居家养老服务存在问题范文
时间：2023-12-28 17:49:16
导语：如何才能写好一篇居家养老服务存在问题，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。
篇1
二十一世纪以来，世界范围的人口老龄化趋势不断加剧。1999年，中国65岁以上人口比率超过7%，标志着我国步入老龄化社会。近年来，全国的人口老龄化趋势迅速蔓延，人口老龄化问题日益突出。党的十报告强调，要积极应对人口老龄化，大力发展老龄服务事业和产业。科学认识和把握人口老龄化问题，加快我国居家养老服务体系建设，解决好数量庞大的养老问题，不仅是一项涉及千家万户的民生工程，也是构建和谐中国的一项重要内容。
一、居家养老服务体系建设的社会背景
1、老龄化趋势加速，社会压力日益加大
根据国际人口学会的定义，当一个国家或地区60岁以上人口所占比例达到或超过总人口数的10%，或者65岁以上人口达到或超过总人口数的7%时，其人口即称为“老年型”人口，这样的社会即称为“老龄化社会”。据第六次人口普查数据，全国总人口为13.7亿人，其中60岁及以上人口为1.78亿，占13.26%，其中65岁及以上人口为1.18亿，占8.87%。截至目前，我国60岁及以上老年人口已超过2个亿，占总人口的14.9%。按照国际标准，我国已经真正进入老龄化社会。
同2000年第五次全国人口普查相比，60岁及以上人口的比重上升了2.93个百分点，65岁及以上人口的比重上升了1.91个百分点。我国老年人口在规模上继续呈现增长态势，我国人口老龄化进程继续保持增势。据预测，未来20年平均每年增加1000万老年人，到2050年左右，老年人口将达到全国人口的三分之一。随着老龄化趋势的加速，解决好数目庞大的养老问题，给政府和社会提出了严峻挑战。
2、家庭结构小型化，养老功能不断弱化
第六次全国人口普查数据显示，大陆31个省、自治区、直辖市平均每个家庭的人口为3.10人，比2000年第五次全国人口普查的3.44人减少0.34人。这说明，我国的家庭规模、结构在不断缩小。“养儿防老”是我国沿袭多年的养老模式，随着社会的发展，“子少老龄化”已经成为现实，家庭结构“421”模式已经形成，2个年轻人要负担起4个老人的养老任务，独生子女无力、无暇照顾老人的矛盾越发凸显。
此外，随着城市化、工业化的发展，人口流动加速，人们的生活方式和思想观念也发生了很大变化，子女婚后愿意追求独立的生活空间，倾向于搬出父母家，组建新家庭，两代人居住距离不断扩大，使得空巢老人的数量逐渐增多。家庭结构和生活方式的变化，导致家庭养老功能的不断弱化，人们的养老观念也发生了较大变化，社会化的养老服务正在逐渐取代传统的家庭养老。
3、养老机构供给不足，无法满足社会需求
如今，面对养老问题，老人常常把“老了指望不上子女，接进养老院”放在嘴边，充分体现了其对于社会养老的需求与依赖，而现实情况却不容乐观。从数量上看，截至2013年底，全国各类养老服务机构42475个，拥有床位493.7万张，比上年增长18.9%，即每千名老年人拥有养老床位24.4张，即使增长13.9%，也根本不能满足全国老年人的需求。
从质量上看，公办和民办养老院的水平参差不齐，公办养老院设施服务较好，但容纳程度有限。民办养老院设施比较完善的，收费较高，许多老人无能力承受；收费便宜的设施简陋，服务水平低，无法满足老年人的需要。养老机构数量、质量与老年人的需求相比，差距非常悬殊。综上所述，随着人口老龄化、家庭结构小型化趋势的不断发展，家庭养老功能下降、机构养老数量不足，推动家庭养老从传统型向现代型演变，大力推动社会化的居家养老是养老方式发展的必然趋势。
二、居家养老服务体系建设的主要问题
1、参与主体单、资源整合不够
目前居家养老服务，无论是建设服务设施还是成立服务机构、设立服务项目，都主要由政府来完成，这种政府积极参与、强力推动的思路，短期内效果明显。但长远来看可能会有一些新问题：一是政府过度介入，企业利润空间狭小，不利于居家养老市场的培育；二是居家养老服务是政府、家庭、社会多元参与、多方责任共担的一种新机制，政府介入过多很容易造成人们对政府的依赖心理，把家庭应该承担的责任、社会可以承担的责任推向政府，长此以往政府不堪重负，而且由于政府承担大量事务性工作，可能会出现政策不完善、规划滞后、监督不到位等问题，制约居家养老服务长期可持续发展。
2、资金投入不足、缺乏制度安排
虽然我国在养老事业和设施建设方面的投入在逐年加大，但与人口老龄化发展速度相比，还存在较大差距。特别是在老年人生活照料、文化娱乐设施建设投入方面，还不能满足老年群体的需求，一些空巢老人、半失能老人吃饭难的问题还没有从根本上得到有效解决。居家养老的资金来源主要应该依靠制度性安排，包括养老保障制度、医疗保障制度、长期护理保险制度、以房养老制度等。目前，我国前两项制度已经建立，但长期护理保险制度和以房养老制度仍然是空白，老年人的护理支出无从匹配，亟待建立居家养老的相关配套制度。因此，资金短缺是居家养老发展的瓶颈。
3、服务网络滞后，覆盖比例较小
为加快养老服务网络建设，各省市区需要建立区、街、居委会多级养老组织，并按各自职责实施对社会化养老服务工作的政策制定、督导检查、运营调控等；建立完善社会化养老服务运营网络，进一步明确养老服务机构的审批和管理权限；明确政府购买服务、养老服务机构床位补贴申报和办理程序。通过三级组织管理网络和监督服务体系，保障居家养老工作高效运行。但服务网络还处在建设初期，服务的范围和内容有待于逐步扩大，服务的质量和效果有待于不断提高，运行机制和服务效率有待进一步研究探索。
4、人员队伍缺乏，专业化程度低
我国目前居家养老服务的提供者主要分为两类：一类是带薪的专业服务人员；另一类是不带薪的志愿者。目前，从业人员队伍主要存在以下三方面的问题：一是待遇偏低，人员缺乏。由于居家养老服务员没有明确的职业特征，被大多数人等同于普通的家政服务员，社会地位和物质待遇都比较低。因此，导致专业的护理人员不愿跨入居家养老服务领域，本地人一般也不愿从事养老服务工作，而外来务工人员由于语言、生活习惯、交通往返等方面的原因，影响了服务的质量和工作的持续性。二是年龄偏大、专业化程度低。当前，居家养老服务中心雇用的服务人员数量严重不足且服务人员年龄偏大，缺乏创新意识和服务的激情。从业人员的专业化程度不高，不具备资格、临时性人员占一定比重。三是作用偏小、志愿服务不规范。在专业养老服务员严重不足的情况下，志愿者队伍作为养老服务的重要补充力量，就显得尤为重要。但是，目前我国还没有健全完善各个类别志愿者激励和培训机制，志愿者在养老服务中发挥的作用还比较小。
三、加快居家养老服务体系建设的对策建议
1、合理界定政府责任
居家养老作为一项社会工作，体现了政府的意志和倡导的社会价值观，因此在工作开展初期，政府的推动、引导是工作得以顺利开展的前提，贯穿于启动、规划、组织等各个环节和过程。但是，这并不意味着政府要把居家养老的所有事情包办下来，因此，应该明确政府责任，重点围绕以下内容开展工作：建立支持居家养老服务的相关政策及配套制度；建立并实施服务质量监督评估体系；积极倡导居家养老服务理念；积极培育民间组织，制定优惠政策，拓宽民间资本在居家养老服务业中的发展空间。
2、多渠道筹集资金
居家养老作为社会保障的组成部分，政府具有不可推卸的责任，要适当提高床位运营补助等建设补助标准，在财政预算中设立“居家养老专项资金”项目，保证必要的财政资金投入；要出台优惠政策，积极引导和鼓励企业、个人及社会团体的捐赠、支持养老服务事业，或是通过发行老年福利彩票等多种方式，广泛募集社会资金；要逐步建立社会力量的准入机制，拓宽融资渠道，整合社会力量，吸引更多的民办非营利性组织从事居家养老服务事业，使得更多的老年人得到实实在在的照顾、服务。
3、优化整合社区资源
由于政府、社会和市场三者之间互联、互补、互动不够，各种老年服务设施和服务市场的资源共享衔接亟待完善。因此，应该加强社区或共同居住区域的养老服务资源的优化与整合，提高社区服务功能，实现各类老年服务设施和服务市场的资源共享。一是鼓励各省市区县重点建设一批区域性、示范性的老人之家，并改造升级现有的托老、养老机构，探索区域化、小型化、多样化的新型社区养老模式；二是盘活现有资源，把一些闲置的学校、厂房、单位内部设施等，通过赎买、租赁、合作等方式，改造成合适的服务设施，壮大居家养老服务的物质依托；三是加强社区服务中心建设，在政府、社区、家庭、市场中搭建沟通协调的平台，整合家政服务、医疗保健、心理咨询等服务资源，提高社区服务资源的综合使用效率。
4、建立专兼职服务队伍
一是加强专业人员培训力度。与地方职业院校合作，对养老机构和社区养老服务人员进行培训，确保养老服务人员掌握基本的保健、护理、康复知识和技能。二是创新志愿者工作机制，鼓励和支持社区单位、居民、大中专院校学生以及社会各界人士为居家养老人提供多种样式的志愿服务，通过创建爱心服务基地等形式建立长期联系，为老年人提供更多、更高层次的服务。三是完善“以老助老”服务模式。建立老年协会或老年人互助服务中心，老年人既是社区服务的对象，又是社区服务的参加者、组织者，充分发挥医务、教育、文艺、家电维修等退休人员的专长，使其服务于社区，形成“服务现在、享受未来”的老年义工服务模式。
5、促进养老服务规范化
要不断地开发、完善不同形式的服务项目和服务模式，通过丰富多样的服务内容、便捷灵活的服务方式，满足老年人不同的个性需求。要科学设定社区居家养老服务的各项标准，通过合法程序，明确居家养老的服务内容、收费标准、各方的权利和义务、监督评价机制等，规范居家养老服务的内容、质量和标准，加强居家养老服务规范化、专业化发展。
【参考文献】
[1] 孙慧峰：我国居家养老服务体系中政府的职责定位研究[J].兰州学刊，2010（4）.
篇2
一、成立了四个居家养老服务机构
一是依托敬老院，在乡、乡，乡成立了三个居家养老服务站三个居家养老服务站分别以三个乡镇敬老院为依托，合理利用敬老院的资源，为辖区居民提供相应的居家上门等养老服务，各项工作正逐步规范中。二是成立了“县居家养老服务中心”，由法人投资举办，在县城幸福路南端小区租房设置，建筑面积450平方米，内部设施全部按照《居家养老服务管理办法》（暂行）的要求规范设置，服务咨询室、日间照料室、多功能活动室、医务室、健身康复室、图书阅览室、室外活动场所和厨房一应俱全。在筹建过程中，民政局及时给予业务指导，并严格按照法宝程序分别为其颁发了《社会办养老服务机构设置批准证书》，进行了民办非企业登记。11月1日，举行了隆重的仪式，民政局申家星局长和县老龄委常务副主任冯守才为“中心”揭牌。目前，中心各项制度全部按照全统一模式运行良好，工作基本步入正轨。
二、成立了“12349居家养老网络服务中心”
12349居家养老网络服务中心，是城关镇居民依托居家养老服务中心一起成立的。是专门针对老年朋友为服务对象所成立呼叫服务平台，它有效整合了通讯网络、智能呼叫等科技手段，通过拔打12349服务热线，为居家老人和社区附近的服务商之间牵线搭桥，让广大老年人足不出户就能享受到方便、快捷的紧急救援、生活照料、家政服务等方面的上门养老服务。
本中心成立后，将会坚持“一切为了老人，为了老人的一切”的服务宗旨，提升居家养老服务水平，全力打造我县居家养老服务示范平台和服务品牌，帮助老年人共度舒适、安康、快乐、幸福的晚年生活。
三、在全县开展了12349居家养老网络服务中心入网信息登记
为让“12349”为老服务平台尽早发挥服务功能，我们扎实进行了本属地老年人信息采集工作。此项工作内容具体、任务量大。我们采取分批进行的方式采集上报。目前，乡、尹岗乡、城关镇已采集完毕并及时上报给了“12349服务中心”回族、留光、赵岗、应举等乡镇正在进行中，其余乡镇也于年底前全面安排采集。
存在问题：
一是经费问题到现在没有解决。根据《居家养老服务管理办法》（暂行），居家养老服务中心和服务站建成经验收合格后，县（区）财政按照建成一个中心补助5万元、建成一个服务站补助3万元的标准给予补助，我县共建成一个服务中心、三个服务站，需补助资金14万元，希望县政府能尽快给予解决。
篇3
【关键词】镇江；人口老龄化；农村养老；社会保障
第六次全国人口普查显示，我国60岁及以上老年人口已达1.78亿，占总人口的13.26%，2020年将达到17%。而镇江，去年60岁以上老人占总人口的比重已经超过18%，2020年将到达25%。截止2010年的时候，镇江老人总数与未成年人数量相当，均为50万人左右，随后老人逐步上扬，而人口出生率逐年递减，现在未成年人已经跌破50万人，“九九”超越了“六一”。随着人口老龄化的加速，养老问题日益引人关注，而农村养老问题尤为凸显。
从相关数据上看，镇江近几年来的养老服务事业取得了可喜的成绩。然而，在工作中我们也发现，镇江地处苏南现代化示范区，但农村地区养老服务组织和提供水平与目标要求相比相去较远。如何发展农村养老服务业，进一步缩小城乡养老服务的差距，解决好设施建设、服务组织、政府购买服务的问题，使农村老年人老有所养得到保证。
1 镇江农村人口老龄化特点及存在问题
与城市相比，城镇化建设带来的空间距离扩大，导致养老需求与供给结构存有矛盾。目前，农村的社会养老保障体系建设还十分薄弱。从硬件建设来讲，各地农村的公共养老设施很少，主要的养老设施就是乡镇敬老院，经济条件好一点的乡镇敬老院增挂一块“老年公寓”的牌子，对“五保老人”实行统筹供养，兼收少量自费老年人，多数农村老年人仍然是居家养老。就经济保障而言，农村老年人中除少数孤寡老人国家有明确规定，实行由集体“五保”供养以外，多数老年人必须依靠家庭供养。同时，转型时期的思想认识和家庭结构的变化，使农村家庭养老功能开始弱化；由于经济发展水平所限，农村地区养老投入水平还不高，服务体系有待完善等等，都不同侧面影响农村老人的生活境遇。
2 发展镇江农村养老服务工作的措施
1）按照苏南现代化城乡一体和“三新”建设的要求，同步规划安排农村养老事业。由于历史现实等多方因素制约，镇江市城乡社区养老服务设施建设缺乏规划统领的问题由来已久，养老服务设施建设的随意性普遍存在。2013年，国务院印发《关于加快发展养老服务业的若干意见》，但《意见》仅要求“统筹规划发展城市养老服务设施”。同时，新修订的《老年法》对城乡养老服务设施规划和用地提出的明确要求。2014年，市政府将出台《镇江市区养老服务设施建设布局规划》，并要求各辖市参照市区做法，制定当地的《布局规划》。在新农村规划建设过程中，要考虑农村养老基础设施的布局，合理安排用地计划。要将文化、体育、社区医疗卫生资源等公共资源与养老服务设施一并安排，方便农村老年人能够就近、方便地接受服务，缩短服务距离。
2）发挥农村敬老院的社会服务功能和示范作用问题。加强农村敬老院建设是加强农村养老服务的重要内容。“十一五”期间，全市共新建、改扩建50所农村敬老院，现有床位6775张，床位总数超过“五保”对象总人数，全市“五保”工作受到民政部表彰。2008年，镇江新区中心敬老院投入使用，项目总投资2500多万元，设置床位196张，民政部领导对新区中心敬老院模式充分肯定。下一步，我市将认真落实国家和省、市关于加强五保供养的决策部署，全面提升五保供养机构建设管理水平。进一步改善服务设施、加强队伍建设、完善管理体制和运行机制、扩大服务范围。在确保“五保”供养对象生活的前提下，拓展社会寄养、日托照料、支撑区域内居家养老服务等多种功能，逐步向区域性养老服务中心转型。
3）加强村（社区）居家养老设施建设和服务能力提升。截止2013年底，全市建成农村社区居家养老服务中心398个，覆盖率达到83%；建成农村“老年关爱之家”53个，新增床位1901 张。虽然农村社区居家养老服务中心覆盖率较高，但还存在场所面积不达标、服务设施简陋、服务内容单一问题，绝大多数居家养老服务中心只能提供文体娱乐服务根据农村老人的需求设计安排服务项目和服务队伍，大力推进村（社区）居家养老设施建设，加强农村社区居家养老服务设施规范化建设，提升居家养老管理服务水平。
综合发挥多种设施作用，重点实现社区居家养老服务中心、社区服务中心、社区卫生服务设施的资源整合。把提升农村居家养老服务能力和水平作为重点抓好，使老年人养老不离家、不离村，又能享受到社会服务。在考虑硬件建设的同时，要跟进管理制度和服务标准的实施，使农村居家养老行之有实、言之有物。让农村老人觉得养老服务用得上、用得起、用得好。
4）逐步健全政府投入和补贴制度。凡是居家养老服务组织开展得好的社区、乡镇，都离不开政府的购买服务政策落实。尽管市里已经有要求，但仍有一些地方没能落实到位。希望能加强这方面的督查的推动，使已经建成的农村居家养老服务中心、老年关爱之家都能正常发挥其服务功能。
篇4
导读：所谓城市社区居家养老，指的是以城市社区为平台，通过积极整合社区内部的各种现存的资源禀赋，为老年人提供饮食起居、卫生保洁、医疗保健等服务，实现“老吾老以及人之老”的社会理想。可以说，社区居家养老是一种介于家庭养老和机构养老之间的新型养老模式，借助于包括正规服务、社区志愿者以及社区支持网络等在内的社区特色资源、优势资源等各种资源来支持城市养老。
一、我国城市养老的结构性困境
（一）人口结构与养老方式转型的脱节
人口结构老龄化变动趋势对当前社会提出的一个直接挑战，就是如何让老人能够在晚年“老有所养、老有所依”，安享天年。在传统社会，养老并不是一个有争议的问题，“养儿防老”是中国文化的内在要求，抚养老人也是子女应该承担的社会责任。但是，在现代化的历史洪流中，养老的社会逻辑也发生了深刻的转变，即由传统的家庭养老开始向制度化养老、社会化养老转变，即养老已经从传统社会家庭的内生中分离出来，由专门的社会机构承担养老功能。在高度工业化、现代化的西方国家，尽管养老负担同样沉重，但是，制度化、社会化养老已经成为主导性的养老模式。然而不幸的是，西方国家用了上百年的时间才完成的人口结构转型与养老方式转变历程，中国却必须在二三十年的时间里实现。中国养老的最大问题在于，制度化、社会化养老模式刚刚起步就要直面来势凶猛的人口结构老龄化转型浪潮，简言之，社会化养老严重滞后于人口老龄化进程。也正是社会化养老发育迟滞与人口老龄化进程过快之间的脱节，导致了当前中国社会已有养老模型面临的种种结构性困境。一般来说，养老不外乎两种方式：或者是家庭化养老，或者是社会化养老。但是，无论是家庭养老还是社会养老都已经无法有效地解决中国城市养老问题。
（二）传统家庭养老与现代家庭结构的失衡
就家庭养老模式而言，其核心内容指的是具有血缘关系的家庭成员（主要是配偶、子女、孙子女和其他亲属等）向其丧失劳动能力与生活自理能力的父辈通过直接和间接的方式提供经济供养、生活资料和生活服务，以满足老年人的基本生活需求与安享晚年的养老模式。按理说，基于亲情血缘关系的家庭养老模式对老人的晚年照顾更具有针对性和人情味，是中国社会的传统美德。但是家庭养老模式的主要问题在于当代中国城市家庭结构已经发生了根本性转变，即由以往的数代同堂的大家庭向现今的父母加子女组成的微型化、核心化的家庭结构转变。第五次人口普查的数据表明，2000年80.23%的中国家庭是由4人及其以下成员组成；而第六次人口普查的数据显示，当前中国平均每个家庭户的人口规模为3.10人，比2000年减少0.34人。可以看出，最近10年来，中国社会家庭规模继续缩小，以父母加未成年子女两代人组成的核心家庭已经成为现代社会家庭结构的主体模式。家庭结构核心化意味着越来越多的成年子女与老年父母在居住空间上表现为代际分离的典型特征，特别是由于当前社会大规模的跨区域的人口迁徙与流动，子辈与父辈在居住空间上的分离很可能是长距离、远距离的。显然，空间上的隔离直接弱化了成年子女照顾老年父母的功能。除了空间上的隔离造成的不便外，成年子女照顾老年父母还面临时间与精力上的制约。在正常情况下，进入60岁后老年期的父母，其子女往往正处于40岁左右的工作、事业发展的人生黄金期，其结果是沉重的工作压力再加上费神劳心地抚育子女使得照顾老人“心有余而力不足”。当然，另外一个对家庭养老模式造成打击的因素是女性进入劳动力市场，这进一步导致城市核心家庭缺乏照顾老人的足够人手。显然，家庭结构的变化、女性进入劳动力市场、“离巢高飞”的频繁的社会流动，以及竞争激烈、压力巨大的城市生活方式等等，都意味着家庭已经无法继续承载养老的功能。其实，城市空巢家庭的大规模剧增，同样可以看出家庭养老正在弱化。
（三）社会养老与现代社会需求的矛盾
就社会养老模式而言，其核心内容指的是各种各样的社会机构为老年人集中提供有偿的生活照料与精神慰藉，以保障老年人安度晚年。对于以机构照顾（Institutional Care）为主体的社会化养老模式来说，同样存在问题：其一，社会性养老机构的规模远远不能满足当前社会养老的需求，而且既有的社会养老机构在质量上也参差不齐。目前，我国60岁以上的老人高达1.79亿人，而全国各类养老机构所拥有的床位却非常有限，只能为不到1%的老人解决住房问题，与发达国家的养老床位数占老年人口数的5%至7%相比相差甚远。此外，社会性的养老机构设施不健全，缺少完善的服务机制和生活设施，特别是在低端的社会性养老机构中缺乏足够的房间家具、生活用具、家用电器等各种设施，娱乐、休闲、学习场所等亦无法适应老年人广泛生活的需求。其二，和西方社会不同，中国是一个家庭观念非常重的国家，受传统观念影响，大多数老年人仍然希望能够在家养老。更为重要的是，尽管机构养老具有规模效应，但是，不容否认的是，各种机构往往远离老年人的生活环境。对老年人来说，进入机构养老不仅需要观念认知上的改变，而且还要经历一次与自己长久以来已经习惯了的生活环境的情感断裂，要重新适应新的社会机构的养老环境，显然这并非易事。其三，对老人而言，最佳的地方就是自己的家。和充满温情的家庭不同，养老机构是一种院舍化的养老模式，往往采取无差别的公事公办的方式来对待受照顾者，无法为老人提供亲情交融、精神慰藉，满足不了老人的情感需求。实际上，现在人们已经认识到社会性养老机构的程序化照顾与科层制管理，不仅导致被照顾的老人们与社会隔绝，而且也使之缺乏正常的、人性化的生活环境（何雨、王振卯，2009）。
二、社区居家养老的优势与挑战
从上面的分析中我们可以看出，当前中国城市养老呈现出以家庭养老为主、社会性机构集中照顾养老为辅的格局。无论是不堪重负的家庭养老还是发育不全、刚刚起步的机构养老，都无法解决中国城市社会迫在眉睫的银潮所带来的挑战。基于此，必须大力开拓城市养老新思路，开创中国养老新格局，应该在结合中国现实国情、现阶段经济社会发展客观状况的基础上，积极吸收发达国家社会性养老的有益经验与中国家庭养老的既有传统，把家庭养老和社会养老结合起来，大力发展城市社区居家养老这一新模式。
所谓城市社区居家养老，指的是以城市社区为平台，通过积极整合社区内部的各种现存的资源禀赋，为老年人提供饮食起居、卫生保洁、医疗保健等服务，实现“老吾老以及人之老”的社会理想。可以说，社区居家养老是一种介于家庭养老和机构养老之间的新型养老模式，借助于包括正规服务、社区志愿者以及社区支持网络等在内的社区特色资源、优势资源等各种资源来支持城市养老。
（一）社区居家养老的优势
社区是一个集合了各种物质与资源于一体的能够给人以认同感、归属感的小社会。和机构养老相比，社区居家养老至少有四方面优势：
1、社区不仅资源丰富，而且投资少、成本低。相当多的城市社区内部的生活、医疗、文教、卫生等设施十分齐全，基本能够满足老人日常衣食起居、卫生保洁、医疗保健等方面的需求。可以说，利用社区资源提供养老服务能够就地取材，服务广，见效快。
2、对于老人来说，社区绝非一个单纯的居住场所，实际上，社区还是老人的一个情感共同体，这里不仅有他们熟悉的街坊邻居，而且也是一个安全可靠的地方，能够给他们带来认同感和归属感，可以让他们寻找到老年生活的乐趣。
3、依托社区资源的居家养老可以最大限度地调动老人的积极性，使之能够按照自己的需求有针对性地寻求社区养老资源的帮助。这就是说，在社区居家养老模式中，老人并非是一个全然的被照料者，相反，在力所能及的基础上老人可以自我照顾，甚至老人还可以为社区做出自己的贡献。由此，不仅减轻了社会养老负担，而且还能够提高老人晚年的生活质量，减轻他们的依赖感、被社会排斥感。
4、基于城市社区的居家养老还可以为社区内部的弱势群体提供一些再就业的岗位。
可以说，社区居家养老既解决了家庭养老能力不足的困难，又解决了机构养老亲情淡泊、环境适应障碍等问题，是适合中国国情、具有中国特色的养老模式。在社区居家养老模式中，其核心是要充分调动社区内的各种正式与非正式资源，使得需要照顾的老人能够继续留在社区或他们原来熟悉的生活环境下维持独立的生活，同时又能获得必要的照顾，避免不必要的住院或隔离。在这里，要特别注重把家属、朋友、邻里以及各种志愿性组织等非正式关系视为社区居家养老的主要支持网络，以让老人能够“老有所养”，帮助有需要的老人能够独立地、有尊严地在社区中继续生活。
（二）社区居家养老的挑战
作为一种新型的城市养老模式，当前城市社区居家养老尚处于起步阶段，也面临种种困难，主要表现在：
1、就政府而言，还没有意识到社区居家养老对城市养老的重大意义，未能明确自身在居家养老中的职责。积极提倡社区居家养老并不意味着政府就可以在城市养老中置身事外，相反，作为一个新生事物，城市社区居家养老的前景恰恰在于政府能够在多大程度上把更多的资源和手段赋予社区居家养老。实际上，只有城市社区居家养老能够展现出强大的生命力与巨大的适应性，才能从根本上减轻中国未来的养老压力，也才能减轻政府在养老事务上的压力。
2、就社区资源禀赋情况而言，能够提供居家养老服务的资源参差不齐，或者是社区自身资源有限，或者是社区缺乏对养老资源的有意识整合。就现有的社区居家养老情况看，当前社区能够提供的居家养老服务存在设施不全、服务单一问题，无法满足老人对医疗保健、心理慰藉、精神文化和自我价值实现的需要。就社区居家养老的专业人员而言，大部分人员由下岗工人和进城务工人员组成，业务素质和奉献精神都有待于提高。
三、多元支持的社区居家养老体系
人口老龄化是未来较长一段时间内中国人口结构转型的一个主要趋势，在未富先老的经济社会格局下，如何让老年人实现老有所养、老有所依将成为一个重大的经济社会问题。较之于其他养老模式，社区居家养老可以在不改变既有生活环境、社会交往网络的情况下让老年人老有所养、老有所依。但是，要想更大限度地发挥城市社区居家养老的优势，必须构建一个以城市社区居委会为核心、社区居家养老为依托、社会化专业服务与非专业化服务相结合的多元化居家养老服务体系。具体而言，应构建一个以政府为依托、以社区为主体、以家庭为载体的三位一体的多元化社区居家养老保障体系。
（一）政府：政策倾斜与资金支持
以政府为依托意在强调政府在社区居家养老体系中的统领性地位，特别是其可以通过政策倾斜与资金支持赋予社区居家养老以更多的资源和手段，进而推动社区居家养老的良心发展，这也是社区居家养老得以顺利发展的必要条件。
政府对社区居家养老的支持主要体现在政策支持与经费拨付上。
其一，政府要制定和完善政策法规以推进社区居家养老的实施。（1）制定社区居家养老规划，并纳入经济社会发展与社区建设的总体规划之中，把社会居家养老服务体系和养老、医疗等社会保障体系衔接起来。（2）制定社区居家养老服务标准，明确社区居家养老工作的性质、主管单位、保障机制，以及对社会力量参与社区居家养老的优惠政策；完善以市、区、街道和社区为主体的四级居家养老框架体系。（3）加强社区居家养老服务的人员队伍培训，逐步实现持证上岗制度，为社区老人提供标准化、规范化服务。
其二，把社区居家养老经费列入政府财政预算，并设立专项资金支持社区居家养老服务。具体而言，政府可将补贴资金拨付给社区居家养老服务机构，由其向享受政府购买服务政策的老人提供特定时间和特定服务；可以采用养老代币券、服务券等形式，由享受政府购买服务政策的老人根据自己的需求，到中心或特定机构自主选择服务时间和服务内容；还可以将社区居家养老服务人员纳入公益性岗位，向其提供收入津贴；等等。
（二）社区：资源整合与具体事务实施
以社区为主体意在强调社区在居家养老体系中承担着资源整合者与具体事务实施者的角色，在发挥自身优势的基础上为居家养老提供管理和服务支持。
作为居家养老的载体和实施者，社区应重点做好下述事项：
1、搭建社区居家养老的组织化体系。其内容应包括社区居家养老管理中心、养老服务站以及社区内的养老服务机构。管理中心的主要职责是制定本社区的居家养老规划、工作制度和具体的管理办法；负责养老基金的管理与使用。服务站的主要职责是调查社区内部老年人的基本信息，发放各种基本养老物资，负责社区内养老设施的维护与使用，等等。各类养老服务机构的职责则是为社区养老提供具体的服务，满足老年人日常饮食起居、医疗保健、卫生保洁等方面的需要。
2、建立社区居家养老的服务网络与监督体系。其中，社区居家养老服务网络主要包括纯福利、邻里互助服务和有偿服务。纯福利主要是由政府购买转移支付的各种养老服务，如建立健全社区医疗保健站、托老所、养老院、护理院、照料中心、文化活动中心等，把老年社区福利服务网络建设纳入社区建设中；邻里互助服务主要是社区内部养老互助志愿者提供的服务，如组建“以老助老”互助小组，鼓励社区老人开展互助活动，并在力所能及的情况下相互提供家政、娱乐、体育、医疗等各种帮助；而有偿服务主要是各种专业性养老机构所提供的服务。社区居家养老的监督体系是这一体系不可或缺的一个组成部分，不仅要吸纳社区养老管理中心的人员，而且还要吸纳社区内的各类社会团体、民间组织参与进来，以公开公正透明地监督社区居家养老服务的质量和满意度，并及时将相关信息反馈到社区养老服务管理中心。
（三）家庭：生活场所与亲情港湾
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关键词：社区照顾；居家养老服务；服务模式；社会福利
【中图分类号】F120 【文献标识码】A 【文章编号】1671-7287（2012）01-0093-07
我国于2005年9月开始在广州、上海、北京、南京、杭州等经济水平较为发达的城市首批试点推行“居家养老服务”，将其作为应对老龄化的重要对策。追本溯源，对居家养老服务的理念及其含义的理解主要来源于国内学术界对英国社区照顾以及深受英国影响的香港安老服务的介绍与探讨。因此，在论及如何发展本土化的居家养老服务模式或方式之前，应该对英国社区照顾的历史沿革有一个较为清晰的理解，以便提供理论及实践层面的借鉴。
一、英国社区照顾的历史沿革
鉴于对机构照顾的批评日益加剧，第二次世界大战之后的英国政界、学界等社会各界人士均发起了“去机构化”的倡议，有关社区照顾的概念开始出现在社会福利政策的讨论中。20世纪80年代，英国新上台执政，在此期间的四份政府报告书中均提及社区照顾及其走向，直至全民健康服务与社会照顾法令于1990年的正式颁布，意味着社区照顾以一项重要的社会政策的姿态公之于众。
论及服务对象，起初的英国社区照顾仅仅针对精神病患与智障人士，为了使这一类群体摆脱缺乏人文关怀的机构，回归到正常的生活空间而倡导的去机构化；直至70年后期，由于英国社会老龄化加剧，老年人口持续增加，老年群体占服务的比重最大，社区照顾才几乎成为现阶段英国老人社会服务的代名词。
剖析其服务内涵，这里不得不提社区照顾的两个面向：在社区照顾和由社区照顾。“在社区照顾”的概念主要是鼓励那些长期滞留在医院或大型专业机构中的服务对象回到社区生活，这一概念也得到了学术界的普遍认同。国外学者在解释“在社区照顾”时，其重点是在强调来自于在社区内设置的较小规模的养老机构的照顾以及由非正式、正式渠道所提供的照顾，由此可看出，这里旨在突出社区照顾的地理概念主要是指在医院以外的照顾，因此这里的社区主要指的是提供照顾的地理社区，这种对社区照顾的理解极大程度上反映了当时英国社会各界对弱势群体应当脱离非人性的机构照顾环境的一种呼声。
随后，对英国社区照顾的理解转变到了另一层面，即“由社区照顾”。它最早被认为是仅仅帮助弱能人士走出机构照顾模式，而地方政府只负责安置工作，因此，1981年英国政府的《步入高龄化白皮书》中指出，社区照顾的实质就是要增加非正式照顾者的责任，主要由地方政府、营利组织、志愿性组织以及非正式支持网络（如家人、朋友、邻里等）为服务对象提供照顾。社区照顾也从强调照顾的环境变成了强调照顾的资源，即如前所述的正式与非正式照顾网络。如此转变使得当时对社区照顾的定位极具争议并招致了不少批评的声音：如，政府认为强调有着多种照顾来源的“由社区照顾”是比较便宜的选择，是一种混合经济模式下的照顾，可以减少国家介入，实际上是把照顾的责任丢给地方政府、家庭、个人，达到替政府省钱的目的。
在Finch和Groves的合著以及Finch在日后单独的文章中都有提到，1980年代的英国不但使“在社区照顾”变成了“由社区照顾”，也使社区照顾本身等同于由地方政府照顾、由家庭照顾甚至最终由妇女照顾的模式。虽然这种转变并不见得能达到政府所设想的投资效率，甚至未能真正达到省钱的目的，但社区照顾充满争议的80年代促使了1990年首次以社区照顾命名的法案出台，即《全民健康与社区照顾法案》，并明确表明地方政府需专款专案地执行社区照顾。
纵观社区照顾在英国出现并发展的将近半个世纪的时间里，最早期1959年的白皮书对社区照顾的论述还是较为人性化的；1964～1975年的社区照顾尚且会强调权利选择及控制，但自1976年以后社区照顾却演变成非正式照顾者的责任，而妇女则往往成了最大的照顾者来源。因此，20世纪50～70年代的社区照顾仍然响应去机构化的号召而重视对弱能群体在社区范围内接受照顾的投入，而70年代中期至80年代以来，社区照顾则强调投资效益、市场化、私营化，从而导致社区照顾所提供的服务直接反映了福利供给的选择性、残余性。
二、英国社区照顾的内在支柱环节
虽然社区照顾的出现主要受到了去机构化思潮的促动，但其内涵因为受到政治社会环境的影响而发生了偏离，不仅使之难以达到尊重人权、提升生活素质的初衷，更会使一部分人在照顾的互动中遭受不公平的待遇，如长期分担照顾职责而遭受劳动、人权等诸多方面剥削的妇女；工作中因政府介入有限、地方政府照顾资源不足而遭遇角色冲突、陷入现实与职业操守两难境地的专业社会工作者等。因此，在思考社区照顾如何更好地发挥其社会效益而不至于被执政理念、福利意识形态、经济、社会价值观等因素影响太多的时候，就必定涉及更深层次的问题。如果仅仅把一个替代性的照顾模式以口号喊出来，而并未理性地考虑运行此模式所涉及的内在环节，则不仅不能达到政府所期望的投资效益，还使得大量的受助者集中在社区却无处可依，反而制造了社会压力、矛盾甚至事件。在此，总结以上对英国率先发展至今的社区照顾的经验及存在问题，本文将尝试层层剖析英国社区照顾中的几个重要环节。
服务的提供者（Who）。在社区照顾出现之前，主要是由中央健康单位（NHS）负责对有长期照顾需求的人士提供福利与服务。而后响应“去机构化”的呼声，社区照顾尤其是“在社区照顾”的理念出现并被付诸实践，并随着1974年地方社会服务局的成立，照顾的责任逐渐由中央健康单位转移到各地方社会服务局的直接管辖；20世纪70年代末至80年代，社区照顾经历了从“在社区照顾”到“由社区照顾”的转变，使其充满了争议与批评，由于保守党执政控制财政的理念，地方服务局不得不直面资源紧缺的现实，也使得社区照顾在某种程度上再次回归到由家庭照顾，甚至是由妇女照顾的时代中去。
服务的优先享用者（Whom）。虽然社区照顾主要以病弱老人、成年精神病患、智障人士、身体障碍者为服务对象，但随着20世纪70年代开始的英国人口老龄化，社区照顾几乎成为了安老服务的代名词，尤其是有长期照料需求的老年人，更是成为社区照顾的主要工作。
服务内容（what）及提供形式（How）。英国的社区照顾主要分为健康照护与社会照护两大类，但二者的界限尚不能划分得十分清楚。依照学者的解读，前者归属于中央健康单位，即全民健康服务，由其提供免费的医疗与护理照护；后者则为地方政府的社会服务局（SSD）管辖。但经由“在社区照顾”向“由社区照顾”的转变，中央健康单位的介入逐渐减少，地方政府的社会服务局担任的职责则越来越重，而照顾形态也由健康照护越来越多地转变为社会照护，因此，与50年代至60年代不同，后期的英国社区照顾大部分指地方政府的社会照护，健康照护主要负责预防性的健康照护。但值得借鉴的是，这里提及的预防性健康照护，主要由家庭医生扮演社区生活的第一位接触者的角色，维持基本的健康照护；除此之外，还有社区护士、区域护士、健康家访员、社区精神护士、心智障碍者护士等在社区范围内提供的专业照护。而社会照护，其最早可以追溯到1982年的Barclay报告，是指为了促使服务使用者在社区中生活，或协助其具备自立居住的能力，经过评估可根据个体需要提供非医疗性的照护”，因此，不论从健康照护还是社会照护的范畴，都可略见英国在安老服务方面所派出的服务队伍的专业性。
评估机制（Assessment）。1990年《全民健康服务与社区照顾法令》中明确提及了地方社会服务局必须承担对服务使用者需求的评估职责，但出于保守党派的执政理念，在此法令实施之前甚至是实施后的相当长时间内，专业人员的评估被学者称之为一种变相的把关，即把服务使用者的需求控制在当地政府可以给出的资源以及服务的范围内，以有效地节省政府开支。这实际上相悖于真正以服务使用者的需求为本的评估机制，是以可提供的服务为导向的评估方式。因此，专业人员很容易以自身的主观角度来做判断。现实也表明，这样的问题确实存在，甚至使同时担任评估员与服务提供者双重角色的专业人员觉得，想要在服务者的需求与服务资源之间寻求平衡是不切实际的。专业人员经历着明知道服务使用者的需求，却因资源有限而无法提供服务的压力，但目前仍未提出解决他们角色冲突的方案。此外，还出现了以风险为导向的评估方式，即被专业人员评定为高风险人群可先于低风险人群得到帮助与支持，由此也可看出政府在福利提供方面的选择性与残余性。
社会工作、社会工作者在社区照顾中的介入及其所扮演的角色（Social work intervention androles）。1959年发表的Younghusband报告呼吁地方政府应当大量聘用社会工作者，自此社会工作成为英国福利国家的重要支柱，被称作“第六只手”，此时的社会工作者扮演着直接提供服务的角色；之后，1982年的Barclay报告在社会工作者工作方法方面，鼓励由个案工作扩展到社区工作的，除了直接提供服务，还要基于社区的资源和服务使用者的需求做出整合，此时期的社会工作者不局限于单对单的提供个案服务，而是增加了管理、把关、分配资源等融合性的工作方法，角色较之初期有了转变，甚至颇具微词或直接遭受批评。1988年Griffiths报告进一步指出，由地方社会服务局领导社区照顾，并要求社会工作者依照现有资源评定获得社区照顾的优先资格，即担任照护管理者的角色，这份报告影响了1990年《全民健康服务与社区照顾法令》对社会工作者在社区照顾中扮演角色的重新界定，即从原先的直接服务提供者变为照护管理者以及服务购买者。由此可看出，英国的社区照顾，无论是社会工作还是社会工作者的渗透程度都非常高，虽然随着经济环境、执政党以及福利理念的转变而在角色扮演方面有着相应的变迁，并伴随着争议和批评，但仍值得我国在推行居家养老服务的过程中思考与借鉴。
三、英国社区照顾对我国居家养老服务的启示
英国社区照顾的几大环节对于我国2005年9月正式推行的居家养老服务有何启发？在哪些层面可供借鉴？英国的社区照顾是一项重要的社会政策，且它的发展变迁与英国近半个世纪的福利意识形态有着很强的关联。在我国，政策引导以及福利观又如何呢？英国于1960年代逐步受到重视的社会工作及其后来所推行的服务模式，如何引领我国刚刚意识萌芽的社会工作在社区层面有效地介入？
目前我国的“居家养老服务”并未如英国的社区照顾有近半个多世纪的发展史，也并未把居家养老服务看做是一项重要的政府政策以法令的形式颁布出台，但这并不意味着我国没有意识到社区养老服务的重要性。相反，我国的老龄化速度快、老年人口数量大、比重高、高龄化严重等等，已经是政府、学术界在论及我国的老年问题时所公认的事实。然而，目前所倡导的养老方式之一——居家养老服务，是否具备形成一种稳定的服务模式的可能呢？它在未来我国养老模式中应处于什么位置？面对诸如此类的问题，对于我国发展居家养老服务的现实基础做一些分析则显得尤为必要。
我国已经进入快速老龄化的阶段，据2010年第六次人口普查数据显示，目前60岁及以上的老年人口已经超过1.77亿，超过总人数的13.26%，同2000年第五次人口普查相比，比重上升2.53%。值得一提的是，第一代独生子女（出生于1970年代中期以前）父母已经进入或陆续进入老年，其养老保障问题开始突显。因此，我国的养老问题是复杂而严峻的，不仅要解决现有老年人的养老问题，还要对第一代独生子女父母进入老年后所带来的养老负担有所预计。从这一方面剖析，在社区层面开展居家养老服务，便成了一个为现在以及未来老年人口的养老问题减压的新方式。如何开启这一养老的新思路，则需要进一步探讨我国居家养老服务实施至今的进展、问题与困难。
在我国，论及居家养老服务的提供者（Who），目前在多个试点城市展开的居家养老服务，由基层组织（社区街道办事处、居民委员会）直接管理所在辖区的离退休老年居民，日常服务的提供渠道也不单一：除了来自家庭、亲戚的日常照顾，邻里之间的守望相助，来自民间、社区本身或机构派出的志愿者队伍，还有政府出资设立在社区内的老年人活动中心、社区中心等名称不一的供老年居民平日里休闲娱乐的公共场所。此外，享受政府优惠政策的民办非营利机构也在社区服务中扮演着越来越重要的角色，如托老所、保姆职业介绍所、家政服务公司等。政府在提供服务的过程中针对困难老人实施分类补贴的办法，给予不同程度的经济支持以及服务购买。
由此可看出，虽然没有像英国一样专门为社区照顾的实施成立地方服务局，但实际上我国的居家养老服务也是由各行政区的基层组织在监管。而政府在福利与服务的提供方面所扮演的角色并非如计划经济时期的“包办包管、统一分配”，而是实行“政府主导、社会参与、中介组织运作或服务实体承办”的多元化方式。具体地说，在此过程中，一些试点城市如北京、上海、宁波等采取了政府分类补贴的方式，把老年人按照经济收入、身体状况、家庭成员状况进行分类，给予不同程度的经济和服务补贴。而政府向谁购买服务呢？这反映了当前我国推行居家养老服务过程中“市场运作、民办公助”的号召，即政府出资或向社会集资兴建安老服务场所与设施、提供贴息优惠政策，鼓励和帮助民办非营利机构或中介组织向社区延伸。
与英国社区照顾针对的主要群体相同，我国的居家养老服务主要是针对老年人群体的（Whom）。一方面，一些试点城市的政府对老年人拟定的补贴标准可反映出服务的优先享用主体，如，对“三无”对象、优抚对象和有特殊贡献老人的全额购买服务；对低保老人、高龄老人、生活不能自理老人的分档次服务补贴；还有对身体健康、有经济支付能力老人的低偿优惠服务。另一方面，就居家养老服务的覆盖面来看，目前仍局限在少数较为发达的试点城市中为数不多的几个城中区，并不包含发展水平较缓的大多数城市，更不用说广大的农村地区。因此，提及享受服务的优先群体，在我国存在着极大的地区与城乡差异。
在服务内容（What）与提供形式（How）方面，我国居家养老服务的试点城市普遍在各社区居家养老服务中心或站点开展日间照料服务，在社区医疗卫生站点提供医疗康复、护理保健、家庭病床等服务，由社区下岗人员和专业社工为老年人提供精神方面的陪伴与照料，包括聊天谈心、心理疏导、读书念报、信息咨询等。在服务方式方面，杭州、宁波采取的“走出来、走进去”的方式，既动员生活能自理的老人走出家门，在社区层面接受适合的养老服务，也为生活自理有困难的老人安排上门包户服务等。在上门服务方面，大连除了有家庭护理员一对一的上门包户服务之外，也有一对几的定时定点上门服务；广州则实行了“五定”管理模式（定服务人员、定服务对象、定服务时间、定服务地点、定服务项目）。此外，许多试点城市均在建设社区服务网，如南京市整合社区服务资源，由市政府提供技术支持，将社区服务的内容、形式、收费标准、服务机构以及服务监督等信息公布于网络，不仅增加了透明度，也适时地起到了宣传作用。又如，南京市鼓楼区推出了96180生活服务求助热线，运用声讯、信息技术整合了南京近400家提供约100多项不同形式服务的企业，为老年人日常生活的多种需求寻求了一个综合平台，也为老年人突发状况的处理提供了较为快捷的支持。
由此可看出，我国各试点城市在策划推行居家养老服务的过程中，并没有如英国一样，由中央与地方政府各司其职，分管健康照护与社会照护，而是力求将老年人的日常生活、医疗护理、精神慰藉等几大需求融合在社区层面，在基层组织的监管以及受到“公助”的民办组织或机构的参与之下开展。虽然丰富了服务的内容与提供形式，但同时也存在着现实困境。从我国居家养老服务提供的结构图（见图1）中可以看出，在对我国居家养老服务现阶段的发展有了一些认知之后，若要将居家养老服务往更专业的方向延伸，则需要对评估机制、服务队伍的建设及社会工作专业的介入做一些有效分析。
我国居家养老服务的试点城市在评估机制方面普遍实施的是全员（包括服务对象与照顾者）和全过程的质量控制，但各地做法并不统一。如上海市委托市福利行业协会成立“居家养老服务评估事务所”，招聘、培训专门的评估员，对申请服务补贴的老年人进行生活自理能力评估和经济收入核定；北京市宣武区的试点街道则是面向社会公开招聘失业、退休人员担任居家养老协理员，并在上岗前提供培训、持证上岗，在居委会的配合之下，对社区内60岁以上的老年居民进行入户调查，根据调查结果，分三个层次进行帮扶；大连市在社区成立由老党员、退休职工、居民代表组成的“居家养老监督小组”，定期到服务对象家中回访，检查由照顾者填写并有服务对象签字的《服务日志》；青岛市在区、街道、社区居委会三级招募各方人员和居民代表，组成“颐康关爱长者服务评估小组”等。
与英国的评估机制对比，我国缺乏专业人员的介入，如社会工作者、社区护士等，尤其是服务评估及服务监督方面。很显然，现阶段的居家养老服务在很多方面与社区失业人员再就业挂钩，力图打造一个双赢局面，即一方面为老年群体在社区层面提供尽可能合适的照顾，另一方面也可以为大量闲置的中年失业者创造再就业的机会，如招募其成为照顾者、家访员、评估员等。但由于缺乏专业人员的参与，中年失业人士缺乏对老年社会工作及老年人需求的系统认知，致使服务的有效性与效率不高，老年群体长期需求不满；而照顾者也会在照顾过程中有压力与挫败感，服务队伍的稳定性难以维系。
篇6
一、基本情况
近年来，我市加大了养老服务社会化的推进力度，在保障老年困难群体生活、养老服务机构和社区老年福利服务体系建设等方面取得了明显成效。
（一）农村五保和城市“三无”老人生活质量明显提高。将符合《农村五保供养工作条例》条件的群众全部纳入了五保供养范围，实现了应保尽保。集中供养五保老人3272人，集中供养率达25.6％，分散和集中供养五保老人的供养标准分别达到月人均120元和170元。将农村五保治病问题全部纳入了新型农村合作医疗和农村医疗救助，实行实报实销。城市“三无”老人月人均供养标准达245元（市中区255元），并将其治病问题全部纳入了城市医疗救助，妥善地解决了“三无”老人的治病难问题。
（二）养老服务机构不断发展壮大。近年来，全市先后投入资金2300多万元，加强城市国有福利机构建设，使9个区（市、县）建立了县级国有福利机构。全市国有福利机构床位达1780张，收养城市“三无”老人686人，代养社会老人668人。投入资金3000多万元，新（扩）建乡镇敬老院104所，敬老院的床位数达到3302张，生活配套设施也得到了明显改善。积极鼓励社会力量兴办养老服务机构，全市新办民办养老服务机构5家，床位达316张，代养社会老人129人。
（三）社区养老服务发展良好。积极发展以“星光老年之家”为依托的社区养老服务体系建设。先后投入资金1480万元，新建和改造集老年人文化、娱乐为一体的老年服务站48个。充分整合社区资源，依托社区大力发展社区福利服务设施和网点，为社区老年人提供各种便利服务。大力扶持家政服务，拓展服务功能，扩大服务项目，使社区老年人的生活质量明显提高。
二、存在问题
目前，我市在推进养老服务社会化的进程中也存在一些困难和问题，主要表现在以下四个方面。
（一）养老服务需求与供给矛盾突出。一方面，随着社会的发展和家庭的小型化，使家庭养老功能弱化，迅速增长的“空巢”、高龄和患病老年人对养老服务的需求急剧增加。另一方面，我市虽然有国有和民办养老服务机构16家，但规模普遍偏小，设施简陋，仅有床位2096张，养老床位数不足老年人口总数的0.4％，与国家要求1.8％的比例有较大差距。急剧增长的老年人对养老服务的需求与现有的养老服务供给严重不足的矛盾日益突出。
（二）服务内容单一。目前，我市的各类养老服务机构和社区养老仅注重生活照料方面的服务，而忽视了医疗、保健、康复护理、文体娱乐、精神慰籍等方面的服务，造成了服务形式和内容单一，不适应养老服务发展的需求。
（三）社会化程度低。我市养老服务机构大多以国家、集体兴办为主。由于养老服务业存在效益低、风险高等问题，加之推进社会力量新办养老机构的激励政策尚不完善或落实不到位，社会各界对兴办养老服务机构积极性不高。为数不多的几家民办养老服务机构发展和经营状况也不理想。
（四）专业人才缺乏。我市养老服务机构虽有职工289人，但40％的工作人员连专业初级职称也没有，养老服务队伍专业化水平低，专门的技术人员、专业社会工作者和管理人员严重缺乏，影响了养老服务机构的管理水平和发展后劲。
三、对策与思考
要有效应对人口老龄化带来的挑战，推进养老服务社会化又好又快发展，在今后应重点抓好以下五个方面的工作。
（一）整合资源，推进养老服务社会化。要充分发挥政策引导作用，积极引导和鼓励社会力量，采取独资、合资、合作等形式，兴办养老服务机构，依靠社会力量，开展养老服务，有效地将政府投入与民间投入、机构养老与居家养老结合起来，共同担负起社会养老的责任。要在税收、土地、城建、金融、水电管理和交通等方面对民办养老服务机构给予相应的优惠政策，创造良好的投资环境，吸引更多的投资者。要不断深化国有养老福利机构改革，允许国有资产、集体资产、个人资产共同投资，按照股份制方式经营、管理。在保证国有资产不流失和公益属性不变的前提下，对国有福利机构进行资产改造、重组，搞股份制。也可采取将所有权和经营权分离的方式，将养老服务机构承包给一些机构或个人，对达到最低生活保障条件、生活不能自理的老人，以政府购买服务的方式补贴，充分盘活国有福利机构的资产存量，使其发挥更大的作用。要不断发展壮大社区志愿者队伍，建立健全社区志愿者组织，广泛开展志愿者与老年人“一帮一”长期结对服务活动，努力解决困难和“空巢”老年人在生活照料、精神慰藉等方面的困难。
（二）引入市场机制，推进养老服务产业化。要创新社会养老的服务理念，不断拓宽服务的形式和内容，由单纯的生活照料服务延伸到保健、康复、医疗、娱乐、精神慰藉和临终关怀等服务，增强养老服务机构的生存和发展能力，促进养老服务产业化。要积极引入市场竞争机制，根据老年群体的健康状况、支付能力和服务需求，设定不同层次的服务和收费标准，使老年人及其家庭能根据自己的实际情况，选择满意的服务层次，让各种收入层次的老年人都能进住养老机构。要不断提高管理水平和服务档次，从根本上改变养老服务机构的经营、管理方式，使其管理和服务规范化。
篇7
【关键词】养老模式；老龄化；老年群体；养老需求
【中图分类号】F291 【文献标识码】A 【文章编号】1004-7484（2013）04-0127-01
人口老龄化是当今世界面临的一个重大社会问题。《中国人口老龄化发展趋势预测研究报告》指出，2009年中国60岁及以上老年人口已达1.67亿，占总人口的12.5%，80岁及以上的高龄老人1899万，占老年人口的11.4%。到2050年，老年人口总量将达4亿，老龄化水平推进到30%以上。中国将面临人口老龄化和人口总量过多的双重压力[1]。而且相对于其他进入老龄化社会的国家和地区，中国所走的将是世界前所未有的“在低收入阶段进入老龄化”的道路[2]。然而，何种养老模式适合我国国情、 何种养老模式才能满足不同层次老年人的需求等问题接踵而来。因此，对我国养老模式现状及需求作进一步探讨十分必要。
1 我国养老模式现状
通过文献检索及调查研究发现，目前我国养老模式主要有三种，即家庭养老、社会机构养老和社区居家养老。家庭养老和社会机构养老是两种较为传统的养老模式，三种养老模式各有优缺点，但结合现状与未来发展趋势，社区居家养老是解决养老问题的最佳途径，是城市养老问题的重大战略选择[3]。
1.1 家庭养老模式 家庭养老是一种环环相扣的养老模式。该模式以家庭为载体，自然实现保障功能，并完成保障的过程，这就是于1983年提出的家庭养老的“反馈模式”。诺贝尔经济学奖得主克莱因认为，家庭养老是我国未来20-30年的主要养老模式。但伴随着我国经济和社会的快速发展，我国传统的家庭养老模式已逐渐不能适应现代化生活方式，特别是随着第一代独生子女的父母开始步入老年阶段，养老方面出现了巨大的压力问题。调查显示传统家庭养老模式对老年人的心理健康和实际的生活质量都产生了重要影响。
1.2 社会机构养老模式 社会机构养老是以社会机构为养老地，依靠国家资助、社会资助、亲人资助或老年人自备的形式获得经济来源，由养老机构统一为老年人提供有偿或无偿的生活照料与精神慰藉，以保障老年人安度晚年的养老模式。西方发达国家较早进入老龄化社会，机构养老也较为成熟，其优势在于服务专业化，老人能得到生活照料和医疗护理；老人休闲时间多，集体生活能排解孤独；减轻了子女负担。但这种模式在我国的发展仍存在问题，韦克难将问题归结为以下三点：第一，床位不足、设施不完善；第二，由于受传统观念的约束，老年人对养老院的服务等存有顾虑；第三，有些养老院的收费偏高，不适合所有普通工薪阶层[4]。如果能将这些问题解决，机构养老无论对于老人还是子女而言都是好事。虽然现在很多老年人及其子女都还未从陈旧的观念中解放出来，家庭养老模式仍是我国主要的养老模式并将持续很长时间，但最终将会被社会机构养老所替代[5]。
1.3 社区居家养老模式 “社区养老”最早出现在英国，之后西方国家纷纷效仿，并将此模式定义为由家人、志愿者和专门护理人员共同承担的一项任务。社区居家养老模式的原则是“以人为本、依托社区、互助而助”，并从老年人的健康状况出发，将社区照顾模式分为社区居家照顾和社区养老机构照顾两个子系统，其核心就是为老年人提供完善的服务[6]。虽然社区居家养老模式符合我国国情，但仍存在一些问题，如法律法规不健全、资金缺乏、服务机构设施不完善等。要解决以上问题，就要制定相关政策措施、拓宽资金渠道、完善服务设施特别是医疗保障设施，同时要成立专业的人员和志愿者队伍，为社区家庭养老的专业化建设奠定基础[7]。
2 我国不同老年群体养老需求
老年人作为一个群体具有一定共性，但因家庭结构、年龄、收入、职业、性别、文化等方面的差异在养老方面具有不同需求，因此有必要结合现状及未来发展趋势分析不同老年群体养老需求的侧重点，从而提高居家养老服务项目的前瞻性、针对性与有效性。
2.1 空巢、孤寡和独居老年群体的需求 空巢老人是子女不在身边居住的老人，孤寡老人是没有法定赡养人或扶养人、无劳动能力或经济来源的老人，独居老人是子女离家并丧偶的老人。这类老人一般经济不能完全自立，文化程度参差不齐，身体健康状况较差，生活自理能力一般。通过调查研究发现，其养老服务需求主要包括日常生活照料服务、亲情慰藉和健康保健护理服务，通过为其建立健康档案，了解老人们的日常起居和健康状况，提供恰当的护理服务以满足其身心需求。
2.2 高龄老人群体的需求 高龄老年群体是指年龄在80岁以上的老人，身体健康状况和生活自理能力较差，其养老服务需求主要包括医疗应急呼叫服务、健康保健护理服务、日常生活照料服务和亲情慰藉等。
2.3 独生子女老年群体的需求 独生子女老年群体是指只有一个子女的老年人，这类老年人目前占城市老年总人数的49%，并持续增加。养老服务需求除了生活照料之外，主要是精神文化需求，因其子女往往没有足够的时间和精力陪伴老人，导致老人的内心孤独感和烦躁。因此针对此群体应重点提供精神文化类服务，如提供心理健康咨询、组织相关娱乐活动等，以提高其生活质量。
2.4 候鸟式家庭老年群体的需求 候鸟式家庭老年群体是指在异地养老的老人，他们或者以度假的形式变换于多个地方养老或者往返于自住地和子女居住地等。这个群体的老人经济收入一般有保障，健康状况较好，心理适应能力强，归属感较好。其养老服务需求主要包括日常生活保健护理服务、健康信息服务和精神文化类服务。
2.5 进城老人群体的需求 进城老人群体主要是进城务工老年人和跟随进城务工子女居住的老年人，经济水平一般较低，文化水平不高，社会归属感一般或较差。其养老服务需求主要包括医疗需求、家庭和邻里亲情的照顾以及法律援助。
综上所述，我国老人群体的养老服务需求主要包括四个方面即物质生活需求、日常生活照料需求、健康保健需求和精神文化生活需求。随着老龄化社会的到来，通过对不同老年群体养老需求的分析，借鉴世界发达国家和地区的经验，并结合我国国情，应大力开展和加强养老服务机构及社区养老服务系统，以满足老年群体多方面的需求，从而达到“老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所乐、老有所为”的目标。
参考文献：
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作者简介：
彭德忠，男，教授/主任医师，硕士研究生导师，研究方向：手法治疗腰椎间盘突出症的研究和中医养生康复.
通讯作者：
篇8
一、基本情况
(一)积极探索居家、社区医养融合新模式
全市基层医疗机构在辖区内组建全科医生团队，对60岁以上老年人健康状况进行调查摸底，建立健康档案，对孤寡老人实行免挂号费、降低检查治疗费等优惠。各社区卫生服务中心全面实施家庭医生制度，与60岁以上老年人等重点人群签约。2008年以来，组织多轮企业退休人员免费体检，周期免费体检率达83.29%。
一是建立家庭医生制度和健康管理团队服务。我市在基层医疗卫生机构全面启动实施家庭医生制度，重点为60岁以上老人、慢性病患者提供家庭签约服务。目前，政府举办的39家社区卫生服务中心全部实施家庭医生制度，与60岁以上老年人等重点人群签约率达76.7%。全市62家乡镇卫生院全部开展健康管理团队服务，组建健康管理团队342个，覆盖912个村卫生室，开展团队服务8304场次。二是开展居家老人医疗紧急救助活动。2012年，通过“政府主导、社会参与、企业经营、市场运作、公益服务”的建设运营模式，建成市养老服务平台，以“安全、健康和便捷生活”为服务主旨，为居家养老的老年人提供紧急救助、生活照料、精神慰藉等全方位服务。目前，平台“12349”养老服务热线已覆盖整个市区，24小时为老年人提供服务。三是开展医疗定点服务。由社区居家养老服务中心(日间照料中心)与辖区内社区卫生服务机构联系，签订服务协议，充分发挥社区养老服务平台功能。四是开展健康知识咨询服务活动。全市以“健康扬州社区行”活动为载体，定期组织讲师团成员以及有关医学专家深入社区、乡村，针对不同人群开展健康知识讲座。今年仅市专业照料协会就组织社区健康咨询服务活动4场，培训养老护理员近200名。
(二)着力提升专业养老机构医养融合水平
全市共有养老机构99家，其中农村五保供养服务机构(农村敬老院)72家，社会福利中心、老年公寓等公办养老机构8家，老年公寓等社会办养老机构19家。全市共有养老床位数29820张，床位占全市老年人口总数的3.08%。社会办养老机构19所，床位2284张。全市有护理型床位1843张，占床位总数的6.2%。
一是公办养老机构医养支撑辐射能力强。扬州市社会福利中心成立颐和养老康复中心，通过与东方医院合作，在全国首创“金拐杖”养老服务标准体系，通过“亲情助理模式、至全服务模式、ABC管理模式、GOT运行模式”四大专属模式，实现示范引导、专业推广、辐射社区的作用。二是社会办养老机构医养分类保障。曜阳国际老年公寓通过与苏北医院合作建立康复医院，完善急诊急救绿色通道机制，为老人开展保健医疗、康复护理、紧急救护、体格检查、健康管理等多项综合性医疗服务。中小型社会办养老机构重点收治自理和仅需基础护理服务的对象。三是农村敬老院基础医疗覆盖广。我市72家农村敬老院，均拥有基础性医疗功能的医务室。敬老院与当地卫生服务机构建立双向转治机制，确保政府兜底保障对象的基本医疗。保险机制作为医疗的重要补充。2013年，通过市慈善总会的资助，对城区685名城市“三无”、农村五保对象投保“爱老无忧”意外保险。四是养老护理员队伍建设不断深化。我局与养老护理员培训基地扬大医学院联合开展初级护理员免费培训，截止目前，已培训养老护理员592名。全市养老护理员822名，其中持证上岗养老护理员620名(初级592名，中级20名，高级8名)，持证上岗率达75%以上，养老护理员专业化水平不断增强。
(三)加快医养融合医养融合政策创制
2013年，市政府制定出台了《关于加快发展健康和养老服务产业的实施意见》，实施意见明确大力鼓励养老医养融合发展和社会力量发展养老服务，为助推我市养老机构转型升级发展提供了指导性意见。同年8月，我局与市财政局联合出台《扬州市城区养老机构新增床位经费补助办法》和《扬州市城区养老机构运营经费补助办法》。办法对市区按标准建设、依规定运营的新增社会养老机构床位市财政给予每张床位3000元的建设补贴，对市区已开业的社会力量兴办的养老机构和公建民营的养老机构，依据实际入住老年人数按全护理、半护理、自理、分别给予每人每月100元、70元、50元补贴。两项具体的惠民举措对大力扶持社会力量兴办和鼓励发展医养型养老机构提供了强有力的制度保障和经费保障，同时，也为各县(市、区)出台养老机构补助办法提供了参考依据。针对老年人保健市卫生局制定出台了《关于加快城市(农村)社区卫生服务体系建设的意见》，《扬州市城市(农村)社区卫生服务中心(站)设置标准》、《扬州市城市社区卫生服务机构设置规划》等多个政策性文件，进一步明确新形势下全市社区卫生发展的总体目标和工作重点，对推进城乡基层卫生服务网络体系建设、完善社区卫生服务工作机制和提升社区卫生服务质量等作出明确的部署。
二、存在问题
总体上看，我市养老服务医养融合建设还处在初级阶段，与人口老龄化形势下的养老社会化、多样化、个性化的医疗康复要求不相适应，与老年人日益增长的物质和文化的需求不相适应，与我市全面建设小康社会对养老服务业的要求不相适应，在保障能力、政策法规、管理手段、服务水平、思想认识等方面还有待进一步加强。
(一)医养融合制约因素较多
我市在推进医养融合方面虽然取得了积极的进展，但是在服务能力、医保结算、政策引导等方面，还存在诸多制约因素。一是缺乏医保支持政策。由于养老不属于诊疗项目，因医保报销金额和住院时间的限制，造成需要长期康复治疗的老年人不得不连续出院转院，既造成过度医疗，也对老年人生理、心理健康发展不利。二是医疗护理能力欠缺。我市社区养老服务设施通常只能提供日间照料服务，大部分养老机构虽然有医务室和护理人员，但是医疗和护理水平不高。而诊疗水平高的医疗机构，本身医疗资源十分紧张，使得优质医疗资源无法满足居家、社区、机构养老需求。三是养老护理队伍建设亟待加强。根据民政部专业化养老服务机构中4-5张床位就需要1名护理人员来推算，全市约2.9万张床位，至少需要5800名护理人员，而我市99所养老机构中，养老床位与护理人员的比例仅为25:1，50岁以上的养老护理员占护理员总数的70%以上，数量和质量远远不能满足老年人的服务需求。同时，养老机构护理人员劳动强度大，薪酬待遇过低，社会认可度不高和工作环境差等原因，也造成就业吸引力有限。
(二)养老机构供需矛盾突出
我市现有养老机构的存量与庞大的、日益增长的养老服务医养需求不相匹配，社会养老服务的压力较大。一是机构养老供养对象结构性失衡。养老机构照顾失能老人工作量大，强度高，同时也缺乏必要的医疗条件，因此养老机构愿意选择可自理老人，不愿意接受高龄、失能、半失能老人，造成社会上最需要入住养老机构的失能、半失能老人被排斥在机构养老之外。通过《全国城乡失能老年人状况研究》结果和我市调研的实际来看，养老机构在收住对象定位上，近一半的机构只愿意接收自理老人或以接收自理老人为主，其中城区将近三分之二的养老机构，不愿意收住失能、半失能老人。特别是社会办养老机构，对入住老人身体因素作为重要的入住条件。二是专业老年护理院的缺失。根据全国第六次人口普查的统计，江苏省失能老年人占老年人总数的2.39%，我市老年人98.63万人，以此推算，我市约有失能老人2.3万人，而我市养老机构护理型床位仅为1843张，可见我市失能老年人医养型养老需要巨大。老年护理院作为以护理服务和维持生命的基本医疗服务为主的医疗机构，具备对长期需要生活护理和医疗护理、康复、临终关怀的服务对象提供治疗性护理服务的能力，对缓解综合性医疗压力、构建养老机构和医疗机构的互通平台和解决老年患者出院后康复发挥着非常重要的作用。我省兄弟市老年护理院苏州市20所、南京市12所、无锡市6所，常州、徐州市各1所。其中，南京、苏州、无锡的老年护理院同时具备养老机构性质。我市尚无一家专业老年护理院。三是养老机构供给结构不合理。一为医养融合护理型床位缺失较多，全市护理型床位仅占养老床位总数的6.2%，与省政府要求“到2017年，护理型床位占养老床位总数的比例达到30%以上”存在较大差距。二为部分地区高档豪华的养老机构，由于床位收费相对较高，入住率较低，而适合广大普通老年人，特别是寄养中低收人失能、半失能老年人的养老机构却排队难进，一床难求。四是城乡机构养老发展不平衡。在全市2.9万张机构养老床位中，大部分为农村敬老院床位，城市养老机构的床位占比远低于农村，与城市庞大的需求形成较大的反差。
(三)社会办养老机构医养发展艰难
社会办养老机构不仅在社会养老服务体系中扮演着“填补空缺”的角色，也是社会养老服务体系中的重要组成部分。总体上看，我市社会办养老机构床位数仅占养老机构床位总数的8%，与省政府要求“到2017年，社会投资兴办的养老机构床位占养老床位总数的比例达到50%以上。”存在较大差距，其中护理型床位所占比例更低。一是新建社会办养老机构发展受到土地等政策的制约，租赁等形式的养老机构又难以符合规划、消防、审批的要求。二是对公办、社会办养老机构的扶持政策不平衡性。仅以对养老机构的省级资助为例，2008年―2012年，省对按“江苏省示范性养老机构标准新建、床位150张以上的”公办养老机构，每张床位补助标准为3万元，而对社会办养老机构仅补助0.3万元。我市对社会办养老机构的床位建设为每张3000元，与省内兄弟市相比仍处于较低水平(南京、南通5000元，镇江、泰州4000元，徐州3000元)。三是优惠扶持政策可操作性不强，难于落实。如对于养老服务项目的土地供应政策，文件普遍作了以下规定：养老机构建设应当采取划拨方式供地的，一律划拨供地。由于上述政策过于笼统、原则，社会办养老机构获优惠供地很难实现。
三、下一步打算及建议
人口老龄化是社会经济发展和人口转变的必然结果，当前扬州市已步入人口老龄化快速发展的关键时期，应对人口老龄化带来的养老问题，要做好重点医养融合发展的工作不仅时间十分紧迫，而且压力十分巨大。为此，我市应加快形成以政策扶持为导向、以财政投入为推手、政府与社会力量互联互动互补、覆盖城乡的社会医养服务新格局。
(一)创新手段、统筹规划，夯实居家社区医养融合基础
一是提升居家医养能力。大力推广智慧社区建设，推广“虚拟养老院”模式，通过可穿戴设备、视频诊断等手段，借助互联网技术、云技术和物联网技术，以信息化、智能化服务为支撑，为老年人提供及时周到的远程健康服务。在便民服务进万家的基础上加快推进家庭医生制度，实现生活护理、康复护理进家庭，定期巡诊与应需施诊相结合的诊疗、护理服务，为居家养老提供医疗保障。二是强化社区医养融合功能。结合城乡发展规划，统筹布局建设城乡社区居家养老服务中心(老年人日间照料中心)、农村养老互助幸福院等社区养老服务设施，并在其中配备健康小屋、康复室等，筑牢社区医养融合基础;条件不具备的老居民区，按照就近原则与社区卫生服务中心(站)建立契约合作机制;鼓励新开发住宅配套建设医养融合服务设施，为社区老人提供完备的医养融合服务。三是大力开展医养融合志愿服务活动。成立服务老人的“时间银行”，倡导“服务今天，享受明天”的理念，采取“时间储蓄”的方式，发动志愿者为老年人提供医养融合服务。
(二)结对合作、政策支持，加快养老服务医养融合
今年，我局将与市卫生局联合出台《关于推进医疗与养老服务融合发展的意见》，其中明确以医疗机构、基层医疗机构与养老机构建立长效合作关系为依托，建立医疗机构与养老机构合作模式，重点鼓励建设或转型老年护理院发展。2020年，全市养老机构全面完成“567工程”即：护理型床位占养老床位总数达到50%以上;医养型养老机构占总数的60%;收住全护理、半护理老年人占总人数70%以上的养老机构应具有基础医疗服务功能。一是建议医保支持政策引入养老服务业，通过将需要中长期专业护理、康复、诊疗的养老对象纳入医保范畴，推进医养融合良性循坏发展。二是提升机构养老医疗融合服务能力。通过医疗机构在养老机构内设置分支机构、养老机构在内部设置医疗机构、基层医疗机构上门服务等完善医养服务结构。三是加强医疗资源机构养老配置能力。充分利用现有医疗卫生资源，鼓励医院将闲置资源改造成康复医疗机构或增加老年病科床位，支持社会资本举办专科护理院，鼓励部分非建制乡镇卫生院积极开展养老服务。四是建立居家、社区、机构养老与医疗机构联动机制。对基层医疗机构、养老机构、居家养老服务中心转送的老年病人，在挂号、就诊、检查及办理住院手续等方面提供一站式服务。五是提升养老护理员职业化和专业化水平。可以通过设置岗位津贴和以奖代补的手段，逐步引导养老护理员队伍向专业化和年轻化转型。继续加大养老护理员的培训力度，明确对取得国家养老护理员技师、高级工、中级工、初级工职业资格证书后，在养老机构护理岗位连续从业2年以上的人员，分别给予每人3000元、2000元、1000元、500元一次性补贴。
(三)加大投入、积极融资，夯实医养服务基础
一是积极与财政部门做好对接，贯彻执行省政府《关于加快发展养老服务业完善养老服务体系的实施意见》(苏政发〔20XX〕39号)中对自建产权用房养老机构每张护理型床位给予1万元的一次性建设补助和租赁用房举办且租期5年的养老机构，每张护理型床位给予不低于5000元的一次性改造补助政策。二是积极引导各县(市、区)民政部门与养老机构建立专职养老护理员绩效考核机制，绩效考核资金可由县、乡两级财政按比例分担。三是建议研究制定针对新建或转型床位150张床位以上且具有示范引领作用的医养型老年护理院给予一次性20万元以奖代补政策。四是建议设立支持医养发展的投资引导基金，采取投入资本金、直接补助、财政贴息、小额贷款、项目补贴、风险补偿金、参股产业基金等方式，引导社会资本加速进入医养服务领域。
(四)搭建平台、延伸保险，推进社会办养老机构医养发展
一是积极推动《扬州市社会养老机构设立办法》的出台，联合财政、卫生、国土、工商、金融、安监及消防等职能部门，鼓励养老机构与医疗服务机构融合发展，根据权限分级职责，搭建平台协调解决诸如：土地使用、“一照多址”、人员待遇等扶持政策落地的问题，切实降低准入门槛，触发医养融合发展的“鲶鱼效应”。二是鼓励医养型社会办养老机构和老年护理院建设，针对机构身份定位问题，可在发展初期按“半福利半企业”定性，仿照企业运作模式融资入股、收益分红、扩张规模等，对其经费尚有少量缺口的，银行给予小额贷款，待其进入成长发展期开始归还贷款。三是拓展“爱老无忧”保险计划延伸医养型社会办养老机构，通过个人自筹和政府补贴相结合的方式，为入住失能、半失能寄养老人办理护理保险或意外保险，分释社会办养老机构风险。四是发挥社会福利协会服务管理作用，制定我市行业管理规范性文件，明确社会办医养型养老机构的性质地位，各方权利、义务关系，开办养老机构筹资方式与待遇，纠纷处理机构与理赔等要求。
(五)明确责任、创新模式，积极延伸五保供养机构医养服务
在有条件的地区试点开展农村社会福利服务，率先将敬老院转型为集养老、医疗、康复为一体的农村社会福利中心。积极将农村养老机构工作纳入了乡镇公共体系建设范畴，纳入新农村建设内容，列入乡镇考核目标。利用或创造条件开设社会化养老功能，提高床位使用率，扩大养老覆盖面，科学制定发展农村养老工作整体规划，将农村敬老院建设和管理作为农村机构养老系统工程的重要方面，变敬老院单纯的“收养”少数“五保”老人的兜底保障福利扩面向广大农村老年人服务。积极引导鼓励社会力量参与、支持五保供养事业发展，出台土地、税收等各项优惠政策，通过公办民营、民办公助、政府补贴和购买服务等形式，引导社会力量兴建敬老院。
关于2017医养结合模式的调研报告二： 目前养老服务问题倍受社会各界关注，国家、省、市日前也相继出台了一些相关政策，可见党和政府对于养老服务业发展的重视。作为一名长期工作在医疗战线的医务工作者，我想就传统服务业转型方面的课题谈一下以医养老、医养结合的问题，不当之处，请予以指正。
一、养老方面存在的主要问题
(一)医、养脱节问题突出。随着人口老龄化进程加快，我市养老机构建设面临一些突出矛盾和问题，机构养老服务供给不足、社会力量参与不充分、部分养老服务机构规模小、设施简陋、功能单一，服务项目、服务水平跟不上，难以适应日益增长的养老需求。另一方面，一些医疗机构存在吃不饱的困境，患者量少，医疗器械、设备大部分时间处于闲置状态。
(二)养老缺乏医疗常识，健康无从保证。健康是老年人生活质量的保障，特别是失能或半失能的老人，去医院体检、看病困难已是严重社会问题。据调查了解，许多居住在养老院的老人们多数患有常见的老年疾病，因为不能够得到及时正确的指导和诊疗，耽误病情，导致病情加急加重，甚至会危及生命的现象时有发生。当前，越来越多的失能半失能老人迫切希望住进“医养结合”养老机构。
(三)养老机构缺乏医疗支持，老人门诊就医难。一方面居住在养老院的老人们大多数行动迟缓，一些老人生病后不能够及时去医院诊治，只能外请医护人员上门静点，这样会导致用药上的错误以及承担高额的医药静点等费用，从而增加了老人们的经济压力，他们的生活水平也因此会受到影响。
(四)社区养老服务工作缺乏专业人士的参与和服务。目前社会化居家养老管理人员和服务人员匮乏，且整体素质不高。受过高等教育和职业技术学校培养这方面人才的相关专业不多。专业人才的不足直接影响了服务项目和内容的扩展以及服务质量的提高。
二、几点建议
(一)整合资源，为老人老有所依奠定良好基础。养老工作是一项投入多，回报少的事业。鼓励养老和医疗机构结合，走集团化发展道路，有利于融合资源，充分发挥整体优势。一方面鼓励大型和综合型医疗机构依托现有的医疗资源，充实养老服务机构;另一方面鼓励有条件的养老机构，联姻医疗机构，提供专业化医疗服务，建立医疗型护理院。以东风区为例，将小型民营养老院集中依托医疗机构进行资源整合，即可改善原有的基础设施，又能够在医疗上使老人们的健康得以保障，这种方式如果可以得以实现，老人将得到专业人员二十四小时的营养配餐，个人健康档案的建立，并可提供专业护工为难以自理的老人施行专业护理，这样可以使老人们无后顾之忧，安养晚年。
(二)以养老院为依托，建立家庭病房。针对老人们行动难、就医难的实际问题，建议有关部门在民营养老院中实行家庭病房制度，一来可缓解各大医院床位紧张的压力，二来可使老人们足不出户即可得到如同在医院一般的治疗。与养老院联姻的医疗机构可派出专职人员为家庭病房中的患者定时、定期查房，观察病情变化，适时调整治疗方案，定时为老人体检，达到早观察，早诊治的效果，为老人健康护航。
篇9
关键词：PPP模式；供给方式；养老服务业
一、引言
当前我国老年人口增长迅速，区域内数量和增长率不均衡，老年消费方式发生转变，如何有效地解决家庭养老问题，满足老年人多层次的生活、消费需求，提高老年人的幸福指数成为我们关注的焦点。但是《中国养老服务行业发展回顾与市场前景预测报告（2015～2020年）》中的调研数据显示，截止2010年我国老年人产品的平均供给量仅为实H需求量的10%，而且区域供给不均衡，低供给与高空置率并存，养老服务业存在严重的有效供给不足。然而，目前来看，中央政府、地方政府和市场都没有解决好养老服务行业的有效供给问题，在此背景下，鼓励社会资本进入的PPP模式（公私合作）作为提供公共产品或服务的新型模式，在我国的基础设施建设中具备良好的实践基础，且在各方面作用显著。然而其在我国养老服务行业的应用仍然处于起步期。那么，“PPP模式下，养老服务行业的供给方式如何呢”？
二、文献综述
联合国发展计划署（1998）、欧盟委员会（2003）、中国国家财政部（2013）等权威机构，皮尔逊和麦克彼得（1996）、曹远征（2003）等学者都给出了PPP模式的解释。综合多方观点，本文认为PPP是在基础设施建设和公共产品或服务提供中，政府与政府之外的其他企业和组织之间的一种以特许协议和合同为纽带和保证的合作关系，强调利益、风险共担。
国内外关于PPP模式应用的研究文献数量众多。20世纪70年代，英国为了解决大萧条带来的财政危机，出台一系列的政策积极引入私人部门参与公共项目的建设运营；20世纪80年代，中等发展中国家为了推动经济的发展，推出BOT模式的融资方式，随后经过发展成为现在的PPP模式。国内关于这方面的文献数量达到千篇左右，梳理文献的研究对象我们发现，PPP模式几乎应用于所有的基础设施建设，研究主题一般集中在必要性、存在问题、机构建设和政策建议等的研究上。然而PPP模式在养老服务行业的相关文献数量相对较少，主要集中在讨论应用的必要性和引入PPP模式的优势、建设与管理研究以及风险的分担等方面。其中，王经绫和华龙（2014）从我国养老机构供求差入手，理论分析了政府提供养老机构建设的义务，结合养老机构建设中的主要现实问题和PPP的特征和功能，认为我国养老机构引入PPP模式非常有必要；段洪波和杨竹晴运用SWOT分析法，分析了河北省养老服务行业推进PPP模式的必要性和两者的对接能力，并从界定财政职能、提高社会资本积极性角度提出相应的建议。郜凯英（2015）分析了我国社区居家养老服务的现状、存在的问题，以及PPP模式应用于社区居家养老服务的优势；王海霞（2014）深入分析和总结了新加坡、美国和台湾地区养老机构各自发展的经验，结合我国的实际情况，提出了我国养老机构建设应用PPP模式的相关对策建议；王培培和李文（2016）探索了PPP模式下我国社会养老服务体系建设进行重构和具体模式的探索，重构了四种以合作为核心的社会养老服务体系。
虽然现有文献对PPP在我国养老服务行业的应用中的很多问题都进行了不同程度的讨论，但是“PPP模式下我国养老服务行业的有效供给”并没有明确的介绍。因此，本文从供给侧的角度，基于PPP模式的基本特征，从所有权、经营权、公私合作程度三个维度探讨PPP模式下我国养老服务行业的供给方式。
三、我国养老服务行业供给问题和原因分析
目前，我国的养老服务行业主要有居家养老和社会养老，其中，居家养老主要为传统家庭式和家政服务式两种模式，社会养老主要为社区养老和机构养老模式，且已基本具有运行机制、监管机制、服务标准等相对高效的运营系统。综合分析我国的养老服务行业的供给问题主要体现在三个方面：第一，居家养老作为我国养老的基本模式功能日渐弱化，缺乏对老年群体日常优质护理照料；第二，社会养老专业服务机构数量不足和供需失衡现象严重。2014年全国养老服务行业机构床位577.8万张，每千名老年人仅拥有27.2个床位，全国各类养老服务机构有94110个，其中仅仅提供一般照顾的养老机构，如：社会福利院、敬老院、老年公寓、托老所等机构的空置率高达48%。但是具有完备设施和高水准服务的高级养老机构因为收费标准高于老年人的经济支付能力，入住率也不高。同时，养老服务机构的特殊性使得其竞争力和发展空间较弱，难以满足养老服务的多样化需求；第三，老年人口的快速增长和相应专业人才的严重不足，形成明显的供需失衡现象。如果按照老年人护理对护工需求量的3：1的标准来计算的化，全国目前养老护理员的缺口为1200万人以上，是现有的具有资格证书的全部养老护理人员的200倍左右。此外，老年护理的医生更接近于全科医生、家庭医生，而目前我国对老年护理全科医生的培养和普及处于起步阶段，培训也相对匮乏。
其深层次的原因主要是：首先，政府的财政支持力度不够，一方面养老床位的建设需要大量的资金支持，另一方面政府还要给予养老服务机构在运营、税费等方面补贴，公共产品（水、电等）的价格优惠。如此巨大的投资增量，单纯依靠政府的财政投入，可能会使得养老滞后和养老供给的结构性矛盾更加突出；其次，社会力量参与养老的支持性政策缺失。一方面社会力量面临着拿地难、融资难、门槛高等问题；另一方面，政策的偏向使得公办养老机构享受大量的公共资源，公办养老机构因其所有权性质和缺乏竞争等原因，出现公办养老机构资源配置效率较低、管理无效率，民办养老机构面临更大的经营性风险等问题；最后，虽然国家现在鼓励公私合营（PPP），然而因处于发展的初期，路径选择还处于摸索阶段，对养老服务行业的结构改革没有大的贡献。
四、PPP模式下中国养老服务行业的供给方式探讨
基于以上问题和产生的原因，本文拟从政府视角以所有权、经营权、公私合作程度三维度探讨PPP模式下养老服务行业的供给模式。
首先，从所有权维度，根据PPP项目的分类和特点可以将所有权转移的方式分为四种：（1）所有权归政府所有，私人部门只承担部分或全部的设计、融资、建设、运营等；（2）私人转移到政府；（3）政府转移到私人再转移到政府，即政府在运营期内先将项目设施出售给私人部门并转移所有权，运营期结束再转移给政府部门；（4）政府转移到私人，分为完全私有化和部分私有化。政府对所有权的控制程度越高，时间越长，所有权的收益就越大。
其次，从经营权维度，根据对项目的控制程度，从小到大分别是经营权属于私人部门的私人经营、政府和私人部门共同经营、经营权归属政府的政府经营。
最后，从合作程度维度，根据PPP项目的特点和基本的实施流程我们选取招投标、设计、融资、建设、经营和移交六个环节为PPP项目选择合作伙伴的关键步骤，每一关键步骤从共享、沟通和协作三个维度，反映和测量政府和私人部门的合作程度，且假定每个环节的得分均为1。
接下来我们从交易合作变化规律出发，在所有权和经营权两个维度上采用定序变量进行测量，我们遵循越有利于政府得分越高，越有利于私人部门得分越低的原则，根据得分在三维图像中得到每一模式的唯一点，然后根据路径识别的原则，如：同一选择路径内所有权或经营权利控制程度相近，路径内满足合作程度从低到高等原则设计合适的路径。结合我国养老服务行业的特征，认为养老服务行业比较适合采取的路径有两种，第一种部分私有化到全部私有化，这种模式适合政府财政支持力度较小、经营绩效不是很好的公办养老机构，充分调动民间资本的积极性，私人部门负责经营项目，改善养老机构的床位、专业人员的供给等问题。如果经营效果较好，且政府财政呈现出较好的上升趋势的话，可以考虑仅仅采取部分私有化的模式；也可为了满足较高增次的需求，将其全部私有化；第二种为政府回租到建设外包到政府回购，这种模式政府控制最终的所有权，同时也强化对经营权的控制。对已经有的养老服务机构政府通过短期让渡所有权的形式获得融资，在项目需要扩建的时候选择合作程度更高的模式，完成项目的扩建，然后政府再收回机构的所有权和经营权。
当然上述的路径选择有三方面的缺陷，第一：以政府的角度来考虑的，比较适合公办的养老服务机构；第二：打分时带有强烈的主观色彩，使得不同的得分具有不同的路径选择；第三：以公办养老为主要考虑对象，忽视民办养老，在实际的养老服务供给侧的调结构过程中还要统筹民办养老服务机构的格局，统筹城乡养老机构格局和多层次的养老格局。
五、政策建议
首先，完善制度保障和政策支持。一方面要加强法律保障，完善立法实现PPP模式落地。加快PPP相关法律的建设，规范参与双方的责任和义务，保证政策的连续性，促进风险和收益可预期，从根本上推动政府与社会资本合作的规范运作和健康发展。另一方面，加强政策支持，如建立养老机构转项基金等。最后，建立违约金担保制度，增强社会资本的信心。逐步使得民办的养老机构或公私合营的养老机构享受和公办养老机构同等的待遇。
其次，政府要科学引导和规划，推动养老服务行业走差异化、个性化、专业化道路。不仅要开发基本的养老服务机构，还要开发大型社区养老、高档养老，提供专业康复、医疗、临终关怀等专业服务的医养复合型养老服务机构。给予郊区和城镇养老机构更多的资金支持和政策支持，使得养老机构成功的转型升级。采用大量准确而生动的宣传，让广大人民认识到各种养老的特点，并且要提供专业的人才，多方考虑为不同的老年人提供不同的养老机构选择，避免因为认识不足和盲目选择带来的资源浪费。
再次，在养老服务行业的PPP模式的选择上，政府要适当的借鉴其他公共服务领域的成功经验，但是要逐渐避免常用PPP模式的选择决策惯性，拓宽PPP模式的应用范围和在养老服务行业的独特性，制定“养老服务行业PPP模式选择指南”。
最后，从高校医学专业学生的培养中，改善养老服务行业全方位的、高服务水平的养老服务水平的空缺；养老服务机构要和当地的医院建立良好的合作关系，借助医院的医疗人才，提升自己的人才质量和弥补人才短缺。
参考文献：
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篇10
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机构养老的定义及其范畴
当今社会科技的发达，经济的发展，社会的变化，以及人们无论是对居家养老还是机构养老都有着不同的体会，同时家庭养老已经被慢慢的淡化，现如今老年人已经对养老服务产生了很大的需求，老年人不仅仅需要老有所养，更加追求老有所乐及日常生理和心理方面的完善，同样也需要有专门的机构或者组织对其负责。因此机构养老模式在一步步的走进普通百姓的视线，并且被人认可，成为了社会的焦点话题，与机构养老相关的研究也逐渐增加。目前学界对养老方式划分为居家养老、社会养老和个人储蓄养老，其划分的主要根据如下：以养老的经济来源为标准。机构养老是社会养老的一种。社会养老与家庭养老截然不同，社会养老通过社会方方面面，以社会制度为保障的养老方式。本研究中的机构养老是以各种养老机构为主要媒介，依靠国家的扶持、亲属的支持或老年人自助并且以养老机构作为养老照顾的模式。养老机构主要包括敬老院、老年公寓、老人院、老人护理院、老年人福利院为媒介。
2.机构养老存在问题
（1）政府的优惠政策，资金扶持问题较弱。
无论是政府的政策也好还是自己投入也好，对国家兴办的养老机构给予大力的支持，包括资金的投入，但对于民办养老机构实施的是免征营业税，所得税方面的政策支持。而国办的养老机构不仅仅是对政策扶持，就连资金也是定期的投入，但由于国办养老机构的管理差、人员松散等等不合理的运作方式，导致了国办养老机构缺乏科学管理，很难吸纳老人的入住，从此失去了模范带头作用，反而给政府增加了大量的资金负担，另一方面政府的政策和资金也仅仅是针对于城市，城镇和农村却没有相应的政策和资金扶持，因此即便是城镇和农村的国办养老机构也很少起到模范带头作用，因此政府在指导养老机构发展的过程中存在着有偏有向，重城轻农的倾向，这样并不利于养老机构事业健康发展。
（2）养老机构资金能力匮乏，整体规划不明确
养老机构真正的在我国并不完善，而且需求量非常大，虽然现在我国养老机构有38060个，床位266.2万张，如果想达到每个老人都有床位，还需要努力。从功能上看，除了卫生部门主管的老年护理院与民政部门主管的老年公寓在收养的老人，照料程度上有差别外，一般的社会福利院，敬老院均没有功能的定位，其收养的老人主要从基本生活能力上划分。主要分为专门护理、一级护理、二级护理、三级护理，老年公寓方面则分为全自理、半自理、全护理等三个方面，同样收费标准也有所不同。另外由于缺乏合理分类，很多健康老人长期占用了很多的床位，急需入住的老人却要排队入住。
（3）机构养老服务的专业水平低
老年公寓内的服务人员总体素质偏低，服务队伍主要以中老年女性为主，大部分护理人员都没有经验，而且多数以下岗女工为主，在专业知识方面就十分匮乏，整体年龄偏大，文化水平偏低，而且在人性化服务上并没有经过专业的培训，只是会单一的进行生活护理。如哈尔滨地区，就目前来讲，养老机构整体水平偏低，但即便如此，公办养老机构入住率全部达到100%，城区民营养老机构入住率平均也能达到80%-90%，可见社会需求量之大。为对其进行规范管理，近年来，哈市民政部门在全市选了10家各种审批手续健全、经营多年口碑好的养老机构，对全市的“黑养老院”进行改造，将其改造成为连锁管理机构的“助老家庭”。虽然改造后的助老家庭依旧无法取得证照，但是至少他们的管理更规范了。目前一些有照的小型养老机构和近年来相继出现的一些“黑养老院”因为缺乏统一的管理，且机构本身资金投入较少，导致出现服务功能单一、卫生环境差、管理人员层次低、整体水平不高等问题。
3.促进机构养老发展的对策措施
（1）加大政府资金支持力度
政府是发展机构养老的强大财政支持。机构养老作为养老服务社会化部分，需要政府随着经济和社会的发展不断增加财政投入。政府资助扶持机构养老服务本质是对社会福利资源的合理配置，也等于国民收入的再分配，其分配的原则是向老年人中最为贫困或最需要的人群倾斜。政府的扶持资助包括两种方式，一种是直接资助，另一种是间接减免税收的方式。政府对机构养老的资金支持主要包括要以持续稳定的财政投入机制，强劲有力的补贴力度。
（2）健全相应的法规制度
我国机构养老服务行业的法律法规体系极不健全，缺乏全国性的专门用于规范机构养老服务事业的单项行政法规，主要依靠部门故障、地方规章和规范性文件，这就造成了一些长期性、根本性、全局性的问题无法得到解决。如养老机构房屋建设标准，以及养老机构内老人伤害问题等，因此，政府要大力推进机构养老事业的法制化建设，应出台专门的机构养老法律法规，把机构养老服务业纳入经济社会发展规划，使其具有系统的发展规划、明确的发展方向和相应的保障经费；
