城乡统筹的意义范文

导语：如何才能写好一篇城乡统筹的意义，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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论文摘要：构建和谐社会的首要前提是城乡关系的平等和谐，而当前的城乡结构还是处于严重失衡的状态，是“不和谐”的。城乡关系的妥善处理，符合和谐社会要求的缩小城乡差别的历史规律 。

中国特色社会主义事业是亿万人民群众广泛参与的创造性事业。这项伟大事业的根本 目的是为最广大人民谋福利，促进社会全面进步和实现人的全面发展。实现这一 目的，必须最大限度地调动一切积极因素，动员和组织最广大人民投身于建设中国特色社会主义的伟大事业；最大限度地激发人民群众的创造活力，正确反映和兼顾不同方面群众的利益。既解决靠谁发展、如何发展的问题，又解决为谁发展的问题，使发展的成果惠及全体人民。经过20多年改革开放的伟大实践，中国特色社会主义事业取得了前所未有的辉煌成就，但随着改革的深化，也出现了城乡差距、地区差距、收入差距、贫富差距拉大的现象。中国能否在保持社会经济较快发展的同时保持社会政治的稳定?中国的现代化建设能否以较小的代价实现由传统到现代的“软着陆”?能否避免许多发展中国家在实现本国现代化过程中往往 陷入的 “现代化断裂 ?如何最充分最广泛调动一切积极因素，为中华民族的伟大复兴增添新力量?解决这些问题，很大程度上取决于对各种利益进行协调和整合的制度建构，而要做到这一点，首先必须有一种具有权威解释力、涵盖力、包容力、凝聚力的全社会认同的共同价值观，以便为广大人民群众提供一种共同的价值导向。

坚持人民群众的历史主体地位，是历史唯物主义的根本立场。认为，社会发展史首先是生产发展的历史，同时是物质资料生产者本身的历史，即作为生产过程基本力量的劳动群众的历史。这既是历史唯物主义的群众观，也是政党对待群众的根本立场。人作为发展生产力的因素，并且把人看作是生产力中最活跃的因素，这样的认识并没有错，问题是人在经济发展中是被当作目的，还是被当作工具。旧的发展观把经济增长作为主要的目标取 向，因而很容易使人成为一种工具。党的十六届三 中全会强调： “坚持 以人为本 ，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。”这一新的发展观的提出，是我们党执政理念的一次飞跃。以人为本，强调人的全面发展是社会进步的最高价值 目标，体现的是一种根本性的人文关怀。必须把实现和维护人民的利益作为一切工作的出发点和落脚点。

现实生活中我们也应注意到，城乡收入差距的不断拉大，严重制约了消费需求的增长，也不利于社会稳定。①农民消费无法启动，目前占总人口70％的农村居民只消费不到30％的商品，农民收入无法提高，农村市场启而不动的情况就将延续下去，我国启动内需的政策也就只能停留在纸面上；②农村居民的贫困威胁着社会稳定，有资料显示，目前我国农村人 口中人均年收入在1200元钱以下的比例 占到2O％，人口总数达到1．8亿，人均年收入在600元以下的比例达到3．23％，人口数近3000万，如此巨大的赤贫人口是社会稳 定的巨大隐患 。应 当看到 “和谐社会 ”与 “社会稳定”是前后相继的关系，社会不稳定谈不上和谐。

因此要解决 “三农 ”问题 ，不能再走就 “三农 ”抓“三农 ”的老路子。必须统筹城乡发展，站在国民经济发展全局的高度，研究解决 “三农”问题，实行以城带乡、 以工促农、城乡互动、协调发展。不统筹城乡发展，不仅“三农 ”问题解决不 了，城市的很多问题也难以解决，城市也难更好地发展。也正如马克思所说： “城乡关系的面貌一改变，整个社会的面貌也跟着改变。”

l 城乡和谐是构建和谐社会的重要标志

社会主义是和谐社会。和谐社会的标志有：它应该是互助合作的，它应该是协调发展的，它应该是安定团结的，它应该是稳定有序的，它应该是全面进步的，它应该是心情舒畅的。可以说，和谐问题涉及人类现代社会生活的各个方面。但千和谐，万和谐，在现阶段的中国，城乡协调发展应该是最引人注目的，它可以成为构成和谐社会的重要标志。 之所以说妥善处理城乡关系是构建和谐社会的重要标志，理由有三： 一是因为和谐社会是一个有机的社会整体，城市与乡村构成了完整的社会。社会以城市和乡村共同的物质生产活动为基础，并由此产生城市人和乡村人的社会关系。社会是生活在城里和生活在农村的人们交互作用的产物。城市和乡村是矛盾的对立统一，城乡是在互动互促中、互惠互利中得以和谐发展的。城市离不农村，农村也离不开城市，二者相互联系，缺一不可。 二是因为城乡关系表现了社会生产方式的各个方面，它是涵盖经济政治文化社会的空间总称。在当今中国社会发展进程中，它是最有代表性、最有基础性、最有广泛性的重要社会关系。城乡关系既是物质的，也是精神的；既是经济的，也是社会的；既是历史的，也是现实的。既含生产力发展，也含生产关系内容；既含经济基础，也含上层建筑；既反映了工业和农业发展的关系，也反映了城市居民和农村居民的经济利益关系。二者的和谐发展是先进生产方式的体现。三是因为城乡关系是一个国家经济社会发展与否、现代化程度高低的综合性指标，也是检验和谐社会的重要尺度。大凡发达国家和地区，乡村城市化程度都较高；而欠发达国家和地区，乡村城市化程度都较低。发展农村经济，增加农民收入，提高乡村城市化比重，是改变城乡关系的重要内容。客观情况是，什么时候重视城乡协调发展，什么时候国民经济就健康发展；什么时候忽略了城乡和谐关系，什么时候经济社会发展就遇到极大阻力。 因此，和谐社会贵在城乡关系和谐，它是构建和谐社会的集中体现。

2 城乡和谐是构建和谐社会的关键所在

我国实现全面建设小康社会的关键在农村，构建和谐社会的关键也在于此。小康社会的目标，就是和谐社会的目标。不过，小康社会以经济、政治、文化、社会全面发展为目标，和谐社会则更多侧重于以经济发展为基础的社会发展。它需要建立有利于激发人的创造活力，有利于形成人与人的融洽关系，有利于人的全面发展的社会环境。

譬如，各阶层人员要和谐，不同利益群体要兼顾，经济社会结构要合理，全社会整体要前进等。城乡协调发展是社会发展的综合体现，是关系整个国民经济发展 的重要内容，也是构建和谐社会的关键所在。 从妥善处理城乡关系来说，首先应该看城乡协调发展的主体或者说构建和谐社会的主体一农 民积极性是不是得到 了最广泛最充分的调动，农 民生活是不是得到了大大改善，农民利益是不是得到了有力保护。城乡居 民利益关系反映的是处于不同社会地位、担任不同社会角色的不同社会阶层、不同社会群体之间的物质利益关系，在一定程度上反映了他们从社会所获取的财富多寡。在和谐社会构建中，农民利益关系非常重要。利益有共同利益和具体利益。要善于从政策取向上抓准农民这一最大多数人的共同利益与不同阶层的具体利益的结合点。要关心农民群众最现实、最关心、最直接的利益，坚决反对和纠正损害农民利益的行为。看社会是否公平，也首先要看农民是否得到公平待遇，生活是否得到与城里人一样的改善，社会地位是否有了与城里人一样的变化，经济社会发展的成果是否得到与其他社会阶层一样的享受。看社会是否稳定，也首先是看农村是否稳定。农村稳定是整个社会稳定的基础。农村稳定了，农民安居乐业了，也就从根本上保证了我们国家和社会全局的稳定。

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关键词：科学发展观；城乡统筹；二元结构；城乡一体化

中图分类号：C911　文献标识码：A　文章编号：1004－1605(2005)10－0051－03

全面、协调、可持续的科学发展观，要求统筹五个方面的协调发展，首先是统筹城乡的协调发展。这是关系全局和整体，涉及最广大人民的根本利益，具有极其深远的重要意义，必须付出艰苦努力的一项现实的和历史的光辉任务。经济、社会和政治文化的各项工作，都应当以此为指导方针，防止偏离和错失，从而体现以人为本的精神，在全面建设小康社会和基本实现现代化的道路上高歌猛进。其终极目标，则是城乡一体化，避免扩大而逐步缩小以至消灭城乡和工农之间的差别、对立和冲突。

一、二元结构是经济社会发展的突出矛盾

在现阶段，我国社会的主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾。这个矛盾表现在很多方面，反映为生产力与生产关系的矛盾，也突出表现在工业与农业、城市与农村、市民与农民之间，即所谓二元结构的矛盾。二元结构，说的是先进的工业与相对落后的农业、繁荣起来的城市与相对陈旧的农村、不断富裕的市民与相对贫困的农民之间存在着明显的差别，显得对立并产生或多或少、或明或暗和这样那样的冲突。当前的人民内部矛盾错综复杂，而其中最广泛、最深刻、最突出的就是二元结构的矛盾。

我国的二元结构是传统的计划体制的产物。准确地说，计划体制导致二元结构的进一步固定化、刚性化和僵硬化。表现在城乡之间的户籍分割，是又一种“一国两制”，把农民排斥在市民之外，在经济、政治、文化上都蒙受不同程度、不同形式的歧视。城里人和乡下人都是“世袭制”，一度采取“知识青年上山下乡”和动员、组织城市居民下放农村，把二元结构推向极致。

改革开放以来，先在体制外、后到体制内，二元结构的模式有所松动。但是，作为历史现象和计划体制的遗产，二元结构到今天依然是突出的。集中表现之一是城乡居民收入分配的差距，除个别年份外，经常是城市居民的所得收入增长率高于农民。以收入差距在3倍左右为基础，人均储蓄和财产的差距更达10倍或更多，特别是投资则尤难测算。人们常用的基尼系数，城乡统测，早已超越0．4的警戒线，有人计算达0．6或更多。延伸到生活水平和生活质量，物质生活外，文化生活、精神生活和政治生活也更悬殊。如教育、卫生和文化，城乡大不一样，已经提到是否公平(公正和平等)的高度。

提出科学发展观，强调城乡关系，要求统筹协调，是一种惊醒，是一种转折，是一种开拓，有其现实性、针对性和紧迫性!

二、工业化、城市化、市场化与“三农”的互动

社会主义建设发展到现阶段，有人归纳为工业化、城市化、市场化，正在大力推进，取得赫赫成果。这个“三化”，其实以二元结构为背景，两者之间是难以分割的。“三农”问题，作为重中之重，同样不是孤立或单边的，有赖于“三化”的进展。坚持科学发展观，强调统筹城乡协调发展，正是要把两者联系和结合起来，使“三化”成为统筹城乡协调发展的重要途径，是有利于逐步解决“三农”问题的重要契机。

工业化或新型工业化，应当是支持和发展农业的巨大动力，不是为工业化而工业化。工业办在城市，农村只办农业，这种分工是造成二元结构的原因，有其历史局限。我国从上世纪70年代开始，乡镇企(工)业异军突起，打破传统格局，是广大农民在承包制之后的又一伟大创新。接着而来的一个口号，叫做“农村工业化”，引起不同评价。能否认为，要求乡乡村村都办工业，遍地开花，星罗棋布，不加臧否，这在特殊的历史条件下一哄而起，有其积极效应。但是经过实践检验，很多行业办在农村，过于分散，从长远看是不可取的。多年来，经过整顿和改组、改制、改造，逐步向工业园区集中，符合事物发展的客观规律。然而，这绝不意味着工业化与“三农”是两条路上跑的车；相反，工业化仍旧要依靠“三农”(特别是某些资源、市场和劳动力)，同时要竭力为“三农”服务。农业是基础，工业是主导，始终要牢记。工业要为农业提供现代化的先进生产资料(包括机电设备)，要为广大农民提供适销对路、价廉物美的生活用品，以改善其生活并为自己扩大市场，还不能忽视大量的农产品加工业，如食品、纺织等办在农村，作为农业产业化的“龙头”并就地转移农村的富余劳动力。如果说，过去是农业为工业输了血；那么，现在到了工业为农业“反哺”的时候了。这是统筹城乡协调发展的根本，千万不能置之度外。

城市化或城镇化，应当是建设农村、密切城乡关系的重要一着，不是为城市化而城市化。这在不少同志的心目中，认知不尽相同。有人也曾认为，城市化是解决“三农”问题的必由之路，看到“三农”问题不能仅靠“三农”来解决，而要以城市来改造农村、以市民来转化农民，只有减少农民才能解决“三农”。但这是一个方面，搞得不好，仅着力于此，容易放松对“三农”下功夫，造成城乡、工农差别的越来越扩大。好多地方的农民，特别是进城农民工感觉并反映，城市越来越优美、豪华和现代化了，相对而言，农村变化不大，并且城市建设的成果难为农民包括农民工所分享，于是，农民和农民工在心理上不平衡，在情绪上不平稳。看来，将城市化纳入视野，在把城市做大、做强、做美、做优的同时，必须同步地推进县域和乡村的建设，形成城乡互动互补和互惠互利，并处理好相互关系，注意到城乡之间的资源配置，努力达到以城带乡、以工促农，尤其对因城市扩容而带来的农民失地即失业问题要慎重处理，免除其后顾之忧。这才符合统筹城乡协调发展的原则，不是侧重一头，放掉一头。

市场化作为改革的取向和标准，应当充分估计其双重效应，不是为市场化而市场化。在二元结构的既定格局下，推进市场取向的改革，其实际效应不尽相同。现在已经发觉，城市的市场化进程较快也较顺利，而农村的市场化进程则较滞后。对工业和农业的市场化，进程和力度也有差异。本来，城乡市场是统一的、放开的、互动的，这在理念上和决策上已经明确，而实践上和行动上却不一样。何况，市场化的原旨是平等竞争，实际上由于基础不同、实力不等，竞争的结果往往是有利城市和工业，不利农村和农业，某种程度上成为前者优胜、后者劣汰。因此，市场有其失灵即有失公平之处，需要政府给以调控和纠正，要在深化改革中有所筹措，努力建立和健全城乡一元的联运机制，逐步淡化以至抹去二元结构的体制约束。这也是促进城乡协调的必要一着。

总之，在经济社会发展中，推进工业化、城市化、市场化，一定要同正确对待和积极解决“三农”问题

打成一片。强调城乡协调发展决不是什么老话和套话，而恰恰是非常必要和及时的，值得深刻领会，认真实施。

三、走向城乡一体化的若干对策

统筹城乡协调发展是落实科学发展观的重要环节，不仅体现在协调，也体现在全面和可持续发展上；不仅体现在工业化、城市化和市场化，也体现在“三农”问题上。而其终极目标，则在逐步推进城乡一体化、克服二元结构的传统症结及其带来的种种矛盾。这是一项长远的使命，不可能期望在近中期臻达。但也正因如此，应当作为一个方向，即时启动，不断逼近。

走向城乡一体化，贯串于方方面面，大体上有若干对策设想：

一是点面布局一体化。城市与乡村都是空间，原来是开通的，相互渗透、交叉。但在传统体制上，行政体制分割，各行其是，无法协调。还其本质，就要处理好点(城)与面(乡)的关系。区域经济学有一种观点，即点、线(轴)、面结合，就是这个意思。城市是核心，不能离开周围地区即其集聚和辐射面。所谓城市圈，同样是开放的，不是把城市圈住，与广大的“面”相隔绝。

二是基础设施一体化。包括陆、水、空交通和水、电、气供运，都要城乡联结，而不只是城市之间的交流。只有这样，人流、物流、资金流、信息流以及其他生产要素流才能通畅无阻，汇集成网，达到互通往来，调济余缺。

三是产业结构一体化。核心是工业与农业以及服务业的一体化，形成不同层次、不同范围、不同规模的产业化。特别是工与农，相互供销，共同发展。在一个行业和产品，形成产业链，也应当和能够城乡结合，各扬其长。当前存在的重复建设、产能过剩和竞争过剩，导致产业结构的劣化，病灶之一是城乡各搞各的。

四是科教文卫一体化。特色在精神产品，长期来城乡差别也大，造成不同档次，使农村偏枯，影响其经济发展和社会进步。所谓读书难、看病难，农村特别甚于城市，要花大力气纠正。

五是市场体系一体化。就商品市场而言，城乡已经放开，但是各有兴衰；而要素市场，差别尤甚。特别是资金融通和资本积聚以及技术、信息，城市有场，农村待萌。这对生产和生活的制约很大，如何统一和有序，亟待从长计议。

六是就业培训一体化。劳动力市场，形式一元，歧视仍多。我国劳动力资源丰富，但有结构性矛盾，所谓“民工荒”，与教育培训的偏颇有关。今后在就业上要城乡一体化，必须以专业培训的城乡一体化为支撑。

七是社会保障一体化。过去只在城市推行，特别是低保和失业保险，取得良好效应。现在应逐步向农村延伸，包括医疗和养老保险，更是雪中送炭。只是未富先保，不得不是低水平以求广覆盖，有待继续加强和完善。

八是资源配置一体化。这是上述诸一体化不可缺少的杠杆。一段期间，财政和信贷都向城市倾斜，导致农村失调，近年来有调整，还未达到比例恰当，要作进一步纠偏。

九是规划设计一体化。城市规划如火如荼，但是只规划城市，不及农村，县域规划也是这样，因此要使其扩容。城市设计不能盲目攀高，有待降温，体现节约；相反，乡村设计往往偏低，要在条件逐步改善后适当提升。

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关键词：背景城乡统筹基础教育改革

2009年1月26日，国务院正式出台了《关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》（国发〔2009〕3号），为重庆发展指明了前进方向，提供了发展动力和政策支撑。在统筹城乡改革和发展的背景下，如何实现城乡教育的统筹发展？城乡教育的统筹发展又如何为城乡统筹发展提供支持，服务于农村经济社会发展？……带着这些问题，近段时间，我们对石柱县的基础教育进行了一次较为深入的调研。

一、“城乡统筹”内含“统筹城乡教育”之义

（一）什么是城乡统筹

“城市”和“农村”是世界上两种相对独立存在的主体。站在国民经济和社会发展全局高度,综合研究城乡关系、统筹解决城乡问题，把城市和农村的经济社会发展作为整体统一筹划、通盘考虑,良性互动，就是城乡统筹发展。其基本特征是城乡共生共荣、均衡发展，最终目标是实现两者融合，城乡关系一体化。城乡统筹的内容广泛、思想深刻、意义重大。中央强调城乡统筹就是鉴于我国城乡经济社会发展城乡分割，形成了严重的二元结构，城乡差距不断扩大，“三农”问题日益突出。局限于“三农”内部无法解决“三农”问题，必须实行城乡统筹，共同发展。

（二）统筹城乡教育是城乡统筹的重要内容

国务院3号文件明确要求“优先发展教育事业，加快教育体制改革，形成城乡教育一体化发展机制，支持重庆建设国家统筹城乡教育综合改革试验区”。其实，早在2008年7月24日，教育部就与重庆市签定了《中华人民共和国教育部重庆市人民政府建设国家统筹城乡教育综合改革试验区战略合作协议》，明确了部市双方共建试验区的职责和任务。2008年9月8日，重庆市人民政府印发了《重庆市统筹城乡教育综合改革试验实施方案》，提出了改革实验的具体要求和措施。市委书记指出：统筹城乡发展，教育是一个突破口，是一种推动力量。只有统筹城乡教育发展，促进城乡教育资源优化配置，才能实现城乡教育一体化，以城乡教育的统筹带动城乡经济的统筹，以西部的发展缩小东西部的差距。（转引自渝教办〔2008〕85号文件），可见，统筹城乡教育是城乡教育统筹的重要内容。陶行知先生早年就对乡村教育寄予厚望，称之为“今日改造乡村生活之唯一可能的中心”，在他看来，“改造社会如不从办学入手，便不能改造人的内心；不能改造人的内心，便不能彻底地改造社会”。从这个意义上看，统筹城乡教育应该成为城乡统筹发展的重中之重。

（三）教育在统筹城乡发展中的作用

城乡一体化格局的构建，城市化进程的加快，其真正的意义不是农业人口向城市的空间搬迁，或将农村建成城市，而是生产要素的集聚、社会结构的转型、思想观念的更新和科学文化素质的整体提高，尤其是人力资源的开发和劳动力素质的提高。城乡统筹是一系统工程，作为这一系统子系统的教育，在城乡统筹发展中具有奠基、引领、推动、保障的作用：1．奠基作用。为城乡统筹提供强大的智力支持与人才基础。2.引领作用。教育是培养公民和谐理念的手段，是传播和谐文化的渠道。3.推动作用。教育服务经济建设是社会发展的本质要求。4.保障作用。接受公平教育已成为一项重要的人权。

总之，教育是培养人的活动，教育服务经济社会发展是通过培养人来实现的。人的知识获得、技能形成、品德养成，人的观念更新、素质提高以及由此带来劳动效率提高、产业结构调整等等都离不开教育。

二、教育服务城乡统筹面临新的挑战

在城乡统筹背景下，我们要认真总结教育服务发展所取得的成绩和经验，不断梳理和研究遇到的新课题，积极迎接时代的挑战，使教育服从和服务于城乡统筹发展。

（一）发展的现状

石柱教育近年有长足发展，学校教育网络完备，教育教学条件大为改善、教育教学质量明显提高，普及九年义务教育等重大历史任务已经完成，高中阶段教育规模有较大发展，农村教师待遇不断改善，支持弱势群体教育的措施、政策不断完善，服务城乡统筹的教育体系已基本建立。从总体上讲，全县学校教育网络基本能保障学生接受教育需求。但与人民群众接受优质教育需求的不断增长还有差距，与城乡统筹需要大批高素质人才和合格劳动力的培养需求还有较大差距。

（二）面临的挑战

1．统筹城乡教育发展任务艰巨

石柱县教育的城乡统筹状况不容乐观，城乡教育资源分布现状有碍教育公平，城乡教育资源失衡，农村教育发展薄弱。（1）学校布点仍需调整。（2）硬件条件相差较大。（3）师资配备城乡不均。（4）学前教育量小质弱。

2．服务农村社会发展亟待努力。（1）教育观念必须更新。（2）教育体系需要调整。（3）课程设置应该相关。（4）职业培训有待加强。

三、教育服务城乡统筹的对策思考

当石柱县的教育规模发展任务已基本完成后，必须由数量增长向质量提升转变，提高教育质量服务农村经济社会发展将成为石柱县教育发展永恒的主题和战略的重点。

（一）统筹城乡，构建一体化教育体系

构建城乡一体的教育体系，要从城乡二元结构中走出来，在去二元结构思维的框架下形成新的思路，也就是要在整个大教育促进城乡统筹、城乡统筹促进教育发展的关系定位基础上，谋划城乡统筹、谋划教育发展。在这一框架下重新思考农村教育发展问题，加快教育发展，将巨大的农村人口压力转化为人力资源优势，推动城乡统筹。为此必须强化宏观决策，抓好统筹规划，建立一个能够打破按照城乡、行政级别、所有制、就业状态传统模式的教育体制；抓好统筹预算，建立一个能有效保障教育投资需求的公共财政投入体制；抓好统筹资产，建立一个能使教育资产集约配置、资源共享的管理体制；抓好统筹师资，建立一个使城乡之间合理流动、资源共享的教师管理体制。

（二）搭建平台，推进教育均衡发展

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（一）统筹城乡发展是缩小城乡差距、解决“三农”问题的需要

改革开放以来，我国经济虽然取得了高速发展，但城乡差距并没有相应缩小，反而在扩大。城乡居民收入差距从1985年的1．7倍扩大到2002年的3．1倍；城市居民人均消费支出与农村居民人均生活现金消费支出差距从1985年的2．2倍，扩大到2002年的4．1倍。如果将农民的实物收入、生产性投入和市民的非货币收入等因素考虑进来，则目前的城乡收入差距达到惊人的6倍。而世界多数国家的城乡收入之比为1．5：l左右，在韩国、中国台湾等国家和地区的经济起飞时期，城镇居民收入一般是农民的140－160％。即使在一些收入分配高度不平等的发展中国家，城乡居民的收入差距也不像中国这样大。

城乡差距的扩大、“三农”问题的形成，都与城乡分割体制和“城市偏向”的发展战略有很大关系。要想缩小城乡差距、解决“三农”问题，必须统筹城乡发展，消除城乡分割体制，放弃“城市偏向”的发展战略。

（二）统筹城乡发展是全面建设小康社会的需要

全面建设小康社会的重点在农村，难点也在农村。农村之所以在小康建设中明显落后，其中最重要的原因是我国在过去相当长时间里没有统筹城乡发展，实施了“城市偏向”的发展战略，对“农业剩余”或农民的生产成果和农村的生产要素进行过多的强制性剥夺和转移。因此，要想全面建设小康社会，必须统筹城乡发展，停止对“三农”的剥夺。

（三）统筹城乡发展是建立公平竞争、全国统一市场经济的需要

目前，公平竞争、全国统一、高效有序的现代市场经济体制在我国远未形成，主要表现在：一是一些城市政府对城市居民的特权进行地方保护，以各种方式阻碍农民共享现代城市文明；二是大中城市的户籍制度还没有放开，农村人口不能在全国范围内自由迁徙；三是城乡的劳动就业制度不统一，进城务工的农民还受到一些城市制定的歧视性就业和劳动用工制度的限制；四是城乡福利保障制度和教育制度不统一，农村居民还没有获得平等的福利保障和受教育待遇，这成为城市吸纳农村劳动力的重大障碍；五是城乡财税金融制度不统一，本来就较穷的农村居民反而承担着比城市居民重得多的税收负担和各种非税负担如提留、统筹、摊派、集资、克扣等。

我国要想成为现代化强国，就必须建立公平竞争、全国统一的现代法治市场经济。如果城乡之间继续存在种种制度差异和权利不平等，要想成为现代化强国是不可能的。

（四）统筹城乡发展是扩大内需、促进经济增长的需要

我国近年内需不足主要表现为农村需求不足，而农村需求不足，主要是由农村居民购买力低造成的。我国农村实际人口占全国总人口的60％多，但农村金融资产不到全国的30％，农村社会购买力不到全国的40％。

农村需求不足或农民购买力低是由农民收入水平低造成的。农民收入水平低与农村剩余劳动力过多，人均资源少，劳动力生产率低等有直接关系，而所有这些又根源于城乡分割制度和“城市偏向”的工业化或经济发展战略，或者根源于没有统筹城乡发展。

全面理解统筹城乡发展

统筹城乡发展是指统筹城乡的全面发展，包括统筹城乡经济发展和统筹城乡社会发展。

（一）统筹城乡经济发展

统筹城乡经济发展包括统筹城乡经济增长、统筹城乡产业发展、统筹城乡企业发展和统筹城乡要素配置四个层面。

统筹城乡经济增长，主要表现为统筹城乡GDP（或人均GDP）增长，要使农村和城市的GDP（或人均GDP)增长速度保持大致同步的状态，即使有差距，也要保持在合理的范围内。

统筹城乡产业发展，主要是要使城乡之间在市场机制的引导下形成合理的产业分工，农村主要发展第一产业，城市主要发展二、三产业。但也绝不能忽视在自然经济的转型过程中，农村也会大量地产生第二、三产业。只是随着城市化的逐步推进，第二、三产业越来越多地布局在城市包括小城镇。统筹城乡企业发展，主要是要给予城乡各类企业公平竞争的政策环境，允许城乡企业在城乡之间自由流动和优化配置。

统筹城乡要素配置，主要是要按照自由选择原则，允许城乡劳动力和人口自由流动，形成合理的劳动力配置和人口分布；按照平等交易原则，实现资金、土地、技术等要素在城乡之间的优化配置。

（二）统筹城乡社会发展

统筹城乡社会发展包括统筹城乡人口发展、统筹城乡科教文化发展、统筹城乡福利保障、统筹城乡资源环境保护等。

统筹城乡人口发展，主要是在尽快使农民享有国民待遇的前提下，逐步实现城乡按照统一的计划生育政策控制人口增长，按照城乡统一的教育培训制度提高全民的素质。特别是不能忽视尚处于不稳定状态的城乡流动人口的生育控制和素质提高。

统筹城乡科教文化发展，主要是要按照公平的标准，统一规划城乡的科学研究和教育文化事业，国家对农村的科教文化投入要保持在与其人口规模和人口比例相适应的水平上，使城乡的科教文化发展保持协调发展的态势。

统筹城乡福利保障，主要是要建立城乡衔接、公平统一的社会福利保障制度。特别是要统筹城乡医疗卫生福利保障事业的发展，要按照公平的原则，统一规划城乡的医疗卫生机构和设施建设，国家对农村的医疗卫生投入要保持在与其人口规模和人口比例相适应的水平上。城乡的养老保障制度和各种补贴制度也要逐步实现公平统一。

统筹城乡资源环境保护，主要是要按照基本相同的标准和协调一致的步骤来实施城乡资源环境保护，既不能将农村的污染转嫁给城市，也不能将城市的污染转嫁给农村；既不能将城市的资源无偿划拨给农村，也不能将农村的资源无偿划拨给城市。

统筹城乡发展的关键是建立城乡统一制度

只有通过建立城乡统一的制度，才能走出城乡分割体制，形成全国统一市场，规范政府行为，充分调动城乡经济主体的积极性和创造性，转变“城市偏向”的发展战略，形成城乡协调发展的局面。

（一）建立城乡统一的产权制度

我国目前的城乡产权制度是不统一的，如城乡土地产权制度、住房产权制度、资金产权制度就不一致。具体表现在：城市土地属于国有，农村土地属于农村集体所有；城市公有和混合所有住房多，农村私房为主；市民的资金所有权能得到较好的保护，而农民的资金所有权常常受到侵犯。

城乡不统一的产权制度使城乡之间的劳动力转移面临巨大障碍，使城乡之间的生产要素优化配置难以顺利进行，阻碍城乡协调发展。因此，要逐步建立城乡统一的产权制度。在城镇化高速推进的过程中，一方面现有城市不断向郊区农村扩张，另一方面原有部分农村逐步演化为新兴城镇，两种土地所有制不断产生冲突，农民和国家的土地权益不断被侵蚀，因此，有必要适应市场经济发展的要求，将城乡土地尽可能统一明晰到自然人和企业法人身上，政府只控制必要的土地。城市住房商品化的步伐要加快，特别是要加快放开和激活住房二级市场。要按照与市民同样的标准对农民的资金所有权进行保护，绝不允许各部门在国家法律规定之外随意侵犯农民的资金所有权（如摊派、集资、克扣等）。

（二）建立城乡统一的价格制度

长期以来，尤其是改革开放前我国城乡的价格制度不统一、不自由，如存在工农业产品价格“剪刀差”，城市部分垄断行业存在垄断定价，农村部分农产品存在保护定价。

城乡不统一、不自由的价格制度，扭曲了市场信息，不利于城乡资源的优化配置。即使是表面上看起来对农民有利的农产品保护定价，事实上既不符合市场经济的要求，也不能真正保护农民的利益延迟了农民向更有利的产业和区域转移的进程。因此，必须按照现代市场经济的要求，实行城乡统一、自由的价格制度，彻底消除工农业产品价格“剪刀差”，打破垄断行业的垄断定价，减少对部分农产品的保护定价。

（三）建立城乡统一的户籍制度

我国城市户口与农村户口所承载的权益是不一致的，拥有城市户口的居民可以享有一系列福利保障待遇甚至特权，而没有城市户口的农村居民则不仅不能享有与城市居民同等的福利保障待遇，而且要承担比城市居民更重的税收和各种非税负担。

这种城乡不统一的户籍制度，既不符合社会主义的理想，也不符合市场经济公平竞争的原则。因此，必须按照国际惯例，建立城乡统一的以身份证管理为核心的人口流动制度，即任何一个人，只要其在一地有稳定的收入来源，就有资格办理当地户口，并依法享受当地居民的权利，实现以居住地划分城镇人口和农村人口，以职业划分农业人口和非农业人口，使户籍登记能够准确反映公民的居住和职业状况。

（四）建立城乡统一的就业制度

在现代市场经济制度下，城乡就业制度应是统一的。在城乡统一就业制度的引导下，劳动力在城市和农村的边际生产率和工资率应趋于均衡。但我国的就业制度是明显城乡分割的，国家只负责城市居民的就业安排包括下岗再就业安置和就业登记，而基本不负责农村居民的就业安排和就业登记，农村居民基本上处于自发就业状态。进城民工一般不纳入城市劳动就业管理体系，不能享受与城市职工相同的劳动保障等待遇。

这种城乡不统一的就业制度，扭曲了劳动力的价格和供求信息，破坏了统一的劳动力市场，不利于劳动力在城乡之间优化配置。因此，要想统筹城乡发展，就必须打破计划经济体制下形成的利用行政手段将劳动力分割为城镇劳动力和农村劳动力，以及本地劳动力和外来劳动力的就业管理体制，统一城乡就业制度，承认和实现劳动力的择业自由和选择工作地点的自由；实行城乡统一的就业、失业登记制度；规定农村居民在城镇就业并落户后，在住房、参军、子女入托、入学等方面享受与当地城镇居民同等的待遇，履行相应的义务；取消限制农民工进城就业的不合理规定；取消针对农民工的不合法和不合理收费；整治恶意拖欠、克扣农民工工资的行为等。

（五）建立城乡统一的福利保障和教育制度

实行城乡统一的福利保障和教育制度是世界各国通行的做法，即使是前苏联、东欧等社会主义国家的福利保障待遇也是覆盖全体公民的。但我国在改革开放前为了实施“城市偏向”的赶超型工业化战略，实行了城乡差别福利保障和教育制度，改革开放后也一直未从根本上改变这种制度。医疗、养老、住房、劳动保护等福利保障待遇基本上只施惠于市民，国家对农村的教育投资大大少于对城市的教育投资，很多地方的农村教育主要靠农民集资。这种城乡不统一的福利保障和教育制度既不公平，也阻碍了城市对农村人口和劳动力的吸收。这种制度致使许多城市为了维护本市市民的福利保障和教育特权，对农民进城就业、子女上学和落户进行排斥。

因此，要想统筹城乡发展，就必须尽快建立城乡统一的福利保障和教育制度，凡是城市居民享有的各种福利保障和教育待遇，作为中华人民共和国公民的农民也应同样享有。考虑到农民进城面临很多风险和不确定性，应规定农村居民在城镇就业并落户后，可继续保留原籍土地和山林承包权，并可享受原集体资产的收益分配，继续保留农村的宅基地使用权等。要通过建立城乡统一的教育和医疗卫生制度，消除在城乡分割制度下农村劳动力在获得教育、技能培训、健康与营养等人力资本投资方面与城市劳动力存在的巨大差别。

（六）建立城乡统一的财税金融制度

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关键词： 医疗保险；城乡统筹；必要性

中图分类号：R197.1 文献标识码：A文章编号：1006-4311（2012）05-0312-01

1目前医疗保障制度运行现状[1]

我国医疗保障制度呈现多元分割独自运行的体制：城镇职工基本医疗保险制度和城镇居民基本医疗保险制度以就业为标准，双轨并行；城乡医疗保险和新型农村合作医疗制度之间以户籍为依据，各自独立运行；独立于职工医疗保险之外的部分地区机关事业单位公费医疗；以及各种形式的医疗救助，这四大板块构成了我国目前的医疗保障制度。这种制度既没有遵循社会保险的大数法则，又影响医保基金的可持续发展，不利于社会共济分担风险，同时又限制了各类人群的流动、就业和社会稳定与安定。

2服务主体不统一，缺乏管理效率

目前城镇职工基本医疗保险和城镇居民基本医疗保险由人力资源和社会保障部门管理，而新型农村合作医疗由卫生部门管理，医疗救助由民政部门管理，各种医疗保障服务主体不统一，缺乏管理效率。虽然各类医疗保障具有同质性和共同点，但目前在管理上各自却遵循着不同的药品目录、诊疗目录和医疗服务设施范围及标准，甚至在同一地区市下设的各区、县执行的管理办法和规定还存在着各不相同的差别，管理机构重复设立严重，无论从成本，还是从管理效果考虑，都缺乏效率。

3各种医疗保障制度之间的待遇悬殊，缺乏公平[2]

各项医疗保障制度本身是在特殊的政治、经济背景下产生的。在全民所有制和集体所有制企业改制中需要把大批职工推向市场的时候，遂开始着手建立城镇职工社会医疗保险制度；后来当城镇职工社会医疗保险覆盖面较窄而导致绝大多数人被排斥在医疗卫生保障范围外后，诱发了很多集体性事件，才着手建立城镇居民基本医疗保险制度和新农合医疗保障制度，各种医疗保障之间存在明显的界限。

从上述制度产生的背景看，很容易就识别出，它是从受益的目标人群来分类的，三种制度在参保人群、筹资标准、管理办法、经办服务和报销比例等方面都存在着很大的差异，同时由于医疗卫生资源分布严重不均，导致农村兄弟人均占有的卫生资源大大低于全国的总体水平，而拥有高、新、尖技术、设备和人才的医疗机构大多集中在大城市，农村的乡镇卫生院几乎没有，城乡之间医疗保障资源的不平衡相当突出，农村兄弟根本无法享受优质的医疗服务，或者说农村兄弟为了享受优质的医疗服务需要花费的代价很大，甚至无力承担。

4异地医疗保障管理机构缺乏对定点医疗机构的监管，给基金运行带来风险

除部分地区在一定程度上实现出院即报结算以外，大部分地区运行的并不顺畅，这样异地住院患者就得在出院后携带相关资料到当地的医疗保障机构报销，这样异地医疗保障管理机构就缺乏了对定点医疗机构的监管，事后监管也给医疗保障管理机构增加了很大的成本。再者，由于经济利益刺激，某些医院和医生采取诱导需求，不征求病人或家属的意见而乱开检查或药品、违反物价规定收费、转嫁病人费用等行为；甚至有定点医疗机构与参保人员合谋，将收治的患者住院期间不在医院接受治疗，利用做假账、假病历、出具虚假医疗票据和“挂床”住院等手段，骗取医疗保障基金；还有定点医疗机构串换自费项目，搭车开药，甚至给亲属拿药；乃至当事人利用医疗保障管理机构根本就不会耗费大量的人、财、物力，长途跋涉到异地医疗机构调查有关费用和材料的弊端，私刻公章，做假账、编造假病历，套取医疗保障基金，增加了医疗保障资金支出的负担，也给基金运行带来了很大的风险。

5患者异地住院，报销手续繁琐

本身患者身体上存在着疾患，是弱势群体，需要同情和帮助，可是患者出院后还得来回奔波准备相关资料到当地管理机构报销，有时候甚至往返几次都不能备齐所有报销材料，而且在材料备齐之后，并不能立即取回补偿款，还得等待相当长的时间才能拿回报销款，参保人员特别是农民兄弟对此怨声载道，强烈呼吁联网即报，这也是“十二五”规划亟需解决的问题。

6人工核算医疗费用给保障基金运行带来的风险

一方面，人工核算医疗费用既浪费人力，又耗费大量的财力和物力，而且容易出错，并且这种方式对事物的判断的结果，其主观意识较强，另一方面，这也给费用审核员在对待“家属”使用统筹基金支付医保范围外的项目、随意扩大支付范围时创造条件，这种方式缺乏严谨性，监督和公信力，把医疗保障政策的公平、公正和公开性踩在自己的脚下，甚至变成自己的“一言堂”，使得骗保变得相当容易。

7医疗保障管理机构供职人员，素质参差不齐

各种医疗保障制度具有很强的政策性，应该说，统一事件的处理结果应该是一致的，丝毫不差的，但由于管理人员的知识结构、专业背景、监管经验等方面的差别，其管理水平也各有高低，缺乏统一的认识和培训，从而导致不同的管理人员在对待相同的问题上，其处理的结果可能存在着或大或小的不一致，严重缺乏公平和效率；同时疾病本身的复杂性和不可预见性也增加了管理的难度，并且由于医疗服务行业的特殊性，即信息的不对称性产生的道德风险，还有医生本身的技术垄断，患者病情的多样化和不可比拟性，管理人员很难对各种医疗服务项目和收费的合理性做出判断。城乡统筹以后将会精简、合并部分管理机构的职能，培养一批从上到下认识统一、资源共享、办事高效、人员素质较强的管理队伍。

城乡统筹是一项系统的工程，也是一个造福万民的民生工程，它不可能一蹴而就，而且中国地大物博，起点低，底子薄，并且每个地区的具体情况也各不相同，都是一个不断摸索的过程，更不能盲目的互相照搬照套，各个地区应该根据自身实际情况逐步实现城乡统筹，这个过程也许很长，也有可能很短，甚至在这个过程中也会出现失败，但这是向大市统筹高度跨越的跳板，也是实现全国医疗保障统筹的必经之路。

参考文献：

[1]康彩霞，王宏.城乡统筹背景下农民工医疗保障制度探讨[J].价值工程，2010（11）.

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【关键词】城乡基本医疗保险 矛盾 统筹 建议

城乡基本医疗保险二元结构的体制矛盾日益突出，国务院遵循科学制定方针政策规律，筛选具有各层次代表性地区试点探索城乡基本医疗保险两套体系有限度分阶段融合路径，积累了各个经济水平下基本医疗保险统筹经验，但整个体制内潜伏着隐性矛盾，急需从全局层面高度重视与纾解。

一、城乡基本医疗保险

1.目前，多地进行城乡基本医疗保险统筹试点，各地因地制宜制定了符合本地实际的具体政策。但关于城乡基本医疗保险体系的地域分割性的问题影响深远。

2.基本医疗保险地市级统筹兜底系统综合配套制度不尽完善，保增长压力前提下地市级政府基本医疗保险财政兜底支出意愿对基本医疗保险效果负面影响不容忽视。经济增长的快慢直接决定了地市级政府体系领导岗位官员的政治前途，无疑无论从自身事业发展角度还是从执政的主要矛盾角度，地市级政府都更倾向于把手中掌握的各种资源，包括钱财物人力，越多越好地投向能够很快见到经济成效的项目，基本医疗保险的经费支出受到限制。

3.基本医疗保险水平地区间差异很大。1985年，医疗体系实行改革以来，国家层面医疗水平均等化政策措施不到位，各地医疗发展差距越来越大，优秀的医生、先进的设备向大城市集中，经济欠发达地区医疗水平越来越差。

4.基本医疗保险资金被套取问题亟待解决。一些医保资金被用来兑换生活用品，一些人伙同医院骗取医保资金。

二、形成以上问题的主要原因及分析

1.基本医疗保险系统地域统筹性、病人就诊逐级转诊制度、医保定点医院制度都具有强烈的地域分割性，这就造成了基本医疗保险的地域分割性。

2.以经济增长为核心的官员考核系统内基本医疗保险兜底资金的保障方式从制度角度看存在罗素悖论问题。目前很多内陆欠发达地市级政府经济发展意愿强烈、经济增长压力巨大、各项事业急需资金、累积的城市建设还款压力都重重考验着市财政的分配智慧与运筹帷幄的能力。在地市级财政已经捉襟见肘的情况下，再把基本医疗保险兜底的重任抛过来，显然不是明智之举，很难实现基本医疗保险设计初衷，基本医疗保险在运行过程必然伴随着很多制度设计者难以预见执行层面的问题。我们调查了内陆某市基本医疗保险运行情况：该市财政负担较大，财政对基本医疗保险的支出规模具有刚性，具体执行情况是市财政只能根据目前情况对各基本医疗保险定点医院根据以往数据经过总量加权处理后规定了支出上限。那么这意味着，该市居民基本医疗保险保障支出不是按符合保险要求的数目进行分担，而是根据市财政基本医疗保险支出额度进行定量。可以想象，如果定点医院医保经费没用完，年底突击将不符合要求的病人纳入基本医疗保险内使用经费的情况会有；更可怕的是，如果基本医疗保险经费不够用，那么一些应保生病居民却得不到本属于他们的医疗保险保障，基本医疗保险的保障效果就会受到制度层面原因的副作用，基本养老保险的在居民心中的地位就会受到动摇。

3.国家层面总体协调医疗均衡发展政策空白，国家对偏远地区、农村地区医疗支持力度较小，全国沿海与内陆、城市与农村经济发展不协调等这些原因造成了基本医疗保险水平地区间差异很大。

4.因为制度漏洞、监督不到位、以及一些人道德法律意识淡薄，钻制度的空子，骗取了有限的基本医疗保险资金。

三、完善基本医疗保险体制的建议

1.分阶段有步骤的加大对欠发达地区医疗的定向投入，实现全国各地区医疗水平的均等化。第一步，在最新的身份证指标体系加上社保账号这一项，实现全国每个公民一人一个社保账号，无论在中国大陆的哪个地方都可以进行识别使用。第二步，各省市基本医疗保险账户统筹级别和政策分阶段进行但是先逐渐使用统一账号。第三步，加快从基层医院到中心医院体系建设，进而取消基本医疗保险体系的地域限制，实现基本医疗保险体系的全国统筹。

2.在目前医疗水平各地差异较大的情况下，当务之急，改变地市级财政对基本医疗保险兜底的政策。建议：第一步，中央财政和省级财政逐年加大对基本医疗保险基金的投入力度，充实基本医疗保险基金，真正实现基本医疗保险的设计初衷。第二步，实现基本医疗保险体系的独立核算，减少对地市级财政依赖。

3.缩小各地医疗服务水平差异，促进各地居民医疗保障的公平性

一方面，加强对欠发达地区医疗服务体系建设；另一方面，将政府的卫生投入更多地向欠发达地区倾斜，大力增加对欠发达地区的医疗服务设施的投入力度；同时，强化对欠发达地区卫生技术人员的培训和培养，提高欠发达地区医务人员的医疗水平，从而逐步缩小各地医疗服务水平差异。通过缩小各地医保待遇支付水平差距和缩小各地医疗服务水平差距两方面同时注重，真正缩小各地医疗保障水平的差距，促进各地居民医疗保障的公平性。

4.加大对套取基本医疗保险资金行为的监督打击力度

仅新农合体系下，全国农村有64万个村卫生室，有将近4万个乡镇卫生院，还有两万多个县级以上医疗机构，也就是说我们新农合制度的定点医疗机构很多，可以达到近七十万，再加上城镇居民医疗保险医疗机构就更多了，从而可见监管的压力也很大，因此出现骗取和套取的现象有时会出现。一方面，也是关键措施：加强同级监督，让人民群众与媒体有更大的监督权利；另一方面，加强制度建设，降低骗保的制度可能性。

参考文献

[1] 衣同晔，车莲鸿.构建城乡统筹的医疗保障制度[J].合作经济与科技，2008（21）.

[2] 薛惠元，王翠琴.城乡统筹视角下的农民工养老保险制度设计[J].贵州财经学院学报，2008（06）.

[3] 王利敏.论城乡统筹下的新型农村社会养老保险制度的完善[J].金卡工程（经济与法），2009（11）.

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关键词:统筹;医疗体系;整合;医疗资源

中图分类号:F323.89文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)18-0059-03

健康是人全面发展的基础,关系千家万户幸福和社会稳定。而建立符合中国情的、兼顾不同区情的和统筹兼顾城乡的医疗卫生科学体系则是必备条件和前提,更是全面建设小康社会、促进社会进步的内在要求。所以,党的十七大报告中强调要“建立基本医疗卫生制度,提高全民健康水平”。而加快城乡医疗卫生体系建设是则要靠政府发挥好相应职能,就现阶段而言,这是各级政府工作中的一项重要内容,关系到改革发展大局的稳定,对落实科学发展观,实现小康社会建设有着举足轻重的作用和战略意义。

一、问题

渝东南民族地区位于重庆“一圈两翼”战略位置中的渝东南翼,是渝、黔、湘、鄂四省市交汇地带,有 6个(区)县,面积22 799平方公里,人口 375万。两者分别占全市的27.7%、13.78%。也是一个集“老(革命老区)、少(少数民族聚居区)、边(重庆的东南边界区)、山(武陵、大娄山区)、穷(均为国定贫困县)”为一体的落后区域,又是全国为数不多的少数民族尤其是土家族集中连片的地区,区域经济总量低,产业结构级次低(第三产业在地区经济总量中的比例小),传统的二元经济结构十分突出,是重庆市经济社会发展最落后的一个区域,加上民族社会关系十分复杂,脱贫致富、逐步实现小康、构建和谐社会的等任务都还十分艰巨。

目前,该地区在城乡公共医疗卫生服务方面,“三难”问题严重影响了该地区民族团结和社会稳定。

一是享受较好的医疗服务难。“看病难”的问题没有从根本上解决,一些县(区)和乡镇还严重存在。而“看病难”,主要是指“三难”:一是在本地区如县(区)接受较知名的医生和较好医疗设施的医院服务难,而“权”、“钱”、“关系”这三大要素成了其中的主要障碍,要想找一个知名医生看病,要人上托人,情上说情,弯中转弯。二是到异地尤其是到大城市、大医院接受较高水平的医疗服务难,该地区的城乡居民普通感受到“享受较好的医疗服务是大难”(居民原话),找知名医生看病更是“难于上青天”。三是在偏远农村地区日常看普通的病也很难。一些山村的医疗点由于设施、技术、服务态度等方面很差等原因,村民享受不了日常医疗服务最基本的需要,要到乡镇或县医院看一次病,要在走一百多里路的基础上,不一定能达到治好病的目的。

二是就医渠道畅通难。就医渠道不畅通是该地区医疗服务中的又一大难题,主要面临四大体制:(1)纵向的级别。现行的村(街道)、乡(镇)、县(区)、省(市)恰似金字塔结构,若在住院期间,要由下一级医院向上一级医院转院或就诊过程中,要经历许多环节的审查和签字,往往费时多,周期长,延误了疾病的诊断和治疗时间。(2)横向的地区性的障碍。由于受现行的行政区划分割中各地医疗政策限制,往往屡屡出现舍近求远和“舍优就劣”的问题,即放弃距家近的外省(市)县所辖的医院,而选择本辖区的各方条件较差的医院,因为不同辖区享受的医疗政策是远不相同的,在本辖区看病可享受到相关优惠政策。这类情况在该地区四省(市)交汇处的秀山自治县最具有代表性和尤其严重。(3)所有制等级的障碍。我们的现行医疗体系的设置和安排,在很大程度上留下了传统计划经济痕迹,这就是所有制的等级差别,如行政事业单位职工、国营企业职工、集体单位职工、城镇居民和农民。目前,中国享受医保的群体之所以呈现出“农民、城镇居民、城镇职工”这种群体的三元结构或称之为“金字塔”结构状况,渊源于此。(4)人为的等级(级别)障碍。在每一类群体之内部,又还分成若干级别,级别不同,享受医本保待遇的是不同的,尤其是行政、事业单位森严的级别,诸如该地区目前存在的所谓正厅级、副厅级、正处级、副处级、正科级、副科级、科员等等,而国有企业领导与领导以及不同级别的领导在享受医保的差别是十分鲜明的。享受医院级别、经费报销额度以及相关如护理条件等方面的差距都是较大的。(5)合作医疗定点与非定点的障碍。该地区的合作医疗定点是由卫生行政主管部门指定,而被指定点又不是按所制定的标准确定,人为因素起着决定性的作用,医疗条件和技术较好的医院和信誉较好的药店,不一定能被确定为合作医疗定点。而部分被指定的“点”又恰恰不具备相关的设施和技能,这道障碍是够高够大的。

三是医疗费用降低难。而“看病贵”则表现在三大方面:一是药费虚高性昂贵。一瓶(盒)普通的药,在一些乡(镇)或村(街道)合作医疗点的价格是正规的医院或药店的3～10倍不等。二是到县级以上的医院尤其是在大城市、大医院看病诊断诊疗费用高,一些药品和较精密设备检查费用高得让病人难以承担。三是农村加入新农合组织的负担费用反而更高,这是该地区最普遍的通病,两人同样的病在治疗过程中,加入新农合的人所承担的费用是未加入者的2～20倍不等。

二、原因

上述问题主要是体制方面原因所致,表现在四个方面:

1.空间上的城乡二元结构。在中国起了极大消极影响作用的城乡二元结构,历史跨度之长,歧视作用之大,涉面领域之宽广 ,负面影响之深,是中国改革中的一大顽敌。由于人为地画地为牢地将公民分为“农村”和“城市”两个对立的板块,客观上就形成了两个在政治、经济和社会权利上有重大差别的社会等级,除了限制生产要素自由流动,尤其是公民对于居住地和劳动地点进行选择的自由等弊端外,还形成了城乡两种截然不同的资源配置制度。而首当其冲的要数教育和卫生以及相关的公共设施的投入。城市中的教育和基础设施,几乎完全是由国家财政投入的。而对农村板块,国家的投入则相当有限,渝东南地区在各方面基础设施的投入中国家财政仅占40%,相当一部分要由农民自己来承担。

由于这种旧体制的潜在辐射,在城乡医疗卫生体系的设置及其资源配置上,尤其是在合作医疗的政策上折射出深深的旧体制痕迹和明显的烙印。从医疗设施、医务人员、医疗技术、医疗价格到医疗效果这些从方方面面体现出来的强烈反差,使人一目了然。所以,在新农合的加入方面,一些乡镇和村的参合率仅为50%～70%不等。这些地方的农民认为,改革开放和发展并未给他们带来多大好处,对发展成果的受益率满意率较低。这些问题不利于民族团结,严重地影响了少数民族地区的社会稳定[1]。

2.群体上的等级三元结构。目前中国城乡医疗保险政策及其体系由城镇职工基本医保、城镇居民基本医保以及新型农村合作医保这三类保险组成。这种由上到下的“金字塔”结构,其等级是十分明显而严格的,即享受的优惠内容是有较大差别的。诸如参保方式、缴费率、报销额度和报销方式等方面和环节,都有严格等级界限。渝东南地区是按重庆市2008年底出台的有关政策执行。如在补偿方面差别就有:一是区域差别,将全市划分为主城区、主城拓展区和渝东北及渝东南地区三个区域;二是标准差别,按不同区域分别设定补偿标准:除住院报销封顶线均为3万元和三级医疗机构起付线均为1 000元外,各区域的住院报销比例和起付线都不同。主城区乡镇级医疗机构的补偿比例为60%,县级为40%,三级医疗机构为30%,报销起付线分别为100元、300元和1 000元;主城拓展区乡镇医疗机构补偿比例为65%,县级为45%,三级医疗机构为30%,乡镇和县级医疗机构报销起付线分别为50元、250元;渝东北及渝东南地区,乡镇医疗机构补偿比例为75%,县级和三级医疗机构分别为50%、40%)

可见,随着三大板块的群体及其所在区域的不同,享受的优惠政策则是泾渭分明(重庆市新农合住院补偿新标准于2008年8月起实施)。调整后的住院补偿标准,参加新农合的农民个人缴费标准由每人每年10元提高到20元,住院补偿封顶线也由原来的1.2万元提高到3万元。现在的关键是由于各个复杂环境的不透明致使政策落不到实处。

3.布局上的资源梯级结构。在医疗资源的配置、布局和重点安排顺序上,是按由大到小即大城市、中等城市、小城市、小集镇、农村五级阶梯制设置。从医疗设施、医疗技术到相关条件的配置,从医补政策到操作措施都是呈严格阶梯状的,城市越大享受的综合条件越优越。而人口最多、劳动力资源最丰富、市场潜力最大、综合条件最落后的农村处在最落后的和无关紧要的位置。据有关部门统计,病员“涌现率”与这种资源布局即由大到小的阶梯排列状况是完全相反的,许多怪病、大病以及普通病是中小城市和农村居多。加上目前医疗资源共享的网络体系、方便体制和机制又还未建立健全,绝大多数就诊者“向上靠”、“向上涌”的现象十分突出(相争到上一级医院看病),而另一些医院的同类资源则完全处于闲置状态,这里就直接形成了既供求十分矛盾突出,又布局不平衡的状况。

4.管理上纯本辖区居民的板块结构。无论是城镇居民基本医疗保险还是农村新型合作医疗保险的参保范围都是有严格行政区划的户籍限制的。重庆市的相关政策规定,城镇居民基本医疗保险城乡和居民合作医疗保险的参保范围分别是:具有本市城乡户籍的农村居民和不属于城镇职工医疗保险覆盖范围的城镇居民,包括中小学阶段的学生,职业高中、中专、技校学生和少年儿童,以及其他非从业城镇居民。新型农村合作医疗保险。

凡户籍在该地,出生90天以后的农村居民及没有参加城镇职工基本医疗保险的城镇居民均可参加(没有年龄上限)。另外,已参加城镇职工基本医疗保险和学生平安保险的人员不必再参加新型农村合作医疗。这个政策影响的面是十分宽广的,影响的力度也是巨大的,尤其是来本地区务工的外地民工,被拒绝在优惠政策的门外。

5.监控机制失衡。城乡医疗体系运转需要严格管理和全程监控,可这方却是一个致命的薄弱环节。仅在新农合这一块,2009年该地区的一些县出现了许多对民族地区稳定造成严重影响的社会问题,尤其是套取、骗取医保金、销售和使用非正规药物等问题。使国家制定的旨在利民惠民的政策及其设置的方案大打折扣。

三、对策

1.思想上――彻底革除重城轻乡的旧观念。建国以来,中国较严重的令人愤愤不平的一个现象就是“鄙农”、“贱贫”、“弱农”、“伤农”的思想及其衍生出来的各类社会问题,此类观念并从国家的各种体制、措施和社会的行为中泛现出来,诸如伤农最利害的“剪刀差”;伤人最利害的“二元户籍制度”;伤心最大的“二元福利政策”等等。乡不如城、农不如非农,城市居民户口成为中国人的生存和追求底线。这些陈腐观念导致城里人瞧不起乡下人,称乡人为“乡巴佬”、 “农二哥”、“土包子”、“土老冒”、 “黄泥巴脚杆”。可以说城乡矛盾是衍生和加深中国各类矛盾的基本矛盾。这种思想观念绝不能从科学发展观视野下“以人为本”、“和以和谐社会为目标”的新形势下的任何体制和制度上折射来。享受优惠医疗政策是中国人实现平等的重要内容和基本条件,更是切入点和重要途径。现在就是要彻底革除上述观念,彻底摘除其毒瘤,建立健全城乡平等、公正、合情、便捷、高效的城乡医疗体系。

2.体制上――彻底消除城乡二元体制及其延伸性弊端。由来已久的中国城乡二元体制及其衍生出来的弊端是呈放射性延伸和扩展的,由此造成的社会影响、资源浪费及其相关体制的畸形是令人痛心疾首的。所以,彻底革除现行的医疗体制中的城乡二元体制,完全实现城乡体制同一,城乡居民平等,城乡要素流通,城乡资源共享,城乡资源整合,城乡建设发展统筹,才能谈得上科学、合理、有效。同时,要革除相关弊端,主要内容有:一是加大公共卫生体制和预防控制体制的改革,真正做到:地位上城乡并重;运行上城乡并举;资源上城乡共享;网络上城乡共联;布局上城乡兼顾。二是药品供应保障体系改革。中国的医药费用之所以昂贵,主要是药品流通体制未理顺(多环节和缺乏有效的监督机制)形成的药价虚高(药费在医疗费中所占比例在发达国家和地区仅为20%左右,中国则要占80%以上)。现在当务之急就是要加大对医药流通体制的监管,增强质量、价格、服务全程透明度。同时,提高与质量相应的服务价格,这既从根本上降低了医药费用,同时又提高了医疗服务质量。三是医疗卫生服务机构改革。这方面的改革主要涉及两大内容,即机构空间布局、机构内部设置和监控。彻底改变目前农村医疗卫生服务形同虚设和城乡医疗局面混乱的问题。四是医疗保障改革。从根本上提高城乡居民医疗卫生服务的公平性、可操作性和实效性,实现城乡医疗保障体系的均衡发展,实现统筹城乡医疗保障体系的整合衔接[2]。

3.资源上――统筹城乡医疗体系,整合城乡医疗资源。在医保制度还是实行区县统筹的今天,渝东南地区的人要到重庆市级医院看病,转院治疗也十分麻烦,要反复往返五个环节。针对诸如此类的问题,目前的三大医疗体系需要从根本上实现从分散到整合,从彼此分割到密切联系,从各自为政到统一规划,从密封单元向统筹协调的转变,实现资源的科学配置和有效整合。解决职工、居民、新农合制度之间衔接的问题,针对人员身份、居住地点的变化性,制定灵活的变通性体制和政策,实现医疗保险关系可转换、可接续、可转移,如可采取“一卡通”、“一证通”之类的便捷方法。真正实现医疗资源共享[3]。

4.布局上――坚持城乡并重的原则,合理设置和布局医疗网络。一是从空间布局和距离来看,城乡居民享受好的医疗卫生条件差异性是很大的。如重庆主城区所辖的区县很方便地就可享受到市级医疗条件,而像秀山自治县这样距离主城区400多公里的偏僻地方就很难享受到了。二是从医疗条件发挥作用的实际效果来,城乡居民能够获得与其医疗需求相适应的医疗服务是存在较大差距的。几百公里的路程跑到主城区去治病,享受不到相应的条件是常事。三是从从医疗机构的布局及病床数量分布来看,要彻底改变目前城乡医疗卫生设施的配置严重向城市倾斜的问题,解决严重失衡现象。四是从从卫生技术人员分布来看,要解决我市城乡卫生技术人员过度集中城市的问题,要制定科学的体制和激励机制,将城市中积压的卫生技术人员向农村分流。五是针对区情实际,采用“向下输”、“向下倾”的方法,搞好对口支援。可采取“三级递进制”:即(1)省、市级有实力的医疗服务机构要积极支援区县,为县级医疗机构培养技术骨干人才、援助相关的设备及其管理;(2)县级和地区级医院要从技术、管理等方面援助乡镇级医院;(3)乡镇卫生院要对村(街道)卫生室业务要有计划地指导,并经常组织人员到县级医疗机构实践学习,以有效提高城乡医疗工作人员的业务素质[4]。

参考文献:

[1]对话向春玲.建立城乡一体的医疗保障体系[EB/OL].中国发展门户网,2009-03-10.

[2]陈晓燕,李远志.实现覆盖城乡的医疗卫生服务体系要进行四大体制改革[EB/OL].中国江苏网,2008-03-18.

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一、城乡一体化新格局下农村职业教育的发展问题

1.农村职业教育培养目标不明确

传统的农村职业教育是以“在农村”“为农村”为发展方向，面向广大农民，以服务农民发展为主要目标。城乡一体化推进后，农村职业教育的目标出现了转变。第一，城乡一体化下农村职业教育正在加速发展，但是城市教育发展的脚步优先于农村;第二，农村依附于城市，甚至取消农村职业教育。城乡一体化要求的是协调的发展和动态的均衡，而不是其中某一方面的突出。在城乡一体化格局下，农村职业教育发展目标不明确，造成城乡一体化进程缓慢。

2.农村职业教育结构体系不规范

我国农村现有的教育结构体系中，主要包涵两方面内容――农业培训和职业技术培训，由政府投入、教育部门经办，实施全日制教学。农村职业教育管理主要是分区、分条进行，缺乏条理性，不能够进行合理、统一的规范。例如，农村职业教育的管理部门，就有教育部、农业部、人事部等10多个部门，造成农村职业教育管理重复等现象。正是由于农村职业教育结构体系的不规范，造成农村职业教育不能够统筹发展，从而影响了城乡一体化建设的进程。

3.农村职业教育培养模式适应性差

目前，我国农村职业教育发展模式主要有“以城带乡”“三段培养”“县域统筹”等，由于发展模式都是以单一的“离农”或“为农”的方向开展的，导致我国农村职业发展模式只能应用于局部城乡建设，不能够在全国大范围开展应用。在城乡一体化新格局下，农村职业教育培训模式虽然已经开展，但适应性差，不能满足中国社会主义城乡一体化发展。

二、城乡一体化新格局下农村职业教育的发展方式

1.明确农村职业教育培养目标

为加快城乡一体化建设，农村职业教育应明确培养目标。国务院的《关于大力发展职业教育的决定》中指出：“职业教育要坚持为社会主义现代化建设服务，以培养出高素质劳动者和高级能专门人才。”现阶段我国农村职业教育可以建立优势学科和优势专业，开展职业教育讲堂，通过教育局和政府部门进行统一讲解，树立正确、清晰的发展方向;将城市资源与农村资源结合发展，实行资源共享;对城市人民和农村人民进行思想宣传，鼓励大学生回村开展工作，以带动乡镇教育发展。

2.发展多元化农村职业教育结构体系

为加快城乡一体化建设，应发展多元化农村职业教育结构体系。首先，政府应明确自己的职责，通过各级政府相互协调整合，设立农村职业教育管理部门，改变原有的零散化管理。其次，将农村职业教育进行系统化规范，明确办学地点、办学数量等基本要求，积极建立重点学校，完善教育机构。管理部门设立具体的行为规范和奖励措施，以调动农村职业教育发展的积极性。学校设立规范性学科，通过专业细化，从整体上改善原有的教育模式，节约教育资源。最后，农村职业教育应结合地方经济发展和城市发展趋势，以城市教育体系为基础，结合乡镇地方特色进行新教育体系的构建，以满足农村职业教育发展要求，加快城乡一体化建设。

3.开展具有普适性的农村职业教育培养模式

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关键词：城乡统筹 发展 人口生育

中图分类号：C923 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2012）10-204-03

湖南正处于工业化、城镇化快速发展阶段，统筹城乡发展是湖南“十二五”及今后相当一段时期面临的重要任务。统筹城乡发展，核心是城乡要素的交换，尤其是城乡人口的流动。只有不断立足实际,实施稳定与调整相结合的人口生育政策，才能有效促进城乡统筹发展。

一、计划生育政策的有效实施促使湖南人口自然增长率明显下降

建国60多年来，湖南人口控制工作经历了无计划增长到有计划增长的过程，人们的生育观念发生了很大变化，从20世纪70年代初开始尤其是20世纪80年代初实施严格计划生育政策以来，全省人口控制工作取得了显著成就，生育观念发生根本转变，全省人口自然增长率显著降低，以20世纪70年中后期计划生育实施后为标志呈现明显的前高后低特点，大概经历了5个阶段。

第一阶段为第一个增长高峰期（1950～1958年）。这一时期，是建国后湖南人口增长的第一个高峰期，9年中增加人口686万多人，增长幅度达到22.31%，平均每年增加76万多人，年均自然增长率为23.24‰。此期间人口的快速增长与人口再生产的快速增加有很大的关系，从总体来看，建国后工业、农业、经济的快速恢复发展为人口再生产提供了充足的物质基础，无限制性的生育政策为人口迅速增加提供了政策环境。

第二阶段为湖南人口低谷期（1959～1961年）。这一时期，是湖南人口负增长时期。1961年同1958年相比，全省人口总量减少164.74万人，减少幅度达4.46%，平均每年减少54万人之多，年均递减率为15.2‰。这一时期人口总数递减，出生率逐年下降，特别是1960年和1961年，自然增长率为负数，不是人口政策的人为减少，主要是因为1959～1961年、经济困难的影响，人民生活水平和健康水平大幅度下降，死亡率回升。

第三阶段为人口补偿性增长高峰期（1962～1971年）。这一时期，是湖南人口增长的第二个高峰期。这个阶段人口出生猛增，形成了长达10年的生育高峰期。从1962年开始，连续4年出生率都高达40‰，1963年出生率最高达47.29‰。1971年后虽有所下降，但仍达29.13‰，10年中，全省人口总量增加了1090.29万人，增长幅度为31.08%，年平均增加100万人，年均自然增长率达到27.4‰。这主要是由于渡过经济困难时期后，人民生活水平上升，出现补偿性生育所致，开始后，计划生育工作被迫停止。

第四阶段为湖南人口缓慢增长阶段（1972～1993年）。这一时期，全省人口增量增加1545.02万，增长了32.87%，年平均自然增长率为15.08‰，比第三阶段下降了1.23个百分点。如以1970年出生率为基数推算，到1990年，全省少出生2000多万人。虽然20世纪80年代人口增长波峰明显低于前两个高峰期，但波动起伏比较大。20世纪80年代后期，人口形势严峻，引起了各级政府和社会的关注，齐抓共管，计划生育工作的全面开展，特别是一对夫妇只能生育一个小孩的计划生育政策在城市得到严格落实，人口猛增的态势才得以控制。但由于人口基数过大产生的惯性影响，再加上实行联产承包责任制后，刺激了农村的经济社会发展，农村居民的生活自由度更大了，也使计划生育管理困难增加，从而导致出生率仍较高。

第五阶段为湖南人口逐步进入低生育阶段(1994～2011年)。这一时期，湖南坚持计划生育基本国策，多子多福的生育观念开始淡化，人口增长进入稳定的低速增长时期，人口总量得到有效控制，人口再生产类型实现了由“高出生、低死亡、高增长”向“低出生、低死亡、低增长”的历史性转变。据统计，2011年底湖南总人口达到7135.6万人，比1994年增加833.02万人，年均人口自然增长率为7.3‰，人口总量呈现持续低速增长态势。2011年人口出生率为13.35‰，人口死亡率为6.8‰，人口自然增长率为6.55‰，与1994年相比，人口出生率下降了0.53个千分点，人口死亡率下降了0.23个千分点，自然增长率下降了0.3个千分点。总体来说。这一时期，湖南人口总量控制在低速增长阶段，人口控制取得了明显成效。

二、城乡统筹发展中人口生育政策实施中面临的主要问题

现有的人口生育政策虽然有效地控制了人口数量，促进了经济社会发展，但仍然存在整体效用低，存在明显不公，出生性别比失衡，老龄化加速等问题。

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2015年四个工作重点

一是谋发展，推动全省宽带基础设施上台阶。持续优化行业发展环境，加强对行业的规划引导，“宽带中国”2015专项行动成效显著，宽带资费明显下降，电信普遍服务加速推进，完成3200个行政村通宽带、500个自然村通电话、217所农村中小学通宽带任务，实现全省已通电行政村100%通互联网、自然村全部通电话。

二是强监管，确保全省电信市场规范有序。稳步推进三网融合，强化互联互通管理；全面贯彻落实光纤到户标准，大力推进光纤到户，深入推进共建共享，规范建设市场秩序；鼓励民营资本进入电信业，全省新增增值电信企业253家，其中宽带接入企业5家，发展用户约70万；省内本地增值电信企业总数达到1252家；移动转售试点企业在川开展经营12家，发展用户约45万；加强服务质量监管和用户权益保障，电信用户百万用户申诉率同比降低5.1人次，全省不明扣费申诉率整体达标。

三是保安全，提升全省网络与信息安全保障能力。加强互联网基础管理，加强用户信息保护和不良信息治理，认真落实电话“黑卡”治理专项行动，深化电话用户实名登记管理，积极配合相关部门开展互联网专项整治行动，进一步加强网络与信息安全管理；强化应急通信基础管理和能力建设，圆满完成了全年各项通信和网络信息安全保障任务。

四是提能力，全面加强自身建设。在21个市州成立了通信发展办，提升对行业的管理能力；大力加强制度建设和内部管理，废止行业规范性文件和内部管理制度25项，新建和修订行业规范性文件和内部管理制度17项。坚持依法行政，规范权力运行，落实从严治党要求，全面加强机关党的建设。

四川能够从一个地形复杂、区域发展极不平衡、信息化水平低的农业和人口大省，一举迈入“全光网”新时代，并开创了光网建设的“四川模式”，得益于全省一以贯之并坚持推进的全光纤、高起点、一步到位、城乡统筹跨越式发展道路，也有赖于成都国家级互联网骨干直联点建设、“宽带乡村”示范试点工程、国家中西部中小城镇基础网络完善工程、“宽带中国”示范城市创建等一大批工程和项目的带动。全光网省的建成，对于四川经济社会发展将产生积极的助推作用。

在全国首个全光网省的光环下，2016年四川通信业将紧紧围绕“四个全面”的战略布局，以服务经济社会发展为中心，以信息通信基础设施建设为重点，以提速降费、促进“互联网+”发展为主攻方向，以保障网络与信息安全、维护消费者权益为基本立足点，以提升监管能力为保障，全面提升服务和支撑保障能力，加快“宽带中国”战略实施，深入推进电信普遍服务，加大重点领域信息通信服务力度，进一步强化网络与信息安全，创新监管思路，加强和改进行业管理，切实保障行业持续健康发展，为网络强国战略的实施提供支撑。

2016年监管重点

一是加强政策、规划引导，为行业发展营造更宽松的环境。完善行业发展整体规划体系，编制完成《四川省通信业“十三五”规划》、《四川省互联网行业“十三五”规划》及各市州《通信业和互联网行业“十三五”发展规划》，推动各地城市通信基础设施专项规划编制与落地实施，认真贯彻落实省政府印发的《四川省推进宽带基础设施建设重点工作方案（2016―2017年）》。

二是深入推进“宽带中国”战略实施，提升四川信息基础设施整体水平。全面开展网络提速降费行动，加快网络优化升级，提升网络质量性能，深入推动融合创新，助推经济转型升级，进一步加大电信普遍服务力度，完成2500个行政村通宽带任务，落实《四川省基础设施建设扶贫专项方案》，完成88个贫困县信息扶贫任务。

三是着力加强和创新行业监管。全面推动三网融合，创新监管模式，加强事中、事后监督；聚焦难点、热点问题，加强综合治理力度；强化资源管理，夯实基础支撑能力；加强共建共享，确保建设市场规范有序。