公租房管理措施范文

导语：如何才能写好一篇公租房管理措施，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

【关键词】美国 公租房 收入多样化

就城市及社区建设而言，美国政府历来面临较大挑战。20世纪50～70年代，为满足城市居民尤其是产业工人的居住需求，美国推行了数量庞大的公租房修建计划。所建楼宇外观单调，占地巨大，成为低收入阶层民众的聚居区。美国社会认为，公租房设计旨在构建和谐社区而非单建居住单元。为实现吸纳中产乃至资产阶层人士的目标，公租房计划须致力于提高住房标准、优化设计、确保品质、提升社区认同度，实现与周边居民区的有效融合。美国政府、献策者、开发商以及城市居民希望通过构建贫富同处、和谐共居的居住环境，促进国民种族融合，实现社区要素齐全、功能完备，环境宜人、生机勃发的目标。

公租房住户收入多样化模式的历史演进

历年来，为实现公租房住户收入多样化，美国联邦政府确定了一系列任务目标与工作重点。起初，公租房计划侧重于解决低收入工薪阶层家庭住房困难，其安置具有临时性。1974年，鉴于公租房贫困人口集聚日益增多，国会对1937年《住房法》实施了修订，以确保所有公租房项目在合理时期内安置各类收入人群，通过低收入贫困家庭的分散安置，避免产生严重的社会问题。

公租房采取的住户收入多样化发展模式要求政府公共投资对私有资本进行有效平衡与调节，以免产生过于庞大的高低收入分化住户聚居群，尤其在中产阶级集中的城市物业产权状况日益恶化的内城区域。面对部分地区拆迁低收入群体为富裕阶层腾让空间舆论抨击，全美住房管理部门认为，公租房项目兴建之初旨在为工薪阶层提供临时住所，并非为社会长期失业人群提供社会福利。重要的是，公租房不应单为社会贫困阶层而建。

纽约市政府在公租房住户多元化模式改革方面率先探索，并取得一定成效，纽约市住房管理局推行包含工薪阶层与双亲家庭的层级系统。1979年，住房和城市发展部批准纽约市实施新的公租房申请分级制。根据纽约市住房管理局计划，“公租房申请者按收入水平共分为三类，参选的申请者，40%收入水平较高，20%收入水平较低，40%收入居中；分级制的工作目标，在于使各类申请者同意接受政府安置。”显然，它偏重于接收中高收入群体住户。根据1980年数据统计，公租房申请者第一级收入水平为人均3300美元/年～10600美元/年，第二级收入水平为3301美元/年～13000美元/年，第三级收入水平为7201美元/年～13000美元/年（三项分级均在联邦政府限额范围内）。显而易见，分级制旨在“根据实际情况，通过对不同收入住户数量进行调节，有效解决公租房住户的收入差异问题。”值得注意的是，分级制并不排斥特殊情况（如为流浪者服务的福利旅馆）下住户优选的实施，以充分保障极度贫困人群的社会利益。①公租房混合居住社区在各财政资助开发项目内实施住户收入多样化探索的大胆尝试。1990年，美国国会首次批准进行公租房项目住户收入多样化探索试点，当年出台的《克兰斯顿-冈萨雷斯国家经济住房法》（Granston-Gonzalez National Affordable Housing Act）授权四个公租房管理部门各自进行改革尝试。试点方案将住房和城市发展部出具的住户遴选宽松指导意见全盘纳入，允许各相关公租房管理局最多可将特定开发项目近一半住房出租给低收入家庭，但收入过低家庭例外。

1998年，美国国会再次寻求解决公租房的贫困过度集聚，公租房住户收入多样化扩展被作为永久性法律规定得以确立。在此期间，公租房改革试点局限于部分城市，更宽领域的公租房制度改革也起步尚早，成效有待检验。然而，事实表明，基于贫困分解化的工作理念，美国公租房计划已经萌发新的政策取向。1998年美国出台的《公租房改革法》规定，公租房40%以上的入住户，其收入须低于本区中等家庭收入的30%，该收入标准同样适用于75%的租房优惠券初次领受者。此外，若住房管理部门将75%以上的租房优惠券分配给收入低于本区中等家庭收入30%的租户，则收入低于本区中等家庭收入30%的新入住公租房住户比例最低可降至30%。再者，该法要求所有公租房管理局启动新的住户安置方案，在相对贫穷的公租房小区安置高收入住户群体，同时提高富裕小区低收入住户群体比例。②

公租房住户收入多样化模式要件

推进收入水平各异的多阶层社会聚居区建设，有助于改善低收入民众居住条件，提高社区教育质量，优化社区环境，丰富商品供给与社会服务。同时，贫困家庭适龄青年面临更多工作机会，可增强其生活信心，有利于社区繁荣稳定。创建混合居住社区最大的挑战在于，能否采取有效措施，吸引中产或资产阶层集体迁入并长期居住，为社区建设发展提供有效社会群体支撑。对建于贫民传统居住区的混合居住项目而言，实现经济融合是首要目标。在新建社区宜居、安全及稳定旗帜的感召下，社会中产阶层对公租房信心日渐增强，进而选择迁入居住，在经济融合的基础上，种族融合也得以不断增强。

与非混合居住公租房相比，混合居住公租房彻底反置了居民财富分散模式。混合居住公租房不寻求在高收入住户群中插入低收入或混合收入群体，而是试图通过前期集中居住区提供的良好居住条件，吸引高收入住户群入住低收入生活社区。为此，相关条件不可或缺：一是房屋配套设施良好，足够对市场消费者构成吸引；二是项目须安全认定达标；三是管理规范完备，租户甄选严格。

要达成吸引高收入住户的工作目标，须对公租房采用的绩效筹资法或公平市场租金法做出适当调整。在绩效筹资法中，本年度租金总额作为下一年度租金预测基数须从可得最高支付补贴中对应扣除，租户所缴租金增加额不跟奖励挂钩。相对而言，若只扣除租金总额增值的85%，经过几年的积累，奖励可达可观的数额。从实际情况分析，有必要规定高扣除额度，即用于计算绩效筹资系统的租金总额不得少于实际租金总额的80%。公平市场租金法可对照执行收入增加折化处理程序。然而，同吸引责任感强的住户比较而言，吸引高收入租户的目标价值尚存较大疑问，原因是通常缺少确凿证据证明大型公租房租户行为同租户收入或其他特征之间的关联性。实施类型奖励同管理简化的工作目标也完全背道而驰。③美国国会及联邦政府部门（以住房与城市发展部为代表）均把经济融合作为公租房运作模式的改革导向。对公租房而言，高收入住户家庭成员多有固定职业，会激励并带动社区成员积极就业。实际上，公租房混合居住法基于大胆的间接推理，可认为其更直接的准入原则是，公租房居住并非普通权利，而是一种特权，权利实现依赖于政府提供的巨量住户补助，补助的争取要求相关社区成员至少先前并持续具备最低限度的社会责任意识。尽管多样化目标的实现存在变数，更为重要的是，严格的租户甄选必将使公租房的可管理性得到强化与提升。各公租房管理局不能采用明显有悖于租户多样性要求的住房政策，或基于任意性理由对任何社会群体实施整体排斥。

公租房住户收入多样化的模式效应

贫困人口过度集聚会导致公租房走向失败。贫困人口分散居住可有效降低贫困集聚，化解社区社会问题。从一定意义上讲，联邦政府于1992年推出的“希望6号”计划，即基于此种考虑。住房与城市发展部多次公告宣称拟以“希望6号”计划为突破口推行公租房计划的全新改革。其宣传大致勾勒出两幅图景：“‘希望6号’实施前”是色彩单调、贫困破旧的平顶住房，“‘希望6号’实施后”则为色彩鲜艳、有篱笆护栏、具备典型美国特征的斜顶混合居住建筑。根据住房与城市发展部提供的数据，研究人员推算，美国每年拟拆除11000套公租房，这些住房先前多由收入低于本区居民中等家庭收入30%的住户居住。新建公租房数量基本按4000套控制，全部安排为混合居住项目，多数分配给收入高于现住家庭的住户居住。④

不论房屋资金来源如何，混合居住对公租房管理至关重要。事实表明，住户多样化与其他住房政策的合理配合运用，可有效优化公租房住户结构，是公租房运行机制建设的重点方向。然而，作为大力缓解城市贫困集聚的大胆尝试，混合居住社区构建须在区域房地产市场与项目建设选址条件允许的前提下进行。房地产市场发达以及建有都市复兴展示区，能有效吸引不同收入阶层人士的城市，可充分结合自身实际，考虑创建全新的混合居住社区。并非所有项目点都具备实施安排收入为区域中等家庭收入60%～80%的家庭入住的混合居住条件，吸引收入为区域中等家庭收入95%以上家庭入住则显得尤为困难。在规划方面，都市复兴展示计划致力于探索住户收入分类安置。根据规定，公租房主要用于安置收入为区域中等家庭收入80%以下的住户。然而，受联邦政策取向等多重因素影响，多数入住家庭收入低于区域中等家庭收入的50%。为增加住户代表性，一些住房管理部门考虑推行住户收入分级安置，在申请储备名单中将申请者按收入进行分类，住户安置须维持预定的收入分类标准。⑤

除运用住户遴选标准来改变管理公租房项目住户结构外，公租房管理局也通过新建住房及其他方式来实现这一目的。为降低居住密度，某些公租房管理局根据《住房法》第八条款成屋计划规定对家庭成员较多的住户特事特办，允许其租赁私有住房并给予住房补贴的方式加以解决，在多成员家庭搬出公租房后新安排成员数量较少的家庭入住。成员较多的家庭，也可通过分散居住等方式进行安置。公租房管理局对《住房法》第八条款成屋计划规定的灵活运用，较大层面上源于联邦政府的大力财政支持。各公租房管理局熟悉住房制度的最佳运作方式，可保证联邦划拔资金的高效使用。同时，结合资金来源及数量，各公租房管理局的工作任务主要集中在降低公租房居住密度上，以解决住户过度拥挤的问题。⑥

公租房混合居住的基本原理与分散居住类似。社区的正常运转，要求有充分就业的核心居民，以支撑社区商业发展、提供行为模范，以及增加社会资本量。居民收入层次实现多样化，有利于公租房更好地融入周边社区，低收入家庭也可从与高收入家庭为邻的过程中受助获益。

公租房住户收入多样化模式问题

尽管公租房有用于修建混合居住项目的投资，但面临资金链薄弱、投资主体意愿不强等问题。项目融资方、评估机构及社会投资主体习惯于选择由市场定价的公寓楼等简单型标准化项目，往往对修建多用途的混合居住住宅计划缺乏兴趣，投入资金有限，无法充分满足项目建设所需。作为中低收入公租房的重要资金来源，政府补贴数量有限，投资强度较弱。

公租房政策制定者也许将引入高收入阶层住户宣扬为增加低收入阶层住户社会资本的重要方式，但社区整体建设的真实要求是，单纯意义上的在业与失业群体共同居住只是迈向社区振兴的第一步，除混合居住外，配套措施还应包括改善公租房环境以增加其对工薪阶层的吸引力。公租房的问题不仅限于住户本身素质，还涉及住户所受待遇问题。在缺乏设计、管理及提供服务等综合调控及配套措施的情况下，单靠增加经济状况相对较好的低收入阶层住户，无论其数量多少，均无法有效提升其他居民的现实生活水平。

美国混合居住政策的实施，较大地改善了公租房居住品质，多数严重简陋地区的高密度、高层和营房式的建筑被低密度和低层的住户所替代。但同时，更好设计、更高质量住房的开发、密度的降低以及混合收入战略导致针对低收入家庭的公租房单元减少。同时，在简陋公租房拆除重建后，原先居住家庭回迁的数目较少，原公租房房客被收入较高的房客所替代，公租房的中产阶层化导致部分原居民利益受损。

深层次的公租房人口混合居住计划要求进一步扩大入住居民的社会阶层与种族代表性。正如对公租房计划的早期政策关注一样，深层推进的政策倡行者，对贫富差距背景下穷人如何从与富人同居的事实中获益缺乏政策性预见。近年来实施的以高档住房与经济住房共同修建为内容的城市开发建设，提升了社会低收入阶层的居住条件。然而，除物质居住条件外，收入高度差异化住房政策的推行，对社区其他社会问题的解决，收效并不明显。

结语

公共资金有时可有效地运用于扶助混合居住社区中的贫困家庭。然而，将现有的低收入住房改造为混合居住社区，并不意味着所有问题得到妥善的解决。为确保在经济型住房修建方面不断取得进展，需政府及社会多重努力，确保在新开发集体住宅时同步修建经济型住房，避免所有新建住房均实施市场定价。公租房的改造，需要公租房社区逐个转型发展，要求社会做出帮助底层贫困民众的更大承诺，在为居住困难者修建更多的蔽身场所及过渡型住房的同时，政府应增加住房租赁券的发放。简而言之，公租房的改造发展，旨在逐步解决公租房的贫困化问题，不应以减少廉租型住房供应为手段。

事实证明，美国公租房住户收入多样化政策取得了较好的成效，其重要的政策取向是加强统筹，以多管齐下、协调并进的方式加以推进。在加大对社会投资的引导，增加对公租房的建设投资，由社会企业承担基本建设的同时，政府致力于合理制定发展计划与目标任务，确保公正公平，适时填补市场空白，确保项目有序推进，实现预期经济社会效益。

（作者单位：重庆理工大学外国语学院）

【注释】

①Nicholas D B. Public Housing That Worked： New York in the Twentieth Century， Philadelphia： University of Pennsylvania Press， 2008， p213.

②Alex F S. Housing Policy in the United States， New York： Routledge， 2010， p129.

③Raymond J S. A New System for Public Housing： Salvaging a National Resource， Washington， D.C.： Urban Institute， 1980， p201.

④Lawrence J V. Reclaiming Public Housing： A Half Century of Struggle in Three Public Neighborhoods， Cambridge， Mass.： Harvard University Press， 2002， p1.

⑤Gayle E. "Emerging Strategies for Revitalizing Public Housing Communities" in David P V.， Wolfgang F E P. and Francis P R.， eds.， New Direction in Urban Public Housing. New Brunswick： Center for Urban Policy Research， 1998， p131.

篇2

    2018年，公房管理中心在局党组和局行政的正确领导下，紧紧围绕年度工作目标和重点工作，加强工作研究，创新工作方法，不断完善管理机制，努力提高直管公房规范化管理水平，推进各项工作有效落实。现将今年工作总结如下：

一、基本情况

截止11月30日，公房中心共收缴租金405.77万元，收缴率达到91.62%。1#公寓共收取租金267.41万元（公租房租金176.27万元、廉租房租金91.14万元），2#公寓收缴租金63.2万元（公租房租金38.23万元、廉租房租金24.97万元）。

二、主要工作

（一）创新管理手段，提高租金收缴。

1、新增银行代扣。为进一步提升直管公房管理水平，公房中心经过多部门协调和严格测试等充分的前期准备工作，创新性地新增了银行代扣措施。并启用租户和担保人银行捆绑式代扣功能，每月1-20日为租户卡扣款，如租户扣款不成功，则于21-25日对担保人卡进行扣款，实现了由担保人的形式担保转变为实质担保。目前，中心已与近530户租户签订了代扣协议，并实施代扣。该系统服务开通后，住户能够更加便捷地缴纳房租，也解决了部分租户整年交租困难的问题。

2、启用预付费式电表。为切实提高尚福公寓租赁管理水平，加强租金收缴，住房局在1#公寓设置预付费式电表，公房中心配合保障科、&&物业已于6月1日正式启动电表的使用工作。并于8月底对45户欠租户进行了租金清缴。

并于10月底对欠费租户实行了阶梯式电费充值，对欠租6个月内的需缴清房租后才能充值，且因第一次欠租，充值降为100元/次，如6个月内第二次欠租，降为50元/次。对欠租超过6个月的，告知该户停止充值，于5日内日缴清费用或搬离小区，届时物业将对该户停水停电处置，7日后对该户进行强制清房，租户签字。该举措有效地提高了租金收缴率，并切实规范了公廉租房市场。

3、开展“1#公寓”公廉租房违规使用专项检查。为理清公廉租房的实际租住情况，市局公房管理中心在10月份联合相关部门，开展了1#公寓入户大走访活动。此次活动重点查处公廉租房转租、转借等严重违反规定的行为。检查开始前先在小区做好宣传，悬挂横幅，在各电梯口制作宣传栏，张贴各类违规行为，并公布了举报电话。公房中心共分成7组工作人员对814户保障房租户进行走访，采取入户核实居住人身份信息、填写走访记录表、做询问笔录等方式，同时鼓励租住户通过电话、信件等方式监督举报违规行为，建立多渠道的监督举报途径。在检查时间安排上，除正常工作时间入户调查外，还利用晚上时间加班加点突击检查。此次专项检查成效显著，共计走访“尚福公寓”公廉租房家庭480 户，已发现转租转借家庭18户，并要求其主动前往市住房局办理房屋腾退手续，对拒不腾退房屋的，市住房局将协同其他部门进行强制清退。另外，违规家庭将列入诚信“黑名单”，五年内不得申请公廉租房。目前，已有8户办理退房手续，10户退房手续正在办理中。大走访以后将常态化，这也将更好地服务群众。

（二）改变租赁模式，确保资产升值

1、做好全市非住宅公房的调租工作。自2015年全市非住宅公房实行第一次全面调租工作以来，今年年初重新制定了调租方案，针对全市非住宅公房按照市场租金进行了第二次全面调租，并对上一次调租工作中遗留的历史问题进行了清理，租金增长率达12%。

2、认真做好空置店面的公开拍租工作。为保障租赁的公开公平公正，根据《XX市直管公房管理办法》的相关规定，公房管理中心今年对空置店面进行了公开拍租，这也为今后的非住宅公开拍租积累了经验。

3、研究制定XX新村等拼盘房的出售方案。

为更好的规范租赁市场，实现国有资产不流失，在结合宜城片区混合产权房屋出售工作试点经验的基础上，今年对历史原因造成的XX新村等公私混合拼盘房，今年我中心继续加大力度进行处置工作，完成了15套房屋的评估和出售工作。

（三）规范维修管理，改善居住环境。

1、积极抓好直管公房维修管理。组织公房维修项目调研，科学制定年度维修计划，扎实做好维修过程监管，统一维修材料、维修工艺，推进维修工程第三方审计，提高维修经费使用效能，努力提升公房维修质量，不断改善公房住用户居住环境。

2、及时做好保障性住房的维修工作。保障性住房的人员较多，区域集中的特点，由于电梯、消防、智能监控等设备涉及到租户的住房安全，公房管理中心都会在第一时间派出专人进行抢修,做好保障性住房的经费审计和结算工作。截至目前，公房中心共进行500多户维修，维修资金累计投入54.47万元，赢得了租户的表扬与信赖。

（四）强化安全意识，突出汛期检查。

突出抓好公房安全管理工作，及时修订了汛期公房应急预案，强化了安全应急值班，加大安全巡查力度，要求公房管理人员深入公房租户家庭开展公房安全宣传教育，提高租用户安全常识和突况应对能力。针对即将到来的汛期，加强公房安全隐患排查，确保人员物品安全渡过汛期。

（五）做好合同签订，保障租户权益。合同签订过程中，工作人员认真复核担保人资格，并耐心指导承租人规范填写续租合同。并由专人进行交房和现场查验工作，如发现质量问题或设备缺损，与租户及时进行核对、登记，做到随报随修。截至目前，公房中心共签订2#公寓第10、11批租赁合同的150多户，续签1#公寓第5批租赁合同170多户。 

今年，中心各项工作推进有序，取得一定成效，但与局党组、局行政的标准要求仍有差距。主要体现在：一是公房管理业务研究有待深入；二是对公房维修管理仍需规范，提高维修质量；三是对房屋租金收缴手段要开拓创新。 

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2010年4月17日《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》(国发[2010]10号)提出：房价过高、上涨过快的地区，要大幅度增加公共租赁住房、经济适用住房和限价商品住房供应。2010年6月12日住房和城乡建设部等七部委联合《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》中提到：公共租赁住房供应对象主要是城市中等偏下收入住房困难家庭，公共租赁住房主要满足基本居住需求。很明显，中央层面的住房保障主导措施已逐步转向公共租赁房，而各省市地方政府也均加紧制定出台符合当地情况的公租房政策。

与紧锣密鼓的公租房政策推进速度相比，另一个实际问题却尚未引起足够关注：在具体执行过程中，谁应该成为公共租赁房运营管理的主体?公共租赁房作为解决中等偏低收入家庭住房困难的保障性住房，经济定位更多的集中在非盈利和公益性质上，政府相关部门直接负责房屋的建设管理，这种模式有利于政府直接掌控公共租赁房的供应数量和品质，也是世界各国在解决住房保障问题初期常用的方法。但它最大的问题是政府所需要的投入大，仅靠政府的力量建设公共租赁房资金和规模上都有较大限制，要想长期持续地解决中低收入家庭的住房问题。政府应逐渐从主体供应的地位，向主导、引导市场供应转换，吸引市场力量投资等多种建设和筹集方式。而且公共租赁房保障对象数量庞大，公共租赁房投入使用后房屋维修及日常运营的费用承担和人力投入都非常巨大，在各地住房保障机构人员已经普遍紧缺的事实下，工作量的进一步加大对政府管理负荷和执行效率都是较大的挑战。

根据国外解决中低收入住房问题的公共住房建设管理经验，以及国内一些城市在住房保障方面的探索，笔者认为，要避免重走计划性租赁住房供给方式的老路，依托政府政策支持的市场化、公司化的专业管理机构――公共租赁房管理公司(下简称公租房公司)使之成为执行政策和接轨市场的主要载体。公租房公司既可以由政府出资组建独立的房地产租赁业务服务商，也可以和在市场上具有较好声誉的房地产中介商合作，通过市场化运作包揽存量房源整合、租金核算、管理维修、政策监督等一系列服务，公租房公司在政府指导下开展面向中低收入家庭的房屋租赁业务，并实现保本微利目标。

二、公租房公司的优势解析

作为连接市场和政府的纽带，公租房公司可以灵活运用市场手段、充分挖掘市场潜力，满足需求人群，实现政策保障目标。本文将从对政府、保障人群、房源供给方三方面论述公共租赁房公司作为运营管理主体的优势。

1　对于政府

第一，挖掘整合存量资源。目前，市场住房总量并不短缺，供不应求的一种可能是因为租赁市场不规范，一些房主不愿费时费力与租客谈判并进行房屋维护管理，干脆选择空置。如果获得政府授信的公租房公司统一长期承租这些住房，政府信用和管家式委托服务可以把存量市场的很多空置住房吸收到政府的公租房供给体系中，将扩大政府可掌控房源数量，并实现城市多点定居房源储备。

第二，减少政府建设投入。在充分利用现有房源，吸收私人住房纳入公共租赁房管理体系的同时，政府直接建设公共租赁房的供应数量和规模可有相当大程度的缩减空间，土地机会成本和建安费用大幅减少，仅需要投入房屋维修费、运营管理费和租金补贴。从而在满足需求的前提下极大的减轻政府财政压力，对于政府以及整个社会都可以最大程度地减少资源浪费。

第三，调节市场租赁供给。当经过一段时间的发展，公共租赁房公司的房源规模和比例在整个住房租赁市场中都有一定影响时，比如占到城市租赁市场的10％～20％时，政府将有条件发挥公租房公司“房屋银行”的作用，在市场租金过高时指导其加大供给或补贴力度来调节均衡价格，稳定租赁市场体系，而考虑到租赁市场和房屋交易市场的紧密联动性，租赁市场的有序平稳也会在很大程度上减缓房价波动的压力。

2　对于保障人群

第一，满足区位多元化需求。面对数量众多，通勤需求差异大的保障群体，按申请者的区位选择意愿，公租房公司可通过房源储备在全市范围内调配房源满足其个体需求，而如果集中建设的房屋则职住冲突的问题较难协调。并且公租房公司可通过前期的需求数据积累，主动在需求密集地域按照比重和等级提供较多的房源，更好的满足保障人群的区位多元化需求。

第二，提高租赁者居住质量。集中建设公租房可以维持较低的租金，但区位选址常常远离市区，交通压力和通勤成本较大，大量低收入家庭的集中居住也可能产生贫民窟等社会问题；而公租房公司可选房源多为市区交通和生活设施配套较为完善的小户型，能够满足租住者的舒适性需求。

第三，承担稳定低廉租约。公租房公司作为拥有政府信用的房地产租赁服务商，可以给予符合政策时限的稳定长期租约，同时根据承租者的条件设定合理租金和补贴水平，从而承租者可在稳定低廉租约下实现居住需求。

3　对于房源供给者

第一，减少空置风险。当房屋的租赁委托给有政府信用的租赁服务商时，空置风险将由公租房公司承担，精力的节省和风险的转移对房主有很大的吸引力。

第二，获得稳定收益。信息不对称下的甄别成本和日常管理的皮鞋成本(多磨点鞋底，即多花费时间和精力)使出租房屋的收益不确定性增加，而公租房公司的长期合约和按年转账使得出租方的权益得到合理保障，并能收获稳定的收益。

第三，享受税收优惠。在政策的扶持下，委托给公租房公司租赁的房屋可以凭借合同获得租房税收减免等优惠措施，相对于市场化租赁可以带给出租方更多的利益激励，从而更大程度地调动起房屋供应者与公租房公司合作的积极性。

三、公租房公司运行模式的具体设计

通过分析可以看到：公租房公司在对公租房的运营管理上可以发挥比政府更加灵活有效的作用，同时能通过市场化手段盘活存量市场，筹集房源，吸收社会力量实现政策目标，因此成立公租房公司具有较强的政策意义和现实必要性。当然，这一切仍需要建立在合理的运行模式设计基础上，下面从四个方面阐述具体设计思路。

1　房源收购

政府成立的公租房公司对加盟的私人住房进行统筹管理，公租房公司与房主签订不低于3～5年的长期合约，签约期间每年初向房主支付当年的租金，价格相当于市场上同类住房的长期租约价格。将存量私人住房纳入公共租赁房管理体系，通过一定时期的规模化发展，形成城市多点居住房源储备。

2　信息公布

公租房公司建立全市联网的公共租赁住房服务信息平台，形成完整的信息网络系统，房源信息、提供租赁服务、公租房公司筹集的房源统一在信息平台备案，供符合条件的租产选择。各辖区房源优先供应本辖区范围内的申请者，多余房源向有承租意向的申请者配租。辖区之间的房源调配由公租房公司统筹把握。

3　运营管理

公租房公司的运营成本包括对吸收房源进行简单的维护和装修费用，运营期间承担房屋维修费用、配租过程中花费运营管理费用以及每年年初按照合约支付给房主的长期租金。收入包括配租者按政策设计条件缴纳的租金，政府按照支付给私人房主的短期租金和租户支付租金之间的差价以及政府按一定比例支付的配租管理费用，公租房公司通过市场租金的长短期差额和政府支付的管理费用覆盖成本，实现保本微利目标。

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一、保障房使用监管的特点

保障房的使用监管是指政府部门或产权单位按照法律规定或合同约定，对保障对象使用保障房屋行为进行监督管理，达到符合政策规定和合同约定目标的行为，管理过程有如下特点。

1.违规行为种类多，涉及面广

从房源性质分，保障房包括廉租住房、公共租赁住房、经适房和限价商品住房等；从违规行为分，既有保障房特有的违规出租、转租、转借、骗购，又有普通商品房的拆改结构、改变房屋用途、欠租等；从违规主体看，主要是大量经适房业主和公租房承租家庭，也包括房屋中介经纪机构、公租房运营管理单位等；从查处主体看，包括住房保障管理部门，也涉及公安、工商、规划、城管、民政等部门和街道办事处、居委会等基层组织。

2.违规行为分散隐蔽，发现认定难

违规行为主要表现为违规转租、出租、闲置等，违规主体为自然人，分散在各个保障房小区，违规的时间和特征很难把握。转租的认定需要核实保障家庭成员和转租对象，闲置不管是连续计算，还是累计计算空置时间，均涉及空置期的核实。这些行为的主动发现和认定需要耗费大量的人力物力，同时也需要有效的技术手段支撑。

3.涉及弱势群体，调查处理难

管理执法中普遍感到对自然人执法是一个难题，而保障家庭涉及老人、大病、重残等特殊困难家庭，调查对象是否配合、教育处理措施是否见效，均存在不可控因素。进门难、取证难、处理难是管理过程中普遍遇到的问题，若实行强制退出社会反响较大，可能引起社会不稳定因素。

二、目前实践中的突出问题

1.管理执法机构设置和人员配备需要组建加强

我国“十二五”时期规划建设3600万套保障房，目前已经时间和任务双过半，而住房保障机构暂时主要侧重于建设分配工作。随着保障房项目大规模竣工交用，将成为住房保障工作的重点，亟待研究确定如何加强入住后期的管理机构和人员。

2.使用监管及退出政策措施需要完善细化

保障房入住后管理是一项系统工程，管理点多事繁，贯穿保障房整个生命周期。仅以退出管理为例，包括家庭因条件改善退出、因作假违规退出、因合同期满自然退出等各种原因，需要分类研究处理措施。特别是强制退出，需要研究与司法渠道的沟通衔接，建立中转房制度等。

3.管理体制机制亟待梳理

保障房管理涉及多个部门、主体，哪些可以纳入现行管理体制，哪些需要重新协调，均应梳理明确。比如保障房的“破墙开店”涉及规划、建设、工商等多个部门，处理异地安置的保障人口需要建立跨区协查机制。

4.对保障房监管的宣传教育还有待提高

目前部分保障房住户的认识还有待提高，居民意识上仍有福利公房意识，不愿承担缴纳公租房租金、物业费等义务。部分媒体对保障房监管只注重新闻效应，缺少正面引导。

三、推行保障房使用监管及退出工作的措施和建议

当下，加快构建保障房使用监管体制机制已经刻不容缓，建议抓住主要矛盾，创建“五个一”，推进保障房监管工作的顺利开展。

1.一套政策体系

在国家和地方法律法规以下，建议对保障房日常监管、租务管理、执法退出等建立一整套政策体系。目前北京、天津、厦门、大连等城市均以市政府或市政府办公厅名义出台了使用监管专门办法，明确了管理原则和各有关部门、机构的管理职责。近日，北京市住建委又印发了《北京市公共租赁住房后期管理暂行办法》，进一步对公租房租赁管理、物业服务等工作要求进行了细化。

2.一支机构队伍

建立机构健全、人员到位的管理机构是落实政策的基础。香港房屋署是推行香港公共房屋计划的执行机构，共有员工9000余人，其中负责公屋及非住宅管理服务的屋邨管理处有5000余人，占到全署人数的60%，特别是有一支130人的善用公屋资源分组，专门负责家庭收入监管、违规调查及处理等工作。为加强保障房后期管理工作，北京市编办去年下发了加强保障房体制机制的通知，对区县住房保障事务机构进行提格，进一步明确街道（乡镇）专门机构设置和后期管理职责。同时，近期的公租房后期管理暂行办法，要求公租房产权单位在公租房小区设置任赁管理服务站，按不少于2人、每增加300户增配1人的标准配备房管员。预计下一步，随着管理任务的加重，各地将进一步整合住房保障机构人员力量，健全后期管理工作机构和人员。

3.一套标准程序

建议建立保障房退出标准及管理执法程序，对于因住房、收入、资产的变化，需退出保障房的家庭，建立合理的退出标准，鼓励和引导家庭主动选择退出保障房。对于违规而拒不改正的家庭，建立发现、调查、取证、处理、移交司法渠道等一套程序，有序开展查处工作。研究对公租房产权运营单位日常管理、使用监管的监督考评标准。北京等一些城市规定可以采取政府购买服务方式委托物业公司开展保障房小区日常监管的，应明确委托合同、委托服务标准、委托费用、考核标准责任等内容。

4.一个系统平台

目前包括北京在内，全国多地在保障房资格审核时，已实现住房保障信息系统与民政、公安、社保、公积金、工商等部门的信息共享，下一步应继续加大信息系统建设力度，统筹考虑，从家庭、房屋、资金三方面进行系统设计管理，覆盖保障性住房生产、分配及使用全过程，在各类数据间、程序间、区域间形成一套完整的信息系统管理体系，对内提高各机构、各级管理部门的协作和工作效率，对外提升为市民服务的水平。

篇5

据两江新区管委会副主任李新明向《财经》记者透露，按照规划，重庆市21个公租房项目中有八处布局在两江新区，将最大程度地解决进城农民工和外地来渝工作人员住房难的问题。

此前重庆市政府已宣布，未来两年半时间内将建设3000万平方米公租房。如此大规模兴建计划能否落实，备受各界关注。

近期，由住建部等七部委联合制定的《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》的出台，被视做是在全国范围内拉开新一轮住房制度变革的序幕。而《重庆市公共租赁住房管理暂行办法》(下称《办法》)的，则进一步明确了公共租赁住房的建设资金来源，给出了申请重庆市公共租赁住房的各项条件，并规范了公共租赁住房的后期管理。

全覆盖雄心

1998年实行的住房制度改革，将中国人的住房主要分成了两个板块：一个是以廉租房、经济适用房为主的保障性住房；另一个是面对中等以上收入家庭为主的商品房。

符合廉租房标准的人群在全国范围来看比例平均不到5％。经济适用房原本规定租售并举，“但是当时中国正值亚洲金融危机后的通缩时期，为了拉动经济复苏，政策最终把‘租’砍掉了，变成只能‘售’，规定经济适用房全部出售。”华远地产董事长任志强说，这样一来，堵死了“租售并举”大门，几乎把大多数人都推到了通过市场化途径解决住房司题的路上，进一步强化了“居有其屋”而非“居有其所”的理念。

国土资源部原副部长李元向《财经》记者指出，解决当前房价高企问题，当务之急就是要解决租赁性住房供给这个“原来制度上没有考虑”的问题。中国人民大学区域与城市经济研究所原所长陈秀山也认为，住房制度改革某种程度上是一个“不成功的尝试”，现在大力发展保障性住房，是在“补课”和“纠偏”。

据重庆市国土资源和房屋管理局局长张定宇向《财经》记者介绍，重庆市从2003年开始启动廉租房建设，至今总共投入数百亿元资金，建设规模达到六七百万平方米，但仅解决了占全市总人口3％的、符合廉租房条件人群的住房问题。为了解决既不能享受廉租房、又买不起商品房的“夹心层”的住房问题，公租房应运而生，“按照城市化进程来推算，从今年开始三年内，总共需要建设3000万平方米公租房来解决30％人群的住房保障问题，也就是每年1000万平方米的任务。到目前为止，今年主城区已开工建设750万平米公租房。”

国家统计局重庆调查总队的入户抽样调查显示，“重庆主城区约220万户常住人口家庭中，住房私有化率约为78％，22％的家庭租房居住。因此我们推算，将近30％的人群需要政府提供保障性住房。”重庆市国土资源和房屋管理局副局长孙力向《财经》记者介绍说。

孙力表示，今后不再单独新建廉租房，而是包含在公共租赁住房体系中，实现公租房、廉租房、经济适用房的一体化。廉租房居民与公租房居民住同一小区、同一品质的房屋，只是租金有所区别，廉租房租金一般只是公租房租金的10％左右。另一方面，公租房租满五年之后，可通过成本价购买，转换成有限产权的经济适用房。

在重庆市政府的规划中，其余60％　70％的中高收入群体住房需求将由市场提供的商品房解决，并对高端商品房和投机性炒房采取相应的遏制措施。比如准备对高档别墅和商品房征收特别房产税，最终形成“低端有保障、中端有市场、高端有约束”的住房制度体系，逐步实现住房保障的全覆盖。

除了考虑人口结构的现有情况，重庆还考虑了将来发展外向型开放城市人口扩张的需要。

重庆市市长黄奇帆此前曾表示，两江新区在承接沿海产业转移的过程中，将吸纳大量产业工人，而过去沿海地区由企业建职工宿舍的模式已经暴露出很多问题。两江新区要把产业工人的住宿问题交回给社区，“实现工业园区与城市的无缝衔接，让进城务工人员走出工厂就能进入社区，融入城市。”

双“根”求解

如此巨量的建设规模，地根、银根是待解的难题。

据张定宇透露，该局同时负责土地资源管理和房屋建设规划，可根据土地使用的具体情况，为公租房进行最佳选址。重庆市财政局经济建设处处长苏宏伟向《财经》记者介绍说，用于公租房建设的建筑用地全部由政府划拨，其中包含新征用地。

任志强认为，重庆作为一个新建直辖市，其城区周围有大量宅基地，并有宅基地转换的特殊政策：农民在城市中有了固定工作后，通过租住公租房变成城市人，而政府再将其宅基地进行转换开发。

“其实可以采取直接在宅基地上建设公租房的方式，没有必要转换宅基地的性质。北京市把唐家岭等集体土地用于建租赁房，目前的改造都是拆掉原来的房子，政府重新规划，按照正式的标准建设租赁房。”任志强说。

李元也表示，法律规定农村不能搞商品房，但没有禁止房屋出租、抵押，或把企业用地再出租。城市周边地区有大量农村出租屋，可以按城市规划把这些房源改造成租赁性住房，增加城市租赁住房供应，但只租不卖，这样也能保证农民有稳定的收入来源。

如何筹集公租房建设资金?苏宏伟介绍说，根据测算，主城区公租房的预计造价为每平方米2500元。财政资金投入至少达到公租房建设总投入的20％，直接投入总数约为130亿元，并将根据工程建设进度分步注入。“截至目前财政已经注入资金10亿元，下半年根据建设进度还会陆续注入10亿元以上。”

除了中央安排的专项资金和财政年度预算安排资金，公租房建设资金来源渠道还包括土地出让收益的5％，银行、非银行金融机构和公积金贷款，以及发行债券。

贷款方面，苏宏伟说，目前以重庆市地产集团和城司为主体申请贷款，“银行积极性很高，觉得公租房资产优良，还款有保证，现阶段意向投资为160亿元左右。”

据介绍，目前地产集团已与工商银行、交通银行和华夏银行签订53.8亿元的10年期协议贷款，贷款利率比国家规定的贷款基准利率下浮了10％。

对于占总体建设资金80％的贷款，偿还本息的来源有两个，租金和出售收入。“通过测算，租金收入基本能够支付贷款利息，偿还5％的贷款利率应该不成问题；对于贷款本金，公租房管理办法中有‘出售’这个环节。另外，在能力许可的范围内，还会由财政安排还款资金。”苏宏伟说。

所谓出售有两层涵义，除了对公租房住宅的出售，还有对商业用房的出售。按照规划，每个公租房小区设有10％的商业用房。商业用房建成后马上就可以出售，投资回收率可达到1：6。销售收入可作为本金还款的一部分。

苏宏伟表示，除银行贷款，公租房项目也受社保基金和人寿基金的青睐。

苏宏伟认为，财政在项目前期启动时压力稍大，启动后会用“滚动开发”方法，减少资金压力。

据悉，全国社会保障基金理事会已和重庆初步接触。但任志强表示，从法律意义上来说，政府动用公积金是违法的。政府是从保险的角度出发，强制要求个人拥有的公积金必须存在政府指定机构的账户内，但账户内公积金所有权应归个人。政府委托公积金管理机构进行管理，但管理机构没有权力动用它。

发行债券也被列入筹资渠道之一。“考虑以市政府旗下的‘地产集团’和‘城司’为主体发行企业债券”，不过苏宏伟表示，现阶段靠财政注入和贷款就能基本解决资金来源，暂无发债计划。

房地产投资信托基金(REITs)也曾被考虑作为融资渠道，但香港方面的基金和重庆初步接触后无果而终。苏宏伟说，类似的金融产品有一个前提，即把房屋产权作为贷品，而这种产权转换不符合公租房姓“公”的原则，“首先，公租房产权本身不能转让。其次，拥有公租房产权后，房屋也不允许上市出售，只能出租。而如果拥有公租房产权的出资方，出租的对象不是政府要求的群体，就不能达到公租房的住房保障目的。所以类似的金融产品在现阶段还不可行。”

公租房是不是一定要姓“公”呢?任志强表示，应该发展社会租赁性住房，由社会基金组合信托提供融资，这种社会办的租赁性住房可以强制收入提高又不想退租者离开，而这点政府很难做到。英国就曾因此导致对公租房的需求不断扩大，在撒切尔时期，把公租房全部转为私有。另一方面，房地产信托还让富裕人群多了一个回报稳定的投资产品。

因为租赁住房回收期太长，没有开放性的住房金融市场，很难实现租货性住房的发展。“‘二战’后英、德、法都对租赁住房提供40年　70年的无息或低息贷款，然后开发商建设运营，用租金提供贴息。而在美国，1990年租赁性房屋的融资比重中，商业银行所占比例仅为3％4％，政府机构占19％，社会基金占60％以上；到2001年，政府机构剩9％，十年时间降低了10％。”

社科院工业经济研究所投资与市场研究室主任曹建海对《财经》记者指出，放开租赁性住房的准入能吸引民营资本大规模介入，这里面的关键是政府要提供土地。具体方式可以是政府划定土地对外招商，也可以是由社会资本通过与工业用地等其他类型土地使用方协商或向政府报批，由社会资本出资建设和运营，政府提供地块和政策指导，并由政府确定租金价格，不得把租赁性住房当成商业地产。

管理与配套难题

建立科学合理的公租房准入与退出机制，是公租房制度设计的关键一环。张定宇表示，即将成立的住房保障局将承担准入审核任务，建立和社保、税务、银行联网的一整套信息化系统，该系统预计今年10月试运行。目前数据库还需要衔接和技术处理，“这也是《办法》公布后操作细则迟迟未出的原因。”

有质疑者称，在保障范围上，《办法》规定，市、区政府引进的特殊专业人才和在重庆工作的全国、省部级劳模、全国英模、荣立二等功以上的复转军人住房困难家庭不受收入限制。这样一来，地方政府会不会借招商引资、引进人才为名将公租房假以他用，导致真正需要的人并未受益，重蹈经济适用房覆辙?

在退出机制上，如何防止租客的“赖租”行为?《办法》规定，公租房的租金以每平方米价格为基础，按照租房面积计算，若承租人在租赁期内超过政府规定的收入标准，应当退出公租房，或以一定比例上调租金。

任志强认为，按租房面积计算租金并不科学，不能很好地起到租金调节作用，也不利于监测承租人收入变动情况。而美国现行做法是按工资收入的一定比例收租金，与房屋面积无关，这样一旦收入提高，所需缴纳的租金也相应提高，承租人不会“赖租”。

公租房的管理是该制度能成功运转的一个重要方面。从国外情况看，公租房运行多年后，出现运营效率低、维修跟不上，甚至演变为贫民窟引发社会矛盾的情况并不鲜见，英国公屋就在当地变成问题高发区。为了避免类似情况，重庆公租房分散建设在21个人口集聚区中，每一片区公租房面积占整个集聚区住宅面积的比例均在20％以内，其余部分为商业楼盘，以这种“大分散、小集中”的规划方式避免形成“贫民窟”。

中国人民大学区域与城市经济研究所原所长陈秀山分析说，低收入和中高收入群体能够相互融合，国外成功的先例并不多。因这两种人群对医疗、文化、教育等资源的需求客观上存在较大差别，“往往容易造成这种情况，原本一个很好的社区，由于建了公租房，整体上受低收入群体教育水平、思维方式、文明程度等影响，有可能导致这个社区的房地产价值下降。”

篇6

关键词：公租房建设；住宅产业化；运作机制

中图分类号：F287文献标识码： A

住宅产业化是指在工厂将住宅主体结构和内部装修等全部或部分的部件和部品（如楼板、内外隔墙、楼梯板等）预制完成，通过设计的标准化和模数化、建筑构部件的工厂预制，现代化组织管理等，在施工现场对预制的部件和部品进行组装，形成住宅施工现场装配式生产的模式。

1.住宅产业化发展是必然趋势

现阶段我国的房屋建设广泛采用的仍然是施工现场人工作业的方式，施工人员的素质以及技术操作水平相对较低，绝大多数未接受过正规且系统的培训，施工过程往往操作不按规范、误差较大，并且由于建材质量、施工现场的项目管理能力等因素的存在，都会导致施工质量并非完全处于可控的范围之内。同时，施工现场的人工作业会受到许多不可抗力因素的影响（天气、劳动力不足等），并且施工过程重复交叉，施工强度较大，现场各项要素间的协调工作量大且艰巨，因此，往往会有很多诸如工程返工等不可控的因素出现从而延误工期，增加建设成本[1]。大量的现场作业也会消耗大量的水、电及各类建筑原材料，会严重地浪费资源、无谓地消耗能源，会产生大量的废水、废渣、扬尘等建筑垃圾，造成环境污染，不符合可持续发展的要求。而住宅产业化发展与上述传统住宅建设方式相比，可以提高工程质量、缩短工期、减少建筑垃圾、减少能耗、污染、减少对技能型劳动力的需求等。因此，住宅产业化是我国住宅产业发展的必然趋势，是住宅建设先进生产力的发展方向；是提高住宅有效供给和住宅产业劳动生产率的根本出路；是住宅建设坚持可持续发展，合理利用资源、保护资源的有效途径。

2.公租房建设为住宅产业化发展提供了良好的机遇

住宅产业化发展是对以往建筑形式的一种彻底变革，由社会化大生产的方式来改造传统的住宅产业，把现在半手工半机械的比较落后的建造方式，转变成一种工业化生产方式[2]。以住宅这种最终产品为目标，采用一体化经营的方式使各生产要素完美地组合起来，减少中间环节，优化资源配置，它意味着资金和技术的高度集中，大规模的生产，社会化供应等。但是，这种由粗放型向集约型的转变是一项非常复杂的社会系统工程，我国目前的住宅产业化仍处在较为初期的发展阶段，具有“四低二高”的特点：工业化水平低、劳动生产率低、成套技术集成度低、住宅的质量低；资源消耗高、污染程度高。因此，要大力发展住宅产业化还需要寻找良好的机遇和平台。

公租房在全国各地虽然有着不同的类别划分和保障人群，但是它们都有着共同的特点。一是由政府主导实施建设；二是套型接近，都以主力中小户型为主；三是建设成本高且质量要求极高；四是工期紧张；五是租赁户流动性较大。所以，公租房的坚固耐久性、安全经济性、以及对有限的户型空间所能提供的居住舒适度与功能的要求较高。以政府为建设主体，户型小、设计简单的特点，非常适合标准化设计和工业化生产的建设方式。因此，从公租房利于采用产业化技术这一角度出发，大规模地建造低价优质的新型住宅，在满足政府建设保障型安居工程的需求的同时，也能从长远上解决住房难的社会问题。此外，实施住宅产业化到一定的规模后，便可有效地降低建设成本，提高住宅质量，大大缓解低收入人群的居住压力，产生较大的社会效益。由此可见，将住宅产业化技术运用到保障房建设中具有非常明显的优势。其优势具体有：

（1）住宅产业化技术可有效提高建筑产品质量。采用定型的模具，生产出尺寸精准、平整光滑且重复使用率高的部品构件，生产工人在经过培训熟练技能后，构件的质量更易于保证，消除大部分的质量隐患。

（2）住宅产业化技术能加快工程进度，快速提供住宅产品。部品构件在工厂预制生产，免受季节和天气影响的同时，也避免了传统受作业面影响导致只能进行串联施工的不利因素，能迅速提供作业面，为多专业并联施工创造了条件。

（3）住宅产业化技术可以最大程度地实现节能减排、降低工程造价。由于预制部品构件的表面光滑平整，不需要抹灰装饰，节省了大量建筑砂浆。此外，装配式施工也节约了大量的脚手架和模板。

（4）住宅产业化技术有利于提高住宅性能。保障房属于政府针对不同收入水平所采取不同。救济利措施和限制性消费行为的产物，由于政府的宏观调控和限定性政策，房地产开发商采用传统方式建设保障房盈利很低，导致大多数保障性住房都存在选址较偏、户型不够合理、面积过大或过小、施工质量不过关、分配不公等问题。[3]利用产业化技术，在充分保证房屋质量水平的同时，可以集成先进技术提高房屋的整体性能。

而我国目前以及未来的公共租赁房的工程建设规模浩大，并且公租房的户型及使用功能标准化程度较高，用户的个性化需求也相对较低，采用住宅产业化来化解公租房建设中的问题是不错的选择，同时也为住宅产业化中的新技术和材料的运用提供了试点平台，这恰好为住宅产业化的发展提供了难得的机遇和市场空间。

3.公租房产业化发展的运作机制

我国住宅产业化由于目前仅处于起步的初级阶段，除了万科等少数大型集团完全掌握从设计、施工的关键技术以及构配件采购的关键控制要素，其它的开发企业、设计单位以及施工单位构成比较分散，不具备完整的企业产业链条的运作条件。而住宅产业化强调各阶段的高度技术集成，必须紧密联系相关的建设单位、设计单位、施工单位以及构配件制作单位，它对开发企业的技术管理能力、开发经验、配置和管理市场资源的能力要求很高，并且住宅产业化技术需要企业的前期投入较大，对企业的综合实力要求较高。住宅产业集团是以生产住宅为最终产品，集住宅投资、产品研发、设计、构配件制造、施工和售后服务于一体的综合性住宅开发企业，是一种智力、技术、资金密集型、能够承担住宅全部生产任务的大型企业集团。企业对住宅的开发建设实行一体化经营是住宅产业化集团的经营特色。

公租房的建设由政府的职能机构进行指导及监管，在产业化发展路线下应该有着特定的建设过程。如图1所示，首先，政府根据当地的住房政策及需求，确定公租房的建设需求，由公租房的管理机构与住宅产业集团进行沟通，阐述建房的相关标准和要求，并下订单进行委托建设。然后集团的相关设计人员按需求进行符合产业化设计、生产及施工等方面的设计，并且此期间，公租房管理机构的负责人员应与设计人员进行沟通，以确保设计方案符合需求，待设计完成且得到管理机构的认可后，产业集团则按照图纸对构配件、部品及建筑设备进行生产与准备。由于住宅的相关设备及部品种类繁多，除了由产业集团本身生产制造以外，集团也可以采用外部协作的方式，选择长期的战略合作伙伴，与外部的住宅建设设备、部品的生产企业签订合作协议，确定长期的合作供应关系。[4]施工部门则根据设计要求进行基础施工，然后根据进度安排将运至现场的住宅构配件、设备部品进行装配施工，全部工序施工完成后由政府的质检部门、公租房管理部门以及集团的质检部门进行检查，竣工验收合格后交付使用。住宅产业集团在交付使用后的保修期内仍需定期进行回访和事故处理，[5]做好售后服务工作。公租房的整个建设过程都是基于政府提供住房需求的前提下，在住宅产业集团内外部分担并协调完成的。

图1：公租房运作机制

4.结语

住宅产业化是住宅建设的发展趋势，从长期市场需求角度，产业化住宅产品能够满足消费者的未来需要；从产业链的角度，能够促进资源优化配置，有利于效益最大化；从社会责任的角度，有利于绿色建筑的普及，积极推进低碳环保的可持续发展社会形态的建立。公租房因其户型小、设计简单的特点，非常适合标准化设计和工业化生产的实现。以公租房为切入点，推进住宅产业化的发展势在必行。

参考文献：

[1]赵辉,杨元华. 基于市场需求的住宅产业化发展思路探索[J]. 建筑经济,2012(4)

[2]沈良峰. 住宅产业化:房地产企业由传统向现代转型的现实路径[J]. 阅江学刊,2010(5).

[3]王全良. 依托保障性安居工程建设拉动住宅产业化发展[J]. 住宅产业,2011(1):16-18.

[4]高欣,魏贵琳. 保障房的住宅产业化建设模式研究[J]. 建筑经济,2011(5).

篇7

一、组织领导

为保证集中整治工作有序开展，特成立县房屋产权管理局公共租赁住房违规行为集中整治工作领导小组，组长：，成员：住房办、各公共租赁住房小区管理办负责人。领导小组下设办公室在住房办，由杨天煦担任主任，负责集中整治的统筹协调联系和整体调度推进等日常工作。

设立集中整治工作组，具体组成人员及职责如下：

第一组：

第二组：

二、整治时间

2020年6月15日至2020年7月15日

三、整治范围

四、整治内容

1.转租公共租赁住房的；

2.私自改变公共租赁住房用途的；

3.家庭条件发生变化（已取消低保或已购买商品住房等），需调整租金标准或取消保障性住房待遇的；

4.转借或擅自调换公共租赁住房的；

5.无正当理由连续6个月以上空置公共租赁住房的；

6.累计6个月以上未交纳租金且拒不改正的；

7.存在其它违反租赁合同约定和不符合承租公共租赁住房情形的。

五、整治方式

（一）根据前期已排查结果及近期内经查实仍然存在违规行为的，根据违规情况下达限期7天内整改或限期7天内退房通知书；逾期不执行的，对所承租房屋依法依规采取措施，并通过司法程序强制清退。发现公职人员违规使用公共租赁住房且拒不整改的，按规定移交县纪委监委处理。

(二）属于违规转租的，对原承租人予以清退，原承租人仍然符合保障条件且在市场上租赁房屋的，可转变保障方式，改实物保障为货币补贴；对现租住人予以腾退，现租住人符合保障条件的，经资格审核后，可优先安置。

六、纪律要求

1、整治期间，原则上除局办公室和市民服务中心安排值班人员外，全体机关干部无正当特殊原因不得请假缺席，在科学合理安排好本科室工作的同时，确保全程参与集中整治工作；对未经批准擅自不参加整治行动的，将严格按照局机关作风千分制考核制度进行处罚；

篇8

关键词：保障性住房；公平；分配制度

公平是保障性住房分配的应有之义。如果保障性住房存在分配不公的问题，那么就会加剧社会矛盾，降低政府的威信。因此，保障性住房分配公平既是人民群众的迫切要求，又是政府保障人民群众合法权益、促进社会和谐稳定的必然选择。但是在实践中，却是存在着一些分配不公的现象，侵害了人民群众的利益，从某种意义上说，缺乏公平性的保障性住房制度比没有保障性住房制度对群众的危害更大。因此，建立并完善公开、公平、公正的保障性住房制度具有重要意义。

一、保障性住房分配中存在的问题

1.受益对象存在限制

廉租房、经济适房、公租房、限价房和棚户区改造住房是保障性安居工程的五大类组成部分。2010年国务院工作报告中，提出了大力发展公租房，并由住房和城乡建设部等七部门联合制定了《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》。公租房供应对象主要是城镇中低收入住房困难家庭，主要群体为没有资格申请廉租房却又负担不起经济适用房的”夹心层”。部分城市的保障性住房的准入条件是具有本城市户口。这无疑就把像农民工、刚毕业的大学生拒之门外。2012年6月，住建部《公共租赁住房管理办法》，保障范围从户籍住房困难家庭向非户籍住房困难家庭延伸，但是在实际的工作中仍然存户籍限制问题。

2.资格审查难度大

由于我国居民收入的多元化和家庭收入信息制度不完善的原因，使得家庭经济收入的审查难度加大，导致一些家庭隐瞒实际经济收入，出现了保障性住房寻租的问题。一是社区审核的主要依据仅是依靠申请对象所提供的材料，缺乏实际考察，未与银行、证券、房产、车管所等机构实现资源共享，导致购买保障性住房的资格审查过程中出现大量不公平现象。二是基层房管部门任务繁重，只能通过入户调查等低效率的方法进行监督，导致审查和监督成本过高，收集到的信息准确度不高。三是惩罚措施力度不够，各地方政府出台的关于保障性住房的相关法律法规对虚报的个人和家庭的惩罚力度不够，主要是以警告、责令退还、取消5年内申请保障性住房资格和罚款几千元等一些相对较轻的处罚规定，这些措施起不到威慑作用。

3.动态监督机制不健全

一是对受保家庭成员难以有效的监督。受保家庭成员普遍就业率低且很多都是临时性工作，难以把握其收入状况的变化，导致保障性住房分配不公。二是没有建立收入申报及审查制度。多数城市还没有建立一套有效、完整的收入申报制度及收入核查制度，因此，当保障性住房用户收入发生变化后，只能期望保障性住房用户主动申报，房管部门很难进行有效的监管。三是保障性住房机构设置滞后。缺乏独立的健全的保障性住房管理机构，其中部分市、县的保障性住房相关办事机构是临时性的，且挂靠在市、县的房管局，人员配置多为兼职，或者是从相关部门抽调，不能满足保障性住房的管理需求。

二、完善保障性住房分配制度的对策建议

1.坚持阳光操作

首先要信息公开透明。信息公开透明具有全域性和及时性两大特征，所谓全域性，即涉及保障性住房的所有信息，都应向社会全面公开。所谓及时性，即在条件允许的情况下，各级地方政府应在第一时间向社会公布保障性住房的相关信息，而不应在事情发生很长一段时间后才予以。其次要程序客观公正。保障性住房主要包括廉租房、经济适用房公租房以及棚户区改造等种类，不同的人群适合不同的保障性住房的类型，因此对保障性住房的不同类型就要求有不同的准入标准，这种标准既要把有实际住房困难的群体纳入其中，又要将高收入群体排除出去，这需要进行科学合理的经济状况测算和制度设计。此外，要注意保障性住房不应该建在地价成本较高的区域，鼓励全社会对此进行监督。

2.建立信息共享的多部门的联动机制

保障性住房涉及多个部门，主要有住建、民政、税收、银行、工商、证券、公安等部门，因此，建立一个多部门联动机制就显得尤为重要。要打破部门之间协作的 “瓶颈”，首先要做到各部门之间的信息共享。其次要建立城市低收入住房困难家庭电子档案。住房保障资格公示和公告信息，保障对象自助查询住房保障申请审批进度和评分情况，从而能有效提高住房保障的管理水平、工作效率和透明度。最后要多部门联动，协调监管。通过联席会议的形式制定方式、方法，确保联动机制的正常运作。定期召集会议，对联动的各部门分管的工作进行监督、督促、检查。

3.建立保障性住房的合理退出机制

保障性住房的回收再利用是保障性住房供应模式中十分重要的环节，某些地方政府把分配住房作为保障性住房供应模式的最后环节，认为把保障性住房合理、公平的分配给符合条件的申请者就等于完成任务。其实不然，如何建立合理的退出机制，尽可能地减少保障性住房使用者的寻租行为，也是政府必须重视和加强研究的。因为如果有人入住保障性住房后就不搬出来，政府就永远要拿出资金来建设保障性住房；相反的，如果不断有人改变了经济条件，从保障性住房中搬出来，就可以使腾出来的空房源源不断地供应给其他贫困对象居住。因此，政府应实时跟踪享有保障性住房家庭的收入变更情况，一旦受惠家庭的经济情况超出申请标准，已经有能力独立解决住房问题，政府就必须回收其租赁房或终止对其的租赁补贴。

4.加强后期监管

保障性住房的后期监管主要包括日常巡查、专项检查和运用科技手段强化监督等。这对于这项民生工程能否发挥其应有的解决住房困难群体的住房问题至关重要。因此要实行全方位检查，实行动态化的管理。重点监管保障性住房的用途是否是家庭居住，是否存在转让、转租、出租等违规行为，尝试通过专门的突击检查方式，委派相关工作人员通过网络开展搜索，及时找出转租的保障性住房；保障性住房的使用情况，采取入户调查、租金催缴等方式提高监管力度，对保障性住房是否经常空置并调查了解空置的原因。尝试委托第三方机构对保障性住房的使用情况独立进行调查，这样调查的程序会更加公开透明和客观公正，结果也会更加公平，更容易得到社会大众的认可与支持。

5.建立惩罚机制

一是制定出有效的惩罚标准。通过法律的形式来确定违规者应该承担何种惩罚，加大对违规寻租者的惩罚。目前对寻租者的惩罚仅是收回保障房、取消几年内的申请资格和几千元的行政性罚款，惩罚成本较低，无法达到威慑作用。二是加大处罚力度。对以虚假信息来骗取保障性住房的各种行为，主管部门除了收回保障房、取消申请资格和几千元罚款等惩罚外，各级地方政府还应该通过网络对寻租者进行曝光，并且将其不良行为记入个人的信用档案。三是扩大监督处罚范围。不仅仅是对监督对象进行全面的监督，而且还要对保障性住房的管理主体进行监督，对于主管部门管理人员和具体经办人员、和的行为，要按国家相关政策严肃查处。

参考文献：

[1] 马靓.我国保障性住房项目实施中的寻租行为[J].合作经济与科技，2011.9. [2] 邢伟.完善保障性住房的分配机制[J].领导之友，2012.10

[3] 魏丽艳.保障性住房公平分配的准入退出机制研究[J].东南学术，2012.3.

基金项目：

2013年度辽宁经济社会发展立项课题”关于建立和完善辽宁省保障性住房分配制度研究”（2013lslktzifx-21）。

篇9

摘要：本文通过探究利用BOT融资模式在公租房建设方面所涉及的法律问题出发，分析其相关的法律问题，并且立足于我国公租房建设的现状为BOT融资模式的应用提出完善其立法制度的建议。

关键词：BOT模式 公租房建设 法律制度 立法建议

BOT（build―operate―transfer）即建设―经营―转让，是指政府通过契约授予私营企业（包括外国企业）以一定期限的特许经营权，许可其融资建设和经营特定的公用基础设施，并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款，回收投资并赚取利润；特许权期限届满时，该基础设施无偿移交给政府。在中国目前的公共领域，利用BOT模式最为普遍的是电厂及高速公路。在高速路方面，我国利用此模式，短时期内建成了覆盖全国的高速公路网，使我国的交通迅速发展。而在公租房建设领域，我国利用BOT模式仍属空白。

一、公租房融资现状――以重庆为例

在2009年，重庆市政府开始筹备运行公租房建设项目，并计划截止2011年建设4000万的公租房。面对如此之大的建筑工程，预计所需的资金约为1100亿元，规划的资金筹集方式如下：重庆市政府计划在公租房建设上共投入300亿，其中包括了中央专项补助，本级财政支出，土地划拨及税费减免等方式筹集；另外的800亿则是计划通过社会融资的渠道，例如银行贷款、住房公积金贷款、社保基金贷款等方式筹集。而历经这几年公租房建设项目的运行，实际的资金来源却未能实现预期：全国社保基金理事在2011年7月以信托产品的方式，提供了45亿元的贷款；另外，农业银行牵头重庆市西永公租房建设项目提供了33.5亿元贷款；重庆渝富资产和重庆城租房建设有限公司也与重庆市公租房建设项目签订了融资合作协议。即便如此，截止2012年3月末，在社会融资这一块仅有约200亿元的贷款，距离800亿的目标相差甚远。而且，就算政府融资到了800亿元的贷款，但是政府同样要为这800亿元的贷款利息负责。即便按照6%的年利率来算，这800亿的年利息约有48亿元。政府修建的公租房和公共设施全部的租金仅能抵消利息，还贷又将成为一个巨大的问题。所以资金方面的巨大缺口将是限制公租房建设的最大问题，也是建设公租房的最大障碍。

二、BOT模式在公租房融资上的运用

首先，必须明确的一点是：利用BOT模式建设公租房的投资额度大并且项目运营时间长，所以像有些地方政府在政策中规定连续租赁了五年以后可以购买公租房就不能实施了，因为公租房项目此时在投资商的运营期限之内，五年是不可能会收回成本的。BOT项目的参与方有政府、BOT项目公司、投资人、银行或财团以及承担设计、建设和经营的有关公司。利用BOT模式进行公租房的建设可以大致分为以下四个阶段。

（一）项目准备阶段。政府作为BOT项目的发起人，需要研究确定设计项目的规模和最终目标，以及是否有投资收益可能，并起草《项目建议书》向计划管理部门申请批复立项。经批复立项后，按照工作程序向社会进行招投标，筛选合适的企业进入项目。决标后，中标企业即开始与政府进行BOT合同谈判即特许协议，内容包含了在融资、建设、运营和转移阶各个阶段政府、企业所享有的权利和义务，以及该项目的特许期限。

（二）项目建设阶段。在建设阶段，政府必须积极行使监督检查项目建设状况的权利，确保公租房建设符合项目设计、建设的要求。而项目公司需加强项工程质量，工程进度的管理，这直接决定着项目建设的成败和质量。

（三）项目运营阶段。项目运营公司应该争取的及时投入，及时收益，并且做好项目的维护和保养，确保项目在收益最大化的运营以及能够最后顺利的移交。在此阶段的收入分配，风险保障以及不可抗力的补偿需严格遵循特许协议的内容。

（四）项目移交阶段。在特许经营期限结束后，项目的使用权和收益权移交会国家。

三、融资法律问题探究

BOT融资模式作为一种新型的资本融资方式虽然引入我国已有一段时间，但是在我国的基础设施项目建设中还是缺少相关的经验，所以在公租房建设中的运用也自然存在着不少障碍，相关法律问题也亟待探究和解决。这也是本文研究的重点。

（一）BOT模式适用于公租房建设的总体法律制度问题

总体来说，我国现行的法律制度就BOT模式投融资项目的规制还有所欠缺，从宏观的层面，在公租房建设项目中运用BOT融资模式就没有规范性的法律文件指导和规制，具体实施起来就需要克服重重阻碍。具体体现在以下几个方面：

1.法律体系不健全，效力层次低

由于BOT投资项目是一个系统工程，集投融资、建设、经营与转让于一体，而且特许期长、参与方众多、牵涉面广、合同关系及经济法律关系相当复杂，因此项目的成功运行需要成熟完善的法律环境或者专门的法律法规来保障。我国目前没有形成调整BOT项目实施的法律框架，涉及此方面立法也不健全。1995年1月对外贸易经济合作部的《关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》和1995年8月国家计委、电力部、交通部联合下发的《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》。当前指导我国BOT投资方式两个主要的专项性规定，而上述两个《通知》的制定部门均为国家政府机构，因此都属于国务院下属的各部位制定的规章制度，法律阶位较低，故效力层次低。提高立法层次和法律权威是BOT项目在我国顺利运行的现实需要。

2.条文内容简陋，存在立法空白

两个《通知》条文内容条文数量少，内容过于简单，对于BOT项目运作过程中的很多问题都没有涉及，难以指导和规范法律关系错综复杂的BOT项目的实际运作。例如特许授权法律文件采用何种形式问题、特许授权文件与其他合同的关系问题、项目运作过程中的风险分析与管理问题等等。这就需要制定一部适用于BOT融资项目的统一明确而又完整的法律。

3.缺乏内资BOT投资项目的政策法规

上述两个《通知》都是针对外资BOT投融资项目的法律规范，各条款也主要是针对外资BOT投资方式中出现的问题制定的。由于BOT投资方式是包括了对国内外的私人资金的融通，即使我国目前大多BOT项目都是外资形式，但内资也不容忽视。我国目前对于国内民间资本参与投资的政策和法规甚少。与外资BOT项目相比，内资BOT就更加缺乏顺利运行的法律环境，故需要制定兼顾外资和内资的鼓励政策及相关法规。

4.法律法规条文存在矛盾

当前指导我国BOT投资方式两个主要的专项性条文存在冲突。例如，外经贸部《通知》第3条称“政府机构一般不应对项目做任何形式的担保或承诺，其中包括外汇兑换担保”，而联合《通知》则规定，“对于项目公司偿还贷款本金、利息和红利汇出所需要的外汇，国家保证兑换和汇出境外”。相互间存在明显的冲突和矛盾。此外，两个《通知》与我国现行的一些法律法规之间也存在着一些矛盾。比如BOT项目中成立项目公司时采用的“先登记，后出资”的授权资本制与我国《公司法》规定的“先出资，后登记”的法定资本制相矛盾。这就是法律规范的不系统所导致的法律法规条文之间存在的矛盾，使得BOT项目当事人无所适从。所以构建完善、合理的BOT法律体系是有必要的。

（二）BOT模式适用于公租房建设项目的具体法律问题

公租房BOT融资模式的建设项目是庞大复杂的基础建设项目，关系到多方主体、要历经多个环节。在其具体实施过程中会有许多相关的法律问题需要加以思考和解决。下面就对BOT模式适用公租房建设项目可能涉及到的相关具体法律问题所作的探究和分析。

1.资质审查和审查机构及程序问题

BOT模式运用于公租房建设项目的优势在于寻求相对于政府的另一方主体即私人投资者来解决公租房项目的融资问题。所以启动项目的条件即这个私人投资在必须是一个资金雄厚、技术先进并拥有良好信誉的财团。为了更好的发挥BOT模式的积极作用，选择私人投资者的这个步骤至关重要，这直接关系着融资的把握和项目的进展。故在选择投资者时，相对于传统的投资方式应该更加慎重，从而加强对投资者的资质审查：

具体而言，公租房建设项目之BOT模式的适用，先是由政府以竞争性招标的形式选择项目投资者。政府通过委托公租房管理部门公租房BOT方式建设招标广告，然后对报名的私人投资者进行资格预审。为确保中选者是合格的投资者，资格预审这一环节应有相关的法律规范统一规制。首先，应该建立专门的机构为政府搜集相应的信息，了解有意投资者的资金状况、信誉能力等，根据统一规范进行审慎考察；其次，应明确规定专门主管机构的审批权限，可以适当扩大地方政府的审批权限，全国范围内的国家重点公租房项目由中央政府设置的专门机构负责，地方性的公租房项目工程可以由地方政府设置的机构审批；最后，要根据相关规范统一项目审批程序，应该为各种基础设施建设项目设立各自的审批程序和标准，如公租房建设项目，就由审批机构根据相应的程序对投资者进行审慎的资质审查。但是，审批程序的制定应尽量高效简洁。适当简化审查程序并保障审查的透明性是我国关于完善BOT融资方式法律法规制定时应该致力的一个重要方面。

2.项目公司的组建和运行问题

项目公司是专为BOT项目而设立的公司，与一般的公司不同它的最重要的作用就是进行融资而非一般生产经营。故现行有关公司法律中的规定对项目公司的组建和运行造成障碍。首先，根据我国《公司法》关于公司设立条件的规定，公司采取“先出资，后登记”的法定资本制。但项目公司是要以项目公司业已存在的资格证明为依据才有可能获得国际商业贷款，并将贷款注入自有资金，所以并不适用法定资本制，它需要的是“先登记，后出资”的授权资本制。其次，项目主办者需要通过项目公司用贷款的方式来解决资金的障碍，而根据我国的 《关于中外合资经营企业注册资本与投资总额比例的暂行规定》第3条，一般的股债比从7：10 到1：3，我们若是按照该规定来制约公租房项目公司，这又必然不利于项目公司取得高额贷款，就不利于项目公司融资活动的进行。最后，公租房项目公司的融资是一项巨大的工程， 它要通过各种各样的方式来获取资金，除了通过贷款外，发行股票和公司债券也是有效的筹资方式，但我国法律法规对发行股票和公司债券都有严格限制。根据《股票发行与交易管理暂行条例》及《公司法》的相关规定， 一个公司要发行股票在公司形式上必须采用股份有限公司的形式， 而且对公司的注册资本有最低额限制不得低于人民币3千万元， 并且要求发起人应自批准证书签字之日起90 日内一次缴足其认购的股份。这些条款与项目公司股本低和投资者出资时间晚的运作特点不相适应， 也限制了公租房项目公司的筹资和BOT方式的发展。

3.特许协议问题

特许权协议是BOT法律关系的基础，是整个建设项目的起点和核心。在公租房建项目的BOT模式下，特许协议是由公租房管理部门受政府委托作为当事人一方与另一方当事人即项目主办人谈判签订的。对特许协议法律性质的不同理解决定了特许协议的法律适用和争议解决的方式，尤其是关乎政府责任问题。关于特许权协议的法律性质，争论主要表现在两个方面：（1）特许权协议是行政合同还是民事合同。政府在BOT的特许协议中的角色是双重的：一是作为社会管理者，政府订立BOT特许协议是在实现其行政管理职能，维护社会公共利益。二是作为合同的当事人，通过特许权协议设定权利义务的划分和承担。

因为我国相关法律对于这种合同性质未做出明确界定，故对特许协议的性质应从合同内容来分析。因此，BOT特许协议属于一种独立的合同类型，兼有行政合同和民事合同的双重属性，受到公法规范和私法规范的双重调整。（2）跨国融资特许权协议是国际合同还是国内合同。跨国BOT项目所签订的特许协议的一方为东道国政府，另一方方为外国私人投资者。根据我国法律规定，无论是外国投资者在我国设立的全资子公司，还是与国内投资者共同设立的合资、合作企业，都属于我国法人。但凡不是国际法主体间订立的协议均不属国际协议或条约，不受国际法支配，而受国内法支配。因此，无论从合同的双方当事人还是从合同成立依照的法律来看，学术界较主流的观点是不承认特许权协议的国际性。认为其性质从根本上都属于国内契约。但是有另外的学者认为：国际商事合同显然是国际合同，但它并不要求其主体必须是国际法主体。《联合国国际货物买卖合同公约》第1条规定，如果买卖合同的当事人的营业地在不同的缔约国，则《公约》适用于该买卖合同。可见，不同国籍的自然人和法人之间的买卖合同可以是国际货物买卖合同，尽管它（他）们不是国际法上的主体。特许协议的一方当事人是东道国政府，另一方可能是项目发起人，也可能是项目公司。但在实际上，项目发起人只有在得到项目特许以后才可能设立项目公司。根据我国的审批程序，项目公司也是在特许权协议签定以后成立的，按照此程序，特许权协议多是由我国政府和外国的项目主办人签定的。所以，我国BOT项目中的特许权协议可以是国际合同。

4.政府保证问题

政府保证的范围和内容主要包括：第一，保证对BOT项目不实行国有化征收，如果根据社会公共利益需要不得不征收，必须按照法定程序并承担适当补偿责任。第二，对BOT例外放开外汇管制，保证外汇兑换和承担汇率波动风险，保证项目公司的人民币收入能自由兑换成外汇汇出。第三，保证为项目划拨建设用地。第四，保证给予项目公司税收优惠政策或提供其他便利条件。为避免因政府滥用特权而导致的投资失败，项目公司可以根据政府保证条款要求东道国政府就政治风险、禁止同一地区的同类建设、土地划拨和其他后勤支持提供保证，在政府违反保证条款时要求其承担违约责任。相对于法律、政策和土地等配套支持，政府提供的最低收益率保证无疑对项目投资者更具吸引力，也是最高级别的政府保证形式。

关于政府保证的法律性质。我们应当认清BOT中的政府保证与民

事担保中的保证的区别有：（1）行为性质不同： 民事担保保证是平等主体间的民事活动，属于私法行为；而政府保证是对其愿意承担政治风险、违约责任的承诺和放弃豁免的表示，可视为公法上的行为。（2）主体不同， 民事担保保证主要是第三者来进行担保，而政府保证是政府对自己行为的一种承诺。（3）内容不同，民事担保保证针对当事人一方的某具体行为作出，而政府保证对自身的行为或事实承诺，主要针对政治风险或违约责任，不会为经营损失承担责任。（4）责任承担也不同，民事担保保证与被保证人就约定具体事项承担连带责任， 而政府保证仅仅为追究政府责任提供了前提和可能性。（5） 适用规范不同，民事担保保证是由民商事法律来规制，而政府保证发生争议可能导致国家间的纠纷， 因而应由国际法规范调整。

BOT的政府保证实质上是政府对项目公司的一种承诺， 表明了东道国愿意承担因BOT项目的特许协议的责任的态度，即东道国政府保证履行BOT协议， 如果违约或出现约定的政治风险， 愿意赔偿因此给项目公司及外国投资者所遭受的损失， 愿意放弃一定的豁免权， 而使外国投资者可以通过法律救济程序保护其权利， 其亦成为追究政府政治或违约责任的依据。政府保证无疑对于BOT的风险分担和顺利运营具有重要作用，也可以起防止政府滥用特权任意撤销项目或抛弃项目的情事发生，提高政府的履约信用。

5.法律优惠与保护问题

不论对于国内投资者还是国外投资者，是否参与以BOT模式进行融资的公租房建设项目等诸如此类风险更为巨大的投资项目，政府给予法律优惠和保护是其考虑的一个重要方面。所以一个透明、稳定的法制环境对于投资的顺利进行起着至关重要的作用。适当的法律优惠和保护给投资者创造了良好的投资环境，有助于BOT模式下的公租房建设项目顺利开展。一方面，政府应该以明确的法律形式将对BOT项目投资者的优惠政策确定下来，使一系列的优惠政策措施有条文可依，辅以政府保证行为给投资者更稳定的保护，消除投资者对风险承担的疑虑。另一方面，针对跨国的BOT融资项目，由于有多国当事人的介入和参与，有时仅靠东道国国内法的优惠和保护难以奏效。故可以通过商定允许投资者利用《解决国家与他国国民之间投资争议公约》和《多边担保机构公约》等多边法律法规所提供的保护措施维护自身的合法权益，避免过多的风险疑虑。

6.争议解决问题

BOT模式的公租房建设项目实施过程中产生的争议，由于涉及多方当事人和多重法律关系，所以应该针对不同的情形通过不同的方式、适用不同的法律来处理。对于只有国内私人投资者参与的项目，当然应由我国法院或者仲裁机构根据国内相关的法律法规来处理合同争议，解决当事人间的纠纷。而对于外国私人投资者参与的项目，涉及到合同纠纷的争议出现时，应首先遵循意思自治的原则，根据合同中约定的争议解决方式和法律来解决。如果合同中没有相关约定，则在争议出现之后进行协商；协商不成的，则根据国际私法惯用的“最密切联系原则”，由受理法院或者仲裁机构按此原则来选择争议时应适用的法律。另外需要强调的是，在BOT融资模式中，发生争议是否能够妥善解决直接影响投资者的积极性。因此，让投资者在争议发生时都能有容易为其接受的争议解决方式非常重要。故争议解决机制所运用的程序和法律规范应当增强对投资者诉权的保护。尽量在国内立法和司法中以稳定的法律环境给予投资者更全方位的诉权保护。在争议解决机制的问题上，适当对投资者作侧重保护。

参考文献：

[1]余劲松，国际投资法[M]，北京，法律出版社，1997。

[2]顾功耘，《公司法》[M]，北京大学出版社，1999.

[3]蔡丽，浅析BOT核心法律问题[J]，法制与经济（下旬），2011，（10）。

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关键词：高校 住房管理 交换使用

高校公有住房1998年房改后，除保留部分用于教工临时过渡的周转房外，校内大部分公有住房出售给教工个人，并实行职工住房货币化补贴，鼓励教工购买商品住房。近十年来，大部分在校内购有房改房的教工为改善住房条件，也在校外购买了商品住房，校内住房就出现了空置或转租。而新进教工无经济实力购买住房，人数且逐年增加，校内周转房供需紧张。同时，还有些教工为方便孩子上学校幼儿园、附属中小学需校内租房，如此构成了交换使用供需双方主体。本文拟从高校公有住房售后管理面临的实际问题，提出高校住房管理“交换使用”模式，以期促进高校公有住房管理模式的多元化，加快推进高校住房管理改革工作。[1]

一、高校公、私有住房“交换使用”模式的内涵

高校住房管理“交换使用”模式，是指根据供需双方申请，由高校住房管理部门统一安排，将校内公有住房与个人独立产权的房改房或校外商品房使用权进行交换的新型住房模式。在实施过程中，交换的只是住房使用权，住房本身的所有权不变。具体而言：供需双方的信息统计在册，根据个人的实际需求情况，供方与需方比配组合，并经规章审议后，交易双方（教职工）与学校住宅管理部门签订三方协议，达成一致意见，实现私与私、私与公住房的“交换使用”。目前，高校住房管理“交换使用”模式主要表现为以下几种形式：

第一种形式：楼层交换。楼层交换需求主要表现为，部分居住较高楼层的老年教职工，因年老病多，身体状况日渐下降，而所住楼房又无电梯可用，难以承受高楼层的“痛苦”，有换到低楼层的需求。若居住于较低楼层的交换对方，能接受高楼层（一般不超过8层）的基本条件，其他细节可通过进一步商议后实现双方住房的互换。这种公有住房交换使用模式较充分体现出其人性化优势。

第二种形式：面积交换。面积交换又分等面积和差面积二种形式，差面积交换又分大换小和小换大二种形式。面积交换主要出于部分教师因亲人去世，思念过甚影响身体，有换环境的要求；还有些年龄大的老职工子女不在身边等原因，其住房超过所需空间，有大换小的愿望；另有部分教职工则因家庭人数增多，居住面积太小，而希望更换大空间等。

第三种形式：校内与校外住房交换。这主要针对部分教职工在校外购买了产权房，但因工作、家庭等因素影响，需要租住校内公有住房；另一些在校内有产权房已退休职工和须租住房的新教职工，为改善居住环境、方便生活，则有在校外交换使用住房的需求和愿望。于此，双方建立供需关系，通过达成互换协议，实现互惠互利。[2]

二、高校公、私有住房“交换使用”模式的利弊

1.高校公、私有住房“交换使用”模式的利

一是为广大教职工增添人文关怀。学校住房管理部门从人性化角度和以人为本的工作理念出发，适当照顾老年人的身体、心理等需求，多渠道解决他们所面临的问题。校内与校外住房交换则为部分教职工提供便利环境，方便其照顾老小的客观需求。这不仅体现后勤服务工作人本位理念，还凸显出高校的仁爱精神。

二是便于高校公有住房的高效灵活管理。通过多元化管理，住房交换使用能促进高校公有住房与房改房的管理规范化、制度化、程序化、公开化。这样不仅缓解了公有周转房供需紧张矛盾，很大程度上保障了新进教职工安居乐业，同时也促使住房管理不受各种人际关系影响，杜绝各种违规操作和不正之风现象的滋生。

三是有效提高住房管理工作效率。“交换使用”模式亦是从传统住房管理体制向社会化管理体制转变的有效模式。高校从中担当“房产中介”角色，有效调配校内房产资源，满足部分教职工需求，提高住户对房改政策的认识和理解。这种相当于“仲裁”模式的房产管理模式，能改善高校住房管理中解决邻里矛盾等问题的困惑，同时减少法律纠纷。

2.高校公、私有住房“交换使用”模式的弊

一是管理难度较大。“交换使用”模式面临的阻力大，很容易碰触到借校内住房资源谋取个人利益的群体。因此需要高校住房管理部门投入一定的人力、物力和精力，这无形中增加了已有工作量，给后勤住房管理工作带来巨大压力。此外，高校公、私有住房交换使用也因人而异，各种问题层出不穷，尤其是经济纠纷，在一定程度上可能会影响实施效果。

二是“后遗症”多。首先是维修问题。交换过程中的差价、交换后的部分遗留问题都需要备用法律协议支撑，否则很容易酿成邻里不和谐的后果。其次是房屋产权纠纷问题。高校住房因其性质与市场商品房不同，要使双方的产权明晰化，责任到位，就必须走法律程序。此外，交换使用的时间是否一致，因人而异，必须引起管理者的重视。

三、高校公、私有住房“交换使用”模式的可行性

尽管高校公、私有住房交换使用模式会遇到一些阻力，但仍具有较大的可行性，该模式具备“天时、地利、人和”，若采取有力措施，切实推进落实，将是便民利民的好事。

首先，“交换使用”模式能够有效缓解高校公有住房管理中的矛盾并创新高校公有住房管理模式。目前大多数高校存在周转房周转不灵、供需矛盾紧张，新职工无房居住的两难境地，而一部分教职工则有多套住房，甚至有人同时占有校内公有周转房。一味促使其即刻退出周转房存在一定困难，因此交换使用模式具有可行性，能有效改善目前困境，给管理工作提供新的生机活力。交换使用模式与物业管理模式和公有周转房改革管理可以双管齐下，充分体现后勤管理部门以人为本的科学管理理念，为高校住房管理带来新面貌。[3]

其次，教职工在“交换使用”模式上拥有大量的供需需求并具备基础条件。如前所述，房改后整个社会大环境发生巨变：很多教职工购买校外远近不等的个人产权房，对之前购买的校内房改房尤其是小户型闲置或出租；老年人出行不便；部分家庭因工作原因，需要居住校内公有房等等。这些都为高校公有住房交换使用模式奠定了基础，有房可以交换使用，有供需双方，因此交换使用实际可行。

最后，“交换使用”模式可通过相关法律条例进行保障。公有住房管理需要法律政策的维护和支撑，否则难以执行。交换使用模式的法律支持重点在房屋产权和维修两大块，并有其他如经济纠纷等问题的妥善处理条例。学校层面可制定《高校公有住房管理“交换使用”协议》、《高校公有住房租金标准》等，明确规定交换双方的权利和义务，若有争议，可以寻求诉讼、仲裁、协商等方式解决。社会层面可以参照的法律有《上海市公有住房差价交换试行办法》、《公有住房买卖转租法律纠纷》、《上海市商品住宅维修基金管理办法》等。这些都为新形势下高校住房的多元管理提供法律基础和政策支持，减少了高校公有住房管理中的纠纷问题，使其进一步规范化、制度化。

总之，高校公、私有住房实施“交换使用”模式是现今高校住房管理工作的新思路，也是一种创举。只要上下同心，措施得力，该模式就能为高校公有住房管理工作注入新的活力，切实提高高校住房管理工作的整体效果。

参考文献：

[1]鞠宏伟.地方高校公有房有效管理的探讨[J].中国电力教育，2010，27：192-193.

[2]黄英锋.高校公用房管理改革探析[J].西北农林科技大学学报（社会科学版），2006，6（6）：75-78.

[3]何平.高校公有住房出售后若干问题的思考[J].科技创业，2008，8：81-82.