粮食安全目前存在的问题范文

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[关键词] 粮食 “三高一低” 高效生产 安全

[中图分类号] F326.11 [文献标识码] A [文章编号] 1003-1650（2017）05-0113-01

农业是国民经济发展的基础，粮食是基础的基础，因此粮食生产是关系到国家生存与发展的一个永恒的主题。粮食生产以优质、高产、低耗、节本、高效、生态、安全作为发展目标，要做到数量与质量并重，要做到谷物基本自给，口粮绝对安全。牢牢把握中国人吃饭权，中国人饭碗里要装中国自己的粮食。

1 粮食生产形势

目前我国粮食生产与消费出现了“三高一低”现象，即粮食高产量、收购量高和库存高量、且价格低。如果单纯从粮食“三高一低”的表面现象来看，似乎中国人吃饭可高枕无忧了――粮食那么多，又那么便宜，历史上从未有过的好形势。但是粮食生产表面风光的背后，暗藏着危机。

一是我国粮食需求呈刚性增长状态。这主要是人口总数量庞大、基数高，以及居民生活结构进一步改善，消费食物的多样化、优质化趋势加强，动物蛋白食品的消费数量将越来越大。随着粮食和主要食物需求量的不断增长，粮食生产日趋重要。

二是耕地少，生产规模狭小。在农业和粮食科技没有取得根本性突破之前，粮食的种植面积和粮食的单产是粮食总产量不断增长的决定性因素。目前不断缩减的耕地面积是我国粮食生产的一个重要制约因素。

三是粮食增产途径单一。农业增产靠天、靠化肥农药的局面并未得到根本改变，农业增产增效的长期机制还没有完全建立。

四是水资源短缺，干旱威胁严重。粮食主产区都严重缺水。而正是这些地区是我国最大的粮食基地，是提供商品粮的主要来源。然而缺水成为粮食主产区增产的制约因素。

2 粮食生产的要素

一是种粮意愿。农户种粮意愿是保证粮食生产的根本。农民作为粮食生产者所追求的目标的是利润最大化，如果其对粮食生产收益的预期不高，必然会对粮食安全造成不利影响。国家要保证粮食安全，就必须保证种粮收入，调动农民生产粮食的积极性。

二是农业比较效益。随着经济的发展，种粮成本加快上升，比较利益低的问题日趋显现。

三是生态环境。环境污染、极端气候频发、干旱问题日益成为粮食安全的制约因素。

3 建议与对策

粮食生产以优质、高产、低耗、节本、高效、生态、安全作为发展目标，要做到数量与质量并重，要做到谷物基本自给，口粮绝对安全。牢牢把握中国人吃饭权，中国人饭碗里要装中国自己的粮食。具体建议如下：

一是将人类吃的粮食分为生产口粮与饲料粮。对于口粮和主要经济作物，在水资源较好的传统农业地区，采取精耕细作的办法，即生态农业的办法生产，达到国家要求的有机标准或至少绿色标准。提高优质健康无农残粮食与食品附加值，释放城市人群的购买力，解决“吃得饱、吃得好”问题。

二是就地城镇化，大力发展生态农业。目前我国还有一半人在农村，另外我国的土地一家也就十来亩地，与国际资本拼数量是我们的劣势，但发展高效优质的生态态农业是我们的优势。采取科学的生态种养措施，农药和化肥用量可大幅度下降，生态环境会进一步改善。围绕着种植、养殖、加工与销售等等环节，粮食生产潜力会进一步释放。

三是育种要多渠道。保护传统的种子资源，育种要靠高科技。国家可通过让农民种植，国家高价回购的方法维护下来，并不断提高质量，而来年继续种植富裕的种子可作为粮食消耗。

四是适度鼓励种粮大户连片集中土地，提高规模效益，但其用途应以饲料和工业原料为主。当前的做法是借助化学化、生物技术化的技术，利用大型机械，实现大规模生产，政府的各项补贴向大农户倾斜。好处是管理起来容易，缺陷是食物多样性和粮食单产出现不可扭转的下降。

五是建立生态农业试验示范区。国家资金向环境友好型、粮食保障性的生态农业倾斜，鼓励固氮、固碳、化肥、农药、农膜减量型农业。

总之，粮食生产问题不是单一的科技问题，而是复杂的社会问题，还是环境问题和健康问题。如果做法得当，对于稳定社会，发展经济起到重要的基础作用。

参考文献

[1]樊学广，田华星，李前进，王海燕，靳中权. 河南省粮作区粮食生产存在的问题及对策[J]. 中国种业，2012，03：20-22.

[2]张德华，周慧秋，娄厦. 黑龙江省粮食生产中存在的问题与对策[J]. 农业现代化研究，2012，04：411-414.

[3]贺正勇，易红兵. 我国粮食生产存在的问题及发展对策研究[J]. 中国西部科技，2009，22：59-61.

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关键词：粮食直接补贴；政策优化；粮食风险基金

中图分类号：F324.9 文献标识码：A 文章编号：1000-176X(2010)08-0100-05

一、引言

农业补贴是各国政府保护农业、保障粮食安全和促进农民增收最主要和最常用的政策工具。在不同国家、不同时期里，尽管农业补贴的方式和力度不尽相同，但其核心均为粮食补贴。就粮食补贴的分类而言，按照补贴对象受益程度的不同，通常将农民直接受益的补贴方式称为直接补贴，而将农民间接受益的补贴称为间接补贴。自2004年起，我国先后密集出台了粮食直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴、粮食最低收购价和农资综合直接补贴等一系列补贴政策，业已初步形成了综合性收入补贴、生产性专项补贴和最低收购价政策相结合、兼顾国家粮食安全和种粮农民收入的粮食补贴政策体系。其中，粮食直接补贴因具有符合WTO《农业协定》要求、受益直接、简便高效和价格扭曲程度较低等优点而备受青睐。简言之，粮食直接补贴是指政府为实现保障粮食安全、促进农民增收等目标，在生产环节直接给予粮农一定经济补偿的转移性财政支出。

关于我国粮食直接补贴政策的现实目标定位问题，学术界存在两种不同的观点：一是主张以保障国家粮食安全为导向。二是力求提高农民收入，缩小城乡居民收入差距。目标定位的不同，在相当程度上直接决定着粮食直接补贴具体要素设计上的差异，其中，与保障粮食安全目标相适应的补贴方式是挂钩支付，而与缩小城乡居民收入差距目标相吻合的补贴方式则是脱钩支付。笔者认为，我国经济社会发展水平及财政支付能力的现状直接决定了粮食直接补贴政策应以保障国家粮食安全为要务。在此目标导向之下，本文试图以粮食直接补贴制度要素设计所遵循的基本理念为标杆，以粮食直接补贴措施的要素为架构，分析我国粮食直接补贴政策存在的主要问题并提出政策优化的具体建议。

二、基于补贴要素的粮食直接补贴现实问题考察

自粮食直接补贴政策实施以来，在提高农民种粮积极性、促进农民增收和创新粮食补贴制度诸方面取得了显著成效，对此应该给予充分肯定。然而，由于粮食直接补贴的实施时间较短、直接补贴的近期和长远目标定位尚有待于进一步明确、农户数量多(约2.68亿户)、财政能力有限及省际间具体情况差异较大等原因，目前粮食直接补贴中仍存在着许多值得关注的问题。对于这些问题，可以通过对粮食直接补贴诸要素中所体现的政策和制度缺失展开分析。

1　补贴对象和范围的区域性差异

实践中各地区确定补贴对象和范围的基本方法主要有三种(如图1所示)：(1)以所有生产粮食农户为补贴对象，即所有农户均可以获得一定数量的补贴，湖南、湖北和安徽等多数省份采用这一方法。(2)仅对粮食主产县内的农户进行补贴，如河南、山东便实行这种做法。(3)只补贴出售商品粮的农户，采用这种补贴方式的省区包括新疆、福建、广西和贵州等。由于从事粮食生产本身就意味着为粮食安全做出贡献，所以，获得政府补贴便是情理之中的事情。但对于只补贴粮食主产县内农户的省区而言，非主产县的农户显然会因未获得补贴而使其种粮积极性受到影响，由此带来的负面效应是显而易见的。对于只补贴出售商品粮农户做法所产生的负面影响，也可以做类似的分析和解读。

2　补贴依据的复杂性与补贴目标定位的不确定性

从补贴依据看，2004年起实行的直接补贴分为三种类型(如图1所示)，各地在粮食直接补贴的具体依据方面也存在着形式各异、种类繁杂的问题。这三种类型的补贴依据包括：其一，与当期播种面积和价格脱钩，而主要以计税面积或计税常产为补贴依据，采用这种方式的有辽宁、吉林、青海和河南等省份。按照这种补贴方式，无论在耕地面积上种与不种或者种植何种作物，均可以领取补贴，该方法似乎较为简便，但却或多或少地给了粮农一个“种粮吃亏”的信号，不利于稳定粮田面积，甚至可能会导致耕地转向种植收益比粮食高的经济作物。如果农民领取补贴与种不种粮食、卖不卖粮食给国家并无直接关系的话，那么势必导致国有粮食企业难以掌控粮源，使国家宏观调控失去不可或缺的载体和资源。值得注意的是，一些种粮大户所承包的耕地是村集体所有的农田，在农村税费改革中，这些耕地并未计入农业税征税范围，此时，如果以计税耕地面积为补贴依据，那么这些农户就难以得到承包地的补贴，这显然与制定直接补贴政策的初衷相抵触。其二，与当期实际种植面积挂钩，以农民实际种粮面积为补贴依据，北京、江苏、山东、浙江和广东等多数省份实行的便是这种做法。从总体上看，这种补贴模式有利于鼓励扩大粮食种植面积和刺激粮食生产，但仍然存在着计算复杂、工作量大和操作成本高的问题。其三，与农民实际出售商品粮数量挂钩，即按照农民实际出售商品粮的数量为补贴依据，采用该方式的地区包括新疆、福建、广西和贵州等。按照这种补贴办法，虽然农民生产的用于自身消费的粮食与农民出售的商品粮同样对粮食安全做出了贡献，但却仍然存在着无法获得相应补贴的问题。

从另一种补贴依据的划分角度来看，实践中有若干省区采用脱钩补贴的形式，即以计税面积、计税常产或基期商品粮数量为计算依据，补贴的对象为所有承包土地的农户，而不论其是否种粮。这种脱钩补贴形式实际上是以提高农民收入、缩小城乡居民收入差距为粮食直接补贴的主要目标。与此不同，与当期实际种植面积或农民实际出售商品粮数量相挂钩的补贴形式，实质上是与保障粮食安全目标相适应的，脱钩补贴与挂钩补贴两种方式并存，在一定程度上导致目标定位的模糊性和非一致性。

3　补贴标准有待进一步调整和提高

粮食直接补贴资金主要来源于粮食风险基金。①按照目前分散化的管理办法，各省在核定粮食风险基金包干基数时考虑的因素各不相同，这进而会导致省际间粮食风险基金包干基数也存在着差异。具体到用于直接补贴的基金数额的确定时，基本上大都根据财政支付能力进行安排，事先并未确定合理的粮食直接补贴标准；不是根据补贴需要来确定直接补贴预算，而是先有预算支出控制数，然后再确定补贴的标准。同时，各个地区之间需要补贴的种粮面积也有很大差异，在这种情况下，各省区总体财力水平和需补贴的种粮面积之间的地区差异，共同决定了补贴标准和水平的地区间差异。这具体表现为两个方面：一是粮食主产区内部存在着补贴标准的差异，以同为主产区的江西和江苏为例，江西按照水稻种植面积给予农民10元／亩的补贴，而江苏则按照水稻种植面积给予农民20元／亩的补贴，相差一倍之多。二是粮食主产区的补贴标准低于主销区，这主要表现为位于发达地区的粮食主销区的补贴标准要明显地高于许多粮食主产区的补贴标准。

由于受收支压力的约束，制定的补贴标准较低，所以对于许多财力状况拮据的地区来说，直接补贴政策的效应也受到限制和影响。如果将粮食生产过程中的其他成本因素考虑进来的话，那么，粮食补贴后的收益根本无法达到农业生产要素竞争性用途的平均收入水平。而低标准的直接补贴很难从根本上提高农民生产粮食的积极性。财政部经济建设司的研究发现，在直接补贴政策实施的第一年，补贴从无到有，随即调动了农民种粮的积极性，此时直接补贴政策的效应为最高。而当补贴一旦稳定下来，成为农民相对稳定的收益之后，直接补贴政策的边际效应就呈现出递减的态势。这一现象的存在，确实应该引起我们的重视和思考。

4　粮食直接补贴发放过程中的操作成本问题

现行的粮食直接补贴发放程序较为复杂和繁琐：先由各行政村村民委员会组织对本村各农户的实际粮食种植面积进行调查摸底，据实填报清册，在村内张榜公示，其间若无异议，可上报乡镇政府，乡镇政府通常会责成农业部门会同乡镇财政所核实后逐级上报批准。整个发放过程之中，涉及土地、农业、粮食、财政和农业发展银行等多个单位，但却没有专门的负责机构出面进行协调管理，由此导致整个补贴流程费时、费力，增加了工作量和操作成本。据对一些县的典型调查表明，粮食直接补贴的行政成本约占补贴总额的5％～10％之多，这个比例是相当高的。但在国家发放的直接补贴资金当中，并未包含对直接补贴执行成本的弥补，即粮食直接补贴项目中没有列支行政成本，该项费用完全由地方政府自行承担，这也给地方财政带来了相当大的压力。

5　粮食安全成本分担机制有悖成本与收益对称原则

我国粮食风险基金始建于分税制改革初期的1994年。作为直接补贴资金的主要来源，粮食风险基金由同级财政部门负责筹集，即中央粮食风险基金由财政部负责筹集，省级粮食风险基金由各省级财政厅局负责筹集，这体现了分税制改革所遵循的划分收支、分级理财的理念。按照《粮食风险基金管理暂行办法》的规定，从1998年起，粮食风险基金由中央和地方政府分别按照1：1，5的比例分担，缺口部分则按照1：1分担。在我国，粮食主产区提供了大约80％的商品粮。但在目前的粮食直接补贴资金来源结构下，粮食主产区对国家粮食生产和安全做出的贡献越大，其地方政府承担的财政补贴压力也就越重；而粮食非主产区对粮食安全贡献小，其承担的补贴压力也小。相比之下，粮食消费地区承担的粮食补贴负担更小。所以，目前条件下的粮食补贴资金来源结构安排，在很大程度上造成了粮食主产区承担部分非主产区、消费区的粮食安全成本现象，使粮食主产区的粮食补贴资金及其效应外溢到了非主产区和消费区。这种现象和结果既有悖于粮食安全成本与收益对称的原则，同时也使原本就深陷财政困境的粮食主产区中的许多省区财政收支状况雪上加霜。

三、粮食直接补贴的目标定位与要素设计

从理论上讲，粮食直接补贴的政策目标可概括为两点：一是弥补种植粮食取得收入与同等农业生产要素的竞争性用途取得收入之间的差额，提高种粮的比较收益，促使粮食种植业获得平均利润，提高农民种粮积极性，保障粮食安全。二是弥补和缩小城乡居民之间收入的差距，提高整个社会的经济福利水平。粮食直接补贴政策目标的现实选择，取决于经济发展水平、补贴需求和财政支付能力的高低。对于经济发展水平低且财政收入规模较小的发展中国家来说，往往选择只需较低补贴标准就能够实现的保障粮食安全作为现实目标；与此相反，就经济发展水平高且财政收入规模较大的发达国家而言，可以将需要较高补贴标准才能实现的弥补城乡居民收入差距作为现实目标。应该说，这两个目标的层次是各不相同的，所需要的财力保障水平也各有差异，然而两者之间并不能截然分开，前者是必经阶段，前一个目标的达到有利于后一个目标的实现。基于我国的现实情况，粮食直接补贴政策应该以稳定粮食生产、保障粮食安全、确保国家长治久安为主要目标，同时兼顾提高农民收入的长远目标。这样的目标定位，决定着粮食直接补贴的要素设计应体现以下基本理念：

1　粮食直接补贴政策设计应有助于保障粮食安全

作为一个拥有13亿多人口的大国，我国以不到世界9％的耕地养活了占世界人口总数2l％的人口，这本身就是一个了不起的成绩。但还需要认识到，我国2008年约有耕地面积18.26亿亩，人均仅为1.4亩，而世界人均耕地为5，5亩。我国粮食目前年消费量高达5亿吨，而世界粮食的年贸易总量仅为2.4亿吨左右。随着一定时期内我国人口的持续增加，粮食年消费需求呈刚性增长。粮食是一种重要的战略资源，如果粮食消费主要依赖进口，必将带来难以预料的后果。我国粮食生产的制约因素较多，其中包括水土流失面积增大、土壤沙化加剧、水污染严重和耕地面积逐年减少等。从耕地面积的变化情况看，全国耕地面积已从1998年的19.45亿亩逐年减少至2008年的18.26亿亩，由此带来的粮食压力是可以想象的，保障粮食安全任重而道远。保障粮食安全，最重要的渠道是保证基本粮源。在工农业产品倒挂的价格体制下，农民的种粮积极性长期受到压制，基本粮源的供给能力下降，对粮食安全构成直接威胁。通过提高农民种粮积极性，粮食直接补贴政策必将会在保障粮食安全方面发挥积极有效的作用。

2　补贴标准制定应遵循合理补偿的原则

为调动农民种粮积极性和保障粮食安全，政府需要采取措施将耕地和农村劳动力等生产要素限定于粮食生产，这有可能导致农民种粮的比较收益低于同等条件下农业生产要素的竞争性用途所获取的收益。为了弥补这种收益差额，客观上就需要给予种粮农民一定数额的直接补贴。农业生产要素在粮食和非粮食生产用途上的竞争性，取决于种粮收入与非种粮收入的比较，竞争的临界点是农业生产要素生产粮食与非粮食收入相等。维持农业生产要素用于粮食生产的最基本前提，是该要素粮食生产取得的收入不低于非粮食生产取得的收入。这意味着，粮食补贴后的收益至少应等于农业生产要素竞争性用途的平均收入水平，补贴标准应该力求等于农业生产要素(主要是耕地和农村劳动力)竞争性用途与种粮收益之间的差额，使粮食种植业获得平均利润，从而确保粮食生产的稳定发展。从这个意义上讲，粮食直接补贴的补贴标准应该依照合理补偿的原则进行设计。

3　粮食直接补贴对象选择的横向公平与补贴标准的纵向公平

所谓粮食直接补贴对象选择的横向公平，是指无论粮食主产区、非粮食主产区抑或粮食消费区的农户，只要从事粮食生产，就应该获得相应的补贴，且补贴标准相同(即标准统一)。补贴标准的纵向公平，则是指按照农户对粮食安全贡献的大小给予不同数额的补贴，贡献大者多补贴，贡献小者少补贴。粮食主产区对我国粮食安全的贡献很大，但非粮食主产区和消费区内的粮食生产也是国家粮食安全的重要组成部分，既然如此，就应该按其贡献的大小，分别给予相应的、不同程度的补贴。

四、若干政策建议

1　统一补贴对象和范围

直接补贴政策应体现公平的原则，无论处于粮食主产区、产销平衡区或是粮食主销区，所有生产

粮食的农户均应被纳入补贴对象的范围之内；不论生产出的粮食用于自身消费还是销售，都同样为粮食安全做出了贡献，应将农户生产的全部粮食纳入补贴范围。从补贴的粮食品种来看，考虑到补贴效率问题，应将小麦、玉米、水稻和大豆等主要粮食品种纳入补贴范围。

2　以实际粮食产量作为补贴依据

在发达国家，实施粮食补贴政策主要是以“农民收入平价”为目标，即通过补贴使农民收入维持在与城镇居民收入大体相当的水平上。相比较之下，我国目前粮食直接补贴的目标更强调保障粮食安全，与此相适应，粮食直接补贴应以农户对粮食安全所做贡献的大小作为依据，而测度粮食安全贡献大小的最佳指标便是实际粮食产量，以实际粮食产量为补贴依据更符合粮食直接补贴的政策目标。考虑到我国农户数量多、规模小、各农户种植粮食作物种类多等特点，若在实际操作中以实际粮食产量为补贴依据，有可能导致出现操作成本高的问题。有鉴于此，可以用统一的计税总产量(计税面积与计税单产之积)作为替代性指标。这样做，不必具体区分品种，更简便易行，降低了操作成本。

3　提高补贴标准，适度向产粮大县(户)倾斜

如前所述，维持农业生产要素从事粮食生产的最基本前提是农业生产要素生产粮食的收入高于生产非粮食。粮食补贴后的收益至少应等于农业生产要素竞争性用途的平均收入水平。从理论意义上讲，每单位粮食的补贴标准，应等于生产每单位粮食所需同等农业生产要素竞争性用途取得的平均收入与种植每单位粮食取得的收入之差。从实际运行状况看，很多地区(尤其是粮食主产区)的实际单位补贴标准低于理论上的单位补贴标准，这在一定程度上削弱了粮食直接补贴的政策效应。针对这种情况，应视各级财政收入的增长情况逐年提高单位粮食的补贴标准，并逐步使之统一起来。同时，为更好地发挥产粮大县种粮的比较优势和规模经济效益，应在统一补贴标准的基础上向产粮大县和产粮大户适当倾斜。还可以考虑实行超额累进式的补贴标准，使补贴标准的设计更加合理。

4　强化对粮食直接补贴资金的监管

目前粮食直接补贴政策的实施涉及多个部门和金融机构，存在着多头管理、权责不清的状况。为此，可以考虑将分散在各个机构的相关职能集中起来，交由一个专门机构负责粮食直接补贴事宜。要适度简化粮食直接补贴资金的发放程序，降低政策操作的成本。对粮食直接补贴资金实行专户管理，专款专用，不得截留、挤占和挪用。各市、县(区)、乡(镇)政府及农业、财政、土地和粮食等部门，要定期或不定期地对种粮补贴的申报、拨付等情况进行监督检查，发现问题及时予以纠正。审计部门对直接补贴资金实行全程监督审计，确保补贴资金如数兑现给符合补贴条件的农民，减少补贴发放过程中的资金漏损，提高补贴资金的使用效果。

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关键词:国家;粮食安全;制度战略;粮食产业链;粮食安全成本

中图分类号:F320文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)30-0133-03

确定国家粮食安全战略目标的依据基于以下三个方面:

1.中国已经建立了世界上规模最大的粮食安全系统。中国仅用世界10%的耕地,生产了世界18%的粮食、27%的肉类、3%的奶和43%的禽蛋[1],已经解决了持续数千年的粮食短缺问题,建立起来了世界上规模最大的粮食安全系统。其一,粮食综合生产能力已经达到5亿吨左右。人均粮食占有量接近世界平均水平。2007年中国人均粮食占有量达到381公斤,接近于FAO提出的粮食安全的基本标准,即,人均粮食达到400公斤(即粮食消费安全)。其二,粮食对外贸易依存度较低。1985年以来,有九年粮食净进口量为负值,多数年份净进口量占当年消费量的比重在1%～2%。进口量最多的是2004年的2 998万吨,占当年粮食消费量的5.03%。其三,粮食储备和周转库存充裕。目前,中国已经建立了中央、地方两级粮食储备制度。此外,商品周转库存也比较充裕。根据笔者的测算,如果包括农户储粮,全社会粮食存量超过3 000亿公斤。粮食储备率在60%左右。

2.长期粮食安全存在隐患。尽管总体上近期中国粮食安全状况良好,但从长期来看还存在一些制约因素和安全隐患,主要表现在:其一,资源供给隐患突出。中国人均耕地面积只占世界平均的40%。淡水资源人均占有量只有2 185立方米,相当于世界平均的27%。随着城市化、工业化水平的提高,若不采取重大措施,资源、生态问题将进一步加剧。其二,粮食单产水平难以有跨越性提高。在1990―2001年的12年中,粮食单产提高幅度仅为7.5%,年均递增0.6%。近年来农业科技创新能力不足,常规技术的增产效应逐渐减弱,如果没有重大的科技创新,粮食总产量很难再上新台阶。其三,粮食总需求将持续增长。尽管近年来口粮消费的下降对稻谷等的需求会有所减少,而肉、禽、蛋类消费的增长对玉米等饲料用粮的增加。尤其是近年来以粮食为原料的工业迅速发展,推动粮食需求持续增长。从20世纪80年代以来,这类企业的用粮需求以年均5%的速度增长。产需之间存在较大缺口。其四,粮食区域和品种结构失衡问题日渐显现。粮食品种失衡主要集中在稻谷、小麦和玉米三大品种上。基本趋势是南方稻谷和玉米供应趋紧,北方小麦自给率提高,玉米剩余量增加。粮食区域结构失衡突出表现在,缺粮省的个数继续增加,余粮省的余粮总量将会减少。对粮食综合流通能力提出了更高的要求。

3.粮食安全受国际环境影响日益增加。随着世界经济一体化步伐的不断加快,尤其是加入WTO以后,中国粮食安全越来越多地受到来自国外粮食产销形势和相关政策因素的影响。其一,粮食进口压力在持续增加。由于中国粮食生产比较利益低下,成本还在不断攀升,在国际市场价格压力和国内供不应求情况的影响下,进口压力在不断增加。其二,一些国家的粮食政策会影响到中国。美国2004年出台的新农业法案大幅度增加了农业补贴。欧盟也采取了应对措施,欧盟和美国分别只有600多万和300多万农民,每个农民获得的补贴都在1万美元以上。这种对农业的巨额补贴政策,会对中国粮食生产带来冲击。其三,汇率变化也会影响国内粮食市场。汇率变化对国内粮食市场价格的影响有两个方面:一是汇率贬值导致粮食生产所需的进口生产资料(化肥、农药)等价格上涨。推动国内粮食生产成本上升和粮食价格上涨。二是由于汇率贬值使进口粮食价格相对提高,导致对国内生产的粮食需求增加,加大国内粮食市场的需求缺口。

1.粮食供给目标。供给目标是粮食安全战略的首要目标。其基本含义是:粮食供给能够满足全国居民生活和经济发展对粮食的需求,实现粮食供求平衡。这种平衡包括总量品衡和结构平衡。总量平衡是指一定时期内粮食供给总量与该时期其粮食需求总量基本平衡。结构平衡是指粮食供给结构与需求结构之间的基本平衡,还包括品种结构、质量结构、地区结构之间的平衡。市场经济和对外开放条件下保障粮食安全供给的目标并不等同于产量目标。粮食供给总量应由本国生产和进口两部分组成,粮食供给目标的实现应积极利用粮食对外贸易。

2.粮食流通目标。完善配套的粮食流通体系既是提高粮食流通效率的前提,又是粮食安全应急保障的需要。粮食流通目标的基本含义是:在现有粮食流通设施的基础上,着眼于完善布局、改善结构、提升功能,建立起功能匹配、设施先进、调运灵活的现代化物流体系;在全国形成粮食生产―运输―储备―加工―销售有机连接的粮食产业链;构筑铁路为主、公路和水路为辅的运输通道,贯穿散装为主、包装为辅的全国粮食走廊;形成功能完备的粮食市场体系,完善粮食批发市场,规范粮食期货市场,逐步形成公平竞争、规范有序、全国统一的粮食流通大市场,降低粮食物流成本,提高粮食流通效率。

3.农民增收目标。收入预期是农民从事生产经营活动的基本依据。农民只有在收入增加的前提下才能扩大供给。农民的收入预期不好,政府的安全供给目标已难以实现[2]。农民增收目标的基本含义是:确保农民粮食生产成本通过市场交换得到补偿,不断提高种粮农民收入,使城乡之间、不同地区之间的居民收入差距保持在一个合理范围。近年来农民增收的难度越来越大,农民收入问题不仅是一个经济问题,而且日益成为一个社会和政治问题[3]。在这种情况下,政府通过不断完善粮食直接补贴、保护价收购和各种生产补贴政策,具有十分重要的意义。

4.可持续发展目标。可持续发展目标的基本含义是:协调粮食生产与环境、人类与环境之间的关系,通过合理利用自然,减少资源破坏与损耗,建立起可持续发展的资源再循环系统,达到资源、环境与粮食生产和流通的整体良性循环,为未来经济社会的长期发展留下足够的空间。自然资源隐患是中国粮食安全面临的一大难题,一方面,粮食生产的发展离不开良好的生态环境和自然资源的支撑;另一方面,粮食生产又对生态环境和自然资源形成影响。不当的生产方式会危害生态系统的平衡,造成自然资源的破坏和浪费,而自然资源及生态的破坏又影响粮食产业的可持续发展。因此,资源永续利用应该作为国家粮食安全战略所要达到的一个重要目标。

(一)粮食安全制度战略的内涵界定

制度战略(institutional strategy)的概念近年来提出。Greenwood和Hinings对组织和制度背景进行了研究,认为制度理论可以为理解组织战略和制度背景之间的关系奠定良好的基础。Lawrence将影响和改变制度环境的组织活动方式定义为制度战略。一般认为,所谓制度战略是企业在进行资源竞争过程中与制度结构管理相关的活动方式,是与制度、规则和标准的形成和转化相关的组织活动方式[4]。这些制度、规则和标准可以对行业以及组织领域的结构产生影响。

笔者认为,粮食安全的制度战略是指为了以合理成本实现粮食安全战略目标而进行的战略决策、采取的资源配置途径以及为实现粮食安全目标对粮食产业链的资源进行分配的模式,制度战略既包含通过制度化而稳定现存的成本配置行为和活动方式,也包含那些非制度化的活动方式。制度战略既影响有关粮食安全资源配置的法律法规活动,又影响有关粮食安全价值观和理念的活动。研究粮食安全制度战略的主要意义在于:为实现粮食安全目标所进行的资源投入和配置提供基本的行动方针。我们选择了粮食产业链整合战略、建设性成本的重点配置战略、体制成本抑减战略、控制产量与适当增加进口并举作为四个基本战略。

(二)粮食安全制度战略的构成

1.粮食安全价值链整合战略。粮食安全价值链整合是指将价值链的各环节有机地结合在一起,使得各环节协调互动,产生协同效应和提高资源聚合质量,从而降低粮食安全成本。粮食安全价值链是指与粮食生产密切相关的产业群,包括为粮食生产作准备的科研、农资等前期产业部门;粮食种植等中间产业部门;粮食加工、储存、运输、销售等后期产业部门。粮食安全价值链体现了粮食有关各产业之间以及与外部相关产业之间的关联关系,即产业之间的投入与产出,供给与需求的内在联系。

粮食安全价值链整合就是要将被人为割断的粮食安全价值链的各环节有机结合起来,实现各环节之间的合理连接和协调运行。通过整合解决以下问题:其一,整合粮食产业链的形态要素,实现粮食物流的整合、信息流整合、价值流整合和生产经营主体的整合。其二,整合价值链的时空分布,实现空间上的价值链整合、区域内的价值链整合和跨区域的产业链整合。其三,整合产业链微观主体之间的合作机制,形成合理价格机制、利益调节机制、风险分担机制和信息沟通机制。通过整合使粮食安全价值链的结构更加合理、产业环节之间的联系更加紧密,使得粮食产业链的运行效率不断提高,为降低有形成本和无形成本创造条件。

2.建设性成本重点配置战略。这里所说的建设性成本是指对中长期粮食安全保障具有关键作用的支出和重要的粮食流通设施建设成本。建设性成本重点配置战略的基本思想是:粮食安全成本的配置不能追求在粮食安全价值链所有环节的平均分配和面面俱到,而应实现对粮食安全关键环节的重点支持。对粮食安全和粮食供给能力影响最全面和直接的,是粮食综合供给能力[5]。而粮食综合供给能力是粮食综合生产能力和粮食综合流通能力的结合体。粮食综合生产能力建设是降低粮食生产成本和粮食自然风险的必要条件。长期以来在粮食生产的基础设施建设方面,政府采取了根据农业形势进行“相机抉择”的投入政策。这种做法应该改变。应通过制定稳定、规范的农业投资政策,在中央和地方政府之间形成分工,形成长期稳定的资金来源。

粮食综合流通能力建设的重要性是由中国粮食供求地区不平衡的结构性矛盾所决定的。粮食主产区与主销区错位分布,粮食库存集中在少数省份。全国缺粮省份2003年达到18个,只有具备较强的粮食综合流通能力,粮食从生产或储备到消费的通道通畅且通达时间较短,粮食安全风险才能得以化解。因此,今后一段时期应对粮食综合生产能力和粮食流通设施建设成本重点予以配置,逐步加大投入,不断完善基础设施,并形成可靠的科技支撑体系,使粮食安全的战略环节得以不断强化。

3.体制成本持续抑减战略。成本抑减是一种有组织、有计划地运用各种方法以降低各项成本的措施[6]。粮食安全战略成本抑减是指通过分析粮食安全成本链上各个环节成本配置现状及其存在的问题,以确定降低成本的方法与途径的活动。粮食安全战略成本抑减不是一项为应付当前出现的财政支出能力不足问题而采取的应急措施,而是一个提高粮食安全成本利用效率,在必要和可能的环节降低成本的持续过程。笔者认为,在粮食安全价值链上抑减的成本项目是体制缺陷带来的成本,主要包括以下两个方面:

政府作为单一主体直接经营粮食储备的体制成本。长期以来,政府与国有粮食购销企业委托―制度的设计导致了较高的体制成本。随着粮食流通体制改革的不断深化,不管是在粮食收购环节、批发环节,还是粮食对外贸易,多元化的粮食经营主体已经形成,但是,政府作为单一主体直接经营粮食储备的做法并没有改变。笔者认为,政府应该通过政策引导,使粮食储备与市场机制结合起来,逐步实施粮食储备经营招标制度。逐步改变由政府作为单一主体直接经营粮食储备的办法。由政府委托中标企业粮食储备,不论国有粮食企业还是其他经济成分的企业,都可以参与招标。政府作为委托方支付费用,仓储企业因承揽储备粮保管业务而获得相应的储备费用。

战略成本抑减的另一个方面是过高的粮食储备成本。造成这一结果的原因与国家储备粮目标错位有直接的关系。从国家粮食储备运行的实际情况看,价格支持和稳定生产者收入日益成为专项储备的主要目标,使粮食储备的基本目标偏离保障粮食安全需要而出现错位。在这种情况下国家将背上沉重的财政负担。近年来,国际上出现了减少国家储备规模的趋势,各国不同程度地减少了政府储备的规模,对国际市场和社会储备的依赖程度不断增加。根据笔者的测算,中国目前的粮食储备规模是合理储备规模的5倍以上,因此,降低粮食储备规模是降低粮食安全成本的重要途径。

4.适度增加进口的战略。在国内粮食生产处于比较劣势的情况下,保持较高的粮食自给率意味着支付较高的粮食安全成本,相当于牺牲部分经济安全来保障粮食安全。为了选择成本较小的供给模式来实现粮食安全战略,应该采取控制产量与适度增加进口并举的战略。

篇4

关键词：粮食安全 预警监测 模式启示

确保全国粮食安全是关乎国计民生、经济社会发展全局的大事，这就要求对粮食安全进行预警和监测，并用正确的决策对粮食安全进行调控。为适应新形势下湖南省粮食安全领域发展变化的新要求，研究适合省情的粮食安全预警系统，为粮食宏观调控部门提供科学快速的决策支持工具，成为当前粮食安全科研工作的重要任务。由于每个省的地理人口以及自然环境等因素存在种种差异，使得各省在粮食安全预警监测模式上均有不同，所以不能盲目引用。

国内粮食安全预警监测模型分析

目前，国内对粮食安全预警监测研究已有了一定的成就。粮食安全预警监测系统是一个系统工程，它涉及到粮食生产、流通、消费、储备等各个环节，其指导思想就是在出现粮食不安全时，立即启动系统中相应的调控措施，确保粮食市场安全、社会稳定。当然，系统采取的措施应当是可操作的、有效的。因此，粮食安全预警系统是应对粮食不安全警报而建立的，用来消除、防范、抵御粮食不安全，实现粮食安全。本文分别以上海、河北、福建为例介绍。

（一）上海市粮食安全预警监测模型

上海是一个特大型的粮食消费城市，一个由市场检测、信息收集、数据分析、先兆预警等环节有序衔接的粮食安全预警监测体系在上海已经逐渐成型。这个预警监测模式的特点是能够即时应对粮食市场的供求波动。上海信息监测网络涵盖了九个大型粮食批发市场、五个粮油加工、销售骨干企业以及19个区县的粮食市场。其中有33个监测点，这些监控点按照每天每周每月的不同要求，将各自的进货量、销售量、价格等数据上报汇总。粮食预警监测体系就根据这些数据进行监测。

随着上海粮食流通市场的发展，监测点的数量和检测网络的规模都将不断的扩大。除此之外，上海还密切关注周边地区和粮食主产区、主销区的市场走势，以及国际农产品现货、期货的市场行情。业内人士认为，在广泛监测和信息收集的基础上，粮食预警监测体系将对粮食市场的供求情况进行分析。判断粮食市场的变化趋势，进而实现先兆预警，然后即时采取应对措施。

（二）河北省粮食安全预警监测模型

建国以来河北省的粮食生产得到了稳定的发展，1949年河北省粮食产量仅为469.5万吨，到1998年河北省粮食产量已经达到2917万吨，50年来增长了521.96%。特别是改革开放以来，河北省粮食生产进入了一个崭新的阶段，2007年河北粮食产量为2841.6万吨，与1978年相比河北省粮食年产量增长了68.3%，增加了1153万吨。但是河北省粮食增产速度时快时慢，有时甚至出现负的增长，由于种种原因河北省粮食产量在年度间的分布并不平均，而且还存在品种结构不合理，因而需要生产预警系统来对其进行监测和预警。目前，河北已经研究出粮食安全预警监测系统，它的特点是把经济波动理论、经济预警理论运用到粮食安全预警监测分析之中，并运用灰色分析、时间序列分析等计算手段，以及扩散指数法和预警灯图法对河北的粮食生产进行了实证和预警。这种模式的建立已经成为河北省研究粮食安全预警监测体系的一个重要成果。

（三）福建省粮食安全预警监测模型

为了确定粮食生产警情，福建省也建立了粮食安全预警监测系统。它的特点是研究福建省粮食总产量与影响因素之间的定量关系，以粮食产量作为被解释变量建立计量经济学方程。福建省对粮食生产一直持积极支持与鼓励的政策，但是福建省粮食生产尚不能满足社会的需要，所以影响粮食产量的主要因素是投入要素，而不是需求，故在方程中应选择主要投入要素作为影响粮食产量的主要变量，诸如农业劳动力x1、粮食作物播种面积x2、化肥使用量x3、农机动力 x4等，用这4个变量作为解释变量（数据来源：福建省统计年鉴），建立方程，经参数估计和检验后发现，由于我国从事农业的劳动力充足，农业机械虽然在提高产量方面起了一定的作用，但并非关键的作用，因而农机劳动力在方程中并不显著。重新建立模型，计算结果如下：

模型1： ln（y）=o 7340741n（x2）+0.186691n（x3/x2）+u

（0.056382） （0.10234）

（13.02） （1.824）

r2=0.99987，f = 59234.33832，

se =0.07582，d.w =1.49310

模型2：in（y）=0.8065071n（x1）一0.1731421n（x2）+v

（0.108729） （0.089483）

（7.418）（1.935）

其中方程下方第1行为参数估计值的标准误差，第2行为对应参数的t的检验统计量值。r2为较正可决系数。模型1的参数估计值0.734074，0.18669分别为播种面积，每亩化肥使用量的产出弹性。即播种面积增加1％，产量增长0.734074%；每亩化肥使用量是这样的：播种面积增加1％，产量增长0.18669％。所以模型1通过经济意义的检验。类似地，模型2也通过经济意义的检验两个模型的方程和变量都很显著，拟合优度也都很高，接近于1。两个模型的随机干扰项都不存在一阶自相关。由于未采用截面数据作样本，且观察值全部为实物量单位，两个模型随机干扰项的异方差性可以避免。因而两个模型都是较理想模型。

（四）粮食安全预警监测体系相关研究

尽管国内的粮食安全预警监测系统是根据不同的省份来设计的。不过它们有这样一个共同的模式。这种共同的模式可归纳如下：粮食安全预警监测系统由信息网络、信息处理、信息、预警指标、发出预警信号等子系统构成。具体可以从以下几个方面说明：

信息网络，它能借助现代互联网工具将遍及全省的粮食信息网点相互连接，并有效且及时的将收集到的信息传递到预警系统进行处理。这种预警监测系统，对可能发生的问题早作防范，然后信息处理。信息模式的特点是将信息处理形成信息网络，加强对粮食市场监测，及时收集、分析监测省内粮食生产和，粮食安全预警系统根据信息处理结果，即时将这些信息定期提供给政府及有关部门，作为粮食行政管理和宏观调控的参考，采用适当的渠道定期向社会，使粮食生产者，经营者及时了解市场动态和有关政策法规，调整生产计划或经营策略，以期达到调节市场供求平衡目的。预警指标，建立灵敏、准确提供信息的粮食安全预警系统，进行粮食安全预警。需要选择科学、合理的预警指标，因为从这些指标中可以判断粮食安全与否，如粮食生产、需求、进出口、储备、粮食价格等方面的指标。所以要建立某省粮食安全预警监测系统就要根据该省粮食生产所面临的实际问题对系统进行设计。

国内粮食安全预警监测模式的启示

通过对以上三个省份的具体分析，以及对国内研究的归纳，我们可以看到任何一种粮食安全预警监测模式都有一定的局限性。因为都是根据各自省份的具体情况来设计的粮食安全预警监测系统。我们不能盲目的借鉴。但是可以借鉴别人好的经验。其中适用于湖南省的可归纳成如下几个方面：

粮食安全预警监测指标体系的设置是建立粮食安全预警监测系统的关键，国内对有关粮食安全的研究比较多，但对地区粮食安全预警的研究较少，分省尺度上的粮食安全预警监测不仅受国家整体水平上的粮食安全的制约还受各省具体粮食安全影响因素的影响，因此在设计湖南省粮食安全预警指标体系时考虑的警情指标较全国尺度要少,可以忽略国际粮食供需变化的影响，同时重点考虑涉及湖南地区本身的指标。

本文认为可以将预警指标设置如下：粮食亩产增长率，受灾面积增长率，播种面积增长率，食品工业产值增长率，人口增长率，化肥销量增长率，农药销量增长率，役畜拥有量增长率，农民与非农业居民人均消费水平比例增长率，财政支农资金增长率，有效灌溉面积增长率，农业商品率增长率，农业生产资料零售价格指数，粮食收购价格指数，粮食经济作物比价，农用机械动力增长率，化肥价格指数，另外，农资价格是一个重要指标，由于受农民本身货币购买能力的限制，农资涨价对农民的购买能力更是雪上加霜。所以监测好农资价格是影响农民投资积极性的关键因素。

充分利用网络技术，建立一套自动的预警监测系统。网络不仅可以提高预警监测的准确性还可以提高办事效率。利用统计信息和遥感估产信息动态分析区域粮食的年度和年内供求状况，对湖南省粮食供需总量和结构平衡进行预测和预警。这将为我省粮食宏观调控管理部门提供决策支持，为各粮食部门提供方便有用的信息参考发挥着重要作用。

湖南构建粮食安全预警监测模式的思路

从湖南粮食生产的实际出发，把经济理论、经济预警理论运用到湖南省粮食生产中，进行粮食生产的监测预警研究，根据监测、信息收集、数据分析、先兆预警等有序的环节建立湖南粮食安全预警监测系统，从粮食生产增长率的角度去发现湖南粮食生产中潜在的问题。

预警就是对事物发展的未来状态进行测度，预报不正常的时空范围和危害程度以及提出防范措施。粮食生产预警系统是为了防止粮食生产运行偏离正常发展轨道或可能出现危机而建立的报警系统。湖南是农业大省，自然条件优越，水稻产量居全国第一。但近些年其耕地面积呈下降趋势，2000年湖南耕地面积为507.98万顷，而到2003年耕地面积只有452.98万顷，平均下降13.75万顷/年，近年来，随着经济的发展，耕地面积少有回升，但是增长速度缓慢。

从湖南粮食生产的实际出发，运用预警的有关理论，进行粮食生产的监测预警研究，构建湖南省粮食生产监测预警系统。这种系统从逻辑上讲应包括这样几个阶段：明确警情，寻找警源，分析警兆并预报警度。这里，明确警情是大前提，是预警研究的基础，而寻找警源，分析警兆属于对警情的因素分析，预报警度则是预警的最终目标。湖南粮食生产监测预警是根据粮食生产所出现的严重偏离正常的状态，在未造成粮食生产灾害之前进行预测、预报及调控。湖南粮食安全监测预警模型就是依据宏观经济预警的逻辑过程，即确定警情，寻找警源，分析警兆，预报警度，并对湖南省进行粮食生产预警研究。通过探索建立湖南粮食安全预警监测系统，做到有备无患，加强对湖南省粮食市场供求形势的监测和预警分析，及时了解市场行情，准确把握市场动态，科学分析市场走势，确保湖南省粮食安全。对国民经济的持续、稳定和健康发展以及社会稳定都有重要的现实意义。

参考文献：

1.贡光禹译.谁来养活中国——中国未来的粮食危机.未来与发展[j]，1995.2

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确保全国粮食安全是关乎国计民生、经济社会发展全局的大事，这就要求对粮食安全进行预警和监测，并用正确的决策对粮食安全进行调控。为适应新形势下湖南省粮食安全领域发展变化的新要求，研究适合省情的粮食安全预警系统，为粮食宏观调控部门提供科学快速的决策支持工具，成为当前粮食安全科研工作的重要任务。由于每个省的地理人口以及自然环境等因素存在种种差异，使得各省在粮食安全预警监测模式上均有不同，所以不能盲目引用。

1国内粮食安全预警监测模型分析

目前，国内对粮食安全预警监测研究已有了一定的成就。粮食安全预警监测系统是一个系统工程，它涉及到粮食生产、流通、消费、储备等各个环节，其指导思想就是在出现粮食不安全时，立即启动系统中相应的调控措施，确保粮食市场安全、社会稳定。当然，系统采取的措施应当是可操作的、有效的。因此，粮食安全预警系统是应对粮食不安全警报而建立的，用来消除、防范、抵御粮食不安全，实现粮食安全。本文分别以上海、河北、福建为例介绍。

（一）上海市粮食安全预警监测模型

上海是一个特大型的粮食消费城市，一个由市场检测、信息收集、数据分析、先兆预警等环节有序衔接的粮食安全预警监测体系在上海已经逐渐成型。这个预警监测模式的特点是能够即时应对粮食市场的供求波动。上海信息监测网络涵盖了九个大型粮食批发市场、五个粮油加工、销售骨干企业以及19个区县的粮食市场。其中有33个监测点，这些监控点按照每天每周每月的不同要求，将各自的进货量、销售量、价格等数据上报汇总。粮食预警监测体系就根据这些数据进行监测。

随着上海粮食流通市场的发展，监测点的数量和检测网络的规模都将不断的扩大。除此之外，上海还密切关注周边地区和粮食主产区、主销区的市场走势，以及国际农产品现货、期货的市场行情。业内人士认为，在广泛监测和信息收集的基础上，粮食预警监测体系将对粮食市场的供求情况进行分析。判断粮食市场的变化趋势，进而实现先兆预警，然后即时采取应对措施。

（二）河北省粮食安全预警监测模型

建国以来河北省的粮食生产得到了稳定的发展，1949年河北省粮食产量仅为469.5万吨，到1998年河北省粮食产量已经达到2917万吨，50年来增长了521.96%。特别是改革开放以来，河北省粮食生产进入了一个崭新的阶段，2007年河北粮食产量为2841.6万吨，与1978年相比河北省粮食年产量增长了68.3%，增加了1153万吨。但是河北省粮食增产速度时快时慢，有时甚至出现负的增长，由于种种原因河北省粮食产量在年度间的分布并不平均，而且还存在品种结构不合理，因而需要生产预警系统来对其进行监测和预警。目前，河北已经研究出粮食安全预警监测系统，它的特点是把经济波动理论、经济预警理论运用到粮食安全预警监测分析之中，并运用灰色分析、时间序列分析等计算手段，以及扩散指数法和预警灯图法对河北的粮食生产进行了实证和预警。这种模式的建立已经成为河北省研究粮食安全预警监测体系的一个重要成果。

（三）福建省粮食安全预警监测模型

为了确定粮食生产警情，福建省也建立了粮食安全预警监测系统。它的特点是研究福建省粮食总产量与影响因素之间的定量关系，以粮食产量作为被解释变量建立计量经济学方程。福建省对粮食生产一直持积极支持与鼓励的政策，但是福建省粮食生产尚不能满足社会的需要，所以影响粮食产量的主要因素是投入要素，而不是需求，故在方程中应选择主要投入要素作为影响粮食产量的主要变量，诸如农业劳动力X1、粮食作物播种面积X2、化肥使用量X3、农机动力X4等，用这4个变量作为解释变量（数据来源：福建省统计年鉴），建立方程，经参数估计和检验后发现，由于我国从事农业的劳动力充足，农业机械虽然在提高产量方面起了一定的作用，但并非关键的作用，因而农机劳动力在方程中并不显著。重新建立模型，计算结果如下：

模型1：ln（Y）=O7340741n（X2）+0.186691n（X3X2）+U

（0.056382）（0.10234）

（13.02）（1.824）

R2=0.99987，F=59234.33832，

SE=0.07582，D.W=1.49310

模型2：In（Y）=0.8065071n（X1）一0.1731421n（X2）+V

（0.108729）（0.089483）

（7.418）（1.935）

其中方程下方第1行为参数估计值的标准误差，第2行为对应参数的T的检验统计量值。R2为较正可决系数。模型1的参数估计值0.734074，0.18669分别为播种面积，每亩化肥使用量的产出弹性。即播种面积增加1％，产量增长0.734074%；每亩化肥使用量是这样的：播种面积增加1％，产量增长0.18669％。所以模型1通过经济意义的检验。类似地，模型2也通过经济意义的检验两个模型的方程和变量都很显著，拟合优度也都很高，接近于1。两个模型的随机干扰项都不存在一阶自相关。由于未采用截面数据作样本，且观察值全部为实物量单位，两个模型随机干扰项的异方差性可以避免。因而两个模型都是较理想模型。

（四）粮食安全预警监测体系相关研究

尽管国内的粮食安全预警监测系统是根据不同的省份来设计的。不过它们有这样一个共同的模式。这种共同的模式可归纳如下：粮食安全预警监测系统由信息网络、信息处理、信息、预警指标、发出预警信号等子系统构成。具体可以从以下几个方面说明：

信息网络，它能借助现代互联网工具将遍及全省的粮食信息网点相互连接，并有效且及时的将收集到的信息传递到预警系统进行处理。这种预警监测系统，对可能发生的问题早作防范，然后信息处理。信息模式的特点是将信息处理形成信息网络，加强对粮食市场监测，及时收集、分析监测省内粮食生产和，粮食安全预警系统根据信息处理结果，即时将这些信息定期提供给政府及有关部门，作为粮食行政管理和宏观调控的参考，采用适当的渠道定期向社会，使粮食生产者，经营者及时了解市场动态和有关政策法规，调整生产计划或经营策略，以期达到调节市场供求平衡目的。预警指标，建立灵敏、准确提供信息的粮食安全预警系统，进行粮食安全预警。需要选择科学、合理的预警指标，因为从这些指标中可以判断粮食安全与否，如粮食生产、需求、进出口、储备、粮食价格等方面的指标。所以要建立某省粮食安全预警监测系统就要根据该省粮食生产所面临的实际问题对系统进行设计。

2国内粮食安全预警监测模式的启示

通过对以上三个省份的具体分析，以及对国内研究的归纳，我们可以看到任何一种粮食安全预警监测模式都有一定的局限性。因为都是根据各自省份的具体情况来设计的粮食安全预警监测系统。我们不能盲目的借鉴。但是可以借鉴别人好的经验。其中适用于湖南省的可归纳成如下几个方面：

粮食安全预警监测指标体系的设置是建立粮食安全预警监测系统的关键，国内对有关粮食安全的研究比较多，但对地区粮食安全预警的研究较少，分省尺度上的粮食安全预警监测不仅受国家整体水平上的粮食安全的制约还受各省具体粮食安全影响因素的影响，因此在设计湖南省粮食安全预警指标体系时考虑的警情指标较全国尺度要少,可以忽略国际粮食供需变化的影响，同时重点考虑涉及湖南地区本身的指标。

本文认为可以将预警指标设置如下：粮食亩产增长率，受灾面积增长率，播种面积增长率，食品工业产值增长率，人口增长率，化肥销量增长率，农药销量增长率，役畜拥有量增长率，农民与非农业居民人均消费水平比例增长率，财政支农资金增长率，有效灌溉面积增长率，农业商品率增长率，农业生产资料零售价格指数，粮食收购价格指数，粮食经济作物比价，农用机械动力增长率，化肥价格指数，另外，农资价格是一个重要指标，由于受农民本身货币购买能力的限制，农资涨价对农民的购买能力更是雪上加霜。所以监测好农资价格是影响农民投资积极性的关键因素。

充分利用网络技术，建立一套自动的预警监测系统。网络不仅可以提高预警监测的准确性还可以提高办事效率。利用统计信息和遥感估产信息动态分析区域粮食的年度和年内供求状况，对湖南省粮食供需总量和结构平衡进行预测和预警。这将为我省粮食宏观调控管理部门提供决策支持，为各粮食部门提供方便有用的信息参考发挥着重要作用。

3湖南构建粮食安全预警监测模式的思路

从湖南粮食生产的实际出发，把经济理论、经济预警理论运用到湖南省粮食生产中，进行粮食生产的监测预警研究，根据监测、信息收集、数据分析、先兆预警等有序的环节建立湖南粮食安全预警监测系统，从粮食生产增长率的角度去发现湖南粮食生产中潜在的问题。

从湖南粮食生产的实际出发，运用预警的有关理论，进行粮食生产的监测预警研究，构建湖南省粮食生产监测预警系统。这种系统从逻辑上讲应包括这样几个阶段：明确警情，寻找警源，分析警兆并预报警度。这里，明确警情是大前提，是预警研究的基础，而寻找警源，分析警兆属于对警情的因素分析，预报警度则是预警的最终目标。湖南粮食生产监测预警是根据粮食生产所出现的严重偏离正常的状态，在未造成粮食生产灾害之前进行预测、预报及调控。湖南粮食安全监测预警模型就是依据宏观经济预警的逻辑过程，即确定警情，寻找警源，分析警兆，预报警度，并对湖南省进行粮食生产预警研究。通过探索建立湖南粮食安全预警监测系统，做到有备无患，加强对湖南省粮食市场供求形势的监测和预警分析，及时了解市场行情，准确把握市场动态，科学分析市场走势，确保湖南省粮食安全。对国民经济的持续、稳定和健康发展以及社会稳定都有重要的现实意义。

预警就是对事物发展的未来状态进行测度，预报不正常的时空范围和危害程度以及提出防范措施。粮食生产预警系统是为了防止粮食生产运行偏离正常发展轨道或可能出现危机而建立的报警系统。湖南是农业大省，自然条件优越，水稻产量居全国第一。但近些年其耕地面积呈下降趋势，2000年湖南耕地面积为507.98万顷，而到2003年耕地面积只有452.98万顷，平均下降13.75万顷年，近年来，随着经济的发展，耕地面积少有回升，但是增长速度缓慢。

参考文献：

1.贡光禹译.谁来养活中国——中国未来的粮食危机.未来与发展[J]，1995.2

篇6

自1998年国家实行“四分开、一完善”和“三项政策一项改革”以来，拉开了全国粮食体制改革的序幕，粮食系统逐步实行政企分开，粮食储备与经营分开，中央与地方责任分开，新老挂账分开，粮食价格市场并轨，逐步消化“老人、老粮、老账”问题，到20__年新的粮食经营、监管机制建立，成立按现代企业制度建立的国有控股粮食企业以来，改革历程历经10年。十年中粮食流通管理体制经过了计划转向市场的过渡，粮食行业一直处在改革发展稳定的风口浪尖之上，各种利益冲突不断出现，矛盾突出，但粮食系统干部职工在确保粮食安全前提下，排除万难，积极进取，付出了许多辛勤汗水，做出较大努力，粮食行业发生了翻天覆地的变化，取得了瞩目的成就。

粮食问题是民生之本，牵一发动全身，粮食安全问题是关系国计民生和社会稳定的战略性问题。进入21世纪以来，国内国际粮食大环境剧烈变化，确保粮食安全问题日益突出。党的十七大把“确保国家粮食安全”写进了报告中，中央经济工作会议指出：“粮食安全始终要做到警钟长鸣”,把粮食安全提高到了党和国家的工作高度，制订了国家粮食安全中长期规划纲要（20__——2020），为我国今后一段时期粮食工作做出了明确的方向指引，也为我县粮食系统以科学发展观为指导，结合我县粮食购、供、销、监管实际，开展下一步粮食工作做出了指引。

一、我县粮食行业基本情况及变革历程

（一）粮食行政管理情况。1995年前粮食局属“政企合一”的一级局，隶属政府组成部门，职工人数29人。1995年县级体制改革，粮食局行政管理职能划并贸易局，贸易局内设粮食局，原粮食局更名为粮贸总公司，职工25人，其中行政编制12人，20__年职工减为9人。20__年县级机构改革，粮食局合并发展计划局，在发展计划局中设“经贸流通与粮食管理股”。20__年5月粮食局单独办公，核定编制8人，领导职数一正一副，目前设有“三股一室”，现实有人数9人。

20__年5月26日《粮食流通管理条例》正式公布实施，赋予了粮食行政管理部门全社会粮食流通管理和对市场主体准入资格审核的职能，进一步明确了粮食局的行政职责。

（二）粮食流通体制改革历程

从20__年开始，我县国有粮食企业改革分两块进行，对4户商业性经营企业（粮油加工厂、粮贸宾馆、粮油议价公司、粮贸钢铁厂）实行终止解散改革，至20__年底4家企业共安置职工79人，其中解除劳动合同25人，退休职工交付托管46人，一次性安置供养人员8人。其次是政策性经营的粟源粮食购销有限公司，逐步实行减员分流改革，历年来自愿办理解除劳动合同关系41人，办理提前退休50人，公司职工人数从20__年末的364人减至20__年底的242人，其中退休职工111人，供养人员47人，在职82人。

20__年国务院出台《国务院关于完善粮食流通体制改革政策措施的意见》（国发〔20__〕16号）文件，省州也分别于20__年、20__年制定《云南省人民政府转发国务院关于完善粮食流通体制改革政策措施文件的通知》（云政发〔20__〕176号）和《楚雄州人民政府关于完善粮食流通体制改革的意见》（楚政发〔20__〕7号）等文件作为粮食流通体制改革的指导性文件。要求对粮食企业进行全员改制，彻底打破国有人员身份，所有人员实行聘用合同制，实行现代企业制度，建立国有独资有限责任公司。

20__年8月__县人民政府以武政复（20__）29号文件批准了公司的改革实施方案，__县粮食局积极争取改制资金和各方支持，至20__年10月底，协商签订了123名退休职工的托管协议，与61名在职职工解除劳动合同关系，与49名供养人员签订了一次性供养协议，人员身份全部置换完成。

20__年10月__县人民政府以武政复（20__）14 号文件批复成立新的__县粮食储备有限公司，公司于20__年11月5日成立，按照现代企业管理制度管理的公司的成立标志着我县粮食流通体制改革告一段落，与市场经济体制不相适应的机制体制被全面打破。__县粮食储备有限公司是粮食企业改制后全县唯一的一户国有粮食购销、收储企业，承担各级储备粮的收储、全县救灾粮、农村低保粮、军队用粮的调供任务，通过面向社会招考，现有人员11人。

二、取得的经验和成效

回顾十年改革改制之路，虽充满艰难险阻，但在粮食系统全体干

部职工始终坚持执行国家政策，做出巨大牺牲，基本做到平稳改制；始终得到县委、政府和州粮食局的大力帮助和指导；始终得到各有关部门的协助，千方百计向上争取优惠政策，真心为粮食系统职工谋福利；历届粮食局领导班子及干部始终身体力行，亲自参与改革，化解各种矛盾，付出了巨大的心血和汗水。总结成绩有以下三点：

（一）始终坚持把以人为本作为一切工作的出发点和落脚点，积极化解矛盾，做好稳定工作。

（二）始终坚持改革发展并重，以变革求发展，以发展促变革，在变革中始终做到保证我县粮食安全不放松。

（三）始终保持良好的机关工作作风，历届领导班子以身作则，一心为公，保障了改革改制的顺利进行。

三、存在的问题及困难

（一）粮食行政管理体制经多次撤并分合，人员减少，经费不足，与新时期全社会粮食流通监管要求存在差距，体制机制上存在不适应的地方，许多工作仅能应付日常业务和事务，粮食执法、社会粮食供求平衡统计调查及社会粮食监管检查工作开展存在滞后。

（二）原购销公司改制后所欠的养老保险及123名退休职工的托管费合计270万元尚无资金缴纳，还需各方努力，尽快筹集资金缴纳；

（三）困扰粮食系统的一些遗留问题还未完全处理，新的问题又在酝酿，上访问题不断出现，改革、发展、稳定工作任重道远，需要积极协调解决。

（四）由于受长期粮食计划经济的影响，国有粮食企业人员及其管理者在思想观念上还有较大差距。国有粮食储备有限公司在改革改制后正常经营时间较短，抗御经营风险能力弱，企业做大做强能力不足，企业制度化存在差距，阻碍企业发展的困难还比较多。

（五）仓储功能低，管理水平落后，企业发展后劲不足。现有仓储设施均为上世纪七十--八十年代所建，仓储方面的管理手段也是几十年一贯制，由于资金投入不足，仓储设施（包括仓库）无法改造，必要的设备（机械通风设备、环流熏蒸设备、电子测温设备、粮食入库整理和输送机械设备等）不足，适应现代管理水平要求的仓储功能发挥和仓储管理水平的提升迫在眉睫。

四、建议及采取的措施

（一）必须以科学发展观为指导，认清粮食工作面临的形势，坚定做好粮食工作的信心。国家粮食安全中长期规划纲要（20__——2020）指出：“从今后发展趋势看，随着工业化、城镇化的发展，以及人口增加和人民生活水平提高，粮食消费需求将呈刚性增长，而耕地减少、水资源短缺、气候变化等对粮食生产的约束日益突出。我国粮食的供需将长期处于紧平衡状态，保障粮食安全面临严峻挑战”。党的十七大把“确保国家粮食安全”写进了报告中，中央经济工作会议指出：“粮食安全始终要做到警钟长鸣”,把粮食安全提高到了党和国家的工作高度，各级党委、政府高度重视粮食工作，加强领导，为搞好粮食工作创造了条件，所以，全县粮食系统干部职工要认真学习实践科学发展观，以科学发展观统领粮食工作，充分认识粮食工作面临的形势和搞好粮食工作的极端重要性。坚定搞好粮食工作的信心和决心，以“三牢记，五争先”和“确保我县粮食安全”为主题，认真开展深入学习实践科学发展观活动，采取有效措施，不断创新工作思路、方法，创新管理体制。

（二）牢固树立“三大观念”，确立适应社会发展的新思维。

1、树立改革创新观念。应清楚认识现在的粮食行业管理和粮食企业经营上存在着不符合科学发展观的思想观念，找准存在的差距和不足，不为既有的经验所束缚，不为传统模式所局限，进一步解放思想。要清醒认识发展阶段的变化和特征，要善于总结成绩，更要善于学习新的观念和方法，要敢于打破旧的观念，树立不创新就没有出路的观点，以科学发展观指引粮食工作。

2、树立依法行政的观念。切实转变职能，履行职责，搞好调控，确保粮食安全。加快粮食行政执法力度，完善执法流程，加强制度建设，做到依法管粮，依法行政。积极转变粮食行政职能，做好全社会粮食服务工作，变管理为服务，提高服务意识，增强依法行政能力。

3、以人为本的观念。粮食系统下岗职工多，历史遗留问题复杂，矛盾焦点集中，在处理各项工作上必须坚持以人为本的原则，切实站在人民群众的角度考虑问题，切实为群众解决问题，才能真正化解矛盾，处理好各种历史遗留问题，才能谋发展。

（三）抓住重点，解决好涉及面广，影响较大的几项突出问题。

1、多方协调，着力解决好历史遗留问题的化解，力求将矛盾化解于基层。一年来，共接待来访案件14件，经粮食局多方协调，正积极解决白伦、李健、李洪彬、腾何民等人事问题。妥善解决了改制企业患癌症职工黄雨馨身份及医疗费用问题，使其基本生活及医疗费用得到保障。安排专人负责清理20__年粮食系统职工集资建房未办证遗留问题，积极与土地、城建部门协调，截止去年底已办理25户房产及土地证，其它户数因涉及多占住房正在清理中。积极解决落实了陈家延多年上访的住房问题。积极筹措资金归还了差欠吴祥工程款19.5万元。积极调处高桥等四处土地四至界限纠纷问题。加强与国土局协调，积极依法处理了环州他贞粮点土地纠纷问题。

下一步积极向县委、政府汇报，加强与人事部门协调，制定方案，积极化解托管费用和养老保险欠款问题。继续清理粮食历史遗留问题，积极化解矛盾，做到妥善解决。

2、抓好新组建企业经营管理，确保企业发展壮大。理顺企业经营机制，在07，08年连续两年实现盈利的基础上，进一步抓好主营业务经营，做好粮食价格趋势变动分析，把握好粮源。同时积极开拓市场，跳出粮食发展粮食行业，充分利用国有粮食仓储优势，资金优势和规模优势，寻找利润增长点，提高国有粮食企业竞争力。

3、争取支持，加大投入，做好粮食仓储设施的功能提升。在08年粮食局投入10 0万进行仓储设施提升的基础上，为推进公司持续发展，09年提出了仓储功能、粮食植物油仓储功能、粮油批复交易市场功能提升项目，力争在“十一五”期末，在全县形成以市场为平台、以储备为重点、购销为中心的相辅相成的基础设施体系。要紧紧抓住国家扩大内需给粮食企业物流建设新上项目带来的契机，推进公司基础设施，夯实公司发展的硬件基础。

4、严格落实粮食行政首长负责制，加强储备粮管理，确保我县粮食安全。必须贯彻落实以党的十七届三中全会精神为主线，按照“确保粮食安全”，“粮食行政首长负责制”的要求，落实好粮食行政首长负责制，落实好相关考核、奖惩和问责制度。加强储备粮管理工作，认真落实《__县储备粮管理办法》。力争做到储备粮管理法制化，轮换运作科学化。完善地方粮食应急预案。建立以市场为导向，粮食物流为载体，功能完善，布局合理，运行规范的开放、竞争、效率的现代粮食市场体系。

（四）建立粮食行业健康发展的长效机制，推进粮食行业又好又快发展。

体制机制是推进工作的根本保证。必须坚持立足实际，着眼长远、注重实践、科学管理的原则，用改革创新的精神研究影响粮食科学发展的突出问题，逐步打破影响粮食工作科学发展的障阻，积极构建富有时代特色、充满生机活力、相互衔接配套、符合科学发展要求的制度体系。

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一、“托市收购”政策成效明显

“托市收购”是国家为保护农民利益、促进农民增收、调动农民种粮积极性、稳定市场粮价、确保国家粮食安全而采取的调控手段。2004年5月，国务院《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》，决定全面放开粮食购销市场和价格，同时推出“托市收购”政策，要求“当粮食供求发生重大变化时，为保证市场供应、保护农民利益，必要时可由国务院决定对短缺的重点粮食品种，在粮食主产区实行最低收购价格”。同年，国家发改委等部门公布了早籼稻、中晚稻的最低收购价格和执行预案，对主产区稻谷实行最低收购价政策。2006年国家公布了小麦最低收购价和执行预案，对主产区小麦实行最低收购价政策。2006年国务院《关于完善粮食流通体制改革政策措施的意见》进一步指出“对不实行最低收购价的主要粮食品种，在出现供过于求、价格下跌较多时，政府要及时采取有效措施调节供求，防止出现农民‘卖粮难’和‘谷贱伤农’”。

“托市收购”政策实施近十年来，在保障粮食安全方面取得了明显的成效。

一是保护了农民利益。每到秋粮收购高峰期，粮食主产区粮食集中上市，都会重复阶段性和区域性供过于求的态势，市场价格弱势运行。政府通过政策性收储，减少了市场上粮食的供给量，从而拉动了市场粮价上升，避免了农民“卖粮难”和“谷贱伤农”，保护了农民利益。

二是调动了农民种粮积极性。由于有“托市收购”政策的保护，农民不再担心粮食卖不出去或卖不到好价钱，种粮积极性空前高涨。从2004年到2013年，全国粮食总产实现“十连增”，由2003年的4307亿公斤上升到2013年的6019.4亿公斤，十年累计增产达1712.4亿公斤。

三是增加了农民收入。2013年全国农民人均年纯收入8896元，是2003年农民人均年纯收入2622元的3.4倍。

四是拉动了经济增长。随着农民收入的增加，农村居民的消费水平大大提高，扩大了内需，拉动了经济增长。

五是稳定了市场粮价。政府通过托市收购，掌控了大部分粮源，有效地防止了市场粮价大涨大跌。

六是促进了社会稳定。增强了农民安居农村、安心务农的信心，农村人口盲目流入城市和耕地大量撂荒现象得到了有效的遏制，城乡社会治安明显改善，社会和谐程度明显提高。

七是确保了国家粮食安全。目前我国粮食库消比达到35%左右，个别品种库消比达到60%甚至70%，一般的品种都是40%至50%，远远高于联合国粮农组织确定的17%至18%最低安全标准。

二、“托市收购”存在的问题

首先，农民种粮积极性被充分调动起来之后，越来越多的粮食被生产出来，国家储备粮越来越多，财政负担越来越重。粮食有库存是国家粮食安全的基础，但是太多就成为了负担，现在各地普遍面临严重的库存压力。

其次，我国粮食价格持续多年上涨，国内外粮价倒挂，刺激企业大量进口粮食。由此陷入粮食连年丰收，进口粮食越来越多的境地。

第三，由于参与“托市收购”的企业能够获得国家财政的收储补贴，企业收购的粮食越多，存储的时间越长，享受国家的补贴资金也就越多，导致参与“托市收购”的企业屡屡出现违规抢购粮食、收购粮食品质不达标、拖延粮食出库时间乃至“转圈粮”等“乱象”。

三、完善“托市收购”政策的建议

上述问题的存在，使得一部分人开始质疑，“托市收购”政策是否应该退出历史舞台？

实践证明，“托市收购”是保护农业、调动农民种粮积极性、确保国家粮食安全的有效措施，必须坚持。对“托市收购”政策实施后出现的问题，可以通过进一步深化改革加以解决。

一是实行政企分开。把国家粮食局一分为二，分别组建国家粮食储备局和中国粮油总公司。国家粮食储备局直接接受国务院的领导，按照国务院指令，专门负责政策粮的收储工作。国家粮食储备局属事业单位，人员为事业编制，经费由财政供给。中国粮油总公司隶属国务院国有资产监督管理委员会，属企业单位，职工为企业编制，实行自主经营、自负盈亏，政府给予扶持。通过政企分开，强化管理，减少政策粮收储过程中出现的“乱象”。

二是限制粮食进口。限制粮食进口是各国政府保护本国农业而采取的一项重要措施。我国政府可借鉴美国、日本、韩国的做法，通过设置高税率限制粮食进口来保护本国农业，减少国家储备粮食库存，以减轻财政压力。

三是减少托市品种。只对粮食（水稻、小麦）实行“托市收购”，其他农产品退出托市范围，以提高财政资金对粮食生产的支持。

四是调减种粮面积。在国家储备粮库存过多、财政压力过大的情况下，政府可以通过调减种粮面积减少粮食产量来减轻库存压力和财政负担。如有计划地让一部分粮田改种其他农作物，例如大豆、玉米、棉花、蔬菜等。如在粮食主产区，有计划地安排一部分土地休耕。如在水土流失地区实行退耕还林还草，低洼地区退耕还湖还渔，等等。

五是加大农业补贴。对农业实行补贴，特别是对粮食生产实行补贴，是经济发达国家和发展中国家扶持农业生产，促进农业发展的一贯做法。

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关键词：粮食安全；耕地资源；生态环境

我国是一个人口大国，人和土地资源之间的关系非常紧张。党的十七大，提出了一些与保护土地资源有关的规定，《中华人民共和国土地管理法》也多次修订，加强了土地管理。应严格贯彻落实国家提出的土地保护政策，尤其是对基本农田的保护，要把耕地的保有量提升到18亿亩以上，基本农田的面积也不能低于15.6亿亩。

一、粮食安全的定义和内涵

关于“粮食安全”，不同的国家、不同的阶段，有不同的定义。联合国粮农组织对粮食安全的定义也是动态的。1974年的粮食安全定义是：任何人在任何地方都能得到为了生存和健康所需要的足够食品。1983年的粮食安全定义则发生了一定的变化，即要保证所有人能够随时都买得到也买得起需要的基本食品。从粮食安全的定义来看，要满足三个具体目标才能实现粮食安全：第一，要保证能够生产足够数量的粮食；第二，要最大限度保证粮食供给的稳定性；第三，要保证需要粮食的人都能得到粮食。随着时代不断发展进步，粮食安全不仅要满足人们数量上的需求，还要满足人们对粮食质量的需求。如今，在我国，粮食安全的定义是粮安天下，要让老百姓手中有粮，这样人们才会心里不慌。

二、国际贸易视角下我国粮食安全影响因素

（一）耕地资源减少或质量下降

自然土壤经过发育形成耕地，必须满足一定的条件。耕地要能够为农作物提供生长、发育和成熟的环境。如果耕地资源质量下降，作物质量和食品安全都会受到影响，也就无法保证国家的粮食安全。我国耕地资源面临的问题是土地过于零散，这就加大了规模化生产的难度。如果强占耕地，就需要进行补偿，但实际补偿有一定的难度。就耕地保护而言，存在的问题是重数量、轻质量。我国的城市化进程在不断推进，在城镇周围或者是交通沿线附近有一些良田沃土被占用，造成了耕地资源的减少，导致耕地后备资源不足。耕地资源质量下降，对我国粮食安全构成威胁。新补充的耕地资源处于一些耕地条件不好的区域，高产量的耕地资源所占比例有所下降，有可能发生水土流失的问题。长期重复使用耕地资源，会导致土壤的耐水和耐肥性能减弱，营养比例不平衡，耕地资源污染情况严重等。随着耕地质量水平整体下降，耕地的生产力会越来越弱。

（二）人口因素直接影响粮食安全

人口因素会对粮食安全产生直接影响，是影响粮食安全的一项重要因素。人口增加，意味着粮食需求增加，同时也会加大粮食供应的压力。人口因素对粮食安全的影响有多方面的表现，比如人口因素会导致粮食生产结构发生变化。人们对粮食的需求增加，容易导致土地恶化，也容易导致其他生产要素恶化。粮食分配与消费需求严重不平衡，就需要升级消费结构，而这也给粮食供应带来了巨大的压力。

（三）生态环境恶化影响农业生产

在历史的很长一段时间里，农业生产都是“靠天吃饭”，近代随着农业技术发展进步，这种情况开始得到改善。但是生态环境对粮食生产的制约作用仍然非常明显。从当前的生态环境来看，情况并不乐观，人类的生产和生活会产生大量的垃圾和重金属污染，导致污染加剧的同时，全球气候也开始变暖，生物入侵及频繁出现灾害性天气，都会对粮食安全产生不利影响。不稳定的降水量会导致粮食种植结构发生变化。联合国粮农组织预测在今后的20年到50年的时间里，气候的频繁变化会深刻影响农业生产，而这意味着全球粮食安全水平将在很长的时间里都会降低［1］。

（四）世界贸易金融因素

自从加入了世界贸易组织，我国开始逐渐对外开放粮食市场，粮食国际贸易活动开始变得频繁，国际市场也深刻影响着我国的粮食安全。目前我国的粮食供给有很大一部分依赖进口，而粮食贸易会受到国际汇率变化的影响，也会受到国际金融市场波动的影响。国际贸易存在不平等的问题，由此会产生不平衡的产销分布结构。在激烈的竞争环境中，小农经济面临着难以逾越的障碍，包括赢得关税配额、是否符合卫生标准、是否符合动植物检疫标准、技术壁垒协定，等等。粮食安全会受到金融因素的深刻影响，这些金融因素包括人民币汇率、国家为农业提供的补贴、进出口贸易、国际期货的价格等。世界范围内许多国家在粮食安全方面坚持自我保护主义，通过采取贸易限制措施来实现对自我的保护，而这会增加粮食出口以及粮食流通的难度。

三、国际贸易视角下保证我国粮食安全的对策

（一）强力保护耕地资源

为保证我国的粮食安全，必须实现对耕地资源的有效保护，抑制耕地资源减少。针对耕地资源，我国的基本国策是十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地。做好耕地资源保护工作，需严格保护基本农田，对于一些非农业建设活动占用农用地的情况要严格禁止。采取有效措施提高对土地资源的利用率，对于各种类型各个区域的用地情况应统筹安排，有效保护生态环境的同时，也要实现改善生态环境的目标，从而切实保障土地资源可持续利用。注重开发复垦耕地，实现与占用耕地之间的平衡状态。对于占用耕地的问题，国家实行补偿制度，如果是非农业建设占用耕地，在经过批准后需遵循“占多少，垦多少”的原则，占用耕地的单位要开垦耕地，数量和质量都要保证相当。如果开垦的耕地不符合要求，或者是没有条件进行开垦，就需要缴纳开垦耕地的费用，要按照规定的标准进行缴纳。在此条件下，实现专款专用。通过上述办法，抑制耕地减少的势头，同时将复种指数变化因素考虑在内，有效维持我国的粮食播种面积［2］。

（二）重视发展农业科技

为保证我国的粮食安全，应重视发展农业科技，利用技术手段提高农业资源的综合利用率。“种子工程”应持续抓，使得科技能够在农业生产方面做出更大的贡献，面向粮食主产区应进一步增强扶持力度，有效保护和提高粮食生产能力。对于保证国家粮食安全来说，应长期坚持这些措施，坚定不移地坚持，才能体现成效，使得耕地的产量能够有所提高，同时也能有效优化粮食的品质。就粮食高产而言，应扩大这类活动的实施范围，在全国范围内展开千亿斤粮食规划活动，增加对粮食主产区的资金投入，在粮食生产的核心区域，应用先进的科学技术，提高粮食生产的稳定性。由于我国的后备耕地资源不够充足，因此必须要充分发挥农业科学技术的价值，研发质量高的粮食种子，实现对中低产田的科学改造，推广和普及重大栽培技术。

（三）加强检测农产品的质量安全

为保证我国的粮食安全，应重视检测农产品的质量安全。需完善农产品的安全检测体系，构建完整的质量安全监管网络，加大管理力度，这会对农业经济的发展起到有力的推动作用，同时也能提高农村的经济发展水平。比如建设农产品质量检验测试中心，在建设完成之后，应保证有效运行，充分发挥检测中心的作用。可定期抽查农产品的质量情况，从而真正保证农产品的质量安全，同时也提高农产品质量安全的可信度。在农产品集中的区域进行质量安全检测活动，这些区域包括农产品生产基地、农产品批发市场、农贸市场和大型超市。除此之外，还需要建设安全制度，方便对农产品质量进行例行检查。积极开展安全质量检测工作，可面向生产中的农产品，也要面向流通中的农产品。这样做的目的是保证对农产品的质量情况有全面的了解，同时也保证安全检测信息的及时性和准确性。

（四）优化储备粮食的调控机制

国家在保证粮食安全方面，采用储备粮食的方法，国家通过各级粮食储备，能够起到有效的宏观调控作用。在确定各级粮食的储备规模时，应对粮食的供求情况有深入的研究和探索。加强中央储备粮管理工作的同时，也要改善管理手段，进行这项工作要注意以《中央储备粮管理条例》为依据。储备的粮食要保证在国家有需要时能调得动，能发挥价值。对各地政府起到有效的督促作用，要求各地政府能够依照国家的有关规定落实地方粮食的储备工作，并抓紧时间完成。另外，地方政府在调控地方粮食市场时，应该有强烈的责任心，在保证地方粮食安全时不遗余力，对可能出现的市场波动有一定的预测，并制定应对策略，保证有坚实的物质基础［3］。国际贸易视角下，我国粮食安全的影响因素包括耕地资源减少或质量下降；人口因素；生态环境恶化；世界贸易金融因素。为保证我国的粮食安全，确定的首要政策目标是必须保护耕地资源，从而起到保证粮食安全的作用。此外，应重视发展农业科技，并加强检测农产品的质量安全。

参考文献：

［1］王天威，钟瑾.创制现代草产品加工科技体系保障大粮食安全［J］.中国科学院院刊，2021，36（06）：675-684.

［2］金宇豪，郭恬，阳会兵.我国粮食安全的影响因素及对策分析［J］.作物研究，2020，34（06）：580-584.

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《中国土地》：三中全会《决定》提出，要稳定和完善农村基本经营制度，健全严格规范的农村土地管理制度。在您看来，所谓健全严格规范的农村土地制度应该是什么样子的?

李成贵：大家都期待十七届三中全会以后农村土地政策有所突破。按照《决定》的精神，还是要继续坚持农村土地集体所有制。与30年前的改革即实行，改变了以前的一家经营相比，这不是一种革命性、根本性的突破。所以，准确地说，这次土地制度改革是在对现有土地政策也就是既定的集体土地所有制的深化和完善。

好的农村土地制度应该有两个核心功能，一可提高农业生产率，特别是劳动生产率。二可保障农民获得合理的土地增值利益。因此好的土地制度，不能不动，也不能乱动。不动，就会把农业中最稀缺的要素排斥在市场之外，就无法从根本上走出小农经营的局限，无法带来劳动生产率的提高，从而导致农业增长的内卷化，农民就无法当好农民；乱动，就会造成农民土地增值利益的流失，导致农民无序失地，农民就当不好非农民。从这个角度看，我国的土地制度还不够完善。我认为，改革的方向是在国家的有效管理下、在先进行试点改革的基础上，赋予农民更完整的土地权利。《决定》提出，要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变等，是符合这个方向的。

从更多的“稳”，到更多的“活”

《中国土地》：和之前的土地政策相比，《决定》中哪些具体内容是体现了赋予农民更完整的土地权利的?

李成贵：以前的土地制度更多地强调“稳”，现在不仅要强调“稳”，同时也还强调“活”，在“活”的同时也要加强严格管理，严格管理并不是要卡死，而是规范化。农村土地的问题如果不突破集体所有制，就必须做好“活”的文章，不应该因为过分地强调稳定扼杀土地的流动。这次改革就是试图使农村土地政策活起来。解决土地问题，在土地制度方面应该解放思想，党的十七大报告特别强调解放思想，三中全会也强调继续解放思想，推进农村改革发展，以新的理念和思路破解农村发展难题。在没有突破农村土地集体所有制的情况下，对农村土地制度的改革又确实是一个必须要做的事情，那到底应该怎么办呢?

以前从时期到的革命性变化，改革的效益很明显。这些年一直在这个制度下发展，农村的变化很大，但30年过去了，家庭经营的小农经济的局限性越来越突出，搞现代农业很难，农民增收空间有限。举个例子，如果一个农民每亩土地纯收入300块钱，如果生产规模大的话，收入并不低，现在的问题就是缺乏生产规模。根据我们在安徽凤阳等地的调查，有些种植大户生产规模达千亩以上，收入很可观。但是由于土地没有流转起来，这种大规模的生产其实很少。这实际上就是没有劳动生产率，而土地生产率实际上并不低，较高的土地生产率和较低的劳动生产率形成反差，造成过密性增长。同时，小农生产的市场风险也比较大，农产品、食品安全监管难度也大。

改革到底怎么改，思路很多。每一个制度都有它的好处和坏处。那么，究竟怎么选择呢。我觉得解放思想首先要考虑收益最大化，而不是首先考虑风险最小化。正像一位著名的经济学家说的，经济学有很多定义，有人说是研究资源稀缺性的，也有人说是研究如何积累财富并分配资源的，实际上，归根结底，经济学要研究的问题是“两害相权如何取其轻”。

目前，农村土地集体所有制确实有一些弊端。集体土地有两块，一块是农地，流动性不够，一块是农村集体建设用地，是乱动。过分强调制度的“稳定”，是一种僵化的观念。在产业结构已经发生巨大变化和收入来源日趋多元化的今天，土地的社会保障功能已经大为削弱，所以，今后的农地制度改革应当赋予农民更大的土地处置权利，以期促进土地的流转和规模经营，形成现代农场，发展现代农业，提高土地开发利用的效率，同时为农民的就业转换和产业扩张提供资本。

根据目前的现状，《决定》大的方向是强调两个方面，一个是强化土地承包经营权，一个是加强土地的流转。过去土地承包经营权的流转一直也在做，但现在的关键是怎么充分地流转起来。政府在这里要有所作为。以补贴刺激流转

《中国土地》：在土地流传过程中，农民和政府各自应怎么定位自己的角色?

李成贵：土地流转更多地是一种市场行为，农民应该是流转的主体。政府应该尊重农民的意愿，而不是替农民进行流转，甚至强制农民进行流转。土地流转过程中，地方政府更多要做的工作是加强管理，搞好服务，这包括以下几方面内容：

第一，做好信息的服务。相当多农民是想多种些土地的，他们需要信息。比如成都目前实行的土地交易所制度。土地交易所实际相当于一个可信任的有诚信度的中介，就像城市的二手房交易中介。当然，这些房产中介收费，还存在虚假信息，而政府要提供准确的信息。这样的机构没有必要新成立，可以作为国土部门的职能延伸。各级土地管理部门都要加强农地流转服务或管理的职能，乡镇一级要设置土地流转服务中心。有了这样的机构，就能提供大量的信息。

第二，加强管理的权威性。要使流转规范化、有约束力。比如提供统一规范、标准的合同文本，要协调转入方和转出方的利益，帮助确定合理的租金。土地流转双方协商达成初步意向后，可到所在乡镇土地流转服务中心进行登记、审查、确认和公证，并签订合约；或者有供地意向的农户先向乡镇土地流转服务中心提出流出申请，乡镇土地流转服务中心公布信息，寻找有扩大经营意向的农户，并由后者提出流入申请，经审查确认后签约。

第三，在财政上予以支持，刺激农民流转土地。这实际等于政府承担了一部分地租。有必要在现有的各项农业专项补贴外，增设农地流转补贴专项资金，对出让农地的农民给予补贴。主要内容是：由中央财政为土地流转中出让土地的农户给予每亩30元的补贴，东部沿海发达地区地方政府每亩再加补30元，以此鼓励更多的农地参与流转。中央财政可以设立农地流转专项补贴资金，再加上东部经济发达地区的等额配套资金。按照流转土地占全国18亿亩耕地总数的大约10％计算，总共需要中央财政资金54亿元。如果在5年内，流转面积增加到5亿亩，需要中央支出150亿元。

劳动力也要动起来

《中国土地》：农村发展问题无非是三方面：土地、劳动力和资金。土地无疑是农村最重要的要素，当土地流转起来后，劳动力等相关配套政策应该如何配套?

李成贵：农村土地的流动要和劳动力的流动结合起来。如果劳动力不

流转，坦率地说，延长承包期、促进流转等措施效果就会打折扣。这些年政府一直在鼓励发育土地流转市场，但是由于大量农民进城后，被迫在城乡之间迁徙，在城市得不到身份的保障，在农村则不肯放弃土地，这部分土地并没有流转起来。

因此，国家应全面推进农民工制度改革即农民的市民化，加快解决农民工就业、社保、户籍特别是住房等实际问题。

目前作为城乡统筹配套改革示范区的成都推行的“三保障、两放弃”，即保障农民工在城市的就业、社保和住房，放弃在农村的土地和宅基地。这种变农民为市民的试点，是很好的实现城乡一体化的手段。解放思想，就应该允许这样的探索。

解决农民市民化，既要靠市场机制，也需要政府对此有显著的投入。目前成都在推行“三保障、两放弃”过程中存在的最大问题是动力机制。政府需要很大的投入，据测算，大概每户农民需要政府投入20万元，600万农户就需要1200亿元，这对地方政府来说很难负担得起，需要中央政府大幅度增加这方面的投入。虽然历年来中央财政一直在向三农倾斜，但目前做得还不够。

实现有效率的粮食安全

《中国土地》：《决定》强调，始终要把解决好十几亿人口吃饭问题作为治国安邦的头等大事。要坚持最严格的耕地保护制度，坚决守住十八亿亩耕地红线。您怎么看待保护耕地与粮食安全问题?

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［关键词］粮食安全；种子产业；新品种推广

［中图分类号］F306.6［文献标志码］A［DOI］10.3969/j.issn.1009-3729.2012.04.017

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保证粮食安全首先就要通过种植生产出足够多的粮食来满足人们的需要。扩大粮食生产的前提条件是土地、种子和农业科学技术，有了优良的种子，粮食生产才有赖以发展的根基。粮食生产的关键就是种子，种子产业是关系国计民生的战略性产业。保证国家对种子产业强有力的监管和控制，对保障国家粮食安全和促进经济长期稳定发展具有十分重要的战略意义。

目前，我国种子产业的理论研究成果大多处于市场主体层次和局部地区层面上，宏观层面的研究仍需加强和深化。本文拟从我国种业发展现状出发，探讨我国种业发展中存在的问题，并提出相应的对策建议，以期为我国种业发展提供参考。

一、我国种业发展现状

一些大型跨国种子公司从1980年代末陆续进入中国市场。在10年左右的时间里，跨国种子公司凭借雄厚的资金、先进的科技和丰富的国际市场运作经验，已控制了我国市场约70%的种子来源和50%以上高端蔬菜种子的市场份额。统计数据显示，目前在我国登记注册的外商投资种子公司已有76家，其中包括42家合资公司、26家独资公司和8家中外合作经营公司，而种子公司的核心资源——技术与专利却掌握在那些名义上只能占合资公司49%股份的外国公司手中。［1］不仅如此，他们的市场份额也在不断扩大，其中有些品种的市场影响力很大，推广速度特别快。例如，先锋公司自进入中国市场以来迅速扩张，截至2010年该公司的玉米品种仅“先玉335”就约有3000多万亩播种面积，再加上其他品种，播种面积将近6000万亩，约占我国玉米播种总面积的13%。“先玉335”在2010年的纯利润约有6亿元人民币，加上各种套牌销售，它在中国玉米种子市场上的纯利润约占整个市场的1/2。在蔬菜种子市场中,洋品牌的利润已占到80%以上，控制了1/2的市场份额。［2］

作为一个农业大国，我国农业用种量巨大。根据国际种子联盟公布的数据，截至2010年，世界商业种子市场价值已经超过300亿美元，而我国商业种子国内市场销售额也已近50亿美元，成为仅次于美国的全球第二大种子市场。资本的逐利性使各大跨国种业巨头纷纷进军中国市场。纵观我国种业市场，国内数千家种子企业规模大多偏小，难以与跨国公司竞争。［2］国外大型种子公司大肆抢占我国种业市场份额，严重威胁我国的种子资源和种业安全。因此，我们必须站在维护国家粮食安全的高度来研究种子产业的未来发展，避免大型跨国种业公司主宰我国种子市场。

二、我国种业发展中存在的问题

1.种子企业缺乏竞争力

中国出口信用保险公司数据显示，2010年世界商业种子市场总价值为300多亿美元。其中，世界五大种企2010年种子销售额如图1所示。排名第一位的孟山都公司占全球种子市场20%以上的份额。排名前三位的公司（孟山都、杜邦和先正达）销售额共计161亿美元，占全球种子市场的53%。

图1世界五大种企2010年种子销售额

我国种子企业的现状是数量少、规模小、实力弱。2011年美国农业部报告显示，中国2009、2010年度种子市场规模约为550亿元，居全球第二，国内8000多家种业公司中只有10多家上市，市场份额仅占13%。［3］注册资本在500万元以下的种子企业占到了70%，注册资本在3000万元以上的仅有200多家，真正能够实现从繁育到推广一体化经营、市场范围覆盖全国的种子企业不到100家。我国前10强种子企业的销售额占同期市场份额不到1%，与世界前10强种子公司相比实力悬殊。［2］

目前，世界种子市场出现了日趋垄断的趋势，一系列收购、兼并活动相继进行，促进了种子行业整合重组。未来，少数的几家大型跨国公司很可能成为全球种子产业的全部。与发达国家相比，我国种业的市场集中度较差，整体水平相对较低。农博网2010年1月份资料显示，我国有证的9000多家种子公司，前50强才占30%的市场份额，前10强只占10%［2］，没有一家达到市场总量的5%，前20强的销售额加起来还不如一个孟山都。

2.种子商品化不足

我国种子的商品化水平相对较低。我国每年商品种子市场销售额大约200亿元人民币，常年种子使用量在125亿公斤左右，而种子商品率仅为30%左右，约为发达国家的20%。［3］总的看来，我国种子市场的容量相对较大，但是种子的商品率低，与发达国家相比差距明显。

我国种子以其40%左右的贡献率对种植业产量的增长做出了重大贡献，产生了良好的经济、社会效益。在我国，与传统产业相比，种子产业的平均盈利水平略高。但是，我国种子的毛利润和相对价格与发达国家相比仍然很低。在美国，主要粮食作物价格与粮食种子价格之比为1∶30，而我国为1∶3，相差了10倍；美国育种成本占种植业总产值的6%，而我国仅为1.5%，相差了4倍。［3］