居家养老现状及问题范文

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>> 人口老龄化背景下城市社区居家养老模式的调查研究 人口老龄化背景下社区居家养老服务供给问题及对策研究 人口老龄化背景下城镇社区居家养老的可行性分析 人口老龄化背景下社区居家养老模式的探索与实践 老龄化背景下城市社区居家养老服务问题探析 人口老龄化下的城市社区居家养老模式探析 老龄化社会背景下居家养老模式现状及对策研究 人口老龄化视域下对居家养老服务体系的研究 人口老龄化与居家养老服务研究 人口老龄化背景下中国农村居家养老模式的价值与保障对策 人口老龄化背景下我国机构养老的现状及对策分析 居住郊区化背景下城市老龄人口居家养老模式与环境需求问题 城市社区居家养老的现状及对策 城市居家养老的社区服务现状及对策思考 人口老龄化背景下开封养老服务业的现状与对策研究 人口老龄化背景下社区养老模式初探 人口老龄化背景下社区养老探讨 老龄化趋势下南京市社区居家养老服务站“虚置化”问题研究 社区居家养老服务需求现状及对策研究 人口老龄化背景下贵阳市社区养老服务体系研究 常见问题解答 当前所在位置：.

[2]桂莹，邹焰，张忆雄，等.遵义市不同养老模式下老年人生活质量调查分析[J].中华医学图书情报杂志，2012，21（12）：1-3.

[3]罗占廷，杨颖，郭梁.银川市社区居家养老服务需求调查报告[J].统计与经济，2011，25（6）：43-46.

[4]黄莉.从制度与文化角度来审视和构建老年人口社区卫生服务[J].现代预防医学，2012，39（1）：62-69.

[5]田奇恒，孟传慧.城镇空巢老人社区居家养老服务需求探析[J].南京人口管理干部学院学报，2012，28（1）：30-33.

[6]王思斌.我国城市社区福利服务的弱可获得性及其发展[J].吉林大学社会科学学报，2009，30（1）：134.

[7]翟玲玲，江遥.城市居家社区养老模式浅析[J].金华职业技术学院学报，2013，13（1）：63-66.

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关键词：舟山市；养老政策；现状；建议

1.养老政策的必要性

近年来，随着我国人口现代化进程的加快，老龄化和高龄化日益加剧， 而社会保障制度的改革和养老制度的完善关系国计民生，成为普通百姓关注的热点。舟山市人口也呈现高龄化发展趋势，加之舟山市地域特点，老年人口健康状况欠佳，使舟山市养老问题越发 突出。因此针对舟山市养老问题的研 究及对养老政策进行的分析显得尤为 重要。

2.舟山市养老政策现状分析

近年来，舟山市逐步重视养老服务业发展，坚持“居家为基础、社区为依托、机构为支撑”三位一体的建设理念，初步建立起符合舟山市实际的新型城乡养老服务体系。而舟山市最新出台的促进养老发展的规划、意见条目多，内容广，同时覆盖促进养老服务和相关产业的各个方面，旨在促使城乡社区居家养老服务布局更加合理，养老机构建设更加协调，养老服务补贴制度更加完善，养老服务队伍更加专业。虽然舟山市政府出台的养老政策已较为完善，但其中仍存在部分问题。

（1）养老政策虽多却落实不到位。由最新颁布的政府文件来看，养老政策虽条目多且详细，但是养老政策原则性的提议较多，具体实质性的措施较少。虽然政府的文件中明确了促进民办养老产业发展的土地、资金要素和从业人员的权益保障，细化了促进养老服务业发展的具体政策，但由于部门政策职责的不统一，实施政策过程中仍然存在实际操作难以落实的现象。

（2）养老模式受限制。目前，舟山市重点发展的居家养老服务尚处于粗放型阶段，项目主要仍以日常起居为主。舟山市开展的居家养老服务主要依托社区居委会，但受居委会人员、场地及经费所限，制约了居家养老服务项目的拓展，提高了居家养老的标准，限制了居家养老服务的普及。此外，舟山市专业的养老服务队伍尚未完全形成。相关从业人员的护理专业知识缺乏，各个偏远地区的养老院普遍存在低龄老人照顾高龄老人的现象，部分重点养老院也不例外。

（3）城乡与区域差距大，难以统筹。近年来，舟山市政府出台了不少关于完善城乡居民社会养老保险制度，部分地区也逐步建立新型农村养老保险制度，但是相对城市而言，农村社会保障问题体现在养老和就医融合方面发展缓慢。除医疗方面外，舟山市政府养老政策对各个小岛的普及力度及对当地养老院的政策扶持力度都显得尤为不足。

3.完善养老政策体系的建议

第一，强化政府主导作用。在科学的养老服务发展规划之下，结合当地的经济社会发展情况，强化政府的引导和引领作用，各部门要切实履行监督管理、行业规范、业务指导职责，及时落实相关政策，定期向社区有关负责人了解养老院、养老社区的情况，切实解决问题，做好推进养老服务业的发展工作，并且适时组织进行督查。

第二，大力扶持居家养老服务项目。大力培育社会力量从事居家养老服务业，鼓励并给予符合条件的居家养老服务组织相关扶持优惠政策。

第三，加大财政支持力度。增加养老服务业发展的相关资金投入，用于养老机构的建设、养老服务专业人才培养、志愿者队伍培育、居家养老设施建设、推进养老服务业发展扶持，等等。

第四，扩大养老服务人才队伍。切实保障养老服务从业人员的切身利益，加强从业人员统一培训教育，对那些通过社会力量建立的养老服务机构的公益工作人员提供补贴，并号召社会各界人士积极投入到养老服务中。

通过对舟山市政府出台的最新养老政策及养老现状的分析，笔者认为，舟山市最新出台养老政策较为全面。随着社会的进步和对养老服务方面投入的增加，在政府和社会人士的共同努力下，养老服务体系会逐步完善，惠及更多老年人。

参考文献：

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【关键词】黑龙江省；居家养老；齐齐哈尔

全国老龄委、民政部等10部委的《关于全面推进居家养老服务工作的意见》认为：“居家养老服务是指政府和社会力量依托社区，为居家的老年人提供生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等方面服务的一种服务形式[1]。它是对传统家庭养老模式的补充与更新，具有家庭养老和社会机构养老的优点，它是“福利多元化”在老年人福利领域的体现”。

20世纪80年代以来，随着我国人口老龄化的发展和经济社会的转型，居家养老在全国各地蓬勃发展起来，形成了各具特色的居家养老模式。齐齐哈尔市作为黑龙江省第二大城市，也是黑龙江省西部地区政治、经济、文化教育、商贸、交通的中心，齐齐哈尔市适应发展趋势，探索服务模式，逐步形成了新形势下的居家养老模式。

一、齐齐哈尔居家养老模式状况及特点

（一）运作管理突出市场化。齐齐哈尔市注重居家养老和机构养老两手抓，两手硬，在居家养老中建立了财政资金购买服务、服务组织提供服务、居家老人享受服务。通过民办公助等方式，政府资助民间力量建设社区居家养老服务设施，购买服务，补贴老人，由公益性岗位人员或养老服务中介组织为“三无”、“低保”、“重点优抚对象”中的65岁以上独居老人提供服务。引进企业的社会化服务。通过企业运营为社区中的居家老人提够生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等有偿服务。在服务提供的方式上实行政府购买符服务和货币补贴、“代金券“等补贴相结合。

（二）服务平台突出信息化。推进居家养老服务信息化发展，齐齐哈尔为建华区等主要社区购置“社区事务信息电子查询系统”，借助市妇联家政服务平台，安装“易安通”家政服务信息呼叫系统，提高了养老服务的效率，改善了养老对象的生活质量，让老年人足不出户就能享受到同等条件下的人性化关爱与社会化服务。齐齐哈尔居家养老的信息化，有效克服了原有居家养老的局限性，有效解决了“空巢老人”居家养老、社区服务等系列难题。实现了居家养老服务工作的便捷性、时效性、针对性，可操作性强，故而极具实践推广价值[3]。

二、齐齐哈尔居家养老实践中存在的问题

目前存在的问题有，社区居家养老的模式还缺乏较为统一和正确的理解，对其认识还处于一个较为粗浅的层面，尚处于一个探索阶段；从它的普惠性、专业化和服务分层等方面还有很多难题，主要表现在：

（一）有效需求不足，覆盖面小。齐齐哈尔居家养老还处于补缺型阶段而不是普惠型阶段。居家养老在目前仅限于政府购买和慈善助老服务，服务面比较窄。齐齐哈尔居家养老服务政府对老年人拟定的补贴标准可以反映出服务的优先享用主体，如“三无”对象、优抚对象和有特殊贡献老人的全额购买服务，对低保老人、高龄老人、生活不能自理的老人分档次的服务补贴，还有对身体健康、有经济支付能力的老人的低偿优惠服务[4]。另一方面，齐齐哈尔居家养老覆盖面来看，目前仍局限在城市社区中的建华区、龙沙区等发展比较好的社区中，其他社区的居家养老服务发展水平较缓，更不用说农村地区的居家养老。从居家养老的覆盖面和体积享受服务的优先群体，都缺乏普惠性。

（二）居家养老的专业化缺乏。齐齐哈尔居家养老中与社区失业和下岗人员再就业挂钩，力图打造双赢局面。一方面为老年群体提供社区层面的照顾；另一方面为社区中“4050”人员提供新的就业机会，有利于促进家庭和谐、社区和谐与稳定。这些人员虽然经过上岗培训，但是他们现在所提供的服务只能是基本的日常照顾服务。而居家养老服务过程中需要根据服务对象的情况运用社会工作的理念和工作方法，为服务对象提供个性化服务和情感支持，运用增能理念，充分掉到那个社区内资源帮助老年人，构建老年人的社会支持网络。同时居家养老应该更科学的评估老人及家庭的需求，对服务对象使用服务的前后的分别评估，对照顾者的评估。不管是从国外成功经验来看，还是从我国居家养老服务能否达到较好的社会收益来考量，大规模的引入具备社会工作专业背景，尤其是社区工作技巧的社会工作者参与其中，是带动居家养老服务较快走向专业化的最佳选择[5]。

三、发展社区居家养老的策略

（一）居家养老应拓展为社区居家养老。目前比较常用的是“居家养老”，但这一名称的使用有很大的随意性，很容易让人忽略服务层面的重要性。同时也未能跳出传统的家庭为载体的思维定势上，遗漏了社区这一服务载体。因此，“社区居家养老”一次，突出了家庭与社区双重载体[7]。社区居家养老作为一种养老方式与传统的家庭养老和机构养老不同，它是“福利多元化”在老年人福利领域的体现。社区通过整合社区资源，联系基层政府组织，协调家庭与社区的关系，以政府和社会力量提供的专业化社区服务为主，以家庭照顾为辅的一种养老模式。

（二）政府、社会、家庭、社区的责任定位。明确政府、社会、家庭和个人在居家养老模式中的责任是居家养老模式可持续发展的关键。政府、各种专业组织、家庭（个人）、社区基于各自的功能特点对老年人居家养老服务进行责任分担。政府的主要职责是：制定和完善居家养老的相关法律法规，落实有关优惠政策，实行有效监管；各专业组织（如医院、护理机构）应致力于为老人提供高水平的专业护理和医疗保健；作为非正式照顾系统的家庭和邻里，要充分发挥其在老年人的情感支持和精神危机，以及处理突发和应急实践等方面的优势；社区应整合挖掘社区资源，并整合社区资源为社区中的老人及其家庭提供服务[8]。

（三）从社会工作的视角进行居家养老。居家养老服务只在为老人提供日常生活照顾和医疗保健等方面的服务，仅仅满足了老年人的基本需要，但是我们应从社会工作的视角来发展老年人的自主能力和自助能力。树立“从问题入手、以需求为导向”的服务设计理念，根据不同老人的需求进行服务设计，全程跟进服务实施，并做好服务评估。运用优势视角，为老年人发挥其自身主体作用，实现老年人群体内的自助与互助。运用社会工作的评估方法来对照顾者和被照顾者进行评估，不仅仅通过对照顾工作困难程度的评估来了解照顾者的需求，而是从专业的知识角度去评估照顾者的需要，包括老年人过往和现在的关系、照顾的资源等等；评估必须结合照顾者的主观经验、照顾意愿、以及照顾能力，并让使被照顾的老年人自己做出选择。应用个案管理发展居家养老，这样才能为老年人提供更好的服务，满足老年人的各种需求，实现老年人的自决。

【参考文献】

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【关键词】 科学发展观； 老龄化； 养老服务体系； 居家养老

一、引言

随着我国老龄化进程的加快，社会福利事业的发展面临着新的机遇和挑战。多年来，唐山市从自身的实际情况出发，解放思想、转变观念、理清思路、大胆探索，以政府为主导，引入市场机制，依靠社会力量，坚持多元化发展格局，初步走出了一条与市场经济发展相适应的，资金筹集社会化、运作方式市场化、服务对象大众化、服务机构网络化、管理方式规范化、养老服务社会化的新路子。

二、唐山市养老服务现状

（一）人口现状

唐山市现有总人口758万人，全市常住人口中，0—14岁人口为1 108 175人，占14.62%；15—64岁人口为5 772 664人，占76.19%；65岁及以上人口为 696 445人，占9.19%。同2000年第五次全国人口普查相比，0—14岁人口的比重下降5.73%，15—64岁人口的比重上升4.73%，65岁及以上人口的比重上升1%。60岁以上老人117.5万，占全市总人口的16%，现已达到国际老龄化社会的标准。

（二）人民生活和社会保障情况

城乡居民生活质量稳步提高。截至2010年，唐山市城市居民年人均可支配收入19 556元，比上年增长8.3%，比“十五”末增长86.5%，年均增长13.3%，其中，工资性收入增长4.6%，转移性收入增长12.8%，经营性收入下降34.9%，财产性收入增长96.7%；人均消费支出13 522元，同比增长4.3%；城市居民恩格尔系数为32.3%，比上年下降3.6%（详见图1）。

（三）社会保障体系不断健全

2010年年末全市参加城镇基本养老保险人数161.92万人，比上年末增加10.06万人，其中参保职工116.14万人，参保离退休人员45.78万人。参加新型农村养老保险人数121万人，向29.9万农民发放养老金。对高龄老人发放津贴，是社会文明进步的表现。迁安市向90至100岁的老人每人每月发放200元，100岁以上的老人每人每月发放300元，补贴标准全省最高。

（四）养老机构的基本情况

截至2010年，唐山市共有各类养老服务机构73所（不包括敬老院、光荣院），占地579亩，建筑面积16.2万平方米，总投资2.3亿元，共有床位7 361张，入住老人 4 369人。其中，具有示范作用的市直福利机构两所。市区由政府兴办的综合福利养老机构6所，县（市）办的8所；截瘫疗养院5所；社会办的养老机构52所，床位 4 616张，入住老人2 342人，收费标准从420元至 1 200元不等。已投入使用的各县（市）区社会综合福利服务中心建筑规模档次较高，具有示范辐射指导作用。

三、养老服务体系建设工作的思路

唐山市高度重视养老服务工作，积极建设与全市人口老龄化进程相适应，与经济社会发展相协调，按照政策引导、政府扶持、社会兴办、市场推动的原则，逐步建立和完善以居家养老为基础、以专业化养老福利机构和社会服务组织为主体的社会养老服务体系；按照“双赢双效益”的原则，尝试走居家养老服务市场化运作的路子，为社区老人提供家政服务、日间照料等多种服务项目。

敬老爱幼是我们提倡的传统美德，在相当长时期内家庭养老，特别是子女养老对中国老人仍然具有现实意义，并起着社会养老不可替代的作用。但是现在谈论的家庭养老已不再是传统意义上的家庭养老模式，而是对传统养老模式的继承，即“居家养老”模式，应采取以下几种形式（见图2）。

（一）整合医疗资源的“医养结合”模式

通过有效整合社区卫生服务站资源，“以医助养”。方便老人生活，部分闲置的医疗资源得到充分利用，老人可解决娱乐、就餐、午休、住宿问题，一旦身体不适、突发疾病或意外受伤，可在第一时间得到医疗救护。

（二）依托市（村）民综合服务中心或托老所的日托式养老模式

在街道或社区内建立具有日托功能的居家养老形式，综合服务中心或托老所内设活动室、休息室、餐厅及多媒体教室和排练厅等设施，老人白天集中活动，中午可以在这里休息、吃饭、就医，晚上各自回家。在运行机制上采取互助服务、志愿服务和结对帮扶相结合的办法。

（三）新建社区配备养老服务设施的养生社区模式

一是为业主建立健康档案；二是设置养生护理院；三是设立体检中心；四是配备护理呼叫系统；五是成立日间照料服务站。

（四）利用专业养老机构延伸服务到社区（村）的连锁经营模式

依托公办的养老公寓，开设街道居家养老服务中心。向其派驻专业服务人员，也可帮其培训服务人员，开展加盟连锁、联营。既发挥了机构优势，又降低了居家养老服务中心建设成本，完全满足老年人日常照料和护理、情感慰藉、心理咨询、娱乐、医疗需要，让子女放心、老人满意。

（五）农村互助养老模式

近年来农村老年人口不断增多，养老难、住房难突出。唐山市滦县创造性地建设了互“老年住宅区”。一是立足实际，筹资建房，老人住得顺心；二是集中居住，邻里互助，老人处得贴心；三是自我保障，集体补助，老人过得安心；四是完善设施，搞好服务，老人玩得开心。

四、养老服务绩效评估体系

居家养老服务符合中国老年人的养老需求，具有扎实的传统文化基础，因而能够取得更好的效果。经过多年的摸索与实践，唐山市居家养老服务工作在破解养老难题、构建和谐社会中所扮演的角色越来越重要。然而，为了最终检验居家养老服务的效果，还需要明确相应的指标或标准。比如这项工作的服务水平、规范程度等，需要从整体上运用一种恰当的方法进行科学的评估。为此，经过大量研究和多方论证，出台了一套了“居家养老服务绩效评估办法”，以期通过这种办法，进一步提高居家养老服务的整体工作水平，提升居家养老服务工作在群众心目中的满意度，不断推进唐山市居家养老服务工作的持续健康发展。

（一）评估指标体系的设置

绩效评估是指以根据国家、省、市相关文件精神制定的指标体系为基础，按照一定的程序，运用定性和定量分析方法，对一定期间组织的业绩、表现和成效进行客观、公正、准确的综合评判。绩效考评指标的确定是绩效考评工作的关键步骤，也是绩效考评工作的难点所在。因此在设置绩效考核指标的过程中，应着重贯彻的原则有：其一，目标导向原则。唐山市在选择设置指标项目时，主要是从“政府主导、依托社区、社会参与”工作机制的效果和居家老年人生活的实际受益等方面来考量的。其二，SMART原则。即目标符合具体的、可衡量的、可达到的、现实的、有时限的五项标准。

指标体系总体框架分为居家养老服务工作体系评估指标和群众满意度测评指标两大部分。这两大部分之间相互独立，各成一个体系，因而要分别确立它们的各级指标。结合评估流程的评估指标体系总体逻辑结构见图3。

（二）养老服务工作体系评估指标

评估指标分为10个。包括档案材料、室外活动场地、活动室、休息室、制度公示、标识牌、就餐条件、服务人员、消防安全设备、走访服务对象等10项内容。每项内容都作了详细的指标说明，并分为A、B、C三个等级（详见表1）。

按照以上调查内容，围绕养老服务工作的时效、质量、态度、效果等方面设置群众满意度测评指标，将最终从总体形式上对服务工作作出判断。每项分别随机抽取部分老人进行第三方独立问卷调查测评。第一步设定绩效分配系数，并与考核的分值相结合。为了在考核初期建立一定的弹性，采取了分段结合的方法，留出20%的上升空间。这样既确定了一个清晰的方向，又以一种协调的方式来执行。第二步，将各项指标全部纳入考核体系。采用相对结合的方法逐步修正考核体系，即绩效评价得分乘以20%为绩效分配增长系数（见表2）。每项人均总得分A级为90分以上，B级为60—90分，C级为60分以下（见表3）。

从表3可以看出：居家养老服务工作是很难用统一的标准来衡量其成效的，因此，在进行指标设置时尽可能地做到适度合理的前瞻性，从横向和纵向上充分地比较，得出相对来说比较科学的评判标准。在某种程度上说，绩效评估是“灯塔”、是“教鞭”，能起到引导、督促、激励的作用，从而积极引导将来的发展方向。

（三）评估的具体方式方法

评估时注重实证性的考察，如现场观察、访谈、分析原始记录和档案等。广泛收集信息，全面了解情况，对获取的各种信息进行汇总和综合分析。

把握定性评价与定量评价相结合的原则，根据各方面的信息，进行定性和定量结合的综合分析，确定评价等级。评估时既要对B级指标所包含的要素逐一评价，也要对B级指标综合考虑，按照评估指标体系逐项逐条定等量化。

（四）评估结果的认定与运用

综合工作体系和群众满意度的评估结果，唐山市城市社区居家养老服务绩效评估结果分A、B、C三个等级，这样既能两者兼顾，又有所侧重。

唐山市养老服务体系标准化建设评估结果认定采用百分制的评估方法。评估考核满分为100分，对应以下三个等级。优秀等级：90分以上；合格等级：60分至90分之间；不合格等级：60分以下。

开展居家养老服务绩效评估具有战略导向的作用。从一个角度说是对“过去”的总结，肯定服务工作取得的成效，激发工作者的热情。从另一个角度说是引导“将来”，通过进行有效的绩效评估，发现工作中所存在的问题，以督促相关单位采取有效改进措施，进而取得更好的成效。

评估结果的有效运用是绩效评估工作发挥作用的关键。一方面评估结果要谨慎使用，重在持续改进，不能采取过激和片面的“末位淘汰”、“一票否决”等做法；另一方面，仍要和奖惩、告诫挂钩，给评估对象以适当压力，使之具有权威性和约束力。唐山市城市社区居家养老服务绩效评估结果一方面要与年终目标考核挂钩；另一方面要与财政资助挂钩。

五、结语

老龄社会的快速发展和独生子女家庭的增多，能否“老有所养”成为社会关注的热点。唐山市正在探索建立的这一套居家养老服务工作绩效评估指标体系和评估方法具有较强的可操作性。

笔者认为，一方面唐山市的居家养老服务做得相当出色；另一方面需要指出的是，居家养老服务评估是一项复杂的、具有探索性的全新工作，涉及面广，各地也尚未有成功的模式和经验。唐山市居家养老服务绩效评估办法也难免会存在缺点和不足，在今后的探索实践中，需不断地加以改进和完善。总之，居家养老服务因为其深厚的传统文化基础，在中国具有广阔的发展空间，是一种具有中国特色的养老方式；运用该指标体系和评估方法进行居家养老服务绩效评估，在总结诸如唐山市居家养老服务成功经验的基础上，理论与实践结合，势必对推进居家养老服务起到积极作用。

【参考文献】

[1] 王贵生.中国社区居家养老照顾服务业发展研究[D].北京交通大学，2009.

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关键词：社区居家养老；法律问题；对策

在当前老龄化社会背景下，社区居家养老模式越来越受到社会各界的广泛关注，在其发展已取得了一定成效的同时，也面临着来自各方面的掣肘，尤其是法律层面的诸多问题，已经成为了制约其发展的主要瓶颈，亟待解决。

一、社区居家养老服务法律规制的基本理论

（一）社区居家养老服务的内涵与优势

据有关资料统计，我国在1999年已跨入了人口老龄化国家行列。我国人口老龄化具有人口基数大、增加速度快、高龄化趋势明显、困难老人数量多、与家庭小型化相伴随、先于工业化等基本特征，严重影响到经济社会发展的同时，对养老服务体系也造成了极大冲击，社区居家养老作为一种新兴的养老模式异军突起，其服务模式一方面能够减轻传统家庭养老的人力负担，又能解决养老机构数量不足，门槛较高，老人身处其中感觉亲情日渐淡漠的问题，获得了很多老年人及其家人的青睐。本文认为，社区居家养老服务包括两个层次的内涵，第一层次是老年人不需要离开家庭，而是在自己熟悉的环境中，延续原有的社会网络，享受养老服务；第二层次是政府积极主导，以居家为基础，以社区为依托，整合互联网+在内的各种资源，由政府提供基本公共服务，各类企业、社会组织和养老服务队伍提供专业化和公益，满足老年人社会化服务需求的养老服务模式，其服务内容应包括日间护理、家务服务、医疗保健、应急救援、文体休闲等综合。目前，我国各地正努力探索社区居家养老模式，已经积累了一些经验。在北京、上海、青岛、宁波、武汉等全国大部分大中城市已初步形成了服务形式方便多样化，服务内容丰富多元化的社区养老服务格局。据民政部2015年社会服务发展统计公报记载，截至2015年，我国的社区养老服务机构和设施2.6万个，比上年增长36.8%，互助型的养老设施6.2万个，比上年增长55%，社区服务志愿者组织15．8万个，社区服务志愿人员900多万名，民办社会福利机构1600余家。①2016年10月，第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查情况，根据数据显示，老龄产业市场不断升温。一是老年人照护服务需求持续上升。2015年，我国城乡老年人自报需要照护服务的比例为15.3%，比2000年的6.6%上升近9个百分点。二是社区为老服务中上门看病需求居于首位。2015年，城乡老年人的居家养老服务需求项目排在前三位的分别是上门看病、上门做家务和康复护理②。这些调查和统计充分说明了社区居家养老服务的出现，既能应对当前人口老龄化发展的客观需求，又能缓解传统家庭养老的压力，提高老年人生活质量，维系社会稳定，发展前景非常可观。

（二）社区居家养老服务法律规制的理论基础

社区居家养老其根本的目标在于通过良性的政策引导和法律保障为有需求的老年人提供服务，在法理层面其归属于社会分配法律关系，其追求的价值目标在于建立与运行实质公平价值，有效分配养老资源，促进社会养老资源成果的公平分享，其最主要的理论基础包括福利经济理论、社会保障理论与需求层次理论。首先，福利经济理论追求的重要的社会目标就是为了实现最高的社会经济效率、公平的收入分配，实现社会整体利益价值，这是社区居家养老服务在法理层面构建其制度体系的本位思想。每个社会成员都期待幸福和安定的晚景生活，老年人的利益实现程度对社会整体利益的实现有重大影响，不局限于个体单一受益，实现利益的普遍化才是根本，整体利益不是个体利益的机械叠加，而是个体利益相互博弈的结果，只有尽量逼近绝大多数人的利益最大化的“帕累托最优”并在不能实现最优的情况下尽量促进最小受惠者利益，才是实现了个体利益向社会整体利益的初步进化。在我国社区居家养老发展的现阶段，政府和社区作为居家养老服务中的必然主体和主导，以社会整体利益为本位，才能理性提供政策支持，资金投入，引导社会力量积极参与，建设完善的社区居家养老制度，实现最优的经济效益与资源分配效应。其次，社会保障理论体现了国家对于社会经济生活的干预，是社区居家养老制度体系设计的关键。在开展社区居家养老服务的实践中，政府应维持与促进市场自治与国家干预间的平衡，促进社区居家养老产业的供需平衡，建立民间资本与社会力量参与社区居家养老的市场运行与政府干预间的良好互动机制，促进资源的优化配置。最后，需求层次理论是社区居家养老服务发展的基石。依照需求层次理论，作为一种开放型、多元结构的服务模式，社区居家养老可以满足老年人对于家庭和社区的双重依赖，满足老年人在生理、安全、社交、尊重和自我实现等五个不同层面的需求。

二、我国社区居家养老服务法律规制现状及问题

（一）社区居家养老服务的法律制度现状

新修订后的《中华人民共和国老年人权益保障法》规定“国家建立和完善以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系。地方各级人民政府和有关部门应当采取措施，发展城乡社区养老服务，鼓励、扶持专业服务机构及其他组织和个人，为居家的老年人提供生活照料、紧急救援、医疗护理、精神慰藉、心理咨询等多种形式的服务。地方各级人民政府和有关部门、基层群众性自治组织，应当发展社区服务，将养老服务设施纳入社区配套建设规划，逐步建立适应老年人需要的生活服务、文化体育活动、疾病护理与康复等服务设施和网点。”该法包括了“社会保障”、“积极养老”、“法律援助”等主要内容，是我国社会在当前大力发展社区居家养老服务和相关体系建设的基本法律依据。近2年来，我国众多省市都先后了居家养老服务的地方性法规，继北京市于2015年1月正式颁布《北京市居家养老服务条例》以来，江苏、河北、乌鲁木齐、合肥、苏州等省市相继于2016年制定了地方性的居家养老服务条例，上述《条例》基本都明确了各级政府和相关部门的职责，充分体现乡镇街道、社区在居家养老服务工作中的重要作用，突出社区的基础性和支撑性特点，规范了为老年人提供优质服务的内容。还有在部分省市，如上海市、湖南的郴州市，天津市，已经由民政部门等相关机构先后制定了地区性的居家养老服务规范。此外，在社区居家养老服务改革试点方面，民政部和财政部两部委于2016年7月19日联合下发了《关于中央财政支持开展居家和社区养老服务改革试点工作的通知》，根据通知的要求，全国部分地级市（含直辖市的区）将逐步推开社区居家养老服务改革试点。

（二）我国社区居家养老服务面临的主要法律问题

如前所述，我国的社区居家养老服务体系起步较晚，处于初级阶段，法律制度还不完善，面临的主要法律问题有：1.从立法角度，当前社区居家养老服务的法律体系不够完善我国社区居家养老服务法律制度的不完善体现在立法较为滞后，数量不足，尚未形成由中央到地方相互衔接的法律体系，且现有的法律法规内容不健全，缺乏统筹兼顾，各项配套制度也不完善，很多没有落到实处。从规范的层级而言，目前，在国家法律③一级，我国尚未存在针对社区居家养老服务的专门立法。新修订的《老年人权益保障法》在社会服务、社会优待、法律责任中对于社区居家养老有新增一定的内容，但不够具体，较为笼统，法律责任也不清晰，如其中第82条规定，“对养老机构负有管理和监督职责的部门及其工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正；造成严重后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分”。并没有明确规定给予何种处分，可操作性较差。在地方层面，各地区针对社区居家养老的地方性规范或条例起步较晚，为数较少。有的刚刚颁布，尚未实施，有的条文过于原则性，细化程度不高，缺乏制裁规定，对于社区居家养老服务中各方的权利、责任、利益界定不清晰，法律风险较高，能否落到实处还有待检验。正是基于上述原因，有些地方的社区对开展日托服务顾虑重重。在有关部门层面，曾经制定的一系列社区养老服务的政策方案等如今有些已经搁浅乃至出现荒废，如2001年6月，民政部在制定了名为“社区老年福利服务星光计划”的工作方案后，在全国启动了这一计划，而如今这项历时3年耗资134个亿的资金建成的老年活动室，如今大部分已经难觅踪影，很多甚至已经“面目全非”④。此外，与社区居家养老相应的配套制度和服务支撑体系还不完善。比如非营利性组织在提供公益性和专业中占有较大比重，但是由其法律地位至今没有得到明确认可，扶持其发展的相关政策不够完善。此外，国家现在鼓励社会力量、民间资本兴办养老设施，发展社区居家养老，但其政策环境还有待进一步优化。最后，当前依托“互联网+”，以智能化手段为支撑，创新养老服务手段，搭建起养老信息服务网络平台已经是社区居家养老发展的新趋势，而相关规范标准尚不明确，无法有效保障老年人合法权益。2.从执法角度，政府引导支持力度不够，很多政策措施落实不到位徒法难以自行，有了好的立法，如何突破现实中的执法难关，将法律政策落到实处，是社区居家养老服务领域内的一大难题。当前主要存在如下一些问题：第一，政府的引导和支持力度还不够，运营经费难以得到保障。将居家养老服务事业经费列入财政预算，保障居家养老服务经费，已经是现行立法中居家养老经费保障的一般模式，传统的经费补助模式侧重于补助居家养老服务设施建设而忽略了补助运营服务，造成部分社区居家养老设施建成后面临后续资金运营匮乏难以为继的尴尬局面，严重挫伤基层积极性，也使养老服务无法真正落到实处。第二，针对社区居家养老服务的评估和监督机制不完善。2013年7月30日，民政部印发了《关于推进养老服务评估工作的指导意见》，目的在于推动建立统一规范的养老服务评估制度，目前有些地区正在展开试点，制度化的评估和监督机制还不够健全，处在逐步的完善中。不少地区对老年人的养老服务需求、养老服务的内容、工作体系建设、服务人员的业务水平、服务设施的质量、满意度都还缺乏有效的评估与监督机制，管理的混乱和监督评估体制的缺失已经对居家养老服务的进一步规模化发展造成很大影响，亟待完善。第三，多元化和多渠道投入机制还不完善，对社会力量、民间资本参与的支持力度不够。不少居家养老的地方性立法中鼓励社会力量、民间资本加入居家养老服务网络平台，建立养老服务专业团队，开展“智能化养老”，为居家老年人提供个性化、专业化、智能化的养老服务。但是目前，我国社区居家养老的服务设施建立，机构组建还基本处在政府推动主导的阶段，多渠道投入机制还不完善，针对社会力量、民间资本、非营利性组织参与社区居家养老的扶持力度还不够。3.从司法角度，当前居家养老纠纷中老年人的权益难以得到妥善保障在社区居家养老服务中，首先服务机构和老年人之间是一种特定的消费者和服务者的关系，服务组织应当与服务购买人、接受服务的老年人或其人订立养老服务合同。但是由于当前养老服务合同尚缺乏统一规范，居家养老护工的职业标准和规范管理问题依然处于探索之中，再加之老年人自身属于弱势群体，普遍缺乏法律知识，经济能力也有限，一旦发生意外伤害事故或者遭遇暴力护工事件，面临着举证难、诉讼维权难等一系列难题，如何最大限度维护老年人合法权益是一个值得思考的问题。

三、解决社区居家养老服务发展法律问题的建议

法律是社会关系的调节器，社区养老服务要取得长远发展，必须重视其中存在的法律问题，营造良好的法律环境，坚持福利性、社会保障性的指导原则，紧密结合我国老龄化的实际需求，完善相关法律法规及政策，建立政府主导、民间资本参与、社会力量补充的多层次、广互动的社区居家养老服务体系。

（一）完善立法及相关配套制度

从国家层面，应做好顶层设计，避免制度碎片化，在完善现有法律法规的基础上，制定一部专门的法律就社区居家养老的地位，政府、家庭、社会的责任，服务的内容、方式和标准，资金来源、设施建设、专业人员培训等做出规定；从地方层面，社区居家养老服务存在一定的区域性、地方化色彩，各地区应结合本地实际，加快制定社区居家养老服务的地方性立法和规章。在地方性立法中应注意建立社区养老机构的准入标准，规范社区居家养老服务合同，细分社区居家养老服务中各方的权利、责任、利益，明确监管制度。在有关部门层面，应整合政策，协调联动，改变目前有些部门在社区层面各成体系，缺乏整合，造成政策碎片化、资源和资金使用分散的情况，避免“星光计划”类似的事件再次发生。在配套制度建设方面，应做好如下工作：第一，制定扶持非营利组织发展的相关法律制度，如改登记制为备案制，取消挂靠制，保持独立性，加强监督和引导非营利组织的结构转型，完善非营利性组织参与社区养老服务的激励机制。第二，加大扶持力度，改善社会力量、民间资本投资社区居家养老服务业的政策环境，保障用地需求，落实税收、财政、信贷、土地、规划等方面的优惠政策，鼓励和引导民间资本兴办养老服务机构。第三，各地民政部门应就“智能居家养老服务”出台标准，明确提供服务的企业和机构的准入门槛、服务标准和收费标准，采取多地区联合的方式，破解跨区域老年福利和养老服务方面的身份和户籍壁垒等以保障老年人的合法权益。第四，探索“医养结合”新模式，健全社区养老服务管理制度，积极推进社区志愿者登记注册制度，开展居家养老护工正规化制度建设，加强如养老服务协会等行业自律组织建设。总之，应循序渐进，逐步建立从中央到地方，各项制度与配套措施衔接得当、统筹兼顾的社区居家养老法律体系。

（二）在执法层面，明确政府定位，加强政策

引导和政策落实在执法层面，政府应处于主导地位，从规划统筹、资金保障、设施配置、产业培育、政策支持、标准制定、市场监管、搭建交流平台、信息网络建设等多方面，综合考虑居家养老服务体系建设。在具体开展居家养老执法的方式上，可采取综合运用议案督办、执法检查、听取审议意见落实情况报告等多种形式，依法推进居家养老服务条例落实，以条例落实推动体制改革和制度创新。具体而言，主要应做好如下几个方面的工作：第一，扩大政府财政投入，建立居家养老服务运营经费保障机制。为避免养老相关设施建成后运转困难，挫伤基层积极性，一方面，政府应保证财政配套资金及时兑现，另一方面，应建立居家养老服务运营经费保障机制，同时加大转移支付补助力度，一方面，通过以奖代补的形式，调动居家养老服务照料中心的运营积极性，另一方面，对经济特别困难的山区农村加大补助力度。第二，建立系统的社区居家养老服务评估与监督机制。建立养老服务评估制度，在评估内容上，首先是对老年人的家庭经济情况、身体状况、养老服务需求进行评估，对符合条件的高龄、失能、失独等特殊困难老年人给予补贴。其次针对各地社区居家养老服务工作的开展成效，具体包括社区居家养老服务工作体系中的政府主导、基础设施、服务队伍、管理制度、服务成效、群众满意度等内容开展评估。在评估方式上可以采取内部评估和外部评估相结合的办法。内部评估主要包括各地根据具体评估指标准备相关材料并开展自我评估和民政部门对各地社区居家养老服务工作进行定期和不定期的抽查，建议各地区民政部门可以建立类似社区低保评定的服务监察和绩效评估机制，设立养老服务监督员、定期或不定期走访被服务对象，对社区养老服务的效果、效率进行服务质量评估。外部评估主要是委托第三方对居家养老服务机构开展评估，结合老年人的满意度调查，根据评估结果进行星级评定，并与运营奖励补助经费挂钩，促进服务质量改进，提高老年群体的获得感。第三，支持社会力量参与社区居家养老服务。以“走向社会化、推行信息化、提高专业化、扩大规模化和鼓励竞争化”的思路，通过政府购买、协调指导等方式，重点培育一批服务机构，支持其采用PPP、股份制等多样化的经营模式，在稳健经营的基础上有计划地扩大规模，形成品牌效应。第四，完善社区居家养老基础设施建设，依托“互联网+”建设养老服务综合信息平台。政府应当做好配套制度建设，搭建智能化居家养老服务企业和机构合作交流的平台，将这一政策落到实处，共同培育一批示范性智能化居家养老社区、共同完善智能化养老服务内容，广泛借助移动互联网、物联网等媒介，为老年人提供内容更丰富、更满足个性化需求，更方便的产品。

（三）加强司法保障与普法宣传

在司法层面，人民法院系统应当继续坚持对涉老案件实行“优先立案、优先审理、优先执行”的三优先制度，落实对特困老年人投诉案件实行诉讼费缓交、减交、免交制度，对较复杂、易反复的追索赡养费、养老金的案件实行“回访制度”。应加强针对老年人养老纠纷中的法律援助，开辟养老权诉讼的法援绿色通道，可以借鉴成立少年法庭的经验，设立老年法庭，专门审理侵害老年人权益的案件，使占比较重的涉及老年群体养老纠纷的案件能够得到及时处理。同时在审理涉老案件时吸收老龄工作委员会的工作人员为人民陪审员，更好地保障老年人的合法权益。同时，各地政府及民政部门应鼓励、支持社区居家养老机构和公益性的社工组织，创造条件举行以尊老敬老为主题的普法宣传活动，以期达到增加老年人及其家人的法律知识，增强养老组织自身的法律意识，维护个人和他人合法权益的目的

四、结语

社区居家养老是一项新兴的事业，尽管我国起步较晚，但在政府的积极主导、社会各界力量的共同参与下，相关法律、政策、制度正在不断成熟，各地实践也在不断深化，我国的社区居家养老服务制度一定能获得长足发展，成为缓解我国严峻养老问题的重大战略选择.

参考文献：

[1]姚丹.我国城镇社区养老服务制度法律问题研究[D].重庆：西南大学硕士学位论文，2014.

[2]李爽.浅议我国社区居家养老服务法律制度建设[J].中国科技博览，2014（15）.

[3]袁妙彧.社区居家养老服务困境与多元共治发展路径[J].江汉大学学报（社会科学版），2015（4）.

[4]涂晨铭.规范我国社区养老服务法律制度[J].法治与社会，2015(12).

[5]李畅，于铎.“居家养老”模式的法理学探析[J].新西部，2014(12).

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关键词：离退休职工 管理服务 创新

1.创新企业离退休职工管理服务工作的重要意义

1.1重视和加强离退休职工管理服务工作，是应对社会人口老龄化的需要

我国已经进入了老龄社会，但是各种社会保障工作与当前人口老龄化速度不断加快还远远不能够适应。国有企业广大离退休职工在过去几十年的工作实践中，为企业和我国经济社会的发展进步作出了重大贡献。做好企业离退休职工的管理服务工作，是为国家分忧，是让老同志安享晚年。

1.2重视和加强离退休职工管理服务工作，是促进社会和谐稳定的需要

经过三十多年的改革和发展，我国经济社会发展取得了长足的进步，但在社会保障等方面仍存在着许多不稳定的因素。要消除这些不稳定因素，一方面要靠保障政策的逐步落实；另一方面，就要靠我们各级组织和广大离退休管理工作者积极开展工作。认真做好退休职工的思想政治工作，把正面教育与解决实际问题结合起来，为退休职工排忧解难，把矛盾化解在基层，以促进社会稳定。

2.镇海炼化分公司离退休职工管理服务工作现状

2.1企业离退休职工管理服务工作现状

中石化镇海炼化分公司现有离退休人员3300多人。由于历史原因，目前公司大多离退休职工集中居住在以公司管理为主的企业型居民社区。炼化社区占地61万平方米，社区内学校、医院，电影院，菜场等配套生活设施齐全，能够基本满足社区离退休职工的生活需要。企业退休职工养老金水平高于宁波市平均养老金水平，看病门诊报销比例最高可达90%以上，离退休职工对企业有着较强的认同感和归属感。

多年来，公司在坚持落实各项政策的基础上，千方百计创造条件，让广大离退休职工老有所养、老有所医、老有所学、老有所教、老有所为、老有所乐。针对离退休职工进入“双高”群体不断扩大的趋势，积极开展亲情化、个性化、多样化服务；充分利用老年活动中心、老年大学两个主阵地的作用，组织开展形式多样、健康向上的文化体育活动，满足了老同志求知求乐的愿望。

2.2当前离退休职工管理和服务工作中存在主要问题

目前在企业离退休工作中出现了许多新情况新问题，传统的离退休服务管理模式正在受到严峻的挑战。

（1）职工社区和地方社区管理体制上差异明显

镇海炼化离退休职工进入“双高期”特征日趋明显，且退休职工人数逐年增加，养老服务需求呈现多样化。由于历史、体制等原因，炼化社区目前仍属于比较典型的企业型社区。由于诸多因素，地方政府许多公共服务还未能直接延伸到社区，特别是企业退休职工居家养老的迫切需求，与社会能够提供的满足居家养老的服务资源存在较大差距。社区中离退休职工的居家养老需求与社会公共服务资源相对缺乏的矛盾日益凸现。

3.创新企业离退休职工管理服务工作的主要思路

针对目前企业型社区居家养老服务基础薄弱、功能不全的实际情况，笔者认为，应创新工作思路。

3.1增强做好离退休职工服务管理工作的责任感和使命感

企业各级组织要坚持人文关怀的理念，自觉把为离退休职工管理和服务的工作当作推动社会发展、企业稳定工作来认识，切实将各级政府和企业“关心、尊重、学习老同志”的各项政策落到实处。

3.2积极培育离退休职工社会化服务意识和有偿服务意识

无论是从社会经济发展的大环境，还是从企业内部改革发展的趋势来看，社区居家养老社会化服务和推行有偿服务将是一种趋势。因此，要重视企业型社区服务功能的建设。要积极争取地方政府的政策支持，组建社区居家养老服务中心，进而探索并建立以居家养老为主、社区服务为辅的管理服务模式。同时，要在加强对企业离退休职工的引导，转变观念，培育居家养老有偿服务意识的基础上，探索引入市场机制，开设家政服务、钟点工、护理工、全天工、保姆介绍等项目，以满足不同层次的不同需要，为企业离退休职工的社区居家养老提供多方位的服务。

3.3改进工作方式，拓展离退休管理服务内容

企业离退休管理服务部门的工作有着明确的主题，那就是要紧紧围绕“六个老有”的方针来开展。按照“六个老有”的要求，开动脑筋，勇于创新。在工作方式方法上，要求灵活多样，不拘一格，要多为“老有所学”创造条件，多组织开展“老有所乐”的文体活动，多增设一些“老有所医”的服务项目，多开辟一些“老有所为”的渠道，努力适应新形势下离退休管理工作的要求。

3.4重视研究建立离退休职工管理服务的长效机制

为建立离退休管理服务长效机制，离退休管理服务部门要重视高龄老人、独居老人等群体的身体健康情况、生活失能情况进行跟踪调查，并建档立卡。根据不同的对象和需求，提供相应的服务。对高龄、独居和失能老人，要采取包保措施，逐级签订包保责任书，定期联系和入户慰问，做到包保到人，责任到户。同时，要以“为民服务创先争优”活动为契机，进一步组织和动员离退休职工党员开展“以老助老”、“银龄志愿者”等活动，为推进社区居家养老、共同推进企业离退休职工管理服务工作作出老同志自己的贡献。

参考文献：

[1]张弘.关于做好退休职工管理服务工作的思考[J].山东省工会管理干部学院学报,1999(06).

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关键词：养老服务产业；养老服务产业链；老年人权益；政策建议

中图分类号：D9

文献标识码：A

doi：10.19311/ki.1672-3198.2016.32.059

1 养老服务产业发展现状

1.1 养老服务产业概述

养老服务产业主要是指从老年人生活上及精神上的特殊需求出发，为老年人提供相应的生活照顾、护理和保健等服务的经济活动的集合。我国的养老服务业从国家包办的社会养老事业过渡到计划供给的阶段，再发展至现今的市场化阶段，逐渐形成了属于第三产业的养老服务产业。一条完整的养老服务产业主要包括对老年人提供的医疗保健、医疗护理、托管托养、家政服务、休闲娱乐、金融咨询等。

1.2 海南省养老服务产业发展现状

在2010年至2014年期间，海南省先后出台《关于加快推进养老服务体系建设的意见》、《海南省老龄事业发展“十二五”规划》、《关于支持社会力量兴办非营利性养老服务机构若干政策的通知》、《海南省养老机构管理条例》、《关于加快发展养老服务业的实施意见》等政策法规，明确的为海南省发展养老服务产业提供了较为全面的政策支持，使海南省发展养老服务产业取得了初步有效的成果。

海南省支持和鼓励养老服务机构发展，截至2015年10月，全省共有各类养老服务机构213家、养老床位数33586张，其中公办养老机构177家、床位数17074张，民办养老服务机构36家、床位数16512张，床位总数比2010年增长624.3%。此外，海南省还通过建设覆盖全省的居家养老服务网络信息平台，开通“12349”呼叫热线，在海口、三亚、琼海等市县签约了396家连锁加盟服务商，扩展服务站点260余个，涵盖家政服务、医药配送、维修服务和精神关爱等服务内容，大力推进社区居家养老服务。还举办初级养老护理员职业技能鉴定培训班17期，培养初级养老护理员1210名，先后组建养老服务队伍50支，为开展社区居家养老服务工作奠定了坚实基础。海南省还积极推进医养融合发展，在一些资质较好的养老机构内设置老年专科医院，并积极与当地医疗机构合作，以保障对老年人的健康管理。

2 当前海南省养老服务产业发展面临的问题

2.1 政策法规不完善

近年来海南省针对社会化养老机构的优惠政策已初步形成体系，并取得了一定的成效，但是针对养老服务产业整体还缺乏具体的优惠政策，出现法律政策滞后的现象。国家层面虽然通过了一些关于养老服务产业发展的优惠政策，但是海南省还没出台与国家政策相配套的措施。

第一，医疗保险滞后于养老需求。关于老年人医保的优待政策还未落实，医保报销比例较低，个人负担比例较重；老年人异地医疗保险报销政策未明确体现。

第二，对社会养老服务硬件设施建设投资不足。主要表现在居家养老服务中心、老年日间照料中心、老年大学和文化体育等老年人公共服务设施上的严重短缺。

第三，对养老服务产业的扶持力度较小。养老服务产业作为新兴产业，却缺少相应的税收优惠政策的扶持，因此出现发展规模小、产品服务低等现状。

2.2 企业发展不健全

养老服务产业涉及的企业多元化，但是当前海南省的相关企业普遍存在着以下几种方面的问题。

第一，市场定位不准确。这主要表现为企业对于老年的市场需求缺乏相应的了解，没有深入考虑到当前我国养老模式的发展主要是以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的实际情况，因而没有针对不同的需求提供多样化的产品和服务。大部分企业规模小而散，出现严重的同质化竞争现象。

第二，养老服务产业市场培育重视不够。出现这种问题的原因主要在于我国养老服务产业起步较晚，因而]有制定出统一的市场规范，导致在实践中容易出现养老机构服务参差不齐，企业产品标准不一，养老服务人员规范标准不一，市场评估体系不健全等问题。

第三，缺少专业人才。一方面，当前海南省从事养老服务产业的基层人员大部分文化程度较低，没有经过专业的培训，并且他们的工资待遇较低，工作强度反而却明显过大。另一方面，缺少高端的老年养护人才，主要包括老年医学、老年保健、老年心理咨询等方面的人才较少，难以满足当前养老服务产业发展各类服务的市场需求。

3 构建海南养老服务产业链的建议

3.1 加强产业之间的合作，积极构建养老服务产业链

从当前海南省养老服务产业发展现状来看，养老机构已经初步形成体系，但在家政服务、社区养老、休闲养老服务等方面还存在滞后阶段。构建一条完整的养老服务产业链，使养老机构在与医疗机构结合的基础上，积极与家政公司、社区以及其他老年人保障产品生产销售企业开展合作，有效形成产业链，能够更好的为老年人提供养老服务，从根本上解决老年人在物质和精神上的保障。具体应该做到以下两个方面：

第一，根据我国现有的三种养老模式即家庭养老、居家养老和机构养老的不同特点引申的不同需求，养老服务产业链的各个产业之间的衔接也存在着不同之处，需要对这些不同的服务和需求进行不同的排列，充分形成不同的产业需求组合。

第二，养老服务产业的发展是为了满足老年人的需求和消费。因而产业更应该遵循人性化、服务化的特点，针对不同需求层次的老年人推出不同的服务产品。譬如，对于需要家政服务、健康护理或者休闲文化娱乐的不同服务的老年人，以及需要一些特殊需求的老年人，可以对其进行定制服务产品和计划。

3.2 完善政策法律法规

老龄化加剧后，我国养老服务产业的相关法律法规严重滞后于养老服务产业的发展，老年人的利益无法得到切实保障。而且我国开始发展养老服务产业还处于初级阶段，因此我们可以效仿国外的先进经验，积极出台相关法律政策和养老服务产业的发展相衔接，海南省可以结合本地养老发展现状及存在的问题制定相应的地方法规和政策。

第一，加强对社会养老服务的投入。结合海南省养老出台相关政策积极鼓励政府引导，社会兴办居家养老服务中心、老年日间照料中心、老年大学和文化体育等公共服务设施；并完善民间养老机构与老年人医保制度衔接的政策法规。

第二，扶持养老服务产业，制定税收优惠政策。针对社会兴办的养老机构以及养老服务产业链上涉及到的各类企业，推出不同幅度的税收优惠政策。譬如，对社会兴办的养老机构可以实施免征房产税；对家政服务和健康护理机构减免企业所得税等，旨在为养老服务产业的发展提供一个良好的发展环境。

3.3 加强养老服务专业人才培养

针对不同层次的养老服务专业人才展开不同的培养计划。一方面，政府可以与海南省地方高校、职业院校展开合作，积极开设养老服务专业，联合培养老年医学、老年社会工作、老年心理咨询等高端养护人才；另一方面，积极改善当前基层养老服务人员工资待遇低、工作强度大的现状，鼓励养老服务人员考取职业等级证书，从而不断激励自身加强技能培训、提高服务质量。

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关键词：人口老龄化 黑龙江省 养老机构

中图分类号：F840.67

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2015）08-166-02

一、引言

人口老龄化是指在人口总数中，年轻人口减少、年长人口增多，从而引起老龄人口所占的比重达到或超过某个临界值的状态。根据1956年联合国确定的标准，当一个国家或地区60岁以上老年人口占人口总数的比例达到10%，或65岁以上老年人口的比例达到7%，就说明该国家或地区进入了老龄化社会。黑龙江省早在2005年就已经进入老龄化社会。《黑龙江省“十二五”基本养老服务体系建设规划》指出，黑龙江省老龄化具有老年人口绝对数量多、增速快、家庭空巢化日趋严重的特点，伴随而来的是空巢老人无人赡养、家庭养老功能弱化等问题。如何解决老年人的养老和居住问题是摆在政府面前紧迫的一个课题。在全社会养老服务体系中，机构养老应当发挥其“支撑”的作用，而不是简单的“补充”地位。与居家养老和社区养老相比，机构养老更能发挥其规模效应的优势，为老年人提供专业的照料和护理服务。因此，及时掌握黑龙江省养老机构的现状及问题，并提出相应的对策建议，可以为政府相关政策的制定和科学合理规划养老事业提供重要的参考。

二、黑龙江省养老机构发展现状及问题分析

（一）黑龙江省养老机构发展现状

据统计，2012年黑龙江省共有养老机构530个，养老机构建筑面积共计732466平方米，平均每个养老机构的建筑面积约为1382.01平方米;公办养老机构建筑面积一般要比民办养老机构建筑面积大，民办养老机构规模各异;在养老机构所处地理位置方面，公办养老机构一般座落在周边自然环境较好，但是交通便利程度不太佳的地区，民办养老机构一般位于市区内，座落在郊区的民办养老机构较少。黑龙江省2012年年末床位数共计86745张，入住率达到了86.85%。在床位总量上，黑龙江省处于全国中等水平，落后于辽宁、河北、山东等省份排在全国第15位;同时，各养老机构床位数量分布不均，最多有600张床位，而最少的仅有10张床位。其中床位数量在50-100张的养老机构最多，可见黑龙江省养老机构大多属于中小型。同时，黑龙江省在养老机构数量、职工数量、年末床位数及年末在院人数、养老机构建筑面积和单位养老机构建筑面积等指标上均低于全国平均水平。

因此，为促进黑龙江省养老机构的发展，黑龙江省政府出台了一系列优惠扶持政策：一方面，充分保障公办养老机构发展，如公办养老机构内编制人员按照国家事业单位标准发放工资、津贴，在税收、土地、水电费等方面公办养老机构也享受相关优惠政策，以发挥公办养老机构的带头示范作用;另一方面，大力支持民办养老产业发展，如优先保障养老服务业用地需求、优先支持养老服务业土地供应，对于符合标准的民办非营利养老机构给予建设补贴和床位补贴，并对符合条件的非营利性养老机构给予税收优惠政策。

（二）黑龙江省养老机构存在的问题分析

1.城乡地区发展不平衡。养老机构的规模及老年人入住情况是存在城乡差异的。由于民政部门在统计相关资料时统计口径有所不同，因此本文仅以2012年的数据为例。

从表1可以看出，农村地区养老机构数量比城市多出2倍多，床位数及在院人数也比城市多出很多。然而，如果考虑养老机构入住规模，就会进一步看到养老机构入住的城乡差异（见表2）。从年末在院人数及机构建筑面积与机构数量的比值可以看出，城市平均105.40人住在面积为1530.73m2的养老机构内，而农村则是152.91人居住在面积为1338.49m2的养老机构内，也就是说在单位面积内，农村养老机构居住了更多的老年人。

一方面，这种数量上的优势不仅仅和大量农村青壮年涌向城市使得农村地区老龄化严重养老需求增加，农村地区逐渐建立起更多的养老机构有关;同时城市用地紧张也是城市养老机构数量和床位数较少的重要原因。另一方面，由于农村地区经济发展水平相对落后，使得农村养老机构在居住环境方面和城市养老机构存在较大差异。

2.从业人员专业技能低。

从表3可以看出，2012年年末黑龙江省养老服务机构职工总人数为4309人。受教育程度方面，大学专科及以上学历人数共计931人，仅占总人数的21.61%，低于全国养老机构大学专科及以上学历人数约为1260人的平均值;职业资格方面，助理及社会工作师共计170人;2012年黑龙江省养老护理员合格人数为164人，累计合格人数为380人，均低于山东、河南、广东及四川等省份。

经调查发现，养老机构从业人员大多是本地下岗或居家的中年妇女和外地劳工等，作为护理人员，她们缺乏相应的专业知识和技能，护理经验不够，在上岗后也很少有机会能够参加专业培训，即使在生活上能够照顾好老人，也无法在医疗和心理等专业方面发挥作用。同时，由于养老服务人员待遇差、社会地位低等原因，很难吸引和留住人才，导致人员流动性大。

3.供需矛盾明显。2012年黑龙江省人口共计3834.0万人，其中65岁及以上人口340.9万人，这与现有的约8.7万张床位相差甚远。目前，黑龙江省公办养老机构没有多少增加，近几年政府一直在鼓励发展民办养老机构，并出台相关优惠政策给予支持。尤其是黑龙江省位于高寒地带，造成心脑血管疾病、风湿病等病症频发，使失能及半失能老人增加，2010年全省60岁以上老年人中失能及半失能老年人共计82.79万人，所占比例达到了15.8%，即全省60岁以上的每100个老年人中，就有约16个老年人处于介助或者介护的状态。但是黑龙江省失能护理床位严重不足，无法满足失能及半失能老年人的巨大需求量。

黑龙江省人口老龄化增长速度快，养老机构发展速度相对较慢，导致养老床位存在巨大缺口。老年人在选择养老机构时，出于心理、经济实力等考虑，大多愿意到公办养老机构入住，导致公办养老机构床位供不应求;而民办养老机构由于规模不一、收费标准较高等因素，导致床位闲置、入住率较低。目前黑龙江省养老机构中能够完全自理的老人占收养总人数的82.86%，大部分养老机构在接收老人时并没有考虑老年人的实际身体状况是否适合在养老机构内入住，同时很多老年人在自身能够完全自理的情况下也会选择入住养老机构，这使得失能及半失能的老年人没有养老机构可以入住，使得供需矛盾进一步明显。

三、促进黑龙江省养老机构发展的对策

（一）推进城乡养老一体化发展

虽然农村养老机构无论是在机构数量、床位数量，还是在院人数都比城市养老机构要多，但是经过进一步对比可以发现：在单位面积内，农村养老机构却居住了更多的老年人。这说明农村养老机构在居住环境上需要进一步的提升。经过调查发现，农村养老机构医疗水平发展缓慢，因此，提升养老机构居住环境和医疗水平是黑龙江省农村养老机构的当务之急。政府应当安排专项经费对农村养老机构在房屋维护、设备添置等方面进行补助，鼓励支持城市大型医院、乡镇医院对农村养老机构建立对口帮扶机制，培养专业护理人员等以提高农村养老机构医疗水平。同时，要对农村养老机构加大财政补贴和落实相关优惠政策，促进社会公平和资源共享，进一步缩小城乡差异，推进城乡养老一体化发展。

（二）加强养老从业人员队伍建设

一是拓宽渠道招聘专业养老从业人员。引导高等院校、中等职业院校对相关专业进行开设，着力培养医疗护理、心理咨询等方面专业性人才;同时，也可以在高校建立培训基地，为日后养老机构专业人才的引进奠定基础;严格按照养老行业人才队伍的配备要求进行从业人员的招聘和筛选工作。

二是建立完善的培训与考核制度。加强从业人员资格鉴定工作，服务人员须持证上岗;提倡养老从业人员进行再教育、再培训，提升相关专业技能;建立并完善考核制度，使考核日常化、规范化、公平化。

三是提高养老从业人员待遇。提高养老从业人员的工作环境质量，增强职业保护，依法为从业人员缴纳国家法律规定的各项社会保障费用;实施养老就业鼓励政策，提高从业人员待遇，实施多元化、具有竞争力的薪酬福利体系。

（三）开发多种模式建设养老机构

建议按照“政策引导、政府扶持”的原则，鼓励社会力量创办，遵循市场规律，并支持建设民办公助、政府补助等形式的养老机构，基本建成以政府主办的老年社会福利院和敬老院为主体，居家养老为辅助，养老院、护老院等其他形式为补充的老年社会福利服务网络。一是着力发展社区居家养老和农村居家养老，提倡邻里互助、上门帮扶等养老服务志愿活动;二是提高对民营养老机构的扶持力度，完善相关政策法规，进一步加大民营养老机构在土地、税务、水电气等方面的优惠力度，引导更多民间资本投资养老机构;三是充分鼓励社会力量创办和改造相关养老机构，提高失能护理床位比例，加快推进医疗和养老相结合的养老模式。

参考文献：

[1] 穆光宗.我国机构养老发展的困境与对策[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2012（2）

[2] 王莉莉.中国城市地区机构养老服务业发展分析[J].人口学刊，2014（4）

[3] 张增芳.老龄化背景下机构养老的供需矛盾及发展思路――基于西安市的数据分析[J].西北大学学报（哲学社会科学版），2012（5）

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关键词：心理健康；老年人；影响因素；Ordered Probit

中图分类号：D632.1　文献标识码：A　文章编号：1000-2731(2012)03-0075-09

一、研究背景及问题提出

(一)研究背景

世界卫生组织(WHO)将健康定义为“健康不仅为疾病或赢弱之消除，而系体格、精神上的完满状态以及良好的适应能力”。随着社会的进步和经济的发展，人们的物质生活水平有了很大提高，人们对健康的关注不再仅仅局限于生理健康，心理健康也越来越引起人们的关注。尤其是在科技飞速发展和信息化速度极高的社会，人们的生活节奏不断加快，越来越多的人承受着生活、工作等多方面的压力，心理健康问题更加成为了全社会关注的焦点。伴随人口老龄化的加速，我国老年人口比重不断增加，老年这一特殊群体逐渐引起人们的关注，尤其是老年人的心理健康已日益成为社会的关注焦点。

按照国际惯例，一个国家60岁以上人口占总人口的10％以上或65岁以上人口占总人口的7％以上，这个国家就进入了老龄化社会。2010年第六次人口普查数据显示，我国60岁以上人口占到总人口的13.26％，65岁及以上人口占8.87％。中国已经成为名副其实的老龄化国家。身体老化的一个重要结果就是个人心理健康变差。有关资料表明，“由于大脑功能的退化和离退休前后生活的急剧变化，85％的老年人或多或少存在着不同程度的心理问题，27％的人有明显的焦虑、忧郁等心理障碍，0.34％的人则有一定的精神分裂症状存在，0.75％的人患有老年痴呆症”。同时，“我国每年至少有10万55岁以上的老年人自杀死亡，是我国当前自杀率最高的人群”。我国老年人存在着较为严重的心理问题。如何提高老年群体的心理健康水平和晚年生活质量，已成为一个重要的社会问题。

长期以来，我国实行的是传统的家庭养老模式。然而，随着人们生活节奏加快，家庭规模小型化、核心化，流动人口增加等，都降低了家庭在养老方面的功能，其中也包括家庭在老年人心理慰藉方面的作用。于是，居家养老作为一种比家庭和机构养老更具有优越性的新型养老方式呼之欲出。居家养老不仅关注老年人的物质需求，而且老年人的精神需求也能得到很大程度的满足。显然，我国未来养老事业的发展需要充分考虑老年人心理健康问题，这是未来养老事业发展的一个方向。本文正是基于上述研究背景，基于对实地调研数据的分析，描述当前中国城乡老年人心理健康状况，并通过回归等分析方法，找到影响老年人心理健康的主要因素，同时，还通过分城乡比较等方式进行稳健性检验。在研究结论的基础上，本文将提出解决老年人心理健康问题的对策与思路。

(二)文献综述

不同时期、不同国家的学者针对心理健康都提出过自己的观点。日本学者松田岩男认为：“所谓心理健康，是指人对内部环境具有安定感，对外部环境能以社会认可的形式适应这样一种心理状态。”马斯洛和米特尔曼也提出了心理健康的十条标准：是否有充分的安全感，是否对自己有较充分的了饵等等。国内许多学者对老年人的心理健康也给予了很大关注。吴振云(2003)将老年人的心理健康划分为五个主要方面，包括：性格健全，开朗乐观；情绪稳定，善于调适等。王书荃(2005)将心理健康定义为“和谐”，即心理健康的人其心理状态比较稳定。刘华山(2001)将心理健康理解为个体的一种积极、良好、乐观的情绪和心态，而且在这种心态下，个体能很好地发挥其潜能。

关于影响老年人心理健康的因素，国内外同样有许多学者进行了研究与解释。Beverly L.Ro-beas，Ruth Dunkle和Marie Haug(1994)从身体、心理和社会资源三个方面分析了影响老年人心理健康的因素。Chou KL，Ho AH和Chi I(2006)使用so-cioemotional选择性理论为框架，分析了老年人的社会支持水平和与周围人的关系对老年人心理健康的影响。学者方菲(2003)将影响老年人心理健康的因素划分为个人、家庭和社会三个层面。张蕾、赵宏(2003)从老年人发现疾病后的心理应激状态角度研究了影响老年人心理健康的因素。吴振云(2003)探究了不同的养老方式对老年人心理健康状况的影响。还有分群体进行的针对性分类研究。针对农村老年人的心理健康进行的调查研究发现，农村老年人心理问题严重程度明显高于中国正常成人，其经济稳定性、健康状况、医疗费支付方式、家庭关系、配偶状况、健康状况及负性生活事件等均是其重要影响因素。

梳理已有的文献发现，虽然确实有部分研究深入到我国老年人心理健康现状及其影响因素，但仍存在一些不足。其一，研究对象比较狭窄，集中在离退休老职工、有慢性病或其他疾病的特定老年群体。其二，当前国内相关研究多是从老年人的生理机能变化、社会角色变化等角度进行定性研究，缺乏基于准确、客观数据的实证研究。其三，现有对老年人心理健康状态和影响因素的实证分析，较少进行稳健性回归检验，缺乏一定的科学性。

二、实证分析

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xx市老年人生活现状及需求调查报告 文章作者： 文章加入时间：2005年9月17日15:53 北京市老年人生活现状及需求调查报告 人口老龄化是世界人口发展的一大趋势，预计在二十一世纪三、四十年代将达到。目前，这一问题受到世界各国的普遍关注。 北京市在80年代末就已经步入老龄化社会，90年代以来，人口老龄化程度不断加剧，人口老化形势日益严峻，老年人口无论是在数量上还是在总人口中的比重都在不断提高。随着人口老龄化程度的加剧，老龄问题即老年人的需求问题和人口老龄化所带来的社会经济问题日益突出，对社会经济发展产生了不容忽视的影响。解决北京市的老龄问题，北京市统计局最近在全市范围内进行了老年人生活现状及需求的抽样调查。

（一）老年人的生活现状 大多数老年人与子女居住在一起。从老年人的居住方式看，70%的老年人与子女居住在一起；近三分之二的老年人享受离退休待遇；老年人的就业比例较低；老年人的经济来源主要是离退休金；80%以上的老年人生活能够自理；老年人公费医疗的比例达到60%；老年人的娱乐活动较为单一。 （二）老年人对一些问题的看法 老年人大多愿意与子妇住在一起；三分之一的老年人对自己的经济状况表示满意；绝大多数老年人选择家庭养老；半数以上的老年人赞同再婚；大多数老年人没有学习的兴趣；60%的老年人肯定自己的社会价值。 （三）老年人最需要解决的问题 老年人提及最多的问题是“生活有人照料”，其次是“有宽敞的住房”，第三是“经济上有人帮助”和“看病就医方便”，另外，还有一定比例的老年人提出要“增加服务社区”，而提到其它问题的老年人较少。老年人所提出的问题存在着地区差异、年龄差异和文化差异。 地区差异：城近郊区的老年人对目前生活状况的满意度要低于远郊区县，城近郊区老年人提及最多的问题是“有宽敞的住房”，位于第二位的是“看病就医方便”和“增加服务社区”，位于第三位的是“合法权益受到保护”；而远郊区县老年人提及最多的问题是“生活有人照料”，其次是“经济上有人帮助”，第三是“看病就医方便”。 年龄差异：60－69岁老年人提出的需要解决的问题很多，主要涉及六个方面，根据老年人提及的多少来排序，这六个方面依次是：“生活有人照料”、“有宽敞的住房”、“看病就医方便”、“增加服务社区”、“经济上有人帮助”和“合法权益受到保护”；而70岁及以上的老年人所提的问题比较集中，主要是一个，即“生活有人照料”，而对其它问题提及的较少。 文化差异：老年人的受教育程度越高，没有问题的人数比例越低。受教育程度在小学及以下的老年人提及最多的问题是“生活有人照料”，受教育程度为初中和高中的老年人提及最多的问题是“有宽敞的住房”，而受过大专及以上教育的老年人提及最多的问题则是“增加服务社区”。 （四）中青年人的观点 大多数中青人愿意与老年人住在一起；近60%的中青年人不赞同老年人就业，主要原因是老人年龄偏高、身体不好以及老人应该享受生活；中青年人中90%以上在生活中都帮助老年人；中青年人认为老年人的精神文化生活不是很丰富；在养老方面，中青年人的看法与老年人一致，87%的人选择家庭作为老年人的养老场所；将近70%的中青年人赞同老年人再婚；中青年人认为老年人是社会的一笔宝贵财富，不是家庭的社会的负担。 （五）结论及对策 1、 加强养老保障体系的建立，制定符合北京市情的养老政策。 养老问题是老龄问题中最重要的问题，它包括两项基本内容，即养老期间的经济保障和服务保障。关于经济保障，由于我市的老年人口以离退休人员为主，他们经济收入的主要来源是离退休金，因此，在发放离退休金时，一方面要保证离退休人员按时领到离退休金，另一方面要随着就业人员工资水平以及物价指数的变化，及时调整离退休金的金额，以保证老年人的实际生活水平。与此同时，还要不断完善北京市的养老保险制度，逐步减轻企业和个人的负担，使我市的养老工作步入良性循环。关于服务保障，目前北京市的养老方式主要是居家养老，这是我国传统的养老方式。调查发现，无论是老年人还是年轻人都倾向于这种养老方式，但是由于现在的家庭结构、规模正在发生变化，家庭的养老功能已趋于

弱化，不能完全满足老年人的各种需求，因此，应该把居家养老和规范化的社区服务相结合，把社区服务引入家庭，以弥补家庭养老的不足。只有做到家庭养老和社区养老的有机结合，才能提高老年人的生活质量。 2、 发展老年教育，提高老年人口素质； 开展丰富多彩的文体活动，真正做到老有所乐；拓宽老年人的就业渠道，实现老年人的社会价值。 3、搞好社区建设，发挥社区的助老服务功能 社区是老年人的主要活动场所和生活空间，随着家庭养老功能的减弱，老年人对社区的依赖性越来越强，对社区服务的需求也越来越多，因此，加强社区建设，充分发挥社区对老年人的服务功能是解决老龄问题的重要途径。目前，北京市的社区建设比较薄弱，不能适应老年人的各种需求，因此，在进行社区建设时，首先要加大对社区养老服务业的投入，通过多方位、多渠道筹集资金，加大投资力度。其次，增加社区老年人的服务设施和服务内容，主要包括医疗保健、家政服务、健康娱乐、学习教育、法律咨询等服务项目。第三，要培养一批高素质的社区管理人员和服务人员，提高社区为老年人的服务质量，不仅让老年人享受到有关的照顾资源，还要让老年人享受到高质量的服务。（北京市统计局） 文章出处： 【大 中 小】 【打印】 【关闭】