政府赤字不断扩大,从而被迫大量举债的背景下,这些国家的社会养老保障和福利支出仍然高居不下,刚性十足,导致政府债务长期在高位维持。

中国经济不可能永远高速发展,总有一天会逐渐放缓,如果在当前经济高速发展时期就保持经济增长与社会保障制度建设一致,那么,在经济增长放缓之后,社会保障财政必然会出现入不敷出的局面,遂导致政府财政赤字问题。因而,我们需要从整个经济周期来思考经济增长与社会保障制度建设的协调问题,在经济高涨时期适当保持社会保障建设适当滞后于经济发展水平,进而可以在经济萧条或衰退时期保持适当协调,从而保障社会养老保障财政的长期可持续性。

这就意味着中国还是要坚持生产型特点的社会保障模式,在以经济增长为基本原则来保障民众社会保障和福利水平持续提升。反而,如果盲目学习欧洲国家福利模式,在当前经济发展水平较低的情况下就开始推行社会养老保障建设与经济增长同步,就很有可能陷入欧洲社会养老保障建设陷阱,社会养老保障建设停滞不前,经济增长又长期乏力。具体说来,社会养老待遇水平应该在通货膨胀与工资增长之间寻找一个合适的平衡,而不应该单纯根据工资增长率来同步调整养老金待遇水平。从当前看来,我国近几年通货膨胀率增长较快,工资增长也较快,养老金待遇可以适当增长,可以取通货膨胀和工资增长加权平均(如2*通货膨胀率/3+1*工资增长率/3)来确定养老金的增长速度。

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【关键词】农民工；社会保障；新路径；土地换保障

“十一五”规划建设社会主义新农村，加快城市化道路，统筹城乡协调发展，构筑和谐社会，农民工群体的社会保障更成为当前急需解决的问题。解决好农民工社会保障问题有助于打破中国城乡二元体制结构，实现城乡协调统一，加速社会主义新农村的发展，推进社会主义现代化的进程。

一、农民工社会保障的思路

在建立农民工社会保障的基本思路上，当前理论界还存在着较大分歧和争论，目前主要有三种思路：一种是仍然将其划归于农村社会保障范围之内；一种是将其归于城镇社会保障范围之列；另一种是另起炉灶，推出相对独立的农民工社会保障制度，建构一种作为过渡形态的“三元社会保障模式”。农民工的社会保障到底是归属城市还是回归农村，还是创新一种新的保障机制，值得我们进一步探讨。

实际上农民工纳入农村社会保障或纳入城镇社会保障在实践上都遇到很多现实阻碍。从农民工社会保障现状分析得知，由于农民工双重的身份性，一方面乡镇财政资源的有限性和土地保障功能的虚化及农村社会保障缓慢发展，制约了农民工进入农村社会保障体系的步伐；另一方面以单位为核心的城镇社会保障体系，由于城市社会保障机制滞后，企业因为社会责任弱化导致的用工制度不规范及作为理性“经济人”的抵触、以及农民工较强的流动性而引起执行上的困难、农民工在经济收入上的窘迫、自身可支配经济资源的有限性所导致参保的理性规避等诸多原因，将农民工纳入城镇社保体系在现实可行的条件下依旧困难重重。因此除上述三种思路外还有学者没有明确提出归口，积极探讨建立城乡一体的社会保障体系。提议应从我国国情出发，根据农民工的特点及最迫切的利益需求，优先建立农民工工伤保险制度和大病统筹医疗制度，构建以最低生活保障为核心的农民工社会救助机制，规范企业用工制度，建立农民工的工资保障制度，抓紧制定有关农民工社会保障方面的法律和法规，探索适合农民工特点的与现行的养老保险制度相衔接的农民工养老保险办法，依照分类分层保障的原则积极稳妥地解决农民工社会保障问题，最终实现城乡一体化的社会保障制度。

从以上分析可以看出，积极地寻求多种路径来解决农民工的社会保障成为大多学者的共识，让社保对农民工来说不再是“镜中月，水中花”，能真正意义分享到应有的各种社会保障。事实上“农民工力争一只脚踏在收益低、预期确定、保证生存起码需求的土地保障上，另一只脚踏在收益高些、风险大、非生存起码需求的非农收入上”，[1]农民工在城乡之间流动，具有双重收入来源，存在的经济基础很特殊：一方面脱离了农业生产逐渐市民化，在城市则可以在非农行业就业，另一方面，农民工与农村仍然保持着千丝万缕的联系，他们在农村留有一份土地，在城市谋职的风险性以及社保的严重缺失等所导致返乡的极大可能性，宁愿抛荒也不愿意放弃这惟一的保障，仍把土地作为最后的退路。因此，笔者认为解决农民工的社会保障是个循环渐进的过程，上述几种解决农民工社会保障的思路都忽视了现阶段农民工怎么从土地这个社会保障向现代社会保障系统转换的问题研究。国务院发展研究中心农村部研究员崔传义认为研究这个问题是有战略意义的，这个问题解决得好，会大大有利于农民向城镇的转移，有利于城市化、工业化的实现，有利于全面小康社会的顺利建成。

二、“土地换保障”——农民工社会保障的新路径

在《国务院关于解决农民工问题的若干意见》规定中指出，农民外出务工期间，所承包土地无力耕种的，可委托代耕或通过转包、出租、转让等形式流转土地经营权，但不能撂荒。农民工土地承包经营权流转，要坚持依法、自愿、有偿的原则，任何组织和个人不得强制或限制，也不得截留、扣缴或以其他方式侵占土地流转收益。[2]这就给流转土地经营权进一步提供了政策依据。事实上，在国家近年出台系列减免农业赋税及加大农业投入和农业补贴等有利于农民增收的农业政策下，许多农民工外出打工，留在家里的土地就委托给亲戚邻友耕种或者转包、出租给其他人，从中取得一笔收益，但收益不多，只是当家用补贴。对经济收入较低的农民工来说，觉得有利可图就将土地出租出去，钱一点是一点，总好过撂荒。那么如何将农民工在原属地的农地更好地利用起来，并且将社会保障联系起来就是个难题了。国家行政学院社会保障权威专家龚维斌在“完善社会保障与和谐社会建立”的记者专访中就提出：“我国社会保障制度建设和发展既要借鉴国外的经验，也要立足国情，构建一个‘低保障，低水平，广覆盖，重实效、可持续’的社会保障机制。充分发挥政府、企业、社会在社会保障中的作用，挖掘和利用传统社会保障资源。”这就给农民工怎么从土地这个社会保障向现代社会保障系统转换的问题进一步指明了方向。

提倡“土地换保障”制度的学者们都不约而同地把寻求农民工社会保障路径的探索视觉转移到现在农村惟一有较大增值价值和财力功能的就是土地，从开发和挖掘农村传统的社会保障资源来寻求解决农民工社会保障困境的路径，最终目的为建立针对农民工独特身份和特点的社会保障制度铺路，从而推进市民化和城乡一体化进程。“土地换保障”通过土地制度和社会保障制度的创新，填补了农村土地流转制度和社会保障制度的空缺，成为一种切实可行的制度安排，是建立农民工社会保障的创新路径，很好的解决了土地社会保障功能的延续，为农民工社会保障的建立提供了启动资金。农民工因为土地使用权的转让，获得了相应的收益，从此代替土地的社会保障功能和实现从农业人口向非农业人口的转换，逐步实现市民化，并且推进了土地承包经营权的流转和规模经营发展。

三、“土地换保障”方案设计中运行载体的缺失浅析

（一）“土地换保障”方案设计中运行载体的缺失分析

从 “土地换保障”的基本思路和操作步骤来看，“土地换保障”的实质或核心是承认农民在让出承包土地或被征用土地的情况下，应当获得某种补偿，并且这种补偿应当被用来为其建立社会保障。那么这样一种用社会保障替代土地保障的方案设计到底有没有充分现实依据呢，陈颐同志进行深入研究对农民工选择“土地换保障”这样一种从土地社会保障向现代社会保障系统转换的方案设计进一步补充了相关依据，论证了“土地换保障”方案设计的可行性。[3]另外，曾详炎等同志在可操作性上进一步研究，认为在这个制度安排在实际操作中需要注意一些问题，如会遇到初始永佃权的定价问题，可能出现的侵占农业生产资金问题、土地市场评估成本问题、地区之间地价与社会保障水平不平衡问题以及土地私有化问题等，并且在此基础上提出了相应对策。[4]然而笔者发现其中还没有学者注意到运行载体的缺失问题，在方案设计中提出具体运作办法时有学者认为，对放弃农村土地使用权的农民工，可直接参加农民工社会保障，并以农村土地使用权折算为一定年数的个人帐户积累额，促进农民工从传统土地保障到社会保障的平稳过渡。[5]另外有学者提出，农民工到城镇就业或进入城镇定居而无力耕种土地的时候，让出其原先承包的土地，由转包者按国家统一标准替转让者缴纳一定数量的经济补偿，使其参加相应的社会保障。当然这部分经济补偿也可先交付国家财政，但国家必须做出相应的政策调整，承诺将这部分农民纳入城市和相应的社会保障体系。[6]由此可以看出，“土地换保障”整个运行过程中交易中介机构的研究是缺失的，有的只是笼统指出由国家责任强制为其纳入社会保障，有的直接由土地经营权的转包者支付农民工参保费用。我们知道，农民工只在乎现期收入，他们参保的意识非常薄弱。对他们来说，增加他们的收入最为切实，所以他们就可能会同承包者私下商量好将社会保障的提取费用直接转化为货币经济补偿，这就要求国家赋予有关监督机制的制约。而如果设立国家的监督机关来监督承包者从转让农民工土地使用权获益中提取农民工社会保障费用的行为，则加大了“土地换保障”制度的成本支付，这就提出了在实行“土地换保障”方案中其运作载体的缺失问题，值得我们进一步研究。

（二）“土地换保障”的运行载体——农村集体经济组织及由集体经济组织转制而来的股份合作社

根据孙雷、陈波羽中的研究，他们在针对失地农民设计的“土地换保障的逻辑框架” 中指出失地农民通过放弃土地使用权获得经济补偿后，一部分由农村集体经济组织为失地农民办理养老、医疗、失业等保险，一部分作为失地农民的货币收入，成为市场人的物质基础，另一部分则用作对失地农民的培训，使得他们具备向非农产业转移的基本技能。可见这里代表耕地所有权的农村集体经济组织则成为交易的中介机构，作为失地农民与征地方交易的中间人，农村集体经济组织通过被征用耕地的交易获得的收益，用来支持农村的基础设施建设，改善农村居民的生活条件。[7]由此可以推广到 “土地换保障”中针对农民工社会保障的建立，引入代表农民工土地使用权的农村集体经济组织作为交易中介机构。这个思路也符合建设社会主义新农村，既要有党和国家的强力推动，更需要发挥农户、农村集体经济组织的积极性和主观能动性的政策精神 。另外笔者认为为避免由村集体包办，应与现行的中国行政机构体制改革和农村基层组织建设以及正在农村推行村务公开的民主管理制度相配套，特别是农村集体组织从农民工土地转让费当中用于社会保障的费用提取应该向村民公开，通过这样的方式让农民更多地参与和监督村里的事务。保证集体经济组织运行应有的效率与公正。

而原有农村社区集体经济产权模糊、人格化的出资者主体缺失、决策独断、监督不善、分配随意等种种制度性缺陷直接影响到保护集体经济组织及成员利益，研究表明迫切需要从产权制度改革上破除。现阶段农村社区集体经济产权制度改革以村、组为对象，在制度安排上多采取股份合作制的形式。从转制后的组织形式看，其定位不同，既有股份合作制企业，也有股份制公司，以及股份合作社。有学者进一步研究，现阶段集体经济组织产权制度改革的定位，以及转制后的实际功能和作用都与政府行为有直接关联。两者要在今后的改革和发展中相互调适。其中第一条指出转制后的组织功能就与社区成员的社会保障管理有关，是按照公共产品供给非歧视性原则，对于集体资产所有者的社会保障成本，政府应给予一定的扶持，并全额承担“城中村”或“村改居”成员的社会保障费用。[8]另外深入到股份合作制中土地股份合作的研究，土地股份合作的形成是在村委的引导下若干农民自愿组织，组成合作社，农民将自己的土地使用权向合作社入股，由合作社统一经营和管理，实行“土地入股，集约经营，独立核算，按股分红”。其股份合作社在年底取得的收入扣除必要的成本费用后按股分红，同时合作社按每股每年提取风险基金和发展基金。农民工进城务工，也可以通过股份合作形式将自己在原属地的土地使用权向合作社入股，这样一来他们对土地的承包经营权不仅长期不变，而且还有股权收益，吃了“定心丸”，也自然安心进城从事二、三产业。[9]将上述两个研究成果结合起来研究，笔者认为可以按照“土地换保障”的思路，通过由集体经济组织转制而来的股份合作社在土地与农民工的现代社会保障两者之间架起联结通道，股份合作社在农民工向合作社入股期间在按每股每年强制提取风险基金和发展基金的基础上强制提取一部分基金作为农民工建立现代社会保障的启动资金，保证其进城后最基本的社会保障。

当然，由于中国各地经济水平不一，这种股份合作的土地流转形式主要出现经济较为发达，大部分农民已转移到从事非农产业的沿海地区和发达内陆地区，如广东、江浙、辽宁、山东、湖南等地。而广大中、西部贫困地区由于受到地域、经济水平等因素制约了土地的流转，也就很难形成土地股份合作这样一种土地规模经营方式。因此在考虑原属地在较为贫困，并且零星分散的小规模经营比较严重的中、西部地区的农民工在实施“土地换保障”中架构其运行载体时，笔者认为有待于政府(下转第24页)(上接第22页)大力扶持农村经济合作组织的发展，并且政府在其介入的作用成分相对发达地区对股份合作社要多一些， 值得我们更深入研究。

参考文献

[1]何晓星．论“一个国家，两种保障”[J]．经济体制改革，2005，（4）．

[2]刘锋．国务院明确：不得以农民进城务工为由收回承包地．参见politics.people.com.cn/GB/1026/4244958.html

[3]陈颐．论“以土地换保障”[J]．学海，2000，（3）．

[4]曾详炎，王学先，唐长久．“土地换保障”与农民工市民化[J]．晋阳学刊，2005，(6)．

[5]董理．我国农村非农产业群体的社会保障制度探悉[J]．武汉理工大学学报，2001，（5）．

[6]王斌．农民工社会保障制度的运行模式构想 [J]．专题讨论，2004，（6）．

[7]孙雷，陈波翀．土地换保障：中国城市化快速发展的必然选择[J]．内蒙古大学学报（人文社会科学版），2004，（9）．

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一、社会保障制度的发展

社会保障制度是社会发展的产物，其基本内涵是，当劳动者因年老、患病、工伤、生育等原因永久地或暂时地、完全地或部分地丧失劳动能力，或者因失业而丧失工作机会、失去收入来源时，由国家和社会通过法律强制对其提供经济上的援助或补偿。同时还包括为处于特殊困难和赤贫状态的所有社会成员提供社会帮助和物质救济的各种福利制度。通常把社会保障界定为社会保险、社会救助、社会优抚、社会福利以及社会互助、个人储畜积累保障甚至包括住房制度等子系统。

自给自足的自然经济时期，劳动者的风险主要靠以家庭为轴心的家庭成员帮助。商品经济和工业化社会阶段。生产力得到发展，宗法社会被打破，生产关系发生变化，阶段矛盾日益尖锐，阶级力量对比关系出现转机，于是在上个世纪末的欧洲首先出现了社会保障制度。这一发展过程，正如列宁总结的：“资产阶级对工人实行社会保险，完全是资本主义的整个进程决定的改革”。

我国社会保障制度的滥觞，当推1951年《中华人民共和国劳动保险条例》的颁布。该《条例》经过后来的修改完善，比较全面地规定了职工在生、老、病、死、伤、残等各种风险下的保障收入标准。在50多年的实施中，对于发展生产，保障职工基本权益，保护职工身体健康，解除职工后顾之忧，维护社会安定等都起到了重要作用。

但是，经过我国几十年社会、经济的发展。特别是以后随着改革、开放、搞活和经济体制改革。这种按照产品经济、高度计划、财政统收统支、劳动力统分统配、工资统一规定的模式设计的制度，已经不能适应社会、经济的发展。从1984年起，我国以社会保险为重点，在管理体制、筹资模式、覆盖范围、政策待遇等方面进行了改革，其主要的收效是初步打破了“企业保险”的格局，保障了国有企业和大集体企业职工，特别是离退休人员的生活，为整个社会保障的改革探索了经验。但是这些改革只是局部的改革，还没有从根本上触动社会保障的旧体制，因此，现行制度的弊端依然存在。特别是在社会主义计划经济体制向市场经济体制转轨定型的关键时期，社会保障的功能还没有充分发挥。一定程度上已经迟滞了社会主义市场经济体制的启动和发展，一种与社会主义市场经济相适应的社会保障体系亟待建立和完善。

二、市场经济的确立呼唤社会保障制度的健全与完善

按照十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制的若干问题的决定》，社会主义市场经济体制包括五大体系。即现代企业制度、市场体系、宏观调控体系、收入分配与社会保障体系、法律体系。可见，社会保障体系是整个市场经济大厦中至关重要的一大支柱。建立社会主义市场经济体制，必须建立一个能适应、保证和促进其有序运行的社会保障制度；推进和深化以建立市场经济体制为目标的各项改革，也必须加强对现行社会保障制度的重构和改革。

当前社会主义市场经济体制的发展，给社会保障制度改革提出了许多新情况、新问题；社会保障制度改革的滞后，又在许多环节上与市场经济体制发展不相适应。

(一)原有社会保障制度不合理

原有的城镇企业社会保险制度，基本上只在国有企业范围内实施，且在待遇标准上各地差别较大，而集体企业。特别是改革开放以来与国有企业并存发展起来的大量外资企业、股份制企业、联营企业和私营企业以及个体劳动者，却没有建立社会保障制度。这种制度的不统一，造成了我国社会保障体系的支离破碎，客观上剥夺了劳动者平等享受《宪法》规定的社会保障权利，限制了劳动力的合理流动和生产要素市场的形成，梗阻了企业改革中分流富余人员和下岗人员再就业渠道的畅通。

(二)现有城镇企业社会保险制度的保障能力不强

除养老保险以外，其他社会保险基本上还没有冲破企业保障的窠臼。这种状况一方面使企业过度负债、冗员过多、停产亏损；另一方面该破产的企业难以破产，破了产的企业职工以及下岗富余职工的生活又难以保障，再就业难以实现，市场经济下优胜劣汰机制的环境条件还没有形成。

(三)现代企业制度困难重重

原来的社会保险实际上由企业负担职工的经济责任和承担管理服务职责，企业办社会现象严重。社会事务负担十分沉重，这就使得现代企业制度难以建立。

(四)社会成员自我保障意识不强

过去的劳动保险待遇标准都是由政府统一制度，被保险者基本不承担经济责任：企业职工养老保险基金积累不足，历史的包袱依次压给后人，以往和现在的在职职工养成了依赖国家的心理。但随着人口老龄化的快速发展。如不早作改革，终有一天国家、企业将不堪重负，以致酿成严重的社会问题。

(五)尚未建立起配套的保障体系

农村人口的养老、医疗保险尚未找到一个适合中国国情的办法和途径，军人的优抚、社会贫困人员的救助、城镇人口住房问题等还缺乏与其他社会保障项目以及经济发展的相适应和配套。可见，原有社会保障制度亟待从适应社会主义市场经济的要求出发，加以健全和完善。

三、完善社会保障制度的相关建议

当前我国经济体制改革正处于关键时期，社会主义市场经济体制正在启动和发展，社会保障制度改革必须进入快车道。社会保障制度改革要紧紧围绕深化企业改革、转换企业经营机制、建立现代企业制度这个中心环节，充分考虑社会主义市场经济体制下的改革背景和客观要求，精心谋划和实施社会保障制度改革。社会保障制度改革的重点应该是社会保险。其中心是城镇企业职工的养老、失业和医疗保险。在建立和完善社会保障体系的过程中。要坚持以下基本原则和要求：

(一)覆盖范围广泛，保障功能健全

社会保障作为社会的“安全网”，具有保障公民生存。促进社会安全与稳定的功能。在当前实施过程中要适应市场经济条件下非国有企业迅速发展，多种经济成分并存的要求，并充分考虑我国农业人口众多的特点，最大限度地将不同群体的劳动者纳入社会保障网。

国有企业、集体企业及其职工，外资企业及其中的中方职工，机关(除国家公务员以外)、事业单位及其职工，个体工商户及其帮工都应纳入政府统一组织的社会保险。当前结合失业、下岗人员再就业工程的实施，特别要很好地研究失业、下岗人员从事个体经营后，社会保险的衔接问题。国家公务人员可建立单独的社会保险制度。

农村社会保障要体现与城镇劳动者的差别，不宜照搬城镇的办法。乡村所办企业的从业人员，目前可归为农村初级社

会保险，以后再逐步与城镇统一的养老、工伤保险制度并轨。另外，还要注重对城市居民中。生活在贫困线以下群体的救助和军人及其家属的社会优抚工作。

(二)社会保障待遇水平要与社会生产力水平及各方面的承受能力相适应

现行的社会保障项目水平缺乏国家宏观调控和科学确定，有的偏高，背离了经济发展的规律；有的偏低，没有起到保障劳动者基本生活的作用。政府对社会保障的责任既要充分发挥，同时又不是无限的。作为刚性的基本保障待遇，国家只能保障人们的基本生活需求。有条件的企业可以举办补充养老、医疗保险，劳动者个人也可以开展个人储蓄性保险和参加商业保险。由国家基本保险、企业补充保险和个人储蓄保险三个层次，构成我国社会保险的三大支柱。

(三)权利与义务相统一，公平与效率相结合

这条原则在社会保险项目上要得到充分体现。比如除工伤、生育保险依照法理及国家惯例不应由个人缴费外，其他社会保险项目均应在企业和劳动者履行了缴费义务的前提下，享有享受社会保险待遇的权利。社会保险属于国民收入的再分配。其主导的原则是追求公平。但在我国目前的发展阶段，将激励机制引入社会保险领域具有特别重要的意义。社会救济、优抚和部分社会福利事业主要体现公平。由政府供给和组织。符合条件者可以无偿享受。社会保险与社会保障其他项目相比具有明显的效率体现，这主要表现在大部分项目实行国家、企业、个人三方面负担费用，做到既保障职工的基本生活，又与个人缴费多少挂钩。体现多劳多得，激励职工的劳动积极性。

现行的养老、医疗保险等项目实行社会统筹与个人账户相结合的制度，以社会统筹方式满足劳动者最基本的保障需求。以个人账户形式体现劳动贡献，缴费多少不同的劳动者在保障水平上的适当差别。正是效率与公平的结合。这一机制的引进，有利于扩大社会保险费的来源，鼓励劳动者多做贡献，有助于培养劳动者的社会保险意识。

(四)实现统一规范和法制化管理

社会保障制度改革，在局部试点的基础上，要注重适时总结经验，形成规范的制度并及时用法律、法规的形式予以确立，否则将会影响改革的进程。在社会保障方面，目前亟待统一的：一是基本制度，如养老保险改革方案的全国统一问题、医疗保险改革模式问题等；二是管理体制的统一，建立全国统一的社会保障管理体制，以避免相互挈肘、相互扯皮的现象；三是业务流程、技术规范的统一。只有这样，才能使社会保障制度运作有序，有法可依。

(五)实行管理服务社会化

社会主义市场经济体制的机制障碍在于政企不分，企业办社会。建立现代企业制度，就要还企业高度的自主经营权。将企业从繁杂的事务中解脱出来。

(六)社会保障制度改革要与其他相关领域的改革衔接配套

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【关键词】失地农民；农民工；农村社会保障；城镇化

【中图分类号】C91 【文献标识码】A

【文章编号】1007-4309（2013）03-0086-1.5

一、农村社会保障体系的内涵

农村社会保障是整个社会保障体系中的重要组成部分，一般是指国家或社会在农村这一特定区域范围内，为了保证农村社会成员个人及其家庭的经济安全和提供必要的福利，通过立法和行政措施而实施的一种公共计划。但是，目前其覆盖面极小。我国用于社会保障的财政支出占中央财政总支出的比例较低，而其中大部分资金又用于城市社会保障。国家用于农村社会保障的资金只集中在救灾、特困户生活救济和优抚补助上。农村社会保障资金短缺成为影响农村社会保障制度建设的核心问题。

二、我国农村社会保障体系存在的问题

随着农村城镇化进程的不断深入，农村社会保障初步具有向城市社会保障体系对接的趋势。但由于农村社会的复杂性以及长期以来农村社会发展的滞后，目前我国农村社会保障还处于缝缝补补的非规范化、非系统化阶段，仍然主要依赖于传统的家庭保障和土地保障随着社会和经济的发展。这就使得新形势下农村社会保障工作发展缓慢，并在制度建设方面存在一些突出问题：

家庭及土地保障功能弱化。随着农村社会经济的发展、城镇化进程的不断加快以及整个社会的现代化，家庭社会结构出现了小型化和核心化的趋势，传统大家庭结构的消解以及农村人口老龄化的加剧，人口抚养比例迅速上升，而家庭的收入水平却并没有明显的提高，家庭保障功能出现退化。同时，具有中国特色的“打工经济”，造成农村无子女共处、只剩下老年人独自生活的“空巢家庭”增多，使农村养老问题面临更严峻的考验。另外，土地是农村社会的核心要素，随着城镇化的迅速发展，农用地转为非农用地的规模不断扩大，失地农民数量持续增加，大大降低了土地对农民生存发展的保障能力，导致了土地保障功能的弱化。

农村居民老龄化趋势加剧。据有关资料显示，我国60岁以上人口已达到1.34亿，超过总人口的10%。其中，65岁以上人口1.1亿，占总人口的8.5%。目前，全国70%以上的老龄人口分布在农村地区，农村老龄化问题较为突出。我国人口老龄化的增长速度快于预期，并且以年均3.2%的速度持续增长。人口老龄化导致社会劳动人口减少、社会负担加重等一系列问题，客观上进一步加重了农村养老的压力。

失地农民的社会保障存在诸多问题。在我国农村，农民没有退休金，没有养老保险，其生活保障由其所承包的土地承担。土地既是农业生产的基本资料，又是提供农民社会保障的基本财产，当农民失去土地时，也就失去了这一基本保障。但现阶段，大量失地农民又未被纳入城市三条保障线的救助范围，他们的生存面临着极大的威胁。失地农民往往面临着就业和养老的双重压力，主要表现在：失地人口中劳动年龄内人口占的比重大，并且农业人口素质普遍较低，转为城市人口后谋生能力受到削弱；由于得到的失地补偿只是一种一次性的短期收入，许多农民无法正确，或者说有效地使用这笔资金，出现短视的消费行为。

农村劳动力大量转移，社会保障制度存在明显缺陷。据统计，我国农村劳动力外出务工人员大约有1.2亿人，进城农民工约为1亿。长期以来他们的权益得不到保障，其社会保障程度较低。除社会保险外，农民工的社会福利也很差，最突出的表现在住房和子女的教育福利等方面；在社会救助方面，现行城镇社会救助体系只覆盖城镇户籍人口。诸如最低生活保障的社会救助等社会保障权益，农民工根本享受不到。另外，农民工对现行社会保障制度缺乏信任。由于现行养老保险制度规定按月享受基本养老金的最低缴费年限为15年，而农民工流动频繁，如果不能实现转移接续，多数很难达到该年限标准。有的地方还规定退休前5年必须到该地参保，这实际上把农民工的养老问题排除在外。

三、完善农村社会保障体系的对策

完善社会保障法律制度，加强政府在农村社会保障中的主导作用。政府在农村社会保障制度建设方面，至少要起到四个作用：一是要通过社会保障制度的建立减少而不是加剧社会的贫富差距，因此，在制度设计方面应当体现出社会共济性；二是要把眼前利益与长远利益结合起来，使社会保障制度的建立有利于经济、社会的可持续发展，对响应国家各项号召的农民要实行积极的政策予以支持和保护，对低收入家庭尤其是因病、残、或缺少劳动力而致贫的家庭实施积极的保障；三是要加强政策设定的科学性和稳定性，并积极引导农民爱惜权益、加强自我保护意识。四是利用政府的强制力为农村社会保障提供一个完备的法律制度框架。

强化家庭和土地保障功能。国家在加大对农业的扶持力度，增加农业补贴的同时，应加强对土地使用权流转的管理，完善和加快农村土地流转，加快经济较发达的乡村地区城镇化步伐，实现农业人口在短期内显著下降，将仍然从事农业生产的人纳入到农村现代社会保障体系，将那些通过卖出土地的农民在获得合理土地收益的情况下纳入到城市人口保障体系。农村现代社会保障体系的设计应考虑农村人口与城市人口社会保障制度的兼容性，避免日后全国统一的社会保障运行机制的偏差与分离。

建立因地因人制宜的社会保障制度。在经济发展比较快，条件比较好的地区着手建立比较完善的农村社会保障体系，可以采取国家强制的养老保险方式，同时鼓励农民进行自愿储蓄为补充；在一般农村地区，可将国家强制性的养老保险和强制性的养老储蓄结合起来，养老储蓄作为一种储蓄不仅比养老保险灵活，而且易于农民接受；对于经济条件落后的地区要把社会保险与救济、救灾工作统一起来，扶持贫困户参加社会保险，提高他们战胜灾害，脱贫致富的能力。在许多地区更应该考虑的是建立农村最低生活保障制度，保障农民得到基本生存

走社会化和家庭化相结合的道路，建立多层次的农村养老保险制度。针对农村“三无”老人，实行农村“五保”制度，并对其加以完善；根据各地经济情况和农村老年人的意愿兴办农村敬老院，为那些不属于“五保”供养之列无法参加家庭养老的老人提供养老支持；对那些有义务而不愿赡养老人的农民，政府除在农村广泛开展法制教育和道德宣传，要制定规章制度，到期组织赡养的双方签订赡养协议，明确赡养协议的范围、约束，并予以监督；鼓励有条件的地区农民购买商业养老保险，并予以优厚政策。

【参考文献】

[1]叶建斌.论失地农民的社会保障的问题与对策[J].前沿，2005（11）.

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关键词:土地;土地流转;失地农民;社会保障

中图分类号:F301.0文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)31-0053-02

一、问题提出的背景

据估算,目前中国完全失去土地或部分失去土地的农民高达4 000万～5 000万,其中有30%左右处于无业或离岗状态。如果按照现行征地制度与经济发展速度,到2020年,中国的失地农民将超过7 800万人,占现有农民数量的十分之一[1]。土地在中国农村仍具有较强的综合性保障功能,养老、医疗、失业和最低生活保障都附着其上。一旦土地经营承包权转让出去,这些都有了后顾之忧。从各地情况看,失地农民中只有极少数能享受与城镇居民同等的社会保障待遇。他们失去土地后,既有别于农民,又不同于城市居民;既不享有土地的保障,也不享有同城市居民一样的社会保障,处于社会保障的真空地带,成为一个边缘群体。中国集体土地承包经营责任制素有“口粮田”和“责任田”之分,设定“口粮田”就是为了保障农民的基本生活需要,但现行土地流转制度基本上采取的是“一刀切”的方式――用征地补偿替代土地的保障功能。更令人担忧的是,由于现行流转制度不规范、收益分配不尽合理,农地流转收益往往不能落实到农民身上,甚至不能满足农民的最低生活保障。

二、土地社会保障职能对土地流转的负面影响

(一)土地的社会保障职能

1.生活保障。虽然当前农民谋生的手段和就业的方式越来越多样化,但绝大多数农民的主要收入来源仍依赖于土地的产出,土地的基本产出能力决定了农民贫困的界线,也就是说,农民拥有土地的多少、肥沃贫瘠程度决定了农民能否获得基本的生活保障。

2.就业保障。土地还是农民的就业保障,绝大多数农民必须以承包土地作为谋生的手段,失去土地就面临着失业危机;对少数从农村流到城市就业的农民,土地还可以成为失业保障,在他们从事非农产业遭受挫折时,可以退而务农,不至无所事事。

3.养老保障。由于现代化社会养老保险体系在中国广大农村地区尚未建立,目前大部分农村地区依然保持着以土地为依托的家庭养老方式。迈入老龄的农民,如果自己还能劳动,“土地+劳动”就是他们的养老保险。土地作为一种生产生活资料可以由子孙代为耕种,同时养老的重担也由子孙接过。年迈农民也可以将土地转包出去以获得部分生存保障。

(二)土地社会保障职能对农地流转的负面影响

1.制度层面的制约。(1)均田制(平均分配的土地使用权)的制约。“均田制”一般采取按户或按人口平均分配,地块大小搭配、优劣搭配。“均田制”使得农户承包农地分散,导致超小规模的经营方式,不利于规模经营,不利于合理耕作以及农机化和现代科技的推广,且过小的规模在土地流转时往往伴随着较高的生产成本和交易成本。(2)集体产权制度的制约。中国农村实行集体产权制度存在许多不完善的地方,主要表现为农地所有权、承包权和经营权界定模糊、农地的所有者(集体)和使用者(农民)之间的责权利关系模糊。农地的所有者――集体概念抽象,没有明确的法律界定,主体模糊,产权代表不明确。农民的承包权是否属产权、经营权的处置等也无明确界定。不稳定的地权(产权不明晰)造成的不确定性增加了土地流转时的交易成本。

2.农民的心理行为制约。在农村,土地具有生活、就业、养老等多方面的社会保障功能。有些农民即使已经找到了一份较为稳定的工作,但担心未来政策的多变,为给自己留条后路,也不愿意随便放弃土地。很多外出经商务工的农民处理土地的方法是粗放经营、撂荒、无偿甚至倒贴交给熟人耕种,视需要随时收回。几千年来土地的社会保障职能形成了部分农民“小农经济”意识强,视土地为命根子,离土缺乏安全感等心理,成为农地流转规模化、市场化的长期制约因素。

三、土地流转中农民失地的原因及失地农民的社会保障问题

(一)土地流转中农民失地的原因分析

土地的流失有两个主要原因:一是工业化、城市化的原因,二是政府追逐经济利益的原因[2]。

1.城市化和工业化的快速发展,扩大了非农用地。中国自改革开放以来,伴随着城镇化的加速,大量土地从农业部门转移至非农业部门,而且农地非农化的趋势还在加快,短期内可能无法逆转。根据国土资源部公布的1987―2001年经批准的全国非农建设占用耕地2 394.6万亩的数据,中国实际征占耕地数约4 420万亩,已安置的失地农民约5 525万人。2002年以来,按城市化进程和基础设施建设步伐,每年需征用土地约300万亩,需安置的失地农民约429万人,到2010年底,被安置的失地农民将达到1亿 [3]。

2.土地流转中行政管理缺位与执法不严,流失了一部分土地。一些地方领导对土地管理的法律法规和制度落实不到位,致使乱占耕地现象的蔓延;甚至以地谋私、以地生财,为大发土地横财,违法批地和违法违规出让土地。一是以建设现代农业园区的名义占用基本农田,变相搞房地产开发;二是以进行农业结构调整、搞现代农业和设施农业为名,在基本农田内建设永久性建筑或进行严重破坏耕作层的生产活动;三是不少地方为了追求政绩,树立形象工程,行政撮合,强迫流转,暗箱操作,从中渔利。

(二)土地流转中失地农民利益损失的原因

1.土地流转中对失地农民的安置不当使农民利益受损。在实践中,征用农村集体土地后,对失地农民的传统安置模式主要有货币安置、招工安置、留地安置等基本形式。但目前国内大多采俗称“一脚踢”的货币安置模式,仅仅给予一次经济补偿,对失地农民的基本生活、就业和社会障等问题,则缺乏有效的解决措施[4]。失地农民所到的经济补偿,依照当地的物价水平,往往仅够维持三至四年的基本生活,长远生计得不到有效保障。许多失地农民处于种田无地、上班无岗、低保无份的“三无游民”状态。

2.土地流转中利益分配不公平时农民利益受损。近年来,土地纠纷正在成为影响农村社会稳定和发展的首要问题。征地补偿费过低是纠纷的主要原因。浙江省一项调查表明,如果征地成本价是100%,被征土地收益分配格局大致是:地方政府占20%～30%,企业占40%～50%,村级组织占近30%,农民仅占5%～10%[5]。从成本价到出让价之间所生成的土地资本巨额增值收益,大部分被中间商或地方政府所获取。这种级差地租分配的巨大失衡,极容易引发失地农民的不满。

3.制度不完善,造成社会保障的缺失。在目前中国的二元城乡经济结构中,农村社会保障制度普遍尚未建立,失地农民失去土地保障享受不到城市居民的最低生活保障。一是作为农村剩余劳动力不具有失业人员的资格,成为“国家、集体、社会”三不管的边缘群体。二是养老无依靠。农民主要是依靠子女养老,但是由于多数失地农民在就业、收入等方面的不稳定性,子女养老也变得艰难了。三是就医状况让人担忧。很多农民对疾病的态度是小病拖,大病抗,农民无力支付高昂的医疗费用,是问题的症结所在。失地以后,农民的经济更为紧张,不敢进医院,不敢找医生。四是子女入学难。失地农民的子女因为没有城市户口,入学要交议价费、借读费,将经济困难的农家子弟挡在门外,给失地农民造成极大的精神和经济压力。

四、解决土地流转和失地农民社会保障问题的对策与建议

1.弱化土地的社会保障职能。弱化土地保障权能并不是让转让土地的农民丧失社会保障权,而是要实现保障权转换。(1)从土地保障转换为社会保障。健全的社会保障体系可以在一定程度上替代土地的社会保障功能,加速土地流转。要加快建立适合农村特点的社会就业、养老保险、合作医疗等社会保障体系,使农民离开土地也不再有生存上的后顾之忧。(2)从农村保障转换为城镇保障。加快城市化进程,着力破除城乡二元结构,对农转非人口要与原城镇居民享有同等的社会保障,鼓励农民进城落户,推动农民与农村的分离。

2.健全农村土地流转的经济补偿机制。要制定合理的农村土地流转价格和经济补偿方案,特别是健全征地过程中的经济补偿机制,要适当地提高征地的补偿标准,重构土地征用的收益分配比例。土地在非农转用后增值收益是巨大的,征地成本一般是75万～150万元/hm2,批租出让金则通常达到750万～900万元/hm2,有的高达1 500万元/hm2以上。而这一巨额差值大部分被中间商(如房地产开发商)或地方政府获取,作为土地所有者和承包者的农户则分文未得[6]。要实现土地的社会保障功能就必须重新分配土地征用收益的比例,提高农民的补偿标准。

3.建立土地补偿长效机制和利益分享机制。征地补偿是失地农民在城镇化进程中获得的最直接的经济利益,也是最容易引发征地矛盾的焦点。土地对农民具有生产资料和社会保障双重功能,土地补偿金就是失地农民的“保命钱”。因此,寻找政府、征地主体、失地农民间最佳的利益联结点,建立合理的征地补偿和利益分享机制,是解决失地农民问题的关键。

4.建立就业扶持机制,增强失地农民自我发展能力。农民失去土地后,虽然获得了一定的经济补偿和收益分配,但如果不从根本上解决上班无岗、就业无门的问题,就难以实现自我发展。着力培育本地区的主导产业,增强城镇可持续发展的能力,通过主导产业的崛起,带动新产业的发展和配套设施建设,进一步促进城镇发展,创造更多的就业岗位;同时,政府应大力发展第三产业吸纳更多的农村剩余劳动力;再次,鼓励失地农民自谋职业、自主创业,政府协调金融机构,优先提供信贷资金,并在工商、税收及各项行政事业性收费等方面给予最大限度的减免,激发失地农民从事个体私营经济的积极性。

参考文献:

[1]袁杰.中国失地农民医疗保险问题分析[J].卫生经济研究,2008,(3).

[2]赵小军.对土地私有化之批判――兼论农村土地的社会保障功能[J].河北法学,2007,(1).

[3]张桂娟.中国城郊社区失地农民安置政策引发的问题浅析[J].商场现代化,2007,(3).

[4]孔令强,等.构建失地农民社会保障机制的思考[J].农村经济,2007,(8).

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关键词：社会保障卡；优势；问题；政策建议

中图分类号：F840 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）13-0097-02

社会保障卡的全称是“中华人民共和国社会保障卡”，是由劳动和社会保障部统一规划，由各地劳动保障部门面向社会发行，用于劳动和社会保障各项业务领域的集成电路卡。它的发放对象是参与社会保障的人群，其内容既包括社会保险，也包括就业服务，涉及有关个人社会保障的方方面面。

一、社会保障卡的发展

早在21世纪初，全国部分地区已经零星开始社会保障一卡通的尝试。从最初由部分地方政府发行并在该市通用的职工社会保险证、劳动保障卡，到后来被更多地区使用的医疗保障卡，中国在不断尝试着用一种融信息收集、识别、交换与共享一体的方式，使社会保险费的收缴和使用便捷化。以深圳市为例，该市很早就开始使用职工社会保险证，在2005年又推广了全市通用的劳动保障卡，自2008年3月3日起在全市范围内又发行了具有“一卡多用”和“全国通用”等特点的社会保障卡，替换原深圳市劳动保障卡。

2011年8月30日人力资源和社会保障部和中国人民银行联合了《关于社会保障卡加载金融功能的通知》，宣告社会保障卡将采用全国统一标准，社会保障号码按照《社会保险法》的有关规定采用公民身份号码。从此，中国的社会保障卡进入了新的发展阶段，全国统一的社会保障服务体系初步建立。

在未来若干年内，中国社会保障卡除了信息记录与查询、身份凭证和费用缴纳、结算与领取等基本功能外，还将具有小额金融支付、作为银行卡使用和金融增值服务等金融功能。这种“一卡通”形式的社会保障卡，将大大方便人们的日常生活。

二、社会保障卡的优势

按照国家“一卡多用，全国通用”的原则，社会保障卡将采用全国统一的标准规范制作，主要以围绕劳动和社会保障业务服务为核心开展医疗、养老、工伤、生育、失业等五大社会保险应用。这无疑为主管部门和公民个人都提供了许多便利。

1.方便公民及时地更改个人信息。例如某人突然失业，其收入来源和金额发生重大变化，他的社会保险的费率和缴费负担方式相应要发生变化，在一定时期内还可以领取失业保险金。在现行分部门管理体系下，他需要到不同的部门进行个人信息修改，不仅要四处奔波，而且各部门的信息更改之间存在时滞，为公民及时享受社会保障带来不便。实施一卡通后，他只需到当地主管部门进行一次记录更改即可完成分部门管理时若干次才能完成的工作，尽快享受到同自身状况相匹配的基本社会保障服务。

2.为公民享受社会保障服务提供便利。采用社会保障一卡通形式后，人们只用携带一张卡就可以完成身份的认证，无须分门别类使用医疗保障卡、养老保险证、身份证等多种证件，使人们能够更加便捷地享受社会保障服务。同时，五大社会保障服务纳入统一管理体系，提高了各部门的服务效率，节省了时间和人力。

3.节省信息管理系统的建设和维护成本，以及信息采集的人力物力。目前全国社会保障工作由民政、卫生、劳动等相关部门分别管理，各部门根据各自工作的发展需要及对信息化的需求情况，纷纷建立起在本系统内上下应用的信息管理系统，造成了重复建设和浪费。在建立起全国通用的社会保障信息管理系统、实现信息全国统一管理规划之后，既节省了系统开发和维护费用，又节省了采集公民个人信息的人力和物力，同时给经办机构和广大人民带来了便捷。

4.为各项社会保险费用的征缴和管理节约成本。将养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险等不同的社会保障项目纳入统一的管理体系中，经过核算后每月一次性征缴费用，既可以节省费用征缴的人力物力，又可以为征缴后的基金管理节约成本。

5.提高社会保障基金投资运营效率，缩小城乡差距。目前，各地区社会保障基金投资运营的回报率不同。经济发达地区，其金融市场较为发达，社会保障基金的保值增值更为容易，该地区的居民得到的社会保障福利也有更强大的资金支持；而经济落后地区，基金的基数较前者要小，且没有足够的投资机会达到保值增值目的，原本征缴上来的社会保障基金常常陷入入不敷出的窘境，进一步扩大了城乡之间的经济差距、社会保障差距和居民生活水平差距。在目前的分部门管理体系下，还没有一套完整的制度办法能够协调这一差距，这必然会影响各地方加入全国统筹的积极性，所以实现社会保障基金的全国管理也是实现社会保障一卡通的必经之路。

6.为社会保障全国统筹的实现创造可能。目前中国灵活就业的人口数量和比例呈上升趋势，他们的劳动关系、就业岗位、工作时间和工资收入都具有不确定性，现行的统筹地区内社会保障体系限制了人员的流动，使灵活就业人群的生活不能得到稳定的基本保障。随着不同地域信息系统的相互联通，逐步建立和完善的社会保障信息管理系统可以实现跨地区查询，使社会保障关系能够顺畅地异地接续和转移，也使得社会保障全国统筹的实现成为可能。因此，有学者提出，社会保障 “一卡通”形式，正是实现了从“地方粮票”到“全国粮票”的跨越式进步。

三、社会保障卡运行中存在的问题

1.养老保险个人账户空账对社会保障制度公信力存在威胁。1997年《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》提出了养老保险社会统筹与个人账户相结合的具体实施办法。事实上，这两个账户的不分离导致了个人账户的不完全。中国的养老保险个人账户一直处于惊人规模的空账状况。开始于2001年的养老保险个人账户做实试点虽然已经取得了逐步成效，但仍然进展缓慢。直至2009年，养老保险个人账户空账仍然高达1.4万亿。面对这一现实，一旦人口老龄化继续扩大到社会不能承受的地步，“现收现付”模式出现拐点，空账将极大威胁养老保险乃至整个社会保障制度的公信力，进而阻碍真正意义上社会保障“一卡通”的实现。

2.政府部门和银行之间协调管理复杂。虽然社会保障一卡通方便了居民个人，也方便了政府部门之间的管理和协调，提高了效率，但是在政府部门和银行之间，也即社保卡应用功能的管理单位和银行卡应用功能的管理单位之间，其协调和管理仍然比较复杂。比如当某人由于拒不参保或恶意欠费被纳入劳动保障黑名单后，其社会保障卡的银行卡功能并未受限，这样就失去了对其设置黑名单加以惩戒和限制的意义。并且，当卡丢失后，持卡人要分别跑不同的部门分别挂失不同的应用，也为持卡人带来了不便。

3.信息泄漏或被盗用的风险加大。由于社会保障卡功能庞大，持卡人个人信息过于集中，信息泄露或被盗取的风险也进一步加大，成为主管部门最需要加大管理力度的方面。虽然社保卡被灌入国家、人保部、所在省三级密匙，几乎无法被破译，然而查询或使用时却是凭借持卡人的密码，并非无机可乘。一旦密码被盗取，持卡人的所有信息均会陷入被冒用或滥用的极大风险之中。

四、完善社会保障卡发展的政策建议

1.做实养老保险个人账户。首先，采取合理的惩罚或奖励措施，让地方政府积极主动地同中央政府一起努力做实个人账户，解决目前中国养老保险的危机。其次，加快完成现收现付制向基金积累制转轨的进程，减轻人口老龄化背景下工作人口缴费的负担。再次，应将统筹账户与个人账户分离，明确个人账户内的资金归个人所有，杜绝统筹账户透支个人账户资金的行为。最后，加强对个人账户的监管力度，推动个人账户多元化投资经营，达到保值增值目的。

2.建立高质量共享型资源数据库，加强信息网络化建设。一是将现有资源进行彻底清理和重新整合，矫正过时信息、补充欠缺项目，在保证内容翔实的同时尽可能地降低信息冗余度。二是建立高内聚、低耦合的高质量共享型数据库，使其能够保持维护性和扩展性，方便信息更新和调用。三是推进该数据库的网络化建设，尽快实现省、市、县三级政府部门和银行业务联网、信息交换和资源共享。

3.规范社会保障卡的管理，重视网络安全建设。第一，吸收和培养技术人才，加强对管理人员的培训，提高其安全意识，减少操作失误或因大意造成的安全漏洞。第二，定期对整个系统进行检查和维护，及时发现和修复缺陷和隐患，主动防御外来攻击，防止信息丢失和泄漏。第三，提高管理人员的警惕性，不给犯罪分子以可乘之机。

五、总结

社会保障卡在全国的推广普及使用，是中国社会保障工作的进一步发展和完善。社会保障一卡通的有利于完善社会保障体系，为实现全体公民详细信息的管理信息化提供了一个更广阔的平台，方便了百姓，提高了办事效率，同时也适应了全国统一劳动力市场和社会保障系统联网的需要和人员流动的需求，为经济发展起到了重大的推动作用。然而，它并不是完美的，其运行中仍然存在众多的隐患，需要有关部门加以重视和解决。只有这些问题得到顺利有效的解决，才能使得社会保障卡发挥最大的社会效益，为人民群众提供优质高效便捷的服务，使中国社会保障事业得到新的突破和发展。

参考文献：

[1] 人力资源和社会保障部，中国人民银行.关于社会保障卡加载金融功能的通知[Z]，2011-08-30.

[2] 李轩红.建立全国社会保障信息管理平台的若干问题[J].山东社会科学，2008，(8):52-54.

[3] 黎慈.金融危机下反思农民工社会保险制度的完善――农民工返乡潮引发的思考[J].金融与经济，2009，(3).

[4] 王磊.社会保障卡在经济生活中的各类应用[J].现代经济信息，2010，(4):173.

[5] 赵凤娟.社会保障一卡通的现实与未来[J].黑河学刊，2011，(2):177-178.

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关键词:机会成本;农地机会成本;国民经济评价;土地价值功能

土地占用机会成本在公路项目经济评价中具有非常重要的作用,不合理的计量方式将直接影响项目经济评价的合理性。因此,有必要重新构建土地机会成本计量模型,提高项目经济评价的合理性,为补偿失地农民提供合理依据。

一、土地机会成本的概念

机会成本(opportunitycost)是一个经济学概念。经济学家认为:资源是稀缺的、有限的,把资源用于一种用途就要放弃其他用途。机会成本就是把一种资源投入某一特定用途之后,所放弃的其他用途中能得到的最大利益。

土地机会成本是指在其他条件相同时,把一定量的土地用于某种用途时所放弃的另一种用途所能带来的利益。假如所放弃的用途有很多种,那么其中所放弃的最高的一种就是土地的机会成本。对于农地来讲,一般选取其原用途所产生的效益为农地用于建设项目时的机会成本。

二、土地机会成本计量公式及存在的问题

(一)计量公式

P=A

其中P为土地效益现值;A为土地在项目开始建设的当年效益现值;i为贴现率;N为项目评价年限;r为效益增长率或产量增长率。

(二)存在的问题

农地的自然特性和经济特性使得土地不仅具有生产功能,同时作为一种资产具有增值功能、生态功能及社会保障功能等。在公路项目建设过程中,由于其显著的公益特性,传统的土地机会成本的计量公式只考虑农地在改变用途后所放弃的直接经济收益,根据土地价值理论,农地的直接经济产出功能只是土地功能的一部分。因此,常规的土地机会成本计量所包含的内容不够全面。由于计量内容的不全面,用该公式调整的国民经济费用偏低,对经济净现值、经济内部收益率等反映项目国民经济评价内容的指标会产生或拉高或降低影响,进而影响项目的可行性研究工作。

三、基于土地价值功能的土地机会成本的计量

(一)土地的功能与价值

农用地功能包括经济生产功能、社会保障功能、社会稳定功能、生态功能及其他功能等。农用地的功能决定了农用地的价值,因此,农用地具有相应的价值,即自然质量价值、社会保障价值、社会稳定价值、生态价值和其他价值等。

1、经济生产功能与自然质量价值

农地是基本的生产资料和劳动对象,具有生产功能,是人类赖以生存的农作物汲取营养的主要源泉,是无法替代的农业生产资料。农用地的经济生产功能对应自然质量价值,是农用地在一定的自然条件和技术条件下,通过农业生产活动所能获得的直接经济效益。

2、社会保障功能与社会保障价值

土地对于广大农民来说,是就业保障、生活福利和伤病养老保障的可靠手段,是“衣食之源,生存之本”。农民有了土地就有了赖以生存的物质基础,农用地的存在对农民具有社会保障作用。土地的不动性和保值增值性使之成为目前农民最好的风险保障,农地的保障性社会效应主要是生活保障效用、提供就业效用和医疗保障效用。农地社会保障价值指农地本身具有的养育功能、承载功能、蓄积和增值资产功能可以转化为农民的养老保障、就业保障、医疗保障和生活保障的可靠手段。

3、社会稳定功能与社会稳定价值

农用地生产出来的粮食和农副产品,不仅是我们生存的基础,也是工业、城市发展的基础。农用地是关系到我国经济和社会可持续发展的全局性战略问题,具有重要的社会稳定功能。农用地社会稳定价值指耕地为社会提供粮食稳定作用而产生的社会稳定功能所具有的价值。

4、生态功能与生态价值

农用地的生态功能主要表现为防止土壤侵蚀、涵养水源、调节微气候、净化水质、净化空气等方面。若农用地生态环境遭到破坏则整个生态系统将失去平衡,造成严重的生态问题。农地的生态功能对应生态价值,农地的生态价值指农地的合理利用能够改善生态环境,促使资源的可持续利用。

(二)土地机会成本的计量

本文中,农地机会成本的计量通过分别计量与农地各功能对应的农地自然质量价值、农地社会保障价值、社会稳定价值与生态价值来实现。

1、农地自然质量价值的计量

本文采用收益还原法计算农地的自然质量价值。收益还原法的基本思想是:把购买农用地作为一种投资,农用地能够通过种植农作物等获取收益,收益的高低直接影响农用地的价格,影响到农用地发生用途转变时应给予的补偿额。计量公式为:P=×1-其中P为农地经济产出价值量化值;a为农地年纯收益;r为土地还原率;n为土地使用年限。

公路建设项目占用农地后,其农业产出功能将永久丧失。因此,对于农地机会成本的考虑,应用无限年期的计算方法,即n∞,因此该公式计算农地经济产出价值P1时,该公式可表示为:P=。

2、农地社会保障价值P2的计量

计算农用地的社会保障价值我们可以参照城镇社会保障体系来计算,即体现出农用地对农民的生活、就业、医疗等方面的保障价值。

(1)单位农地养老保障价格V1的计算。首先测算出各年龄组人均养老保障价格。农地社会保障价值中的养老保障价值可用每亩所供养的农业人口的养老保险总额来近似计算。保险费率采用原中保人寿个人养老保险费率。

可按下式计算每人养老保险费趸缴金额:

Yj=(Yjm×Bj+Yjw×Cj)×Mji/Mjo

其中Yj为j年龄组人均养老保障价格;Yjm为j年龄组男性公民保险费趸缴金额基数;Yjw为j年龄组女性公民保险费趸缴金额基数;Bj为j年龄组男性人口占j年龄组总人口的比例;Cj为女性人口占总人口的比例;Mji为j年龄组农民基本生活费(月保险费领取标准);Mjo为j年龄组月保险费基数(取100)。

单位农地养老保障价格V1计算公式如下:

V1=Yj×每亩所承载的农村人口数×比例系数=Yj×比例系数/人均耕地数量

式中:比例系数==

(2)单位农地医疗保障价格V2的计算公式如下,比例系数意义同上。

V2=

(3)单位农地就业保障价格V3的计算公式如下:

V3=

用最低生活保障金乘以时间和比例系数除以人均耕地数来计算就业保障价格,比例系数意义同上。

(4)每亩农用地社会保障价格P2的量化公式如下:

P2=

3、农地社会稳定价值P3的计量

可以依据替代原则,采用间接的方法对社会稳定功能进行量化。耕地开垦费可以作为社会稳定功能的量化值,这是因为耕地开垦费是对占用耕地的价值补偿。耕地开垦费的收缴是确保我国耕地总量动态平衡的经济手段,实现耕地总量动态平衡,是整个社会粮食安全的基础。对于一般易垦荒地来说,预计开垦后前四年虽有成效,但不明显,一般从第五年起才开始发挥效益。因此,考虑形成成熟的土壤肥力的投入因素和开垦前四年的收益损失,设耕地开垦年平均投入水平为T元/亩,产出水平为P元/亩,还原利率取近几年平均利息率约为R。

则五年开垦耕地投入的折现值为:

V1=T++++

四年收益损失折现值为:

V2=+++

农地社会稳定价格为P3=V1+V2。随着土地开发整理的深入和社会对耕地需求的增加,土地后备资源日益减少,土地开垦难度日益加大,耕地开垦费用将日益增高。

4、生态价值P4的计量

农地生态价值也叫农地环境价值,指农地对景观生态系统的功能性价格,包括维护生态平衡、促使生态系统良性循环等功能的价格。农地被建设项目占用后,不仅意味着土地利用方式、土地权属的转移,而且意味着农地资源永久地从农业领域中退出,农地资源的丧失,也意味着原生态功能的消失。农用地生态价值评估是指通过一定的手段,对农地生态(包括组成农地生态的要素、农地生态质量)所提供的物品或服务进行定量评估,并以货币的形式表现出来。

5、单位农地的机会成本P的计算公式为:P=P1+P2+P3+P4

四、结论

公路建设项目占地机会成本的计量合理与否直接影响到项目经济评价结果的合理程度,进而影响项目的可行性。由于传统公路建设项目占地机会成本在测算过程中只考虑土地的直接经济损失,基于土地综合价值的考虑,本文主张构建包括土地全功能的公路建设项目占地机会成本计量模型,该模型可以使得由于项目占地导致的社会及国民经济损失的正确测算趋于合理,可完善项目国民经济评价。同时,由于该计量对项目的负面影响做了更全面的考虑,会直接影响项目国民经济评价的指标。对失地农民的补偿提高会直接影响项目造价,提高征地补偿费用在项目造价中的比例,会对项目财务评价的相关指标产生直接影响。因此,项目方必须积极探索新的投融资方式。

参考文献:

1、盛鸿飞.道路工程经济与管理[M].人民交通出版社,2002.

2、王建军,王参军.公路建设项目后评价理论与方法研究[M].人民交通出版社,2005.

3、谢建豪.农用地价值构成与征地价格研究[D].河北农业大学,2004.

4、卿尚华.从农用地价值功能和产权权益看征地补偿价格[D].西南师范大学,2005.

5、张良.土地征用补偿研究――以四川成都为例[D].四川农业大学,2005.

6、燕新程.农用地价格构成及其评估方法研究[D].河北农业大学,2003.