农村居家养老建议范文

导语：如何才能写好一篇农村居家养老建议，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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【关键词】 老年社会工作;农村居家养老

近年来，学者进行了老年社会工作在养老机构中的应用，分析了由家庭养老向社会养老过渡的趋势，并提出建立农村养老保障体系的建议;关注并切实解决农村老年人口居家养老的问题;指出农村居家养老需要强有力的道德支持〔1〕，要加强农村的老年社会工作，提高农村老年人的晚年生活质量〔2〕。本文基于对吉林省农村居家养老状况的调查，提出老年社会工作在农村居家养老中应用的路径。

1资料与方法

通过文献法收集我国和吉林省老年人口信息，了解吉林省养老服务的经验和不足，以及开展老年社会工作的客观条件。通过问卷调查了解农村老年人养老需求和生活中遇到的各种问题。2010年1月，课题组在吉林省农村开展了“农村居家养老需求情况”问卷调查。问卷内容围绕对居家养老的选择意愿、养老中的需求及亟待解决的问题、有没有接受过老年专业社会工作者的服务为核心问题展开。通过简单随机抽样方式确定吉林省不同地区农村村屯为调查范围，如农安县三岗乡、辉南县抚民镇七社、兴隆山镇杏花村、三岔河市西三家子村、榆树县陈家村、高家村、龙井镇村、珲春市马川子乡等共计20个村。调查对象限定在60岁及以上的农村村民，以偶遇抽样结合判断抽样的方式确定调查对象。调查员由社会工作专业的大学生组成。共发放问卷400份，收回357份，问卷回收率为89.25%。由于有无子女照顾对于养老的选择差别很大，所以，将调查对象分为两类：有子女照顾老人为子女与其同住一院之内或者在同一村里;无子女照顾老人为子女在城里安家的空巢老人、子女在外打工的留守老人或没有子女的老人;分别对有子女照顾老人和无子女照顾老人调查200人。其中前者收回有效问卷160份，后者收回有效问卷164份，共计有效问卷324份，问卷回收有效率为81%。在发放和回收问卷的同时，通过访谈法，了解农村老人对老年社会工作的认知程度、老年社会工作在农村的开展情况。

2结果

2.1我国和吉林省老龄化严重，开展老年社会工作具备客观条件通过文献查询，截止2006年6月1日，我国60岁及以上老年人口总数为1.4657亿人，其中城市老年人3 856万，农村老年人1.080 1亿;2006年末，吉林省60岁以上老龄人口321万，占总人口近 12%，其中农村老年人口144万〔3〕。截止2005年末，吉林省60岁及以上老年人为307.7万，老年人中生活在农村的为134.6万，占全省老年人口的43.73%;在有老人的家庭户中，有一个老年人的占57.30%，有两个老年人的占42.18%。 在有老年人口的家庭户中，老年人口与成年子女或其他亲属共同生活的家庭占70.10%，他们的日常生活可以得到其他家庭成员的照顾。无人照顾老人户占29.90%，其中：单身老人户占8.37%，一对老年夫妇户占19.51%，老年人口与未成年的亲属共同生活的家庭占1.50%〔4〕。截止2009年末，吉林省兴办农村社会福利服务中心、福利院657所，床位数4.37万张，入住老年人2.72万人，服务人员3 748人;全省建有农村老年活动室5 936个，总面积28.55万平方米，平均每个活动室面积48.1平方米;吉林省老龄办在延边州和白城市开展农村居家养老服务大院试点工作，以村屯养老服务大院为载体，依托老年人协会为村屯老年人提供日间照料、临时托养、文体娱乐、学习教育、卫生保健、精神慰藉等服务;在村老年协会中，建立

3 065个老年文艺活动组织，3 150个老年体育健身活动组织〔5〕。珲春市马川子乡是吉林省农村居家养老服务大院工作的试点乡，目前，全乡9个村分别建立了居家养老服务大院，以各种方式开展起为老服务工作并取得了实效。吉林省将在2010年底有30%的村建成居家养老服务大院，2011年底有60%的村建成居家养老服务大院，2012年底全省所有的村都将建有居家养老服务大院〔6〕。2009年农村居民人均纯收入达到5 266元，比上年增长6.8%;农村居民人均生活消费支出3902.90元，增长13.4%;农村人均住房面积22.79平方米，增加0.86平方米;农村低保标准和年人均补助水平分别达到1 200元和760元，同比增长41.0%和40.7%，有效保障了农村低保对象的基本生活。48.37%的老年人主要依靠家庭其他成员供养〔7〕。由于居家养老服务是政府扶持的福利，许多乡村已经推行政府购买服务的方式，即便有收费项目，费用很低。农民收入和居住状况良好为农村居家养老创造了条件。

2.2农村养老需求多样，无子女老人倾向居家养老问卷调查表明农村老人喜欢住在自己家里养老，包括传统家庭养老(这里指仅依靠子女提供帮助的养老方式)和居家养老的占多数;选择机构养老的很少;大多数人希望来自子女或社会的帮助(愿意接受帮助指遇到困难时是否会期望得到帮助的情况)，有9%左右的老人有“遇事宁愿靠着不求人”的心理;无子女照顾的老人选择居家养老的迫切。见表1。表1农村老人主要需求和养老意愿

2.3老年社会工作的认知度低、老年社会工作在农村的开展尚处于初始阶段通过入户访谈，除有子女在社会工作专业学习的大学生家长的老人和少数文化程度稍高的老人知道社会工作这个新兴职业外，90%以上的农村老年人不知道社会工作和老年社会工作是怎么回事;老年社会工作的实践体现在村委会为老人问寒问暖、提供各种帮助中，但是缺乏专业的理念和方法;目前调查所在的农村还没有专业的老年社会工作者在农村从事精神慰藉，维权等养老服务;在介绍了老年社会工作的理念、作用和具体做法后，90%以上的老人愿意接受老年社会工作者提供的服务，但是他们担心服务费用的支出。

3讨论

传统的家庭养老和居家养老是符合农村老年人的养老意愿;对于有子女照顾老人，传统的家庭养老功能仍在延续，愿意到居家养老服务场所去主要是参与娱乐活动、满足人际沟通、消磨时间的需要;无子女照顾老人采取居家养老的方式更为迫切，其中子女在城里安家的老人认为农村的住房相对于城市来说比较宽敞、空气清新，老年人有自己相对独立的空间，比起住进城里儿女家里那较小如“鸽笼”的房子里，他们感到憋屈、不舒服;即便老年人子女住房宽敞，他们常觉得生活习惯不同、长期住不方便;对于进养老院养老，只有经济条件好的、老人和儿女双方均有现代意识的，觉得去养老院是不给子女添麻烦的好的选择，但是，又担忧养老院的服务质量，这种担心也是可以理解的。“黑养老院”事件的曝光，反映了“黑”养老院不善待老人，侵害老人权益的恶劣行为。这种严重不道德行为虽然不能代表全部，但是反映出养老服务机构需要增强社会责任感，提高职业道德〔8〕;多数老人认为去养老机构养老会丢子女的面子让人笑话或者令儿女不高兴，因为在他们眼里养老机构都是无儿无女老人的归宿或是那些有残疾没有自理能力的、儿女没有时间照顾的老人的选择;老人对权益保护咨询的关注主要涉及农村医疗保险、低保政策等;无子女照顾老人在生活照料;医疗护理;排解孤独;文化娱乐;解决留守老人代际隔阂、赡养等纠纷;权益保护咨询;排除年老恐惧等方面的需求明显多于有子女照顾老人;农村居家养老服务适合吉林省农村社会状况、适应中国老年人的生活习惯和心理特征;老年社会工作的理念是坚持以人为本，个人自决原则、赋权和发展的原则、维护人权和社会公正原则，尊重老年人情感和心理需求，助人自助，能够被老年人接受，在解决养老中出现的问题上具有优势和可行性;农村老人有一定的经济承受能力并具备居家养老的居住条件，具备大力开展居家养老的客观基础。由于社会工作在我国发展还不完善，我国农村社会对老年社会工作的认知程度低和我国农村社会发展程度相对发达国家有一定差距的原因，专业的老年社会工作在农村尚处于起步阶段也是正常的，这同时也为老年社会工作在农村的开展提供了广阔的空间;吉林等省已有很多为老服务实践经验和政府规划，这为老年社会工作介入农村居家养老奠定了基础;可见，老年社会工作理念的引入和方法的应用对于满足农村养老需求，改善老年人的晚年生活质量，提高养老服务实效性，解决农村居家养老问题是必要和可行的。

3.1有针对性地开展老年个案工作老年个案工作是社会工作者在专业的价值观指导下，运用专业的知识和技巧为老年人及其家庭提供物质或情感方面帮助和支持，以使当事人减轻压力、解决问题和达到良好的福利状态的服务活动;针对农村“农村留守老人”，因子女成年累月在外打工，很长时间才能回家看望老人一次，老年人会出现孤独寂寞、对年老恐惧，渴望与人沟通的现象，老年个案工作者深刻理解老人的需求，运用会谈的技巧，专注、主动倾听老年人的心声，使老年人心理上得到支持，并对老年人模糊不清的问题进行澄清，给老年人进行心理疏导、鼓励老年人勇敢面对老年的身心变化，引导他们进入积极乐观向上的生活氛围，协助老年案主认识及接受老年，帮助老年人建立科学、健康的晚年生活方式和心理准备，积极地应对人生晚年期各种生活事件，如有的子女干涉丧偶独居老年人再婚、家庭经济赡养中出现纠纷等问题，工作者针对不同的个案进行区别性的工作，站在老人的角度、分析问题、提出合理建议，帮助老人解决矛盾。

3.2开展主题突出的老年小组工作

老年小组工作是指在社会工作者的协助与指导下，利用老年成员之间的互动和小组凝聚力，帮助老年组员学习他人的经验，改变自己的行为，正确面对困难，恢复自己的社会功能和促进自己成长的专业服务活动;开展老年小组工作的主题紧紧围绕老年的需求，如增进人际交往、排解孤独、充实闲暇生活的“老年社交康乐小组”;解决年老恐惧的“生命认知小组”、“治疗小组”，组建“自身价值提升小组”、“动机激发小组”;达到使老年人认知改善、行为修正、情绪疏导及能力提升充分认识老年自身价值的目的;进行小组工作前小组工作者要充分了解老年人的需求和各自特征;将小组活动的相关内容对老年人进行耐心讲解;鼓励老年人积极参加小组活动、引导老年人陈述自己的问题，倾听其他成员的陈述，自身从中获得情感支持;适当选择运用互惠模式、交流模式等。如老年人在互惠模式小组活动中担当各种不同的角色，通过观察他人的表现，借鉴或接受其他组员积极的思想价值观念、情感，从而有利于塑造个体的行为，促进老年组员自我调适、自我完善和发展。

3.3推动老年社区工作的发展老年社区工作是指通过社会工作者运用各种工作方法，改善老人与社区的关系，提高老人的自助、互助能力，促进老人的社区参与，改善他们的生活质量的一种服务活动和服务过程。重视社会制度对社会成员提供平等机会和福利责任;帮助农村老年人了解低保政策，对于享受低保中遇到的问题进行协调;鼓励老年人参与农村社区组织的社会活动，提升老年人的社会参与度;引导老年人建立邻里关系、强化互相照顾。通过建立居家养老服务网络、为老服务热线、紧急救援系统，对成年子女不在身边的老人，遇到身体不适时，带老年人去医院等多种服务;吸引生活自理的老人到村办居家服务场所，利用为老服务设施接受服务和参加活动;对生活不能自理的老人派专人上门进行生活照料、医疗护理等;促进老年人对他人正面的态度，提高对他人和社区环境的关心，使老人获得更大的归属感和安全感，对于贫困老人通过提倡政府资助的服务来解决老年人的医疗、贫困等问题，改善老年人的生存环境和质量。

3.4加强老年社会工作方法的推广和居家养老服务队伍建设农村各级干部要率先了解老年社会工作的理念、宣传老年社会工作的优势、增加老年人对老年社会工作的了解，提高老年社会工作的社会认知度;鼓励社会工作专业大学生到农村去实习和就业、开展专业服务;利用农村人力资源，以村干部、文化程度较高、身体健康的中年人为核心，建立居家养老服务队伍，开展老年社会工作方法技能培训;各级政府相关部门要科学界定居家养老服务中职业社会工作者的岗位和职责，逐步改善和提高居家养老服务人员的地位和待遇;结合社会工作者职业水平评价制度的实行，为居家养老服务的专业人员落实相应的物质待遇;努力促进居家养老服务专业化职业化发展。农村居家养老是对传统家庭养老模式的补充与更新，是我国发展农村社区服务，建立农村养老服务体系的一项重要内容。老年社会工作者运用老年社会工作的知识与技巧，妥善解决农村老年人问题，将提高农村老年人生活质量，提高农村居家养老服务的实效性，对建设和谐农村将发挥重要的作用。

参考文献

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6翟晓峰.吉林省推广农村居家养老服务大院新模式〔J〕.中国老年报，2009-07-07：001

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Abstract： With the advent of aging era， more and more attention is paid to the planning and design of pension facilities. This paper takes Liangzi Village， Sambo Streets， Qujing City as the example， through the analysis of the current pension facilities there， to puts forward the suggestions and measures for the planning and design of family-community pension facilities to enhance and optimize the current pension facilities planning， create a more comfortable living environment for the elderly and improve the quality of lives for the elderly.

关键词：老龄化；居家养老；养老设施规划；亮子村

Keywords： aging；family-community support of old age；pension facilities planning；Liangzi Village

中图分类号：TU984.12 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2016）34-0004-03

0 引言

人口老龄化是指总人口中因年轻人口数量减少、年长人口数量增加而导致的老年人口比例相应增长的动态过程。国际上通常将65岁以上人口占总人口比例7%，或60岁以上人口占总人口比例10%，作为进入老龄化社会的标准。根据国际上对老龄化社会的通行标准，中国在20世纪末已进去老龄化社会。根据联合国的最新预测，到2050年时，中国60岁及以上老人将达36.5%，高于美国等大部分发达国家。数据显示，我国老年人口规模呈现总量扩张、增量提速的发展态势，人口抚养负担正逐步加强。然而，随着我国城镇化的发展的深入，加剧了城乡发展的差异，农村很多的年轻人进城打工，把孩子和老人留在农村，造成农村地区空巢老人的比例不断升高，另一方面，随着计划生育政策的继续推行，家庭结构小型化，导致家庭照顾功能弱化，老年人生活照料、精神慰藉需求得不到满足。至今关于养老服务和养老设施的研究成果众多，但是研究方法较为单一，仅仅关注于政府层血的财政能力、老年人口的自身感受以及各种养老模式的分析。但是实际上，村镇地区的养老服务设施困境除了与农村相关，也与城市制度安排、供给能力和供给模式有关，乡村养老服务设施不仅需要自上而下的资源分配安排，也需要自下而上的深入研究。因此，本文以曲靖市亮子村为研究案例，通过实地调研和访谈，尝试剖析和探讨乡村地区的养老服务及设施配置问题，并对乡村居家养老模式提出规划配置建议及策略，完善乡村养老服务设施配置缺陷，为乡村老人安享晚年提供其有效的支持。

1 居家养老服务的定义及内涵

居家养老服务主要依托社区日间照料中心和老年综合服务中心等设施，以上门服务为主要形式，面向生活基本能自理的老年人和生活不能自理的高龄老人、独居老人和失能老人等，分别向其提供家庭服务、精神慰藉、老年食堂、法律服务等，提供家务劳动、家庭保健、送饭上门、紧急呼叫和安全援助等服务。有条件的地方，应定期给予居家养老的失能老人一定专项补贴，并鼓励他们配置必要的康复器材，指导其进行必要的身体训练，以提高其生活自理能力和改善生活质量。

根据老年人设施需求分析，居家养老设施是老年人需求较强、使用频率较高的养老设施。因其一般设置在老年人生活社区附近，承担了老人的养老需求。

2 亮子村老龄化现状与养老服务设施现状

2.1 亮子村老年人发展态势 亮子村位于云南省曲靖市沾益县光华社区北部，是珠江源头的第一个居民点。亮子村，属于半山区。距离村委会1.00公里，距离镇4.70公里。亮子村现有有农户594户，有乡村人口2228人，老年人335人，占15%左右且呈现上升趋势。调研中发现，该村农村养老问题随着人口老龄化的到来逐渐凸显，留守老人数量较多，外出打工子女占到30%，老人在家照顾孙子孙女或者寡居的现象较为普遍。

2.2 养老服务设施现状

2.2.1 具有专门养老组织机构，养老服务氛围浓厚，资源条件较好。亮子村有一处居家养老服务点，位于亮子村小组旁，该居家养老服务点有一活动室，一处食堂，一沐浴间（老人必须由子女陪同方可是使用，以防滑倒），提供老年人日常的吃饭、休闲场所，为老年人提供基本的物质保障和生活服务。

2.2.2 该村养老服务具有一套完整的运行流程，确保措施的可持续实施。①该村实施股份制，通过联合出资，在亮子村附近新建水泥厂、酿酒厂，每年营业所得利润用来成立居家养老服务中心。②该村已将成立志愿者纳入运行流程，但是由于缺乏对志愿者进行专业的有计划的培训，以至于未能建立起一支有素养有专业技能的志愿者队伍，无法满足居家养老服务对专业志愿者服务的需求。③该村建立乡村居家养老人员档案，对需要特殊照顾、一般照顾的老年人进行分类，满足了其在餐饮方面的需求。④建立了基本保障制度。该村每年由兴龙服务公司出资30万元作为基本保障，党员，村集体预留40万亩水田，由党员、村干部、村民代表义务劳动自供自给，为养老提供基本的物质保障。

2.3 养老服务设施建设存在的问题 ①老年人娱乐设施较为单一。该村老年人娱乐设施仅为一处活动室，娱乐活动较为单一，老年人通常在里边观看电视、休息、聊天，无法满足老年的精神需求。②设施建设不足。该村留守老人多数居住条件较差，房屋年久失修，存在安全隐患，该村养老服务点应完善建设养老公寓，改善老年人居住环境条件，且该村医务室离养老服务点较远，规模较小，老人看病较为不便。③缺乏日间照料人员。该村青年人常年在外打工，留守老人缺乏一定的照料，生活较为不便。

3 亮子村养老服务设施规划

3.1 规划目标 ①高质量的生态环境。保护生态环境，加强绿化，完善利用现有资源。规划注重对生态环境的保持，保护村内的生态系统，使绿化与居民活动、观赏紧密联系起来，创建一个环境优美的家园。②高品质的居住环境。规划强调完善的步行空间及开敞空间，规划既要留有充足广场、场地，又要建设安全、宁静、亲切的步行环境。③安全可靠的基础设施。布局安全、高效、可靠的基础设施，建设现代化高效能的网络、电力设施和道路交通系统，建设高效能的给水、排水等市政设施。④靓丽夺目的村庄风貌。规划结合“美丽家园行动计划”，打造特色民居，通过广场、建筑空间、建筑形式的打造以突出民族文化，打造具有当地特色的文化村。

3.2 规划布局 ①对于居住条件较差空巢老人，为其新建老年人公寓，选址紧临养老服务中心，并完善其周围居住景观，为老年人打造集居住休闲为一体的高质量居住环境。②新建卫生所一处，老年人体弱多病，该卫生所于养老服务中心附近，解决老年人对医疗服务的需求（如图1）。③提升养老服务中心附近小游园景观环境，增设健身设施，为老年提供优质的休闲活动场地。④沿南盘江沿线两岸规划慢性系统，改善周围景观并提升农田景观区，以养老服务店前的小公园为中心，结合原有的田园风光，形成一条特色景观轴线，打造一个宜居宜游的优质生活环境（图2）。

4 对于亮子村居家养老建议

4.1 完善运行机制 老龄化社会的来临使老年问题成为一个无法回避的社会问题，这个问题解决的好坏关系经济的发展和社会的稳定，因此政府在老年设施规划建设应该发挥主导作用。在人口老龄化日益加快的形式下，政府应该明确自身的责任，编制老年设施专项规划，解决老年人养老问题，加大老年设施资金的投入。

完善运行机制，增加改造计划、改造目标、改造质量等方面的内容，并进行详细的说明，定期对开展工作进行回访、评估，加强养老服务监督，对存在漏缺的方面及时补充改善，保证工作有效、规范、有序地进行。

4.2 健全服务管理体系 完善老年人保障制度，建设城乡均等化的老年人社会保障制度。

搭建行业管理体系、构建公平竞争环境，推动养老服务向专业化、精细化和个性化方向发展。

提高志愿者服务水平。一方面引入专业社会工作者、咨询师等人员，为老年人服务注入专业化理念，另一方面需吸纳高等院校老年人护理相关专业的专门人才，提高养老服务护理水平。另外，健全养老服务培训体系、扩大专业护理员培训规模，奖励专业护理员和居家养老服务员持证上岗制度，保证服务质量。提高护理人员待遇，稳定护理人员队伍。逐步实现养老服务从业人员职业化、专业化。健全志愿者服务及补偿机制，壮大志愿者队伍，是志愿者服务经常化、制度化、规范化。增进社区居民之间的交流与互动，同时促进邻里之间互帮互助，以邻里互助来补充家庭自助。

4.3 建立多元化的财力支持 乡村养老是需要长期坚持的工程，需要有稳定的资金来源，这就需要政府在财政上的支持，这是保证居家养老顺利进行的前提。老年人作为社会弱势群体，也是低收入群体的主要构成，这就需要在养老保障资金上给予稳定的支持，并将此纳入养老保障体系。

4.4 加大宣传力度，建立全民参与机制 加大宣传力度，建立政府、社会、家庭、个人共担的全民参与机制。政府指挥协调，引导老年设施建设方向；社会参与社区居家服务和机构养老服务；家庭则继续发挥养老的基础性作用。促进舆论引导和政策扶持方面共同进行，并强调个人养老责任，通过各种宣传，使得养老机制全方面快速高效地运行。

5 总结

随着我国老龄化进程的加快，养老问题亟待解决。这就需要政府、社会、家庭的配合，在提供老年人饮食、居住的物质条件下，满足老年人在休闲娱乐等精神生活的需求，并建立完善老年人服务体系，满足老年人“老有所养、老有所依、老有所乐、老有所安”的需求。

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一、强化舆论宣传。

1加大政策宣传力度。大力开展老龄化形势、老龄工作方针政策、老年法律法规宣传，进一步优化老龄工作环境。

2开展敬老爱老助老主题教育活动。主动协调新闻媒体对涌现出来的敬老好典型的宣传，努力营造尊老、敬老、助老的良好社会氛围。

3积极总结推广老龄委成员单位、基层社区和农村开展老龄工作的典型经验。

二、以民生工作为主线。

1抓好特困老人助养工作。按照市老龄办助养金“1比1匹配政策。努力扩大助养面。

2进一步做好高龄老人生活补贴发放工作。按时发放高龄老人生活补贴。统一制定《高龄老人季度走访工作手册》防止高龄老人补贴漏报、瞒报等现象发生。做好百岁老人节慰问工作。

3开通”绿色通道“方便老年人办证。对于家在区政府附近的老年人。不能办理老年证的老人，街道社区老龄工作者亲自到家里现场办公，热情服务，任劳任怨。

4加强社区和居家养老服务工作。协助民政部门抓好居家养老社会化服务工作。积极扶持，重点抓好养老服务员公益岗位、空巢老人日常服务，促进居家养老服务工作的深入开展。

三、广泛开展老年文化体育活动

1以开展敬老月活动为契机。开展好老年文化体育活动，丰富老年人的精神生活。

2积极参加市老龄办举办的快乐夕阳红”老年旅游。

3积极发展老年教育事业。努力办好老年大学。确实把老年大学办成有社会影响力，深受老年人欢迎的一所学校。

四、深入开展调查研究工作

开展理论探讨和研究。围绕当前老龄工作重点、难点问题。

1开展农村老年人养老保障方式的调查。剖析影响农村老龄工作开展的瓶颈及解决问题的措施。

2开展居家养老服务长效机制的调查。分析居家养老服务工作中存在问题及原因，为推动全区居家养老服务体系建设提出可操作性强的对策和建议。巩固城市社区居家养老服务工作的基础上，着力推进农村居家养老服务工作。

五、加强老龄组织机构和队伍建设

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一、进一步完善社会养老服务体系建设思路和规划。各级政府要综合考虑人民群众的养老需求和整个社会的供给能力，坚持政府主导、社会参与，以居家为基础、社区为依托、机构为支撑，统筹推进养老服务体系建设。要进一步完善养老服务体系建设规划，明确发展指标和具体项目，引领城乡一体发展，促进事业和产业并举。要进一步建立健全政府责任体系，强化部门职责，形成民政部门牵头协调，发改、国土资源、建设、财政、人力社保、卫生等部门各负其责、相互配合的工作机制，特别注重强化县级政府在推进养老服务体系建设中的责任。要加大公共财政投入，建立稳步增长机制，合理配置财力资源。要强化法规制度建设，尽快出台我省贯彻《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》的实施意见，加快养老服务业发展的地方性法规制订工作。

二、进一步加强公办养老机构建设。加快公办养老机构建设，努力适应人民群众日益增长的基本养老服务需求。要公平合理分配有限的公共养老资源，优先保障困难老年人的需求，特别是为无劳动能力、无生活来源、无赡养人和抚养人的“三无”老人，低收入老人，经济困难的失能半失能老人等特殊群体提供无偿或低价的供养、护理服务，更好地发挥政府保基本、兜底线的作用。积极推进公办养老机构改革，探索公建民营、公办民营、委托管理等形式，提升服务效率和水平。

三、进一步扶持民办养老机构发展。充分发挥市场在资源配置中的作用，鼓励和支持民办养老机构加快发展，引导市场发展个性化的养老服务机构，做大做强养老产业。要研究降低民办养老机构设立门槛，简化程序，缩短审批时间。要统筹考虑民办养老机构用地需求，支持符合条件的非营利性养老服务设施、营利性纯养老服务设施示范项目用地，鼓励养老服务设施项目使用存量建设用地和存量房产，鼓励农村集体所有土地用于建设非营利性养老服务设施。要改善信贷融资环境，积极支持民办养老服务业的信贷需求，开展营利性养老机构以招拍挂方式取得的土地使用权用于融资抵押试点工作。要通过补助、贴息、税费减免、购买服务等方式，支持社会力量参与养老服务设施建设。

四、进一步加强社区居家养老服务工作。根据国情省情，在全社会强化居家养老理念。相应加强城乡社区居家养老服务照料中心（站）建设，特别是加快农村居家养老服务照料中心（站）建设，促进服务设施全覆盖和城乡一体化。要更加重视照料中心（站）实际运行效果，通过建章立制、补助运营经费等方式，细化日常饮食服务、基本生活料理、精神文化供给、基本医疗保健等各项内容和各个环节，提升养老服务的专业化程度，大力提升服务质量。重点扶持一批专业从事居家养老服务的企业和民办非企业单位，发挥示范作用，形成规模效应。加强养老服务信息平台建设，有效对接各类居家养老服务需求。注重在社区普及健康教育知识，提高家庭及老人的自我保健护理能力。

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1.东营市老年服务产业发展现状

1.1养老服务设施初具规模

目前，全市共有各类养老机构59处，其中市级养老服务机构2处，县级8处，乡镇36处，城市和农村社区13处，拥有养老床位6434张，每千名老年人拥有床位21.9张；2011年以来，先后规划建设了5处县级社会福利中心，投入资金6500万元，建成面积2.86万平方米，今年将全部投入使用；居家养老和社区养老服务网络初步建立，以日间照料、家政服务、健身娱乐、康复护理、精神慰藉等为主要内容的居家养老服务已在城市社区广泛开展，在全市范围内基本形成了以敬老院为基础、公办福利机构为示范、民办老年公寓为补充的养老机构发展格局。

1.2养老服务政策体系不断完善

近年来，东营市先后出台了《社会养老服务体系建设规划（2013-2015年）》、《关于加快社会养老服务体系建设的意见》、《优待老年人规定》、《关于进一步加快老龄事业发展的意见》等多个规范性文件，明确了“政府主导、政策扶持、社会参与”的养老服务社会化、产业化发展方向。在全市开展了“社会养老服务体系建设推进年”活动；启动了敬老爱老助老“七大计划”；成立了市级养老服务体系建设联席会议，统筹协调全市社会养老服务体系建设工作，指导、督促有关部门落实养老服务有关政策；着力构建了投资主体多元化，服务对象公众化、运营模式多样化的老龄服务机制。

1.3老年人权益得到有效保障

针对城镇“三无”老人和农村五保对象，采取以敬老院、社会福利中心集中供养为主，分散供养为辅的方式，建立健全了自然增长机制，逐步提高供养标准。其中，城镇“三无”老人的生活保障按照城市低保150%的标准分类施保，保障水平居全省前列；农村五保供养标准为每人每年5000元，居全省第三位，集中供养率达到97%以上；将符合条件的贫困老年人全部纳入了城乡低保范围；对家庭困难的老年人实行大病救助；对处于低保边缘、因灾因病造成生活困难的老年人，加大了临时救济和专项救助力度。

2.东营市老年服务产业发展中存在的问题

2.1养老服务产业发展缺少具体实在的政策推动和扶持，社会力量进入老年服务业信心不足

从走访的几家养老服务机构看，规划审批、土地、水电暖的减免等方面遇到的问题突出，这在很大程度上制约了养老机构的健康、长远发展，也直接影响了社会力量参与养老事业发展的积极性。截止2013年10月，东营市59家养老机构中，只有两家民营养老机构，与国外93%的社会力量办养老机构差距明显。目前，传统老年产业涉及的服务单一，层次低，主要在衣食、居住，医疗保健方面提供低层次服务，而现代老年产业涉及的文化娱乐和精神享受方面的产品和服务没有得到很好开发。

2.2城乡老年文体设施严重不足、老年活动场所设施简陋

东营大部分县区仍没有综合性的老年活动中心，各镇街道和村居现有老年活动场所大多设施简陋，有的除简单的几张桌椅，少量的扑克、象棋等活动器具外，没有其他配套的软、硬件设施，活动空间狭窄、活动内容单一，活动娱乐环境较差，远远不能满足老年人活动和娱乐的需求。

2.3服务业从业人员素质有待提高，居家养老进展缓慢

东营市的老龄服务机构从业人员主要由女性下岗职工、农村妇女和外来务工人员构成，其文化程度基本上为中专及以下，仅有少数具有养老护理员资格或者接受过相关培训，整体综合素质不高，安全、服务意识差，普遍缺乏保健常识和专业护理技能，所提供的服务内容单一，传统经验式服务居多，质量不高。此外调研发现，居家养老服务仍处于自发状态，以通过个人行为在服务时间和项目上进行临时协商为主，且主要针对失能老人，集中在初步的、简单的日常照料方面。

3.关于发展老年服务产业的几点建议

3.1多渠道加快发展养老服务产业，走社会化、产业化道路

一是加大政府扶持力度。通过提供财政补贴资金、减免税费、享受政策性贷款等政策，撬动社会资本特别是大中型企业兴建养老服务中心。同时，设立老龄产业风险基金，加强信贷政策倾斜。二是借鉴国外经验。建设高、中、低“三足鼎立”的养老机构，即民办营利性的服务机构，占整个养老机构的60%左右；民办非营利机构，占整个养老机构的30%左右；政府公立服务机构，占整个养老机构的10%左右。营利性的高级老年公寓和豪华宾馆一样有游泳池、网球场，提供个性化的养老服务，供经济收入条件好的老年人居住；收入中等的住政府资助的非营利性老年公寓（政府采取税收优惠、经费补贴政策予以扶持）；剩下的10%左右的低收入者住政府公立的老年公寓。三是针对老年人不同年龄结构划分目标人群，提供人性化的“打包”产品和服务。向高龄老年人主要提供包括护理服务，特别护理设施、特殊商品和服务；向体弱多病的老年人提供电子呼救器、代步器等自生活辅助品；针对低龄老年人群，为其提供更多的适合自身特点的消遣、休养、娱乐的设施和场所。四是对老年人实行分类服务。探索实行健康老人和不能自理的老人分开居住，保证健康老人心情舒畅。不能自理老人住康复医院或家庭养老院。

3.2着力构建以居家养老服务为主的养老服务产业格局

完善社区养老活动场所，纳入养老服务站点建设整体规划，着力加强室内外养老活动场地及配套设施建设。通过合理规划部署，为居家养老服务提供必要的硬件设施。在农村，大力推广垦利县兴隆街道店子村的模式，建设或改造村级养老公寓，将70岁以上的老年人集中居住，村集体补助、儿女出资的方式，维持养老公寓运行（与部分空巢老人交流时发现，他们生活非常简单，一锅稀饭吃一天的现象十分普遍，生活质量令人担忧）。这样既有利于提高老年人的生活质量，又能把年轻人解放出来，专心在城里打工，对于建设和谐社会、建设社会主义新农村具有非常重要的示范意义。在城镇，依托现有敬老院等养老服务机构，逐步改、建造不同档次的养老公寓，可采取公建民营形式，在完成政府供养任务的前提下，面向社会养老人开放，弥补社会养老资源的不足。同时，培养养老产业群和打造特色养老机构，为养老人提供差异化服务，体现不同服务的价值，吸引有条件的养老人选择服务更优质、特色更突出的养老机构。

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一、沿海部分城市统筹城乡社会保障制度发展的新趋势

趋势一：城乡居民基本养老保障制度趋向三层结构

基于分类施保、全员覆盖原则，沿海部分城市在完善城镇职工基本养老保险和农村社会养老保险的同时，结合本地实际，根据城镇个体劳动者、被征地人员、“双放弃”农民、城乡老年居民、农民工等群体的不同特点，建立了类别多样的基本养老保障政策，基本覆盖了城乡全体居民。然而从情势发展看，城乡居民基本养老保障制度日益呈现三层结构。

第一层是企业职工基本养老保险，主要对象是国有、集体企业职工和非公有制经济组织从业人员。第二层是城乡居民社会养老保险(暂定名)，夺杭州市区称之为“低标准缴费、低标准享受”养老保险(俗称“双低”养老保险)，在上海市冠之为小城镇社会保险(俗称“镇保”)。“双低”养老保险主要针对征地农转非人员和农民工两类群体，“镇保”瞄准的对象是郊区小城镇地区的从业人员及征用地人员。上海市权威人士表示，在条件成熟时，力争把农村社会养老保险参保对象纳入企业职工基本养老保险制度。可以预见，“镇保”覆盖的对象将是所有未参加企业职工基本养老保险制度的从业人员。第三层是城乡老年居民养老补贴或服务。主要模式有三：一是非缴费型的养老补贴，如上海市城镇高龄无保障老人社会保障办法和老年农民养老补贴办法，苏州、无锡等城市实行的城乡老年居民社会养老补贴制度。二是缴费型的养老补贴，如杭州、宁波等城市实行的城镇老年居民生活保障办法。三是非缴费型的养老服务补贴，如北京、上海、大连等城市实行的居家养老服务财政补贴制度。=三者的主要区别是：第一、三种模式个人无需缴费，普惠制，即符合条件的所有老年居民均可享受财政补贴。第二种模式个人需部分缴费，财政给予适当补助；第一、二种模式重在老年居民的收入维持，第三种模式强调的是老年居民的服务保障。

上述结构的主要特征有三：一是保障对象各有侧重。尽管第一、二层都是针对城乡从业人员，但前者更多覆盖的是那些缴费能力较强的正规组织就业人员，后者重点纳入的是那些缴费能力较弱的非正规组织就业人员、被征地人员、务农农民和农民工。第三层则是专门为城乡无保障老年居民设计的。二是保障资金来源不一。第一、二层的养老保险费均源自个人、单位缴费。但与第一层相比，第二层在缴费基数、缴费比例方面被明显调低。第三层的非缴费型补贴或服务，资金全部来自各级财政，而缴费模式的资金有相当比例由各级财政承担。三是保障待遇梯次下降。总的方向是：第一层保障待遇最高，第二层次之，第三层最低。具体到第三层，缴费模式的补贴标准高于非缴费型补贴或服务，城镇老年居民的补贴标准高于农村。

趋势二：城乡居民基本医疗保障制度趋向两层结构

根据国家现行政策和对象的不同特点，各地逐次分阶段出台了诸多基本医疗保障政策，如城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、城镇老年居民大病住院基本医疗保险、城镇少年儿童大病住院基本医疗保险、被征地人员基本养老保险、新型农村合作医疗保险，城乡居民合作医疗保险，等等。但从发展趋势分析，城乡居民基本医疗保障有复合成两层结构的态势。

第一层是城镇职工基本医疗保险，主要对象是城镇从业人员。第二层是城乡居民社会医疗保险(暂定名)，参保对象为所有未参加城镇职工基本医疗保险的城乡居民，主要包括城镇非从业人员，农村居民、被征地人员和农民工，如嘉兴市城乡居民合作医疗保险和苏州市城乡居民社会医疗保险等。

与城镇职工基本医疗保险相比，城乡居民社会医疗保险的主要特征有三：一是基金筹集源自个人缴费、政府适当补助，对城乡困难群体(如低保家庭、特困职工、重症残疾人等)实行财政全额补助。二是筹资标准和保障待遇城乡统一，并相应调低。三是新型农村合作医疗逐步向城乡居民社会医疗保险过渡。

趋势三：覆盖城乡的最低生活保障制度趋向综合救助

中央决定，今年将在全国范围内全面建立农村居民最低生活保障制度。这意味着，“全民低保”目标有望实现。然而，从沿海部分城市的最新进展看，城乡最低生活保障制度在日益完善的同时，正在向综合救助的方向发展，即在应保尽保、应补尽补的基础上，逐步把教育、医疗、住房、就业等内容引入恢制度，力求把它打造成保障城乡困难群体基本生活的综合平台。

二、当前统筹城乡社会保障制度发展亟待解决的问题

沿海部分城市向统筹城乡社会保障制度发展所发生的部分“质变”，总体上是积极的，对全国也有先导作用。首先，基本养老保障趋向三层结构、医疗保障趋向两层结构的制度设计，顺应了当地工业化、城镇化快速发展的现实需要。在经济又好又快发展、农村居民绝对人数和相对比例明显下降的情况下，如若仍局限于现行城乡分割的社会保障制度，仍把农村居民置下法定养老和医疗保险之外，既非审时度势之举，也有违社会公平。其次，基本养老保障趋向三层结构、医疗保障趋向两层结构的制度设计，是立足现实、着眼长远的理性选择。城镇职工基本养老和医疗保险的制度设计存在诸多缺陷，如高保险费使大量城镇个体劳动者、农村居民、农民工等低缴费能力群体被排斥在养老保险制度之外，等等。而城乡居民社会养老保险和城乡居民社会医疗保险制度的创新设计，既响应了城乡居民在养老、医疗方面的迫切需要，也顺应了国际社会保障的发展趋势。第三，对城乡老年居民实行养老补贴或服务，对无缴费能力或弱缴费能力的城镇非从业人员和广大农村居民实行财政适度补助，突显了政府着力维护公平正义和公民基本健康的责任和意愿。

不过，要使城乡统筹社会保障制度在稳健和创新中有序发展，当前亟待解决以下三个方面的问题：

(一)基本养老和医疗保障制度趋向三、二结构能否超越区域界限

基本养老保障趋向三层结构、医疗保障趋向两层结构的制度设计，目前仅发生于沿海部分经济较为发达的城市。经济欠发达地区或城市未来的发展是否也会遵循同样的路径。如是，应采取何种时序结构，选择什么样的突破口，值得我们深入研究。

(二)如何有系统地协助广大农村居民加入城乡居民基本养老保险

直面的现实是：一方面针对农村居民的养老问题，国家专门建立了自愿参加的、储蓄积累型的农村社会养老保险制度。要使参保农民整体加入

强制型的城乡居民社会养老保险，面临制度整体转换的障碍。另一方面，农村居民尤其是务农农民缴费能力普遍较低，如果没有政府财力的支持，如果不进行制度创新，农村社会养老保险制度要实现“升级换代”难度很大。事实上，新型农村合作医疗要转换成城乡居民社会医疗保险业也面临同样的问题。

(三)城乡老年居民养老补贴或服务是地方政策还是国家福利

基于财力和需要，沿海部分城市先后建立了“广覆盖、低水平”的城乡老年居民社会养老补贴制度和城乡居民社会医疗保险财政适度补助制度。然而问题是，这两项制度是有条件地区居民独享的“专利”，还是所有公民普享的权利。如是后者，在地方财力有限的情况下，中央政府应如何扮演主导的角色。

三、统筹城乡社会保障制度发展的思路及建议

(一)核心理念

制度建设，理念先行。探索建立统筹城乡的社会保障制度，应把实现底线公平作为首要目标与核心价值。所谓“底线公平”，是指政府和社会有责任确保每个公民能过上有尊严的生活所必须的基本条件。具体到城乡社会保障，底线公平意味着有些制度和项目是最起码的、必不可缺的、非歧视性的，是政府和社会必须坚守并承担的责任“底线”。而底线以上或以外的部分，可以由企业、社会组织和个人去承担，是有选择的、有差异的。

基于国际经验和我国国情，“底线”至少包括老有所养、病有所医、贫有所助三个方面的内容，其表现在制度上，则是城乡居民基本养老和医疗保障制度、最低生活保障制度。

(二)总体思路

1、近期目标：三项制度、多层结构

到2010年，统筹城乡社会保障制度应着力围绕“三项制度、多层结构”的目标进行建设。“三项制度”指的是最低生活保障、基本养老保障和基本医疗保障制度。“多层结构”是就基奉养老和医疗保障制度而论，意指在国家社会保障战略框架下，鼓励各地结合当地实际和不同对象特点，逐次分阶段建立形式多样的养老和医疗保障政策，力争实现社会保障制度覆盖全体城乡居民。

鉴于经济欠发达地区或城市在短期内难以实现真正意义上的养老、医疗保障制度的城乡统筹发展，可以在不断完善城乡最低生活保障制度的基础上，逐步增加城乡医疗、教育、住房、就业等专项救助，使之成为探索城乡社会保障制度统筹发展的一个战略突破口。

2、中期目标：三项制度、三二一结构

到2020年，统筹城乡社会保障制度发展的重点应是确立“三项制度、三二一结构”。“三项制度”指的是最低生活保障、基本养老保障和基本医疗保障制度。“三二一结构”中的“三”是指基本养老保障由多层结构转变成三层结构，即城镇职工基本养老保险、城乡居民社会养老保险和城乡居民无保障老人养老补贴及服务；“二”是指基本医疗保障由多层结构转变成二层结构，即城镇职工基本医疗保险、城乡居民社会医疗保险；“一”是指城乡最低生活保障制度。

3、远期目标：三项制度、二二一结构

到2050年，统筹城乡社会保障制度最终形成“三项制度、二二一结构”。“三项制度”指的是最低生活保障、基本养老保障和基本医疗保障制度。“二二一结构”中的第一个“二”是指基本养老保障由三层结构复合成两层结构，即城乡从业人员基本养老保险和国家养老金；第二个“二”是指基本医疗保障南城乡从业人员基本医疗保险和全民初级卫生保健两部分组成；“一”是指城乡最低生活保障制度。

城乡从业人员基本养老保险和医疗保险，覆盖对象为城乡各类从业人员，资金筹集以个人和单位缴费为主，政府对困难群体适当补助；缴费标准全员统一，保障待遇与实际缴费挂钩；养老保险与医疗保险捆绑缴费。国家养老金和全民初级卫生保健面向全体城乡居民，所需资金全部由各级财政分担。

(三)具体建议

考虑到中期目标具有较强的规划意义和参考价值，对策建议部分以此为重点。

建议一：不断夯实城镇职工基本养老保险和基本医疗保险制度。并把重点放在提高两项制度的覆盖面和保障对象受益率上。

建议二：大力发展城乡居民基本养老保险和城乡居民社会医疗保险制度。城乡居民基本养老保险重点取向有二：一是应更有系统地把仍未纳入城镇职工基本养老保险的城镇个体劳动者、农民工、劳动年龄段被征地人员等引入该制度。二是创造有利条件，吸引广大劳动年龄段的务农农民加入这一制度。可行的办法有：开放制度，鼓励有条件的农民加入；增加财政投入，帮助缴费能力较弱的农民进入。城乡居民社会医疗保险的着力点有二：一足把新型合作医疗保险逐步转换为城乡居民社会医疗保险。二是帮助农民工纳入该制度。

建议三：努力扩大城乡老年居民养老补贴或服务覆盖面。有效策略有二：一是放宽准入条件，如年龄以65岁为宜、居住时间不宜过长等。二是提高服务水平，如适度增加补贴水平和服务项目等。

建议四：着力提高最低生活保障的综合救助能力，使之成为保障城乡困难群体基本生活，促进他们融入主流社会和劳动力市场的基础性制度。与此同时，要采取有效措施，积极促进救助对象尤其是有劳动能力的人员提高劳动技能，回归或参与劳动力市场竞争，预防出现“福利陷阱”。

建议五：科学设定政府在统筹城乡社会保障制度发展中的财政责任。就三项制度论，城乡最低生活保障制度，政府应负完全责任。城乡基本医疗保障，政府应负主要责任。城乡基本养老保障，政府应负有限责任。相对下城乡各类从业人员，政府应对非从业人员和边缘劳动力承担更大的财政责任。

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[关键词]齐齐哈尔农村；养老；措施

[中图分类号]F323 [文献标识码] A [文章编号] 1009 ― 2234（2015）12 ― 0086 ― 02

一、当前齐齐哈尔市农村养老的基本状况

齐齐哈尔市目前农村养老的主要模式有以下几种：

1.家庭养老

家庭养老是齐齐哈尔市农村最普遍的养老方式，本地农村社会风气淳朴，不孝敬老人的事极少发生。根据调查问卷统计，农村人口在养老院养老的人员仅占调查人数的0.87%，其余全部采取居家养老的方式进行养老，居家养老还是目前齐齐哈尔市农村最主要的养老方式。

2.集体养老

集体养老是由集体经济组织对年老多病、无依无靠的老人进行赡养的制度。齐齐哈尔市对五保老人照顾较好，全市现有农村五保供养服务机构77个，其中中心敬老院21个，乡镇敬老院27个，五保家园29个，总床位15113张，入住人数12917人，床位入住率为86%。全市现有农村五保供养对象20374人，其中集中供养12917人，分散供养7457人，占农业人口的0.6%，集中供养率为63%。集中供养标准为年人3260元，分散供养标准为年人2370元，基本解决了他们的温饱问题。

3.养老保险

从1991年开始，根据国务院的决定，民政部开始有计划有组织地进行农村社会化养老保险改革的试点。齐齐哈尔市的农村养老保险开展比较晚，大部分县区从2007年开始搞农村养老保险，养老保险金分成从100元到2000元共十二个档次，其中100元到1000元分10档，1000元到2000元分两档。到参保人60周岁时，个人账户基金积累总额除以139，再加基础养老金55元即为其每月的养老金。齐齐哈尔市农村人口养老保险参保率较低，全平均只有41.8%的人口购买了养老保险。

二、齐齐哈尔市农村养老存在的主要问题

1.老龄人口增多财政投入严重不足

目前，齐齐哈尔市人口的平均老化率达到13%，大部分县市的人口老化程度已达到15%，成为重度人口老龄化的地区。面对如此众多的老龄人口，国家对养老事业的投入却严重不足，包括医疗保险，养老保险在内，我国的财政投入只占财政收入的17%，其中医疗保险的比重又远远超过养老保险，在养老保险投入方面又大范围向城镇倾向，所以，农村养老保险的政府投入是少之又少。齐齐哈尔市农村医疗保险基本做到了全覆盖，而农村养老保险呈现不均衡状态，最高依安县参保率达到98.1%，最低克山县只有29%。由于宣传不到位，农民的参保热情并不高，老年人很少参保，在抽样调查中只有22%的老年人参加了养老保险，即使参保的，一般也只交最低标准，每月100。在考虑通货膨胀因素的情况下，每年100元的投保对于若干年以后的养老保障几乎没有任何价值。

2.农民收入低，无法保障养老需求

齐齐哈尔市是农业大市，农民以种地为主，相对于经济发达地区的农村来说，齐齐哈尔市农民的收入还很低，农民的年人均收入都没过万，收入最多的讷河市的农民，年均收入9707元，大部分县都在人均8500元左右，而贫困县拜泉人均只有4793元。

3.农村社会化养老几乎是空白

在齐齐哈尔市的农村社会化养老服务机构几乎没有，村里的贫困人口都以“三无”及“五保老人”的身份进入到了公立的敬老院，由于农村没有养老机构，普通的农村居民想到养老院生活的话，也只能到县里的公办或私立的养老院，农村养老机构空白急需填补。

三、解决齐齐哈尔市农村老人养老问题的对策措施

（一）在物质保障上要由国家承担起主要责任

1.调整产业结构，发展农村经济，切实增加农民收入

解决农民养老问题，必须从根本上增加农民收入。只有农民收入增加，才能提高老年人的自养能力。国家要针对目前农村实际，改革土地制度，发展规模经营，提高闲置农田的利用率，这是目前农民增收的重要途径。

2.公共财政应向农村倾斜

在“未富先老”的时代背景下，农民养老，不应再遵循“只交给土地和家庭”的传统模式，政府应该是农民养老的第一责任主体”。实行农村社会养老保障制度是保证农民老有所养的物质基础。在我国长达50余年的经济建设中，农业和农民通过工农业产品价格剪刀差为工业和国民经济发展作出了巨大贡献，现在理应通过建立农村养老保障等保障机制反哺农业和农民，以促进更大范围的社会公平。2014年我国的财政收入已经达到了13.9万亿，经济发展已经上了一个大台阶，进行国民收入再分配的能力和手段都已具备了，国家应该拿出一部分资金建立普惠式的农民养老保险制度，直接由财政出资给予农民养老保障。

3.政府要设立专门机构负责养老，狠抓养老政策的落实

目前，老龄化的发展趋势越来越严重，而我们国家却没有一个专门的机构来管理养老问题。从现在的情况来看，管老年工作的部门很多，有民政部，有老龄委，甚至是老干部局都有管理老年人的职能，这种分割管理的方式，你管一块，我管一块，出现问题时很难协调，一般都是有好处争着要，有困难躲着走，使得很多有关养老问题得不到及时解决。所以，中央需要设立一个专门机构来管理养老问题，具体抓政策的落实，保障政府给予农民的养老资金、优惠政策都能真正落在农民身上，使农民得到真正的实惠。

（二）在养老服务，生活照料上要充分发挥家庭、集体、国家三者不同的作用

在农村养老上，要三管齐下，三方共同努力，全方位的把为老年人养老服务的工作做好。

1.个人做好自家老人的居家养老服务

不管今后农村养老如何改革，家庭作为养老载体的地位是其他养老方式无法替代的。家庭养老是中华传统美德的具体体现。通过宣传教育，不断加大尊老、敬老、爱老的宣传力度。用身边的典型事例影响和教育人们树立良好的尊老敬老习惯，积极引导农民改变思想作风，积极主动的担负起养老责任，让老人有一个良好的生存环境。建立符合中国实际的农村养老制度，必须将家庭放在重要的位置，农村老人以居家养老为主。

2.集体组织要建立养老互助组织以解决有困难老人的日常生活需要

互助型养老是最现实的，也是成本最低的解决那些不够条件进入敬老院，而子女又不在身边，身体不便老人生活的最好方法。村集体是老年人成长、生活、劳动过的地方，村集体的发展凝聚着老年人辛劳和汗水，理应承担助养老年人的主体责任，力所能及地建立多种形式的养老互助组织。

第一是“幸福大院”模式。像富裕县那样，发挥民风淳朴的优势，实行互助养老。做法就是由村集体利用村里闲置的房屋，如闲置的校舍、闲置的村办企业厂房，由县财政出资金把房屋改造成适合居住的格局。凡村里年满60岁，生活能够自理的空巢老人都可以申请无偿入院，入住的老人实行自我管理，互助服务。老人之间互相照顾、共同生活，既降低了生活难度，又提高了生活质量，老人在相互关怀帮助中得到温暖，满足精神慰藉的需求。这种模式使老人离家不离村，离亲不离情，在自己的家门口就能得到很好的照顾。

第二老年协会模式。在村里成立老年协会，每个村就是一个基层养互助老组织，聘请热心老龄事业，群众威信高，身体素质好的村级退下来的“老三位”任老年协会会长，吸收55岁以上老年人入会，协会里通过55―65岁的健康老人及村里热心养老事业的志愿者帮助其他老人的方式，实现互助养老。泰来县正在两个村搞老年协会试点，这两个村都非常有特色，一个是胜利乡的三合村，这是一个以蒙古族为主的村子。另一个是克利镇的曙光村，它是朝鲜族村。这两个村子都是少数民族村，突出特点就是村民非常团结，村长直接接手老年协会会长的职务，县财政支持一部分，村集体补充一部分资金，由老年协会具体运作，建立起村里的活动广场，成立村里的卫生院，腾出一部分村委会房屋和闲置的校舍改造成村里老人的室内活动室，丰富老年人的精神文化生活，满足农村老人的精神需要。现在，这两个村的老年协会在互助养老上做的非常好，在生活、医疗、护理、文化等方面，重点考虑高龄、空巢和失能困难老人的需求，这些老人的饭有志愿者做，病有志愿者陪同看。俗话说“远亲不如近邻”，由于子女不在身边，现在农村30%老人在需要时都是找邻居帮忙的，老年协会充分发挥邻里之间相互照顾便利的优势，提倡互帮互助。

第三合作社延伸模式。每个村都有各种各样的合作组织，比如土地股份合作社、种植合作社、养殖合作社、农机合作社等等，只有志同道合的人才会集中到一起组成合作社，所以，每个合作社的合作内容稍加延伸就可以完成合作社里成员之间互助养老的合作，它的优势就是经济关联，沟通方便，互助合作容易，农民更容易接受。合作社可以扣留部分经营所得作为养老服务基金。合作社既是经济组织，又兼顾养老组织功能，社会资源得到合理利用，养老成本又可降到最低。

村民互助养老没有改变农村老年人的人文环境，老人们能够与自己的亲朋好友保持经常的接触，精神上不会感到寂寞和孤独，有利于老人身心健康发展。

3.国家要提供政策和资金推动社会资金进入养老产业

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关键词：人口问题，老龄化，养老保障，体系建构

中图分类号：C913.6文献标识码：A文章编号：1003-949X（2008）-09-0017-03

一、正确认识：我国人口老龄化的状况

人口老龄化就是指老年人口在总人口中所占比重逐渐增加的动态过程，特别是指在年龄结构类型已属年老型的人口中，老年人口比重持续上升的动态过程。人口老龄化有微观和宏观两层含义。微观层面指的是组成人口的个体人的老化，即我们通常的人由年轻变老；宏观层面是指整个人口群体的老化，即本文要探讨的人口老龄化问题。

迄今为止，为各国普遍接受并广泛使用的老年人社会界定标准有两个，即1956年联合国和1982年世界老龄问题大会所制定的标准：通常是指60岁及以上或65岁及以上人口。从老龄人口结构来看，60岁及以上老年人口比重达到10%以上或65岁及以上老年人口比重达到7%以上的人口属于老年型人口结构。

20世纪70年代起，我国人口出生率开始明显下降，1990年第四次全国人口普查时人口年龄结构已经开始向老年型过渡。我国人口老龄化的发展趋势主要会经历三个阶段：第一阶段为1982-2000年是人口老龄化的过渡阶段；第二阶段为2000-2020年是人口老龄化的迅速发展阶段；第三阶段为2020-2050年是人口老龄化的高峰阶段。目前正处于老年人口和高龄老年人口快速增长期以及人口老龄化的加速期：65岁以上人口比重持续上升。按照国家统计局的人口预测，2010年中国60岁及以上老年人口总数为1.71亿，占总人口的12.6%，65岁及以上老年人口总数为1.13亿，占到总人口的8.3%；到2050年60岁及以上老年人口总数为4.5亿，占到总人口的32.5%，65岁及以上老年人口总数为3.36亿，占到总人口的24.3%。足以说明，我国未来50年老年人口数量稳步增长。

我国人口老龄化的特点明显。一是人口规模大、老年人口规模也大――世界之“最”。按世界银行2002年的统计数据，我国总人口占世界总人口的20.67%，老年人口占世界老年人口总量的21.04%，我国老年人口总数是美国、日本、德国、英国、法国、澳大利亚六国之和。二是老年人增长速度快，人口老龄化发展速度更快。从65岁及以上人口比例由7%增长到14%所用的时间看，我国在发展中国家中也是最快的。三是人口老龄化起步晚，且出现“未富先老”现象。法国比我国早130多年就过渡到了人口老龄化阶段，而且是在经济社会充分发展的情况下自然过渡的，而我国是在政策“人为地”加速老龄化的进程的情况下于上世纪末进入老龄化阶段的，且并非是随着经济和社会的发展自发演进的。四是人口老龄化地区差异较大。上海早在1979年就已进入老年型社会，而第五次人口普查时西部地区老年人口比例均在5%以下。与此同时，还出现了城乡倒置现象：各地区大部分老年人口主要分布于经济发展较落后的农村，农村人口老龄化程度超过全国平均水平和城市人口老龄化水平[1]，这种城乡倒置还将持续到 2040年。要到本世纪后半叶，城镇人口老龄化水平才会超过农村并逐渐拉开差距。五是劳动年龄人口高龄化和劳动力资源丰富并存。国外统计显示，人口老龄化与劳动力短缺相伴而生。而我国自20世纪70年代出生率虽经历了迅速下降，但由于在实行计划生育以前出生的大批人口此时正处于劳动年龄阶段，因此，我国劳动力资源非常丰富，劳动年龄人口比重一直保持在60%以上，这一优势将在本世纪 20-50 年代开始逐渐消失，到时我国也将出现劳动年龄人口短缺问题。六是人口老龄化在时间上呈不规则性和累进性。由于我国人口年龄结构的变化经历了几次大起大落形成了人口金字塔的不规则特点，并由此派生了人口老龄化的不规则性和累进性。

二、客观分析：我国养老保障制度存在的问题

改革开放以后，我国养老保障工作取得了有效进展，但从适应人口老龄化形势来看，养老保障体系仍存在许多问题。一是我国养老金支付资金“缺口”巨大。据统计我国个人账户“空账”的规模：1997年为140亿元，1998年为450亿元，1999年为1000多亿元，2000年已经达到2000多亿元 [2]。二是老年社会保险未能应保尽保，覆盖面太小。三是中国传统的家庭养老功能弱化。四是缺乏完善的养老保险服务体系。五是农村老年社会养老保险问题多。六是养老保险基金的保值增值困难。

养老保障基金的支付问题由许多原因共同作用的结果。除了人口老龄化这一根本原因外，还有其它若干特殊性的因素。一是“转制成本”由谁承担问题没有根本解决。由于养老保障制度建立以来的40多年间没有任何资金积累，改革以后的养老保障实行“老人老办法，中人中办法，新人新办法”的制度，于是出现了养老金支付上的资金缺口，形成了一笔数目巨大的“转制成本”，也有专家学者将之称为“历史债务”或“隐性债务”，现行养老保险制度改革方案中对于转制成本由谁承担的问题没有解决，个人账户成为名副其实的“空账”。二是社会养老保险费用收缴还相当困难。主要表现在：企业有意做假账；企业欠费严重；养老保险收缴率持续下降。三是社会养老保险资金投资收益率甚低，养老保障资金难以保值和增值。四是社会养老保障资金管理不善损失大。各地养老保险资金被挪用、挤占、透支现象仍然时有发生，所以管理不善导致损失惨重。五是提前退休对养老保险体制冲击巨大。退休年龄是影响养老金负担水平的一个重要因素，在平均预期寿命和保障水平一定的情况下，退休年龄提高，平均领取养老金的年限就短，养老金总负担就会降低。但现实中有不少提前退休现象发生，造成提前退休的原因主要有：下岗分流导致提前退休；养老保险金高替代率诱发提前退休。“提前退休”意味着在停止养老金缴纳的同时提前消费社会财富，就是所谓的“寅吃卯粮”，大大损害了下一代人的利益。退休年龄的选择对养老金支付体系所产生的影响是根本性的，所以发达国家在面对人口老龄化严重时一而再地推迟退休年龄。根据社会的健康发展、当今人们的身体健康状况和价值观念等现实，在我国不能采取提前退休这种非理性之举措。

三、理性思考：养老保障体系建设的有效途径

十七大报告明确提出必须“加强老龄工作”，这在党的报告里还是首次出现，足见党对此工作的重视。从应对人口老龄化、促进我国经济健康有序发展的要求出发，我国现阶段养老保障体系建设的总体思路应该是：养老保障事业由城市向农村发展，由国有部门向非国有部门拓展，通过改革和制度创新，破除城乡壁垒和地域壁垒，实现社会保障城乡统筹和区域统筹相结合，逐步形成中国人口老龄化形势和经济社会发展趋势相适应的养老保障体系。在这方面我们既要借鉴发达国家的经验与教训，又要结合我国的国情，构建中国特色的养老保障体系整体框架，主要体现在养老金保障、老年医疗保障和老年福利保障三个领域。笔者认为中国特色的养老保障制度创新的重点及相应的政策措施主要在以下几个方面。

一是规范与完善基本养老保险制度。通过降低目标替代率并妥善解决历史债务，即“转制成本”，逐步降低缴费率，增强包容性，扩大覆盖面，进一步规范和完善基本养老保险制度。在此基础上，不分城乡、不分区域、不分企业性质及职工身份，将所有企业的全部从业人员、城镇灵活就业人员、城镇个体劳动劳动者纳入基本养老保险的保障范围。统一费基和费率，把保险基金的统筹层次由县提高到市地级、省级肯定是今后发展的必然趋势，甚至全国统筹；逐步做实个人账户，建议从实际出发，分步实施，先把个人账户中的个人缴费部分转为实帐，再创造条件把单位划拨部分由空帐转为实帐；适当降低目标替代率，妥善解决历史债务，逐步降低费率，实现基本养老保险制度“双低”办法与普通办法的并轨，按照“广覆盖、低水平”的原则，规范“双低”即低门槛进入、低标准享受的参保办法，对按照“双低”办法参保的范围、对象、缴费标准、个人账户做进一步明确规定，实现与基本养老保险制度普通参保办法的衔接并轨。

二是改革机关事业单位社会养老保险制度。机关事业单位应当实行与企业大体相同的基本养老保险制度。在推进机关事业单位养老保险制度改革的过程中需要把握以下几点：坚持机关事业单位与企业基本养老保险制度的统一性；体现机关事业单位及其人员的特点；注意与机关事业单位其他改革措施配套；确保新旧制度平稳过渡。考虑到历史的因素，对于改革前在机关事业单位工作的贡献，通过设置权益性养老金，用合理的办法加以计量，列入个人账户；鼓励机关事业单位在一定的限额内办理职业年金，财政按照经费渠道给予一定的支持；鼓励个人购买商业保险和从事各种有利于养老的储蓄及投资。2008年2月，国务院讨论通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，确定在山上海等5省市先期开展试点，与事业单位分类改革配套推进。主要内容是：养老保险费用由单位和个人共同负担，退休待遇与缴费相联系，基金逐步实行省级统筹，建立职业年金制度，实行社会化管理服务等，积极稳妥地推进机关事业单位社会养老保险制度改革。

三是农村养老保险制度重新定位与制度创新。无论从统筹城乡发展的思路出发还是从应对人口老龄化形势的需要出发，都应当积极推行农村社会养老保险。当前农村养老保险制度的改革与创新应着重解决以下问题：明确政府责任，既要强调筹资以个人缴费为主，又要落实政府补贴，鼓励集体补助；明确其保障对象是农村居民或尚未被城镇职工基本养老保险覆盖的劳动者，坚持自愿原则，当然也必须强调正确引导甚至强制；制定新的待遇享受标准，确定合理的缴费基数、缴费比率；建立政府财政补助机制，合理确定政府财政投入的比例，充分体现政策扶持，调动农民参保的积极性；拓宽养老保险基金运营渠道，实现基金的保值增值；整合农村社会养老保险资源，例如：计划生育养老保险、义务兵养老保险等；保持政策和业务的稳定性、连续性，妥善处理历史遗留问题，维护农村社会稳定，促进农村健康发展。

四是建立和完善多层次医疗保障体系。扩大基本医疗保险的覆盖面，包括所有机关、事业单位、各种类型企业、社会团体和民办非企业单位的职工和退休人员以及城镇灵活就业人员纳入医疗保障体系。根据实际情况建立大额医疗费用补助制度，以解决超过基本医疗保险最高支付限额以上的医疗费用。鼓励企业为职工建立补充医疗保险，用于解决职工基本医疗保险待遇以外的医疗费用负担。逐步建立主要由政府投入支持的社会医疗救助制度，为特殊困难群体特别是经济困难的老人提供基本医疗保障。各级财政应当安排医疗救助专款，并根据财政收入的增长情况逐步增加对医疗救助资金的投入，提高医疗救助的力度，制定政策支持民间医疗救助事业的健康发展。

五是建立和完善老年人社会服务体系。各级政府要将老年事业纳入国民经济和社会发展计划，构筑以居家养老为基础的老年人社会服务体系：以居家养老为基础，居家养老是我国绝大多数老人的选择，家庭在情感寄托、生活照料等方面的养老功能是其他机构难以取代的；构筑“居家养老”的社会支持系统，随着独生子女政策的实施以及经济社会的发展，家庭日益小型化、核心化，“空巢家庭”越来越多，家庭养老资源正在萎缩，有必要通过相关政策构筑“居家养老”的社会支持系统，支持、维护甚至放大家庭养老的功能；实施国家“星光计划”，从中央到地方，民政部门把发行福利彩票筹集的福利金的绝大部分用于资助城市社区老年人福利服务设施、活动场所和农村乡镇敬老院的建设，认真实施“星光计划”，使老年人不出社区就能享受到需要的服务。

六是构建新型的多层次的养老机构体系。以往的机构养老基本上是救济性的，对象主要是“五保”老人和“三无”老人。为了适应新的形势和满足多元化的养老需求，必须构建中国特色的新型的多层次的养老机构体系。第一层次为“救济型”。具有特殊困难的老人仍然必须由政府举办的养老机构收养，除“五保”老人和“三无”老人外，经济上有困难的老人，入住费用可以参照最低生活保障线予以减免。此类养老机构的经费应列入政府财政预算，同时鼓励慈善机构、社会团体和个人捐助。第二层次为“福利型”。为了满足日益增长的养老需求，政府应整合各种社会资源，通过合作兴办或委托经营等方式发展养老机构，以满足普通百姓的需要。此类养老机构具有一定福利性，老人入住需办理一定手续，并缴纳基本费用。养老机构的基本设施、人员配置、日常管理等应设立一定标准，定期评估，并向社会公开。第三层次为“市场型”。此类养老机构主要是为了满足一部分高收入者的养老需求，可以按市场原则运作，以高标准收费维持高质量的服务。为了鼓励企业界参与兴办养老事业，政府应给予经营者一定的优惠政策，包括减免税收、低价提供土地、降低公用事业性收费标准等，以促进新型的多层次的养老机构体系逐步完善与健康发展。

参考文献：

篇9

关键词：老龄化；城市；独生子女；居家养老；居住模式

中图分类号：TU241.93

文献标识码：A

文章编号：1008-0422（2014）06-0063-04

1 引言

按照国际通用的标准，60岁及以上人口占总人口比例超过10%的或65岁及以上人口占总人口比例超过7%，即进入老龄化；0～14岁人口占总人口的比例在18%～20%，为少子化，在15%～18%，为严重少子化，在15%以下，为超少子化。我国是世界上人口最多的国家，1980年以后，特别是近十年，老龄人口比重增加，少儿年龄的比重在缩小，我国的人口老龄化、少子化趋势正在加快。2010年第六次全国人口普查结果显示：60岁及以上人口占13.26%，其中65岁及以上人口占8.87%，远远已超过国内外公认的老年化标准，老年人口数量迅速增加，高龄人口增速加快；与此同时，0-14岁人口占16.60%，进入严重少子化社会。与2000年的数据相比较，0～14岁人口的比重下降6.29个百分点，60岁及以上人口的比重上升2.93个百分点，65岁及以上人口比重上升1.91个百分点。这些数据清晰地告诉我们，我国的人口老龄化和少子化进程还在继续，并且速度在加快（如图1）。中国独生子女政策已实施30多年，“4-2-1”家庭不断增多，家庭结构发生显著变化，加之城镇化进程加快，社会流动性变大，传统“养儿防老”的养老方式和“多代同堂”的居住模式面临巨大的冲击和挑战，我国需要建立新的适应老龄化和少子化的养老模式。

2 老龄化和少子化对中国传统养老模式的冲击

欧美国家进入老龄化社会经历了平稳和缓慢的过程，经济发展与老龄化同步，是人们生活水平提高和寿命延长的必然结果，是民富国强的标志。65岁以上人口占总人比例从7%上升到14%，法国用了114年、挪威87年、瑞典82年、澳大利亚75年、美国69年，日本用了25年，中国预计需要27年、2026年即可完成翻番目标（UN，The sea and AgeDisfnbution of word Population.日本厚生省人口问题研究所，1995年版）。西方国家和日本等发达国家基本是在实现了现代化和城市化才进入老龄社会，而中国是在经济还欠发达的情况下就用完了人口红利，匆匆进入老龄化社会，经济基础相对薄弱，养老服务设施欠缺，属于“未富先老”和“未备先老”。截至2012年底，中国60周岁以上老年人约1.94亿，占总人口的14.3%，预计在2013年突破2亿，2034年突破4亿。全年农村居民人均纯收入7917元，城镇居民人均可支配收入24565元，全国养老服务机构4.2万个，床位381.0万张（数据来源：2012年国民经济和社会发展统计公报），不及老年人口的2%，养老床位严重不足。

有别于西方“接力型”的家庭亲子关系，父母哺育子女，子女哺育孙子，政府要承担养老首要责任，子女承担次要责任；中国家庭的亲子关系为“反哺型”，父母对后代承担的是一种“无限责任”，子女是老人养老的首要寄托和首要责任人，甚至是唯一责任人。中国也有“含饴弄孙、颐养天年”的习俗、尊老爱老的优良传统，老人大多将自己的价值与家庭和谐、扶助后辈成长融合在一起，同时也与邻里交往和相互关照联系起来，在其中感受自身存在的价值。当前独生子女家庭结构与传统相比，已经发生显著变化，普遍为“421”倒金字塔形家庭结构（即4个第一代，2个第二代，1个第三代），造成赡养比例失调，工作压力、异地居住等问题，使得独生子女“三十难立”，难以同时兼顾快节奏的工作和照料老人以及抚养教育下一代的重任，传统家庭养老的功能大大削弱。

3 国外发达国家的养老模式和居住模式

一般而言，养老模式主要按照养老责任承担可分为“家庭养老”和“社会养老”，按照养老地点分为“居家养老”和“异地养老”。发达国家进入人口老龄化后，解决老年人养老问题经历了一个从大量推广社会机构养老到回归居家养老“否定之否定”的螺旋式发展过程，从一开始推行社会养老以解决传统家庭养老沉重的家庭负担，到后期回归家庭未解决社会养老所面临的居住环境恶化问题。最初，普遍认为老人晚年的照护问题属于医疗保障，政府增加公共支出建造医院。由于老人患上的大多是不易康复的慢性病，需要的是生活照护而不是医疗救治，随着老年人口的逐渐增加，医院床位流转率降低，社会医疗保障支出长期居高不下。于是政府尝试建设专门的养老机构和康复设施，以接收生活半自理和不能自理的老人，以改变大量老人长期滞留医院的困境。养老机构内集中居住虽然可以给老人提供较好的照护，但是并不利于激发老人的生活热情，许多父母在儿女离开自己后，容易患上“空巢综合征”，心情沮丧，整天无所事事。相比而言，老人更希望居住在其长期生活的住宅中，希望继续作为社会的一员参与自由参与到社区生活中。研究发现，自主生活、参与社会活动有利于维护老人的身心健康，有利于延长老人的自立生活的时间。发达国家经过几十年的反复尝试，不论是以美国、日本、法国为代表表的自保公助型国家，还是以瑞典、英国和芬兰为代表的福利型国家，20世纪90年代以来提倡理想的老年居住模式应该是留给老年人相对独立的生活空间，社会提供必要的辅助。一是让基本健康的老年人在原宅养老，同时大力发展社区服务（包括各类上门服务）和社区活动资源；二是建设适量老年公寓，包括普通型老年公寓、养老院型老年公寓和医护型老年公寓3种；三是个人支付与社会保障相结合，老年公寓的收费符合老年人的经济能力，并对有困难的老年人予以适当的社会保障补贴。

3.1 瑞典

瑞典是1890年世界上第二个进入老龄化的国家，也是老年人口比重最大的国家之一，2012年在950万瑞典人中，65岁及以上的老年人占18%，到2030年，这一数字预计将上升到30%。瑞典男子的平均寿命为79岁，而女子寿命更是接近84岁，是世界人均寿命最高的国家之一。根据瑞典法律，子女、亲属没有赡养和照料老人的义务，赡养和照料老人完全由国家未承担。上世纪60年代瑞典构建了世界上最慷慨也最发达的普享型养老金体系，老年人可享受到接近免费的医疗服务、家政服务和生活护理，被誉为“福利国家的橱窗”，但高福利政策也养活了一些靠福利金生活的懒人，上世纪90年代以来，政府大力推广“居家养老”、建立完善的养老金体系和家政扶助制度，鼓励老年人二次创业以解决人口老龄化问题，其养老保障体制有所改进，养老金收入和缴费紧紧地联系在一起，大部分养老金的数额相当于退休前工资的70%。经过半个世纪的努力，瑞典建立了完善的社会化养老制度，以扶助老年人独立生活为目标，尽最大努力满足老年人长期居住在一个他们熟悉的地方和环境中的意愿，争取让所有的人在退休后尽可能地继续在自己原来的住宅里安度晚年。

为帮助老年人过上正常、独立的生活，尽可能长久地生活在自己家中，瑞典政府和地方自治团体为居家养老的老年人提供福利家政，并在一定程度实现按需分配，家政服务的次数和范围根据需要而定。在瑞典几乎所有的自治市都为老年人提供烹调好的膳食，且可以送餐上门；近一半的自治市还在特殊日托中心为老年人提供公共餐饮；有的还把老年人分成小组，让他们自己做饭。近年来，政府鼓励家庭承担养老责任，为了使儿女照顾父母更方便，政府为老年人提供住宅服务，在普通住宅区内建造老年公寓，或在一般住宅建筑中配建便于老人居住的辅助住宅。目前，瑞典绝大部分老年人也都选择居家养老，其65岁以上的老年人口中，约有91.4%居住在普通住宅内，可以得到基本的社区服务；有5.6%居住在服务型住宅内，以自立自理为主，同时享受较多的社区服务和社区活动；另有3%居住在养老院内，接受日常生活照料和医疗服务。斯德哥尔摩市2007年65岁以上的老年人共有11.2万，居家养老的大约为10.27万人、占91.7%。

瑞典老年人居住模式主要有以下5种形式：（1）普通住宅：由社会福利委员会提供看护、帮助和其他服务。（2）老年公寓：是设立在普遍公寓中的老年人专用住宅单元，室内设备为适应老年人专用而设计，还配备管理人员，老人生活可依靠社会服务机构上门服务。（3）服务住宅和家庭旅馆：一般规模在40～70户左右，多为一居室和两居室，每个住户相对独立，每套单元都有厨房、浴室，住宅内还有公共食堂，老人可集体用餐，设有专门医务室和紧急呼叫系统。一般在服务住宅中设置家政服务点，方便老年人任意选择家政服务项目，以维持老年人的独立生活。（4）老人之家：面向高龄体弱的老年人，多是内设盥洗室的单人房间，配备家居化的公共设施、实时监护系统，并配建公共餐厅、公共休息室、图书馆和健身室。（5）养老院和老人慢性病房：类似医疗设施，以治疗老年人的慢性病为目的，多为2-4人一间，1979年后出现以康复为目的单人间式新型慢性病房。

3.2 美国

在20世纪40年代，美国就开始进入了老龄化社会，2011年美国65岁及以上的老年人占总人口的17.4%。处于西方文化的大背景下，美国老年人的独立性很强，一般不与子女同住，老年人中，约90%的生活在普通住宅中，5%生活在护理院中，5%的老年人生活在老年住宅中。1973年美国前总统里根时任加州州长时推行居家照顾服务计划，通过居家服务员上门对那些精神或生理有残障的65岁以上的老年人和残障者的照顾服务，包括个人生活照料、家务劳动、健康护理和精神护理等内容，使他们能够继续留在自己的家中养老，而不必离开家搬到有提供服务的居住场所或是护理院去接受长期照顾服务。

美国老年住宅是由老年护理院发展起来的，起初的护理院设计基于医院的规范标准，常常2人或4人共住1室，服务设施有限，当时大多是宗教性质，不以盈利为目的。进入20世纪80-90年代，随社会经济的发展，开发商和养老院的经营者开始推出不同的老年居住场所供老年人选择，老年住宅类型呈现多样化。目前，美国已经形成了较为全面的养老居住体系，老年住宅全面覆盖身体状况从健康到虚弱，生活自理程度从独立居家生活到需要辅助生活的各阶段老年人。按照服务内容的不同，美国的老年住宅可以分为独立生活住宅、集中生活住宅、生活辅助住宅、护理院、特殊照顾住宅。

不少老年人退休之后，随年龄的增长和生理状况的老化，会从独立生活演变到需要适当的辅助照料，也有一些老年人会需要迁入护理院和特殊照顾住宅。在市场的需求下，美国各地兴建老年社区，将老年独立、集中、辅助及护理居住组织在一起，逐步形成老年居住社区，老年人不需要随身体状况的变化，四处寻找合适的居所，不断地搬迁。老年社区一般与医院和专业护理机构均有紧密合作，并以商业化运作成熟著称。老年社区的规模一般在200户以上，大型的会在400户以上。根据美国建协（AlA）设计指南建议，老年社区居住规模通常为300至400户，社区设施通常分为四个组成部分：（1）独立居住单元：为有身体健康状况良好、生活能够自理的老人提供的低层独立住宅或公寓，提供丰富的社区服务和社区活动，老年人有良好的生活环境和充分的活动自由，规模多在100～200户。（2）集中居住单元：面向身健康状况较好的高龄老人，除了与独立居住单元一样提供丰富的社区服务、享受完全自由的生活环境外，还提供很多日常生活服务、医疗服务，通常带有供餐和某些社交活动设施，规模多在100～200户。（3）生活辅助单元：主要面向身体健康状况稍差、没有重大疾病，但生活需要照顾的老人，提供包括餐饮、娱乐、保洁、维修、应急、短途交通、定期体检等日常生活服务，还针对老年人的健康状况提供相应的社区活动和医疗服务，规模多在80～120户。（4）特殊护理型设施：规模主要面向身体健康状况较差、生活不能自理的老年人，提供周到的日常生活照顾、社区生活服务，社区内设有专业护士，提供各种护理和医疗服务，使老年人享受到相对较高的生活质量和得当的医疗措施。

有的老年社区不仅提供专门面向老年人的住宅，还为年轻家庭提供适合的居所，实现各年龄阶层的混合居住，既为两代家庭相邻而居提供可能，还能让老年人在与不同年龄段人群广泛的接触中，获得充实与满足。美国在气候温暖的南方、西海岸，相继开发出一些大型的老年社区，规模从500户到70000户不等。不仅让老年人享受郊外的清新空气和美好景观的同时，还能充分利用各类休闲娱乐、康体健身设施实现健康向上的生活情趣。整个社区内部形成多层级的设施配置，既有集中的社区配套以满足较大规模的聚会与活动，同时，在每个组团还设有基本配套，满足小组团内部相对全面的生活需求，促进老年人对居住邻里的归属感和家庭感。

3.3 日本

日本是亚洲最早进入老龄化社会的国家，1970年日本65岁以上老龄人口占总人口7.1%，即进入老龄化社会；2011年6月29日，日本总务省公布2010年国势调查（人口普查）抽取速报结果显示日本65岁以上老年人口占总人口比重达到23.1%，老龄化程度世界第一，而15岁以下人口则占13.2%，低于2005年国势调查的比例，也是日本历史上的最低比例，少子化与老龄化问题再次突显。同时根据日本厚生劳动省公布的相关调查结果显示，2012年日本女性平均寿命为86.41岁，男性平均寿命为79.94岁，人均寿命世界最长。为应对人口老龄化和少子化问题，日本参考欧美等发达国家的实例及经验教训，作了各项尝试、借鉴、探索和不懈的努力，与西方国家比较，日本的养老制度重视家庭作用，强调国民自立。“日本型福利社会”的其主要内容之一就是充实包括个人在内的家庭基础，强化家庭作为安全保障系统的功能；抑制福利国家病，坚持小规模政府，减轻家庭和企业的负担，维持民间的自助精神和活力。社会保障和养老相关的法律，把家庭和家庭赡养关系作为前提条件：一种是强制家庭和亲属进行赡养的法律，如生活保护法、老人福利法、儿童福利法、老人保健法、残疾人福利法等都有明确记载；另一种是在制度上承认家庭或亲属之间已经形成的赡养关系的法律，如国民年金法、厚生年金、健康保险法等都有有关条文。

日本养老模式在参照西方发达国家的同时，又注重本国孝敬老人的传统，在实践中逐渐形成以社会保险、社会救济、社会福利和医疗保健为主要内容的养老保障体系，养老模式也逐渐从医院和机构养老向居家养老转变。最初，日本政府大量建设不同类型的养老院，为不同生活自理程度的老人提供养老服务。1989年，推出“金色计划（GOLDPLAN）”10年战略，继续加大建设特别养护老人院、日托中心、短期入所设施，但居家护理已经开始受到重视，通过家庭护理员（home helper）的培训推动居家养老。1999年，推出“21世纪的老龄化对策（GOLDPLAN 21）”，既加强建设为智障老人提供护理服务的小规模老人之家（Group Home），也鼓励形成相互支撑的社区，不仅在社区提供护理服务，还形成对生活全方位的支援体系，以便所有的老人和他们的家人在熟悉的社区充实地生活。2000年起，日本开始实行护理保险制度，其主要目的是让老人“脱离医院，回归社区，回归家庭”。40岁以上的国民必须加入并缴纳护理保险金，国民每年缴纳3000日元就可以在65岁后接受这项保险提供的服务，卧床不起无法自理或者患有痴呆的老年人不用去医院，就可以在家接受护理。2002年，日本了“2015年的老年人护理――确立维护老年人尊严的护理制度”计划，将养老的目标确定为“维护生活的持续性，以尽最大可能在自己家里生活”。目前，日本老年人居住普通住宅的约94.6%，老人之家等设施约4.3%，高龄约1.1%。

经过多年探索和发展，日本老年居住和服务设施分类详细，全面覆盖了各类人群的需求，相关居住建筑包括各种层次的老人之家、租赁式的老人住宅、以及银发住宅等，服务设施则主要围绕社区设置，如小规模多功能服务站、日托中心、短期入住设施、在宅介护支援中心、咨询中心等。其中，小规模多功能服务站作为介护保险制度的一个重要产物，是日本政府近年来着力推行的养老服务模式。小规模多功能服务站面向所有老年群体，配备有日托护理、上门服务、短期居住和长期居住等老年人基本服务功能。其以小规模功能体嵌入社区的模式，有助于维系老年人原有居住模式、人际关系、家庭氛围和地域熟悉感；以社区为基本单元，在生活区域内近距离提供所有服务，让老年人能就近、便捷地享受各种服务；365天24小时全天候提供必要的服务；日托、上门服务、短期入住、长期居住等服务在一个服务体内一站式集中解决，同时有助于保持护理的连续性，适于应对老年人的各种身心变化；考虑设施建设的灵活性和多功能，与老人公寓、幼儿园等其他服务机构拼设。小规模多功能服务站通过政府主导下的市场运营模式，实现了嵌入社区中的就近服务，使养老服务全方位进入家庭，是日本实现居家养老的有力保障。

日本与我国一衣带水，其文化传统和伦理观念较为相近，其早于我国经历了快速人口老龄化的过程，对于当前大力推进社区养老制度的我国而言，具有重要的借鉴价值。

4 适合中国老龄化和少子化社会的养老模式

一方面，中国机构养老床位严重不足，“一床难求”现象短期内难以缓解；另一方面，受传统文化习俗的影响，大多数老人心理上不愿意离开家到养老机构，认为养老院缺乏“家”的感觉，不符合中国人“叶落归根”的传统观念，子女也难以承受将父母送到养老机构的心理和舆论压力，并且集中宿舍式的生活可能会使老年人心理上增加孤独感，凭添思念、担心、自怜和无助等复杂情绪，容易造成老年人心情郁结、深居简出，丧失适应社会的能力。

结合中国国情和欧美特别是日本的经验，在社会服务协助下的居家养老是当前最适合中国的养老模式。为此，《中国老龄事业发展“十二五”规划》提出建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系，创建中国特色的新型养老模式。上海等地方政府提出“9073”或“9064”的养老服务体系，倡导90%的老人通过社会服务协助下的实现居家养老，7%或6%的老人购买社区服务养老，3%或4%的老人在养老院、护理院等机构养老。最近，国务院也明确提出要在政府“保基本、兜底线”的基础上，锐意改革创新，发挥市场活力，推动社会力量成为发展养老服务业的“主角”，到2020年全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的覆盖城乡的多样化养老服务体系。无论是过去还是现在和将来，居家养老在中国的养老服务中都发挥了、发挥着并将继续发挥基础性作用。

5 城市独生子女家庭居家养老的居住模式

截止2012年，中国独生子女已经超过1亿人，第一代独生子女已进入而立之年，独生子女父母已经迈入老年。虽然以大家庭为中心，多代合居的传统居家养老居住模式，可实现“老有所养、少有所依”，有助于代际间的生活互助、亲情维系等，但多代人生活在一起，心理、生理阶段不同导致各方面的差异常常带来家庭矛盾。独生子女与父母两代人的成长经历和思想观念大相径庭，随着生活和工作节奏加快，竞争压力的加大，父母与子女之间的生活习惯、消费习惯和文化意识冲突、婆媳（翁婿）难相处等代际矛盾不可避免、难以调和，传统的多代合居的大家庭模式已不再适应当前需要。

受益于改革开放，独生子女父母经济条件尚可，大多拥有一套以上住房，退休后工资社保基本能满足自己生活开支，心态相比以前的老人更加年轻，拥有较强的自我意识和集体意识，对生活的品质有一定的要求，在情感上不愿意脱离自己熟悉的生活环境。独生子女们普遍希望独立居住、但又不得不依托老人带孙，老人虽然愿意帮子女带孙，但又不希望完全失去自己的晚年生活、沦为子女的保姆，也逐渐接受与子女分开居住。《2012中国城市养老居住模式研究报告》通过对北京、上海、石家庄和济南抽样调查，发现30.9%的老人理想的居住距离是在同一个小区，30.4%的老人理想的居住距离临近小区，只有23.6%的老人想与子女居住在一个房子里；居住在同一个小区，仍需保持一定距离，其中48.9%的同小区不用楼，26.3%的同小区不同单元，13%的同楼不同单元，11.8%的门对门居住。根据对独生子女一代的调查，80.9%的年轻人愿意与父母就近分开居住。第六次全国人口普查结果也印证了这一趋势，湖南平均每个家庭户的人口为3.32人，家庭呈现小型化的趋势明显，老人与子女都希望拥有自己的空间和生活。

但当老人与子女分开居住后，“空巢”老人心理健康状况和生活幸福满意度明显降低，又带来一系列社会问题。与我国具有相似文化传统的新加坡和日本，历来重视亲情养老，也同样面临人口密度大、用地不足的国情，快速进入老龄化社会后，摸索出一条适合东方家庭“既合又分”的居住模式在居家养老范畴里，并通过政策上的扶持与开发相关住宅形式的策略，已经很好地解决老年人居家养老问题并且收效甚大。日本学者在20世纪70年代提出“一碗汤的距离”――子女从自己家中给老人住处送去一碗汤，汤送到老人手上还不会降温变凉，以此来形容亲子间相对独立，又不失亲密的距离。在这一家庭亲和理论的指导下，日本政府修订养老政策，既注意保护和改善传统的家庭养老环境，又重视住房供应制度对家庭养老环境的影响，通过经济资助方式，大力开发老少居住宅，鼓励和满足两代人同居互助的选择，并加强社区服务，鼓励形成亲子家庭互助养老居住模式。新加坡政府除推出面对老年人的“乐龄公寓”供55周岁以上的公民选择以外，还通过各种优惠政策鼓励多代同居或者父母与子女近邻居住的模式而开发出多元化的“多代同堂组屋”，以起居室相连通，两户可分可合，希望通过这种模式将亚洲人两代以至多代同堂的文化传统能够得到延续。根据两代居或多代居的具体居住可能性，以及日本等国家早起做过的研究，将合居的居住可能性归纳为以下四种：近居型住宅、邻居型住宅、分居型住宅以及和合居型住宅。

在“一碗汤距离”之内的“既分又合”的两代居或多代居住宅，既能满足城市独生子女家庭居住需求，保持父母与子女生活的相对独立性，又能满足父母颐养天年，享受天伦之乐的生活需要，是我国居家养老居住模式的主流方向。

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论文内容摘要重庆市是一个大城市、大农村并存的直辖市，农村人口占全市总人口的75%。随着市场经济的发展，人民生活水平的提高，建立和健全农村社会保障制度也变得越来越重要。本文通过对重庆市农村经济和老龄人的生活全面调查研究，较深入地了解到当前农村养老现状，剖析了存在的问题和原因。在此基础上，从三方面提出了做好重庆农村养老工作的具体措施和政策建议。

重庆市是我国幅员最广、人口最多、人均GDP值最低的年轻直辖市，全市面积8.3万多平方公里，辖40个区县(市)，但其中国家级贫困区、县11个，市级贫困县(市)6个，占重庆市区、县(市)的42.5%，且绝大部分都集中在三峡库区。全市拥有3144万人口，其中农村人口为2358万，占总人口的75%。据资料显示，重庆的农村林牧渔业总产值在全国排第24位，乡村农民纯收人仅是城镇居民的27 %。重庆市城镇在职人员社会养老保障已基本步人健康发展的轨道，然而农村社会养老却一直处于停滞状态。

一、重庆农村养老现状

1.家庭养老占主体地位

家庭养老既是一种悠久的传统，也是一个古老的制度。家庭养老长期以来是重庆市农村养老的基本模式，与重庆市农村的传统文化、生产方式、经济水平低下等因素是分不开的。目前重庆市农村普遍推行联产承包责任制，以家庭为单位进行生产，劳动者创造的劳动剩余价值以家庭财富的形式积累了起来，留在了家庭内部。因此，当其年老时，由家庭成员赡养是理所当然的事，特别是渝东南少数民族地区，环境闭塞，与外界联系甚少，还保留着一家一户，自给自足的自然经济状态，更决定了家庭养老的主体地位。

目前重庆市虽然积极推进农村社会保障工作，但是由于农村居民经济收人较低.社会养老保障制度的推广困难重重;而且家庭养老除了提供给老人经济生活保障外，更主要的它还能满足老年人精神慰藉方面的需要，更好地丰富了养老的内容。所以，要以社会养老保障替代农村家庭养老的主导地位，在短期内难以实现。

2社区养老一度衰落

农村社区养老包括:对老年人提供经济上的支持;建立老年人服务体系和对家庭养老的引导与监督。社区对农村的养老保障是建立在雄厚的经济基础上的。时期，政治、经济、社会合一，公社为社区养老提供经济支持;公社解体后，社区养老失去经济支持而一度衰落。而目前重庆市农村经济尚不发达，乡镇企业等集体经济也不够景气.对社区养老的经济支持极其有限。就连时期留下敬老院也开设得参差不齐，经济条件好的渝北区、南岸区敬老院较多;而秀山、城口等贫困山区一个也没有。因此，近年农村社区养老工作主要是社区服务体系的建设和对家庭养老的引导与监督。但是随着重庆市经济的恢复和发展，主城区农村对社区养老的经济支持水平正迅速增长和提高，农村公共福利事业正在不断进步。

3.社会养老困难重重

1992年，重庆市按照国家“八五”计划指示，经国家民政部批准，在沙坪坝、北磅、巴县等地区开展农村养老保险试点工作，但政府重视不够，没有专门政策法规、文件，和专门的管理机构，农民参保积极性不高，试点工作未能推开;1995年再次在沙坪坝和北培两区试点，但缺少政策指导和专人管理，试点工作仍旧收效甚微;1997年按国务院要求，在全市范围内推行农村社会保险，尽管宣传力度较大，由于政策思路不对，得不到广大农民的支持，也未能推开; 1999年中央下文暂停继续开展，重庆的社会养老至今停滞不前。尽管上级鼓励推行土地换养老保险，但重庆至今仍未行动。

二、重庆农村养老现存问题与分析

1.家庭养老方面

改革开放以来，家庭规模日益缩小，一对农村夫妇要供养4个老人，抚养一个小孩。随着老年人寿命的延长，四代家庭的出现，他们还要供养更多的老人，经济负担加重。不少家庭的收入一般是先满足小孩的需求，再满足青年夫妇自身的基本需求，之后才考虑到老年人的生活供养;加之重庆市农村经济本身就比较落后，农民生活消费后所剩无几。因此，家庭养老的主体地位正受到挑战。在生活照料方面，大批农村青年劳动力常年外出打工，不仅无法照料家中老人，反而把孩子和家中农活留给老人，老人负担沉重。在精神慰藉方面，由于家庭小型化的演进，子女外出打工，父母与子女间缺乏感情交流，难免孤单寂寞，家庭养老中的精神慰藉难以实现。

2.杜区养老方面

重庆农村的集体经济主要依靠乡镇企业，但重庆农村大多分布在边远山区，本来就不发达的乡镇企业已纷纷倒闭或私有化，社区养老经济来源枯竭。各种社区保险与福利也难于开展，就连最基本的敬老院，“五保户”所需经费也难以为继。由于人们对社区的职能缺乏认识，为老年人服务的组织机构(如老年协会等)形同虚设，或根本就没有，社区老人服务体系建设无人问津;社区对家庭养老的引导和监督也无法发挥。

3.杜会养老方面

重庆市当前的农村社会养老保险名不副实。重庆市的城镇社会养老保险金来源是企业出大头(工资总额的20% )，个人出小头(工资总额的8% )，必要时国家给予财政补贴。而农村的社会养老保险是农民自我缴纳为主，集体补助极少，国家仅给予政策扶持。建立完全个人帐户的储备积累式“养老保险”，失去了互济性，其实质是几乎等于个人交钱储蓄保险，其结果是有能力缴纳高档保险金的生活富足的农民，生活已有保障，可以不需要这笔保险金;而生活贫困的农民却无钱参保，即使参保也是取最低档，到时每月只能领取十几元至数十元养老金，无法达到基本养老的目的，因此农民缺乏参保积极性。

此外，重庆农村养老保险还存在管理机构设置不统一，基金管理不规范.法制不健全等问题。

三、解决农村养老问题的目标和对策

1.大力发展农村经济

农村经济的发展是解决农村养老问题极其重要的经济基础，家庭、社区和社会养老都不同程度地受制于农村经济发展水平。在家庭养老方面，家庭对老年人的瞻仰程度取决于子女的经济支付能力;在社区养老方面农村经济的好坏直接影响到社区养老的实现程度;在社会养老保险方面，经济发展水平是社会保障制度建立和发展的基础。所有这些都表明:在重庆市农村经济比较落后的条件下，大力发展农村经济，无论是对家庭养老、社区养老还是社会养老保险都有极大的推动作用。因此，通过调整农业结构，培养高效运转的农产品市场体系，构建农业企业化技术开发体系，在加速农村城镇化的进程中大力发展农业第三产业，完善农业社会化服务体系，加强与东部发达地区的合作和鼓励劳务输出等措施，是解决农村养老问题的根本途径。

2.继续坚持、不断完善家庭养老

家庭养老是中华民族的优良传统，能给老人带来精神上的安慰，感情上的满足，具有其他养老模式无可比拟的优势，必须继续坚持，不断完善。为此建议:加强社会引导。首先，对子女的引导。子女是家庭养老的主要承担者，他们的态度和行为直接影响到家庭养老实现程度。因此要大力提倡孝文化，通过宣传，运用褒扬和谴责的舆论监督，从正反两方面引导子女，强化孝顺父母的意识，使“孝”成为一种社会行为准则。其次，对老人的引导。家庭养老不仅是子女的事，老人也有一定的责任，为了更好地体现老人自身责任，必须引导老人在身体健康、心态以及对待生活态度几方面做好准备。同时，也要引导老人爱护子女，在力所能及的条件下，帮助子女料理好家务，共建和谐家庭。

加强自我经济保障。随着年龄的增加老年人获取的收人在逐渐减少，而各种消费支出(特别是医疗保健支出)却不断增加，必须自我及早做好养老经济储备，尽量经济独立。

加强法制监督。瞻仰父母是宪法对子女规定的应尽义务，必要时运用法律手段督促子女履行赡养父母的责任。

3.搞好社区养老

搞好社区养老可以部分弥补家庭养老和社会养老的不足，完善农村社会保障体系。当前可从两方面着手:

一是做好群居老人的集体服务。目前，群居老人主要集中在敬老院等老年福利机构，要搞好群居老人的集体服务，首先应增加老年福利机构的数目，争取每个乡镇至少有一个福利机构。为了减轻集体的经济负担，在经济好的地方可将老年福利机构如养老院等产业化，将个人或企业投资引导到这方面来，这样既可提高服务质量，义可带动第三产业的发展。国家的福利基金主要用于兴建经济差的贫困区县农村的福利基础设施。养老院可扩大服务范围，以适当的收费标准接纳一些子女常年在外打工，独自居住的老人，针对老人的不同需求，提供短期人住、看护、治疗等服务。同时还可以利用一些边缘的人力资源(如身体硬朗的老人以及中青少年志愿者)来提供生活慰藉服务，为养老院的老人提供看护，举办文娱慰问等活动。还可以组织接受社会救济的老人从事一些力所能及的农活或手工工艺，来增加院里的收人。其次，应通过大力发展慈善事业，鼓励一部分先富起来的人为孤寡老人们提供捐赠。同时，可以在城乡敬老院之间开展各种联谊活动，增加城乡老人的交流，丰富老人们的老年精神文化生活。

二是搞好散居老人的社会服务。我国的儒家文化传统使得老人的家庭观念浓厚，居家养老是普遍的选择。搞好居家老人的社会服务是今后社区养老发展的重点，具体工作包括以下两个方面:首先，要搞好社区医疗保健服务。老年人由于生理机能衰退.身体健康状况逐年下降，需要医疗保健服务的愈来愈多。然而，由于地区经济比较落后，许多老人生病后没钱看病倍受病痛折磨。为此，可以通过增加农村社会福利保健服务机构，争取每个地方至少有一个医疗点，以便更好地保障老年人的身体健康。其次，要大力发展老年服务组织。充分发挥协会的职能，组织当地老年人开展活动，促使更大范围地实现老年人之间的交流与沟通。在生活、娱乐、法制宣传、医疗保健等方面提供完善的服务。其次，积极探索新的老年服务组织形式(如老年婚姻介绍所等)，帮助解决老人的生活家庭婚姻等问题，让老人在和谐中安度晚年。

4.大力推进社会养老

我国宪法第45条规定，中华人民共和国公民在年老、疾病或丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利，而社会养老保险正是这种权利的最好实现形式之一，应予大力发展。重庆市的社会养老保险工作具体应从以下几个方面着手推动:

一是管好当前的保险基金，增强投保者的信心。重庆自1992年开始农村社会养老保险工作起，至1999年国务院下令停止农村自我出资搞养老保险为止，共有50余万农民参保，积累保险金达1.0626亿元。几年来，由于管理不善，致使农村社会保险基金部分流失。当前的首要任务是及时对现有农村保险基金进行清理、整顿，由市财政或责任主体多方筹建资金，弥补亏空。同时，加强管理，确保这部分资金的保值增值和健康运作，让过去投保者受益，提高农民继续出资参保的信心。

二是建立新型基本养老保险机制。改变现在的个人储蓄式社会保险模式，建立具有真正意义的农村社会养老保险机制。办法如下:资金以区县为单位统一筹集，国家、集体和个人三方共同承担，筹资比例根据各区、县经济状况选择5:3:2或4:4:2等不同形式。其中，个人出资部分由投保者缴纳，不缴纳者，视为未参加保险，不能享受养老保险待遇。集体出资部分，可通过税收方式向乡镇企业等单位收取，不足部分由区县财政补贴。国家出资部分主要由重庆市财政负担，同时可通过发行农村社保福利彩票等方式筹集补充。筹集的标准按广覆盖，低标准原则确定。经测算，若现龄20-29岁的农民，三方每月每人合缴13元(国家6.5元，集体3.9元，个人2.6元)，投保农民60岁后享受养老金的现值可达100元/月，可维持其基本生活。按此标准计算，市财政每年负担13.2亿，仅占2001年总支出的5.2 %，集体负担更低，三方完全可以承担。