应急管理法律体系范文

导语：如何才能写好一篇应急管理法律体系，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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【关键词】抽油机 系统效率 提高 办法

近年来提高抽油机井系统效率的管理办法逐渐被重视，以防泵漏、防管漏、防偏磨等配套工艺的实施，抽油机井举升效率明显提高，但由于设备配置与油井举升能力不能完全匹配，通过综合运用各种技术及管理办法，整体提升抽油机系统效率还有较大的空间，特别是大部分低渗区块油井，还存在着整体抽汲参数偏大等系列问题，通过优化后与新技术的应用，节能潜力大。

1 现状调查及原因分析

1.1 管柱漏失

油管漏失引起管柱功率损失，降低管柱效率。油管漏失主要有三方面：一是管材原因，二是生产过程中振动使油管螺纹松动产生丝扣漏失；三是杆管偏磨导致油管局部磨穿漏失。沈阳油田出砂、偏磨较严重，油管内壁磨损、腐蚀老化，而检测分选能力有限，下井油管不能保证质量。

1.2 杆管之间的滑动摩擦功率损失

抽油杆与油管间的摩擦损失分别为偏磨和挠曲两方面造成的。前者与油井的井身结构关系极大，其程度与井斜段狗腿角大小直接相关；后者主要由载荷和抽汲参数决定。摩擦损失在实际操作过程中难以计算，一般采用试验和实测的方法得到。在抽油过程中，井斜段抽油杆柱和油管摩擦，特别是抽油杆的下部发生挠曲，造成有效载荷的波动，增大了额外能耗。

1.3 抽油泵的影响

泵的容积功率损失包括泵隙漏失和凡尔漏失两方面。

正常情况下，抽油泵泵隙漏失主要是指柱塞与衬套之间漏失，对于出砂井而言，以SiO2为主要成份的石英、长石等细粉砂颗粒硬度高于泵筒与柱塞的表面硬度，当这些细砂粒进入间隙内很容易造成柱塞泵筒摩擦副表面磨损，生产一段时间后间隙变大，漏失量也增大，泵效快速降低。

1.4 设计参数的影响

抽汲参数包括泵径、泵挂、沉没度、杆管组合等。具体分析各个参数的影响：

1.4.1 泵挂、沉没度因素分析

随泵挂加深，抽油杆柱重量增大，杆柱能耗上升，但为了维持油井正常生产，泵挂必须满足沉没度的要求。

1.4.2 杆管组合因素分析

杆管组合一方面影响着自身重量，组合越合理，杆柱重量就越轻，抽油杆的功率损失越小。

2 提高抽油机系统效率的管理办法

2.1 供液能力匹配

供液能力匹配包括两个方面：一是对液面较高、供液能力充足的油井要适时采取大泵提液措施，以获得理想的产量；二是对供液不足的油井，通过加深泵挂，调小泵径，增加沉没度的方式来匹配油井产能，使抽油泵工作在正常状态下，在不降低或增加产液量的同时，降低单耗。由于低产液井常开生产会导致液面下降过快，使抽油泵长期处于供液不足状态，造成功率浪费和加剧设备损耗，因此使抽油泵工作在合理区间内可以有效的节约能耗。

2.2 管杆组合优化

在保证杆柱强度和沉没度的前提下优化组合使杆柱重量最小，降低杆柱能耗。

2.3 出砂油井防治

出砂是造成泵漏的主要原因。沈阳油田所管理的23个开发单元，出砂严重区块8个，出砂井数占全厂总井数的65%以上，近5年来每年因出砂泵漏井约120井次，占全年作业井次的五分之一，因此对出砂油井的治理不但可以延长检泵周期还能降低能耗。针对不同出砂油井采取防砂抽油泵、防砂筛管、流线型无磁阀等工艺技术进行防治。

2.4 偏磨和挠曲综合治理

在深井中抽油杆柱磨损很严重，消耗了大量的功率，因此要降低机采井能耗，需采用杆柱扶正措施，如注塑杆、抽油杆扶正器、防脱器、防偏磨接箍、内衬管等，以减少杆柱的磨损，降低抽油杆的能耗。同时防偏磨可以有效地减少杆断、杆脱、管漏等原因而进行的检泵作业，延长了检泵周期。

3 实施效果认证及存在问题

3.1 实施效果实例对比分析

沈257-22-18井，优化前采用Φ38泵×2500m生产，冲程/冲次：5.4/3，日产液2.6吨，日产油2.6吨，功图显示严重供液不足，泵效只有18.8%，测得输入功率11.93KW；优化后采用Φ32泵×2600m生产，冲程/冲次：5.4/3，日产液提高到5.3吨，日产油提高到4.9吨，功图充满程度明显变好，输入功率降至10.67KW，降低了1.26KW，日节电30.24KW・h，日增油2.3吨；到目前累节电2479.7 KW・h，累增油112.2吨。

3.2 取得的成果和突破

（1）从能量的角度分析原油举升过程中的能耗，研究了油井生产状态与能耗的关系，为进一步深化优化，明确生产单耗提供了切实的依据。

（2）在满足产量需求的前提下，以能耗最低为目标，进行机、杆、泵组合的优化，一方面匹配油井的供液能力，以达到预期产量，另一方面保证能耗最小，达到节能的效果。

3.3 存在问题

（1）由于优化的逐步推广，老区块大多数井已经进行过优化，优化的潜力变小。但随着油藏开采地层能量的变化，原本优化过的参数会变得不再合理，需要及时采集生产数据并调整生产参数以适应生产情况。

（2）抽油杆和油管大多已使用了较长时间甚至超期使用，强度必然有所下降，因此在杆柱优化设计过程中要留出更大的安全系数才能实际满足强度要求，造成了杆柱重量一定程度的增加，浪费了部分能耗。

（3）受实际因素的限制，诸如泵、管材不够或作业过程中遇到的特殊情况等，导致作业未能完全按照计划执行，使实际效果低于设计预期值。

4 结论

（1）通过优化设计参数匹配，应用防泵漏、防偏磨等工艺，可以达到节能降耗的目的。

（2）机采井节能并不是单一方面的工作，其工作对象囊括了整个采油系统的各个部分，因此需要各种配套技术的有机结合，如防偏磨、防砂、防泵漏技术等，多种技术相结合以优选出最佳的方案。

（3）从设计源头抓节能，可以从根本上降低油井单耗，在节能的同时还可以延长油井平均检泵周期，除节能创效之外还节约了检泵作业费用和相应的产量损失。

参考文献

[1] 于云琦，编著.采油工程[M]. 出版地：北京.出版社：石油工业出版社. 出版年：2006 .页数：561

[2] 刘文章. [难动用储量开发采油工艺技术].出版地：北京.出版社：石油工业出版社.出版年2005.页数：369

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关键词：生态文明；水生态；水生态制度

一、生态文明法律保障的现实意义

生态文明概念的提出，是与日趋严重的环境问题密切相关的。当进入20世纪后半叶时，全球性的生态危机使人类面临着前所未有的挑战。据统计，占全世界人口26%的发达国家，消耗着世界75%以上的能源和80%以上的资源，对本国自然资源实行保护，对发展中国家的自然资源进行掠夺性开发，从而加剧了资源的短缺和生态的破坏。改革开放近三十年来，我国经济建设取得了举世瞩目的成就，但国内经济增长是建立在能源消耗较高、生态环境破坏较大的基础之上的。水生态文明建设是生态文明城市建设的起航点和推进器。建设生态文明与河流的关系非常密切。

二、水生态制度的建立

（一）流域生态补偿制度

德国和美国自20世纪七八十年代起就陆续制定了一系列生态补偿制度。90年代末期， 流域治理领域引入生态补偿机制， 重点指向流域源头地区、生态功能区和欠发达地区【1】。环境资源法学所研究的流域生态补偿应是指为恢复、维持和增强流域生态系统的生态功能，流域资源受益者对导致流域生态功能减损的自然资源开发或利用者征收税费以及对为改善、维持或增强流域生态服务功能而做出特别牺牲者给予经济和非经济形式补偿的制度。

（二）生态环境水权

生态环境用水权是指有关生态环境水资源开发利用的一切权利的总和，也具有一般水权所包括的3 种权利(所有权、使用权和经营权) .

从国外经验看，生态环境水权通常由政府机构监管或由专门成立的非政府公共机构享有。从海河流域的实际情况分析，南水北调水资源的分配为调整界定初始水权、确立生态环境用水权提供了最好的契机。

（三）水生态安全保护制度【2】

他们才能够有效地服务于个人的目的。水资源在具有无可重要的经济价值的同时还具有巨大的生态环境价值，并且水资源的经济和生态环境功能相互依存、影响。必须符合法定条件，维护金融业稳健发经过诸如登记审批等法定程序，美国、加拿大、日本和荷兰等国家分别制定了突发性环境污染事故紧急处理法律。1993年5月1日欧洲委员会的《关于补救环境损害的绿皮书》，其中涉及到了连带赔偿制度补救环境损害问题，同时又积极地致力于防治污染长期机制的建立。

因此，我国应积极借鉴国外相关流域突发性水污染事故应急处理经验，完善现行流域突发性水污染应急法律机制，来确保水资源的安全。

（四）水污染收费制度

1.收取污水排放费

德国于1976 年制定并实施《排污费法》，1994年重新进行修订。德国对水污染的控制是卓有成效的，其出彩点，也是重点和关键点是加强对水污染源的控制。

2.环境税（水污染税）

德国于1998年8月25日修订的《废水纳税法》规定废水排人水域要缴税。

1970年， 荷兰政府颁布了《地表水污染防治法》， 其宗旨在于防止对地面水资源的污染。还有美国、英国等，这些国家在水费的征收中也都包括了排污费的征收。【3】我国目前尚没有水污染税制度，在借鉴问题上，西方经济发达国家实行的“绿化税制”无疑为我国制定水污染税法提供了模式。

4.押金制度

挪威是世界上较早实施绿色押金制度的国家之一，德国政府2003年1月1日起实行绿色押金制度。我国目前尚无绿色押金制度的实践，曾经有个别城市做过一些这方面的尝试，但都未能成功。因此，不论从我国当前严峻的环境污染形势，还是从我国环境立法的导向来看，都很有必要在我国建立该项制度。

三、水生态文明的法律体系的构建

（一）中国水生态文明的法律体系的构建

我国水资源保护的法制建设始于20世纪70年代，关于水资源保护的法律主要有：《环境保护法》《水法》《水污染防治法》《水土保持法》《防洪法》等法律【4】。

从2010年3月1日起，《贵阳市促进生态文明建设条例》将正式开始施行，它是一部综合性的生态保护法，它是全国第一部促进生态文明建设的地方性法规。2008年3月20日，由京阳环保公司独家承办的“首届中日环保水生态交流会”在举行，会上，中日双方就水生态保护与修复等热点话题展开了讨论，针对中国目前水环境危机与污染进行了深入的探索和交流，并联合发表了《改善水生态环境宣言》。

（二）国外水生态文明的法律体系的构建

1.美国

从某种程度上说，美国的生态环境保护历史就是一部环境保护法制史，法制贯穿于美国生态环境保护的一切工作。从最初的主要依靠不成文法、零星制定成文法保护生态环境，发展了到现在的制定大量成文法、建立较完善的法律体系以保护生态环境。美国的生态环境保护法律体系主要是由这三方面的法律构成，包括《国家环境政策法》《清洁空气法》《清洁水法》《安全饮水法》《固体废弃物防治法》《濒危物种法》《防治污染法》《海岸带管理法》《森林和牧场可更新资源规划法》等。

2.日本

日本的水资源管理法律体系以《水资源开发促进法》为龙头，主要包括《水资源开发公团法》《水源地域对策特别措施法》《河川法》《特定多目的大坝法》《电源开发促进法》《工业用水法》《水道法》《水质保全法》《水质污浊防止法》等。

3.欧盟

欧盟关于水资源保护的立法工作是借鉴于各国水法基础上进行的，英国等发达国家早在16世纪就制订了水法。1975年欧共体就对提取人类饮用水相关的河流、湖泊制定了《地表水法令》。2000年欧盟根据25年来各类法令实施结果和社会发展的新要求，颁布实施了《水政策领域共同体行动框架》，使其成为新世纪欧盟指导各国水资源保护和利用的根本大法。

4.英国

英国是世界上工业化最早的国家，同时也是最早制订水法的国家。二次大战后，颁布了一系列与水资源管理有关的法令，如《河流洁净法》(1960年)、《土地排水法》(1961年)《河流防止污染法》(1961年)、《水资源法》(1963年)、《运输法》(1968年)《农业法》(1970年)、《蛙鱼与淡水鱼法》(1972年)、《水法》(1973年、1983年、1989年)、《污染控制法》(1974年)等。

参考文献

[1]魏山峰，建设先进的环境监测预警体系[N].中国环境报，2006

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论文摘要：海洋行政管理究其实质是海洋监察管理。近几十年来，随着我国经济的发展，人类在开发海洋、利用海洋的经济活动中对海洋造成的污染日趋严重。为保证海洋这个全球生命支持系统的可持续发展，保护海洋生态系统平衡发展，保证我国海洋经济可持续发展，减小污染对经济发展的影响，近年来，我国海洋有关监察执法部门在依法管理海洋污染和保护海洋环境工作方面取得了一定的成效，但还存在一些问题，诸如，无法可依，有法不依，执法不严，违法不纠等方面的问题。为此，笔者在分析我国近年来海洋监察管理中存在的问题的基础上，从法制化建设的角度提出了我国海洋监察管理的思路与对策。

当今世界，人类面临着人口、资源、环境三大问题。而海洋占地球面积70％以上，其丰富的自然资源和巨大的开发潜力，将是人类未来安置就业的重要场所及工业原料的可靠基地。因此，海洋作为全球生命支持系统的一个重要组成部分，也将是人类社会可持续发展的宝贵财富，这一点正成为越来越多人的共识。解决人类当前面临的人口膨胀、资源短缺、环境恶化的有效途径就在海洋。然而海洋开发是一项综合性很强的事业，它不仅涉及国家间的利益、矛盾和冲突，就国内也涉及许多行业、学科和部门间的利益、矛盾和冲突。为协调和处理开发利用者之间的利害冲突，协调开发利用与环境、资源、生态之间的矛盾，达到合理开发利用海洋资源，促进海洋事业正常、有序、健康、稳定的发展，本文拟从法制化的视角谈我国近年来海洋监察管理中存在的问题及解决的思路对策。

一、法制化海洋监察管理的内涵界定

海洋监察管理是适应现代海洋行政管理的发展需要而产生的一种行政执法职能，属于行政监督检查范畴，承担着海洋执法和护法的双重任务。具体而言，海洋监察管理是指由法定的或经授权的国家和地方海洋监察部门，依法维护国家海洋权益、保护海洋环境、维护海洋资源开发利用秩序、保障海域使用者合法权益的重要行政手段，是各级海洋行政主管部门为了履行其行政职能，按照规定的程序和方式对现行的各种海洋法律、法规和部门行政规章制度等的贯彻实施进行的监督管理，并对海上作业的违法性行为及时进行查处的行政执法活动。

法制化海洋监察管理是指国家海洋监察总队及其监察人员运用法律手段，依法管海、护海的一种法制发展趋势。它不仅指那些以强制手段调整海洋活动中各种关系，使其符合海洋管理目标的活动，而且还指那些依法保证行政手段、经济手段和其他管理手段有效实施的活动；［1］（p189）法制化海洋监察管理包括两方面内涵：一是指法制化海洋监察管理活动，即国家及地方海洋监察管理部门在法律规定的权限范围内，对国家及地方海域使用活动依法行使监督管理权，贯彻实施国家在海洋开发、利用方面的方针、政策、法律、法规和各项规章制度，保证国家的管理意志得以实现。二是指法制化海洋行政行为，即对海洋行政机关自身行为的管理活动。比如，海洋行政机关的设立活动是否合法，执法体系是否健全和完善，海洋行政机关工作人员的执法素质是否高，法制观念是否强等。

我国海洋监察管理部门隶属于国家海洋局。国家海洋局为了有效地履行海洋监察管理职能，建立了中国海洋监察总队，并在北海海区、东海海区、南海海区设立了三个海区总队，在沿海省、自治区、直辖市也正在建立地方海洋监察总队，以形成一体化的海洋监察执法体系。其主要职能是依照有关法律和规定，对我国管辖海域（包括海岸带）实施巡航监视，对侵犯海洋权益、非法使用海域、损害海洋环境与资源、破坏海上设施、扰乱海上秩序等违法行为进行查处，并根据委托或授权进行其它海上执法工作。

海洋监察管理工作与其他管理工作有很大的区别。由现阶段海洋开发利用活动的规模和性质、海洋科技发展的水平以及国家现行的海洋法律制度与海洋执法管理体制等因素决定了海洋监察管理具有如下特点：

⒈法制性和科技性。海洋监察管理工作是对有关的法律知识和科学技术知识的综合运用，具有很强的法制性和科技性。它要求海洋监察管理人员不仅要有较强的法制观念和丰富的法律知识，还应具有与工作有关的科学技术知识。包括海洋水文气象、海洋生物、化学、地质知识及海洋应用技术知识等。

⒉广泛性和综合性。海洋监察管理工作涉及多方面的内容和多部门的活动，具有相当的广泛性和综合性。它涉及权益、资源、环境等多方面的内容，涉及到许多相关行业和部门的海上活动。海洋监察管理具有多部门、多行业性的特点，是各有关部门在各自职责和范围基础上的跨部门、跨行业的一种监督管理活动。渔政、港监、海上治安等部门都是我国海上执法部门，各部门的海洋监察也要互相协调、支援，共同维护国家海洋法律法规的尊严。

⒊复杂性和艰巨性。海洋监察管理工作具有一定的复杂性和艰巨性。我国管辖的海域除渤海是内海外，其他海区均存在着与邻国之间划分海域疆界和岛屿归属等涉及国家主权权益等问题。我国的海洋法制化建设尚处在一个不断发展和完善的阶段，受现有海洋法律、法规体系和现行海洋管理体制的制约，一些相关海洋的部门法在管辖权限以及涉及本部门利益的一些规定存有不少交叉、甚至矛盾之处，增添了海洋监察管理工作的复杂性和难度。另外，海洋监察管理中的主体性工作是对管理的海域实行监视、监督检查，主要活动区域在海上，由于海上自然环境的恶劣、工作环境的多变，生活环境的艰苦，更加突出了执法的艰巨性。

此外，由于海洋的浩瀚无边的特点决定了海洋执法具有区别于其他区域执法的特殊性，需要拥有飞机、船舶、舰艇等执法装备进行监视、巡航。通过巡航监视、登检倾废船、石油平台和组织专群结合的监视网等，监视海域的开发利用活动，及时发现违规责任者和其他海洋突发性事件，并随时掌握时间的发展动态。

二、海洋监察管理的法律依据和内容

海洋监察管理所用的法律手段，包括国际海洋法与我国关于各管辖海域的法律制度和所有调整我国海洋活动中各种关系的法律法规。目前，我国海洋法律法规层出不穷，但海洋法尚未形成独立的法律部门，有的散见于经济法、行政法和刑法、民法乃至宪法中。随着我国海洋开发规模的扩大，调整海洋领域中各种关系的法律法规必然日益增多，日益完善，我国的海洋法必然最终发展成为一个独立的法律体系。

从海洋监察管理的法律依据上分析，海域使用管理法实施情况和海洋环境情况的监督检查将是今后地方海洋监察管理的重点。其法律依据主要有：“两法律、三条例、两规定、一办法”。“两法律”指《海洋环境保护法》和《海域使用管理法》；“三条例”是指《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》、《海洋倾废管理条例》和《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》；“两规定”是指《铺设海底电缆管道管理规定》和《涉外海洋科学研究管理规定》；“一办法”是指《海洋自然保护区管理办法》。

海洋监察管理的内容有：监视海域的开发利用活动，及时发现违规责任者和其他海洋突发事件，并随时掌握事件的发展动态，当发现有侵权和违规事件时，要及时进行现场执法，制止侵权、违规行为的继续，必要时依法强制执行。对侵权或违规事件包括造成海域污染、资源损害情况等进行全面、客观、详尽的调查取证。具体内容如下：

⒈开展海域使用管理的执法工作。我国有18000多公里大陆海岸线，内海、领海面积辽阔。在其范围内有20000多平方公里潮间带，有6500多个可依托的海岛，15米等深线以内海域面积约123800平方公里。［2］（p100）这些数字表明了我国海域资源丰富，开发选择性大，区位优势显著。目前，我国许多海洋经济活动都是通过使用一定的海域空间实现的，如港口、海洋工程、海岸工程、养殖和旅游等。对沿海地区海洋产业兴起过程中出现的围、填海造地、工程用海、旅游用海等运用行政手段加以规范和管理，并协调其与传统盐业、养殖用海之间的争海矛盾。2002年，我国颁布实施《国家海域使用管理法》，建立了海域使用权属审批制度、海洋功能区制度、海域有偿使用制度三项基本制度，对海域使用进行立法和规划，规范了海域使用权属管理，使海洋监察和海洋环境保护的执法有了法律依据。

⒉开展以保护海洋环境为目的的环境执法工作。海洋环境作为整个自然环境的一个重要组成部分，包括海洋水体、海洋底土、海水表面上方的大气和受到海洋直接影响的沿岸区域和河口区域等。［3］（p146）海洋环境的好坏是全球生命支持系统能否得以良性循环的重要保证。海洋生物的多样性取决于海洋的水质和生长的环境，同时又决定了海洋生态系统的平衡发展。为保护人类的蓝色国土，保障海洋环境和海洋资源的可持续发展，促进海洋经济稳步、有序、健康发展，我国海洋监督管理部门根据《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国海洋倾废管理条例》、《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》和国家海洋制度的有关法律规定，从海岸工程、海洋石油勘探开发、陆源污染物的排放、海上船舶和海洋倾废等五个方面入手，对涉及和可能造成海洋环境受到损害的诸多目标进行监视，严防和禁止一切污染和损害我国海域的行为，以达到保护海洋环境的目的。

⒊开展以维护国家海洋权益为使命的执法工作。所谓海洋权益，是指国家在海洋上的合法权利和利益，主要包括领土主权、司法管辖权、海洋资源开发权、海洋空间利用权、海洋污染管辖权以及海洋科学研究权等等。我国海洋监察部门依据《联合国海洋法公约》、《中华人民共和国领海及毗连区法》等有关法律和我国外交政策，以维护国家海洋权益为使命，强化国家对管辖海域的监管，发现和坚决制止侵害我国海洋权益的违法行为。

⒋开展以合法利用海洋资源为目的的监视执法工作。海洋资源是存在于海洋中的多种自然资源的总称，一般可把海洋资源分为海洋矿物资源、海洋生物资源、海洋能源、海水资源、海洋空间资源、海洋旅游资源等，［4］（p147）目前，我国海洋监察部门对海洋资源管理的监视主要是依据《中华人民共和国海域使用管理法》、《海洋自然保护区管理办法》等法律法规，对海域有偿使用和经国务院授权的国家级海洋自然保护区进行管理、监视，对其他行业管理的资源开况进行监督。通过对我国管辖海域的监视，保证我国管辖海域内的海洋资源得以合理开发、综合利用和可再生资源的永续利用。

⒌承担海上应急任务。应急性体现在海洋执法的应急反应上。所谓海监执法的应急反应是指海上一旦发生或出现违法、违规案件或其他海事事件和异常问题时，不论是在正常海洋实践活动中发生的还是在非正常情况下突发或偶发的，海监执法机关和海上执法力量都应该在规定时间或者最短的时间内迅速组织起来，运用适当的装备技术手段赶赴现场，按照应急计划方案、技术规程进行调查取证和海上处理。［5］（p144）中国海监队伍承担的应急任务主要有应对海上溢油事故和国家海洋权益方面的突发事件。中国海监海上应急指挥中心设在中国海监总队，拥有具备先进信息传输和数据处理功能的硬件平台，能够为远程决策提供可靠技术支撑。中国海监建立了比较完善的勘探开发溢油应急响应执行程序和海上维权执法工作应急机制。调查取证技术支撑体系也在不断完善。

三、我国法制化海洋监察管理中存在的问题分析

法制化管理是现代海洋监察管理的基本方式。［6］（p120）其核心就是“依法监察”，即海洋监察部门的一切监察管理工作必须依法而为，受法律约束。其内容就是“有法可依，有法必依，执法必严，违法必纠”因此，要实现法制化管理，首先必须具备完善的法律体系和健全的管理体制；其次，要有执法中必要的武装、设备；再次，还要有科学技术的支持和高素质人才组成的海监执法队伍。

然而，我国目前的法制化海洋监察管理现状还不令人乐观，执法管理中还存在一系列问题，这些问题的存在正在每况愈下地影响我国的海洋环境的有效保护。下面就以中国海监南海总队第八支队为例（2005年实地调研），浅析我国法制化海洋监察执法管理中现存的主要问题：

⒈执法实践中缺乏完善的环境法律体系的支持。虽然现行的《海洋环境保护法》对海洋污染的控制起到了一定的作用，但是对海洋环境保护整体工作的推进却没起到应有的作用。因为海洋环境是个大的生态系统，在环境法律体系的建立上，既要考虑法律之间内部关系的层次性，即由生态系统的整体保护到生态要素的个别保护，如，对生物多样性的保护问题。同时又要考虑法律之间内部关系的区域性。我国海洋资源十分丰富，各个海域的资源分布不均衡，海域的权属不明确。如果在海域资源保护问题上没有法律依据的话，就会引起地域之间的冲突和争端，如，黄海、渤海海域周边复杂的关系，需要有保护区域的法律出台。尤其是海洋特别保护区、海岸带区域的海洋生态及资源的法律保护问题更应该引起重视。另外，我国立法上对行政区划海域和自然保护区海域存在不一致的问题。这也给执法部门带来实际操作的困难。

⒉执法实践中缺乏统一的海洋综合管理体制。长期以来，我国在海洋环境保护方面的行政执法存在政出多门，各自为政，五龙闹海、职责不清、权限模糊的尴尬局面。现行《海洋环境保护法》确定的海洋环境保护管理体制已不适应当代海洋环境保护工作的特点。同时，缺乏海陆约束机制和海洋环境保护与海洋开发利用管理协调机制，也是造成我国海洋环境污染损害状况持续恶化的主要原因。由于体制上的综合管理约束，难以将海洋功能区划、海洋开发规划和海洋环境保护综合协调一致，因此，随着海洋资源和环境开发利用的规模的扩大，海洋环境污染的损害和行业之间的矛盾不断发生，原有以部门为主的分散管理体制已不能适应需要，必须在分散的行业管理的基础上，建立高层次的海洋综合管理，运用政策、法律、协调等方式，理顺开发部门之间、开发与资源之间、开发与环境之间的复杂关系，达到既保证海洋开发利用的发展，又维护海洋生态平衡的目的，使海洋能够成为人类持续利用的未来领域。［7］（p117）

⒊行政执法与刑事司法衔接机制不完备。行政执法与刑事司法衔接机制是指具有法定行政管理权限的机关或组织，在行政执法过程中将涉嫌构成犯罪的行为从行政执法过程中分离出来，自然过渡和转移到刑事司法程序中，进而进行侦查、追诉并最终汇入刑事审判的机制。与一般的刑事案件不同，环境犯罪案件的来源取决于行政执法机关的移送，刑事司法部门无权第一时间介入环境犯罪案件的侦查，案件来源必须通过行政执法部门的移送。国务院2001年7月9日公布施行的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第3条明确规定：“行政执法机关在依法查处违法行为过程中，发现违法事实涉及的金额、违法事实的情节、违法事实造成的后果等，根据刑法关于破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪等罪的规定和最高人民法院、最高人民检察院关于破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪等罪的司法解释以及最高人民检察院、公安部关于经济犯罪案件的追诉标准等规定，涉嫌构成犯罪，依法需要追究刑事责任的，必须依照本规定向公安机关移送。”目前，我国海关、环保、水利、国土资源、林业等具有行政管理和执法权的部门，在行政执法过程都部分涉及行政违法行为与犯罪行为的界定。如：危害森林、水产资源与野生动植物管理制度的犯罪等。这些涉及犯罪的违法行为，很多已经列入刑法“破坏环境资源保护罪”等章节中。有关行政管理部门就行政违法与犯罪的界限等也相继提出了如何适用法律的意见，然后由最高人民法院、最高人民检察院以单独或联合解释的形式予以明确。但目前，海洋行政执法部门与司法部门还未建立起行政执法与刑事司法的衔接机制。因此，尽管海洋部门查处了不少严重破坏海洋环境的违法行为，但至今没有相关的移交程序。

⒋执法管理经费严重不足。由于执法经费的不足，造成执法力度不够的现象。据实地调查，国家海监大队南海分局第8支队反映，现阶段他们由于经费严重不足，每个月只通海路执法一次，时间约为一周。这种长时间的间断监视现状，让违法作业者有机可乘，对我们有效地打击海上违法作业行为很不利。经费不足也造成了海上执法监控设备的陈旧和欠缺。据南海分局第8支队反映，由于执法船龄较长，航速慢，抗风浪能力差，再加上船上的监控设备的落后，阻滞了执法人员打击违法行为。

⒌执法人员较少和综合执法技能不足。由于单位的实际情况的制约，没有金费使执法人员的执法技能没有条件得到提高，这对执法质量有相当大的影响，这对海监执法队伍本身建设也是不利的，一支好的执法队伍，其自身的专业素质也必须是高素质的。

⒍用海作业单位的依法用海意识仍需提高。由于国民用海意识观念陈旧、《海域使用管理法》颁布实施的时间不长以及某些地方行政单位的地方利益至上观念，使不依法申请许可和有偿使用海域的问题依然突出，所以必须加强这方面的宣传力度，提高国民的相关的法律认识。

四、法制化海洋监察管理的思路及对策

针对海洋环境保护的全球发展趋势，以及我国对此制定的长远目标，笔者对我国的海洋环境保护的法制化监察管理工作提出以下建设思路：

⒈强化法制化管理，在立法上及早构建完善的海洋环境保护法律体系。加强法制化管理，是海洋监察管理的必然趋势。目前，虽然《海洋环境保护法》和《海域使用管理法》相继出台，但是我们的海洋法律尚未形成完整的体系，我国海洋环境保护法律体系的框架中还应增加海洋特殊海域区域和海岸带海域区域的法律保护，同时建立、健全海洋特别保护区管理法律制度。［8］

在此基础上还要逐步建立和完善地方海洋法规体系，加大地方立法进程，逐步构建完善的、符合当地海域使用实际情况的法规体系，为加强海洋管理建立强有力的法律依据。再则，应增加生物多样性和其他海洋生态要素的法律保护规定，在管理体制上把行政区划和海洋自然保护区的区域规划为统一的整体，以便行使统一的管理权限。

⒉明确海洋管理部门监督管理海洋环境保护的职能。海洋环境状况是衡量区域环境与发展的尺度，这决定了沿海地区的发展必须充分考虑海洋环境目标体系的实现程度。海洋环境处于特殊的地理空间而不同于陆地环境系统，海洋功能的复合性使海洋环境管理需要充分考虑多种功能和资源利用间的冲突与权衡。海洋环境与资源处于同一个水体中，海洋环境管理需要考虑特定历史阶段社会经济对环境的要求和对资源的需求，在社会可接受水平下，制定各历史阶段的海洋环境保护目标体系，形成有利于海洋开发利用、有利于区域环境的总体控制、有利于海洋环境持续发展的综合管理体系。只有在法律地位上明确海洋行政管理部门监督管理全国海洋环境保护的职能，才能收到事半功倍的成效。

⒊建立、健全相关法律法规的配套规定，提高管理的科学性。海洋环境保护需实现从原则规定向具体规定转变。中国海监近几年的“海盾”行动，每年都要查处一大批重大海洋违法案件，仅2006年就查处了74起，比上一年增加了200％。但无一例外都只是进行了行政处罚。成倍增长的海洋违法案件，以及海洋环境质量的日渐恶化，与海洋违法犯罪行为得不到有效严惩不无关系。因此，从整体上看，我国海洋生态环境保护的法律体系还不健全，特别是缺乏一些具体的、可操作性强的法律法规。因此要逐步制定相应的法律法规，使海洋环境保护实现从原则规定和定性到具体规定和定量的转变。尽快研究并制订诸如海洋环境保护法实施细则之类的法律。在制定地方法规的基础上，各地应建立起一整套的海域使用管理制度。一是完善好大比例尺海洋功能区划，协调各海洋行业在海洋开发中的关系，为海洋综合管理提供可靠依据。二是组织编写好海域使用开发规划和海洋产业发展规划。三是要真正实施重大海域使用项目可行性论证制度，提高海域使用项目审批的科学性。四是全面实施海洋环境影响评价制度，防止海洋工程污染。五是完善海域使用审批程序和海域使用权证书年审制度。六是健全行政执法与刑事司法机制的衔接。

⒋加大海洋执法经费投入力度，配备足够的执法人员，提高执法监察硬件方面的实效性。加大人力、物力、财力的投入力度，加强海洋执法设施建设，建造独立的海洋监察船，配备必要的监察车辆；购买急需的海水监测化验设备，以应对海洋环境污染、水质监测的需要；配备摄像机和手提电脑，确保现场取证并建立完整的监察数据和档案。加大执法监察力度。严格执行法律法规，与公安、边防密切配合，组成联合执法体系，加大海陆联合检查力度，重点查处破坏海洋环境和资源等非法用海行为，维护良好的海洋开发秩序。

⒌提高海监执法队伍的综合素质。“徒法不足以自行”，法律是靠人来执行的，没有一支高质量的海洋执法队伍，海洋法律、法规就不可能得到真正有效的贯彻和实施。海洋监察员是海洋执法监察的一线战士，其素质的高低，决定着海监工作的成败。因此，在海监队伍建设方面，应严格按标准进人，做到宁缺毋滥，选用一些文化层次较高，懂业务的人才，调整海监队伍的知识结构。同时加强培训，通过不断积累执法实践经验和技能培训，提高执法人员的战斗力。坚持监察员持证上岗制度，结合实际案例分析，不断提高海洋监察员的法律水平、业务能力。

⒍加强对海洋环境保护和海洋国土的宣传。国家和社会的海洋意识和海洋观念的强弱直接影响到海洋保护和管理工作。大力开展海洋宣传教育，使全社会关心、了解和认识海洋，形成爱护海洋、利用海洋、保护海洋、养护海洋的社会氛围，认识到海洋在国民经济和社会发展具有的战略地位和重要作用，是海洋及管理工作得以强化和顺利开展的社会基础。深入宣传法律法规，对大案要案的重点查处，提高违法用海行为的曝光率，予改变用海者的依法用海意识。合理开发海洋资源，保护海洋生态环境，需要形成广泛的公众参与。通过各种教育方式和多种媒介宣传，普及海洋知识，提高劳动者的海洋科学文化素质，培养沿海地区公众参与海洋资源和环境保护的自觉性，使之成为保护海洋的有生力量。［9］

总之，海洋管理工作不同于传统意义上的资源环境管理工作。作为依法管理海洋监察的职能机构和依照法律赋予的权力从事执法活动的主体，我们要准确定位管理职责，明确分工，探索统一、高效的海洋管理运行机制，树立管海的新形象，使海洋监察管理逐步走上科学化、规范化、法制化的轨道。

【参考文献】

［1］鹿守本．海洋管理通论［M］．海洋出版社，1998．

［2］国家海洋局．海洋监察相关法规释义［M］．海洋出版社，1998．

［3］［4］［5］［6］郑敬高．海洋行政管理［M］．中国海洋大学出版社，2002．

［7］范志杰，周永有．中国海洋环境保护科学技术的发展与展望［M］．海洋出版社，1999．

［8］刘惠荣，高威，杨益松．海洋特别保护区管理法律制度探讨［J］．法制论丛，2006，21（3）．

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【关键词】公共危机；应急管理；政府工作

在突发公共危机事件面前，为了最大限度降低人、财、物的损失，控制危害与影响的程度政府会采取措施，以最快的速度和最小的代价终止危机事件，使之恢复到正常状态。这是一系列复杂的工程，需要一个科学、合理、协调有力的应急管理系统才能实现此目标。我国已进入经济发展新常态时期并且今后一段时间会长期处于新常态阶段，这就需要稳定、和谐的社会大环境作为基础。而现实情况是各种公共安全、自然灾害等问题始终是持续的挑战。煤矿事故频发，道路交通事故层出不穷，食物中毒公共卫生风险始终存在，地区恐怖活动的威胁也日趋严重，加之地震、暴风雪等自然灾害的破坏力之大，应急管理工作存在很大的挑战也面临着很高的目标。

虽然长期以来政府在面对公共危机开展应急管理工作中积累了一些经验，但是客观的讲工作中还存在着很多不足：

第一，缺乏公共危机应急管理意识。

应对公共危机，做好应急管理工作的前提就是转变观念、提高意识，在开展应急管理工作中显现出的机制不健全、信息不准反应不快、管理不到位等问题的根本就是政府工作人员以及公众全体的危机和应急管理意识淡薄。而这种意识的淡薄，就会对危机缺乏真正的认识，工作中忽略预防的环节甚至存在侥幸心态，这就会在危机到来之时准备不足错过解决问题的良好时机以至产生比危机本身更严重的后果。

第二，缺乏合理、高效的应急管理机制。

一个合理、科学的应急管理机制对于社会的稳定与发展是至关重要的。在政府职能划分不清、分割严重的大背景下，危机到来之时，各级政府部门之间缺乏协调，容易产生互相推诿的情况。有些情况下即使收到中央统一的命令，出于各政府部门分工负责与自身利益化的驱使，就会产生高成本、低效率以及反应速度慢等严重后果。

第三，缺乏健全的应急管理法律法规。

面对突发的公共危机事件，我国在立法方面存在着明显的欠缺，没有明确规定出各个政府部门的职责、权力与义务。而应急管理过程中依法行政还有待于加强。在强调法治型政府的当下，无论是面对正常状况还是突发事件都应将依法行政作为政府行政的基本准则。此外在应急管理过程中政府行为监督方面的法律也有待补充。监督方面法律的欠缺，无疑会影响政府应急管理过程中行为的规范性与完善性。

针对以上问题提出以下几点对策：

第一，加强政府及全社会公共危机认识并全面提升应急管理能力。

政府部门首要应该转变观念提高公共危机处理意识，日常工作中就应做到有所防范有所准备，应负责地承担起应急管理工作中的主导地位，尽可能地减轻危机带来的影响，提高公共危机处理效率。政府人员的日常工作中应大力加强公共危机应急管理的培训与教育，潜移默化中产生观念的改变。此外社会公众力量也应树立应急管理主体参与感，为政府开展工作起到互补的作用。利用大众传媒等手段进行公共危机与应急管理的知识与技巧的传播，使公众自发地参与其中。

第二，建立健全完善的公共危机应急管理机制。

公共危机应急管理是一个复杂的系统工程，需要明确的强有力的职能部门作为领导核心，建立综合化协调运行的应急管理体系。将相关职能部门集中管理，改变部门间各自为政的局面，统一指令统一领导并理顺各方职责与义务，加强跨区域的资源整合避免资源浪费，进而全面提高我国应急管理体系综合化、系统化水平。

第三，大力开展并完善应急管理工作法律法规建设工作。

为保证应急管理工作的时效性与恰当性，必须将应急管理工作纳入法制化轨道，建立比较完备的法律法规体系，随着法治型政府理念的不断加强这一点也显得尤为重要。近年来虽然我国也先后制定了一些关于公共危机应急管理的法律法规，但它始终是比较笼统、模糊的概念。虽然起到了一定的协调作用但具体细节操作、职能和权限的规定仍是比较简单的。因而今后的工作重点始终是加强公共危机应急管理法律体系建设，通过法律明确各个相关部门应急管理工作中的职责、任务与操作程序，将各个部门有效地联系在一起，为及时有效、科学合理地开展应急管理工作提供法律支撑。

在我国经济发展新常态以及法治型社会的大背景下，要不断提高面对公共危机政府的应急管理能力，始终将维护好社会的稳定、健康作为关键，在保障好公众生命财产安全的同时不断改善民生，提高综合国力，保证经济社会全面协调发展。

参考文献

[1] 黄金兰.我国公共危机管理中信息沟通机制的完善[D].福建师范大学，2009.

[2] 李敏.非政府组织参与公共危机管理研究[D].武汉科技大学，2009.

[3] 陈静，周峰.我国政府应急管理的进展及若干思考[J].吉林广播电视大学学报，2010.

[4] 张维平.政府应急管理预警机制建设创新研究[J].中国行政管理，2009.

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突发环境事件主要有以下特点：事件发生的突发性，涉及范围的公共性，事件伴随的危害性，发生发展的多变性。在不同的状态和情景下，突发环境事件的发展变化不同，导致没有一套有效的模式应对突发环境事件。从分类上来看，突发环境事件主要有环境污染事件、生态环境安全事件、核与辐射事故、海上石油勘探污染、港口泄漏污染等，而且由于发生的原因、时间、地点不同，同样的突发环境事件发展变化的趋势各不相同。

2我国环境应急管理工作现状

2.1环境应急管理机构基本建成

目前，环保部一共组建了六个区域环保督查中心，分别是华东、华南、西北、西南、华北和东北环境保护督查中心，且均已纳入环境保护部环境应急响应体系。江苏、辽宁、吉林等省相继成立了由专职人员组成的环境应急管理机构，为妥善有效开展环境应急工作提供了组织保障。

2.2环境应急预案体系逐渐完善

2005年5月，国务院颁布了《国家突发公共事件总体应急预案》，2006年1月，颁布了《国家突发环境事件应急预案》。在上述两个预案的指导下，目前全国已制定政府部门的环境应急预案3500多件，基本覆盖各类突发环境事件，全国环境应急预案体系基本形成。

2.3环境应急联动机制开始建立

2009年12月，国家环保部与国家安监总局联合签署了《关于建立应急联动工作机制的协议》。根据协议，双方长期建立稳定、可靠的突发环境事件和安全生产应急联动机制，提升突发环境事件防范和应急处置水平，最大限度地减少因安全生产事故引发的突发环境事件造成的危害和损失，保障生产安全和环境安全。地方环境保护部门也在积极探索环境应急联动机制，在应急联动工作方式上进行了创新。

2.4环境应急专家库逐步建立

实践证明，环境应急专家在各类突发环境事件的应对过程中，发挥了极其重要的作用。环境应急专家库是环境应急管理体系的重要组成部分，在加强环境应急管理工作中发挥基础作用。国家环境部门高度重视这项工作，邀请科研院所、企事业单位、高等院校、军队和各行业协会，积极推荐了许多优秀人才。在此基础上，遴选了各个领域的环境应急专家300多名，又认真挑选了26位环境应急专家，组成国家环境应急专家组。这些专家在自己的的专业领域有很深的造诣，对指导和配合当地政府开展应急处置，协调地方环境保护部门制定防控措施、水质监测方案，起到至关重要的作用。

3我国环境应急管理面临的挑战

3.1环境应急法制体系尚不完善

环境应急管理法制体系不完善，《国家突发事件应对法》虽然已经出台，但具体实施细则没有明确，需要进一步在重大突发环境的事件风险评估、应急响应、损害评估和赔偿等方面进行明确。现有法律法规中存在一些与环境应急响应相矛盾的条款，需及时清理、调整。同时，现阶段在应对突发环境事件时，政府、企业、个人职责不清，导致环境供应及管理工作无法顺利开展，需要从法律层面加以具体明确。

3.2环境应急联动机制尚不健全

突发环境事件在处置过程中往往涉及到多个部门，但是目前我国只有少数部门间建立了应急联动机制，甚至在环境保护内部相关部门之间，信息共享、沟通协调机制也不完善，跨区域甚至跨国界环境应急管理联动机制还有待进一步健全完善。各级政府之间、环境保护部门与相关政府部门之间、上下级环境保护部门之间衔接不够紧密，多方协同处置重大或特别重大突发环境事件时，人员、信息、资源等难以快速集成，未形成制度化的联动协作机制。

3.3环境预测预警体系薄弱，预测预警能力有限

目前我国的突发环境事件应急预案体系尚不完善，应急预案体系的管理和使用可操作性较差。很多企业环境安全意识淡薄，还未制定行之有效的环境应急预案，分行业、分类别的环境应急预案编制指南也需要进一步完善。一些地方政府部门直接套用《国家突发环境事件应急预案》，预案的实用性和可操作性不强。环境风险排查与评估制度尚不完善，主动预防还难以做到。重大环境风险源的分布、分级、分类等信息掌握不清，重大环境风险隐患还未得到妥善治理，风险防范及预测预警能力亟待加强。

3.4信息公开和报告制度不完善

突发环境事件往往传播迅速，容易造成公众恐慌，及时、准确信息显得非常重要，是缓解公众恐慌心理，给事件处置争取宝贵时间的重要途径。目前我国突发环境事件发生后，有关部门往往不愿意进行信息公开或者时间延迟，结果得不偿失，导致政府的公信力降低，不利于后续的事件处置和报道。而在突发环境事件应急应对过程中，有关部门谎报、缓报、瞒报的现象屡见不鲜，事件信息不能及时反馈给决策者，往往造成决策失误，也使得应急处置工作出现误区，错过了应急处置的有利时机。

4提升我国环境应急管理工作的思路

4.1完善环境应急管理法律体系

完善环境应急管理相关法律体系，在环境应急管理工作中进一步明确政府、环境保护部门、企业的职责定位，制定具体的环境应急管理制度，理顺政府与环保部门、环保部门与企业之间的关系。同时，加快制定和完善突发环境事件应急预案管理相关制度和程序，使环境应急管理工作有法可依。建立和完善突发环境事件责任保险制度，建立健全环境污染与生态损害评估和鉴定机制。

4.2健全突发环境事件应急预案体系

各地要结合自身实际尽快修订和完善有关应急预案，建立应急预案动态管理制度。环保部门要主动加强与行业主管部门的合作，制定分行业和分类别的环境应急预案编制指南和管理办法，指导企业找准环境风险环节，完善企业环境应急预案。实行预案动态管理，建立企业、部门预案报备制度，规范预案编制、修订和执行工作，提高预案的针对性、实用性和可操作性。针对辖区内重点风险源及环境敏感区域，定期组织开展多种形式的环境应急演练，检验环境应急预案，锻炼环境应急队伍，提升环境应急水平。

4.3推进环境应急管理体制建设

按照国家应急管理“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的总体要求，理顺现阶段环境应急管理体制，明确各级政府、各级环境保护部门以及有关企业在环境应急管理中的职责。重点加强各地环境应急队伍和能力建设，切实解决环境应急管理中人员不足、力量薄弱等问题。各级环境保护部门要认真研究制定本辖区基层环境应急队伍建设的具体措施，加强对基层环境应急队伍建设的指导，建立一套完善的应急管理机构体系。

4.4推动环境应急能力建设

篇6

一、学习内容

1、宪法。宪法是国家根本大法，是治国安邦的总章。在整个国家法律体系中，宪法居于最高的地位，具有最高效力，是其他法律的立法基础。各级干部都要深入学习宪法，提高宪法意识，大力弘扬法制精神。

2社会主义法治理念。社会主义法治理念是关于社会主义法治的理想、信念和观念的总和，是社会主义法治的内在要求、精神实质和基本原则的概括和反映，是社会主义法治的精髓和灵魂，是立法、执法、司法、守法和法律监督等法治领域的基本指导思想。

3、促进经济平稳较快发展的的相关法律法规。主要有：《循环经济促进法》、《物权法》、《合同法》、《公司法》、《反不正当竞争法》、《反垄断法》、《农村土地承包法》、《专利法》、《商标法》、《著作权法》、《环境保护法》、《水污染防治法》、《科学技术进步法》等。

4、服务和改善民生的相关法律法规。主要有：《民法通则》、《消防法》、《突发事件应对法》、《劳动法》、《劳动合同法》、《就业促进法》、《未成年人保护法》、《妇女权益保障法》、《义务教育法》、《安全生产法》、《残疾人保障法》等。

5、维护社会稳定的相关法律法规：主要有：《刑法》、《治安管理处罚法》、《集会游行示威法》、《刑事诉讼法》、《土地管理法》、《禁毒法》、《条例》等。

6、卫生及依法行政相关法律法规。主要有：《传染病防治法》、《红十字会法》、《母婴保健法》、《食品安全法》、《献血法》、《执业医师法》、《药品管理法》、《职业病防治法》、《人口与计划生育法》、《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政诉讼法》、《行政复议法》、《传染病防治法》、《食品安全法》、《执业医师法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《艾滋病防治条例》等。

二、法制宣传教育重点对象

1、各级领导干部。

2、各级公务人员。

3、青少年学生。

4、企业经营管理人员。

5、农村“两委”干部。

6、农民工及流动人口。

三、宣传教育的形式、方法和载体

1、各单位、各级干部结合自身工作实际，采取个人自学、集体辅导、集中培训、法制讲座相结合的方式，开展法律知识学习，学习时间不少于40学时，保证学习时间、内容、人员、质量四落实，确保学习效果。

2、以“法律六进”活动为载体，结合自身工作实际及职能，利用法制宣传黑板报、宣传栏、街头法制宣传等各种形式开展法制宣传教育活动。

3、充分《食品安全法》宣传周、《职业病防治法》宣传周、“12·4”全国法制宣传日周、艾滋病宣传日、结核病防治日等契机，采取群众喜闻乐见的形式，通过报刊、电视、网络等新闻媒介，以发放宣传资料、解答咨询、义诊、设点宣传等形式，开展卫生法律法规宣传活动，使社会各界特别是广大青少年和农民了解卫生法律法规，不断增强卫生法律意识，提高遵守卫生法律法规的自觉性。

四、具体工作要求

1、各单位要提高对法制宣传教育工作的认识，将法制宣传教育工作纳入单位干部、职工教育的重要内容进行安排部署，制定切实可行的宣传教育计划，抓好职工的学习教育并纳入单位年度目标进行考核。

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【关键词】突发性公共事件 行政程序 行政公开 公众参与

基本问题分析

突发性公共事件的界定。广义的突发性公共事件泛指一切突然发生的危害人民生命财产安全、直接给社会造成严重后果和影响的事件。在我国现行法律体系中，“突发性公共事件”一词常与危机事件、紧急事件等混用。从立法解释学角度看，作为公共应急法制的调整对象，这些术语在词语含义和具体所指上并无差别，统一为“突发性公共事件”并无不妥。着眼于未来突发性公共事件应急法制建设和公共应急法治的根本目标，多数学者认为，一切达到前述危险程度的事件都有必要接受法律的规制，即我国对突发性公共事件的界定应采取最广泛的含义。总之，突发性公共事件是指将威胁全部或部分居民的生存或健康的局势。

突发性公共事件大都具有爆发突然、起因复杂、蔓延迅速、危害严重、影响广泛的特点，且相互交织，处置不好会产生连锁反应。从本质上讲，它是对原有的社会正常秩序的破坏，且对人民的生命和财产构成威胁或造成损害。

行政应急程序制度简析。在突发性公共事件中，基于宪法的要求，国家有义务对公民施行救助。根据依法治国的要求，国家或政府履行救助义务时须遵循正当法律程序，此涉及到紧急情况下的行政程序问题。所谓行政应急程序，是指在突发事件中，行政主体为有效克服危机，恢复社会秩序，维护公共利益，在行使应急权力时所应遵循的方式、步骤、时限和顺序。行政应急程序作为突发性公共事件中的特殊行政程序可谓意义重大，法定化的行政应急程序能有效弥补我国突发性公共事件的法制空缺。一定意义而言，政府能否在突发性公共事件中依法行政的问题也就转化为行政应急权力能否依法定程序行使的问题。依法治国作为我国的治国方略，也必然要求行政程序的法定化、制度化，而行政应急程序的制度化使得国家紧急权的行使在维护公共利益的前提下能最大限度保护个人利益。

突发性公共事件中行政程序立法及实践之考察

立法现状分析。我国至今尚未统一行政程序立法，更没有专门的应急程序法律或规范。突发事件中应急行政行为的程序规范零星分布在一些应急法律中，且不够完善，造成突发事件发生后的信息报告、通报及公布程序不明确。如《突发事件应对法》第十条和第五十三条都规定了政府及其有关部门应对突发事件的决定、命令、突发事件的事态发展和处置工作信息应及时公布，但没有规定信息公开的方式与步骤，政府采取具体行政应急措施所应遵循的程序不明确。又如《突发事件应对法》第十二条规定，政府及其有关部门为应对突发事件，可以征用单位和个人财产。此规定很抽象，没有明确行政主体实施行政征用是按常态下一般的征用程序，还是可以灵活运用一些特殊程序。在常态下，我国的行政征用程序非常复杂，若依复杂严格的程序实施征用，可能会贻误时机，影响危机处理效率，但不遵循程序又可能导致行政权的滥用。再如《传染病防治法》第二十五条对征用措施也仅以“必要性”加以限制，既没有规定征用的程序，也没有规定相对人的权利。此规定主要在于确保行政权的实现，提高行政效率，却忽视了对相对人权利的保护，这对于规范和控制应急行政权的行使、保护公民基本权利非常不利。

行政程序实践分析。从国外情况看，无论是突发性事件的预警、准备阶段，还是其发生后的灾难救助阶段，无不重视民间力量的参与。应急管理过程中的公众参与已成为世界性潮流和应急法制现状。在我国，突发性公共事件应急仍是强有力的、迅速的国家动员，淡化其法律要求，突出了政府职能，忽视了公众参与。

首先，重实体、轻程序的表现突出。一是行政内容不透明，行政信息不公开。公开原则要求行政机关向公民、法人和其他组织公开行政权力运作的依据、过程和结果等内容。但在现有的绩效考核体系下，政府主管部门面对突发性公共事件不得不再三权衡利弊得失，一些地方政府往往“捂盖子”，习惯于遮遮掩掩，造成行政内容晦暗不明或模糊不清。目前的信息管理体制基本是复制于行政管理体制，逐级管理、对上负责、共享性低。这种体制与应急管理的要求不合，是发生信息瞒报、缓报、漏报现象的主要原因。二是行政作为不及时，行政效能不突出。发生突发性公共事件需要行政机关积极用权履职，及时为社会提供服务。但现实生活中，政府部门于法定期限内推诿扯皮、消极应付甚至不作为的现象颇多，不仅影响行政效能，而且直接影响到社会公众的切身利益，甚至造成严重后果。

其次，公众参与机制缺失。我国政府在应对突发性公共事件时没有充分挖掘民间组织治理突发性公共事件的功能。虽然国务院2006年颁布的《突发事件管理条例》规定：“研究制定动员和鼓励志愿者参与应急救援工作的办法，加强对志愿者队伍的招募、组织和培训”，但社会广泛参与应对机制的不健全使得突发性公共事件管理中的社会自我动员能力相对不足，危机意识亟待提高；公民自发组织和行动起来防范突发性公共事件、应对突发事件以及事后恢复重建的主动性和积极性不足，公众缺乏自救与互救能力；公民及社会组织在突发性公共事件管理中不能很好地在事先、事中和事后三个阶段配合政府开展工作，严重制约了该力量的发挥。

构建突发性公共事件中行政程序的若干建议

第一，加快应急法制建设，健全和完善应急行政程序立法。我国应健全和完善突发性公共事件应急法律体系，加快行政程序统一立法的进程，完善应对突发性公共事件的法律规范，建立健全行政应急程序制度，为行政应急管理实务中的行政紧急权提供必要的程序法律规范。在确立行政应急程序时，尤其应强调：其一，行政应急程序以突发性公共事件的紧迫性和必要性为法定条件。其二，突发性公共事件应对过程中，行政机关不得超越职权和，且应履行最低限度的程序义务，保障公民的基本权利。其三，突发性公共事件结束后，及时完善相应程序；对实施紧急程序中给公众造成特别损害的，及时给予救济。

第二，构建突发性公共事件的行政预防程序。基于紧急状态的突发性、危害严重性以及紧迫性，必须坚持预防为主，时刻做好充分准备，这就需要在行政应急程序中设定较完善的预防程序。首先，在全社会范围内积极开展公共应急法制宣传教育，逐步提高政府机关及社会公众的危机意识，增强危机防范和应对能力。其次，政府机关要通过多种方式面向社会公众开展危机应对教育，进行突发性公共事件管理知识和技能培训，增强公民自救互救能力，形成较强的社会整体危机应对能力，并对我国现有的突发事件应对法相关内容有所了解。最后，发动社会力量应对突发性公共事件，还需要加强社会动员制度和模拟演习制度。定期举办一定区域场所内的专门演习，训练公众的心理素质和危机应对能力，提高整体防控突发性公共事件的技能，充分发挥普通公民辅助支持国家应急行动的作用。

第三，构建突发性公共事件中的行政公开程序。行政应急公开程序主要包括信息的收集、报告和公布制度。信息的收集应采取多元化、多渠道的方式；信息的报告则应坚持迅速、及时和准确的原则；信息的公布同样确保及时、客观、真实、准确，且应采取多种途径和方式进行。为此需要强调：其一，强化公民享有知情权、行政机关负有法定义务的意识。其二，普遍确立应急信息制度。其三，在应急信息过程中，建立并落实快速反应机制，对突发性公共事件有目的地选择信息源和信息传播渠道，防止错误信息误导民众，恶化现实，扩大恐慌。另外，政府机关须与媒体合作，掌握媒体的舆论导向，通过媒体使民众及时了解事态的发展，一则有利于调动一切可用的社会资源，再则可让应急资源最有效地统筹分配。

第四，建立健全社会公众参与制度。突发性公共事件的应对是一个持续化的过程，不仅需要国家动员，还需要社会持续的互助，更需要社会持续的、大规模的公众参与。应以政府为突发性公共事件应急管理的主导，加快构建科学完善的突发性公共事件应急网络。首先，进一步完善社会公众参与应对突发性公共事件的法律制度和程序，在突发性公共事件的相关立法中明确各社会主体的突发性事件应急职责，形成全民参与的应急管理机制。其次，突发性公共事件应急网络除政府以外，应充分授予共青团、妇联、工会、基金会、村民委员会和居民委员会应急性职权，包括普及应急知识、实施应急演习、进行宣传动员、协助维护秩序、参加应急救助、配合行政机关采取行政应急措施等。最后，进一步重视包括志愿者在内的社会力量在应对突发性公共事件中的专业优势和能动作用。充分借鉴国外民众应对突发性事件的经验，加强对公民危机意识的培养和志愿者应对灾害的训练。围绕应急救援开发志愿服务项目，动员志愿者参与防灾避险、疏散安置、急救技能等突发性公共事件的应急处置工作。

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此次以美国为源头的金融危机使得我国宏观经济的外部环境更显严峻,在贸易层面上对我国的经济产生了重要的影响，但是并没有给我国的经济给予致命的打击,这主要得益于我国当前的分业经营和分业监管制度以及严格的防火墙措施使得风险相对难以在各个行业间进行传递,保证了金融体系的稳健运营。

1.中国金融管制的特点

中国的金融管制模式经历了全面的计划控制到1979至1984年资源控制型金融管制以及到现在保持一定政府控制的前提下,逐渐向市场化转型三个发展阶段,逐渐形成了以《中国人民银行法》为核心的立法体系及分业经营、分业管理为原则的监管模式。具体表现在以下三个方面：

一是分业监管的金融管理体制。从1998年至2003年,中国相继建立了证券业监督管理委员会、保险业监督管理委员会和银行业监督管理委员会三家行业监管机构。至此,银监会、证监会和保监会分工明确、互相协调的金融分工监管体制正式确立；

二是以《中国人民银行法》为核心的金融法制体系的建立。随着我国金融改革的深入和金融形势的变化,在调控金融风险、金融监管专业化趋势的要求下,我国建立和完善了金融监管法律框架,相继出台了《中国人民银行法》、《保险法》、《证券法》、《银行业监督管理法》和《外汇管理条例》等金融法律法规,确立了以公开、公平、公正为价值取向的行业监督管理制度。

三是在监管内容上强化合规性等方面的监管。在金融监管内容方面,目前的金融监管重点在于对金融机构的审批和业务经营的合规性及明确规定金融机构的业务经营范围上,要求金融机构只能在规定的业务范围内开展经营活动,违反规章就要受到严厉的行政处罚。

2.中国金融管制中存在的主要问题

中国金融业的政府管制目前也存在一些问题,具体表现在以下两个方面:

一是行政化的计划控制体制明显。主要体现在赋予了金融监管一定的职责和权力,但在具体的监管实践中,政府的行政权力突出,并且立法、司法体系相对薄弱,行政当局可以通过各种方式干预、影响金融机构的行为,居于实际上的主导地位;

二是金融法规体系尚不健全。目前中国金融法律体系仍存在不少问题,无法保证金融活动合理、有效、规范地实施。首先,随着领域的扩展和金融服务的扩大,相应的法制建设却相对滞后,使得现有金融法律尚不能完全规范所有的金融市场主体和市场行为。其次,专业性的法律层次低,其中关于金融监管的大法不少,但操作性强的法律、法规缺位情况严重。如监管规章不够全面,缺乏相应的实施细则。

二、后金融危机时代我国的政策选择

金融危机爆发以后,中央也出台了一系列健全金融调控和金融监管体系的政策。

第一,提高了对金融风险监管的认识。美国金融危机爆发后,我国出台了《国家金融突发事件应急预案》,央行、证监会、保监会、银监会联合下发了《关于支持金融服务业加快发展的若干意见》,明确各部委应加强金融风险监测和评估,进一步提高金融风险预警能力,切实防范系统性风险。

第二,提出了加强功能监管、审慎监管,强化资本金约束和流动性管理,完善市场信息披露的制度,加强了风险预警机制。

第三，加强了信息沟通和协调。金融危机爆发后,中央银行加强了与各监管部门的沟通协调,也加强了与欧美及周边有关国家和地区监管当局的密切联系。同时,提出了建立健全金融监管协调机制,建立完善金融控股公司和交叉性金融业务的监管制度。

第四，加强对资产证券化、理财等金融衍生品的监管。金融危机后,发改委及监管当局制定了一系列完善金融市场及金融监管的政策,主要包括:推进利率市场化改革,建立健全主要由市场供求决定的利率形成机制;深化人民币汇率形成机制改革,增强汇率弹性;建立健全跨境资本流动监管体制。

三、我国金融管制体制改革方向

目前我国的金融监管水平与金融市场的发展还不成熟。

为了有效的防范金融风险,保持金融市场的稳定,我们应该吸取海内外的经验教训,进一步完善金融监管体系。为此必须做到:

1.完善关于金融监管的法律体系。一个国家金融体系要想稳定地运行,最根本的保证就是监管的法律要先于金融业的发展,这样才可以有效的减少先发生再治理的不必要的成本浪费问题。

2.逐步完善金融监管体系。金融监管体系的建立是一项复杂的系统工程,展望我国金融体系的构建,主要应从以下几个方面入手:

（1）在分业经营的前提下,逐步构建监管机构之间的合作机制。目前,我国的金融监管仍处于向市场化转型的阶段,实行分业经营与分业监管的体制适合我国金融市场发展的国情,但是,随着金融创新与金融市场的开放,分业监管体制下的空白区越来越大,因此,我国三大金融监管机构必须加快建立部门间信息交流共享通道,同时加强各种监管资源的有效整合,提高金融监管的效率和效益。

篇9

关键词：消防应急；管理；救援机制

中图分类号：TU998.1 文献标识码：A

引言

近几年来，我国的社会发展速度非常快，但不可避免的是，在发展过程中，会受一些人为或自然因素的影响，发生一些灾害，而要及时的降低这些灾害所带来的损失，就要加强消防应急管理救援机制建设。从人员、设备以及法律方面全面改善现有机制的不足，从根本上加强我国的消防应急管理救援机制建设。

消防应急管理救援机制建设的重要性

当前，国务院正组织有关部门对我国应急救援力量体系的架构问题进行研究，我国已经把应急管理体制建设当作构建和谐社会的重要任务之一，应急救援体制已经成为政府行政改革的一个重要问题。我国现行应急救援机制存在组织体制不完备、法制基础不健全、保障系统不完善和运行机制不科学等问题，与现代应急救援需要不适应。如果救援不及时或处置不得当，就会使生命财产遭到巨大的损失，甚至会引发一系列的社会问题，从“小灾”变为“大难”。例如在汶川特大地震、青海玉树地震的救援中，就突出了我国应急救援体系存在的一些问题和缺陷。各国政府都应及时有效应对各种传统和非传统灾害事故，因为它是公共服务职能的一项重要内容，也是现代社会文明的重要标志。

2、消防应急管理救援机制建设的不足

社会应急救援是由多个部门组成的，由于没有一个规范、统一的解决突发事件的应急救援运行机制，各个部门基本上只是对发生在自己领域的应急事件做出处理，就会耽误救援的黄金时间，不利于人力、物力的最大化利用。

2.1、消防专业规划性和执行力的欠缺

作为建设规划和土地部门，若在城市规划中不能对消防及应急基础设施规划进行有效的监督，使其产生放任改建救援设施、应急救援通道的占用等诸多问题，就会使得政府出台的相应的消防规划方案成为一纸空谈。

2.2、缺乏协调应急救援联动管理能力

突发灾害的救援强调的是快速性和时效性，消防部门在救援中常常会受到一些不利因素的制约，这就会使联动机制出现落后的问题，特别是对辖区内有些级别高于消防监督管理机构的单位或特殊企事业单位，很难制定相对有效的灭火预案和消防监督检查。这会使得救援部队虽然到达现场却无法明确的了解现场情况，造成非常差的联动性，进而贻误灭火战机。

2.3、救援设备落后、投入量小

若对救援装备的认识欠缺，就会造成救援设备的投入减少，采用节省经费的方法，这样就不能够使设备在灾害救援中被充分利用，进而对整个救援能力产生了影响。

2.4、应急救援队伍建设的不足

政府应急机构不能统一实施协调指挥，缺少预防和预警机制。跟据统计，我国目前各种应急救援人员分散在多个行业和部门，并且网络化的程度不高。消防部队的日常灾害救援不能与应急机制的运行相一致，只凭借消防队的技术力量，还不能满足作战要求，这就会使得各部门很难发挥作用，不能有效地协调配置分散在其他部门的救灾资源。

3、加强消防应急管理救援机制建设的措施

3.1、健全完善法律体系

我国目前还缺少一部综合性的应急管理法律，应急救援工作还没有上升到法律高度，因此，救援行动就会由于缺乏法律保障而无法发挥有效的功用。在《突发事件应对法》中，没有明确如何整合社会应急救援力量。所以，必须完善应对紧急情况的法律法规体系，制订一部应急管理的基本法，进一步完善应对突发事件法律、法规体系，明确国家应急管理架构的法制基础，明确各级政府应急救援工作的权限和职能，明确国家应急管理体制改革的原则、步骤以及目标，确定应急救援的范围和对象，确定应急救援投入的经费，使应急管理工作纳入法制化的轨道，与国际接轨。

3.2、提高消防部队应急救援能力

当今时代是科技强国的时代，在加强消防应急救援实战训练的同时，要以知识技能培训为主导，用知识去武装消防应急救援人员的头脑，用实战训练来丰富他们的经验和增强其应变能力，打造出一支综合素质高战斗力强的主力队伍。通过已有经验和模拟实验数据场景，预先做出应对各种灾害事故抢险救援的方案，然后在调查分析的基础上确定方案的可行性，定期组织应急救援的实战训练演习，并结合地方，坚持从“实战”出发做针对性训练，把理念的东西转化到实战中，做到预防和实战的两手准备，保持队伍的作战力。消防应急救援任务是复杂多变的，对知识技能的要求很全面，加强部队文化知识的学习，开展各种读书活动，为部队创造一个“学习型”的环境是十分重要的。

图1应急救援协调管理机制的联动处置流程

3.3、提高消防应急救援资源使用效率

构建强有力的保障体系为城市应急救援联动机制顺利有效运行奠定坚实的基础，要及时处置各类事故灾害，使社会快速恢复，平稳稳定。各级政府应该提高各部门以及社会组织参与应急工作的主动性和积极性，进行整合资源，发挥其优势，进而对资源的布局、配置、优化、储备、调用等方面形成具体规划，并制定出形对应的措施和办法。充分做好物资资源、资金资源、人力资源、技术资源、信息资源、设施资源以及特殊资源等的保障工作，这是应急救援联动机制的动力源。我们应该逐渐完善县级以上政府的应急救援组织指挥体系建设，同时，建立国家级和省级区域应急救援中心，理顺参与应急救援的各救援力量、各军队和各部门的关系，科学划分指挥层次与指挥权限，有效合理配置应急资源，形成“统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效”的应急救援机制。

图2 交通应急事件救援过程的时间进程示意图

3.4、加大消防设备的经费投入

改革开放以来，全球经济一体化发展的不断深入，我国的综合实力大大增强。加大对消防部队经费的投入，建立稳定的社会应急救援经费保障机制，是符合国情的政策。我们可以根据国家相关规定，按照不同地方的实际情况投入相应的经费，让钱用在刀刃上，避免造成经费分拨的不合理。与此同时，要为消防部队配备科技含量高的精良救援设备，逐步实现从消防特勤队伍到合同制消防队伍都能装配功能齐全的器材装备，并定期为他们演示如何熟练运用这些设备，以适应社会应急救援的需要。

3.5、加强国民应急救援宣传教育

我国救援力量薄弱，主要原因是人民群众缺乏应急救援意识，一旦发生危险，缺乏经验，盲目跟从，使危险升级。我们可以通过电视公益广告，用形象的动画宣传方式宣传防灾减灾的政策法规，增强国民防灾减灾的法制意识，明确公民的义务；还可以定期组织社区志愿者学习抢险救灾和应急救援的相关知识，并通过演习对国民有针对性地训练逃生方法，让防灾减灾活动全民参与，以提高全民危机意识和自救能力。通过积极有效的宣传教育、真正让预防和应对突发灾害事故成为全社会共同关注的问题。

3.6、建立统一高效的指挥体系

随着时代的发展，社会突发灾害越来越频繁，并错综复杂，只有建立高度统一的应急救援指挥调度中心才能面对突如其来灾害。这是一种“同分结合”的方法。平日里各部门各司其职，遇到救援事件时由指挥调度中心统一指挥安排作战，做出最优的配置。比如有的城市利用网络化和数字化的集成技术把 110、120、119、122 等资源连为一体，成立“应急联动中心”就是比较好的尝试，值得借鉴。但是，在社会应急救援的力量中，要明确消防部队的主体地位。毫无疑问，由于消防部队对作战人员严格的管理和全面的培养，他们良好的专业质素、齐备精良的装备、应对突发事件处理的经验和技巧以及心理综合素质等方面都是最突出的。

结语

总而言之，建立和完善消防应急救援机制非常重要。要结合我国的国情，不断的调整机制，明确各职能部门的职责使命、任务分工，制定出科学合理的消防应急救援机制，进而维护社会稳定、促进经济繁荣发展。

参考文献：

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挑战一

环境资源立法理念滞后，母法缺失，体系凌乱，法制效果欠佳

改革开放以来，我国环境资源立法取得了巨大的成就，专门的环境资源法律已达30来部，的环境保护标准已有1400余项。然而另一方面，受“救火式”立法理念的影响，现有立法缺乏顶层设计、宏观规划和整体协调，以致“立法重复”、“立法冲突”和“量大质次”等粗制滥造的现象比比皆是，环境资源问题整体仍在恶化。一是《环境保护法》基本法地位缺失，环境资源立法群龙无首、各自为战。二是环境资源立法偏轻偏重，缺乏整体观和全局观。譬如，重污染防治轻生态保护、重城市轻农村，重农耕用地轻生态用地等。最典型的是，现行的《土地管理法》不惜利用“占补平衡”牺牲林地、草地、湿地等来填补征占的耕地，以致“土地保护”沦落为“耕地保护”。

为此，有必要树立生态系统管理和生态产品的理念，推进法律“生态化”工作，制定统一的《生态法》基本法，科学构建生态文明建设的立法体系。

所谓生态系统管理，是指在对生态系统组成、结构和功能过程加以充分理解的基础上，制定适应性的管理策略，以恢复或维持生态系统的整体性和可持续性。譬如将耕地、林地、湿地等进行一体化的保护。所谓生态产品，是指生态系统所生产和提供的各种自然要素及其组合体，如作为人类生产生活支持基础的良好人居环境，可调节生态平衡、保障生态再生力的生态环境要素及其组合体等。生态产品对人类具有直接或间接的生态服务功能，如调节气候、纳污净化、涵养水源、保持水土、防风固沙和景观审美等。人类需求既包括对农产品、工业品和服务产品的需求，也包括对清新空气、清洁水源、宜人气候等生态产品的需求，具体则体现为各种环境利益。生态文明建设的目标，从本质上看即是合理分配和保护各类生态产品。

生态文明法制建设应当超越环境资源法制建设的老套路，树立生态系统管理和生态系统服务功能的理念，站在生态系统和生态文明的高度，对现行立法体系进行“生态化”的改造，构建适合我国国情的生态文明建设立法体系。

第一，废弃只重视污染防治的《环境保护法》，制定作为生态文明法制建设基本法的《生态法》。当然，《生态法》应当超越污染防治的小环保观，建立全面规制污染防治、资源节约和生态保护的大环保观，站在生态系统管理的高度，对人居环境、自然资源和生态环境进行一体化的保护。

第二，健全和完善由污染防治法、资源保护法和生态保护法为基础的生态文明建设立法体系。一是要制定《土壤污染防治法》、《环境损害赔偿法》、《全国主体功能区规划法》、《生态补偿条例》、《湿地保护条例》等新法。二是要修改旧法。重点是：修改《大气污染防治法》，切实建立和健全地方政府的空气质量负责机制，实行重点区域联防制度防治区域性污染，特别是要对PM2.5的防控进行专章规定，如淘汰落后产能、优化能源利用结构和强化机动车的污染防治等；修改《水污染防治法》和《水法》，建立以水功能分区为基础的分级分类管理制度体系，提高对水量的合理分配和水质的有力保护；修改《土地管理法》，对耕地、林地、湿地和草地进行一体化的保护；修改《环境影响评价法》，建立战略环境影响评价和环境风险评价制度。

第三，对民法、行政法、刑法和经济法等传统部门法进行“生态化”的改造，确认环境权益，使所有的法律握指成拳，形成生态文明法制建设的整体合力。需特别指出的是，对传统部门法的“生态化”，并不仅仅指在形式上规定环境资源保护的法律条款，而是要求在精神上能遵循生态系统管理的准则，并真正确认和保护生态系统服务功能所代表的环境利益。譬如，《刑法修正案（八）》第338条将“重大环境污染事故罪”改为“污染环境罪”，直接确认环境利益为环境犯罪的客体，就是法律生态化十分成功的例子。当前，亟须在民事立法上确立生态损害赔偿制度。

挑战二

公众参与的动力机制渠道不畅，环境纠纷和环境与日俱增

近年来，我国的环境纠纷日益增多，然而，真正通过司法诉讼渠道解决的环境纠纷不足1%。对于环境纠纷，群众之所以宁愿选择或举报投诉等途径解决，而不愿选择司法途径，主要原因在于很难证明污染行为与所生损害之间的因果关系，以致环境诉讼遭遇“举证难”、“审判难”等巨大困境。此外，最近以来，环境也频频爆发。典型的环境如，厦门“PX事件”（2007年）、广州“垃圾焚烧厂选址事件”（2009年）、浙江“海宁事件”（2011年）、宁波“PX事件”（2012年）等。这些爆发的主要原因是，人民缺乏或难以通过法律手段参与环境行政决策程序切实维护自身权益，最终只能走上街头表达诉求，从而引发种种，威胁社会的和谐与稳定。

为此，有必要在宪法和法律上确认环境权，并规定环境知情权、环境参与权和环境诉讼权等派生性权利，为公众参与环境保护提供坚实的权利基础和有效的制度通道，加强公众维护自身权益的能力和水平，充分运用环境法治的社会动力。

第一，环境权是人类面对生态危机而提出的新型权利需求，是生态文明时代的代表性权利。正如农业文明时代的典型权利为地权，工业文明时代的典型权利为工业产权（主要为知识产权中的专利权），生态文明时代的典型权利则为环境权。为此，我们应当通过确认和保护环境权，来推进生态文明建设。

第二，环境权能为公众参与环境保护提供坚实的权利基础和广阔的维权通道。这是因为在公民的人身和财产尚未因污染或破坏而发生实质损害的阶段，公民就可以环境质量低于或极有可能低于环境质量标准为由，提起环境权诉讼（包括民事诉讼和行政诉讼），从而及时对违法的排污企业予以有效打击。此外，以环境权为基础的诉讼，能将“污染行为——环境质量受损——人身和财产受损”的复杂因果关系证明简化为“污染行为——环境质量受损”的简单因果关系证明，从而大大降低环境侵害因果关系的证明难度，推动环境维权走出困境和尴尬。

截至目前，已有美国、法国、俄罗斯、韩国、土耳其、智利、刚果、菲律宾等60多个发达国家和发展中国家的宪法和环境法确认了环境权。作为生态文明新思想发源地的全球第二大经济体，我国理应借鉴世界各国的先进经验，顺应生态文明建设的时代需要，在宪法和法律上确认环境权，并具体规定保障其实现的环境知情权、环境参与权和环境诉权等派生性权利。建议《宪法》第26条修改为“国家推行生态文明建设，保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害，维护公民环境权益，促进可持续发展。”

挑战三

只重视污染排放管理、环境质量管理等常规管理，忽视环境风险管理，重大环境突发事件频频爆发

据统计，自1993年以来，我国已发生近3万起突发环境事件，其中重、特大突发环境事件1000多起，突发环境事件已成为影响社会和谐稳定的重要问题。从制度上分析上述现象的根本原因主要有二：一是现行环境立法只重视常规环境管理，忽视了环境风险管理工作。体现最为突出的是《环境影响评价制度》，只规定常规的环境影响评价，对于环境风险的评估和预防控制问题只字未提。二是环境风险管理法律责任制度欠缺或不当，缺乏恢复环境、赔偿损害等民事责任的规定，形成了“企业出事，政府处置，群众受害”的被动局面。

为此，国家应跳出“污染排放管理”和“环境质量管理”等常规管理旧有思维，树立“环境风险管理”的意识，确认风险预防的基本原则，健全和完善环境风险管理的制度体系。所谓环境风险管理，指根据环境风险评价（ERA）的结果，依法制定风险防范、安全管理、风险减缓以及风险应急措施并付诸实施，从而达到降低或消除环境风险，保护人群健康与生态系统安全的目的，具体包括环境污染、生物安全（如外来物种入侵）以及生态安全（如地面塌陷）等方面的环境风险管理。环境风险管理以“不发生事故”为目标，以风险识别为基础，风险大小决定了不同的管理应对策略，因此，应对策略的决策程序更为科学和客观，基于风险识别所作出的应对策略也更具前瞻性和预警性，便于在环境风险尚未发生或发生的初始阶段采取针对性措施，防患于未然。为此，务须将风险预防原则确认为生态文明建设法律体系的基本原则。应修改现行环境资源立法，健全和完善环境风险管理的制度体系。譬如，修改《环境影响评价法》，规定环境风险评价制度；修改《水污染防治法》等立法，规定环境风险事故肇事者恢复环境、赔偿损失的环境民事责任等。

挑战四

法律责任不严，监督失范，地方保护主义盛行，环境违法行为盛嚣尘上

所谓法治，是指已成立的法律获得普遍的遵从，而大家所遵从的法律本身又是制定良好的。然而，我国的环境法律法规并未获得普遍的遵从，环境违法行为随处可见，地方保护主义也是盛行不止。究其制度原因，主要是因为：一是责任不严，“守法成本高，违法成本低”现象严重，现有立法逆向鼓励违法。这主要体现为环境行政强制措施欠缺，环境违法责任过轻，如罚款限额过低，不能有效威慑违法行为。譬如，在2010年福建紫金矿业污染事故中，紫金山金铜矿一审判决被处以3000万元罚金，被福建省环境保护厅行政处罚956.31万元，这些罚款对2009年利润总额达到50亿元的紫金矿业只能算是九牛一毛，隔靴搔痒。二是重企业义务，轻政府责任。这集中体现为在环境立法中只重视对企业的管理和控制，而忽视对政府的监督和约束。为此，有必要在法律上强化对企业的违法责任，规定冻结、扣押等环境行政强制措施和“按日计罚”、环境行政拘留等法律责任，提升法律的威慑性和权威性。此外，还应健全和完善环境信息公开制度、公众参与环境行政决策制度以及环境行政复议和行政诉讼制度，尤其是建立环境公益诉讼制度，加强对政府及其环保职能部门的约束和监督。

挑战五

生态文明法治建设缺乏战略导向和政策指引，犹如盲人探路

生态文明建设是一项伟大的系统工程，但是到底该如何进行，许多人心中并不清楚。这就使得生态文明法制建设很可能由于缺乏方向和行动方案而陷入困境，难以迅速取得突破性进展。为此建议：第一，借鉴珠海市的经验，在《国家环境保护“十二五”规划》和《全国林地保护利用规划纲要（2010～2020年）》等环境资源规划的基础上，制定《全国生态文明建设规划》，明确我国生态文明建设的目标、任务、指标体系、主体、方式、步骤、实施保障等方面的内容。2012年11月，珠海市人大已通过了《珠海市生态文明建设规划（2010～2020年）》。按照规划，2020年前珠海将通过财政投入、吸引社会资本等方式，在生态文明建设领域投资1900亿元，重点建设10项综合建设项目和62项细分工程，在生态经济、生态文化、生态人居、生态制度等方面为全国生态文明建设进行探索，积累经验。第二，借鉴2004年《全面推进依法行政实施纲要》的经验，制定《全面推进生态文明建设实施纲要》，全面规定生态文明建设的目标、任务、主体、职责、步骤、保障措施等方面的内容，为生态文明法制建设指明方向，明确任务，确保我国生态文明的早日实现。