廉租房保障办法范文

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第一条为促进廉租住房制度建设，逐步解决城市低收入家庭的住房困难，制定本办法。

第二条城市低收入住房困难家庭的廉租住房保障及其监督管理，适用本办法。

本办法所称城市低收入住房困难家庭，是指城市和县人民政府所在地的镇范围内，家庭收入、住房状况等符合市、县人民政府规定条件的家庭。

第三条市、县人民政府应当在解决城市低收入家庭住房困难的发展规划及年度计划中，明确廉租住房保障工作目标、措施，并纳入本级国民经济与社会发展规划和住房建设规划。

第四条国务院建设主管部门指导和监督全国廉租住房保障工作。县级以上地方人民政府建设（住房保障）主管部门负责本行政区域内廉租住房保障管理工作。廉租住房保障的具体工作可以由市、县人民政府确定的实施机构承担。

县级以上人民政府发展改革（价格）、监察、民政、财政、国土资源、金融管理、税务、统计等部门按照职责分工，负责廉租住房保障的相关工作。

第二章保障方式

第五条廉租住房保障方式实行货币补贴和实物配租等相结合。货币补贴是指县级以上地方人民政府向申请廉租住房保障的城市低收入住房困难家庭发放租赁住房补贴，由其自行承租住房。实物配租是指县级以上地方人民政府向申请廉租住房保障的城市低收入住房困难家庭提供住房，并按照规定标准收取租金。

实施廉租住房保障，主要通过发放租赁补贴，增强城市低收入住房困难家庭承租住房的能力。廉租住房紧缺的城市，应当通过新建和收购等方式，增加廉租住房实物配租的房源。

第六条市、县人民政府应当根据当地家庭平均住房水平、财政承受能力以及城市低收入住房困难家庭的人口数量、结构等因素，以户为单位确定廉租住房保障面积标准。

第七条采取货币补贴方式的，补贴额度按照城市低收入住房困难家庭现住房面积与保障面积标准的差额、每平方米租赁住房补贴标准确定。

每平方米租赁住房补贴标准由市、县人民政府根据当地经济发展水平、市场平均租金、城市低收入住房困难家庭的经济承受能力等因素确定。其中对城市居民最低生活保障家庭，可以按照当地市场平均租金确定租赁住房补贴标准；对其他城市低收入住房困难家庭，可以根据收入情况等分类确定租赁住房补贴标准。

第八条采取实物配租方式的，配租面积为城市低收入住房困难家庭现住房面积与保障面积标准的差额。

实物配租的住房租金标准实行政府定价。实物配租住房的租金，按照配租面积和市、县人民政府规定的租金标准确定。有条件的地区，对城市居民最低生活保障家庭，可以免收实物配租住房中住房保障面积标准内的租金。

第三章保障资金及房屋来源

第九条廉租住房保障资金采取多种渠道筹措。

廉租住房保障资金来源包括：

（一）年度财政预算安排的廉租住房保障资金；

（二）提取贷款风险准备金和管理费用后的住房公积金增值收益余额；

（三）土地出让净收益中安排的廉租住房保障资金；

（四）政府的廉租住房租金收入；

（五）社会捐赠及其他方式筹集的资金。

第十条提取贷款风险准备金和管理费用后的住房公积金增值收益余额，应当全部用于廉租住房建设。

土地出让净收益用于廉租住房保障资金的比例，不得低于10%。

政府的廉租住房租金收入应当按照国家财政预算支出和财务制度的有关规定，实行收支两条线管理，专项用于廉租住房的维护和管理。

第十一条对中西部财政困难地区，按照中央预算内投资补助和中央财政廉租住房保障专项补助资金的有关规定给予支持。

第十二条实物配租的廉租住房来源主要包括：

（一）政府新建、收购的住房；

（二）腾退的公有住房；

（三）社会捐赠的住房；

（四）其他渠道筹集的住房。

第十三条廉租住房建设用地，应当在土地供应计划中优先安排，并在申报年度用地指标时单独列出，采取划拨方式，保证供应。

廉租住房建设用地的规划布局，应当考虑城市低收入住房困难家庭居住和就业的便利。

廉租住房建设应当坚持经济、适用原则，提高规划设计水平，满足基本使用功能，应当按照发展节能省地环保型住宅的要求，推广新材料、新技术、新工艺。廉租住房应当符合国家质量安全标准。

第十四条新建廉租住房，应当采取配套建设与相对集中建设相结合的方式，主要在经济适用住房、普通商品住房项目中配套建设。

新建廉租住房，应当将单套的建筑面积控制在50平方米以内，并根据城市低收入住房困难家庭的居住需要，合理确定套型结构。

配套建设廉租住房的经济适用住房或者普通商品住房项目，应当在用地规划、国有土地划拨决定书或者国有土地使用权出让合同中，明确配套建设的廉租住房总建筑面积、套数、布局、套型以及建成后的移交或回购等事项。

第十五条廉租住房建设免征行政事业性收费和政府性基金。

鼓励社会捐赠住房作为廉租住房房源或捐赠用于廉租住房的资金。

政府或经政府认定的单位新建、购买、改建住房作为廉租住房，社会捐赠廉租住房房源、资金，按照国家规定的有关税收政策执行。

第四章申请与核准

第十六条申请廉租住房保障，应当提供下列材料：

（一）家庭收入情况的证明材料；

（二）家庭住房状况的证明材料；

（三）家庭成员身份证和户口簿；

（四）市、县人民政府规定的其他证明材料。

第十七条申请廉租住房保障，按照下列程序办理：

（一）申请廉租住房保障的家庭，应当由户主向户口所在地街道办事处或者镇人民政府提出书面申请；

（二）街道办事处或者镇人民政府应当自受理申请之日起30日内，就申请人的家庭收入、家庭住房状况是否符合规定条件进行审核，提出初审意见并张榜公布，将初审意见和申请材料一并报送市（区）、县人民政府建设（住房保障）主管部门；

（三）建设（住房保障）主管部门应当自收到申请材料之日起15日内，就申请人的家庭住房状况是否符合规定条件提出审核意见，并将符合条件的申请人的申请材料转同级民政部门；

（四）民政部门应当自收到申请材料之日起15日内，就申请人的家庭收入是否符合规定条件提出审核意见，并反馈同级建设（住房保障）主管部门；

（五）经审核，家庭收入、家庭住房状况符合规定条件的，由建设（住房保障）主管部门予以公示，公示期限为15日；对经公示无异议或者异议不成立的，作为廉租住房保障对象予以登记，书面通知申请人，并向社会公开登记结果。

经审核，不符合规定条件的，建设（住房保障）主管部门应当书面通知申请人，说明理由。申请人对审核结果有异议的，可以向建设（住房保障）主管部门申诉。

第十八条建设（住房保障）主管部门、民政等有关部门以及街道办事处、镇人民政府，可以通过入户调查、邻里访问以及信函索证等方式对申请人的家庭收入和住房状况等进行核实。申请人及有关单位和个人应当予以配合，如实提供有关情况。

第十九条建设（住房保障）主管部门应当综合考虑登记的城市低收入住房困难家庭的收入水平、住房困难程度和申请顺序以及个人申请的保障方式等，确定相应的保障方式及轮候顺序，并向社会公开。

对已经登记为廉租住房保障对象的城市居民最低生活保障家庭，凡申请租赁住房货币补贴的，要优先安排发放补贴，基本做到应保尽保。

实物配租应当优先面向已经登记为廉租住房保障对象的孤、老、病、残等特殊困难家庭，城市居民最低生活保障家庭以及其他急需救助的家庭。

第二十条对轮候到位的城市低收入住房困难家庭，建设（住房保障）主管部门或者具体实施机构应当按照已确定的保障方式，与其签订租赁住房补贴协议或者廉租住房租赁合同，予以发放租赁住房补贴或者配租廉租住房。

发放租赁住房补贴和配租廉租住房的结果，应当予以公布。

第二十一条租赁住房补贴协议应当明确租赁住房补贴额度、停止发放租赁住房补贴的情形等内容。

廉租住房租赁合同应当明确下列内容：

（一）房屋的位置、朝向、面积、结构、附属设施和设备状况；

（二）租金及其支付方式；

（三）房屋用途和使用要求；

（四）租赁期限；

（五）房屋维修责任；

（六）停止实物配租的情形，包括承租人已不符合规定条件的，将所承租的廉租住房转借、转租或者改变用途，无正当理由连续6个月以上未在所承租的廉租住房居住或者未交纳廉租住房租金等；

（七）违约责任及争议解决办法，包括退回廉租住房、调整租金、依照有关法律法规规定处理等；

（八）其他约定。

第五章监督管理

第二十二条国务院建设主管部门、省级建设（住房保障）主管部门应当会同有关部门，加强对廉租住房保障工作的监督检查，并公布监督检查结果。

市、县人民政府应当定期向社会公布城市低收入住房困难家庭廉租住房保障情况。

第二十三条市（区）、县人民政府建设（住房保障）主管部门应当按户建立廉租住房档案，并采取定期走访、抽查等方式，及时掌握城市低收入住房困难家庭的人口、收入及住房变动等有关情况。

第二十四条已领取租赁住房补贴或者配租廉租住房的城市低收入住房困难家庭，应当按年度向所在地街道办事处或者镇人民政府如实申报家庭人口、收入及住房等变动情况。

街道办事处或者镇人民政府可以对申报情况进行核实、张榜公布，并将申报情况及核实结果报建设（住房保障）主管部门。

建设（住房保障）主管部门应当根据城市低收入住房困难家庭人口、收入、住房等变化情况，调整租赁住房补贴额度或实物配租面积、租金等；对不再符合规定条件的，应当停止发放租赁住房补贴，或者由承租人按照合同约定退回廉租住房。

第二十五条城市低收入住房困难家庭不得将所承租的廉租住房转借、转租或者改变用途。

城市低收入住房困难家庭违反前款规定或者有下列行为之一的，应当按照合同约定退回廉租住房：

（一）无正当理由连续6个月以上未在所承租的廉租住房居住的；

（二）无正当理由累计6个月以上未交纳廉租住房租金的。

第二十六条城市低收入住房困难家庭未按照合同约定退回廉租住房的，建设（住房保障）主管部门应当责令其限期退回；逾期未退回的，可以按照合同约定，采取调整租金等方式处理。

城市低收入住房困难家庭拒绝接受前款规定的处理方式的，由建设（住房保障）主管部门或者具体实施机构依照有关法律法规规定处理。

第二十七条城市低收入住房困难家庭的收入标准、住房困难标准等以及住房保障面积标准，实行动态管理，由市、县人民政府每年向社会公布一次。

第二十八条任何单位和个人有权对违反本办法规定的行为进行检举和控告。

第六章法律责任

第二十九条城市低收入住房困难家庭隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请廉租住房保障的，建设（住房保障）主管部门不予受理，并给予警告。

第三十条对以欺骗等不正当手段，取得审核同意或者获得廉租住房保障的，由建设（住房保障）主管部门给予警告；对已经登记但尚未获得廉租住房保障的，取消其登记；对已经获得廉租住房保障的，责令其退还已领取的租赁住房补贴，或者退出实物配租的住房并按市场价格补交以前房租。

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【关键词】廉租房 住房保障 社会公平

一、我国廉租房保障的沿革

20世纪70年代末,我国开始了城镇住房制度改革。在这一过程中,建立住房保障制度一直是我国住房制度改革的重要内容,包括廉租房制度、公租房制度、经济适用房体系等。其中,作为向城镇低收入群体提供低租金住房的廉租房是我国住房保障体系的重要组成部分。

1998年7月,国务院《关于进一步深化城镇住房制度改革,加快住房建设的通知》,首次提出最低收入家庭可租赁由政府或单位提供的廉租房;廉租房可从腾退的旧公有住房中调剂解决,也可以由政府或单位出资兴建;廉租房的租金实行政府定价;承租廉租房实行申请、审批制度。2003年12月,建设部、民政部等六部委共同了《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》,就国务院与地方政府的责任分工、廉租住房房源、租金标准、住房面积控制标准、申请审批制度、管理等方面都做了原则性的规定。2005年7月,建设部和民政部再次颁布第122号令《城镇最低收入家庭廉租住房申请、审核及退出管理办法》,对廉租住房的具体实施环节做了更详细的规定。我国又在2006年出台了“国六条”来保障廉租房的建设,并在2007年颁发了《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》,尤其是同志在党的十七大报告中提出“健全廉租房制度,加快解决城市低收入家庭住房困难”,都体现出我国廉租房制度的不断完善。

从1998年国家出台廉租房政策至今,我国的廉租房保障经历了一个从试点城市探索到全面范围实施的过程,在保障低收入家庭基本生活水平、缓和社会矛盾方面做出了贡献,在提高社会效率的同时也促进了社会公平,由于廉租房价较格低,减轻了低收入人群住房方面的经济压力,让一部分低收入家庭获得了实惠。

二、我国廉租房保障的现状

自出台廉租房政策以来,我国的廉租房建设取得了较大的成就。至2006年底,全国657个城市中己有512个城市建立了廉租房制度,占总数的77. 9%。全国累计己有54. 7万户低收入家庭通过廉租房住房保障改善了住房条件。仅2006年,新增的受益家庭就达21. 9万户。2008年全国用于廉租房建设的资金300多亿元,全国在建的廉租房63万套。到2008年底,通过新建、购置廉租房及棚户区改造等多种方式,以实物方式解决了250万户的住房困难。同时累计发放租赁补贴达229万户。2009年中央加大对财政困难地区廉租住房制度的资金投入,用于各地廉租房建设的资金投入达330亿元。此外中央代地方增发的国债资金也作为地方的配套资金,补充用于廉租房建设和保障性安居工程。但是,由于廉租房建设的地区发展极不平衡,廉租房建设中还存在着一些问题。

1、部分地方政府重视不够,导致廉租房房源供给不足

一些地方的政府由于考虑到廉租房供应将拉低房价,压低被称作地方“第二财政”的土地出让金,不仅会影响当地政府的经济利益,也会影响当地GDP增长速度,从而影响到官员的政绩考核。加之现在并没有严格的评估和奖励、惩戒机制,拒不执行廉租房政策的地方得不到任何处罚,致使政策设计理念与政策执行实际效果差距较大。

2、配套政策不完善,对享受廉租房政策的低保人员资格的认定和退出机制不完善

目前我国的统计与审核机制不够完善,对符合廉租房政策的保障家庭认定存在一定的漏洞,致使一些不符合政策的人搭上了廉租房的便车,而确实有需要的家庭却得不到应有的保障。同时,一些城市还缺乏对廉租户实行动态的管理及退出机制,缺乏事后监督,致使一些廉租户有机可乘,部分家庭把廉租房租给他人。这既加重了政府的财政负担,也使许多本该享受到廉租房政策待遇的人享受不到应有的政策保障。而那些不符合或不再符合保障条件的人却不肯退还所占有的社会资源,从而造成资源分配上的不公,效率的降低。廉租房退出机制不完善,己成为廉租房制度向前推进的瓶颈,也是实现社会公平、保证资源使用效率的障碍。

3、资金筹措渠道单一,缺乏社会力量参与的激励机制

目前我国的廉租房建设资金主要来源于政府的财政补贴和住房公积金增值收益,而这些资金有限,不能满足廉租房建设、购买的需求,并且大部分政府实际上并没有将土地出让的收益用于廉租房的建设,这无疑对廉租房制度的资金来源形成很大的制约。

4、廉租对象覆盖面狭窄,需求旺盛与房源供给短缺并存

我国廉租住房制度规定的保障对象是最低收入家庭,因而一些中间层家庭和农民工群体却无法享受这一政策。目前各城市出台的廉租房政策,保障对象多限定在低保户、优抚家庭中的住房困难户,而那些在城市中既买不起房、又非低保的“夹心层”和大量的流动人口则不在廉租房保障范围内,致使这些人群处于住房保障体系政策之外。因此,相对狭窄的保障范围,使得很多群体在参与分配之前就遭受到制度上缺陷所带来的机会不公平。同时,已经纳入保障范围的对象也有很大一部分无法享受到应有的保障住房,从而出现廉租房排队进入时间长的现象。

三、廉租房制度完善的途径

通过以上分析可以看到,我国廉租房建设虽然已经取得了很大的成就,但仍无法满足社会的需要,并且廉租房的制度也需要继续不断完善发展,才能更好的保障低收入群体的利益。廉租房制度的本身涉及到我国社会公平及效率问题,从社会公平的角度来看,廉租房是由政府出资牵头,通过各种形式的补贴保证低收入家庭在无力承担商品房的情况下,同样能住上一定条件的住房。在兼顾社会公平的同时,政府也要考虑在低收入家庭内部的公平和效率问题,对经济情况比较困难的家庭要优先照顾,同时廉租房也不能只进不出,造成资源的浪费和利用效率低下。因此,下文提出若干关于廉租房制度完善的具体建议。

1、完善廉租房供给制度,加大廉租房供应力度

我国目前的国情是人多地少、城市化进程加快、经济高速增长、城乡收入差距悬殊和家庭规模小型化,这就决定了我国住房需求大于供给是一个长期的、明显的局面。我国廉租房有关管理办法规定,实物配租的廉租房来源应以收购现有旧住房为主,城市廉租房兴建应尽量避免过度集中,以免出现城市贫民窟现象,同时政府应对相应的配套设施及物业管理进行必要的保障。在新建廉租房时可以考虑在公交等基础设施系统完善的城乡结合部兴建,以降低土地成本、分流人口,形成多中心的城市格局。

2、廉租房的产权和日常管理必须划归政府所有,由政府进行合理的租金定价

产权划归政府可以确保政府对廉租房房源的控制和管理,使已不符合廉租房政策的租住户能够尽早的退出,以便其他困难家庭能够受到应有的保障,在最大程度上节约资源,提高资源的使用效率,同时也便于政府对廉租房小区的维护和管理,为租住者提供应有的配套服务和保障。政府在进行廉租房租金定价时既要进行必要的成本核算,也要充分考虑到市场同类住房的租金,确保廉租房租金远低于市场价格。同时政府应根据廉租房的地段和房龄进行差额定价,方便低收入家庭根据自身的情况进行选择。要保证政府对廉租房的监管,防止利用廉租房名义进行的寻租行为。

3、建立有效的准入、退出和动态跟踪机制

建立自上而下的专门机构统一管理廉租房相应的工作,定期对享受廉租房家庭的收入、住房状况等基本情况进行复核,当承租人收入状况好转、不再符合廉租房租赁条件时,应及时进行清退,使廉租房始终处于一种动态合理状态。承租廉租房要签订租赁合同,期间不得转租转让、调换或改变用途、无故闲置或者拖欠廉租租金;期满要求续租的,经重新审查,符合条件者,准予续签续租;租赁期间中途退房,可无条件予以终止合同关系。同时,要建立完善审查机制和方法,尽量缩短审查时间。廉租房退出机制的建立和完善,对廉租房资源的高效利用有着积极作用。

4、完善廉租房资金的筹措机制,形成多元化的资金来源渠道

第一,对于一些地方财政困难、没有足够财力用于廉租房兴建和征购的政府,需要中央财政给予必要支持。通过财政拨款获得的廉租房资金,在政府预算支出中,将其作为专项资金设立。

第二,住房公积金增值收益,可用于建立住房公积金贷款风险准备金、住房公积金管理中心的管理费用和建设城市廉租房的补充资金。

第三,在城市土地收益特别是增加的城市土地收益中,划出一定比例作为廉租房修购资金。

第四,通过发行债券、在出售公房收入中划出部分廉租房修购资金、接受企业和个人捐赠、发行“廉租房修票”等方式,确保廉租房建设有稳定的资金来源。

第五,利用房地产信托基金解决廉租房问题。政府每年只需要投入用来保障廉租房租金和资本市场回报率之间缺口的预算资金或社保资金即可,使有限的政府资金带动较大规模的社会资金用于收购充足的廉租房源,满足广大低收入家庭的住房需求。

5、建立实物补贴与现金补贴相结合的补贴方式

包括由政府提供公有的廉租房的实物形式的补贴,和政府提供资金补贴、保障对象自行寻找住房的现金补贴。对于普通低收入家庭来说,应以采取现金补贴为主,这样方便低收入家庭根据自己的特点和需求进行选择;对于一些行动不便或者无力在市场上自主寻找住房的人,则应以实物补贴为主,这样也减少这些家庭在寻找住房时遇到的实际困难。这种政策的复合型和多样性,即可以实现对低收入家庭的住房资助和补贴,同时也提高了政府补贴的实际效果。

总之,廉租房制度是我国目前必须采取的一种社会保障方式,需要同医疗保障、失业保障、养老保障一样得到应有的关注和重视。只有这样,才能真正实现人民的安居乐业、衣食无忧。

(注:本文系内蒙古工业大学社会科学基金项目“廉租房定价问题研究”的研究成果,项目编号:SK200817。)

【参考文献】

[1] 李爱娟:我国廉租房保障问题及对策研究[D].湖南师范大学硕士学位论文,2009.

[2] 庞秀艳:我国公共政策的公平价值取向:解读“廉租房”政策[J].淮南师范学院学报,2008(2).

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总理在2010年《政府工作报告》中提出,中央财政拟安排保障性住房专项补助资金632亿元,建设保障性住房300万套。

有关保障房资金来源,曾在2008年有过讨论。按照政策,廉租住房资金的主要来源包括中央财政补助、地方土地净收益的10%以及住房公积金增值收益。

两年多时间里,土地市场的起伏跌宕已然证实,土地出让金不是一个稳定的收入来源,而中国住房公积金的增值收益少且不稳定,在提取风险准备金、支付管理费用后,剩余资金有限,同时又未达到灵活使用的程度。

保障房重在“保障钱”

“经济适用房和限价房不缺钱,而是缺地,真正缺钱的是公租房和廉租房。当前保障房的资金困境,主要指后两者。”住房和城乡建设部政策研究中心副主任王珏林对《财经国家周刊》说。

按照通常的分类,保障房涵盖经济适用房、限价房、公共租赁房和廉租房四类。四类保障性住房已经面临不同的窘境。前两者缺地、缺政策,后两者缺钱。

从开发商的角度看,经济适用房和限价房因有利可图还值得追捧,决定因素是市况。

2009年,北京大兴区的康庄限价房地块便曾引发激烈争夺,最终胜出者是首开集团旗下的首开仁信置业有限公司。“当时的市况下,觉得做限价房虽然利润低,但更安全。”首开仁信副总经理李捷对《财经国家周刊》说。另一方面,政府对限价房的优惠政策直接体现在土地价格上。“政府会拿出相对低廉的土地,在土地收益上做一些让步。”

公共租赁房与廉租房的境遇则截然不同。

根据住房和城乡建设部的测算,要实现廉租房对象“全覆盖”,廉租房建设资金每年需要500亿元。王珏林透露,目前廉租房的资金来源中,财政拨款与土地出让金平分秋色,同为最主要的资金来源。

悖论就此出现

中央财经大学商学院教授郭建鸾曾公开表示,廉租房的供给每增加5%,就会迫使商品房房价下降3%〜4%,而房价下跌,土地出让金也会跟着降低,这将直接减少地方政府在廉租房上面的投入。

郭建鸾表示,廉租房建设耗资大、周期长,尤其具有福利性特点,如果缺乏严格的监督,可能难以调动地方政府的积极性。对于财政实力较弱的一些地方政府而言,执行廉租房政策存在一定的困难。

易居中国地产研究院综合研究部部长杨红旭也对《财经国家周刊》表示,在目前的保障房体系中,“廉租房建设是最弱一环。中西部城市财政不宽裕,有钱的地方政府又不愿投资太多,廉租房面临着资金困境。”

“按照当初的设想,廉租房所保障的人群收入最低,而公共租赁房则可覆盖广大夹心层,这也意味着决策层必须把这两块抓起来。”王珏林说。

住建部住房保障司司长侯淅珉曾在2008年底公开表示,未来3年,计划通过廉租房解决747万户低收入家庭的住房困难,其中287万户通过实物配租解决,460万户通过租赁补贴解决。这方面的总投入约为2150亿元。

无论实物补贴还是货币补贴,都需要地方政府拿出大量的真金白银。

“从目前来看,我认为货币补贴更为灵活,也可以减少地方政府的负担。”王珏林说。在过去两年间,他曾在多地调研,江苏常州给他的印象尤为深刻。

办法总是有的

2009年8月1日,常州市在全国率先出台公共租赁房管理办法。按照常州市的保障规划,要实现廉租房和经济适用房的“应保尽保”,并筹集6000套左右公共租赁房源的目标,这意味着两年内共需投入30亿资金。而常州每年用于经济适用房和廉租房建设的财政拨付资金只有1亿元左右。

常州成立了注册资本为10亿元的常州公共住房建设投资公司(以下简称“房司”),作为保障房建设的投融资平台,政府向房司注入3000亩土地资源,落实了30多亿元融资额度,一举解决了今后几年的保障资金。

一位接近住建部的人士表示,房司资产质量较高,还款渠道多元而稳定,金融机构纷纷给予融资支持。房司已经具备了可持续的投资能力,能够在较长时期内对住房保障稳定投入。

北京市的做法是,准备先从商品房开始试点,面向社会公众发行住房债券,吸引社会资金建设公租房等政策性住房。

而杨红旭说上海的做法是“增加廉租房实物配租的比重”。实物配租需要建房或收购房源,对政府来说短期投入很大,如何解决资金来源仍需观察。

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【关键词】 廉租房 融资 困境

一、引言

为了兼顾效率与公平、推动构建和谐社会，我国政府建立了由商品房、经济适用房、廉租房构成的适应不同收入群体的多层次新型住房供应体系。廉租房是政府在住房领域实施社会保障职能，向符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭，提供租金补贴或者以廉租租金进行实物配租的具有社会保障性质的普通住宅。

由于具有福利性特点，廉租房的开发与运作面临着重重的困难。尤其是在廉租房开发建设的融资渠道方面，其目前大多仍停留在以财政拨款、社会保障等纯政策性的资金支持上，而更为灵活的财政及金融制度支持或者商业化运作还有待发掘。

二、我国廉租房建设融资的现状

1、资金供应量不足

廉租住房制度是针对住房困难且无力改变经济状况的特困家庭实施的一种社会救济方式。在很多国家，廉租房是政府的一项重要福利政策，建设规模很大。对于我国这样一个人口众多、收入分配不均的国家来说，廉租房建设的压力会更为沉重。对于数量庞大的享有低保的人群来说，大多数人的住房问题只能依靠廉租房来解决。因此，廉租房建设融资是一个非常大的资金缺口，单单依靠目前的融资方式是很难得到满足的。

2、缺乏主动性

在目前的融资方式下，我国廉租房建设的融资方式对于地方来说，在一定意义上属于硬性摊派，往往不能调动地方的积极性。首先，地方政府可以从房地产开发上获取利益，出让土地是地方政府重要的谋利手段。由于土地出让金一般占到地方预算外收入的相当比重，因此素有“第二财政”之称。而廉租房建设不仅不涉及土地出让，还须拿出资金对低收入家庭进行房租补贴。其次，与廉租房相比，地方政府更倾向于普通的房地产开发，因为其对地方GDP的拉动作用非常明显。

3、政府起主导作用

廉租住房制度本质上和其他保障制度一样，是政府向居民提供的公共产品之一，是通过支付转移的方式实现社会收入的再分配，以保持社会公平和社会稳定。其福利性质决定了资金供给很大程度上要依靠政府、社会的无偿投入。无论是财政拨款、住房公积金增值收益、土地出让金，还是社会保障，它们都从根本上来源于国家的财政收入，直接受政府的管辖和支配。从各国廉租房建设的经验看，政府在廉租房建设融资中处于主导地位无可厚非，但是僵硬的资金供给机制会给国家造成沉重的经济负担。

4、缺乏监督机制和封闭机制

目前，廉租房的租金配给方式以“租金补贴方式”为主。在这种模式下，廉租房的建设实际上并不由政府主导，而是由市场主导，即由开发商主导。也就是说，政府担当的角色就是提供建设资金、核定廉租房入住资格、发放租金补贴等，并没有建立对廉租房建设及管理的有效监督机制。

三、我国廉租房融资难的原因分析

1、地方政府建设廉租房缺乏积极性

建设廉租房需要大量资金和土地的投入，却不能产生经济效益，这与地方政府追逐自身经济利益最大化的倾向相矛盾。况且，廉租房的开发是一个耗资大、周期长的工程，尤其是其福利性的特点，使得地方政府的投入积极性偏低。另外，部分地方省市的财政实力也并不强，即使其本意想真正落实廉租房政策，但因财政资金的缺失，也无力执行。因此，分析当前城镇廉租房的融资模式并对其融资困境予以解读，可以发现以政府主导为主的融资弊端重重。我们应制定更灵活的金融制度，实现融资模式创新。

2、缺乏金融工具

当前，我国廉租房融资主要以政府财政投入为主，金融机构暂时还没有发挥实质性的作用。可见，以政府单一直接主导型的融资模式日益僵硬化。因此，应利用金融创新，发挥金融杠杆调节作用，将传统的政府主导型融资模式转化为市场为主、商业化运作模式。

3、过于依赖政府财政

廉租房是指政府以租金补贴或实物配租的方式，向符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭提供社会保障性质的住房。实质是政府通过财政转移支付的方式而向居民所提供的公共产品。由于廉租房的公共性、福利性，其资金来源在很大程度上依靠政府、社会的无偿投入，从而使当前廉租房建设融资过多依赖政府财政拨款、社会保障等纯政策性资金的扶持。

4、房价上涨激发廉租房建设成本的增长

廉租房的成本与房价有着密切的联系。当平均房价上涨时，因资本存在逐利性，政府必须加大对开发商的优惠政策，方可吸引开发商建设廉租房，因而使政府廉租房建设成本加大。同时将收购的二手房改造为廉租房，是廉租房房源的来源之一。平均房价的上涨更是直接带动了二手房房价的增长，从而增大廉租房建设的成本。

5、信贷结构缺乏合理性

开发融资选择银行信贷是解决廉租房建设资金不足的必然路径。由于廉租房具有福利性的特点，政府选择银行信贷融资，必然需要政府以显性或是隐性的身份介入。但是，当前我国政策性银行对于廉租房建设所出台的配套机制缺乏稳定性和不成熟性，这必然使得廉租房建设资金银行信贷结构失衡。

四、解决廉租房融资困境的对策

1、改善地方政府征集考核机制

各地政府要提高对廉租房建设的重视，可建立一个奖励机制，奖励在廉租房建设方面表现突出的城市，以及一些为廉租房建设作出努力的地方官员。因为廉租房的建设会使房价降低，从而减少地方的GDP，影响地方官员的政绩，同时由于廉租房建设需要的巨大财政支出，这些都是让地方政府减缓廉租房建设的原因。因此，要改善这样的现状，中央就必须建立一种奖励机制，以求提高地方建设廉租房的积极性。

2、创新廉租房建设财税支持体系

（1）借鉴国际经验，适时开征住房保障税。根据国际货币基金组织统计，目前世界上征收不同形式社会保障税的国家有80多个，住宅保障税是其中一种。借鉴新加坡兴建公共组屋时征收高额所得税和中央基金的经验，我国的住宅保障税可以面向城镇在职居民，按照其工资收入水平实行累进税率制，为使我国住宅建设结构逐渐倾向满足多数人的基本住房需求，可以考虑向购买、居住别墅、高档商品房的高收入群体征收特别住房保障税。该项税收专门用于廉租房建设、修缮和廉租房租金补贴。

（2）加大财政支持力度。中央对省和省对下级财政一般性转移支付时，要考虑城镇廉租住房支出因素，并安排一定资金用于保障城镇廉租住房建设。要建立中央财政对中西部欠发达地区廉租房专项转移支付制度。同时，也应提高土地出让金用于廉租房建设的比例。

（3）利用福利彩票资金。福利彩票发行的目的是筹集福利资金，发展社会福利和社会救助事业，发行宗旨可以用八个字概括，即“扶老、助残、救孤、济困”。目前福利彩票销售额的35%作为公益金用于社会福利和救助事业。廉租房对象包括社会优抚对象，如孤老、烈属、伤残等特殊困难家庭，因此从社会福利彩票资金中适当提取一定比例专项用于廉租房，也符合发行社会福利彩票的初衷。福利彩票销售额巨大且资金来源持续稳定，这也符合廉租房建设资金缺口巨大，需要长期融资的特点。

3、发行住房建设公债

廉租房作为国家的一项长期建设投资，发行住房建设公债可以从一定程度上缓解廉租房的融资困境。发行债券建设廉租房需防范三种潜在风险。一要防范债券募集资金被挪用的风险。由于地方政府缺乏保障房建设的外部监督制约和内部强大驱动力，许多本应当用于保障房建设的资金被地方政府用于“更重要”的地方和项目的现象十分普遍，所募集资金被挪用的风险非常大。二要防范地方债务规模进一步扩大的风险。当前，地方债务的压力已经比较大。2010年度审计报告显示，截至2010年底，除54个县级政府没有政府性债务外，全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计107174.91亿元。三要防范债券融资无法还本付息的风险。保障房建设公益性强、赚钱效应小，平均收益率只有3%。发行企业债，吸引社会资金，说到底就是向老百姓借钱建房。面对5%～6%的通胀率，保障房债券融资的收益是不是能够还本付息，这是个必须要考虑的问题。

4、房产证券化

廉租房产权具有稳定性和收益稳定的特点。我国廉租房只租不售，产权不变更，因此这部分稳定的房产可以作为抵押物向银行申请房地产抵押贷款。同时，廉租房收益具有很强的稳定性，这正符合资产证券化的特点，即发行证券到期后再支付投资者券款可为廉租房收益回收的时滞性提供便利。将廉租房开发贷款证券化可以加强这部分金融资产的流动性，转移和降低商业银行的潜在风险，有利于防止银行不良贷款的再生。同时，房地产证券化还可以使廉租房开发更容易获得银行的资金支持，从而拓宽其融资渠道。房地产证券化作为一种创新的投融资工具，具有不易灭失、风险低、安全性好的特点，再加上房地产固有的保值增值性，因此可以使投资者获得较为稳定的收益。《金融机构信贷资产证券化试点管理办法》的实施，为房贷证券化提供了政策和法律依据。该管理办法就信贷资产证券化发起机构的资格、资本要求和证券化业务规则、风险管理、监督管理与法律责任等方面作出了明确规定，为房地产证券化走向规范化提供了有力的保障。

5、项目融资

项目融资（Project Finance）是指以项目的资产、预期收益或权益作抵押取得的一种无追索权或有限追索权的融资或贷款活动。项目融资具有一次性融资金额大、项目建设期和回收期长、风险分担等特点，因此非常适合廉租房建设与开发融资。传统意义的项目融资需要现金流量稳定，而廉租房开发项目的现金流量却具有波动性，因为各开发阶段对资金的需求量不同。因此，如何利用项目融资的优点为廉租房开发项目融资，创造为廉租房建设量身定做的项目融资模式是解决问题的关键所在。

【参考文献】

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[2] 杜丽虹：REITs可以分流40%的房地产投资需求[J].证券市场周刊，2007（10）.

[3] 李晶：保障性住房建设现状、影响及融资模式[J].国际融资，2010（11）.

篇5

关键词：住房保障；廉租房；十二五；保障对象

古语云：“人以宅为家。居若安，则家代昌吉”。住宅问题自始至终是人类亘古不变的追求。住房问题是关系到人们生存、发展和享受的重要因素之一。

我国目前正在经历着工业化、城市化和市场化。工业化和城市化使得大量的人口向城市集中，这就导致了城市的住房供应日益紧缺。虽然市场化促进了房地产市场的繁荣发展，但是高价位的商品房使得贫困群体无法通过市场获得住处。这就要求具有主导作用的中央政府发展住房保障政策，以期解决低收入群体的居住问题。

1 我国廉租房制度的发展

我国的住房政策经历了计划经济体制向市场经济体制的转变，即由政府直接分配住房的福利政策向市场调控和住房保障制度并举的转变。当然廉租住房的政策也跟随着住房制度改革的推进和深化不断地发展完善。

基于我国廉租住房的发展历程和政策的制定，将我国廉租住房的发展分为三个阶段。

1.1 基础酝酿期（1998-2003）

1978年以前，这个时期最主要的住房制度就是以全社会低水平、广覆盖的福利分房制度，这是极具中国特色的住房保障形式。1998年开始有建立廉租房的设想。1998年7月份国务院出台的《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，停止了住房实物分配，逐步实行住房分配货币化，个人住房消费逐渐走向了市场，并成为消费的主体。这标志着福利分房向住房货币化、商品化的转变，并开始在全国推行廉租住房制度，由政府或者单位向最低收入家庭提供廉租住房。

1.2 转型过渡期（2004-2006）

2004年三月份我国废除了旧的《城镇廉租房管理办法》，开始实施新的《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》。新的廉租房管理办法明确了“单位”不再是解决职工住房问题的主要责任者，强化了中央和地方政府的职能。新办法还提出了廉租住房面积规定，即“城镇最低收入家庭人均廉租住房保障面积标准原则上不超过当地人均住房面积的60%”。

2005年后，全国的房地产价格高涨，为了稳定房价，2006年5月17日，国务院总理主持召开国务院常务会议时，针对房地产调控所提出的“国六条”，将城镇廉租房制度建设置于一个比较显著的位置。这个法规和文件极大的促进了廉租房制度的发展。

1.3 逐渐成熟期（2007年至今）

2007年8月7日国务院颁布的《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（24号文）规定把解决低收入家庭住房困难作为群众利益的重要工作，强化政府职责，加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入住房困难家庭的住房政策体系。这是中国住房制度改革历程中中的一个新的里程碑，标志着我国住房制度进一步得到了深化，多层次的住房供应体系也逐渐完善。

回首中国城镇住房制度改革的历程，从中可以看出有四个鲜明的特征贯穿始终。第一是住房改革的目标是实现住房的商品化和市场化；第二是政府主导下的探索式改革；第三是住房制度改革与房地产市场的发展密切相关，互相影响；第四是住房制度改革具有鲜明的时代性和地域性，改革要顺应时代的需求，灵活调整，不断地完善。

2 济南廉租房制度发展变化及存在问题

2.1济南廉租房制度的发展

济南市的廉租住房政策最早起始于2005年3月，当时济南市出台了《济南市城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》（济政令〔2005〕218号），该政策规定济南市城镇最低收入家庭租住房的保障方式有两种：租金补贴和租金减免；政策申请对象应该符合的条件是：取得民政部门核实并的《济南市城市居民最低生活保障金领取证》；无房、拥有私有住房或者承租公有住房的使用面积低于人均6平米；共同生活的家庭成员之间有法定的赡养、抚养关系。

根据《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发〔2007〕24号）的精神，济南市又对廉租住房管理办法进行了修改完善，并于2007年8月24日出台了新的《济南市城市低收入家庭廉租住房管理办法》(济政令〔2007〕226号)，并于9月1日开始正式实施。新办法将保障范围扩大到城市的低收入家庭，并且提高了保障标准，还增加了实物配租方式。政策规定由过去人均使用面积6平米以下的家庭扩大到了人均8平米以下的家庭；保障标准由原来的10平米提高到了12平米，最低收入家庭由原来的每人每月每平米9.2元提高到了11元；低收入家庭租金补贴也有所增加，家庭租金补贴发放标准规定每人每月每平米使用面积为9元。

通过实施廉租住房保障政策，济南市的被保障家庭人均住房使用面积平均提高了10.8平方米，使得低收入家庭的居住条件得到了明显改善。2007 年12月，首批廉租房的选房家庭共计156户，最终有144户家庭选到了房源。

在2008年的第二批廉租房实物配租选房呈现了两个特点：第一、房源多、覆盖面广，分布在6个不同的小区；第二、在摇号选房的具体操作上面更加人性化，将摇号分为三组，残疾人和孤寡老人优先选房。

从以上不难看出，在济南的廉租房实物配租政策上，除了门槛逐渐降低之外，房源的数量也呈现了逐年翻倍增长的趋势。从2007年至今，连续四年，廉租房的数量都呈现逐年递增的状态，由最初的101套增加到了今年的1493套。由此可见，廉租房的建设仍然是解决低收入人群住房问题的主要途径之一

2.2济南廉租住房存在的问题

2.2.1廉租房受惠群体针对性不强

廉租房的受惠群体应该是所有住房弱势群体，但是目前济南出台的政策，保障对象多限定于低保户、以及家庭收入限定于一定数目的住房困难群体，城市中一部分“夹心层”和大量的流动人口则不在廉租房的保障范围之内，导致覆盖面不是十分完整。

2.2.2廉租房小区居住隔离

所谓居住隔离，是指都市的居民由于种族、职业、生活习惯、文化水准或者财富差异等关系，使得不相类似的集团彼此分开，产生隔离的作用。

已建成的廉租房小区，廉租住户与其他非廉租房住户的邻里关系非常冷漠，交流甚少。

久而久之，势必会影响邻里关系，使得小区的和谐气氛就受到了一定的影响。

3 完善廉租房保障制度的思考

我国廉租房制度的发展大致经历了三个时期：基础酝酿期、转型过渡期、逐渐成熟期。到目前为止，廉租房制度的建设已经历时12年，但是实施的程度以及受惠的人群还存在一些问题。

篇6

一、健全机构，强化管理，实现住房保障工作常态化

今年年底，近千套保障房将竣工交付，保障房的后期管理问题亟待解决。我市将明确机构、职能，专门负责保障性住房管理工作，实现住房保障工作常态化，廉租房、公共租赁住房配租、廉租房补贴要做到“随时申请，随时受理，随时审批”，并将其纳入城区办事处、经济开发管理处、市民政局、市房产局等单位的日常工作，实现“半年一发放，一年一核查”的工作目标。

二、积极探索廉租房、公共租赁房并轨运行的新路子，确保安居工程切实惠及民生

根据上级有关精神，结合我市保障性住房建设实际情况，为防止廉租房、公共租赁房空置现象，今年起对我市已建成的保障性住房采取廉租房、公共租赁房并轨运行模式，按照“以人定房”的方式进行配租，确保保障性住房落实到中低收入家庭中。今年将制定《市公共租赁住房管理办法》、《市保障性住房租金管理办法》、《市保障性住房物业管理办法》等相关规范性文件，为保障性住房的管理提供政策依据。

三、明确任务，克难进取，全面完成各项工作目标

（一）新增廉租房补贴户100户

今年将进一步扩大廉租房保障范围，严格执行“三审二公示”制度，确保完成目标任务。各城区办事处、市民政局、市房产局要按照各自职责严格把关，防止违规领取廉租住房补贴现象发生。

（二）新增廉租住房100套

主要采取在房地产开发项目中配建的方式完成。在有建设意向且具备建设条件的房地产开发项目中配建，确保10月底前全面开工。配建的廉租房部分按国家相关政策规定减免土地出让金、城市配套费等费用，并享受廉租房建设相关优惠政策。市房产局负责配建项目的落实，市财政局负责资金的筹集和监管工作。

（三）建设公共租赁房100套

为解决六里坪工业园区务工人员居住问题，拟在六里坪镇建设100套公租房。六里坪镇政府作为该项目第一责任人，负责项目建设工作，确保6月底前开工，同时做好工业园区后续公共租赁住房项目的规划和土地储备工作。市房产局作为项目监管单位，负责督促项目按政策落实。

（四）城市棚户区改造900户

将城市棚户区改造项目与市政府“十件实事”之一的5个老居民小区排水改造及配套设施工程建设相结合，将酱品厂家属楼、丹南小区及周边、丹一巷小区、汤家庄怡苑小区及周边、姚沟路图书馆片等五个老居民小区改造纳入今年棚户区改造项目，受益户数约1986户。改造项目所属的城区办事处负责项目改造的清理清表、违建拆除等前期工作，市房产局负责项目建设工作。

（五）林业棚户区改造57户

该项工作由市林业局负责，确保年内落实到位。

（六）竣工保障性住房500套

今年年底前将2012年前已开建的500套以上保障性住房竣工验收手续办理到位。此项工作由市住建局、市房产局负责落实。

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它是指政府对最低收入家庭提供租金补贴，或以低廉租金配租的具有社会保障性质的普通住宅，保证其住房达到社会最低生活标准。我国正在实施的廉租房政策，实践证明能够在解决低收入者住房问题方面发挥相当大的作用，值得大力推广，是解决现阶段我国低收入者住房问题的良好途径。政府廉租房、公共租赁房是无力购房者的最佳选择。

1廉租房制度存在的突出问题。

我国虽然建立了廉租房制度，但由于城市土地资源有限，城市财政预算安排资金的不足以及缺乏其他稳定的廉租住房资金来源渠道，廉租住房制度实施面临着许多困难。

1.政府住房保障职责缺位。

政府在房地产开发中主要不是获得收益，而是要保障社会公众基本的居住权利需要。因此这就要求政府承担起一定的责任，以保障公民的基本生存条件。在我国住房供应体系由计划向市场转轨过程中，客观上出现了政府和市场分工不明确，政府在居住基本权利保障方面执行落实力度不够，过度依赖市场的现象。特别是，地方政府通过追求土地收益来加快本地经济发展，忽视了大量中低收入人群基本住房需要。有不少地方政府从自己和行业部门的自身利益考虑，与房地产商一起抬高房价，成为高房价有力的支撑者。就当前来看，地方政府事实上是房地产市场中的一个利益相关者，这导致了中央政府政令的受阻和政府公共职能经常性的缺位和越位。

2.低收入者缺乏住房保障。

按照各地现行住房保障制度，最低及低收入住房困难家庭租赁廉租房，中低收入住房困难家庭购买经济适用房和限价房。但现实情况是，一方面，即使是经济适用住房和限价房，许多低收入家庭因支付能力不足仍然买不起。并且在全国大中城市里，有大量的外来务工人员，比起具有当地城镇户口的职工，他们的收入普遍更低，居住条件更差，更应享受住房保障，但现行住房保障制度却将他们排斥在外。

3.土地与资金形成瓶颈。

廉租房建设一般有两个条件，一是土地，二是资金，这二者构成了廉租房建设的瓶颈。就土地而言，城市用于建设的用地总量是确定的，为了降低成本，用于建设廉租房的土地必须是划拨而不是出让，但是如果用于建设廉租房的土地划拨多了，那么用于出让而获得财政资金的土地就会减少。这对于各级政府来说是一个两难问题。政府面临着是急于取得城市各项发展急需的资金，把这些资金用于投资建设，加快本地区的GDP增速，还是放弃这个利益，给老百姓无偿建房，同时又贴进去更多资金的两难处境。就资金而言，作为地方主要财政收入的土地出让金及公积金增值收益是廉租房建设的主要资金来源。如果没有强有力的法律约束，地方政府注定会缺乏提供资金的动力，继而会造成房源难以为继并形成恶性循环。这种状况在现实情况下是难以避免的。

4.廉租房准入与退出机制尚未完善。

廉租房保障对象即使在最严格的审批程序下获得廉租住房，也有可能冒着道德风险谋取利益并将其所得用于改善其基本生活条件。如何防范和避免这种现象的发生，在满足保障目的的同时，又不至于使廉租房成为新的牟利工具，这是廉租房保障制度设计时应予考虑的重要内容。同时腾退机制是廉租住房制度的重要内容，但在一些城市的廉租住房腾退过程中，已不符合配租条件的家庭拒不腾退，廉租住房的退出机制很难得以实行，造成年度复核流于形式。

2完善廉租房制度的对策。

住房保障制度尤其是廉租房制度建设在我国初步形成了包括财政投入、税费减免、信贷支持、土地供应等政策体系。各级政府现阶段的当务之急是认识廉租房制度建设过程中的各种利益关系，分析和解决廉租房制度在实施过程中出现的问题，按照廉租房制度的管理办法规范政府的职能范围，充分发挥廉租房制度的积极作用。

1.充分发挥政府的职能作用。

廉租房是一种福利房，政府的参与是必不可少的，政府在这项工程中担当的角色是多重的。首先是廉租房产权的拥有者。政府是廉租房建设工程的建设方，是廉租房产权的拥有者。其次是建设资金的信用担保者。对投资资金而言，只有在安全性非常高的前提下，才可能以低利率的方式大规模地投入到廉租房的建设当中。第三是廉价土地的提供者。当前房价太高的一个成本性原因是政府提供的建设用地拍卖价太高。政府在提供廉租房建设用地时必须以保障社会福利为主要目的，让利于民，这是有效控制单位建筑面积造价的基础性环节。第四是协调人。在廉租房建设过程中，政府要与投资主体之间协调好贷款的规模、期限、利率。政府要与租房者协调好房租，房租的高低应以建房的贷款利息和少许物业管理费为基准，政府应以重点降低单位建筑面积的造价为手段来降低房租。

2.拓宽廉租房建设资金融资渠道。

为解决建设资金短缺问题，应当积极搭建融资平台，通过无偿划拨土地、银行信贷、公积金贷款等方式，多渠道筹集建设资金，确保廉租房建设顺利推进。政府必须调整财政支出结构，在每年的财政预算中，保证一定的住房保障资金。廉租房拓宽融资渠道还可发行公债，公债是国家依据信用原则获取财政收入的一种特定方式。同时，还可以将廉租房开发贷款证券化。这样可以加强金融资产的流动性，转移和降低商业银行的贷款风险，不仅有利于防止银行不良贷款的再生，还可以使廉租房开发更容易获得银行的资金支持，从而达到拓宽廉租房融资渠道的目的。

3.增加廉租房建设和供给。

随着国家民生政策的不断深入，廉租房保障对象的范围也应随之不断扩大。必须根据各地居民的实际收入情况确定廉租房保障对象。对于那些在城市中凭一己之力买不起房而又无资格享受廉租房保障的所谓“夹心层”和来自农村贫困地区并在城市担当脏、累、差等工作的外来人员，政府不能将之排斥在廉租房保障对象之外。廉租房保障体系的设计要适当超前，逐渐扩大廉租房政策的覆盖面，逐步在新的环境下达到更高要求的“应保尽保”。

“十二五”规划把保障和改善民生摆在一个十分重要和突出位置，未来五年将使保障性住房覆盖率达到20%。也就是说，为了遏制当前过高的房价，为了解决国内居民的基本居住条件，政府在未来五年里，计划建设城镇保障性安居工程3600万套，其中2011年建设1000万套，2012年建设1000万套，2013～2015三年建设1600万套。

4.加强对廉租房的监督管理。

现阶段，在城镇廉租房资源非常有限的情况下，应在准入上确定一个资格标准，在轮候上建立科学的排序方式，并在廉租家庭不符合资格标准时建立合理的退出机制，这既可在最大程度上提高住房资源的效用，又可减少社会成员之间的分配不公。廉租房制度管理部门应定期对享受廉租房家庭的收入、住房状况等基本情况进行复核，以避免廉租房消费的“搭车现象”，确保有限的廉租房资源发挥最大的效用。

在健全住房保障对象档案的同时，要实施动态监管：一是依法签订住房保障租赁合同，合同期满要求续保的必须要经过重新审核，只有符合条件者方准予续签；二是严格审核住房保障的准入和退出对象，当住房保障对象收入水平超过当年最低收入标准时，将让其按期腾退保障性住房或停发住房租金补贴；三是住房保障及管理情况适时向公众公示。

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1廉租房制度存在的突出问题。

我国虽然建立了廉租房制度，但由于城市土地资源有限，城市财政预算安排资金的不足以及缺乏其他稳定的廉租住房资金来源渠道，廉租住房制度实施面临着许多困难。

1.政府住房保障职责缺位。

政府在房地产开发中主要不是获得收益，而是要保障社会公众基本的居住权利需要。因此这就要求政府承担起一定的责任，以保障公民的基本生存条件。在我国住房供应体系由计划向市场转轨过程中，客观上出现了政府和市场分工不明确，政府在居住基本权利保障方面执行落实力度不够，过度依赖市场的现象。特别是，地方政府通过追求土地收益来加快本地经济发展，忽视了大量中低收入人群基本住房需要。有不少地方政府从自己和行业部门的自身利益考虑，与房地产商一起抬高房价，成为高房价有力的支撑者。就当前来看，地方政府事实上是房地产市场中的一个利益相关者，这导致了中央政府政令的受阻和政府公共职能经常性的缺位和越位。

2.低收入者缺乏住房保障。

按照各地现行住房保障制度，最低及低收入住房困难家庭租赁廉租房，中低收入住房困难家庭购买经济适用房和限价房。但现实情况是，一方面，即使是经济适用住房和限价房，许多低收入家庭因支付能力不足仍然买不起。并且在全国大中城市里，有大量的外来务工人员，比起具有当地城镇户口的职工，他们的收入普遍更低，居住条件更差，更应享受住房保障，但现行住房保障制度却将他们排斥在外。

3.土地与资金形成瓶颈。

廉租房建设一般有两个条件，一是土地，二是资金，这二者构成了廉租房建设的瓶颈。就土地而言，城市用于建设的用地总量是确定的，为了降低成本，用于建设廉租房的土地必须是划拨而不是出让，但是如果用于建设廉租房的土地划拨多了，那么用于出让而获得财政资金的土地就会减少。这对于各级政府来说是一个两难问题。政府面临着是急于取得城市各项发展急需的资金，把这些资金用于投资建设，加快本地区的GDP增速，还是放弃这个利益，给老百姓无偿建房，同时又贴进去更多资金的两难处境。就资金而言，作为地方主要财政收入的土地出让金及公积金增值收益是廉租房建设的主要资金来源。如果没有强有力的法律约束，地方政府注定会缺乏提供资金的动力，继而会造成房源难以为继并形成恶性循环。这种状况在现实情况下是难以避免的。

4.廉租房准入与退出机制尚未完善。

廉租房保障对象即使在最严格的审批程序下获得廉租住房，也有可能冒着道德风险谋取利益并将其所得用于改善其基本生活条件。如何防范和避免这种现象的发生，在满足保障目的的同时，又不至于使廉租房成为新的牟利工具，这是廉租房保障制度设计时应予考虑的重要内容。同时腾退机制是廉租住房制度的重要内容，但在一些城市的廉租住房腾退过程中，已不符合配租条件的家庭拒不腾退，廉租住房的退出机制很难得以实行，造成年度复核流于形式。

2完善廉租房制度的对策。

住房保障制度尤其是廉租房制度建设在我国初步形成了包括财政投入、税费减免、信贷支持、土地供应等政策体系。各级政府现阶段的当务之急是认识廉租房制度建设过程中的各种利益关系，分析和解决廉租房制度在实施过程中出现的问题，按照廉租房制度的管理办法规范政府的职能范围，充分发挥廉租房制度的积极作用。

1.充分发挥政府的职能作用。

廉租房是一种福利房，政府的参与是必不可少的，政府在这项工程中担当的角色是多重的。首先是廉租房产权的拥有者。政府是廉租房建设工程的建设方，是廉租房产权的拥有者。其次是建设资金的信用担保者。对投资资金而言，只有在安全性非常高的前提下，才可能以低利率的方式大规模地投入到廉租房的建设当中。第三是廉价土地的提供者。当前房价太高的一个成本性原因是政府提供的建设用地拍卖价太高。政府在提供廉租房建设用地时必须以保障社会福利为主要目的，让利于民，这是有效控制单位建筑面积造价的基础性环节。第四是协调人。在廉租房建设过程中，政府要与投资主体之间协调好贷款的规模、期限、利率。政府要与租房者协调好房租，房租的高低应以建房的贷款利息和少许物业管理费为基准，政府应以重点降低单位建筑面积的造价为手段来降低房租。

2.拓宽廉租房建设资金融资渠道。

为解决建设资金短缺问题，应当积极搭建融资平台，通过无偿划拨土地、银行信贷、公积金贷款等方式，多渠道筹集建设资金，确保廉租房建设顺利推进。政府必须调整财政支出结构，在每年的财政预算中，保证一定的住房保障资金。廉租房拓宽融资渠道还可发行公债，公债是国家依据信用原则获取财政收入的一种特定方式。同时，还可以将廉租房开发贷款证券化。这样可以加强金融资产的流动性，转移和降低商业银行的贷款风险，不仅有利于防止银行不良贷款的再生，还可以使廉租房开发更容易获得银行的资金支持，从而达到拓宽廉租房融资渠道的目的。

3.增加廉租房建设和供给。

随着国家民生政策的不断深入，廉租房保障对象的范围也应随之不断扩大。必须根据各地居民的实际收入情况确定廉租房保障对象。对于那些在城市中凭一己之力买不起房而又无资格享受廉租房保障的所谓“夹心层”和来自农村贫困地区并在城市担当脏、累、差等工作的外来人员，政府不能将之排斥在廉租房保障对象之外。廉租房保障体系的设计要适当超前，逐渐扩大廉租房政策的覆盖面，逐步在新的环境下达到更高要求的“应保尽保”。

“十二五”规划把保障和改善民生摆在一个十分重要和突出位置，未来五年将使保障性住房覆盖率达到20%。也就是说，为了遏制当前过高的房价，为了解决国内居民的基本居住条件，政府在未来五年里，计划建设城镇保障性安居工程3600万套，其中2011年建设1000万套，2012年建设1000万套，2013～2015三年建设1600万套。

4.加强对廉租房的监督管理。

现阶段，在城镇廉租房资源非常有限的情况下，应在准入上确定一个资格标准，在轮候上建立科学的排序方式，并在廉租家庭不符合资格标准时建立合理的退出机制，这既可在最大程度上提高住房资源的效用，又可减少社会成员之间的分配不公。廉租房制度管理部门应定期对享受廉租房家庭的收入、住房状况等基本情况进行复核，以避免廉租房消费的“搭车现象”，确保有限的廉租房资源发挥最大的效用。

在健全住房保障对象档案的同时，要实施动态监管：一是依法签订住房保障租赁合同，合同期满要求续保的必须要经过重新审核，只有符合条件者方准予续签；二是严格审核住房保障的准入和退出对象，当住房保障对象收入水平超过当年最低收入标准时，将让其按期腾退保障性住房或停发住房租金补贴；三是住房保障及管理情况适时向公众公示。

篇9

吴忠市房管局的工作人员告诉记者，近年来，吴忠市积极创新住房保障制度，全方位构筑以廉租房、经济适用房、公共租赁房为主体的多层次住房保障体系，有效解决了城市低收入家庭住房困难问题。截至目前，全市新建、回购廉租房7137套，建设经济适用房13127套、公共租赁房1210套，实施棚户区改造1491户；累计将8771户城市低收入家庭纳入廉租住房保障，实物配租2132户，发放租赁补贴4010.5万元。吴忠市2010年在全区率先实现低保家庭廉租住房保障全覆盖，吴忠市人民政府被评为全区保障性安居工程工作优秀单位，市房产管理局被评为全区保障性安居工程工作先进单位。

2011年，结合黄河金岸建设、大县城建设和市区城市东南部建设，全市新建、回购廉租房及实施棚户区改造7970套（户），其中吴忠市区建设保障性住房2288套。2011年市区新建廉租住房456套、回购252套，概算投资7615万元。

吴忠市市委、政府坚持把保障性住房作为民心工程、德政工程来抓，成立了市保障性住房建设工作领导小组，多次召开市委常委会、政府常务会和现场办公会，研究解决保障性住房建设中存在的问题；坚持科学规划、人性化设计，在选址方面综合考虑周边的环境、路网结构、公共服务设施的建设情况，对绿地及空间环境方面进行合理布点，优先拿出公共服务设施相对完善、环境优美、交通便利的地段进行保障性住房的建设。廉租房建设都紧靠学校、医院和市场，方便住户就医、就学、就业，安置区周边公共交通便利、公共设施配套齐全，最大限度地降低群众的生活成本。在住房设计上，充分考虑回族群众风俗、生活习惯及家庭人口结构，将每户50平方米调整为户均50平方米，以满足不同家庭的居住需求，建设让群众满意的民心工程。

吴忠市紧紧抓住国家支持廉租房建设的有利机遇，通过与自治区财政厅、电投集团、国家开发银行宁夏分行搭建合作平台，共争取国家公共租赁房专项补助资金2135万元，廉租房专项补助资金1140万元，自治区政府债券1140万元。同时，将住房公积金增值收益提取的廉租住房补充资金全部用于廉租房项目，累计提取资金额达405.5万元，2011年提取了183万元。并将廉租住房资金纳入财政预算，市政府今年安排专项资金2000万元用于廉租住房建设，确保了工程建设顺利进行。目前，市区保障性住房开工率达100%。

篇10

关键词：保障房并轨；租赁型保障房；政策完善

《国务院办公厅关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》（〔2011〕45号）将公共租赁住房作为保障性安居工程建设的重点，提出“逐步实现廉租住房与公共租赁住房统筹建设、并轨运行”的发展方向。随后并轨试点工作在一些地方逐步展开。《国务院批转发展改革委关于2013年深化经济体制改革重点工作意见的通知》（国发〔2013〕20号）要求“有序推进公租房、廉租房并轨”。《住房城乡建设部、财政部、国家发展改革委关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》（建保[2013]178号）正式规定从2014年起，廉租住房并入公共租赁住房（简称“两房并轨”），改革落地。

“两房并轨”的后续改革面临许多不确定性，这意味着每一步决策都将面临一定风险。行为经济学研究认为，“宽框架”（Broad Framing）比“窄框架”（Narrow Framing）更适合风险决策，为了做出更合理的决策，需要将各种不确定因素和可能的选择进行整体考虑（Kahneman D，2011）。由于改革前对改革的积极意义探讨较多而对可能出现的问题探讨有限，而实施过程中出现了很多新情况，本文将侧重于从对立面分析改革可能遇到的各种问题，以期为进一步完善住房保障制度提供政策参考。

本文首先简单分析了“两房并轨”的原因与意义，然后详细探讨了两房并轨可能遇到的几个问题，最后提出了完善住房保障制度的政策建议。 一、 保障房并轨：目的与意义

之所以进行两房并轨改革，主要基于两个方面的原因，一是廉租房和公租房都是非产权式保障房，其功能、运行机制等方面比较接近；二是两类保障房并行运行存在不少问题。主要表现有：

其一，两类保障房之间不易调剂。廉租房和公租房并行时，房源是分开的，之间很难调剂余缺。在某一特定时期，当某一类房源有余而另一类不足时，会导致房源不能得到充分利用。

其二，申请不便。由于两类保障房性质接近，往往造成申请人的混淆，造成申请不便。

其三，动态管理难。当保障对象收入变化时，不再满足廉租房条件的家庭需要先退出廉租房，再重新申请公租房，费时费力。

其四，制度不衔接，管理成本高。两类保障房在土地供应、中央投资补助等方面有差别，造成行政管理成本较高。通过“两房并轨”改革，希望能解决上述问题，达到方便群众、提高效率、降低管理成本的目的。 二、 保障房并轨：问题与成因

1. 并轨与帕累托改进。分析发现，将廉租房并入公租房，既可能损失效率又可能伤害公平，故难以做到帕累托改进。

一方面，“轮候排序”可能增加排队成本。表1中，n1、n2、N分别表示相应的窗口数量，表中的A、B分别表示申请两类保障房的个体，此处假设廉租房和原公租房的申请人分别有2人和3人，办理一个申请的耗时为15分钟。则廉租房窗口和原公租房窗口的等待时间分别为15分钟和45分钟（15分钟+30分钟）。将廉租房并入公租房后，设置的窗口数量有三种可能情形：

情形一：N

情形二：N=n1+n2。此时新公租房窗口数恰好等于原来的两类之和，申请人的等待时间将等于原来的总耗时，即合并未损失效率。

情形三：N>n1+n2。此时新公租房窗口数大于原来的两类之和，申请人的等待时间由于窗口的增加必定小于原来的总耗时，即合并后导致申请人花费更少的时间排队，提高了效率。

综上，两房并轨后轮候的效率最终取决于合并后公租房窗口设置的数量，只有在N>=n1+n2即不减少受理窗口的情况下，申请等待时间才不会增加，效率才不会受损。而在实际中受行政管理传统的影响，出现概率最高的情况是N

另一方面，“两房并轨”有可能损害一部分人的利益。

表2中，第二行的数字为假定的房源套数，并假定并轨后保持原有供给规模。情形1至8的数字代表假定的申请家庭数量，并假定并轨前后需求规模不变。最后一列中的“中”和“低”分别代表申请公租房和廉租房的家庭，括号中的数字代表受影响的家庭数量。

情形1中，并轨前房源充足，并轨后的房源依然充足，能实现应保尽保，并轨对中、低收入家庭均无影响。情形2中，廉租房房源充足（余4=10-6）而公租房不足（缺口为2=22-20），且总房源充足（2=30-28），并轨后不能承租公租房的2个家庭将可以获得新公租房，因此并轨有利于中等收入家庭。情形3中，廉租房恰好满足低收入家庭的需求，但公租房不足（缺口为2=22-20），并轨后原来不能获得公租房的家庭依然不能得到满足，即并轨对中、低收入家庭均无影响。情形4中，廉租房不足（缺口2=12-10）而公租房充足（余10=20-10），且总房源充足（8=30-22），并轨后承租不到廉租房的2个家庭将能获得新公租房，并轨有利于低收入家庭同时不影响中等收入家庭。情形5中，两种保障房均短缺（廉租房缺1=11-10，公租房缺2=22-20），并轨后依然短缺（3=33-30），但按照并轨后优先保障廉租房对象的要求，原来得不到廉租房的1个家庭将能得到新公租房，结果挤掉1个中等收入家庭，因此并轨有利于低收入家庭而不利于中等收入家庭。情形6中，廉租房房源充足（余4=10-6）而公租房严重不足（缺口为11=31-20），但总房源不足（7=30-37），并轨后原来得不到公租房的4个家庭将能得到新公租房，因此并轨在不影响低收入家庭的情况下，有利中等收入家庭。情形7中，廉租房不足（缺口5=15-10）而公租房充足（余2=20-18），但总房源不足（3=33-30），并轨后承租不到廉租房的5个家庭将能获得新公租房，却挤出本来可以获得原公租房的3个中等收入家庭，因此并轨有利于低收入家庭而不利于中等收入家庭。

以上分析可以得出如下结论：

近年来中央政府持续扩大保障房建设规模，表明政府已经认识到保障房短缺的现实，即房源充足（情形1）目前很难满足，但由于统计数据欠缺，很难准确估计保障房的短缺数量。据住房城乡建设部统计，截至2014年9月底，约有450万户城镇低保家庭的住房困难得到解决，基本实现应保尽保，即廉租房恰好满足低收入家庭（情形3）或有富余（情形2、6）。如果此估计可靠，则并轨至少不会影响任何一类家庭的利益，还有可能实现帕累托改进。然而如果适当扩大目前偏低的廉租房保障范围，则很有可能出现廉租房和总房源不足（情形5、7）的情况，此时的并轨则非帕累托改进。

综合以上两个方面的分析发现，将廉租房并入公租房很有可能不是帕累托改进，即使构成帕累托改进，若并轨后的新公租房服务窗口减少，“轮候排序”仍可能增加排队成本。可见，改善住房保障的关键在于增加房源，尤其是在基本实现城镇低保家庭应保尽保之后，扩大新公租房建设规模应是政府工作的重点。

2. 并轨与信息甄别成本。“两房并轨”将增加对保障对象信息的甄别成本。按照保障房申请程序，申请人提交收入等申请材料后，主管部门需要对相关信息进行甄别和筛选，在保证信息真实的情况下评定申请人是否具有资格。并轨之前廉租房和公租房的保障对象是分别申请的，两个收入层次的申请人自然分离，减少了一次甄别，可以节省成本。并轨之后两类申请人则混在一起，信息甄别成本会增加。

设N为并轨后总的申请人数量，并假设并轨前廉租房和公租房的申请人数量均为N/2。由于并轨后申请人数量N很大，单位甄别成本a也大，而并轨前两类申请人数量小，单位甄别成本a1和a2也小，有a>a1且a>a2。设并轨后信息甄别的总成本为C，并轨前两类申请人信息甄别的总成本分别为C1和C2。则有：C=a*N，C1=a1*N/2，C2=a2*N/2， C1+C2=[（a1+a2）/2]*N。

这里计算的是保障房准入环节的信息甄别成本，在退出环节也会发生类似情况。因此，总的来看，两房并轨在准入和退出环节都会导致信息甄别成本的增加。

3. 并轨与财政负担。一方面，两房并轨可能提高保障性住房建设标准，导致建设成本增加。住建部2009年出台的《2009-2011年廉租住房保障规划》规定，套型建筑面积控制在50平方米以内。2010年的《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》规定，成套建设的公共租赁住房，单套建筑面积要严格控制在60平方米以下。廉租房并入公租房后，其上限将和新公租房相同，也提高到60平方米。建筑面积的增加势必增加建筑成本。用c表示单位建筑成本，SL和SG分别表示廉租房和公租房的建筑面积，有SL

并轨前的总成本为：CL+CG=c*（SL+SG）。

并轨后原廉租房面积和公租房相同，故总成本为：CL+CG=c*（SG+SG）。

显然c*（SG+SG）>c*（SL+SG），即并轨后新公租房开发成本会比原来增加。

另一方面，两房并轨可能增加租金补贴总额。从各地的一般情况看，廉租房租金通常约是公租房租金的1/5左右。廉租房的划拨土地是能够维持低租金的原因之一，并入公租房之后，新公租房用地将转为“出让、租赁或作价入股等有偿方式”，这势必导致开发成本进而租金水平的增加。尽管考虑到原廉租房对象的支付能力，政府将对其增加补贴，但这却会加大政府的租金补贴支出。

保障房资金短缺一直是制约建设规模的瓶颈，两房并轨造成开发成本和补贴金额提高，将加重地方政府财政负担，更是火上浇油，可能挫伤地方政府本来就不高的积极性。

4. 并轨与房源供应。并轨之前，廉租房和公租房建设计划是分列的，各自建设规模一目了然，也方便和以前对比，房源供应增减情况容易受到公众监督。并轨之后，房源数量的混合使得公众不易分清增减情况，即表面看新公租房房源有增加，但要弄清楚其相对于原廉租房和公租房之和是否有增加则会变得有难度。因此，在信息透明度下降时，两房并轨有可能造成新公租房总房源的减少。

5. 并轨与公众态度。两房并轨确定的“轮候排序”规则有可能缺乏公众信任而降低公平感。

公租房分配的公平性问题是比较棘手的，绝对的公平很难实现。从理论上来看，最公平的分配方式应该按住房困难程度大小排序，最困难的家庭应当优先得到保障，然而这种方式难度较大，且成本较高，不易实施。目前各地采用的轮候排序主要是按资格证编号，即取得资格的时间，实质上是先到先得。这种方式由于透明度较低，存在暗箱操作的可能，因而难以得到公众信任。根据中国人民大学住房发展研究中心在2014年11月对重庆市公租房的调研，大多数受访者认为“摇号”比“排队”公平。 三、 保障房并轨：政策启示

两房并轨之前争论的焦点主要集中在两房分离的弊端和问题，争论推动了两房并轨改革。并轨的积极意义不容质疑，然而并轨不可能一劳永逸，改革之后还会出现新问题。因此，换一个角度重新审思两房并轨的另一面是有一定现实意义的。侧重于分析并轨后可能出现的问题，将提供更全面的信息，使进行宽框架评估成为可能。宽框架评估有利于更全面客观地认识两房并轨改革，为后续改革及保障房制度完善提供思路和建议。

基于本文的分析，廉租房并入公租房以后，还需要从以下方面进行完善：

1. 并轨后保证申请服务窗口数量不减少才能方便公众，提高效率。既然采用“轮候”分配规则，排队成本的损失就是无法避免的，但是政府可以采取增加服务窗口的办法尽量减少等待时间，尽可能节省排队成本。可以利用“互联网+”，进行在线申请，以节省时间。

2. 重视房源开发才能促进两房并轨改革效率的实现。分析表明，充足的房源可以避免并轨引起的挤出效应，更有可能实现帕累托改进。“十二五”规划大力推进保障房建设是十分必要的，但是准确调研保障对象的需求才更科学的，毕竟房源过剩还可能冲击市场。

3. 科学设计申请表格，降低信息甄别成本。例如可以将申请人按收入状况分为A、B、C三类，要求分类填写，并规定弄虚作假导致类别不符将不能自动进入另一类，这样就将信息筛选的第一环节交由申请人完成，一定程度上可以降低信息甄别成本。轮候排序也按类别进行，收入最低的优先，能尽量保证公平。

4. 重视信息公开，接受公众监督。这里应至少做到六公开：建设计划公开、分配房源公开、保障资格公开、分配进度公开、分配结果公开、退出房源公开。还要建立投诉反馈机制，对公众发现的各类问题尤其是分配舞弊问题及时反馈解决。

参考文献：

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[4] 葛扬，贾春梅.廉租房供给不足的事实、根源与突破路径[J].经济学家，2011，（8）.