乡镇干部个人总结范文

导语：如何才能写好一篇乡镇干部个人总结，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

1、思想政治表现、品德素质修养及职业道德。

能够认真贯彻党的基本路线方针政策，通过报纸、杂志、书籍积极学习政治理论;遵纪守法，认真学习法律知识;爱岗敬业，具有强烈的责任感和事业心，积极主动认真的学习专业知识，工作态度端正，认真负责。

2、专业知识、工作能力和具体工作。

我的专业是计算机，现在正是现代技术信息的时代计算机的用途也很广泛这样我坚信在以后的工作当中专业知识会对我的工作有所帮助;之前在xxx乡工作期间，各项工作完成的效率很好得到了领导的好评;我是八月来到本乡工作，由于xx被抽掉到县上练舞长达两个月，为积极的配合好县领导安排的各项任务，我是全力以赴去按要求去做到最好，最后圆满完成了周庆演出各项任务。在回到工作岗位就接手了人口普查的填表工作，为了搞好工作，我不怕麻烦，向领导请教、向同事学习、自己摸索实践，在很短的时间内便熟悉了工作，明确了工作的程序、方向，提高了工作能力，在具体的工作中形成了一个清晰的工作思路，能够顺利的开展工作并熟练圆满地完成本职工作。

为了工作的顺利进行及部门之间的工作协调，除了做好本职工作，我还积极配合其他同事做好工作。

3、工作态度和勤奋敬业方面。

热爱自己的本职工作，能够正确认真的对待每一项工作，工作投入，热心为大家服务，认真遵守劳动纪律，保证按时出勤，出勤率高，全年没有请假现象，有效利用工作时间，坚守岗位，需要加班完成工作按时加班加点，保证工作能按时完成。

4、工作质量成绩、效益和贡献。

在开展工作之前做好个人工作计划，有主次的先后及时的完成各项工作，达到预期的效果，保质保量的完成工作，工作效率高，同时在工作中学习了很多东西，也锻炼了自己，经过不懈的努力，使工作水平有了长足的进步，开创了工作的新局面。

篇2

按现有的管理体制，乡镇是最低一级，这不用多解释。所谓下级服从上级就是从这里开始的。以上的任何一级都叫上级，说的话要听，安排的事要做，这叫服从组织。有时不管他是否可行，是否正确。必须服从，因为这是组织原则。

二、乡镇是做事的。

早有人这样总结“上面千条线下面一根针”，任何工作都要在这一级来落实，上面的可以发发文件了，可以是讲讲话安排一下，然后就是检查检查再检查。而这检查也是听听汇报而已，有可以总结的东西是部门或上级的成绩,出了问题是下面没有落实好。

三、乡镇是问题的挡箭牌。

现在日益严重的三农问题和社会稳定问题，经某些专家学者的论证，认为“这些是乡镇造成”，一句话就可以总结全部问题的根源。如果在三农问题上有什么事,只要处理几个乡镇干部就可以化解矛盾。

四、乡镇干部是高水平的低素质人员。

为什么要这样说，在乡镇干过的同志应该有这样的体会，凡是上级安排的事，凡是你这个乡镇范围内的任何问题，都是你乡镇干部的事，不管该不该你管，与你有无责任，更不管你有没有相应的执法权(实际上乡镇根本就没有什么执法权)，包括两口子睡觉争铺盖的事，都该你去做，而且还有什么一票否决，责任书，七不准八不准等等制约着你。但是组织上相信你会做好的，这是认为你有水平,有能力。万一有谁想不开，出了事，那你就是“水平低，素质差，工作简单，作风粗暴”了。那可是要受到严肃处理的。

五、乡镇是各级领导深入基层的接待站。

某些上面的人在机关坐久了，或需要在媒体上露露面了，就想起了乡镇,然后电话通知一声,下面就以此为中心开展工作(不这样还不行)，劳民伤财地准备迎接来了声势浩大的队伍，听汇报，看现场，发表指示，这就叫深入实际。至于各部门的什么检查，那就更多了，几乎一样。实际的东西要检查，形式主义的东西也要检查。当然顺便吃几顿“工作餐”更是很自然的事，你不让他吃还不行，因为吃饭时间又到了。

六、乡镇干部是要饭的。

这可能不好听，可这是事实，这年头没听说有几个乡镇是日子好过的，倒见多了发不起工资吃不起饭的。乡镇的主要负责人一年的主要心思和工作都在如何争取资金上。正常运转要开支，工资奖金要体现，五保优抚要落实，村社矛盾要化解，遗留问题要解决……，几乎是开门就说钱,单靠有限的转移支付是解决不了问题的。怎么办？只有到处去寻求支持了。跑了不少的路，受了不少的冷眼，憋了不少的气，流了不少的汗，这个部门要一点,那个部门凑一点，省市再托人求一点，总算能够勉强应付过去了。第二年又重新开始。

七、乡镇干部不是“干部”。

我不知道“干部”一词是如何定义的，但与部门和县以上相比，乡镇的工作人员真不能叫干部。他们待遇很低却要干很复杂很艰巨的工作，没有舒适的工作环境；他们是受气包，从上到下，任何人都可以对他们骂个狗血淋头：上面的领导和一般人员可以骂,不服叫不懂规矩，老百姓可以骂,干部就是应该骂不还口；他们是工作狂，为了工作加班加点是常事,节假日不休息更属正常，饥一顿饱一顿,泥满身汗遍体，风里来雨里去。看看这些，上面的哪一级干部是这样当干部的。还有很多方面等待大家来总结。

乡镇主要领导们都在干什么

一、在开会

上面安排工作的方式，除了发发文件就是开会，由于乡镇是最基层，因此什么会几乎都要乡镇党委书记和乡镇长参加，要按时到会，不去要受批评受通报，请假也不易请准。这个领导强调几个方面那个领导强调几个方面，人大政协的还要说几点，台上坐了几大排，这是领导重视(会议主持人也是这样说)，你就耐着性子听吧，不要不耐烦。这方面工作重要需要开会，那方面工作重要也需要开会，打乱了你的工作安排也不能抱怨。上面开完会也就算贯彻，然后就是该你回去落实了，你回去后，即使是能够正常安排的工作也还得开会，这是乡镇是否落实的重要标志，是今后被检查的一个重要方面。

二、在汇报

上面安排了工作任务之后，就进入了检查的程序，只有主要领导亲自汇报，才能体现对这项工作的重视，才是十分端正的态度（检查组经常这样评价）。即使是部门安排的一些事情，本来副职能够说得很清楚，也是直接到你的办公室，坐下就等你汇报了，让你不好回避，人家辛辛苦苦深入基层，你就不能接待吗，如果真不接待，回去一说，又得罪了一个单位，你打狗还得看主人嘛。可真要全都接待好，又没有这个精力，自己的工作还干不干。经常是这个部门没走，那个部门又来了

三、在管闲事

乡镇虽然说是一级政府，可却没有一级政府的职权，有的只是事权，有法可依的事要做好，没法可依的事也要做好（没有执法权），什么农业税征收，治安管理（稳定工作），计划生育，国土资源，农房建设，林业，交通，农技执法等等，有多少是该乡镇做的，但没有一项不是乡镇做的，也是按上面的要求该你做的。种了别人的田，荒了自己的地，该做的正事却没有时间，精力和资金去做好。

四、在挨板子

在目前的政策环境下，在政策不配套和权责不清的情况下，三农问题显现得前所未有的突出，由于乡镇处于第一线，直接和群众打交道，群众的怨气也直接发泄有乡镇干部身上，对不起，不管是不是你的责任，与你的职权有无关系，你都是被修理的对象，因为你是下级，你就不能再推卸责任了。上面请客要你买单你得买（没有资金来源也要为民办实事），上面要你搞好稳定你就不能有上访等等。没有理由只有责任，你不受批评谁受批评。

五、在要饭

这年头没听说有几个乡镇是日子好过的，倒见多了吃不起饭发不起工资的，主要领导一年到头的主要精力和主要工作就是到处去寻求资金政策的支持， 没办法呀，正常运转，工资奖金，历史债务，遗留问题，各种矛盾，五保优抚等等，开门就说钱，仅靠有限的转移支付是不够的，只有到处想办法了，用尽了个人感情，喝坏了身体，从上面的部门一直到省市，多的要，少的也要，总算勉强能够应付了。明年又开始。

六、在赖账

上面一些部门搞的一些形式主义的东西，今天一个样明天一个样，尽是乡镇买单。加上各种行业报刊，这也应该订那也应该订，到乡镇找你或一天几个电话摧你，怎么办，都订又承受不了，不订又得罪人，难受，只有好话说尽，实际耍赖皮了。还有明的暗的各种摊派，更难受了。

七、在做噩梦

如前所言，乡镇干部有法可依的事要做，没法可依的事也得做，这几十平方公里内的都是你的事，既有艰巨的工作，更有出现矛盾的隐患，还有一些天灾人祸。到时候什么都是唯你示问，觉也睡不安稳，尽做的是恶梦。这不仅仅是有人评价的怕被摘帽子所能涵盖的。

 

乡镇干部的基本功

“会学”：农村工作错综复杂，牵涉的政策法律法规许许多多。下村工作尤其是处理麻烦和纠纷时，常常涉及到相关的政策界限和有关的法律条文，此时乡镇干部必须胸有成竹，傍木而行处理每一个具体问题，这样才能使群众心悦诚服。要做到这一点，靠平时的学习和积累。会学习，不断的充电，才能应对复杂的农村工作局面。

“会讲”：讲是乡镇干部的一项基本技能。接待群众来访，协调各种矛盾，参加各种会议，都必须发言。尤其是村上的会议，从村干部会到党员组长会，甚至一定规模的群众大会，乡镇干部往往是主角，讲话水平的高低对整个会议的成功与否，起着至关重要的作用。在乡镇，如果不会讲，干部肯定寸步难行。

“会写”：现在乡镇办公室所写的材料，主要是两部分，岁末年初的迎检材料和正规会议的格式化材料。平时其他场合的讲话发言和情况汇报等，基本上都是“谁主管谁负责”，从工作计划到个人总结，从民情日记到大小会议的讲话，都要动笔，谁也无法代劳。要写、会写，也是乡镇干部的基本功之一。

“能吃”：乡镇干部走村串户，吃的是百家饭，有时吃碰饭。这个时候，无论餐桌上摆的是什么，也无论是否喜欢，别无选择只能吃；当在村里处理比较棘手的问题时，耽误了吃饭是常有的事，代销店里的副食品，方便面也只能吃。另外能吃还体现在和他人比拼上，比吃肉比吃饭等等，不一而足。

“能喝”：乡镇干部队伍里，女性一部分，男性几乎百分之百喝酒。据我的观察，其中好酒者不到百分之十，绝大多数都是不得已而为之。在乡镇，几乎天天有酒喝。下村工作要喝，镇里来客要喝，招商引资要喝，项目建设也要喝。村里喝谷酒，上面喝瓶子酒；夏天喝啤酒，冬天喝白酒，甚至有的时候是啤酒白酒红酒交织着喝。乡镇领导一顿饭赶几个场子敬酒，也是常有的事。联络感情、融洽关系、争取资金、引进项目，使乡镇干部不得不推杯换盏。酒宴结束，目的虽然达到了，但已是醉眼迷离。

“能熬”：上面机关里的干部每到下班时间，关门走人雷打不动，而乡镇干部则不然。由于责任制调整、维稳、征地拆迁等等，麻烦缠身而不得不坚守岗位，挑灯夜战那也是常有的事，有时甚至通宵达旦。每每此时，乡镇干部就必须“耐得烦、霸得蛮、熬得夜”。偶尔困意袭来，抽个空隙洗个冷水脸，振奋精神继续战斗。倘若遇上“吵人命”的麻烦，常常要熬上几天几夜，直到问题解决。

“做得”：身体健康，头脑灵活，反应敏捷，敢于做，善于做，这些都是“做得”的内涵。农村工作不是纸上谈兵，要靠干部亲力亲为去落实；农村工作错综复杂，要有随机应变的能力；农村工作不能蜻蜓点水，要有脚踏实地的作风。身体健康气魄足是敢于做的基础；头脑灵活，思维敏捷是善于做的前提。

“忍得”：县令是七品芝麻官，乡镇干部是未上级别的干部。无权无职但责任不小。常常出现“老鼠进风箱——两头受气”的状况。天天与农民群众打交道，难免会遇到性情暴躁，口无遮拦之人，说几句不三不四的话甚至骂上几句，此时作为干部不能与之计较，只能一只耳朵进一只耳朵出。另一方面，上级的任务都是指令性计划，会一开，行政命令随即下达，而到乡镇，很多事情不是开个会就能落实到位的。有时做了大量细致的工作，但仍与领导的要求有差距，这个时候，批评也就接踵而至。纵然有诸多的客观原因，也不能分辨，只能强装笑脸，重整旗鼓。

“舍得”：当乡镇干部特别是班子成员，天天早出晚归，根本没用节假日的概念。家就像一个旅馆，只有晚上才回来住宿。家中事务包括小孩的教育基本无暇顾及，家里的担子就撂在其配偶身上。为了工作，先要舍得小家。其次，乡镇干部还要舍得投入。与质朴的农民群众打交道，既不能像小商小贩一样工于心计，奸诈狡猾；也不能一副居高临下高高在上之模样。要带着真诚，舍得投入感情，把农民作为朋友。只有这样，才能赢得农民群众的信任，有舍才有得。

乡镇干部是一块砖，

哪里需要往哪搬；

乡镇干部是千斤顶，

哪有压力哪里顶；

乡镇干部是灭火器，

哪有问题哪里去；

乡镇干部是万金油，

十八般武艺都精通。

篇3

【关键词】小城镇建设；乡镇干部；三种精神

干事创业关键在干部。乡镇小城镇建设工作纷繁复杂，涉及方方面面，更需要我们的乡镇干部强化“学、干、严”三种精神，将我们的小城镇建设稳步推进。

首先，强化学习精神，做到理论学习学以致用、业务培训有声有色一是理论学习。政治上的清醒头脑、思想上的鲜明立场，品行上的坚定信念，都来自于理论上的认识与成熟。小城镇建设事业是崭新的、光荣的、惠及全镇老百姓的事业，要满怀豪情、充满信心、积极参与。我镇小城镇建设工作正处于爬坡上坎阶段，特色古镇旅游开发也正处于发展壮大之中，我镇的干部正处于成长的关键时期，理论学习显得尤为重要。在工作与实践中，要把理论学习当做一种政治任务、工作责任、精神追求，争当理论学习的排头兵和钻研者，做到各项政策法规熟稔于心、规章制度烂熟于心、宣传解释游刃有余。更为重要的一点，要不仅仅满足于用理论武装自己、指导工作，更要活学活用、善于用理论进行机制体制创新。二是业务学习。我镇的干部职工要有一种“知识恐慌”的紧迫感（“知识恐慌”最终会导致“本领恐慌”），要有增强本领的危机感，要有时不我待的责任感，要有“等不得、慢不起、坐不住”的后发赶超意识。为了小城镇建设事业、为了广大群众走上同步富裕的康庄大道早日过上幸福的日子，一定要将业务学习进行到底、丝毫不能懈怠，一定要把业务水准提高到百姓满意、党委政府满意的高度。业务学习不妨本着“实用主义”的态度，缺什么补什么、少什么加什么、不懂什么学什么。比如，一开始搞特色旅游古镇建设，我们也茫然懵懂、不知所措，不知从何做起，不知何处下手，建设一个怎样的特色旅游古镇和怎样建设一个特色鲜明的旅游古镇，都是干部职工心中的一个大问号，通过学习、参观、考察与交流，建设的蓝图逐渐清晰起来，思路和方向逐步明确起来，从一期工程的初具规模到二期工程的日臻完善，都归因于我们边学边做、边做边学。学习不能搞蜻蜓点水、浮光掠影式，浮于表面所学无几；不能为了学习而学习，仅仅迫于任务或压力被动去学，学而不用等于没学；不能做学习的“掉书袋”，仅仅是炫耀知识、装点门面而浅显浮躁。学习的出发点和落脚点还在于学以致用、增长才干，因此我们的干部要善于把学习的成果内化为指导工作的真本事，善于将学到的知识切实转化为业务素养和工作质量的提升。

其次，强化干事精神，努力做到实干、苦干加巧干。

一是实干。俗话说得好“光说不练假把式”、“再远的路，也在脚下；再近的路，也要迈开步子”，总理强调“喊破嗓子不如甩开膀子”。社会呼唤实干精神，时代需要实干家，小城镇建设事业更需要踏踏实实、勤勤恳恳、埋头苦干的人。“干部干部，干事进步”、“空谈误国，实干兴邦”，唯有干事创业才能真正把小城镇建设好事做好、实事做事，唯有干事创业才能在实践中不断丰富和发展乡镇干部的业务能力与综合素质。小平同志曾告诫全党说：“任何事情都是干出来的，不干，半点都没有。”干与不干是事业成功的第一步，是能否取得成功的分水岭，群众往往不看宣传看实绩，上级往往不论“吹功”看“做功”。乡镇干部要扑下身子干事、弯下腰去观察、俯下背去倾听，实实在在地解民忧、顺民意、得民心、聚民气，最后才能利民生、保民心。上级交待的任务，再困难也要不打折扣、雷厉风行地干；群众的急需解决的问题，再棘手也要不讲价钱、百折不挠地干，这就是乡镇干部应有的态度和情怀。

二是苦干。“攻城不怕坚，读书莫为难；科学有险阻，苦战能过关”、“有条件要上，没有条件创造条件也要上”、“在科学上没有平坦的大道，只有不畏艰险的人才能达到光辉的顶点”，同志、铁人王进喜、马克思的话语言犹在耳，他们告诉我们的是朴素却又颠扑不破的道理：干任何事业、做任何工作，都应该而且必须具备苦干精神。小城镇建设事业的美好画卷，一笔一划都不是靠想象、靠耍嘴皮子就能实现的，更多地是一步一个脚印走出来的、一桩事一桩事做出来的，要以“抓铁留痕、踏石留印”恒心与毅力苦干强干、大干特干，热火朝天地干、忠肝义胆地干、义无反顾地干。乡镇干部要到基层一线去、到矛盾集中、问题突出的地方去、到工作的焦点热点难点中去、到环境复杂的地方去锻炼去提高去完善去摸爬滚打；乡镇干部要靠走基层掌握第一手资料、靠打基础打开工作局面、靠接地气赢得群众口碑，最终赢得群众理解、支持与尊重，打开各项工作的生动局面。

三是巧干。巧干是指办事有独创性、有办法和想法、作法上灵巧。俗话说“好钢用在刀刃上”、“巧干能捕雄狮，蛮干难捉蟋蟀”，做任何事情还要讲究方式方法，要懂得“四两拨千斤”的作用，而决不能一味蛮干、一意孤行地干。巧干不是投机取巧，更不是对苦干的否决，而是实干、苦干的延伸和更深层次（高层次）的要求。苦干和巧干是缺一不可的，苦干加巧干，如虎添翼、锦上添花；苦干无巧干，只会变成“拙干”，导致南辕北辙，无异于缘木求鱼。方法对头、渠道对路，可以达到事半功倍的作用；反之，则事倍功半、甚至恰得其反。小城镇建设和古镇旅游开发事业，需要大胆尝试、需要勇于创新、需要技术技巧。乡镇干部要善于观察、善于总结、善于找到窍门与“机关”，在实践的基础上有所体会、有所思考，将做事情的心得运用到今后的工作中去，将业务做活做巧、做出水平与特色。如果说“实干”是乡镇干部的硬功夫，那么“苦干”就是内力、“巧干”就是“软功夫”，三者相辅相成、缺一不可。

第三，强化自律精神，努力做到“严”字当头、“律”字在心

篇4

至今，福建莆田某论坛内，题为“莆田美女副市长去哪了”的帖子还在被不断刷新跟帖。谈及此，当事人笑着用“来也匆匆，去也匆匆”回应。一年内，封丽霞完成了这一来一去，从北京到莆田，从中央党校到地方政府，从教员到官员。

2011年底至2013年初，中央党校首批四位干部先后在浙江、福建两省完成为期一年的挂职锻炼。原党史教研部副主任谢春涛教授，挂任浙江金华市副市长；政法教研部法理学教研室主任封丽霞教授，挂任福建莆田市副市长；原经济学教研部经济学说史教研室副主任陈启清副教授，挂任福建福清市副市长；培训部办公室主任卢红兵，挂任浙江义乌市委常委、副市长。

2011年对中央党校干部挂职工作提出新要求，希望着眼于党校事业长远发展，选派干部到发达地区挂职锻炼。发达的东部沿海地区反映出中国发展的最前沿问题，利益主体的多元化和复杂性无不考验着地方执政者的政治智慧。透过每一个局部中国，都能透视到完整的社会生态和政治生态，与真正的中国对话。

感受基层干部之难

根据提出的挂职新要求，中央党校常务副校长李景田亲自联系，在福建和浙江建立中央党校干部挂职锻炼基地。

2012年2月，封丽霞奔赴福建莆田，挂职副市长并分管民政、政府法制、民族宗教、旅游、外事侨办、海防、慈善总会、残联、双拥、老龄委等工作。莆田，著名侨乡，下辖4区1县，当地人因善经商而被称为“东方犹太人”。“当地百姓对挂职干部的关注超出了我的意料。”封丽霞坦言，提升的公众曝光度弄得她也挺紧张。不过，很快心态就放松下来，和其他挂职的同事一样，封丽霞深知一年之短，老百姓对他们还是有点期待的。

甫一上任，封丽霞就赶上村级换届。学法律出身的封丽霞非常关注基层民主，“我之前就一直在思考，基层民主推进这么多年，仍不尽如人意，究竟是民主太超前，还是哪一环节出了问题？”封丽霞走访了莆田大部分乡镇和自然村。在换届重点村和难点村，封丽霞亲自参加村级选举全过程，调查乡村治理的问题和情况。

村级换届流程比较复杂，各种利益主体间的矛盾成为最大牵绊，前任主官把权不放、征地拆迁引群众不满而不配合选举、宗族势力争执都会影响到换届推进。“最难的一个村是因为海滩承包的历史遗留问题，村民多次举报村官贪污，最后纪委和相关部门介入，给村民一个说法，才确定了选举日。”封丽霞回忆道。

有时候，封丽霞也苦恼：村级换届与当地GDP不挂钩，经常被地方主官忽视。封丽霞多次召开“现场会”，以市政府名义邀请当地主官参加以取得他们的配合与支持。通过调研、一村一策、组织《村民委员会选举法》培训等工作，莆田在5个月内全面完成了882个村委会、87个居委会换届。

与封丽霞一样，挂职福清市副市长的陈启清对于基层，尤其是乡镇干部的工作之难也感触颇深。陈启清没有分管具体工作，日常主要辅助常务副市长，他认为，挂职是与社会“亲密接触”。他走遍了全市24个镇街和5个经济开发区，走访了56个自然村、23家市直机关和135家企业，和63家企业的企业主进行了交流。

陈启清发现，与过去相比，乡镇干部干事环境更差了，工作阻力也在加大。“征地拆迁几乎耗费他们一半精力。”陈启清说，县以上几级要求最终落到乡镇，尤其在发达地区，该项工作很难向前推动。乡镇干部工作的方法也面临前所未有的挑战，很多乡镇干部向陈启清“吐槽”，过去老一套“管人”的思路早就不管用也不适用了。经济越发达，利益主体越多元，社会阶层划分更分明，各自诉求也更多。而福清是一个经济发达的县级市，经济竞争力位居全国百强县第17位。

“乡镇干部年龄大多40岁左右，他们原有的社会管理思路受到前所未有的冲击。”陈启清说。干部们习惯了以往上对下命令式的社会管理模式，而村民自治意识的提高，让干部们还没有找到一条既让群众满意又适应社会发展的新方法。

老百姓有事就爱直接找市长

通常，干部挂职分管工作并不具体，主要任务是去基层锻炼、做调研、接地气，扮演着观察员、研究者的角色。由此也衍生出挂职的“虚”与“实”之争：究竟是被动“挂”还是主动“干”？

采访中，记者观察到：得益于专业和原有资源优势，挂职干部也能小有作为。如谢春涛在挂职金华市副市长期间，推动出台了金华“科技创新九条”，促成了两个央企项目落地，还联系中央电视台栏目组赴金华拍摄专题片。

2011年11月，卢红兵担任义乌市副市长，负责科学技术和知识产权保护，分管科技局，联系科委。同时，协助负责国际贸易综合改革试点工作。卢红兵赴任后很快进入角色，第一个月就走遍了义乌市13个乡镇街道办事处和主要的经济商业职能部门。义乌市是中国首个也是唯一的县级市“经济特区”，全球最大的小商品集散中心。近年，义乌部分企业因知识产权意识淡薄，走向衰落甚至破产。卢红兵首抓国家知识产权示范城市创建，顺利通过国家验收。

对卢红兵的工作表现，义乌市委书记黄志平曾评价：挂职干部都非常努力，“家在北京，周末根本顾不上回家，在义乌加班了。他们的工作也非常充实。”义乌的试点开展需要这些从中央和省里来的挂职干部，他们成为试点工作的组织者和执行者。“他们是义乌与国家部委联系的协调者，也是义乌经济社会发展的好参谋，更是义乌试点等前沿问题的研究者。”黄志平评价说。

对于自己常年关注的、综治和维稳，封丽霞甚至越权“主动出击”——这原本是另一位副市长负责的工作。

她在挂职总结中写道，经常与主要领导事先沟通后，她以学生的态度、以协助者的身份，先后三次参加“市长接访日”和十期间的接访。

说起首次接访，封丽霞至今仍很有感触。来访者是个外嫁女，离婚后回到娘家，村里给了一定面积的土地。后来当地拆迁，她就开始上访了，哭诉被丈夫抛弃、拆迁不给补偿，一上访就十几年。“她一开口，我觉得挺惊讶，莆田人普通话并不好，她却还挺流利。”封丽霞说，访民像背书一样表达流畅，什么时候该哭该情绪激昂，节点把握得很准。封丽霞也被感染了，觉得她特别可怜。

经向相关负责部门当场询问，结果发现，这个上访户阐述的情况与事实大有出入。封丽霞说，她对房屋补偿要求过高，“访民的情绪和状纸上的表述是重要参考，相关部门的相关工作汇报也会提供重要信息，不能偏听偏信。”

接访让封丽霞更全面地了解当地工作情况。在莆田，“面对面”是一大特征，访民与上访涉及的单位当面分别陈述事实和缘由，允许他们互相质问和辩论，然后再由市领导作出下一步的工作批示。“这是对市长个人能力的考验，对法律政策把握能力的考验，市长任何一句话，都有可能被当成重要说辞。”封丽霞说。

一般半天的市长接访，通常可以与十一二个访民“面对面”，封丽霞也发现，老百姓其他部门都不爱去，有事就爱直接找市长，“压力一下子都集中过来了”。

“看到了一个更为真实的中国底层社会”

“教员”到“官员”的转变，让中央党校干部换了个视角去看待基层官员，透视到更完整的社会生态和政治生态。

“我挂职分管民政，和弱势群体接触的过程中，让我看到了一个更为真实的中国底层社会。”封丽霞说，挂职给她打开了更为广阔的视角。

在以往教学中，封丽霞常感到学者与官员之间，或因缺乏共同语言，无法形成共识和默契。尤其在讲授法学课程时，有些官员不具备专业知识，理论很难讲到他们心里。“我现在讲课也不都是书本上的话，讲学员们听得懂能接受的东西更多了。”封丽霞称，自己平时喜欢写东西，挂职后，阳春白雪的少了，关注点也更务实。挂职期间，她写下《学者与官员》、《为什么要开那么多会？》、《官员为什么习惯于念稿？》、《村镇干部为何纠结》等文章，封丽霞评价说：“都是提出问题，直接切入，没有那么多‘弯弯绕’。”

对于官员的理解则是陈启清与封丽霞的共同感受。挂职伊始，陈启清就希望能了解社会现实，寻找教学中与学员的共同语言。“通常乡镇干部在媒体上形象都不太好，我就想真正融入当地，看看他们心里的东西。”陈启清说，其实融入的过程并不顺畅，他们对挂职干部比较敏感，有些人甚至不愿理会。“怎么办呢？在他们面前千万别装，人家一眼就识破了。只有尊重和理解，展现透明的自己，对方才会跟自己掏心掏肺。”

与基层干部沟通多了，陈启清现在与党校学员交流时，听到他们苦恼于中央政策与地方实际冲突矛盾时，多了一份理解。“只有实际推动过一项工作，才能知道其中千丝万缕的矛盾，受到各方牵扯到底有多少。”陈启清说，虽然不能排除部分官员胡乱作为的情况，但也不能一出事，就把矛头对准某个人。

中央党校校务委员会对此次挂职颇为肯定：首批挂职干部在挂职锻炼中接通了“地气”，运用学员听得懂、听得进、听得解渴的语言开展教学更加娴熟，理论学术研究的问题意识更加凸显；化解矛盾、综合协调、把握复杂局面的能力得到提高；党性得到锤炼，对中国特色社会主义理论的认识更为深刻，让群众路线潜移默化成自觉行为。

今年2月，中央党校第二批赴浙江、福建挂职锻炼的干部已经派出。

（图说）

双向交流 中央机关干部进基层，基层干部到部委，始于2010年的中青年干部“双向交流”已成为央地互动新途径，屡计共300多名干部上下交流互动。图为中央党校门口。

（连接）

党校教授封丽霞的挂职感悟

学者们很多自诩为“闲云野鹤”，与权力中心之间有一定距离。而官员“重权在握”，身居不同政治层级的权力中心。要找到知行合一、既能治学又能治事的兼全之才实属不易。官员要有综合性的社会知识而不局限于单向度的专业技能；官员要成为合群友爱的公众人物而非特立独行的个体；官员要能建设性地解决问题而不止于批判性地指出问题。

——摘自《官员相对学者需要哪些专长》

一些官员整天爬在“文山”之上、游于“会海”之中，理想、斗志和激情都被消磨殆尽。为什么要开那么多会呢？最根本的原因还得从我国国家结构形式和行政管理体制中去找。第二个关键性原因是当前我国政府职能转变还远远不到位。第三个重要原因是现行干部工作评价和考核机制不尽科学和合理。第四个原因是由于行政管理体制改革不到位，相关政府部门职能划分不清、权限交叉重叠，开会确为整合多个部门力量和推动工作之所需。

——摘自《为什么要开那么多会》

篇5

根据彝普发〔〕2号文件精神和构建社会主义和谐社会的要求，为全面落实科学发展观，提高农民的法律意识，教育农村广大干部群众自觉学法律、讲权利、讲义务、讲责任，我局制订了“法律进乡村”活动方案。

一、指导思想

以党的十七大精神为指导，全面落实科学发展观，以“弘扬法治精神，普及法律知识，共建和谐社会”为主题．落实“五五”普法规划和人大常委会决议，大力开展“法律进乡村”活动。教育农村广大干部群众自觉学法律、讲权利、讲义务、讲责任，进一步增强宪法和法律意识。引导农村干部群众依法管理、依法办事，不断提高农村法治化管理水平，努力为构建社会主义和谐社会、全面建设社会主义新农村营造良好的法治环境。

二、工作目标

通过开展“法律进乡村”活动，使各级农村领导干部和群众进一步增强宪法和法律意识，提高法律素质；牢固树立依法管理、诚信守法、依法办事、依法维权的观念；努力发展新农村建设的好形势，为全面推进农村法治化进程和建设和谐濉溪奠定坚实的基础。

三、任务内容

“法律进乡村”要求乡村干部每年的法制教育集中培训学习时间不少于2天，以会代训不少于7天。其他村民不少于1天。乡村干部和村民法制教育学习的主要内容是《宪法》、《村民委员会组织法》、《土地承包法》、《治安管理处罚法》、《婚姻法》、《物权法》、《继承法》、《合同法》和《人口与计划生育法》等与农村生产生活相关的法律法规。主要参考资料为《农民法律知识读本》。

四、方法措施

(一)加强对乡镇干部、农村“两委”干部(党支部委员会和村民委员会)、乡村教师的法律知识培训工作。乡镇干部、两委干部、乡村教师是“五五”普法规划确定的重点普法对象。要对“两委”干部、乡村教师普遍进行学习法律知识轮训，通过集中培训、以会代训和自学等方式，进一步提高“两委”干部、乡村教师的法律素质和法制宣讲能力。

（二)举办农村法律大集，开展法律宣传活动。在每个乡镇大集日主办一次法律大集活动，由县普法领导小组牵头，抽调相关的单位和人员，组成新农村法制宣传教育宣讲团，以乡镇为单位确定固定地点，举办法律服务大集活动。

(三)乡镇成立普法依法治理领导小组，依托司法所建立法律知识宣传服务平台。村建立法律知识宣传服务组，由党支部书记任组长，选2名有威信、有文化、有法律知识和宣传能力的教师或村民担任法制宣传员，具体负责法律知识的宣传和村民法律知识的咨询与解答工作。

(四)加强对进城务工人员的法制宣传教育。以基层司法所为法制宣传教育阵地，开展好新农村法制宣传教育工作，把进城务工人员作为乡村法制宣传教育的重点对象之一。对外出打工的农民，在他们出村前要组织他们集中学习宪法所规定的公民应有的权利和义务，明确外出打工遇到问题时如何通过法律渠道解决问题的办法和途径，学会如何依法维护自身的权利。

(五)加强对农村青少年学生的法制宣传教育工作，带动乡村普法对象认真学习相关法律法规。以农村学校为法制宣传教育阵地．充分发挥乡村教师普法骨干作用。要充分发挥中小学政治课、法制课的作用。实现一个小学带动一个村，一个中学带动一个乡的法制宣传效果。

五、具体要求

(一)提高认识，加强领导。各乡镇要充分认识开展“法律进乡村”活动的重要性与必要性。增强责任感与使命感。要把“法律进乡村”作为“五五”普法活动的重要载体，将其摆上重要日程，给予必要的经费和物质保障，大胆探索，创造性地开展工作。

(二)制定计划和制度，抓好落实。各乡镇要做好本级规划的制定工作，做好实施规划的组织、协调、指导、检查工作。要结合实际，制定“法律进乡村”具体实施方案、细则，明确目标任务和措施。要健全完善法制宣传教育工作责任制，做到有部署、有检查。

(三)加强指导，树立典型。要对开展“法律进乡村”活动的试点村牛街水田村加大督促检查力度。召开“法律进乡村”试点工作会议，及时总结经验，推广“法律进乡村”括动的好做法和好典型，注重发挥典型的示范辐射作用 。对表现优异的乡村和个人予以表彰。

(四)各乡镇开展“法律进乡村”活动的典型经验和有关情况要及时报送县普法依法治县领导小组办公室，领导小组办公室将根据“法律进乡村”工作的进展情况适时组织专项推进活动，促进“法律进乡村”工作的顺利进行。

篇6

一问题的提出

随着村民自治制度的实行和村民委员会的成立，农村基层社区公共权力结构发生了巨大的变化，这对新型的农村社会秩序和社会治理模式的形成起到了巨大的作用。特别是村民委员会这一新型农村社区组织的出现使得传统的农村社会组织形式发生巨大的转变，促使农村社会结构发生了巨大的变迁，农村社会的这种结构性变迁也正是我国社会转型发展的一个重要方面。

从问题的角度来研究新制度对于村民自治研究或许更具有现实意义。在当前村民自治制度实行过程中的一个十分重要的问题就是，作为村民自治组织的村民委员会在实际运作中的职能偏离，即其实际行为对于其职能实施本旨的偏离问题。这种偏离有多方面的表现，比如：并非行政机构的村民委员会过多执行行政任务，社区公益职能实施不力；村委会越权代行集体经济组织的职能；村委会及村干部僭越村民会议的决策权，变村民自治为村委会自治或村干部自治；对国家政策法规歪曲执行等。村委会职能实施中的这种偏离不仅对村民自治的制度化发展带来不良影响，也对农村社会生产和生活造成一定的现实危害，有必要研究这一现象产生的结构性原因，从而通过对这种现象的分析发现村民自治制度实行中的某些结构瓶颈，并基于此探讨村民自治的配套制度和其他相关改革措施的必要性和可能性。

目前，村民自治问题已经引起了包括社会学、政治学、法学、经济学等在内的诸多社会科学研究者的重视，对于村委会运行中出现的问题现有研究主要有两种思路：“国家与社会”视角和“村干部角色”视角。

“国家与社会”视角的研究仅仅用国家与社会二分的框架来解释村委会与村党支部的行为差异或村委会与乡镇政府的冲突是不够的，至少是失之简单的，忽视了现实中各方之间关系的复杂性，因此不足以解释村委会行为中存在的问题。比如：村委会的行为并不是完全受到村民控制的，那么它在多大程度上代表了村民的利益？村委会的职能中并不完全排斥政府的行政任务，那么它在多大程度上具有相对于乡镇的独立性？村委会在完成各项组织目标时存在着很大的选择性，那么它在实践中的行动依据是什么？在大多数时候和大多数地方村委会与村党支部并未表现出立场上的对立和利益上的分离，村委会与乡镇政府的关系更多地也表现出一种若即若离的态势而不是截然的分立，那么村委会与二者的关系在多大程度上可以用其权力合法性来源来解释？

另一些从微观角度进行的研究弥补了以上宏观视角研究的不足，这其中最有代表性的是从村干部或农村社区精英的角色角度做的分析。比如：有人提出“弱监护人”的概念概括市场化改革后的村干部的角色，认为村干部在主观上也无暇做好村民的监护人，他们的干部身份并未被纳入国家行政系统，就其本质而言，和普通农民一样。这使他们在市场经济的冲击下，同样面临着出路问题。因此村干部在利用所控制的集体资源时，首先考虑的只能是如何为自己谋求到更多的好处，而非是全体村民的利益[1]。从村干部角色角度进行的研究弥补了国家与社会二分法的不足，用更加具体生动的解释框架分析了村干部的行为，但是，这些研究忽视了村委会作为一个组织的存在，只关注村干部的行为。村委会作为一个正式组织具有独立的行动能力和独立的组织目标、组织原则。为了获得更加准确的认识，应该关注村委会的集体行动究竟是如何形成的？它的行动原则是什么？村干部的行为是如何影响村委会的行动的？本文正是从回答这些问题入手，将村委会看成一个独立的行动者来分析村委会的行动逻辑，以期展现出村干部的个人行动与村委会的集体行动之间的关系，从而对村委会的职能偏离现象提出一个探索性的解释框架。

二村委会职能实施中的偏离

在村委会实际工作中，制度规定的职能并不一定能够得到贯彻执行。欧博文（O’Brien）在研究村委会组织法时谈到了许多中央的政策得不到充分实施的情况，其他一些政策在实施过程中也常常被扭曲了或只得到部分的实施[2]。这其中最为普遍的一种现象是村委会职能实施的偏离，这种偏离并不是对制度规定的公然违抗和反对，而是对其策略性执行。在表面看来，各项职能都得到了实施，但实施的实际效果却是职能内容未能有效贯彻，职能实施的目标未能实现，并且由此造成一些不良后果。在制度上，村委会的法律性质为其规定了一组特有的权利和义务，这些权利和义务构成了村委会职能的核心。村委会职能实施中的偏离主要是其作为基层群众性自治组织的权利和义务在履行中的偏离。

2.1村委会的权利偏离

就村委会的权利行使来看，其偏离表现在两个方面：一是权利的缺失，即制度规定的权利在职能实施中被侵犯而得不到行使；二是权利的僭越，即在职能实施中超出制度规定范围行使权利。以下分别从这两个方面来看村委会职能实施中权利的偏离。

2.1.1权利的缺失

村委会在实际工作中经常会遇到的问题是其自治权利受到来自乡镇政府的侵犯,使其权利发生缺失。一些乡镇政府仍然把村委会当作自己的行政下级或派出机构，仍然习惯于传统的命令指挥式的管理方式，对村委会工作和村民自治进行行政干预，这特别突出地表现在乡镇政府对村委会事务权、财务权、人事权等属于村委会的自利的非法干预上：

第一，事务权。主要表现为两点：一是乡镇政府不尊重村民会议（或村民代表会议）的民主决策权利，用行政命令代替村民会议（或村民代表会议）决定属于村庄自身的事务，如乡统筹的收缴方法、村提留的收缴及使用，村集体经济收益及使用、分配，村办学校、村建道路等公益事业的经费筹集，村集体经济项目的立项、村民的承包经营方案以及宅基地的使用等涉及村民利益的事项，本该由村民会议决定，但在不少地方，村提留、乡统筹都是由乡镇政府决定征缴，统一管理和使用的。二是乡镇政府干涉农民生产经营自，即以下达生产任务指标、签订经济发展计划责任书甚或通过行政命令的形式，强制村委会和农民如何生产、生产什么以及达到什么样的指标要求。例如，时常见诸媒体的“逼农致富”事件就反映出乡镇政府干涉村民和村集体的经济自，在一些地方，甚至因此造成干群严重冲突，乃至酿成人员伤亡事件。乡镇对村委会的控制在方式上还表现为，乡镇党委(乡镇长一般任乡党委副书记)通过对村党支部的有效领导，来间接地“领导”而不仅仅是“指导”村委会。

第二，财务权。乡镇政府越权干涉村级财务管理。支配村委会的最好办法，莫过于控制村级公共财政。目前在许多地方实行的“村财乡管”或“村帐乡理”办法就是颇受争议的现象。一些地方的乡镇政府以清理、整顿村级财务，加强村级财务监督、管理为名，实行“村财乡管”或“村账乡理”干涉乃至控制村级财务管理，最终达到间接支配村委会的目的。从各地的情况来看，乡镇经常通过以下几种方式对村级财务进行监督和控制：一是乡镇对村干部的报酬和奖励标准提出指导性意见，进行间接监控；二是由乡镇统一收取乡村税费后，向村干部发放工资或奖金，进行直接监控；三是实行“村财乡管”制度，对村委会财务收支进行全面监控。

第三，人事权。乡镇政府越权干涉村级人事安排。为了达到支配或控制村委会的目的，一些地方乡镇政府在村委会候选人的提名、竞选和投票的各个选举环节直接或间接地影响、操纵村民选举，想方设法使自己看中的候选人当选。如果还不能达到目的，他们就以各种理由否定村民选举的结果，甚至取消村民直接选举，直接指定或委派村委会主任和村委会其他干部。从笔者实地调研的两个村的情况来看，在村委会选举中也都存在着乡镇政府的影响和作用。除了影响和控制村委会选举之外，乡镇政府干涉村委会人事权的另一个做法是对于自己不满意的民选‘村官’直接非法罢免。

2.1.2权利的僭越

村委会权利行使中的偏离还表现为权利的僭越，即村委会在职能实施中超出制度规定范围行使权利，也就是越权行事，其中主要是僭越村民会议（或村民代表会议）的权利以及僭越集体经济组织的权利。

1.村委会僭越村民会议（或村民代表会议）的权利。

《中华人民共和国村民委员会组织法》第十八条规定“村民委员会向村民会议负责并报告工作。村民会议每年审议村民委员会的工作报告，并评议村民委员会成员的工作。”这就是说，村民会议是村民实行自治的权利机构，村委会是村民实行自治的执行机构和工作机构。二者的关系首先体现在：一是村委会执行村民会议的决定。重要问题由村民会议决定，而不是由村委会决定。对于涉及全体村民利益的事项，村委会必须提请村民会议讨论决定[3]。关于需由村民会议讨论决定的具体事项，村组法也做了规定。另外，村组法第二十一条规定“人数较多或者居住分散的村，可以推选产生村民代表，由村民委员会召集村民代表开会，讨论决定村民会议授权的事项。村民代表由村民按每五户至十五户推选一人，或者由各村民小组推选若干人。”由此可见，村民代表会议是特殊情况下村民会议的补充形式，其行使的权利来自村民会议的授权。所以，总地来说，关系村民利益的重要事项的决策权利在村民会议，至少应该在由村民会议授权的村民代表会议，而不在村民委员会。

但是，在实际工作中，村委会时常僭越村民会议的决策权，形成虚置村民会议的局面，

这种现象被一些学者称为“村委会自治”[4]，有的实际上就是少数村干部的自治，其实质是侵犯了村民的自治权利。

2.村委会僭越集体经济组织的权利

依照制度规定，村委会具有一定的经济职能，但作为农村社区公共权力执行机构，村委会并不具有直接参与和从事经济活动的权利，村级组织中集体经济组织依法享有这种权利，而村委会依法应当尊重集体经济组织独立进行经济活动的自，《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条对此有明确规定。但在当前的村民自治实践中，村委会常常僭越集体经济组织的经营权，直接参与和从事经济活动。

在农村改革前，既是基层政权组织又是基层经济组织，成为“政社合一”的组织，而体制下的生产大队也同时具有政治组织和经济组织双重身份，因而是农村经济活动的直接参与者。与此不同，农村改革后“政社合一”的体制被打破，乡镇政府只作为基层政权组织，而村委会也只是农村社区组织，并不具有直接从事经济活动的资格，农村的基本经济主体是集体经济组织、农户、农民个人以及其他经济实体。但有一点是村委会与生产大队的相同之处，即掌握村庄公共资源的控制权。与生产大队相比，虽然由于农户自利的增加，村委会所控制的资源范围有所缩小，但作为农村社区公共权力执行机构，村委会仍然有管理村庄公共资源的合法身份，从而对这些资源享有实际控制权。《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条明确规定“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”。在改革后经济市场化的背景下，村委会的这种村庄公共资源控制权为其直接参与市场活动提供了便利，而社会主体的逐利化倾向又使得村委会及其干部具有了从事牟利活动的冲动，两方面情况结合的后果是村委会自觉地作为直接参与者加入到市场活动中。虽然，在基层组织体系中几乎各村都有集体经济组织经济合作社，但人事上几乎都与村委会和村党支部高度重合，并没有引起“利益涉嫌”的担忧。这种组织结构的后果是实际工作中集体经济组织被虚置，经济活动由村两委越俎代庖。村经济合作社实际上没有独立的机构和活动，需要由经济合作社从事的活动均由村两委相关人员直接从事。村委会的这种行为实际上是得到上下各方认同的。对于上级而言，只要地方经济能得到发展，村委会的经济活动主体资格问题并不重要，实际上像韩村河、华西村、等所谓“超级村庄”那种将村庄社区组织当作经济组织运做的模式已经被作为先进典型。对于村民而言，只要经济活动能够给自己带来更多的福利，也不会追究村委会的行为是否越权，只有当经营受挫，公共资源缩水，自己利益受损时才会表示不满。在这种情况下，村委会运用村庄公共资源进行经营的经济活动是受到鼓励的。

村委会直接从事经济活动的行为虽然出于自我生存与发展的冲动，但实际上却极大地损害了其职能的有效实施。村委会直接从事经济活动可以说是一柄双刃剑，“一方面，如同企业家角色一样，对地方经济的发展起到推动作用（例如增加工作机会和收入）；另一方面，则与其他经济行动者形成利益竞争乃至冲突关系（例如资源、资金、机会和市场控制权的竞争）”[5]。

第一个方面的后果只有经济活动不断成功才会实现，但经济活动是具有极大风险的，一旦失败，不但这种经济上的好处不能实现，还会带来经济上和政治上的双重不利后果，即村庄公共资源受到损失和村委会作为社区公共权威的正当性受到质疑。因为，村委会从事经济活动时与其他经济行动者的身份有所不同，村委会作为社区公共权威的代表，可以无偿或象征性地有偿使用村庄公共资源，比如土地、资金，而这些都不是村委会运用市场信誉和偿还能力获得的，而是凭借其特殊身份获得的。这种情况下村委会的经济活动的责任转嫁给了村民大众，使得公共资源容易损失，而一旦公共资源受到损失，村委会作为社区公共权威的正当性将受到村民的质疑。第二个方面的后果总是存在的，即使村委会的经营活动很成功，而且越是这样，这种与其他经济行动者的冲突越深。这还是因为村委会与一般经济行动者所不同的身份造成的。由于其公共权威身份使得其可以无偿或象征性有偿使用公共资源，可以在政策支持、信息获取、社会关系等方面享有比其他经济行动者更有利的条件，从而在经济竞争中造成了不平等的竞争关系。并且，作为公共权威的身份与作为市场竞争者的身份是内在矛盾的，前者的性质是非赢利的，而后者则是最大限度地牟利。基于这样的原因，村委会直接从事经济活动将会有损其公共性。现实中，这种损害的一个重要表现便是村庄公共职位的功利化，这种功利化一方面是村级治理方式的公司化，另一方面是村干部的逐利化。村级治理的公司化倾向在经济发达的村庄表现得由为突出，这时往往村支书或村主任出任村集体最大经济实体的法人代表，而村庄公共事务也成为了企业内部的行政事务，其管理方式也相应地成为了企业管理的方式。村干部的逐利化主要表现为，干部职位的吸引力不在其升迁机会或地位声望，而在于利用公共职位获得经济利益的便利。很多地方，特别是村集体经济资源较丰富的村，村干部竞选者所看中的正是干部职位可以控制村庄公共资源，从而可以为自己和家人谋取更多的物质利益。

2.2村委会的义务偏离

村委会职能一方面通过其各项权利体现出来，另一方面通过其作为村民公共利益人的义务体现出来。村委会的义务，用徐勇教授的分法大致包括村务和政务两部分。村务涉及本村村民利益的村庄公共事务；政务是上级政府下派给乡镇政府的任务延伸到村一级的事务[6]。从村委会的性质来看，作为农村基层群众性自治组织，村委会的义务应该首先体现自治性，因此其主要义务应该是与村民公共利益紧密相关的村务。这一点已经体现在相关法律规定中，按照《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，村委会的主要任务是办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议等属于村务范畴的事务，而对于乡镇政府的政务，村委会的义务只是协助开展工作。但是，从村民自治实践情况来看，村委会日常工作任务在很大程度上偏离了其自治性，其作为自治组织所应履行的义务没有得到有效履行。这种情况表现在相反相承的两个方面，一个方面是村委会过度代行政务，另一个方面是村委会对村务的忽略。

2.2.1村委会过度代行政务

实行村民自治后，在很多地方，乡镇政府仍然将村委会当作自己的“腿”，村委会更像是乡镇政府的下派机构而不是群众性自治组织，日常的主要任务成了完成乡镇政府下派的政务，用老百姓总结的话来说是“催粮派款，刮宫引产”；相反，本来属于其主要任务的村务却被忽略了，甚至在很大程度上被荒废了[7]。有的研究者将这种现象总结为村委会的“附属行政化”[8]，正反映了目前很多地方村委会实际工作中过度代行政务的问题。

对于乡镇政府下派的任务，村干部也很为难，一方面不能违背上面的意思，另一方面过多的任务也成了村干部的负担，特别是一些完成起来有困难的任务，而往往越是困难的任务乡镇越是需要村级组织的协助，因此对村干部的压力越大。这种情况下，乡镇为了增加对村干部的控制，使他们更加积极地完成乡镇下达的任务以及更自觉地按照乡镇的意志办事，乡镇政府往往通过控制村委会的财务权并将村干部的报酬与其完成任务情况挂钩的办法。由乡镇决定发放报酬的数量与结构，乡镇的事情就好办了。当乡镇有求于村一级的事情不是很多的时候，乡镇的结构报酬制度可以做得平均一些。若乡镇有很多事情要求村干部完成且完成一些事情有难度时，乡镇便将村干部应得报酬与其完成工作情况挂钩，有些村干部某项任务完成得不好，就得不到这项工作的结构报酬。村与村之间干部报酬的差距就拉开了[9]。

2.2.2村委会对村务的忽略

按照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定，村委会的核心任务应该是办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，以及向人民政府反映村民的意见，要求和提出建议等与本村村民利益密切相关的事务。但是，村委会的日常工作主要是完成乡镇下派的各项任务，过度代行政务，其结果便是，在另一个方面，村委会对于本该是其工作重心的村务的忽略甚至是荒废。这主要表现在以下两个问题：村庄公益事业办理不力；对村民利益表达缺乏关心。以下分别对这两个问题加以说明。

1关于村庄公益事业

关于村庄公益事业的问题，目前的研究多是从经济的视角考虑问题，其基本思路是将村庄公益的困境归于经济上的匮乏，从而在这个基础上认为，只要有了资金充分投入，万事大吉。但是问题的另一个方面是为什么拥有大量投入的“形象工程”并没有给村庄带来公益？为什么（相对于从前）经济发展了，村民富裕了，而集体的公益事业却荒废了？这就及到涉另一个“钱”以外的与钱多钱少同样重要甚至某些时候更为重要的问题，即村庄公共组织对公益事业的关心程度以及对现有公益资源的动员能力的问题。这显然已经不是一个经济问题而是政治社会问题。从这一视角来看村庄公益事业的问题不难看出这样两类现象：一是村干部对于村庄公益事业缺乏应有的关心，二是村委会对于现有的村庄公益资源缺乏足够的动员能力。这两个问题实际上是联系在一起的，并且很多时候是互为因果的。由于村干部对于村庄公益事业缺乏关心，必然导致其在村民中的威信的损失，削弱村民对于村干部和村委会的信任，这又必然会削弱村委会对于村庄资源的动员能力；另一方面，由于村委会缺乏对村庄资源的动员能力，对于村干部而言，公益事业成为一项十分费力的工作，在当前村干部任务繁重（主要是乡镇下派的任务）的情况下，这又会降低村干部对于村庄公益事业的热情。

这种情况下，没有外来的压力或帮助，村委会很难自觉地提供公益事业供给，所谓的外来压力主要是乡镇下达的关于公益事业达标的任务，而外来帮助包括政府部门或村庄以外的其他组织提供的资金、技术、规划、管理等方面的扶持。因此，可以看到的现象是目前很多地方的村庄公益事业是靠外力启动的，村庄内部的资源动员能力并未得到增强，村干部也并未培养起承担公益事业组织任务的自觉，而一旦外力撤除，村庄公益事业又将面临困境。在这种外力启动的村庄公益事业中，村委会并没有成功扮演其应有的角色，也没有通过组织公益事业提高其资源动员能力和组织公益事业的热情，村民与村干部的信任关系也没能通过这样的机会得到增强。很多学者也对这种“输血式”的村庄公益供给方法和“外援式”发展模式的弊端给予重视[10]，并认为这是造成目前农村公益事业建设中效果差和形象工程多的重要原因。

2关于村民利益表达

按照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定，村委会有义务调解民间纠纷，向人民政府反映村民的意见，要求和提出建议。村委会是村民公共利益的代表，村民的利益要求理应通过村委会得到表达和实现，是否为村民利益着想，能否为村民利益说话、出力也是村干部是否得到村民认可的主要标准。然而，在村民自治实践中，村委会对村民利益缺乏关心的现象仍然很多，被设计为村民自治组织的村委会并没有起到维护村民权益的作用，有的时候，它的现实作用甚至与其制度设计构想相反。当然，在本村与其他村发生山岭、土地所有权以及其他资源利用和分配等方面的摩擦与冲突的时候，村委会一般还是会与村民同心协力地一起维护本村的利益，但一旦国家的利益与村民的利益发生矛盾，如遇到县、乡乱摊派、乱收费、乱罚款、乱征地等情况，村委会往往站在国家、政府一边，反过来压制村民的不满，劝说甚或帮助政府强制他们服从，而对于村民的利益诉求村委会并不十分关心。当然，有的时候、有的地方的村委会也会为村民说几句好话，争取一点利益，个别村委会甚至会做得更好。

三对村委会职能偏离现象的解释

3.1村干部的行动与村委会职能的实施

要对村委会职能实施中的偏离现象做出解释首先有必要考察村委会职能得以实施的基本过程，即村委会作为一个组织的集体行动是如何产生的。应该关注村委会的集体行动究竟是如何形成的？它的行动原则是什么？村干部的行为是如何影响村委会的行动的？

3.1.1村委会“法人行动”的实现

本文解释村委会的行动的研究策略是将村委会看成一个独立的行动主体，并通过考察村干部个人行动与村委会集体行动之间的关系找出村委会集体行动的产生机制。对于这样的研究策略，科尔曼的“法人行动理论”是一个十分合适的理论工具，这一理论正是关于个体行动与由这些个体组成的集体的行动之间关系的理论。法人行动理论认为，法人是通过自然人将其权利转让给一个共同的权威机构而形成的，法人行动的目的是为这些自然人获取共同利益，现代法人行动者具有这样一些特征：它由职位所组成；它拥有独立的权利和义务，有自己的利益和资源，在法律上，它可以在功能上替代自然人，并对自己的整体行动负法律责任（科尔曼，1999）。根据法人行动理论，一个基本的法人行动系统是由一个委托人和一个人组成的统一的行动单位，其中作为委托人的行动者追求自身利益时有足够的资源而无适当的能力便要尽力寻找具有相当技术与能力的其他行动者作为人为自己服务并以支付报酬为交换手段。

实行村民自治后的村民委员会正是一个现代法人行动者，村民通过民主选举将一部分权利转让给村委会，村委会的宗旨是为维护和增加全体村民的共同利益。村委会是依法并通过法定程序成立的正式组织，它由村委会主任等一系列职位组成。根据《中华人民共和国村民委员会组成法》，村委会拥有一组独立的权利和义务；作为村民自治组成有自己的利益和资源；在法律上，村委会可替代自然人的功能并对其组织行为负法律责任。实际上，村委会是另一个法人行动系统中的人，这个法人行动系统是村民会议，它由委托人--全体村民，人--村民委员会结合而成，而村委会又作为委托人其权利分配到其一系列职位上，由这些职位的担当者即村干部。

村委会的职能如何能够落实到村干部的行动中呢？这一点是由村干部作为村委会法人行动者人的身份作为法律保证的。这一特殊身份的意义在于作为人的村干部与其委托人之间具有法定的权利和义务关系。实行村民自治后，从法律上看，村委会的权威关系通过村民选举行为自愿授予。实际中，村委会的建立有部分政府行为，如上级政府倡导、指导，甚至提各主要职位的候选人，但毕竟村民有了法律赋予的选举权和罢免权，这样就在村民与村干部建立了一种共同的权威关系。在这种关系中，作为委托人的村民在没有附带任何报酬的情况下转让自己对行动的控制权，期望作为人的村干部给自己带来好处，作为人的村干部的行动目的即是维护和增进村民委托人的共同的利益，这是人的法定义务。基于村民与村干部的共同权威关系，村干部有其作为人的利益、规则与资源。利益首先是其的委托人的利益，其次是由于其行为而从委托人那得到的报酬；规则包括各种法律、法规中对村干部行为的规范以及存在于文化中的角色期望；而资源既包括作为委托人的村民转让给村干部的那部分权利资源，也包括由此带来的对村庄公共物质资源的控制权和支配权。所有这些要素，包括共同权威关系，人的利益，规则和资源共同构成了作为人的村干部行动的结构性要素，正是这些结构性要素规定了村干部行动的适当性。村干部的这种身份规定其应该通过自己的工作实施村委会的各项职能，并且为其工作提供了必要的资源。

3.1.2村干部个人行动在村委会“法人行动”中的特殊地位

法人行动者是一种无形实体，其行动意志需要通过其人的行动得以实现，为此必须把使用法人资源的权利置于人手中，即将其资源托付给法人职位占有者，集中的资源是法人行动者拥有权力与效率的基础。这样，在法人行动者内部，权力从资源所有者的手中转移并集中到法人资源使用者的手中。在村委会法人行动者内部，为全体村民共有的对村庄公共资源（包括物质资源、人力资源、社会资源）的处置权转移到村委会的各个管理职位中去，并最终由占据这些管理职位的村干部掌握。虽然村干部的这些权利在法律上是受到村民的制约的，但这里所说的能够制约村干部的村民是作为整体的村民或村民大多数，而对于作为个体的村民而言，村干部显然获得了更多的权利，也就是说，在村委会法人行动者中，村干部处于一种相对特殊的地位。

作为人的村干部在村委会法人行动者中的这种特殊地位，使得村干部的个人行动对于村委会“法人行动”的结果起到特殊重要的作用。虽然法人行动属于系统行动，其行动决策是集体意志的体现，应该代表着集体成员的公共利益，但是在村委会法人行动产生的集体决策过程中，占有特殊地位的村干部可以起到的作用相对单个村民要大得多。因为，法人行动的决策基础是法人行动者内部交换活动中形成的各种利益[11]。而在法人行动者内部交换活动中，利益格局的形成是与交换各方的谈判实力分不开的，这种谈判实力是由各自占有的资源及其相对价值决定的[12]。在村委会法人行动者内部交换活动中，村干部显然占有了更多的有价值的资源，因此具有相对于普通村民来说更强的谈判实力，所以其利益和意志更容易影响到村委会的集体决策。比如，村干部着村庄公共福利分配的权利以及其他物质资源处置的权利，便有条件以此来交换村民对其的支持与服从，这也正是现实中很多地方农村出现家长式领导的重要原因。即便是村庄公共事务的决策需要集体讨论或征求村民的意见，但由于村干部的公共权威身份使其可以以村庄公共利益代言人的身份出现，从而为其个人意志寻找正当性，并以组织或集体的名义对抗和压制反对者，比较容易使其主张在集体决策中体现。

3.2村委会职能实施中村干部的策略行为

鉴于村干部的个人行动对于村委会职能实施的特殊重要意义，村干部是否能够在其工作中自觉保证村委会职能得到有效实施就显得十分重要。那么，在村委会职能实施过程中村干部个人行动的策略是怎样的？村干部在工作中是完全自觉地执行相关制度规定还是相反？其行动依据是什么？

3.2.1村干部策略行为的基本原则

村干部作为一般理性行动者,其行动的基本原则是最大限度地实现个人利益,村干部的利益由一定的需要和偏好构成,包括物质的、精神的、社会的需要和偏好，比如其个人和家庭收入的增加，物质条件的改善，其个人以及家人同乡亲们的友好关系，村民的支持与尊敬，该村在与其他村的比较中获得更高的评价和更好的声誉等都属于村干部的利益。但是，这些构成利益的各种需要和偏好在村干部的认知体系中具有一定的排序，排序的依据则是村干部对各种需要和偏好的判断。也就是说，只有被行动者所认识到的利益才会对其行动起作用，被其认为更重要的利益对其行动具有更大的作用。比如，对于一个更看重个人物质利益的村干部而言，其行动的基本原则将是最大限度地实现其物质利益；对于一个更看重村民支持与尊敬的村干部而言，其行动的基本原则将是最大限度地获得村民的支持与尊敬；对于一个更看重上级领导认同的村干部而言，其行动的基本原则将是最大限度地获得上级领导的认同。当然，个人对自己利益的认知并不是一成不变的，而是会因具体情景的不同而不同。

村干部的理性行动是为达到一定目的而通过人际交往或社会交换所表现出来的社会性行动，这种行动需要理性的考虑（或计算）对其目的有影响的各种因素，这些因素包括制度、文化、权利、情感等方面。但是判断理性与非理性不能以局外人的标准，而是要行动者的眼光来衡量。村干部的这种理性行动服从规则和资源等结构性要素的制约。但同时，村干部也具有能动作用，这种能动作用一方面表现在具有认知能力和选择能力，可以对其行动情境做出判断并提出适当的行动策略；另一方面表现在行动者可以反思性地监管自己的行为，即可以通过对其行为后果的判断形成新的行动决策。这里所说的后果大概分为奖励和惩罚两种。村干部会根据后果来肯定、否定或是矫正其行动策略，而其判断的依据仍然是其自身利益。比如，如果村干部认为严格执行有关村委会职能实施的制度的行动会受到奖励，就会强化他的这种行动，相反则会对这种行动进行修正；如果村干部认为其违反规定的行为可以为自己带来利益而不会受到惩罚，或是其获得的利益大于付出的代价，就会鼓励他继续违反规定；如果村干部认为对制度变通执行会更有利于自己，则会寻求变通手段。因此，村干部具有采取策略行为的能力。

3.2.2村干部的策略行为与村委会的职能偏离

总地来看，作为理性行动者，村干部在村委会职能实施过程中采取的行动策略主要包括两点：一是从职能实施的内容来看，村委会的职能是被选择性实施；二是从职能实施的方式来看，村委会的职能是被变通性实施。

（一）从内容来看，村委会的职能被选择性实施。

实际上，在目前村委会职能实施中，村干部采取的策略既不是完全不执行相关制度，也不是完全实施各项制度，准确地说，村干部是对村委会职能选择性实施。为什么村干部有时是恪守职责的人，有时却又是藐视规则的投机者？实际上这种现象是村干部的策略行为造成的。其行为依据主要有两点：

第一，村干部对自身利益的判断。就是说对于那些对村干部实现自身利益有帮助的职能内容，村干部具有较高的积极性；相反对于那些对村干部实现自身利益会有阻碍的职能内容，村干部就不会太积极，甚至会千方百计阻碍这些职能的实施。当然，具体是对其利益有利还是有害不是以外人的标准来衡量，而是以村干部自己的判断来衡量。而且这还与彼时彼地的具体情境有关。比如：村干部之所以对乡镇下派的任务不敢怠慢，与乡镇政府掌握着村干部的工资分配权有关。村干部的报酬与其完成乡镇任务的情况相挂钩，完成情况好可以受到额外奖励，完成情况不好则会被扣发部分工资。这种情况在前面第三部分中已经详细说明过。正是通过这种办法，乡镇政府成功地将村干部的物质利益与其工作内容紧密联系起来，因此村干部在村务与政务之间选择时会更加积极地完成政务而忽略村务。这里所举的只是一个事例，类似的利益激励任务还有不少。

第二，村干部对制度强硬程度和明确程度的判断。就是说对于那些具有严格监督机制的制度，以及那些具有明确考核办法的制度，村干部比较容易努力执行；相反，对于那些缺乏严格监督机制的制度，或是那些缺乏明确考核办法的制度，村干部则缺乏执行的积极性。比如，乡镇政府与村干部签订了责任书的内容更容易得到村干部的自觉完成。这种责任书每一条指标都有数字标准。这种明确的指标促进了村干部对上级任务的完成。相反，村干部与村民之间一般都没有类似于这样的责任书，乡镇的责任书一般也不会有村务内容，这也就难怪他们忙于乡镇下派的政务而疏忽村务了。

（二）从方式来看，村委会的职能被变通性实施。

这里所谓变通包括两个方面，一是非对抗，即村干部基本上不会明确反对执行有关村委会职能的制度，相反较为普遍的情况倒是会利用制度作为其行动合法性依据；二是转化，即村干部对于那些他们不愿意执行却又不得不执行的制度往往会运用一定转化技术，使制度在形式上得到实施，实际上却使制度变质。

先说第一个方面，村干部对待各项有关村委会职能的制度的方式往往不会是对抗性的，即便是对那些他们很不愿意执行的制度，他们知道制度具有正当性，如果反对则自己的行动将缺乏合法性，他们知道这样做是愚蠢的。因此，村干部往往利用这些制度作为其行动合法性的理由，特别是以国家法律或政策形式出现的制度。无论其行动在实质上是否符合制度的要求，村干部都会为其行动做出一定的合法性宣称，这样他们便可使自己在道义上处于有利位置。

再说第二个方面，这方面的事例也很多，其实一直以来基层干部对于那些不愿意执行却又不得不执行的上级政策都是采取阳奉阴违的对策。比如，关于农民负担问题，国家制定了严格制度，有明确的指标限制，但基层干部往往通过夸大虚报农民的收入来掩盖过多的收费，或是在上级来检查时做一些临时性的工作蒙骗检查者。再比如，《村民委员会组织法》规定村中与村民利益密切相关的重要事项须召开村民会议决定，但目前普遍的做法是用村民代表会议替代村民会议，而在“村民代表”人数和人选上村干部又可以进行变通，以有利于自己的利益和意志。

村干部这种变通策略的原则仍然是对自身利益的判断，他们总是倾向于使制度执行朝着更有利于自身利益的方向转化。假如对自己有利，他们会把一条有益的中央政策如经济增长，变成为一条危害性的“地方政策”，使浪费性的投资和压榨的加重合法化，还会想方设法在收取合理税收的时候搭便车加收许多不合理的费，并且这些不合理的费往往比合理税收多得多。

3.3村干部行动的“自由”政治空间

从上一节的分析可以看出，村委会职能实施中的偏离是村干部出于自身利益的策略行为的结果。那么，村干部的策略行为是如何成为可能的，也就是说，村干部行动中所面临的环境为其策略行为提供了怎样的“自由”政治空间？这里所说的“自由”政治空间是借用了杨善华的概念[13]，杨善华所说的“自由”政治空间是指村干部可以按照自己个人或社区的利益来安排村庄的实际事务和自己想做的事情的自由度。在杨善华那里，“自由”政治空间的概念主要是针对认为在1949年以后的中国，国家已经能够完全深入农村社会基层，国家意志可以在农村社会完全贯彻的观点提出的，这一概念表明村干部在面对来自上级的压力时仍然具有一定的回旋余地。本文所说的“自由”政治空间与此稍有不同，这种不同的前提是，实行村民自治后村干部的权力合法性来源改变的情况下村干部面临来自村庄内部和国家的双重压力，特别是来自村民的压力增加。这种情况下，“自由”政治空间是指村干部面临来自村庄内部和国家的双重压力时仍然可以按照自己的利益来安排村庄的实际事务和自己想做的事情的自由度。实际上，这里的“自由”政治空间是村委会职能偏离的重要结构性原因，它反映出在村庄政治结构中存在着的问题。联系村干部作为村委会法人行动者人所面临的内外关系来看，问题主要有两个：一是村委会法人行动者内部权威关系的不平衡；二是村委会法人行动者外部控制的不完善。

3.3.1村委会法人行动者内部权威关系的不平衡

平衡的权威关系中，人以实现法人行动者的某一目标为委托人带来某种利益，以此与委托人进行交换，获得职位权利与报酬。但是，由于人掌握对法人资源的控制权，在交换中处于有利地位，因此常常出现过度要价。在村委会法人行动者内部，人的过度要价主要有：挪用公共物品、获得或转让村办企业承包权、垄断对外联系、无限期连任、村民的敬畏和顺从等。在村委会这种共同权威系统中，人获得权利的条件是他必须为社区创造福利，而人得到的报酬往往不是经济报酬（村干部津贴并不多），而是职位赋予的各种非经济权利：诸如连任、信任、权威、上级奖励、外部社会关系等。这些非经济权利有的不能与职位分离，如权威；可以与职位分离的又不能与人本人分离，如荣誉、信任、声望、关系等。因此人普遍存在一种心理：把非经济权利转换成经济权利。优先占有集体企业承包权、挪用公共物品就成了普遍现象。

在村民自治制度设计中，为了防止村干部的权利过大带来的腐败行为，村民有权监督村干部的行为。由于“信息不对称”的存在，村民很难有效监督村干部，这就突显出村务公开制度的重要性。但是，村务公开的实际执行效果并不能令人乐观。很多地方的村务公开仅仅是一种形式，往往是到年终或上级检查前，村干部将财务帐目公布于布告栏中就算村务公开了。这种村务公开操作办法的弊端很明显：一是内容过于简单，仅从公布的数字是看不出问题的。二是公开方式有弊端，村务公开不仅仅是村务公布，应该是村民能够了解到村务决策和执行中的每一个重要的有必要知情的环节而不只是了解最后的结果。因此，村务公开需要村民有更多的参与，村民通过村民会议或村民代表会议参与到决策和村务执行的重要环节中。这又引出第三个弊端，周期过长。村务一年才公开一次，有的地方可能更少，如此长的周期使得很多重要问题已经无从查证，因此有必要制定短周期的定期公开制度与重大村务及时公开相结合的办法。当然，公开的方式仍然需要便于村民参与，比如村民会议或村民代表会议。

村务公开还只是村民对村干部进行民主监督的一个方面，其它方面的监督更是薄弱，这样一来，即便村干部是民主选举产生的，仍然会出现人权利过大的问题。

3.3.2村委会法人行动者外部控制的不完善

对村干部的监督，除了来自村民以外，还来自国家，即党和政府（主要是乡镇）对村干部的监督。虽然实行农村改革后村干部获得了更多的自，国家对村干部的制约相对减弱，但国家仍然可以通过法律手段和政策手段对村干部进行一定监督。但是，这种监督同样遇到信息不对称的难题，国家很难通晓村庄中的事务，很难清楚知道村干部的行为，也正因为上级监督的困难，国家才会积极推行村民自治，期望通过村民的监督制约村干部的行为。因此，对村干部而言，来自国家的外部控制是先天不足的。

不仅如此，乡镇对村干部的控制在目的上也存在问题。就目的而言，乡镇的控制主要是为了使村干部更好的为自己完成任务，而不是杜绝村干部的不当行为，只要这种不当行为不至于激起太大的民怨，不至于引起司法部门的注意。这种目的性影响到控制方式上，主要是通过与村干部签订责任书的形式加强控制。这里面的弊端是，责任书只能对可以量化的事物进行控制，主要是经济指标，而很多与村民利益密切相关的事物由于无法量化就不在责任书的内容里。并且，责任书使得村干部与国家之间的关系简化为一种经纪关系，即村干部只是替国家提取农村资源的工具，成为国家在农村的经纪人。这种情况下上级只会关心任务完成的结果而对于村干部完成任务的过程不感兴趣，即使在完成任务的过程中存在不当行为，上级一般也会容忍，这种容忍就鼓励了村干部的不当行为。

最后，在当前乡镇干部也普遍实行责任制的背景下，村干部的这种经纪身份使得他们与乡镇干部之间建立起一种微妙的个人关系。当前基层政府财政包干的情况下，乡镇干部普遍有任务在身，而他们要顺利完成任务离不开村干部的帮助。特别是包村干部，与领导签了责任书，他所包的村完成乡镇任务的情况与他本人的收益挂钩，他们与村干部关系好坏会影响到村干部完成任务的积极性，从而影响到包村干部自身利益。因此，对于乡镇干部而言，他首先担心村干部不肯卖力完成任务，至于村干部的其他过失，只要不出大乱子，他就不甚关心。另一方面，对于村干部而言，通过乡镇干部可以获得政府的支持，可以发展与村庄以外的社会关系，从而可以获得更多的资源。这样，村干部与乡镇干部特别是包村干部之间很容易产生一种“人情”关系，双方基于这种“人情”关系交换各自所需而对方拥有的资源。在这种“人情”关系是一种非正式关系，在这种关系下，乡镇干部会把默许村干部在执行制度时的某些无损大局的越轨行为作为巩固和发展这种“人情”关系的必要成本，从而鼓励了村干部偏离制度的行为。最后，这种“人情”关系使得国家对村干部的监督发生异化，并且这种关系会造就跨越乡村两级的利益集团，这种利益集团的形成则会进一步增加国家和村民监督乡村干部的难度。

总地来说，村委会法人行动者内部权威关系的不平衡和外部控制的不完善为村干部的策略行为提供了“自由”政治空间。版权所有

四结论

篇7

为进一步推进我县农村土地承包经营权流转，加快发展适度规模经营，根据《市委办公室、政府办公室关于推动农村土地承包经营权流转和建立村级集体财富积累机制的意见》（办发〔〕1号）和《人民政府办公室关于印发农村土地流转试点工作实施方案的通知》（政办〔〕8号）文件精神，结合我县实际情况，提出如下意见。

一、农村土地承包经营权流转的总体要求

农村土地承包经营权流转工作要以党的十七届三中全会和省委七届四次全会精神为指导，以稳定农村土地承包关系为基础，以促进农业增效、农民增收，发展现代农业为目标，以建立健全土地承包经营权流转市场为抓手，以培育规模经营主体为重点，以健全管理服务体系为保障，以加大扶持力度为支撑，进一步推动土地流转，发展适度规模经营，加快推进我县现代农业发展和新农村建设。

二、农村土地承包经营权流转的目标任务

从年起，完善县、乡镇、村三级土地流转机构，建立我县乡镇以上土地流转有形市场。全县农村土地流转率每年要增长1.8%以上，力争经过三年的努力，使全县农村土地流转面积达到家庭承包经营耕地面积的10%左右，流转率达到全省平均水平。

三、农村土地承包经营权流转的基本原则

农村土地承包经营权流转工作要立足我县实际，一要坚持稳定放活原则。坚持家庭承包经营制度，保持二轮土地承包的长期稳定，稳定现有土地承包关系。鼓励创新农村土地流转机制，进一步放活农村土地承包经营权，探索农业生产经营新形式。二要坚持自愿原则。要充分尊重农民意愿，不得强迫或阻碍农民流转土地，严格做到“五个不准”，即不准借土地流转改变土地所有权和农业用途；不准非农产业动用基本农田参与土地流转；不准借土地流转将承包地打乱重分；不准截留、扣缴或挪用土地流转所得；土地流转年限不准超过农户承包土地的剩余承包期限。三要坚持协商有偿原则。充分发挥市场配置资源的作用，引入市场机制推动农村土地流转，不得采用行政手段包办代替。流转的条件、方式、期限、价格由流转双方自主协商。流转收益归承包农户所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。四要坚持因地制宜原则。要根据当地农村经济发展水平、非农产业发展程度、农村劳动力转移和劳动保障状况，分类指导，逐步推进。流转条件较好的地方，要积极引导，加快发展，流转条件尚不成熟的地方，要积极创造条件开展流转，不能急于求成。

四、突出农村土地承包经营权流转工作重点，发展适度规模经营

（一）建立健全土地流转市场。用二至三年的时间，以乡镇为重点，建立健全县、乡镇两级土地流转有形市场，开展土地流转信息、资质审查、价格评估、合同签订及签证、纠纷调处等服务。我县作为试点县要在年全面建立起县、乡镇土地流转有形市场，包括乡镇中心数据库和县中心数据库及信息机制。

（二）完善纠纷调处机制。由业已成立的县农村土地承包纠纷仲裁委员会依法开展农村土地承包和流转纠纷的仲裁，并免费受理相关的仲裁申请。仲裁经费纳入财政预算。

（三）加大扶持力度。要加大财政扶持力度，重点支持流转市场建设，支持中介服务组织发展，保证土地流转服务中心正常运转。加大资金、项目和用地向农业规模经营主体倾斜力度，加大对土地流转规模经营的支持力度，对于从事粮食规模生产，土地流转期限在5年以上，单宗土地流转面积在100亩以上的专业大户和家庭农场、入股面积300亩以上的土地股份合作社优先给予扶持。加大金融和保险支持力度，金融机构要为农业规模经营主体提供信贷支持，对实力强、资信好的经营主体给予一定的信贷授信额度，简化贷款手续，实行优惠贷款利率。加快发展政策性农业保险，建立农业再保险体系和财政支持的巨灾风险分散机制。完善促进土地流转的社会保障制度和就业政策，对承包地全部流转的失业人员和农民工，要优先纳入各类教育和培训计划、养老保险覆盖范围，为流转土地的农民解除后顾之忧。

五、开展农村土地流转摸底调查，促进农村土地流转合同的签订

各乡镇、村要按照威政办〔〕8号文件要求，充实完善土地流转机构，并对现有农村土地流转情况进行一次摸底调查。督促各村流转农户规范签订土地流转合同。各乡镇要把农村土地承包经营权流转情况统计表发放到各村认真填写，并对各村土地流转调查情况进行汇总。各乡镇要切实做好这次土地流转的调查工作，并把各村农村土地承包经营权流转情况统计表（表样附后）于年6月15日前报县土地流转服务中心。

六、切实加强领导，确保农村土地承包经营权流转工作取得扎实成效

（一）加强组织领导。县政府成立农村土地流转工作领导小组，由主管副县长任组长，领导小组下设办公室，办公室设在县农业局，具体负责农村土地流转工作的业务指导、调查研究及督导检查。各乡镇也要成立由主管领导负责的领导机构，乡镇党委书记要亲自调查抓点、亲自组织实施，要建立乡镇干部包村责任制，每个村都要有乡镇干部驻村指导工作。

篇8

本文涉及到的杨集实验的主要人物有由县委选举工作指导组的实际负责人，县委组织部科长郭勇；既是杨集在任镇委书记，又是新一届镇委书记候选人，还是杨集实验具体实施者的晏涛；在任镇长万小平；在任镇委副书记童其忠、和陈维忠；在任人大专职副主席雷维斌等。其中，截至选举时的2002年9月，镇委书记晏涛和镇长万小平调到杨集任职时间为19个月，镇委副书记童其忠在杨集工作时间超过20年，镇委副书记陈维忠在杨集任现职已经6年。选举当年，晏涛39岁，万小平41岁，陈维忠40岁，童其忠45岁，雷维斌47岁。

在杨集实验前，杨集发生过一次“辞职风波”。那是在任镇委书记晏涛调到杨集来之前的2001年1月，县里调整乡镇领导班子成员，杨集镇领导班子成员已经多年没有得到提拔，杨集当时的书记镇长均被提拔调走。书记镇长同时调出杨集，以陈维忠为首的杨集镇领导班子成员都认为这次总该得到升迁机会了。陈维忠也有期待县里提拔自己担任更重要职务的理由。陈1993年就当上厂河镇委副书记，1996年到杨集任副书记，是全县任副书记时间最长的人之一。陈毕业于湖北农学院，在职获得华中农业大学硕士学位，是乡镇一级并不多见的知识型人才。在1999年，时任县委书记找陈谈话，拟提拔陈到县局当副局长，后来安排他人任副局长，但暗示一年后提拔陈为镇长。

不幸的是，到2001年1月调整乡镇领导班子县委讨论人选时，有人认为陈维忠工作比较浮躁，反对由陈担任镇长职务。陈不能升任镇长，杨集镇其他干部也就没有升迁机会。县委决定不从杨集提拔书记镇长而从其他乡镇调来书记镇长。陈维忠满腔期待落空了。他当时正在县里参加政协会议，立即以杨集镇时任党政班子成员的名义向县委起草一份“辞职申请”，说“我们现任班子成员整体素质不高，工作动力不足，良策良计不多，实施措施不力，实属无能之辈，慎重向县委提出集体辞职”，以示抗议和发泄心中不满。写好辞职申请后，陈维忠立即回到杨集请班子成员签名。陈首先让副书记童其忠签字，童觉得事关重大，不肯签名，推辞说先让其他班子成员签名，陈拿给其他班子成员，其他班子成员一一签名（班子成员中只有童其忠未签名）。这时，有人向县委报告此事，县委很紧张，令已调任县民政局长的原镇委书记回来处理此事，并且明确说不处理好此事，不能再回民政局任局长。原书记回杨集软硬兼施，将陈维忠等人还未来得及交上去的辞职申请要到手，然后交给县委，县委派一个副书记和组织部长来杨集调查此事，一时间全县大哗。

辞职事件发生后，陈维忠的压力很大。杨集镇现任镇长万小平当时在宋河镇当镇委副书记，万小平知道陈维忠压力很大，打电话安慰陈，这是陈维忠收到的第二个安慰电话。万小平没有想到的是，他打电话给陈维忠三天以后，组织找他谈话，调他到杨集当镇长。在调万小平到杨集镇当镇长的同时，县委调时任新市镇镇长的晏涛到杨集当镇委书记。

以下以杨集实验为例，分五个方面讨论乡镇体制的常规与内部结构。

一、改革者利益优先原则

对于一场改革性的运动，最大难题恐怕就是改革者在面对自己利益可能受到损害时采取的态度和行动。杨集选举实验无疑是一场改革，在这场改革中，最大困难就是如何让作为改革者的晏涛真正成为推动改革的内动力。来自县委的指导组牵头人郭勇估计了因为改革过程中晏涛利益受到不同影响而出现的四种可能：一是晏涛在第一轮推选即意外排到第三名以外，不能进入第二轮推选书记正式候选人的三人名单。晏涛不能进入前三名，他就在选举一开始的时候即成为杨集选举的牺牲者，但他仍然是镇委书记，仍然应该由他来主持接下来的选举。这个时候晏涛会认真负责地主持接下来的选举吗？既使晏涛会认真负责地主持选举，其他人会接受他这个失败者的权威吗？

郭勇担心出现的第二种可能是在第一轮推选中，晏涛虽然进入前三名，但得票率不高。以不高的得票率进入第二轮选举，晏涛就会以自己是选举主持人的便利强有力地为自己在第二轮的胜出进行灰色活动，而一旦晏这个主持选举的人开始灰色活动，选举就很难做到公开、公正、公平，各种因为程序和内容不公正而引起的麻烦就会到来，郭勇的压力就会激剧增加。

郭勇担心的第三种可能性是晏涛在第二轮推选中意外落选前二名，不能成为书记正式候选人，或得票率不高，虽然在第二轮胜出却无当选的绝对把握，而出现或第一种可能或第二种可能的问题。

第四种可能性是晏涛在镇党代会的书记选举中落选，这个时候，因为新的镇委书记已经选出，其传统的戴在书记头上的权威即刻产生，这个新书记应可以主持好接下来的镇长和人大选举。

晏涛自己心里当然也没有底细。他之所以极力推辞县委安排的试点，主要原因之一即是担心自己的落选。他说“所有人都希望民主，但很少有人愿意民主到自己的身上”，最典型地表达了晏涛推辞的自身理由。晏涛在选举结束后对我们说，在选举前，他认为自己只有60%的当选把握。是第一轮推选中的高得票率，才让他感到自己有了90%的当选把握，才可以有比较正常的心态来主持选举，才可以比较好地处理裁判、运动员和代表团团长三者之间的关系。晏涛在选举前认为自己只有60%的当把握的估计是有道理的，因为毕竟书记直选在全国也不多见，而乡镇是一个很大的范围，选民并不熟悉镇委书记这个相对于村民来说高高在上的权威。选民会如何行动，与选民不多的接触会导致选民的何种选择，特别是自己刚到杨集18个月，而杨集土生土长、工作数十年的干部比如童其忠等人与杨集几乎每一个人每一寸土地都至为熟悉的优劣对比，使晏涛心中无底。

在第一轮推选前一天，本来已经作好安排，晏涛突然急匆匆找到郭勇说要研究第二天的推选工作，认为不能这么快就提名，他说担心推选的人太多，就不好把握。他实质上是担心自己在推选中意外得票不高。晏涛是这样，其他班子成员也是这样。最后达成妥协是将民主测评票与群众推荐票印在一张票上，这是对所有在任班子成员都有利，所有在任班子成员都赞同并默认的变通。二票合一在班子成员内部形成了高度共识，也是与选举试点精神相违背的一个共识。我们调查期间，没有一个原班子成员愿意谈及这个变通，这是他们共守的秘密。这是改革者在面对共同利益时通常会采取的第一个沉默。这个有益于所有班子成员的变通，对于班子成员是公平的，但扩大了班子内外的不公平。

在第一轮推选结果出来，晏涛得到80%以上推荐票，且得票排在第二、三、四位的三位被推荐人陆续写申请退出书记竞选后，晏涛作为被改革者的患得患失终于消除了：当选书记的路上，他确信没有人再可以挡住他最后的胜利，他因此可以作为一个改革者而不是被改革者，作为裁判而不是运动员的高姿态来说话办事。从郭勇方面说，晏涛的屁股终于与自己坐到了一起，晏涛开始不是从个人，而是从整个选举试点意义的高度，从选举后镇领导班子运作效果的高度，从班子每个成员当前及未来命运的高度，从乡镇体制常规的角度，来计算选举的收益，权衡选举的利弊，安排选举的细节和主持选举的进行。晏涛一旦感到安全，他就考虑杨集试点也许对杨集以及对自己是一个难得的机遇，他开始说大话，开始唱“成也英雄，败也英雄”的高调。他对我们说，他认为中国民主是一个必然的过程，这个步伐是必然的，任何人都不可阻挡，只是步伐快慢的问题。他因此认为杨集选举试点是一件神圣的事情。他甚至说“不在于我是否当选书记，而在于我参与了这个（民主化的）进程”。他又形容自己在发表竞选演说时的心情说，“我有一种使命感，认为我站在全省和全国最前列，有一种壮士一去不复返的感觉，又有一种如履薄冰，诚惶诚恐的感觉。”晏涛还动情地说，“我们这一代人都对民主充满激情和向往。”不理解晏涛在书记竞选中的绝对优势，当不能真正理解他在选举中所表达出来的这些激情。

杨集选举试点的好处在于，作为改革者的晏涛虽然一度陷于“改革者与被改革者”的角色混乱，但他很快就从被改革者可能承担的代价中跳出，而回到改革者的角色上面。没有第一轮推选的高得票率以及具有竞争力者的退出，相信杨集选举会又是一个模样。

改革者利益优先原则应是或已是改革的常识。以此常识观之，虽然正如晏涛说他们一代人充满对民主的激情和向往，但我们不能只是从他事后所说的充满激情的话语来理解改革的动力，而要理解他所处的位置。晏涛与万小平，与童其忠，与陈维忠，以及与其他所有参加选举的杨集干部，他们表现出来的对民主偏向的不同，大多不是因为他们的民主素质或政治素质，而是他们的角色、位置，及这个角色和位置的安全程度。郭勇的情况乃至于我们这些旁观者的情况亦复如此。这个意义上，我们必须在诸如乡镇选举的制度设计上，将改革者与被改革者的角色分开。不然，改革者就会利用手中的资源来弥补自己作为被改革者所可能受到的损失。

二、不触动基本利益预期原则（或深层共识原则）

若不能理解传统体制运作的深层共识原则，我们就很难理解2001年1月杨集领导班子成员集体辞职或晏涛要求调出部分班子成员再进行选举试点的原因。传统体制运作的深层共识原则又可以称为不触动基本利益预期原则，其核心是在县乡体制的长期运作中，在县乡复杂的互动过程中，逐步形成的县乡默认的共识，这种默认的共识并不见诸文字，但具有约束力，县乡任何一方破坏了这个默认共识，都可能引起另一方情绪性反应从而导致危机的产生。深层共识原则或不触动基本利益预期原则因时而变，但其变化相对缓慢。当诸如选举试点这样的表面制度在快速变动的时候，深层共识因为变动缓慢，而可能产生碰撞。

展开深层共识，即不触动基本利益预期原则，首要的就是县要满足乡镇干部的升迁期待。以前述杨集干部2001年的辞职事件为例，因为杨集镇班子成员已有多年未被提拔（有两种提拔方式，一是通过交流提拔到另一个乡镇或县局机关工作，一是在本镇提拔担任更重要的职务），所有班子成员都期待通过书记镇长的调动，依次将班子成员担任多年的现职务向更重要一级调整（比如在班子内的排序，担任更高级的职务或更重要的职务），这种期待构成了杨集班子成员的一个共识，一个共通的基本利益预期。多年担任镇委副书记的陈维忠对得到提拔的期待尤其强烈。长达八年的副书记经历的确已大大超过了若干年得到一次提拔的乡镇干部的预期。重要的是，县乡为了满足乡镇干部不断得到提拔的预期，而在乡镇干部职位上设计了很多森严的等级。正如前述晏涛等人经历可以看到的，即便是一个人由一个普通的非班子成员（非领导干部）得到提拔成为班子成员，他也大多要经历副镇长（或党委委员）、副书记、镇长、镇委书记这样四级，才能到达乡镇权力的顶端，才有了进入更高层的资本，而这其中每一步的跨越难度都是非常大的。陈维忠仅仅在副书记职位上即工作八年，他就很难再有升上去的希望了。他在被提拔为副书记时只有31岁，是年轻干部，是县里的重点培养对象，八年后，他已经39岁，即将越过县里内定的不再提拔担任正职的40 岁的年龄界限。他还能不着急？

由乡镇一般干部提升到乡镇班子成员，要走的路也十分地长。万小平的经历十分典型地反映了这个要慢长地走下去的路。万小平是顺利的，因为他在进入班子成员后连续得到了提拔，并最终爬到了陈维忠的前面。晏涛就更加顺利。晏涛回顾自己在乡镇每年得到一次提拔的经历，自己都认为是奇迹，他的同事和同龄人们也都羡慕得不得了。相比之下，杨集镇的童其忠和陈维忠也都是胸怀大志的人，他们在这个由一般工作人员沿着森严的等级向上升迁的时候，长期停留在某一等级上面，一再失望，眼看着没有了再进一步的希望。

2001年1月杨集镇书记镇长同时调走，不仅让陈维忠，而且让所有杨集镇班子成员看到了向上升的希望。每一个人向上升一级或一位，这是现行县乡体制专门设立的森严的等级，这个等级本来就是为了满足乡镇干部的升迁预期而设立并因此不断强化着乡镇干部的升迁预期，这个等级应该不断地服务于乡镇干部的预期。每个人都生活在希望之中，也生活在失望之中：因为这个体制不可能让每个人都升迁到最上面一级，其措施就是将一些人在某一级多留若干年，造成超过这个职位上可以提拔的年龄的客观界限，使这个人终止在多级而森严等级的某一级上面，被淘汰出进一步的序列竞争。运气好的人可能步步赶上升迁机会，而绝大多数人都因为一步未赶上，而步步赶不上。

残酷的淘汰机制使杨集干部对书记镇长调出后空缺下来的位置极其敏感，只要其中一个位置由杨集干部来补缺，其他杨集干部的职位应都可以向上移动至少一位。陈维忠对此就更为敏感了，因为他若由副书记升为镇长，就不只是职位向前移动普通的一位，而是决定性的性质不同了的一位。再不移动，陈维忠就会落入因为一步赶不上而步步赶不上的困局，他就会被淘汰出局。他因此焦虑万分。

陈想出写集体辞职信的下策。当他听说县委研究的杨集书记镇长人选均为从外镇调入的消息时，他感到是灭顶之灾，他奋笔疾书写下集体辞职申请。他在申请书上说“由于我们（班子成员）个人素质不高，能力水平有限，杨集镇的各项工作相处于全县中下游水平。……总结我们多年的工作却是成绩少、失误多。我们有愧于县委、县政府，有愧于1.5万杨集人民。我们已无能力胜任现任职务，特申请辞职”。他甚至在最后一句写道“以上申请望尽快批准。”陈维忠有苦不能说啊！这次再不提拔，就要被淘汰出局，而他还有满腔的热情和抱负未去实现啊！

除副书记童其忠未签名以外，其他杨集班子成员都在辞职书上签了名，所有杨集干部都对县委从外面调入书记镇长的做法有意见，因为县委的决定破坏了县乡共有的不触动基本利益的预期，这里是沿着多级的森严的等级台阶向上升迁的预期。

县委也知道这个预期，这是县乡之间的深层共识。县委或许感到理亏，一旦听说杨集干部写信集体辞职申请，便作出过度反应，不等辞职申请交上来，就迫不急待地让原镇委书记到杨集摆平此事，不然就“不要再到民政局上班了。”原镇委书记软硬兼施将辞职申请搞到手中，交给县委，县委立即派主管干部的县委副书记和组织部长到杨集来处理此事，安抚杨集干部。县委首先对此事作严厉定性，说是非组织活动，但很快便借新调来党委书记晏涛的口，从轻处理此事，县委借晏涛找到了一个很好的下台阶，对一般班子成员未作任何处理，仅给领头人陈维忠一个党内警告处分。这个处分之轻和县委听说此事后反应之过度，形成鲜明对照。之所以如此，是因为县委首先破坏了县乡之间的深层共识。如前已述，这个共识是县为调动乡镇干部积极性而有意设置的多级的森严的等级升迁机制。他们必须消除此事可能造成的对县委的消极影响，对县委在干部升迁上面做得不公正的民众印象。

县委在对待杨集集体辞职事件上的软弱只是表现了县乡深层共识的一例。县乡深层共识的另外几例如，在前述晏涛由马店镇调任新市镇镇长时，县委本拟由晏涛升任马店镇书记，但马店镇委书记向县委提出条件，非新市镇委书记不走。以通常理解的县乡关系，县委决定调动一个乡镇党委书记的工作，乡镇党委书记应无讨价还价的余地，但马店镇委书记在县委决定之后，仍然坚持自己的苛刻条件（新市镇是全县最好的镇），事实上是对县委拟调位置不满意，而采取的反制县委的办法。这一招，县委若硬性地调走马店镇委书记，不是调不动，但这样的调动会留下马店镇委书记对县委的积怨，这样的积怨仅是一个马店书镇委书记有，县委可能也不放在眼里，问题是，作为一种机制，县委每一次都以硬碰硬，就不只是一个马店书记，而是所有下级都会对县委留下积怨，最终，这个县委会发现自己成了孤家寡人。县委在决定调动一个人的时候，需要征求这个人的意见，一般是在达成共识的基础上调动，而不是不考虑被调动人的个人意愿及其要求的硬性调动，这是我们想象县乡关系中往往容易忽视的一面。

再如，晏涛在推辞杨集选举试点时，要求县委将自己或其他班子成员交流一些出去，以空出位置进行竞选，这样可以使原班子成员在竞选中实现向上的升迁，县委虽然最终并未同意晏涛的要求，但完全理解晏涛的要求，也主动地表达了县乡关于干部升迁期待必须满足的深层共识。

以上关于县乡深层共识原则主要讲了升迁预期原则发挥的作用。此外，还有诸多的县乡深层共识可以讨论。透过县乡深层共识，我们会发现，县乡关系远比我们通常理解的上下级关系来得复杂。《叫魂》透过上级决策权和下级信息权的博弈展现了另一重县乡关系，但这种博弈关系不属于本节所讲的深层共识原则。

三、最少不满意原则（最大共识原则）

杨集选举试点中最起着作用的一个因素是年龄。年龄在两个层次同时起着作用，一是要求有一位30岁以下年轻人进入领导班子，二是要求参加班子成员竞选，候选人不超过50岁（妇女不超过48岁），超过50岁就不再参加班子成员的竞选。在过去县乡体制互动中达成的共识是，县委一般不再提拔超过40岁的乡镇副职干部担任正职干部（主要指书记镇长），超过 45岁的班子成员一般或调到县局工作，或不再担任领导职务，而仅仅担任一般行政工作。40岁或45岁这两个默认的年龄界限在实际的选举操作中，不方便写在书面文件上，县委关于试点的文件规定，凡是不超过50 周岁的具有大专以上学历的人都有资格参加竞选。尽管试点文件的年龄规定为杨集原班子成员中年龄较大的几位成员（特别是童其忠、陈维忠和雷维斌等人）提供了难得的机会，县乡关于年龄的传统共识仍然发挥着作用，由此导致了杨集选举试点中不考虑关于年龄的传统共识就难以理解的一些现象。

回过头来看杨集选举，最难以理解的一个矛盾现象是，一方面，晏涛想尽一切办法让原班子成员继续当选班子成员，从而消除不安定因素（比如上访或不满）；一方面，晏涛独独将雷维斌排斥在原班子成员的保护之外，或明或暗地造成对雷维斌当选不利的气氛，以至雷维斌次次失败。比如，在第一轮海推时，晏涛要求主持选举的镇干部将县委文件规定的候选人条件中年龄不超过50 周岁改为不超过45周岁，而原班子成员中除有一位副镇长因为年龄已有47周岁且无大专学历而不符合县委规定的候选人条件外，只有雷维斌一人超过45周岁。晏涛要求主持第一轮推选的镇干部反复宣传候选人条件包括年龄条件，这样的反复宣传对雷维斌当然是很不利的。雷维斌以及其他原班子成员都感到了这种宣传对雷的不公平。在选举镇委委员的时候，同样因为年龄因素，雷成为镇委委员选举中得票最少的原班子成员。而本来群众基础最差的熊炜和夏兰，因为年龄比较小，或是妇女，而被晏涛等人强调应进入领导班子，而得票很高。

按杨集选举试点的意图，选举前符合县委要求的原班子成员共有12人，县委规定新选出的镇领导班子成员名额为11人。换句话说，杨集选举若安排得好，晏涛书记可以将符合条件的12个原班子成员中的11个选为新的班子成员，而仅仅落选一个人。晏涛经过努力，几乎全部做到了这一点：一直到人大副主席选举前，没有一个非原班子成员当选新一届镇领导班子。晏涛在一开始就必须考虑谁会是12个符合条件的原班子成员中的被淘汰者，谁会是班子成员公认应该被淘汰者，谁被淘汰出班子成员会阻力最小。一句话，谁被淘汰出新的班子会产生最少不满意而有原班子成员的最大共识，从而可以最为平稳地将杨集选举进行到底。

先来看一看在常规体制下乡镇班子如何淘汰多出的一个人。要将多出的一个人淘汰出去，必须有一个客观的大家都承认的标准，不然这种淘汰就会引起巨大不满和反弹，主持改革的人被改革者所仇恨。构成客观标准的最方便指标一是年龄二是学历。其他诸如政绩、能力等等，都因为难以客观测量而引起争议。杨集的情况是所有12个班子成员都有大专以上学历，剩下的就只有年龄这个客观指标了。无论你能力和自身素质如何，你年龄最大，已超过县乡共识的45岁的退居二线的年龄线，你就应该退下去。来自县委组织部的郭勇也对我们说，在压缩乡镇班子成员时，一般将年龄最大的成员淘汰退居二线。他强调年龄指标使用起来比较容易，也少有争议。年龄最大者从班子中退居二线，不仅争议少，而且很安全、顺利、不破坏传统规则。这是一个客观的指标。

换句话说，若没有杨集选举的试点，而按常规体制运作，雷维斌就是这个应被淘汰的原班子成员。雷自己当然也清楚这一点，因此他更愿意将参加竞选看作一次意外的机会，他若当选了当然好，不能当选也没有失去什么东西。从原班子成员的情况来看，雷维斌也就成为最可以被淘汰者，这与雷的能力无关，也与他和晏涛的关系无关，而仅与其年龄有关。

晏涛当然知道原班子成员中每个人的心态。他在镇党代会召开前和郭勇找每个原班子成员谈话时，要求每一个班子成员预测谁会落选，几乎所有原班子成员都提到雷维斌。这种预测并不是客观判断原班子成员的群众基础，而是认为谁应该落选。应该：这个奇怪的词汇。雷维斌当然也知道这一点。而作为年轻人的熊炜的群众基础比雷要差得多，夏兰的群众基础也很差。但熊炜和夏兰年轻着，他们有着强烈当选的冲动和欲望。当在第一轮推选前的谈话中熊炜几乎要崩溃地说晏涛最多也只有40%的当选把握时，熊炜明白地向晏涛表达了自己的强烈感情和期待。晏涛知道这一点，晏涛因此在镇党代会选举镇委委员时，借县委的要求，着重推荐两个实力最弱的原班子成员熊炜和夏兰，终于让他们当选了。

为了保证原班子成员当选，晏涛与县委商量，不惜将人代会一般先选人大主席、副主席的程序改为先选镇长副镇长，再选人大主席、副主席。先选镇长副镇长，就可以让四个副镇长候选人中落选的一位再参加与雷维斌对人大专职副主席的竞争。一般来说，在乡镇一级，副镇长一职比人大专职副主席的职位重要，让在副镇长竞选中落选的原班子成员竞选人大副主席，是一个符合乡镇体制常规的选择。晏涛对这些参加副镇长选举的原班子成员的关心有多么体贴啊！

不巧的是，在副镇长选举中，不是在镇委委员选举中落选的李章雄或詹家茂落选，而是高票当选镇委委员的周树斌落选。周树斌当选镇委委员，就已经成为班子成员，这样，不再经过人大副主席的选举，新的镇领导班子即有11人，达到了县委规定的班子成员数。这种情况下，应安排落选副镇长的周树斌竞选人大专职副主席。不过，乡镇体制的另一个常规是一般不由镇委委员兼任人大专职副主席。或者说，本来预计未当选镇委委员的李章雄或詹家茂落选副镇长后再与雷维斌竞选人大专职副主席的预计落了空，雷维斌意外有了再当人大副主席的机会。因为没有原班子成员来与雷竞争人大专职副主席一职了。

晏涛向县委汇报副镇长选举的情况及新班子成员将达12人时，县委同意了晏涛的汇报。原班子成员中刚好有12个符合条件的人选，选出12个新班子成员，晏涛不正可以实现他一开始就期待的最少阵痛的结果吗？

不，晏涛没有如对其他班子成员那样满腔爱护的热情对待雷维斌，他在安排人大专职副主席的竞选时，不再如过去习惯的那样操控选举过程，由人大代表推选出一个仅仅是陪选的人出来与雷维斌竞争人大专职副主席这个领导班子职务，而是真正实现由人大代表民主推选出一个具有强大竞争力的对手出来与雷竞争。雷最后一次失败了。雷终于没能把握杨集选举试点这个意外的机会，因为传统体制的常规让县乡两级不愿意给他这个机会。

晏涛对原班子成员中多数人的保护和对雷维斌的抛弃之所以并存不悖，是因为这种做合乎传统乡镇体制的常规，是传统乡镇体制在县乡两级形成的最大共识原则在发挥着作用。这种最大共识导致最少不满意。雷维斌即使落选了，他也不气愤难平。其他人当选了，也并不以为自己得到了多大特别的好处。正因为雷维斌本人的落选预期和落选后不会气愤难平，晏涛将最后的人大专职副主席的选举用于实现由他的另一个目标：提拔非班子成员中最优秀者进入班子，从而摆平原班子成员与非班子成员之间的关系。这需要另文分析了。

以上试图以年龄来说明乡镇体制内部结构中的最少不满意原则。除年龄之外，还可以找到其他的因素来说明之。

四、受环境制度决定原则（制度整体性原则）

所谓受环境制度决定原则，是说一个单兵突进的外来制度必须与仍在起着作用的其他制度协调，由制度整体而不是仅仅由外来的一个制度决定制度中人的行为。

在杨集的选举试点中，“两推一选”书记镇长及其他领导班子成员的方案中有诸多与传统制度不一样的规定，这些不一样的规定为那些在传统制度中缺少机会的人们提供了行动的理由，但是，这些在传统制度中缺少机会的人们仍然受到制度整体的决定，仍然谨小慎微地协调着制度与制度之间的关系。

童其忠的行动可以说是体现了制度整体性原则发挥作用的典型。

镇委副书记和镇长之间虽然职位排序很接近（镇长在镇领导班子中排序列第二，镇委副书记分列三、四位），但只有镇委书记和镇长是乡镇的领导正职，是由县委重点考虑安排退路的领导干部，而副书记仅是乡镇副职领导干部，是县委非重点考虑安排退路的一般干部，而具有极大的差异。能否由镇委副书记提拔为镇长，是一个沿着行政升迁之路向上走的人的人生关键一步，是一个极大的跨越。

童其忠今年45岁，45岁已经超出了由镇委副书记提拔为镇长的常规年龄界限，童其忠心平气和等着再过几年县委安排到县局作一个一般工作来安度晚年了。他对于自己一生能够上升到镇委副书记已经很知足了。他因此拒绝了2001年陈维忠领头集体辞职的政治冒险。童其忠因为在传统体制常规中有着清晰的命运，而心情宁静，宁静致远，他因此不会如陈维忠那样冲动。

问题是新来的“两推一选”试点方案中，参加书记镇长竞选候选人的条件与传统的常规条件大有不同，决定性的一条是方案明文规定，凡是年龄不超过50周岁且具有大专以上学历的人都可以作为候选人参选。45周岁离50周岁还有五年,这五年使童其忠有着足够运筹帷幄的时间。童其忠又刚好有竞选镇长甚至书记的绝好条件，这就是他在杨集工作20多年，是土生土长的杨集人，在杨集的人缘很好，杨集干部群众的评价较高。童其忠有着丰富的长期的农村工作经验，具有担任镇长乃至书记所需要的几乎一切能力和条件。童其忠发现自己一生以为不再会有的机会突然间来到。童其忠宁静的心情被打破，他期待抓住这个千载难逢的机会。他是万事俱备啊！

万事俱备的童其忠首先构成了对晏涛威胁，晏涛焦虑的相当部分就来自童其忠的优势。晏必须将童排除出去。童因此感到了来自各方面的或明或暗的压力，童对他的朋友说这简直是他一生中最痛苦的决策，他不得不选择退出。他第一步退出书记竞选，不然他就构成了与晏涛的激烈竞争，这个激烈竞争会深深伤害晏涛这个改革者与被改革者角色兼具者的感情。晏涛还通过县委给童打了招乎。童选上书记了当然好，选不上书记，童的日子还会好过吗？童难道不是希望通过担任乡镇正职来谋得一个更好的将来的退路吗？得罪了县委，既使当上书记，县委会安排一个好的退路吗？

童无奈地退出与晏涛的书记竞选。但他希望把握第二次机会。他在退出书记竞选的申请书中专门加上一句“退出书记竞选，但参加镇长竞选。”晏涛因为童其忠退出书记竞选而长舒一口气，万小平因为童其忠要竞选镇长而备受压力。

童其忠竞选镇长的优势是太明显了，几乎所有人都看到了童的优势。按照“二推一选”的游戏规则，童占尽好处。但是，有人不愿意让童得到这些好处，因为童得到这些好处过于意外，而在任镇长万小平在新规则中的处境令人同情。童在新规则中失败了，他仅仅是没有得到好处，而万在新规则中失败了，他就失去了已经得到的好处。让已经得到的好处再失去掉，对人的心理打击该有多大！晏涛虽然因为童其忠退出书记竞选而感激童，晏涛又希望平衡万小平的压力，晏因此期待童在与万的竞争中是否再高风亮节一次。不仅晏涛这样希望，县委也这样希望。这是传统体制常规下最为完满的结局。虽然“两推一选”是新规则，作为规则可能受益人的童其忠尤其喜欢且拥护这个新规则，但他周边都是些满脑子旧思维的人，这些人仍然在传统规则中寻求平衡：有人通过各种渠道告诉童，是否可以再退一次。

再退一次等于拱手放弃千载难逢的机会，童痛苦啊。我们在与童的接触中感受到了他的这种痛苦。童一再说我一切服从组织安排。童的朋友说童一生中最艰难的决策是这次选举中进退的决策。童无疑是整个杨集选举试点中最痛苦的一个人。他成了一个受人尊敬的人，万小平当选后对童说，童书记，你是我的好大哥。晏涛也感激他。县委也认为童的组织原则性强。但是，童失去了向上升的机会，他在从镇委副书记位置上退下来的时候，他是否会如传统体制常规运作中仅在县局安排一个一般性职务？他能否因为这些选举中的高度自律表现而被县委安排到一个本来只是书记镇长才应该安排的重要位置上去？

按一般规则，县委不可能将童在退下来时按书记镇长退下来的规格进行安排。但是，童若坚持自己竞选书记镇长的行动，他即使选上书记镇长，县委就一定会在将来按书记镇长的规格安排童退下来的待遇吗？若竞选下上，事情不是更加麻烦吗？童担心本来已经得到的，也可能在选举中失去。偷鸡不成反蚀一把米的例子难道还少吗？

童退出书记镇长的竞选是理性的，因为传统乡镇体制常规认为童竞选书记镇长具有不正义性，这种不正义地竞选当上书记镇长会被县委在后来的安排中不予考虑。而且选举本身仍然是有风险的。

换句话说，童的行为仅从“两推一选”的制度安排是难以理解的，但从“两推一选”制度是在传统体制中运行这一背景来看，又是完全合理的。

在“两推一选”尤其是在最后镇长竞选中，县委明显偏袒万小平时，陈维忠不仅不上访，而且很快就理解了县委的行动，就阻止了自己的震惊，就重建了与万小平的关系，其原因就是陈清楚“两推一选”只是一次乡镇体制常规的意外，意外之后，乡镇常规体制会仍然有力地运行下去。陈从辞职风波中吸取了从政的经验，变得成熟起来。成熟是指按照乡镇体制的常规出牌。成熟的人应该得到好处。我们在杨集选举试点结束一个月后再到杨集调查，就已经有了提拔陈维忠到另一个镇当镇长的消息。这是一个县乡体制常规有力运作的及时的消息。

五、选择权越小自主性越低原则（选择权与自主性相匹配原则）

一个人所面临的选择机会越多，就越是具有选择的自主性，也就越是可以保持自己的选择个性。具体到杨集选举试点，缺少在体制外就业机会的竞争者更为关注竞选的可能结果。竞选的可能结果有二，一是落选，但仍然是乡镇公务员，在乡镇体制内就业。二是当选甚至在更高位置上当选。原班子成员的落选是他们福利的净损失，但他们仍然可以从体制内获得就业的好处；在更高位置当选则是他们福利的净收益。因为缺少其它获得福利的机会，原镇领导班子成员具有强烈的抓住机会行动的动机，但因为行动受到环境制度的制约，这些行动者的实际行动会十分谨慎，而不超出一定界限，以免行动失败使本来在体制内可以获得的就业也不能再有。

换句话说，在杨集选举试点中，一方面参加竞选的原镇委领导班子成员因为缺乏在体制外选择就业的机会，而更加渴望从竞选中获得升迁这个净福利或避免落选这个福利的净损失。另一方面，也因为原领导班子成员缺乏在体制外选择就业的机会，而更加不敢于在竞选中不顾乡镇体制常规，仅凭借选举方案中有利于自己的制度作破斧沉舟的一击，而会为自己留下继续呆在体制内的空间。简单地说，镇班子成员因为缺少在体制外选择就业的机会，而具有强烈抓住于已有利规则的动机，却少有真正去抓住于己有利规则的胆量，更不用说行动。

尽管有各种传闻，几乎所有观察者都承认，杨集选举试点进行得相当有序。郭勇和晏涛一再在各种场合宣讲不能有任何贿选行为，一旦发现贿选，不仅取消参选资格，而且会作更为严厉的处理比如开除公职或党籍。晏涛为了防止镇长举中出现贿选以及其它拉票行为，在选举前十天，每天将几个主要竞选当事人召集在一起开会，有事没事也要坐到晚上十一点以后，从而使竞争当事人没有拉票活动的机会。在杨集选举中，没有人公开站出来为难县委工作组，为难作为主持人的镇委书记晏涛，有的只是各位参加竞选的原班子成员个人性地反复向郭勇和晏涛诉说自己的特殊境况。杨集选举不是向下动员选民而是向上活动领导，这是杨集选举有序进行的一个重要特点。不仅如此，在杨集镇党委委员选举和镇长副镇长选举中，县委有意识不公平的引导，比如在镇委委员选举中，强调年龄因素和性别因素，在镇长选举中明显袒护原镇长万小平等，虽然引起了利益受损者的不快，利益受到损害者并没有因此产生激烈情绪，而是默认了这些行为。杨集选举中，也很少有参加竞选的原班子成员利用贿选与一般竞选界限不清的边界来公开拉票活动（这些拉票活动与贿选有本质区别，无论是郭勇还是晏涛，事实上无法将一般性的公开拉票称作贿选，这也是他们自己承认的）。在整个杨集选举中，参加竞选的原班子成员尽管每个人都希望从这次选举中获得福利，起码不让己有的福利受到损害，而有各种各样或多或少的活动，但没有一个原班子成员采用了激烈的方式去活动，也没有一个原班子成员将试点方案中于己有利的方面充分展开，即使雷维斌这个选举中受损害最大的原班子成员也没有公开指责晏涛在年龄上对自己的不公平（如前已述，试点方案允许50岁以内的人参加竞选，而雷才47岁），而仅仅是在我们面前抱怨晏涛偏袒年轻人。

从理论上分析，在体制外缺乏就业机会的人，在乡镇选举中的第一要务是仍然保留在体制内的就业，不至于因为贿选等激烈参选导致开除党籍甚至公职的处分，这个机会成本实在太大。在保证不会产生严重后果的情况下，缺乏在体制外就业机会的竞争者会更急于把握竞选的机会，来获得选举产生的净福利。因此，这些体制内的缺乏体制外就业机会的人，是一群动机很强却胆子很少的人，是一群想法很多却行动很少的人。杨集选举正是如此。

杨集选举如此，并不代表其它乡镇选举也会如此。构成以上杨集选举有序进行的两个前提，一是体制内的原班子成员普遍缺乏在体制外就业的机会，他们不敢于越出乡镇体制的常规，来充分利用新规则中于己有利的方面展开竞争；二是体制外的竞争者没有参与进来。若杨集选举没有以上两个前提，杨集选举还会有序进行吗？郭勇和晏涛还有能力控制住杨集选举吗？

如果体制内的原班子成员中的一些人可以在体制外容易地获得就业，他们当然会充分利用选举试点的新规则来为自己获得选举的净福利而努力。他们会如村委会选举中通常出现的利用规则指责乡镇违法，指出选举某个环节违法，指责领导意图干扰选举等等。他们还会放手发动竞争，会利用一般竞选与贿选之间模糊不清的界限来广泛拉票从而服务于自己当选的目的。他们更倾向于去实践新规则，利用新规则去动员选民，让新规则服务于自己的目的，而不是向领导申述自己独特的遭遇。他们会抓住这个千载难逢的在体制内获得升迁的机会，他们认为，与其在一个不重要的体制内职位上长期呆着，不如放手一搏，即便失败，也能够在体制外找到就业机会。因此，这些在体制外容易获得就业机会的竞争者是一群敢于行动的人，是一群愿意大胆利用机会置传统体制常规于尴尬处境的人。在这种容易获得体制外就业机会的地区进行乡镇选举，旧规则就更加容易被抛弃，新规则就更加容易引入并生长起来。

另一个如果是杨集选举中一开始即有非体制的成员进入到竞争中来，情况也会大不相同，非体制成员参加乡镇选举，他们当选就获得了极大的净福利，失败了福利也没有损失。他们当然会利用所有新规则中于己有利的方面来谋取当选，他们甚至会利用旧规则中于己有利的方面。体制外的竞争者利用一切机会来寻求当选，必然造成体制内规则的失效。晏涛可以在选举前将参加选举的体制内成员召集在一起每天开会到晚上11时，他却不能控制体制外的竞选者。他因此也应不再可能控制体制内的竞争者。如杨集目前一样有序的乡镇选举也就不再可能。体制内外不同竞争者的竞争，很快便将传统乡镇体制常规冲击得七零八落，再想恢复常规的努力就会相当艰难，新规则因此也就生长起来，新的乡镇体制常规迟早也会到来。

杨集选举试点是在一个中部地区进行的，具有特定民众基础的选举。中部地区乡镇体制内的官员普遍缺乏在体制外获得就业的机会，没有人或极少有人敢于冒着被清除体制的风险。杨集选举中之所以缺乏激烈的把握选举机会的竞争，原因即在于此。杨集选举又是在湖北荆门这类所谓“缺乏分层与缺失记忆”乡村进行的选举，体制外的具有竞争乡镇领导职位的高大威猛的精英人物太少，从而不能在新规则到来时把握住机会。杨集选举因此成为一些缺乏在体制外就业机会者的体制内成员之间的竞争，正是这种背景塑成了杨集选举的前述面貌。

主要参考文献：

孔飞力：《叫魂》，上海三联书店1999年版。

应星：《大河移民上访的故事》，三联书店2001年版。

篇9

一、当前我国乡镇行政管理体制存在的问题

乡镇行政管理体制是国家体制的一个组成部分，其核心是权利与职能，其表现形式是组织结构。基于此认识，对照当前网络向农村的逐渐普及、城乡一体化进程的明显加速、社会中介和服务组织的不断发育及文化经济一体化的迅速推进的形势，发现我国的乡镇行政管理体制尽管在不断改革、完善，但仍不能乡镇经济社会发展的需要，存在诸多问题。其中，既有一般乡镇行政管理体制普遍存在的问题，也有经济发达乡镇行政管理体制存在的独特问题。

(一)一般乡镇行政管理体制普遍存在的问题

1．分工不明，责任不清，难以调动职员工作积极性、承担职责和协调配合

我国乡镇政府管辖的区域比较广泛，但对其管理的只是县级政府，这就不能建立完善的乡镇行政机构，不能促使责任、权利的统一管理。因为不曾建立有效的管理制度，机构比较臃肿，机构人员不能很好地服务人民、贡献社会，不少乡镇政府干部基本都是在混日子。由于不能界定各项职责功能，部分事业单位总是依靠业务主管部门行事，财政拨款基本成为经费的唯一来源，主管部门也承担着其人员管理职能。这些情况导致了相当多的乡镇干部、职员、机关缺乏竞争和服务意识，不能承担起相应的民事责任以及法律责任。

2．财政体制不完善，乡镇债务负担沉重

我国乡镇政府有很大的债务负担，我国2010年，乡镇的财政负债总额达到两千多亿，全国总共有五万多个乡镇，它们平均负债400万元。这些债务往往来源于银行、其他金融机构、个人企业和个体工商户的贷款。导致债务负担沉重，一方面是由于单位在招人时，不是从超额编制单位选进人才，而是从下级机关招人，或是进行公开招考，造成缺编单位逐渐满编，并不解决超编单位现象，财政供养的人在不断地增加;另一方面，是由于财政不能满足财政人员的供养，财政体制也不完善。我国乡镇政府在偿还债务时主要是通过向人民群众收取费用，但是由于改革的推进，向人民收取费用得到限制，一些收费被取消，使得乡镇政府的财政收入缺乏稳定的来源，偿债能力降低，乡镇债务负担自然更加沉重。

3．乡镇干部对乡镇政府职能认识不清

当前，很多乡镇干部都不清楚乡镇应该履行什么样的职能，不知如何推动农村经济的健康快速发展，不知如何促进农民生活水平的进一步提高。很多乡镇政府只注重政府的转型，并不注重当地经济的发展。另外，一些政府在行政管理方面不考虑长远利益，只注重当前的利益。总之，乡镇政府只会完成做好上面下达的任务、指示，不懂得进行发展和规划，不能够正确履行其职能。

(二)经济发达乡镇行政管理体制存在的独特问题

1．政府管理权与执行权不能够很好融合

在已有的行政管理体制中，表面上乡镇政府是一级政府，实际上在设置管理职能时不能够到位，并不能满足发展需要，其中缺少很多元素。如，乡镇发展需要的“城建、环保、治安、节能、消防、卫生防疫”等职能，基层政府普遍缺少，又缺少行政许可权、处罚权和强制权。当出现上述违建、食品卫生等问题，作为一级政府的镇政府并没有权力去查处，只能通报上一级主管部门，由其派人来调查处理。往往在向上级部门汇报时，程序比较繁琐，它需经过审批才能下达命令、实施解决方案，工作效率非常低下，会严重延误很多事情的处理、很多事情的解决。由于经济发达，外来人口必然会增加，从而对该镇的公共设施与卫生、医疗机构、教育水平、社会保障与治安以及环境保护方面就提出了更高的要求。而当前，经济发达乡镇的社会治安还不是很完善，公共服务与社会管理能力也存有不足，经济发达乡镇的行政管理能力严重被制约着。

2．机构编制不能满足管理对象的需求

经济发达镇的机构编制基本是由县里统一发配的，乡镇并不能自行调整，不具备自。县政府在确定发达乡镇的编制数时，并不考虑外来人口的增加，只按本地的户籍人口数确定，而往往外来居住人口要多于当地的本籍人口。这使得发达乡镇的行政管理人员不能够满足当地发展需求，不能够完成制定的管理目标，但是他们又想完成任务，苦于人力不足，就只好聘用临时雇员。这种方法治标不治本，不能从根本上解决问题。当前，我国珠三角的有些乡镇，编制数额严重不足，不能适应当前急速发展的经济需求，不能完成制定的管理任务。受固定编制额的影响，目前好多经济发达乡镇的公务员升迁机会渺茫，总停留在原位，处于进退两难境地。长此以往，这些在政府机关的工作人员厌倦了这样的生活，没有更好的发展空间，就接二连三地跳槽，去寻求更好的发展机会，致使人才在不断流失，乡镇政府竞争力难以提高，甚至下降。

3．财税体制不完善

虽然我国建立了以分税制为框架的财税制度，但其只在县级以上部门执行，乡镇政府施行的财政体制是统一收取统一支出。有许多发达乡镇的财政收入已达到几十亿甚至更多上百亿，但是有90%的财政收入都得交到县级政府，回到镇里的只是少数。如，2006年，绍兴县钱清镇上缴税收近5个亿，但最后回到镇里的却只有6000万元。2007年，嘉善县姚庄镇上缴税收2个亿，回到镇里也只有1000多万元。这对发达乡镇极不公平。

4．规划建设还不全面，相对较落后

当前乡镇的规划建设管理是由县级以上地方人民政府审批和监督管理的，由于经济发达乡镇的规划建设项目比较多，还比较复杂，造成了经济发达乡镇不能准确定位，难以实施操控，不能适应社会经济的发展水平。经济发达乡镇在规划建设中，有的规划水平不是很高;有的只停留在整体上，并不作细分;还有的产业规划不联合实际，不能保证产业有效发展;甚至有的规划根本不具备科学性与严谨性。这些都严重制约了经济发达乡镇健康、科学、合理、快速的发展。

二、完善我国乡镇行政管理体制的路径

(一)完善一般乡镇行政管理体制的路径

第一，详细了解和认识乡镇基层政府在国家行政体系中的作用与地位。中国的乡镇不但是国家的最基层政治权力中心，还是保障农民各种需要的经济文化中心和社区服务中心。在前对我国乡镇行政管理体制进行完善时，最主要的是要将行政权力划分开，规范到一个合理的空间，将国家、社会和农民紧密联系起来，促使它们紧密联系，密切合作。值得注意的是，在完善乡镇管理体制时，要确保有完整的行政领域，有适度的人口规模，具备有序的管理层，能够进行科学的职能定位，并设置有合理的乡镇机构。只有这样，才能促进乡镇行政管理体制切实得到完善。#p#分页标题#e#

第二，坚持党的领导方针，了解党对农村工作的重要意义，坚持依法审批，积极推动与完善乡镇政府的审批制度，让其能够适应社会主义经济的发展，推进乡镇行政管理体制的完善。另外，乡镇要减少税收负担，对于那些违规条款要坚决废除，对于阻碍市场开放的审批制度要彻底撤除。企业、市场和社会中介能够解决的事情，就要让他们自行解决，政府部门要懂得适当的放手。

第三，更新乡镇政府的行政管理职能，建设服务型政府，随着经济社会发展而不断地转换乡镇政府的职能，将全心全意为人民服务的宗旨落到实处。

第四，加强对乡镇政府职能的规划。当地政府进行经济调节时，有赖于政府职能能够合理被规划，各级政府要制定合理规划，并将规划切实落实。

第五，改进经济调节职能，要寻求合理的经济管理方式，充分运用经济手段和法律手段对乡镇经济进行宏观调控，促进乡镇经济快速健康的发展。

第六，做好社会公共服务职能，加强社会服务和公共管理，全身心地投入到社会事业的发展上，充分发挥政府在社会公共服务中的作用，科学配置社会资源，利用公共服务设施，扩大服务范围，建立服务网，加强社会服务功能，推进城乡教育，卫生，文化的发展。

第七，履行市场监管职能，遵循市场经济发展规律，对市场经济进行监督管理，维护市场秩序，建立公平、公开、公正的市场经济环境。

第八，对政府中介组织进行完善组合，确保各政府部门职责明确，分工合理，明确各级政府部门的职责重点，划分好上下级关系。同时要建立行政处罚条例，为解决执法不公的行为事件作惩罚依据。

(二)完善经济发达乡镇行政管理体制的路径

第一，综合考虑多方面因素进行统筹规划。对于当地乡镇的人口规模、经济规模及财政预算等因素，都要得到考虑，可以逐渐划分出经济发达镇、比较发达的乡镇甚至农村中心镇，分别实施完善办法。我们可以对那些在大城市周边的发达乡镇进行城乡统筹管理，因为这些乡镇的经济规模相对比较大，外来常住人口以及当地住民也较多。另外，我们还可以考虑撤销镇建制，赋予其相当县级的职能，设置合理的综合部门。

第二，加强政府职能改变，采用比较灵活的人事编制管理。对经济发达乡镇的产业发展、规划建设项目投资、安全生产和环境保护等方面的职能，要加以强化，以此加强农村科技、信息、就业和社会保障工作，提高公共文化、公共医疗卫生等方面的公共服务职能。积极推进乡镇事业单位完善，转变财政投入方式，保障政府职能的不断完善。

第三，建立完善的财税体制制度。要按照分税制的要求，坚持因地制宜的原则，逐步建立完善的经济发达乡镇的财政体制制度。在立完善财政制度时，要充分考虑外来人口负担、日趋增长的人口造成治安与公共服务的相关问题，尽可能地减少经济发达乡镇的财税负担。例如，可向经济发达乡镇少收取些税费和土地出让金。当经济发达乡镇缺乏某种产业时，政府要给以一定的帮助，如资金赞助。还要支持经济发达乡镇加大投资体制改革力度，鼓励他们建立城镇建设投资公司。

第四，加强经济发达乡镇的规划建设。要切实弄清我国县政府的职权现状，加快规划体制改革，推进发展、城市和土地的规划，将县与乡相联系，促使两者相互合作。积极探索按功能区划分的规划方法，创新行政管理体制。

(三)完善乡镇行政管理体制的案例分析

抓住典型，可以快捷地把握全局。当前有不少经济发达乡镇在实践中积极寻求最优的乡镇行政管理体制，如广东、浙江等地区，他们结合自身实际情况，不断探索完善行政管理体制。广东省近几年，一直在加强乡镇机构改革，简化政权，加强乡镇经济发展，简称“简政强政”。去年广东省出台了《关于简政强政事权改革的指导意见》，它的大概内容是:将全省所有的镇进行重新划分，突出不同乡镇的职能重点。对于规模相对较大的发达镇，加强它们的市场监督管理，确保生产过程中的安全，加强环境保护，并加强社会治安管理。他们还扩大镇级管理权限，调整理清交错复杂的权责关系，并加强对行政编制配备的完善。浙江省是将经济发达中心镇逐渐发展为小城市，2007年他们出台了《关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》，它的整合思路是:从全省1200多个乡镇中选出141个中心镇，对这141个中心镇进行援助，放置更多的财政、土地和投资项目。另外，也对中心镇的科技、信息进行强化，并提高公共服务功能。例如浙江的绍兴县的建设、发改、经贸、商贸等部门，都被下放到县级以下的乡镇，如杨汛桥镇、钱清镇等。他们之间签订委托协议书，委托乡镇职权。目前，他们已完成一定的指标，培育出一批现代化中小城市，其中镇区人口达10万的乡镇就有40个，5万左右的多达60个。

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关键词：村民自治；乡镇行政权；村民自治权

20世纪80年代以来，我国农村基层管理体制和治理方式发生了深刻变化，两种力量及其制度模式构成我国农村社会“乡政村治”的格局。一是自上而下的国家权力，具体表现为党的政治领导下的乡镇政府行政管理权；二是存在于农村社会的村民自治权，村民通过自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织村民委员会对自己进行管理，按照民主的原则实行选举、决策、管理和监督。我国西部贫困地区由于经济、历史和自然条件的原因，在推行村民自治过程中两者产生了诸多矛盾，乡镇行政权与村民自治权的冲突成为最为突出的问题之一，而当前西部贫困农村农民收入增长缓慢、交通落后、土地分散、粗放经营效率低、公共卫生建设严重滞后、公共水利工程年久失修等现状，急需充分发挥村民自治背景下村民的民主创造性和主动性，并且需要国家负责任的引导和帮助绝不能将国家应承担的责任和费用变相转嫁于农民或压制村民自治运行。所以正确协调两者之间的关系十分必要和重要。

一、贫困地区乡镇行政权与村民自治权关系现状分析

根据《村民委员会组织法》第4条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作“。此规定明确界定了乡镇政府与村民委员会的关系，实质上是村民自治权与乡镇行政权关系在法律上的定位，他们应是“指导与被指导，协助与被协助关系”。但对西部贫困地区村民自治现状而言，现实中的乡镇行政权与村民自治权关系常常与法律法规存在着种种偏离，突出表现在以下两个方面：

一是乡镇政府对村民自治组织的频繁干预与过度控制，将村民委员会当作乡镇政府的下属机构进行行政领导，布置各项任务并下达行政指令，从而将乡镇行政权应承担的责任和费用转嫁于村民自治组织和村民，造成国家行政权与村民自治权的空挡与错位。一般表现为以下四种方式：

第一，乡镇行政对村民自治组织的人事控制。按照《村民委员会组织法》规定，村民委员会成员由村民民主选举产生，对村民会议负责，乡镇政府无权任免，但实际操作中乡镇政府通过在村干部中培植自己的人实行对村的问接控制。例如在选举中对村民委员会成员资格进行限制，使他们认为“听话的”、“有能力”的人当选。将村民自治组织的“当家人”转变成乡镇政府的“人”，造成村民自治组织角色错位。虽然便利了乡镇政府对村的管制和所属行政责任的完成，但往往造成村民心目中精英人物落选，压制了村民民主权利实现的构想与向往，实质上是对村民自治权的一种剥夺。

第二，在日常事务中进行行政干预。在现行压力型体制下有时乡镇政府为了实现其行政管理职能，不仅是对村委会进行“指导”，它还直接“领导”村委会；要村民完成乡镇政府布置的各项任务，村委会仅仅协助是不行的，必须由村委会“负责”完成。所以实践中村委会承担着诸多乡镇政府应该履行的职能，使村委会成为“准政府”，这样以来村民自治组织便陷入忙于繁多的政务而无暇顾及村务的局面当中，以至于村民自治组织的自治功能日益萎缩，村民自治原则也被消解于无形之中。

第三，乡镇政府对村委会进行财政监控。西部贫困地区农村普遍存在着集体经济薄弱，财政基础有限的现象，而乡镇政府往往凭借自己的财政监控职能对村级财务进行管理，进而影响整个村的管理形式，缺乏经济基础的村委会也只能听任乡镇政府控制。

第四乡镇政府对村委会进行价值控制。贫困地区社会发展缓慢，需要国家提供各种贷款救济及其它资源供给，使得乡镇政府可凭自己手中掌握的这些社会价值分配权对村委会进行调控。

二是村民自治的偏斜运行，导致村民自治功能萎缩。按照《村民委员会组织法》规定，村民自治包括民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个环节。但贫困地区在村民自治运行过程中，只注重强调民主选举，认为“对大多数村民而言，自治权利不过就是在三年中参加一次投票而已”。村委会也片面重视村级换届选举而忽视其它环节运行；自治组织结构中除村民自治中的执行环节存在村民委员会这个“实在”机构之外，民主决策环节及相关的民主监督和民主管理等环节都是“虚位”的，因此，在自治实际运作中出现失衡现象，造成村民自治呈偏斜状态运行，使村务管理实践中出现大量的非理性决策行为和损害村民利益的现象，降低了村民自治的实效。

二、实现贫困地区乡镇行政权与村民自治权关系良性发展的思路

通过上述对西部贫困地区乡镇行政权与村民自治权关系现状的分析，为保证村民自治的健康运行和乡镇工作的顺利开展，应该立足贫困地区现实，从改善乡镇治理和提高村民自治两方面出发，努力寻求乡镇管理与村民自治的有机衔接。

(一)依法改善乡镇治理体制和方式，界定村务与政务，增设派出机构，为村民自治提供广阔的空间

首先，健全和完善相关法律法规，明确乡镇政府管理范围，实行依法行政。《村民委员组织法》只是笼统的、原则性规定，缺乏明确性和具体操作，使乡镇干部很难把握。所以可在总结村民自治经验的基础上制定《组织法实施细则》，从实际工作考虑，对乡镇政府行为进行明确规范，明晰那些是属于正常政府行为，那些是属于不合理的干预。