矿山生态修复制度范文

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要：建立矿产资源开发生态补偿机制，加速矿区生态环境修复进程，已经成为当前我国建立和完善生态补偿机制国家战略的优先领域。阐述我国矿产资源开发中造成的主要生态环境问题，系统分析我国矿山环境治理与生态恢复政策进程和实施效果，梳理我国建立矿产资源生态补偿机制面临的现实困难和机制障碍。结合我国矿山环境治理与生态恢复工作中存在的问题，重点从补偿资金的筹措机制、使用机制、行政部门间协调规划、监督管理机制等方面，提出建立我国矿产资源生态补偿机制的政策建议。

关键词：生态补偿机制；矿产资源；中国

中图分类号：F205　文献标识码：A　文章编号：1005-0892(2010)02―0022-07

建立矿产资源开发生态补偿机制，加速矿区生态环境的修复，成为当前我国生态环境保护一项紧迫任务。我国在矿产资源生态补偿理论和实践上进行了一系列探索，制定了一些生态保护政策，但缺乏法律依据和国家整体政策指引，各地的矿产资源生态保护的整体效果不好。客观分析我国矿产资源开发所导致的主要生态环境问题，系统分析我国矿山环境治理与生态恢复政策进程和实施效果，寻找我国建立矿产资源生态补偿机制面临的现实困难和机制障碍，并结合我国矿山环境治理与生态恢复工作中存在的问题，系统设计矿产资源生态补偿机制的筹资机制、资金使用机制、行政部门间协调规划以及监督管理机制，进而提出建立我国矿山环境治理与生态恢复补偿机制的政策建议，对于建立和完善我国矿产资源生态补偿机制具有重大的现实意义。

一、我国矿产资源开发活动导致的生态环境破坏现状

(一)开采规模持续上升，生态环境破坏不断加剧

我国现有国有矿山企业8000多个，个体矿山企业达到23万多个。据国土资源部门统计(国土资源部，2008)，截至2007年底，全国矿业开发占用和损毁土地约166万hm2，其中尾矿堆放占地约91万hm2，露天采坑占地约52万hm2，采矿塌陷占地约20万hm2，以及为采矿服务的厂房、矿区、交通设施(公路、铁路)等所占用的土地。矿业活动，特别是露天开采，大量破坏了植被和山坡土体，产生的废石、废渣等松散物质极易促使矿山地区水土流失。如位于鄂尔多斯高原的神府东胜矿区，由于气候及人为因素的影响，已使该区生态环境非常脆弱，土地沙化、荒漠化的面积已超过4.17万km2占全区面积的86％以上。据对全国1173家大中型矿山调查，产生水土流失及土地沙化所破坏的面积分别为1706.7hm2和743.5hm2，治理投资的费用已达2393.3万元。

(二)矿产资源开发引发地质灾害频繁发生

露天开采导致的地质灾害主要有崩塌、滑坡、泥石流等，多数发生在建材类矿山中。根据全国矿山地质环境现状调查结果显示，到2005年底，全国矿山开采活动共引发地质灾害12379起，死亡4251人，造成直接经济损失161.6亿元。其中因矿山开采引发地面塌陷4500多处、地裂缝3000多处、崩塌1000多处。全国因采矿活动形成的采空区面积约80.96万hm2，引发地面塌陷面积35.22万hm2，占压和破坏土地面积143.9万hm2。

(三)矿产资源开发活动对水资源、土壤环境破坏严重

采矿形成的矿坑水、选矿废水以及采矿废石、煤矸石、尾矿渣等堆放不当，构成了矿区水体和土壤的污染源。根据全国矿山地质环境现状调查结果显示，全国采矿活动平均每年产生的废水、废液约60.89亿t，排放量约47.9亿t，采矿活动每年产生的尾矿或固体废弃物量约16.73亿t，排放量约14.54亿t。到2005年底，全国尾矿或固体废弃物的累计积存量约219.62亿t。采矿使地下水均衡系统受到破坏，导致部分区域地下水、地表水渗漏，造成大面积疏于漏斗，引起地表严重缺水，严重破坏了水资源的均衡和补给条件，导致矿区及周围地下水位下降，引起植被枯死等一系列生态环境问题。

二、我国矿区生态环境保护与恢复政策法律制度演变轨迹及其主要内容

(一)国家有关矿产资源有偿使用制度

从20世纪80年代开始，我国开始有偿使用矿产资源的政策法律制度探索，逐步形成了一套由矿产资源法、税法及其附属法规、国家资源政策等组成的、调整矿产资源勘查、开发过程中诸多经济关系的法律制度。1986年3月19日通过的《中华人民共和国矿产资源法》第五条规定“国家对矿产资源实行有偿开采。开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费”。1993年12月25日国务院颁布的《中华人民共和国资源税暂行条例》规定“在中华人民共和国境内开采应税资源的矿产品或者生产盐的单位和个人都应缴纳资源税”。1994年税制改革后，把盐税并入资源税，并扩大了征收范围。1994年2月，国务院《矿产资源补偿费征收管理规定》 (国务院令第150号)具体落实了生产资源法》中有偿开采的原则，无偿开采到此结束。1998年2月12日国务院的《矿产资源勘查区块登记管理办法》 (中华人民共和国国务院令第240号)规定了探矿权、采矿权使用费和探矿权价款制度。

(二)我国矿山环境治理与生态恢复保证金(备用金)制度的政策进程

我国全面建立矿山环境治理与生态恢复保证金制度开始于2006年之后。2005年8月，国务院颁布的《关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》提出探索建立矿山生态环境恢复机制。2006年2月10日国家财政部、国土资源部、环境保护总局联合《关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》 (财建f20061215号)，2007年4月，国家发展和改革委员会出台《关于建立和完善生态补偿机制的部门分工意见的通知》，2009年3月2日，中华人民共和国国土资源部令第44号公布《矿山地质环境保护规定》，确立了矿山地质环境保护的原则，规定采矿权人应当缴存矿山地质环境治理恢复保证金。

此外，其他专门法律对于矿产资源开发中的生态保护和恢复制度进行了相应规范。 镰林法》规定，进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地，必须占用或者征用林地的，由用地单位缴纳森林植被恢复费；《水土保持法》规定，因采矿和建设使植被受到破坏的，必须采取措施恢复表土层和植被，防治水土流失；《土地管理法》明确要求因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦。

(三)地方政府关于矿产资源生态补偿费的政策进程

我国地方矿产资源生态补偿费的征收最早始于1993年。1993年云南省以昆明磷矿为试点，每吨矿石征收0.13元，用于矿区植被和周边破坏的生态环境修复。20世纪90年代中期，矿产资源生态补

偿费实践在更大范围内铺开，广西、福建、江苏等14个省145个县相继开始试点。1993年，国务院对内蒙包头和山西、陕西、内蒙古接壤地区的能源基地实行生态补偿政策，规定每吨煤提取0.45元作为生态恢复资金计入生产成本，用于矿区周边生态环境的修复，同时神华集团神东分公司争取国家补助每年2000万元，共计10年，用于矿区生态重建。陕西省也于1997年颁布《陕西榆林、铜川地区征收生态环境补偿费管理办法》对该地区从事矿产资源开发、利用矿产品加工和运输的单位和个人按月缴纳生态环境补偿费，并制定具体征收标准。但由于征收矿产资源生态补偿费缺乏严格的法律依据，不但增加了征收工作的困难，而且在2002年全国整治乱收费过程中，许多地方的生态补偿费征收由于立法依据不足而被取消。

(四)地方政府关于矿山环境保护与生态恢复保证金制度的政策法律进程

在2006年之前，江苏省和湖南省率先在全国实施矿山环境恢复治理保证金(备用金)制度，为我国推行这一制度提供了很好的借鉴经验。从2006开始，全国各地根据国家财政部、国土资源部、环境保护总局的《关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》文件要求，先后建立起矿山环境治理和生态恢复责任机制。从掌握的资料来看，2006年以后全国共有江西、福建、安徽、湖北、山东、河南、河北、山西、陕西、青海、甘肃、内蒙古、新疆、宁夏、广西、贵州、云南、四川、重庆、黑龙江、辽宁、吉林、天津等23个省(市、自治区)陆续建立了保证金制度，目前全国共有26个省(市、自治区)建立矿山环境治理和生态恢复保证金(或备用金)制度。还有广东、上海、广西、北京、等5个省(市、自治区)尚未建立。其中，广西已经将建立矿山环境治理和生态恢复保证金制度纳入了立法规划。

三、我国矿山环境治理与生态恢复补偿政策法律实施绩效评价

(一)矿山环境保护与生态恢复政策实施进展

2001年，财政部批准设立矿山地质环境治理专项资金，由国土资源部负责组织落实国家矿山地质环境治理工作。2002年，为摸清全国矿山地质环境现状，查明主要地质环境问题及其危害，为合理开发矿产资源、保护矿山地质环境和开展矿山环境整治、矿山生态恢复与重建、实施矿山地质环境监督管理提供决策支持，国土资源部组织了全国矿山地质环境调查与评估工作，截至2008年，全国31个省(区、市)的矿山地质环境调查与评估工作已经完成，基本摸清了我国矿山环境的现状，查明了主要矿山环境问题及其危害。2004年，国务院明确要求国土资源部牵头制定《全国矿山环境治理规划》、《矿山环境保护管理条例》和代起草关于煤炭矿区生态环境治理的指导性意见。2005年国土资源部发出了《关于开展省级矿山环境保护与治理规划的通知》，随后各地正在加紧编制地方矿山环境保护与治理规划。2006年4月19日，国务院第133次常委会决定，在山西省开展煤炭工业可持续发展试点，探索建立煤炭开采综合补偿和生态环境恢复补偿机制，加强对矿区周边的环境治理和植被恢复。此后，国家林业局提出了开展全国矿区植被保护与生态恢复工程规划意见和建议，并决定组织编制和实施全国矿区植被保护与生态恢复工程规划。

(二)矿山环境保护与生态恢复资金投入情况

从2001年始，财政部、国土资源部在中央所得的矿业权价款及使用费中安排资金设立矿山地质环境治理项目，用于支持计划经济时期及历史遗留的矿山地质环境问题的治理，项目经费支持的重点是：东北等老工业基地、西部地区以及资源枯竭地区矿山地质环境综合治理项目；已经开展相关工作并且具有示范效应和典型意义的矿山环境综合治理项目；国家现行政策重点支持的矿山地质环境综合治理项目。2003年至2008年，中央财政共下达60亿元用于矿山地质环境治理，其中环境治理项目1325个，总金额51.45亿元。项目涉及31个省(区、市)的能源、金属和非金属各类矿山，其中投入煤炭矿山治理资金最多。此外，各级地方财政治理矿山地质环境投入力度也呈现逐年加大趋势。据不完全统计，2000年以来，全国用于矿山地质环境治理的地方财政资金达62亿元，企业自筹资金达47亿元。

(三)矿山环境治理与生态恢复绩效

由于国家有关部门对矿区治理给予高度重视，财政支持力度也在加大，矿区治理在逐步开展，取得了初步效果。据初步统计，2006年全国共恢复治理矿山面积4.5万hm2。实地调查表明，山西省平朔矿区是国有大型矿区，总占地面积4000余hm2，排土场复垦面积已达1466.7hm2，排土场植被覆盖率90％以上，而原地貌的植被覆盖率仅为10％；经过采取水保措施和复垦的排土场，水土流失逐年减轻。复垦后侵蚀模数为3478t/km2每年，减少径流66％，减少侵蚀77％。

四、我国矿山环境治理和生态恢复面临的现实困难

(一)矿山环境治理和生态恢复任务重，生态恢复差距甚远

多年来，由于部分地方政府和部门存在“先发展起来，再治理保护和改善生态环境”的错误思想，忽视了矿产资源开发中对生态环境的保护，因而所属企业利润全部上交财政，没有留下矿山生态环境治理的备用资金。目前总的复垦率不到10％，与国外大多数国家的50％以上的土地复垦率相比，差距巨大。森林植被的恢复差距更大，2001-2005年实际恢复森林植被面积仅为7.7万hm2，占同期应恢复森林植被面积的14.3％。

(二)环境治理和生态恢复范围小，对矿山外部生态环境治理和生态恢复重视不够

矿山企业占地以外的环境治理与生态恢复工作未纳入矿山企业职责范围。矿山企业占地范围的植被与生态破坏只是矿产开采引起的植被与生态破坏的一部分。除了露天矿以外，矿山企业占地在矿区面积中只占很少的部分，矿产开采中造成的植被与生态破坏必然涉及到矿区周边范围。根据山西省调查结果，矿产开采除了引起径流量减少、地下水位下降和湿地缩小外，还因产生采空区漏斗状辐射区域而影响地表植被，其面积约为采空区面积的2.6倍。当前，由于矿区周边影响范围的生态恢复治理的职责还没有明确，矿区整体范围内的生态系统难以在环境自净和自然演替的作用下得以恢复平衡。①

(三)矿山环境治理和生态修复缺乏全面系统的规划

从调研情况看，目前规划方面存在的主要问题有：一是矿山企业占地以外的植被与生态破坏状况不清，二是乡镇矿山企业和个体矿山企业占地范围内的植被与生态破坏状况不清。家底不清，多头管理，各自为政，缺乏系统的综合规划，是造成矿区植被保护和生态恢复治理滞后的重要原因。

(四)矿区环境治理和生态恢复资金筹措机制还无法满足实际需要

由于矿产资源开采对矿区生态影响破坏严重，矿区环境治理与生态恢复难度加大，从而加大了资金投入。从各地的不同矿区的治理情况来看，矿区生态治理与植被恢复的单位面积费用普遍比常规工

程的成本要高很多。据世界银行资料，发展中国家要彻底改善本国的矿山环境状况，需要拿出占GDP的2％～3％资金用于环境保护。008年，中国国内生产总值达到307670亿元，照此标准计算，要彻底改善我国矿山环境现状的投入需要6140亿元～9270亿元。从当前我国综合国力来看，在相当长的时期里，政府财政难以满足矿山地质环境治理和生态恢复资金需求。

当前，我国矿山环境治理和生态恢复资金筹措的良性运行机制仍然欠缺，专项资金来源单一，涉及矿产资源收费名目多、部门多，部门收费使用方向不明确，地方政府投资积极性整体不高，企业投资和治理意识淡薄。具体表现在以下几个方面：

第一，矿山环境治理恢复保证金制度适用范围不够宽。目前全国多数省已经建立矿山环境治理恢复保证金制度，均规定保证金只适用于新建矿山企业，或新矿山开发新产生的破坏。而对于历史遗留的矿山环境治理与生态恢复成本仍然未纳入保证金的范畴。

第二，现行矿产资源补偿费没有体现生态环境补偿的政策含义。国家将补偿费的开支主要集中于矿产资源勘探成本补助上(不低于70％)，并适当用于矿产资源保护支出和矿产资源补偿费征收部门经费补助预算，而环境治理和生态恢复所需要的资金没有纳入补偿费的支出范围。

第三，矿产资源补偿费征收标准过低，未能随矿产资源价值、市场情况变动而变动。中国的石油、天然气、煤炭、煤成气等重要能源的补偿费都只有1％，而国外石油天然气矿产资源补偿费征收率一般为10％～16％，即使是美国这样一个矿产资源远比中国丰富的国家，其石油、天然气、煤炭(露天矿)补偿费征收率也高达12.5％。

第四，矿山环境治理与生态恢复中央专项资金资助范围有限，资金总量小，地方配套困难。当前，中央矿山环境治理的专项资金来源主要是矿产资源补偿费和矿权使用费与价款，但是中央下达的专项资金估计只占三项收费收入的10％～20％，占矿山历史所创利税的1％，可见总体投资量不大。相对于老旧矿山环境治理和生态修复实际资金需求，中央投入的资金远远无法满足需要。此外，矿山环境治理与生态恢复中央专项资金要求地方政府和企业配套，但由于有的地方政府和企业财力有限等原因，实际到位配套率不高。

第五，部门经费整合效果不佳，部门间协调难度大。矿区生态破坏问题不单纯是土地破坏问题，还涉及污染和森林植被破坏等多个方面。从矿山环境治理和生态恢复的资金来源的实际情况看，目前只有国土资源管理部门一家“孤军奋斗”，其他部门基本上置身度外，没有为矿山环境治理和生态修复工程提供过应有的资金支持。值得关注的是，最近出台的《矿山地质环境保护规定》强化了国土资源管理部门垄断矿山环境治理和生态修复的权力和义务，相关的环境保护、林业、水利等部门被排除在矿山生态环境治理、生态修复质量评价和监督体系之外，环境保护、林业部门无法在矿山生态环境保护监督方面行使执法权。

五、建立我国矿产资源开发生态补偿机制的政策建议

(一)改革矿产资源税费政策，建立矿山环境治理和生态恢复政府投入机制

第一，进一步把矿产资源税的征收对象扩大到所有的矿产资源，改革征收办法，增加矿产资源税收水平，提高矿产资源税在地方财政收入中的比重。可以考虑将现行资源税按应税资源产品销售量计税改为按实际产量计税，提高单位计税税额，实行差别税率，对重要的、稀缺性矿产资源、处于重要生态功能保护区、生态功能脆弱地区矿产资源的开发课以重税。对重要的、稀缺性矿产资源课以重税的部分收入可用于生态补偿；同时向矿产资源的初级产品消费者征税，让他们作为矿产资源利用受益者来承担部分矿产资源开发生态补偿责任。

第二，逐步提高矿产资源补偿费征收标准，创新矿产资源及产品价格形成机制，使之真实体现矿产资源开发过程中产生的生态环境损失。我国长期以来矿产成本构成中包括直接生产成本，致使我国矿产成本不能真实全面地反映矿产在生产过程中的实际耗费，没有将矿产开采的外部性内部化，造成了矿产开采生态环境补偿没有资金来源。因此，必须改革现行矿产品价格形成机制，将适当的生态环境成本纳入矿产资源价格构成中来(约占矿产资源各阶段产品市场销售价格的15％～30％)，为矿山环境治理和生态修复集聚更多的资金。

第三，调整矿产资源税费使用方向，大幅度提高矿产资源税费中用于矿山环境治理和生态修复工程支出比例。可以考虑设计将矿产资源税费收入的大部分(50％～70％)用于矿山环境治理和生态修复工程，以克服资金投入不足，治理步伐缓慢的问题。

第四，整合各种资源税费资金，扩展政府资金来源渠道。在矿山开发过程中，相关部门均依法收取了相关费用。并坚持“专款专用，专款定向专用”的原则，规定各部门收费中用于矿山环境治理和生态修复资金开支比例，以此整合部门资金，作为中央政府和地方政府环境治理和生态修复政府专项基金的补充。

第五，探索建立矿业开发生态环境税费新体系。从长远看，应该建立合理的相对独立的矿产资源生态环境税费体系，打破生态税费矿产资源税费体系的混合，根本上解决矿业开发中的生态保护问题。

第六，积极探索建立由企业、地方和中央共同负担的矿山环境治理和生态恢复政府专项基金制度。目前，对于老旧矿山环境的恢复治理，其资金来自中央财政和国土资源管理部门矿产资源收费中的一部分，而未纳入基金来源。新的基金制度可以考虑将中央和地方的林业、水利、环保以及农业部门的自然资源收费项目收入的一定比例资金作为基金组成。对于目前仍在开采中的生产矿山，可考虑从矿产品的收益中按比例收取一定费用，作为基金的资金补充。同时，要区别老矿山与新矿山采取不同的筹资方式。老矿山历史遗留的土地复垦、环境治理等问题应以国家投资为主的基金和预算制度加以解决。对于虽有责任人的原国有矿山企业，矿山开发时间较长或已接近闭坑，矿山环境破坏严重，矿山企业经济困难无力承担治理的，政府基金可根据适当情况予以奖励性补助。

(二)充分运用市场和社会参与机制，拓宽矿产资源生态补偿资金多元化渠道

第一，创建公司化运行机制。成立独立的专业矿山环境治理与生态恢复投资公司，由公司具体承担资金筹措、运行和治理项目管理。在所有制性质上，公司可以是不依附于政府和采矿企业的民营企业，也可以是有政府投资介入的混合所有制企业。在法律地位上，公司是独立进行生产经营的法人实体，自主经营，自负盈亏，独立承担法律责任的市场主体，逐步改变目前存在的政府部门分散投资的政府行为。

第二，探索多元化市场融资机制。如果是矿山企业自己复垦的，可以由矿山企业通过发行股票和发行债券融通资金，或通过间接融资的方式筹集复垦资金；如果是专业投资公司作为复垦的，也可以通过直接融资方式从资本市场融通资金，或通过间接融资的方式向银行或财团借款。

第三，探索矿山治理项目的资源化和市场化途径，建立煤矿区复垦和高效益复垦同步销售机制。在有条件的地方，可以按照“谁投资、谁治理、谁收益”的原则，通过治理工程项目的市场化运作回

收资金并获得土地出让收入，即通过出让矿山整治出的土地使用权和土地增值收益的方式，开拓矿山环境治理和生态恢复资金渠道。由于我国矿山多数位于偏僻的山区，地理位置远离经济发展中心，整治出的土地商业价值相对不大。为了克服这一矛盾，可以考虑将矿山复垦与效益较高的建筑用地复垦或工业用地复垦进行同步销售，使复垦后开发土地的收益可以弥补矿山复垦的亏损。

(三)建立矿山环境治理和生态恢复政府部门之间的协调机制

我国行政管理机构设置中存在的按资源要素分工的部门管理模式强化部门利益弱化统一监管，很容易出现部门分割，难以形成一个有机联系的整体。为了建立符合我国国情的矿山环境治理与生态恢复的行政部门间的协调机制，建议采取如下措施：

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损害的修复是个灵活的概念。换句话说，资源损害之后最合适的修复方式只能在特定情况下进行确认，需要考虑最完全地满足受害者的利益，同时最大程度的消除资源损害行为所导致的损害后果。但是我们必须知道，人类生命健康的损伤、风景的破坏、稀有物种的灭绝、不可再生资源的挥霍，这些资源的恢复原状通常是不可能的、不可行的，在经济上也是不合理的。事先预防和控制成为最现实的选择，而损害赔偿的局限性也必然强烈要求加入预先救济机制并扩充行政性修复机制，从而保证自然资源环境的功能实现。在自然资源损害的救济手段中，损害赔偿是民事责任体系下之首选，也是阻止损害的最后手段，除此之外，事先预防和抑制性质的保证金、赔偿基金以及分担风险的责任保险都是可行的选择，而对于恢复原状的目标而言，补偿基金这种形式也可使用。本文将从自然资源修复的目标出发，分个体、市场和政府三个层次对这个完整的法律修复路径进行分析，希冀为环境资源保护中广泛的利益平衡提供更加灵活的应对方案。

一、个体责任的承担———损害赔偿与恢复原状

自然资源首先是作为一个经济学概念出现，在进入法律的规制范围后，其内涵不断得到界定和扩充，而环境作为自然资源的提供者，同时也包含有废品的吸收者、效益的直接来源功能，这三个功能共同构成了循环经济体系中环境的生命支持功能。作为环境损害的内容之一，自然资源的损害问题也不断在各国受到关注，欧盟2004年3月10日正式通过的《预防和补救环境损害的环境责任指令》将此“损害”明确进行界定，表述为“可测量的自然资源的不利变化或者可能直接、间接出现的可测量的自然资源服务功能的损伤”。［1］这表明环境资源的损害事实，正不断刺激和推动着法律对资源损害修复及其市场化的反应和关注。

（一）损害赔偿1982年《世界自然》原则篇中明确指出，所有人根据其国内立法“在其环境受到损害或恶化时应能获得救济”。《二十一世纪议程》要求政府和立法机关建立司法或行政程序对那些可能不合法或根据法律侵害权利、影响环境的行为予以合法的赔偿和补偿，并为个人、团体和组织诉诸司法提供获得承认的合法权益。2010年2月《关于有害环境活动所造成损害之责任、应对行动和赔偿的国内法的编制准则》，是联合国环境规划署根据1992年《里约宣言》的要求和2001年《关于制订和定期审查环境法的蒙得维的亚方案》而制定的关于环境损害的责任和赔偿问题的准则，旨在帮助发展中国家和经济转型国家制定关于环境损害的责任和赔偿相关国内法律和程序。我国环境资源损害的个人责任承担规则，主要是基于民事侵权中的环境污染致损规则建立，其中最核心的法律即《侵权责任法》，该法的实施推动了我国在环境领域的侵权救济规则，其65条规定：因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任。而侵权损害赔偿作为最普遍、适用最广的救济方式也被立法所肯定。实践中，环境资源的损害主要是源于经济建设和资源开发，也可被称为“环境侵权”，这在各国有着不同表述，如日本就称之为“公害”［2］，同传统的民事侵权相比，它有着许多不同之处，最突出的就是其对人类社会的损害已远超一般民事侵权法的规制范围，必须通过预防原则来进行制度上的妥善修正。环境资源损害多属生产经营活动的产物，除少数事故性污染，均具有一定的社会必要性和合理性，而且也具有连续性和反复性特点。资源损害行为和损害结果之间的因果关系往往难以认定，因为行为和结果之间有着广阔的时间和空间距离，而行为却具有累积效应、潜在效应和滞后效应，其后果并不能明确的认定，这对于传统的一般民事侵权理论而言是难以解决的。因此“以无过失责任制取代过失责任制，实行因果关系推定、举证责任转移或倒置，实行预防性及社会化救济制度等，为其关键问题及总的发展趋势。”［3］我国《侵权责任法》的实施就正在推动着环境损害民事责任规则的发展与进步。如将讨论范围缩限至自然资源的损害，我们必须面对的难题将集中在诉讼规则上。［4］公共自然资源的损害往往导致的是集体利益的损害，不涉及具体个人利益的损失，因而在诉讼主体规则方面需慎重考量。在我国，根据宪法和自然资源法的有关规定，自然资源权属是国家所有和集体所有的二元所有制结构，但实践中资源的国家和集体所有权却被不同程度的架空或滥用，在资源的开发利用过程中，资源的需求和供给没有强有力的利益约束和平衡机制，自然资源的损害程度触目惊心，资源被掠夺性的开发和利用，浪费和破坏严重。目前，我国仅《海洋环境保护法》赋予了行使海洋监督管理权的部门对海洋污染损害的索赔权。这也正是资源损害严重的原因之一，我们需要将政府部门实施自然资源损害索赔的领域从海洋环境领域扩大到其他环境资源领域。在环境资源损害赔偿的层次上，由于私法救济扮演了主要角色，政府部门除了成为索赔主体，其他能做的就是有益于损害赔偿实现的基础性支持工作，为环境资源的保护提供一个基础平台。具体包括鼓励环境保护书籍的出版发行，推广环境保护知识，提高公民的环境意识，支持环境保护相关的教育和培训工作；推动相关的环境科学研究和技术开发，特别是有利于防止、降低和减少环境影响的技术开发和应用；改进环境数据，将环境影响评价制度纳入公共事务执行，包括建立环境统计网络，从事环境数据的收集和分析工作，制定环境评估规则与方法，促进公共环境信息的透明度，使得资源损害赔偿变得更加确定和可行。

（二）恢复原状及保证金条款作为环境资源法的基本原则，“污染者付费，利用者补偿，开发者保护，破坏者恢复”是传统理论中环境资源保护最为核心的表述，它表明已经或者可能造成环境污染或资源损害的人应当承担赔偿、补偿、保护和恢复的全部费用，原则上至少应该包括三种费用：应急及清污费用、私人财产损害赔偿费用、公共自然资源损害赔偿费用。换句话说，这表明当时已经存在环境资源损害，而且可能继续发生损害。以民事法律中的环境污染责任为例，污染者就应该赔偿与污染有关的损害，不论这种损害是产生于个人、企业及其产品还是产生于被污染的环境本身。但实践中，环境资源损害是难以测量的。工业产品的生态影响是累积性逐步发生的，众多因素介入并最终导致环境资源损害，准确认定环境责任的范围十分困难，企业主会认为错误操作的工人和不当使用的消费者也应承担一定的责任。而对于特定行为是否造成损害的认定也同样十分困难，我们无法准确认识现有活动对未来环境的影响，如核废料处理、地下水使用、乡镇城市化、高铁磁悬浮建设等，而且，我们也不能准确认识现有资源能否满足后代的需要。所以，考虑到时间的滞后性、起因的复杂性、损害范围的不确定性，我们对环境资源损害应该赔偿到什么程度，根本无法进行准确的把握，难以实现所谓最终的公平。由此，在实践层面而言，除了依据现有法律的判断来直接赔偿损失，我们还可以采纳以恢复原状为目标的保证金制度，有力填补环境资源损害救济制度中的操作缝隙，将责任的承担能力预先予以保证。作为民事损害的救济方式，恢复原状具有明确的法律依据和渊源。2000年欧盟的关于环境民事责任白皮书就指出，当环境被严重污染或遭受重大损害时，必须确保被损害的环境资源得到恢复。拟议中的损害不仅包括了对人、财产和场所污染的损害，而且也包括对自然的损害，特别是对那些位于共同体内、从生物多样性保护观点看是非常重要的自然资源。但问题在于：什么是已经损失的而我们又应该用什么措施来恢复它？这是一个法律适用的事实问题。实际上，环境资源损害后的恢复原状普遍是不可能的、不可行的，我们只能确定在多大程度上恢复受损环境资源是具有可操作性的。由此，法律层面的恢复原状，仅适用于特定义务或法律规则未被遵守时应该是比较合适的，最典型的就是适用生态资源恢复保证金条款来进行把握。保证金主要用来确定当事人的法律义务，从而防止当事人无法或者拒绝履行先前的承诺而导致对环境资源产生重大影响所造成的损失。国外代表性立法是美国的《露天开采治理与复垦法案》（SMCRA），①该法要求所有的矿山开采者交纳保证金，用以保证原本是矿场的地点治理和重新开垦的费用。除非该地点恢复到开垦前的状态，否则这笔保证金将不退还。即如果矿场没有按照要求复植原生植被，那么这笔保证金就由规制机构没收，用于资助第三方进行复垦，保证金的具体形式可以有履约担保、不可撤销信用证、信托基金或现金等多种形式。英国、德国、加拿大、澳大利亚、马来群岛等国家和地区都建立了类似的矿区保证金制度，要求采矿企业在取得生产许可证之前就做出生态重建的金融安排。国内代表性范例是自治区2003年出台的《黄金矿山地质环境恢复保证金制度》，规定凡在自治区行政区域内开采黄金者必须承担因采矿而破坏的矿山地质环境的恢复与治理责任，预缴矿山环境恢复保证金。矿山环境恢复保证金用作采矿权人对矿山环境恢复承诺的抵押。该制度按照植被和土壤类型，将矿山环境恢复保证金标准划分为五个等级。一级植被的保证金达每平方公里1000万元，以下等级依次递减200万元，最低者为每平方公里200万元。采矿权申请人必须向指定的银行账户存入足够数额的矿山环境恢复保证金后，方能领取采矿许可证，并要与主管部门签订矿山环境恢复治理责任书。最值得注意的是，主管部门还被赋予了恢复资金不足部分的追缴权，极大防止了采矿权人的掠夺性开采行为。②随即，云南省在2006年出台《云南省矿产地质环境恢复治理保证金管理暂行办法》，河北省也了《河北省矿山生态环境恢复治理保证金管理暂行办法》，黑龙江省则在2007年出台了《黑龙江省矿山地质环境恢复保证金管理暂行办法》，至2009年初，我国已经有30个省份建立了矿山环境保证金制度。相比而言，尽管我国的《矿产资源法》对矿产资源开采的恢复机制也有明文规定，③但其规定仍过于简单，既未规定保证金制度，操作性也不强。

二、个体责任承担的补充性措施———赔偿基金与责任保险

（一）预防性原则及赔偿基金基于损害赔偿的局限性以及基本的预防性原则，赔偿基金机制应成为弥补环境资源损害赔偿不足的有力举措。所谓预防性原则，是指应当优先考虑和采取不产生环境破坏的措施。其根据在于有些环境破坏和资源损害是不可能修复的，况且，预防环境资源损害的费用一般要小于修复费用。我们应从末端控制转变到对资源利用的全过程管理，使得预防性原则成为污染者付费原则的必要补充。在国外，环境资源损害的赔偿基金制度已有不短的发展历程。以欧盟为例，1984年通过有关监督和控制有害废物越界运输的第84／631指令④尝试建立环境责任体系后，委员会就在1993年3月提出了有关建立环境损害责任一般制度的绿皮书⑤，主张建立无过错责任和联合赔偿基金制度，涉及后者的表述是：由所有可能涉及赔偿的经营者缴纳或者以捐助为基础，作为补充手段或者紧急救济工具，适用于不能查明责任人、责任人没有能力履行赔偿责任、因果关系不能充分证实等情况。如荷兰就建立了空气污染基金，对于因为突发性事故或不能从污染者得到赔偿的环境损害可以从空气污染基金处得到补偿。［5］2009年联合国环境规划署制定的《关于有害环境活动所造成损害之责任、应对行动和赔偿的国内法的编制准则》第10条就明确规定：国内法应该通过特别资助或集体赔偿框架来填补赔偿差额。［6］除此外，类似的立法还包括美国的《超级基金法》［3］，其全称是《综合环境反应、赔偿和责任法》，该法规定了超级基金与有关补救责任，其体现的核心就是反应、赔偿与责任，“反应”就是指针对自然资源的损伤、破坏和灭失而采取的消除、清除、救济和救助行动，而随之的“赔偿”部分则成立了被称之为反应基金或超级基金（Superfund）的“有害物质反应信托基金（HazardousSubstancesResponseTrustFund）”，该基金主要就用于自然资源损伤、破坏和灭失所造成的损害赔偿，其初始基金为16亿美元，主要来源于两个渠道：一是来自对生产石油产品和某些无机化学制品的行业征收的专门税，共有13．8亿元，二是来自联邦财政拨款，共有2．2亿美元。针对受害者个体，该基金的规则是：受害者必须首先向责任者追偿，如果不行，他可以向基金提出，基金获取对责任者的追索权，如责任者不明则由基金承担该费用。在责任部分，该法还允许政府向“潜在的责任人”获取恢复环境的费用，这是对传统民事责任侵权法的延伸，适用于自然资源和环境的损害，“潜在责任人”的典型代表是企业承继者和银行为主的贷方，甚至还可以包括参与有害物质处理或有关管理决策的公司高管。该制度遭受着很多质疑，但作为工业化初级阶段的规则，它对我国将资源损害成本有效内部化的制度设计非常有借鉴意义。总体上说，赔偿基金是由向潜在的义务主体直接或间接征收的经费组成，基金从本质上讲是潜在义务主体的责任共同体。如果致损方无力承担赔偿责任，应由作为责任共同体的基金承担。这尽管符合受损者受偿的社会公正要求，但由作为责任共同体的基金对个别单位或个人的特定受偿负责，毕竟损害了其他潜在义务主体的权利———他们最终分担了别人应该承担的责任，日本立法的最终措辞称之为“补偿”而非“赔偿”应该也是考虑了这个逻辑。由此，赔偿基金适用的条件有着严格的限定：根据该基金具有的高度辅和补充性，只能将该基金的使用限于填补漏洞，即赔偿义务主体既没有缴纳保证金，也没有参加保险而又无力承担责任的情形。

（二）个体风险的市场分担及责任保险在资源开发利用过程中，近些年的环境事件所带来的后果均呈现受害地域广、受害人数多、赔偿数额大、治理费用高昂的特点。这对于企业本身及被动承担最终责任的政府而言，都是难以回避的经济压力。显然，一般的民事损害赔偿机制根本难以支撑这种环境资源的保护、救济和修复体系。而考虑到环境资源损害属于社会性权益侵害范畴，而环境资源的修复又具有社会性和公益性，这种损害赔偿已不再是致害人与受害人之间的问题，而成为社会性问题。这意味着，除了最终的政府救济，我们还可以通过市场机制分担损害风险，建立社会化的损害赔偿和资源修复制度来救济受害人和修复环境资源。损害赔偿和资源修复的社会化，是把环境资源发生的损害视为社会性的损害，由社会分担公害损失，使受害人得到救济，环境资源得到修复，注重实现补偿和修复功能而把处罚和制裁作用减至最低。在各国建立的社会化保障制度中，环境责任保险是最为典型的制度，利用社会保险制度的保险功能转移和分散风险，实现救济受害者和修复环境资源的目标。1．保险模式的选择。作为风险社会化的重要手段之一，环境污染责任保险是目前最常见的形式，它通过投保人向保险人缴纳保险费的形式，将突发、意外的恶性污染风险或累积性环境责任风险转嫁给保险公司，它是以被保险人因污染环境而应承担的损害赔偿和治理责任为标的的责任保险。相对于传统的环境民事侵权责任赔偿机制而言，环境污染责任保险借助保险分摊风险这一特点，使得环境资源损害的责任社会化，具有很强的社会公益性。为此，多数国家都通过立法提供有力的制度保障，如法国就在其综合性的《环境法》中明确规定环境责任保险制度，芬兰环境损害赔偿的法律依据则是《环境损害赔偿法》和《环境损害保险法》。由于各国处于不同的经济发展阶段，面临的环境问题也有不同特点，环境污染责任保险的投保模式基本可以强制模式和自愿模式进行区分。采取强制责任保险模式的典型国家是美国和芬兰。就美国而言，从上世纪70年代开始就开展了环境责任保险，其《资源保全与恢复法》授权国家环保局局长可以在其依法的行政命令中，要求业主就日后对第三人的损害赔偿责任、关闭估算费用以及关闭后30年内所可能引发的检测和维护费用进行投保；其《清洁水法》规定，所有进入美国的船只必须投保责任险，以保障可能因污染海洋所导致的责任承担；而且，美国在1988年还成立专门的环境保护保险公司，承保被保险人渐发、突发、意外的污染事故及第三者责任，政府出资的股权结构使得受害人能够从保险公司获得充分的赔偿。［4］在芬兰，《环境损害保险法》明确提出要对因责任人没有支付能力或者不能查明而不能得到赔偿的环境受害人，提供全面的补偿，不仅针对因环境污染遭受的人身伤害、财产损害和经济损失，而且包括因采取预防和限制措施、清除污染和恢复环境的措施而产生的合理费用。环境损害保险金由保险公司专门设立的环境保险中心支付，凡其经营活动可能造成有害环境影响的人，都必须投保；凡申请环境许可的企业或者个人，都必须先行办理环境损害保险手续。［5］法国和英国皆是自愿险为主、强制险为辅的模式［6］。法国规定，除油污损害赔偿须采用责任保险制度，其他一般情况下由企业自主决定是否投保环境污染责任险，保险公司自愿承保，英国要求的环境强制责任保险主要有油污损害责任保险、核反应堆事故责任保险以及声震保险等，后者承保因声震等噪声污染而造成的损害赔偿责任，所有的责任保险都由现有的财产保险公司自愿承保。与强制性保险的明确性相比，自愿险为主的模式中责任保险的订立与否，显然要取决于保险公司和企业各自订立保险合同的意愿和积极性。2．我国的现实情况及问题。2007年12月，我国国家环保总局和保监会联合下发了《关于环境污染责任保险工作的指导意见》，并在湖南、江苏、湖北、宁波、沈阳、上海、重庆、深圳、昆明等九个省市开展了试点工作，至目前为止，该项保险业务进展迅速①；保险覆盖面不断扩大，保险产品也在不断丰富②；相关条例意见相继出台③。但是我们也要看到国内的环境污染责任保险实际上依然推动缓慢，问题突出：企业参保率低，业务量小，保险公司主观能动性不强，目前的产品大多保费过高、保险责任范围过窄、除外责任过多、理赔责任难以确定。以中国大地财产保险的环境污染责任保险条款为例，保险责任包括人身伤亡和财产损坏赔偿责任以及场所外清理费用赔偿责任，但其第6条的责任免除却详细列举了二十七种免责情形。目前国内报道投保额最大的环境污染责任保险项目，其投保主体是苏州66家高危风险型企业，但投保额却仅1．36亿元。《防治船舶污染海洋环境管理条例》在其第53条明确规定，在中华人民共和国管辖海域内航行的船舶，其所有人应当按照国务院交通运输主管部门的规定，投保船舶油污损害民事责任保险或者取得相应的财务担保。而与此相对应，我国《海洋环境保护法》规定，对造成海洋环境污染事故的单位，罚款数额按照直接损失的30％计算，但最高不得超过30万元。这个罚款金额几乎可以被利润惊人的石油公司忽略不计，其投保的积极性可想而知。与此形成反差的是美国的ExxonValdez案，该案的清污费为21亿美金，自然资源损害赔偿大约为10亿美金，而惩罚性赔偿额高达50亿［7］。而且，我国目前总体缺少污染赔偿和损害评估方面的法律法规，诉讼机制也不明确，难以及时合理的确定环境资源损害责任，再加上企业主体环保意识和投保意识淡薄，保险公司面对高风险也望而却步，最为现实和可行的还是应由政府推动环境责任保险制度的发展，确立适合我国的投保模式，包括设立共同承保机构、明确再保险机制，在条件成熟后，推动责任保险法律的制定，确立保险费率等基本标准，并修订《海洋环境保护法》等相关法律。

三、公共产品损害的政府干预———行政修复措施

（一）基本原理在分析环境资源损害修复的基本行政措施之前，我们不能回避对其必要性和可行性的讨论。西方经济学家最典型的论证理论就是“外部性”理论，这个理论源自新古典经济学家马歇尔首次提出的“外部经济”。此后，福利经济学创始人庇古提出，新古典经济学认为完全依靠市场机制可以形成资源的最优配置从而实现帕累托最优是不可能的，现实中的私人边际成本和私人边际收益并非任何时候都等于社会边际成本和社会边际收益，因此要依靠政府征税或补贴来解决经济活动中广泛存在的外部性问题。“庇古式税收”成为用于消除经济活动中外部性、政府干预经济的有力措施。以庇古为代表的经济学家认为，通过国家干预，采取税收和津贴等方法解决外部性问题是比较好的途径，征税可以使负外部性的制造者承担外部成本，津贴则能对正外部进行鼓励。这种政府干预的理论同样也能用来解释对环境资源损害采取行政性修复的理由，因为环境资源问题正是外部不经济的典型表现，如矿产资源的开采就不可避免会造成不同程度的生态破坏和环境污染，这些外部不经济的克服，都需要将资源成本和环境成本纳入资源开发的成本核算。［8］换言之，应将资源开发活动的外部成本内部化，从而将环境恢复和污染治理费用以及资源损耗价值纳入核算，进一步突出对资源耗竭和环境损害的补偿。实践的发展也印证了这个路径。1972年世界经济合作与发展组织（OECD）环境委员会首次提出了“污染者负担原则”，环境税作为该原则的一个重要内容正式出现。1992年，联合国制定了《里约环境与发展宣言》和《二十一世纪议程》，体现出利用经济手段来调整经济社会发展与生态保护关系的思想，即在环境保护政策上，市场、政府财政及经济政策应发挥互补性作用，表现为环境费用应该体现在生产者和消费者的决策上，价格应反映出资源的稀缺性和全部价值，并有助于防止环境恶化。在1992年后，经合组织国家进一步认识到环境税费等经济手段保护环境资源的重要作用，加快了健全环境保护税费的步伐，还系统地研究了环境税的设计与实施、环境税的国际意义与分配效应、补偿措施和收入使用等政策问题，为环境税的推广和实施提供了系统的指导性框架。①我国宪法规定，矿藏、水流、森林、山岭、草地、滩涂等自然资源都归国家所有，因此，我国政府也完全可以对资源公共物品强制性地收费或者税收，既明确了国家对环境资源产权的权益，通过提供环境资源的使用权获取一定的收益和补偿，又能通过财政投资、补贴等手段将收益用于环境资源保护产业。

篇3

现在，我代表市人民政府向大会报告工作，请予审议，并请列席同志提出意见。

一、过去一年工作

2016年是“十三五”规划的起始之年，也是在艰难中跋涉、奋发中前行的一年。一年来，在市委的正确领导下，在市人大、市政协的监督支持下，我们紧紧依靠全市人民，千方百计谋发展，竭尽所能保民生，实现了经济社会发展稳中向好。预计实现地区生产总值126亿元，一般公共预算收入11.9亿元，固定资产投资49.5亿元，农民人均可支配收入11412元。

（一）着力推进供给侧改革，农业发展水平稳步提升

农业试点渐次展开。跻身国家农村一、二、三产业融合发展试点县，粮油绿色高产高效创建示范县和省万亩高标准农田试点县，17个试点项目正在有序推进，争取上级资金近2亿元。

示范区建设亮点纷呈。小小线现代农业综合示范区新增绿色水稻1万亩、设施农业1500亩、优质葡萄1000亩。省级现代设施农业小区达到8个，进驻投资超千万元项目11个，北方果蔬大面积反季生产，南方水果试种成功，成为辽阳现代农业的一面旗帜。西马峰镇获全国“一村一品”示范镇殊荣。

农业基础更加稳固。大力度调整种植结构，调减玉米2.3万亩。新流转土地3.6万亩，全市流转面积超过40%。培育农产品流通生产基地15家。综合治理水土流失1万亩，实施两大灌区续建配套与节水改造等农田水利工程37项。完成闭坑矿植被恢复和植树造林2100多亩。划定永久基本农田。

（二）着力促进转型升级，工业经济结构不断优化

重点项目建设进展顺利。忠旺铝材精深加工项目完成37万平厂房建设，59万平厂房正在施工，专用车厢项目生产特种车辆近千台，铝材加工业开始走上灯塔工业发展的舞台。西钢选矿、北方电力锅炉辅机等一批项目基本建成。顺锋200万吨采矿扩建、绿龙马铃薯主粮化等一批项目相继开工。

支持骨干企业爬坡过坎。落实营改增、大工业直供电等各项政策，为企业减负1.38亿元。帮助企业争取省产业投资引导资金800多万元。推动北方化工恢复生产，2条16万吨天然脂肪醇生产线环评获批。扶持企业上市，太阳谷葡萄酒业在“新三板”挂牌。

节能减排工作力度空前。化解煤炭过剩产能10万吨，提前完成省定目标。关停环保违规企业68家，拆除城区燃煤小锅炉15台。削减氮氧化物等4项主要污染物排放总量379吨，预计万元GDP综合能耗和取水量分别下降3%和5.7%。

（三）着力引导消费结构升级，服务业发展提质增效

皮装裘皮产业渐露曙光。建成丰帝工业地产等标准化厂房10万平。保税仓库投入运营，海关、商检和国际四大拍卖行全部进驻，累计竞拍进口原皮320万张。电商产业园启动运营，皮装裘皮线上交易规模不断扩大。丰富市场业态，引进箱包、皮鞋等经营业户百余户。国家皮革检验中心佟二堡工作站成立，具备国家级产品质量监督资质。

传统服务业有新亮点。6万平大商家购物中心正式营业，城区商贸服务功能渐趋完善。举办秋季房交会，全年房地产销售面积达到11万平。首届辽峰葡萄节暨农产品展销会获得成功，大大提升了我市特色农产品知名度。金融体制改革实现新突破，我市第一家总部银行灯塔农商行获批成立。到去年底，全市金融机构存贷款余额分别达210亿元、143亿元。

旅游产业持续升温。提升改造皮装购物游、灯塔迷宫花园、燕州万紫园和燕州城千亩油菜花等热点旅游产品，景区人气再度攀升。完成高公馆原貌修复。组建城南旅游开发公司，探索旅游资源开发管理市场化运营模式。佟二堡4A级景区创建全面展开。去年，我市全年接待游客450万人次。

（四）着力加快新型城镇化进程，城乡环境持续改善

城乡建设扎实推进。新建和维修改造各级公路310公里。改造城市巷道13条，新建村内道路166公里，便利城乡居民出行。完成城区地下管网探测，启动框架系统建设。中奥花园二期、金?花园二期等住宅地产开工，全年房地产开发面积16.5万平。

人居环境持续改善。综合改造19个老旧小区，惠及居民3000余户。实施13个省级美丽乡村建设。城乡新增绿化面积90万平。深入开展环境净化年活动，城乡环境整治取得明显成效。

特色小镇全面启动。皮草、辽峰、太阳谷、燕州4个小镇列入辽阳市级特色小镇创建盘子。总体规划全部完成，征地动迁、基础设施建设和产业项目依次展开。佟二堡有望跨入省级特色乡镇。

（五）着力保障和改善民生，群众幸福感获得感显著增强

打响脱贫攻坚战。实施产业扶贫工程，开展“千人包千户、千组包千户、千企包千户”“三千包扶”活动，出台医疗、教育、低保救助措施，实现2868名贫困人口脱贫，6个省级贫困村摘帽。

织密社会保障网。新增五险扩面8500人，零就业家庭保持动态为零，城镇登记失业率控制在2.5%以内。城乡低保、农村五保等保障标准全面上调。实施323户棚户区改造，完成340户农村特困户住房和危旧房屋建设改造。新组建4个城市社区。落实殡葬惠民政策，启动市级公益性公墓建设。

推进服务均等化。基本普及学前三年教育，完成39所薄弱校改造。全面启动农村教师支持计划，首批83名教师轮岗交流。公立医院改革深入推进，药品零加价让利患者700余万元。村级卫生室基本药物制度实现全覆盖。文化体育活动更加丰富，新建和维修改造基层文体场所18家，送戏送影下乡2500多场，国家公共文化服务体系示范项目“燕州乡村大舞台”演出16场。

保持社会大局稳。深入开展“七五”普法和“法律六进”，法律服务和法律援助不断加强。着力解决问题，化解了一批积案。坚持开展重大项目社会稳定风险评估，立体化社会治安防控体系实现重点区域全覆盖，群众安全感和满意度进一步提升。防火、防汛、安全生产、食药品安全等工作进一步加强，全年未发生重特大安全事故。

（六）着力牢固法制观念，政府自身建设进一步加强

重点领域改革不断深化。推进“放管服”改革，加快政府职能转变，全面公开公共服务事项和办事指南，下放和取消行政职权26项，调整权责清单59项。国地税联合办税大厅投入运行。组建了行政审批局。稳妥实施了公务用车改革、国有林场改革。启动个体工商户“两证整合”登记制度改革。

依法行政更加规范。坚持依法科学民主决策，加大对各级决策部署督察检查力度，政府公信力、执行力进一步增强。坚持向市委常委会汇报工作制度，坚决执行人大及其常委会决议，主动接受人大法律监督和政协民主监督。认真办理人大代表议案建议和政协委员提案107件，办复率100%。积极推行政府信息公开，全面接受社会舆论监督。

作风建设持续加强。认真开展“两学一做”学习教育，行政效能有效提升，作风建设常态化机制初步形成。建立约谈、函询和诫勉谈话制度，约谈重要岗位人员53人次。累计查处违纪违法案件、违反“八项规定”和“”问题195件，处分188人。

此外，双拥、老龄、市志、人防、地震、气象、档案、统计、民族宗教、妇女儿童、人民武装、供销合作、机关事务等工作都取得了新成绩。

各位代表，过去一年，全市广大干部群众戮力同心，携手共进，经受考验，战胜挑战，取得的成绩来之不易。在此，我代表市人民政府，向各位代表，并通过你们向全市人民和所有关心支持灯塔发展的社会各界人士，致以崇高的敬意和最衷心的感谢！

在总结成绩的同时，更要清醒地看到问题，主要是：产业结构性矛盾仍然突出，部分行业、企业经营困难，步履维艰；发展带来的新矛盾和历史遗留的老问题相互交织，维护社会稳定压力较大；个别政府工作人员服务意识不强，作风懒散拖沓，不担当、不作为，群众反响强烈。对于这些问题，我们已经注意到，决心要在今后工作中认真加以解决。

二、今年主要任务

2017年是本届政府的收官之年，也是落实国家扶持政策，加快老工业基地新一轮振兴的关键一年，做好今年工作意义重大。我们一定要深入落实十八届五中、六中全会和中央、省、市经济工作会议精神，按照市委六届二次全会的部署，贯彻五大发展理念，抓住辽宁新一轮振兴机遇，围绕建设“四个辽阳”、打造“三个灯塔”的总要求，以稳中求进为工作总基调，以实现经济全面转型升级、全域城镇化、全面建成小康社会、全面融入沈阳经济区为总目标，以经济发展为主旋律，以项目建设为总抓手，奋力开创经济社会发展新局面。

经济和社会发展的预期目标是：地区生产总值增长6.5%，一般公共预算收入增长5%，固定资产投资增长10%，农民人均可支配收入增长8%。

（一）以示范试点为牵动，加快推进农业现代化

深化示范试点。勇于先行先试，抓好国家、省试点任务，创造可复制、可推广的经验。以小小线综合示范区、沈辽产业大道农业示范带和沈半线优质粮食生产示范带为重点，加快现代农业示范区建设，带动全市现代农业大发展。大力实施农业精品工程，每个乡镇要至少建成一、二个精品项目。积极推进佟二堡省级农产品加工示范集聚区建设。

加快结构调整。深化农业供给侧改革，促进农业提质增效、农民增收。继续调减玉米种植面积，因地制宜发展特色杂粮、绿色蔬菜等经济作物。大力发展绿色水稻，力争面积达到80%以上，努力打造辽宁绿色水稻第一县。集中连片发展辽峰葡萄和设施农业，加快形成原产地优势和竞争优势。加快林果产业发展，补齐东部山区农业短板。做大做强特种毛皮动物养殖业，争创省“一县一业”示范县。

夯实农业基础。完成土地确权登记颁证，再流转土地3万亩。大力培育新型经营主体，新发展市级以上龙头企业4户，专业合作社和家庭农场60家，试点整村组建土地合作社。加强农业社会化服务体系建设，完善农产品质量安全追溯体系，建成病死动物无害化处理中心。解决6个村、7800人饮水安全问题，努力推进安全饮水全覆盖。

（二）以项目建设为核心，加快工业结构优化升级

主攻重点项目。把项目建设贯穿全年工作始终，确保忠旺铝材精深加工项目完成一期96万平厂房建设和设备安装，车厢项目一期全部达产；抓好顺锋钢铁200万吨选矿扩建、国能洁净燃料生产基地等一批超亿元项目，增强发展后劲。

壮大骨干企业。建立重点骨干企业库，帮助企业解决发展中遇到的问题。积极争取和落实各项涉企政策，降低企业运行成本。加大金融服务力度，支持企业多元融资，力争富强铸造在“新三板”挂牌。推动企业联合重组，“造大船出海”。构建支持工业转型升级、健康发展的激励机制，开展工业纳税“十强企业”评选表彰活动。力争再培育5家规模以上工业企业。

集聚园区力量。完善基础设施，研究支持办法，吸引企业入驻，加快形成集聚效应。筛选一批发展前景好的小微企业，引导其入驻园区发展。启动佟二堡精品企业园建设，打造高端企业集聚地。整合域内外服装童装企业资源，规划建设服装产业园区，让传统产业焕发新的生机。

（三）以特色产业为引领，加快发展现代服务业

做优特色产业。大力推进宗骏奥特莱斯、东方米兰二期等重点项目，启动皮草文化展示馆建设，继续丰富市场业态，全力打造“四季佟二堡”。建成貂皮现货跨境电子交易平台，扩大电商产业园规模，全力打造“网上佟二堡”。引导企业引进国际一流设计师，提升自主研发能力和市场竞争力，筹划开展系列宣传活动，全力打造“创新佟二堡”。

做强现代服务业。加快推进城区传统服务业转型升级，规划建设商业综合体、养老地产等龙头项目，活跃城区商业氛围。办好房交会、辽峰葡萄节和辽峰小镇赏花节，繁荣城乡市场。加快县、乡电商网点建设，逐步健全以县、乡、村三级物流节点为支撑的农村物流网络体系，建成冷链物流电商园。

做活旅游产业。推进旅游资源市场化配置，培育壮大旅游市场主体，增强旅游产业活力。实施以民俗村、农家乐、历史古迹、山区自然风光和城区重点景观为节点的旅游资源开发建设，打造精品旅游线路，建成沈阳经济区的“后花园”。力争完成佟二堡4A级景区创建。

（四）以特色小镇为抓手，加快城乡一体化发展

完善基础设施。新建和维修改造各级公路及“一事一议”村内道路420公里以上，构建四通八达的交通网络。启动城市北环，加快燕滨路、灯岫线和康柳线等重点道路建设，完善城南片区道路规划建设，确保灯塔高速南出口竣工通车。开工建设城市给水三期工程，继续完善供电、供热、燃气等城市基础设施，增强城市承载能力。

提升建设品位。围绕建设宜居城市，大力度改造老城区，对2600多户城中村、城郊村和棚户区进行搬迁改造，对21个弃管老旧小区进行综合改造，对2条城市主次干道和13条破旧巷道进行维修改造。启动忠旺城、金昌馨居等一批房地产开发项目。进一步提升城市品质，完善城区绿化、美化、亮化，增设沿街景观小品，开工建设葛西河生态走廊三期。争取省市扶持政策，高标准实施一批美丽乡村示范村建设，全面加强农村环境连片整治，打一场农村环境整治攻坚战。

建设特色小镇。坚持产业文化旅游“三位一体”、生产生活生态“三生融合”的规划定位，积极推进一批基础设施和特色产业项目，加快形成“一镇一产业、一镇一精品”。佟二堡皮草小镇争创国家级特色小镇，辽峰、太阳谷、燕州小镇争创省级特色小镇。建立特色小镇储备库，适时启动两个关东风情浓厚、灯塔特色鲜明的小镇建设。

改善生态环境。继续实施青山工程，巩固退耕还林成果，完成造林100万株，治理闭坑矿山110亩。深入开展大气污染治理，加强重点企业污染物排放实时监控，全部淘汰黄标车，加速淘汰老旧车辆，拔掉城区10吨以下燃煤小锅炉。引进长青集团生物质热电联产项目，推进秸秆综合利用。强化水污染防治，实施“河长制”，确保域内河流水质改善。开启土壤污染防治工作，完成土壤环境质量目标监测点位设置和网络建设。

提高管理水平。积极推进综合行政执法改革，推动城市管理走向城市治理。加快数字化城市管理平台建设。完成城市总规修编及海绵城市、地下综合管廊等专项规划编制。开展城市管理年专项行动，出重拳、大力度整顿占道经商、违章停车、私搭乱建、非法营运等行为，提高城市精细化管理水平。正式运营灯塔客运中心，优化公交运行线路。

（五）以改革创新为驱动，激活发展内生动力

深化重点改革。深入开展事业单位分类改革，完成生产经营类事业单位转企改制。启动国有集体企业改革，扎实做好职工安置工作。加快推进机关事业单位养老保险制度改革。

优化营商环境。行政审批局要履行好职能,真正实现“一枚公章”管审批。完成“五证合一”改革，广泛应用“一照一码”和“两证整合”，全力营造便商利商的政务服务环境。加强信用体系建设，强化“诚信招商、诚信待商、诚信留商”理念，着力营造聚商活商的公平市场环境。保持各类发展政策的统一性、连续性和稳定性，积极构建平等统一规范的政策环境。

全力招商引资。开展“招商年”活动，全市总动员，干部齐上阵，突出主导产业和重点区域，围绕延长产业链条、城市开发和特色小镇建设，大力开展专业招商、精准招商，着力以商招商，动员“灯商回归”，努力引进一批大项目、好项目，为经济发展注入强劲动力。

强化要素供给。盘活闲置土地和空置厂房，复垦关闭砖厂、煤矿和村屯空地，保障重点产业和项目用地需求。树立经营城市理念，做好动迁地块和农用地收储工作，强化国有资产管理。抢抓政策机遇，各部门都要积极主动向上争取支持。

（六）以改善民生为根本，持续解决群众普遍关心的突出问题

打赢脱贫攻坚战。把脱贫攻坚作为一号民生工程，继续深化“三千包扶”和行业扶贫，力争最后2783名贫困人口全部脱贫，8个省级贫困村彻底摘帽，提前完成脱贫攻坚任务。

补民生保障短板。新增城镇实名制就业2600人，提升城乡居民参保参合率，全力保障养老金发放。完成市级公益性公墓建设。改造600户农村特困户住房和危旧房屋。继续实施农村敬老院消防设施和城市社区用房改造。

办人民满意教育。强力推进义务教育均衡发展示范县创建工作。稳步推进布局调整，加快薄弱校改造，启动一高中择址新建，努力解决城区小学大班额问题。继续实施教师交流轮岗。鼓励普惠制幼儿园发展，突出职业教育办学特色，全面提高教育教学质量。

促卫生服务共享。继续深化医药卫生体制改革和公立医院改革。完成中医医院建设，启动中心医院扩建，加快乡镇卫生院、村卫生室标准化建设。做好基本公共卫生服务均等化和重大疾病防控工作，增强公共卫生保障能力。

做文化事业文章。积极开展群众性文体活动，丰富群众业余生活。力争村级文体广场全覆盖。完成燕州城山城本体保护规划编制，筹建遗址公园和博物馆。确保高公馆复原式陈列对外开放。深度挖掘整理历史文化资源，积极培育和发展特色文化产业。谋划农村有线数字电视网络改造。

创和谐平安灯塔。着力构建法治体系，规范程序和秩序。强化生产安全、消防安全、交通安全、校园安全和公共安全监管，做好食品安全城市创建工作，大力提升安全生产整体水平。强化社会治安综合治理，严厉打击恶性犯罪，进一步完善立体化防控体系，提高维护公共安全能力水平，增强人民群众安全感。

（七）以依法行政为理念，全力塑造政府新形象

加强依法行政。严格按照法定权限和程序履行职责，严禁法外设权、扩权。推进政府法律顾问制度，完善重大事项集体决策机制。自觉接受人大依法监督、政协民主监督，主动接受司法监督、社会监督。认真执行人大及其常委会的决议、决定，坚持重大事项报告制度，一丝不苟地办理议案建议和提案。

狠抓从严治政。认真履行“一岗双责”，不折不扣落实全面从严治党主体责任，筑牢政府工作人员拒腐防变的思想防线。进一步规范政府采购、招投标和国有资产转让程序，加大重点领域、重点部门和重点项目的审计监督。严肃查处、失职渎职案件和腐败问题，切实做到干部清正、政府清廉。

树立责任意识。牢记人民公仆的第一身份和为民服务的第一职责，把群众需要作为工作第一目标，群众满意立为干事第一标准。勇于“涉险滩”、敢啃“硬骨头”，以逆水行舟的胆量、奋发有为的精神主动推进急难险重工作，主动适应改革攻坚新要求。