居家养老难点范文

导语：如何才能写好一篇居家养老难点，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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以科学发展观为统领，积极探索养老服务新途径，打造多方位、多层次的社会保障网络，形成以家庭为核心、以社区为依托、以社会服务组织为载体，为居家养老人员提供以生活照料、医疗保健、精神慰藉、法律援助、文化娱乐为主要内容，就近便捷的居家养老服务，让老人平安养老、健康养老、幸福养老，为构建和谐社会提供有力支持。

二、目标任务

以构建社会主义和谐社会为目标，坚持政府主导和社会参与，积极推动居家养老服务在城市社区普遍展开，同时积极向农村社区推进。力争*期间，城市社区基本建立起多种形式、广泛覆盖的居家养老服务网络，使社区居家养老服务设施不断充实，服务内容和形式不断丰富，专业化和志愿者相结合的居家养老服务队伍不断壮大，居家养老服务的组织管理体制和监督评估机制逐步建立、健全和完善。农村社区依托乡镇敬老院、村级组织活动场所等现有设施资源，力争80%左右的乡镇拥有一处集院舍住养和社区照料、居家养老等多种服务功能于一体的综合性老年福利服务中心，1/3左右的村委会拥有一所老年人文化活动和服务的站点。

三、主要措施

（一）各级政府应充分认识新形势下发展居家养老服务的重要性，将其列入政府工作议程。发展改革部门要将推进居家养老服务工作列入国民经济和社会发展总体规划；积极向上申报项目，争取居家养老服务配套建设资金。

（二）切实加强对居家养老服务工作的领导。成立*市推进居家养老服务工作领导小组，老龄和民政部门牵头，劳动、财政、卫生等相关部门配合，制定城乡社区发展居家养老服务规划，及时研究和协调解决居家养老服务工作中的重大事项和突出问题，加强监督和考核。建立起政府主导，部门协作，街道和社区居民委员会主办，社会力量支持，群众广泛参与的运行机制。

（三）建立区、街道（乡镇）和社区（村）居家养老服务中心、站点，负责本辖区居家养老服务的实施和管理。其主要职责是：建立老年人信息库，老年人服务需求信息和社会服务供给信息；对享受政府补贴的居家老人进行评估；对居家养老服务人员进行审查；接受服务对象的服务信息反馈；检查监督服务质量；承担政府委托的其他养老服务事项。将居家养老服务用房统一纳入社区公共服务设施配套内容。整合资源，充分利用社区星光老年之家等设施，用于居家养老服务。并应适应人口老龄化程度不断提高的实际需要，适当提高社区公共服务设施用房配套面积标准。各街道、乡镇统筹安排，居家养老服务站负责人兼职配备，工作人员提倡志愿服务，有条件的街道、乡镇可适当配置公益性岗位。可竞标招募专门的营利机构、家政服务公司入驻，为社区居民开展有偿服务的同时，为居家老年人提供优质、低偿和无偿服务。2009年，各县区培育1-2个养老服务试点社区。到20*年，各县区人民政府（包括叶集试验区）所在地30%的街道原则上应有室内建筑面积不少于*0平方米的社区居家养老服务中心，农村乡镇也应逐步开展居家养老服务设施建设。

（四）给予必要的经费保障。财政部门建立居家养老服务工作专项经费。专项经费列入当地财政预算，用于政府为特殊困难老人购买居家养老服务以及社区居家养老服务站工作经费的补助，并根据经济发展状况逐年适度增加。民政部门在*后两年和“十二五”期间，集中将福彩公益金切块，用于居家养老服务工作和配套老年福利设施项目建设。

（五）开展城镇政府购买养老服务。城镇社区居家养老服务分为有偿、低偿和无偿三种。有经济支付能力且有服务需求的居家养老的老人，实行市场化运营，自行支付服务费用购买服务。对生活困难的老人，居家养老服务站应为其提供低于市场价格的优惠服务。符合无偿提供服务对象条件的老年人，居家养老服务站要为其提供政府购买服务。城镇政府购买服务对象为具有城市户籍并实际居住在城区范围内，符合下列条件之一的，社区居家养老服务站方可提供无偿服务：（1）无劳动能力、无生活来源、无法定赡养义务人，年满60周岁且生活不能自理的老人；（2）享受低保、特困救助、大病救助待遇，年满70周岁且生活无法自理的老人（法定义务赡养人有赡养照料能力的除外）。

*城区政府购买养老服务标准为每人每月*0元。金安区、裕安区、*开发区政府（管委）购买养老服务经费市财政按30%给予补助。各县、叶集试验区的政府（管委）购买养老服务经费由本级财政负担，其标准自行确定。

政府购买服务申请、审批、资金拨付办法由市民政局、老龄办、财政局共同制定。民政部门负责政府购买服务的审批工作。财政和老龄部门实行监管。

市、县区财政对运行良好的居家养老服务站可以“以奖代补”的形式每年给予适当补助。

有条件的地方可逐步将此项工作向农村延伸。

（*）劳动和社会保障部门应配合有关部门多渠道开发居家养老服务就业岗位，按照一定比例配置居家养老服务社会公益性岗位。鼓励各类职业培训机构对居家养老服务人员开展职业技能培训，逐步建立专业化居家养老服务队伍。

（七）民政部门应结合低保工作，组织有服务能力的低保人员义务为有需求的本社区独居、特困老人提供公益服务。逐步建立对社会工作者专业化人才的吸纳和培养，提高养老服务队伍整体素质。

（八）卫生部门应结合社区卫生服务中心建设，充分利用社区卫生服务资源，加强对老年卫生保健工作的指导，建立社区老年人健康档案，定期进行免费体检，根据不同需求和对象，为居家老年人提供优质、低偿或无偿的疾病防治、康复护理、心理卫生健康教育、开设老年家庭病床等卫生服务，对行动不便的老人上门服务。

（九）文化部门要积极组织指导和扶持基层老年文化群众组织开展适合老年人需求的社区老年文化活动，要结合乡镇社区文化站建设和村农家书屋建设，优先为老年人提供服务，丰富老年人精神文化生活。规划发展社区老年学校，为更多的老年人就近就地入学提供方便。

（十）体育部门要加强对社区体育健身设施建设的监督，并为建立健全老年人健身组织，开展老年人体育健身活动做好指导和服务工作。

（十一）落实市委办、市政府办《关于加快发展养老服务业和加强老年人优待工作的实施意见》（*办发〔20*〕20号）对老年服务机构在市场准入、水电气使用、税收及补贴等方面的各项优惠扶持政策。鼓励和支持不同所有制性质的单位和个人投资兴办老年服务实体。

（十二）建设部门要贯彻市委办、市政府办《关于进一步加强*城区社区建设工作的意见》（*办发〔20*〕30号）精神，确保社区用房和公共配套设施落实到位，并在城市建设中充分考虑老年人对居家养老的需求。

（十三）大力发展居家养老服务志愿者队伍。认真贯彻民政部、全国老龄办等9部门《关于进一步做好新形势下社区志愿者服务工作的意见》（民发〔2005〕159号），积极动员、组织、引导企事业单位、社会团体、慈善组织和广大市民为有需求的居家老年人提供各种公益。各地应结合实际，建立居家养老服务志愿者激励机制，进一步调动社会志愿者参与居家养老服务的积极性。

四、工作要求

要从构建和谐社会的战略高度，把推进居家养老服务工作作为为民办实事的具体举措，列入各级政府的重要议事日程，在人、财、物等方面统筹安排，提供保障。各级老龄和民政部门要充分发挥职能作用，当好党委、政府的参谋，加强对居家养老服务工作的协调、监督、检查和考评。考评结果作为以奖代补和拨付资金的重要依据。

推进居家养老服务工作要做好“四个结合”，一要做到加快推进与实事求是相结合，各县区既要高度重视，积极行动，又要实事求是，量力而行，把实事做实，好事办好。二要做到突破重点难点与规划先行相结合，既要周密规划，解决当前重点难点问题，又要从长计议，着眼未来人口老龄化发展的需求。三要做到整合现有资源与新建扩建养老服务设施相结合，充分利用现有的医疗机构、养老机构、家政服务机构、社区和乡镇文化活动场所、老年活动中心（室）等可供开展居家养老服务的各种公共资源，提倡“一室多用”，实现资源共享，最大限度地发挥公益设施的综合效益。四要做到政府主导推进与社会资源综合利用相结合，努力发挥好社会各方面的积极作用，充分引入市场机制，培育居家养老服务产业，使加快推进居家养老服务工作应与本地经济社会发展水平相适应，注重抓好试点，培育典型，总结经验，逐步推广。

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一、强化舆论宣传，推进老龄工作健康发展

1、加大政策宣传力度，采取制作板报、条幅、座谈、讲座等多种形式，大力开展老龄化形势、老龄工作方针政策、老年法律法规宣传，进一步优化老龄工作环境。

2、开展敬老爱老助老主题教育活动，评选表彰“南关区十大孝亲敬老家庭”活动，主动协调新闻媒体对涌现出来的敬老好典型的宣*传，努力营造尊老、敬老、助老的良好社会氛围。

3、积极总结推广老龄委成员单位、基层社区和农村开展老龄工作的典型经验，推进老龄工作的全面深入开展。认真做好《吉林老年报》的征订工作。

二、以民生工作为主线，提高老年人生活质量

1、抓好特困老人助养工作。按照市老龄办助养金“1比1”匹配政策，按时为特困老人发放助养金，努力扩大助养面。

2、进一步做好高龄老人生活补贴发放工作。按时发放高龄老人生活补贴，规范管理，统一制定《高龄老人季度走访工作手册》，防止高龄老人补贴漏报、瞒报等现象发生。做好百岁老人的春节慰问工作。

3、开通“绿色通道”，方便老年人办*证。对于家在区政府附近的老年人，可以不到社区直接到老龄委办理老年证；对于身体不便，不能办理老年证的老人，街道社区老龄工作者亲自到家里现场办公，热情服务，任劳任怨。

4、加强社区和居家养老服务工作。协助民政部门抓好居家养老社会化服务工作，参与谋划，积极扶持，重点抓好养老服务员公益岗位、空巢老人日常服务，促进居家养老服务工作的深入开展。

三、广泛开展老年文化体育活动

1、以开展敬老月活动为契机，充分发挥社区、村组织和老年文体群团组织的作用，开

展好老年文化体育活动，丰富老年人的精神生活。

2、积极参*加市老龄办举办的“快乐夕阳红”老年旅游，“千名老人看长春”等大型活动。积极参加省老龄办组织的各项文体活动。

3、积极发展老年教育事业。努力办好老年大学，对区老年大学要在办学方向及方法上进行深入地探讨和研究，确实把老年大学办成有社会影响力，深受老年人欢迎的一所学校。

四、深入开展调查研究工作

围绕当前老龄工作重点、难点问题，开展理论探讨和研究。

1、开展农村老年人养老保障方式的调查，全面了解农村老人养老、医疗、文化生活、老年维权等方面的情况，剖析影响农村老龄工作开展的瓶颈及解决问题的措施。

2、开展居家养老服务*长效机制的调查，深入了解居家养老服务工作开展情况，分析居家养老服务工作中存在的问题及原因，为推动全区居家养老服务体系建设提出可操作性强的对策和建议。在巩固城市社区居家养老服务工作的基础上，着力推进农村居家养老服务工作。

五、加强老龄组织机构和队伍建设

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（一）居家养老服务机制不健全。政府购买服务没有纳入财政预算，社区养老服务中心人员不足，运营经费短缺，仅有社区工作人员维持居家养老服务难点大。

（二）老年人活动场所少，供需矛盾突出。随着老年人口的快速发展，老年人活动场所供需矛盾日显突出，因老年人活动引发的纠纷、上访也越来越多。

（三）养老专业服务人才短缺。按照我州60岁以上19.77万老人服务需求10%计算，约有1.9万老年人需要提供养老服务，按每6位老人需要1名家政服务员计算，养老护理员缺口3000名。民营养老护理机构招收专业护理人员难的问题更为突出。

（四）养老服务建设用地难。随着自治州出台的鼓励社会养老服务业发展政策引导，企业、个人新建养老服务机构的热情逐渐升温，但是，很多投资意向因用地无法解决而搁浅。养老用地成为制约养老服务业发展的主要瓶颈。

（五）老年协会建设不规范。特别是基层老年协会，仅限于组织机构写在纸上，无章程、无经费、无活动场所、活动未经常化等问题突出。

（一）加强学习，提高认识。深入学习贯彻十八届三中全会、中央新疆工作座谈会和区、州党委全委扩大会议及全国老龄工作会议精神，统一思想，振奋精神，结合群众路线教育实践活动，加强突出问题整改，促进老龄工作。

（二）加大老龄工作和积极应对人口老年化工作的宣传力度。深入开展“敬老宣传月”、“老年节”宣传活动，做好第二批“敬老文明号”创建工作和“老有所为”、“孝亲敬老”先进典型的评选推荐宣传工作。通过报纸、广播、电视、网络等媒体，打造立体式敬老爱老助老宣传格局，不断扩大宣传面。

（三）深入开展涉老问题调研工作。根据自治区老龄办的安排，确定主题，组织开展老龄问题专题调研活动，做好县市、成员单位上班调研报告的评选和推进上报工作，完成1-2篇高质量的调研报告，报党委、政府决策参考。

（四）加强居家养老服务示范点建设的指导。按照规范要求，结合实践，指导建设各具特色的居家养老服务示范点，提升服务水平，积极筹备居家养老服务示范点现场观摩会，发挥示范带动作用。

（五）抓好信息服务平台项目建设。按照国家老龄办和自治区老龄办的要求，做好养老服务信息平台建设项目建设和申报工作，力争此项目首落昌吉，服务全州。

（六）积极鼓励社会力量参与养老服务。加强宣传力度，引导企业、民营资本参与养老服务业发展，主动指导社会养老服务业规范建设和健康发展。

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[关键词]“90后”；城市；独生子女家庭；养老产业；社区居家养老

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.06.151

[中图分类号]C912.1 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2016）06-0-01

1 我国“90后”独生子女家庭养老需求

根据联合国的人口统计数据，中国将在2024-2026年前后进入老龄社会，而城市由于经济技术发达、医疗水平高、人口的出生率比较低，老龄化问题也比较凸显。城市老龄化问题的原因十分复杂，带来的影响也渗透在经济、社会、文化等各个方面，而这其中“90后”独生子女家庭的养老问题也很值得关注。

20世纪70年代我国开始推行计划生育政策，到目前已经有30多年了。随着计划生育政策深入实施，我国的独生子女人数也达到一定的规模。与此同时，他们内部结构也在悄然地发生变化。目前，城镇“90后”独生子女逐步大学毕业，有的甚至组成“四二一”模式的家庭（“四二一”模式家庭是指，一对独生子女结婚生子后，家庭结构组成：4个父母长辈、1个小孩和他们2人。两个年轻人要负担起4个老人的养老重任和至少1个孩子的家庭压力）。其父母将逐步步入中老年。从第一代独生子女家庭面临的问题可以预想，这些家庭面临的问题不在少数。由于时代的发展和变化，“90后”的思想和理念与老一辈中国人有很大的不同。由于生活在不同的家庭环境和社会环境，接受网络和信息技术非常快成为“90后”的特点。

城镇“90后”独生子女父母年龄主要集中在40～55周岁之间。从居住情况来看，大部分的父母与子女居住在一起。从经济状况来讲，城市独生子女父母绝大部分可以维持基本生活。城镇“90后”独生子女父母对自己的子女比较爱护，孩子承担起家庭责任的年龄推迟，对家庭的责任感不高。目前城镇“90后”独生子女父母有的临近退休，具备工作能力，且身体状况良好，生活能够自理，尚未步入老年阶段。但是，目前的“85后”和“90后”是从小成长在核心家庭中（核心家庭指两代人组成的家庭，核心家庭的成员是夫妻两人及其未婚孩子），很多人受到父母家长的呵护多于责任的承担，所以他们之中的很多人还没办法真正独立，无论心理层面还是经济层面都会有些依赖父母。城镇“90后”独生子女父母通常会选择动用自己养老储备的资金帮助子女买房结婚，并不求子女经济上的回报。因此不可避免地减少了自身养老储备，产生代际之间的经济负担，对其晚年的养老选择以及消费造成影响，降低他们晚年的生活质量。

城镇“90后”独生子女父母的特殊之处在于子女人数少，所以从这个角度来看，他们在社会化的过程中易“阻塞”。在面临困难时，主要依靠家庭力量进行解决，直接影响他们养老时所能够获得的帮助程度，同时也给独生子女们的生活和工作带来较大的压力。从目前独生子女的父母与社区关系来看，两者关系较为疏远。联系不紧密也是养老社会化“阻塞”的原因之一。另外，养老的支持面临不确定性。目前大部分父母具有自我照料的能力，并且配偶之间相互照料，能满足日常的生活需求。因此，子女对父母的照料能力以及意愿无法有效体现出来，而且独生子女从小成长在相对特殊的环境之中，其照料的能力具有较大的不确定性。

2 我国城市“90后”独生子女家庭养老问题的应对措施

针对于以上的养老需求和社会现状，当前养老措施该怎样调整和发展，而社会各界又该怎样做呢？

2.1 提倡社区居家养老

基于中国父母和子女的观念，很多人还不愿意到专门的养老机构去，一些独生子女也想让父母在自己的身边养老。但现实问题是，随着年龄的增长，很多“90后”还要承担社会责任、工作责任、婚姻和养育子女的责任，倘若对父母事无巨细地照料，会压力过大，甚至出现心有余而力不足的情况。对此，目前在中国新兴的社区居家养老。社区居家养老是指老年人按照生活习惯，选择居住在家庭中安度晚年生活的养老方式。它以社区为平台，整合社区内各种服务资源，为老人提供助餐、助洁、助浴、助医等服务，其中，创办老年食堂是开展社区居家养老助餐服务的重点和难点。

社区居家养老是一种很不错的选择。老人可以住在家中，有家的归属感，同时还可以到社区参加具体的活动，使其能够融入社会。

2.2 发展养老产业

目前，很多养老政策的制定和养老计划的提出主要依靠政府层面，就社会而言，适当的发展一些老龄产业也是很好的选择。在这个问题上，西方国家已经有所突破。社区照顾首先在英国应运而生，老年护理保险制度也于20世纪70年代在美国出现。这些制度在西方国家已经取得一定的成效，随着中国经济的发展，很多城市有经济能力去发展这些产业；随着社会工作教育在中国的不断发展，中国也会有一批专业的社会服务和工作人才，为这些产业的发展提供很好地支持。就目前的情况来看，中国的养老产业还是属于起步阶段，产业的项目比较单一，还有很大的提升空间。

3 结 语

“90后”城市独生子女家庭的养老问题可以采取社区居家养老相结合的方式进行，同时应该大力发展各种各样的养老产业，比如：老年大学，老年旅游等。这些新型的养老方式可以丰富老年人的生活，还可以解决独生子女因工作繁忙不能对父母进行事无巨细的照顾的问题。虽然，这些方式还有不完善的地方，但是未来，这些方式是适应发展趋势的，有非常好的前景。

主要参考文献

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一是走访慰问困难群体。顺利完成了市、区、街道各级各部门领导春节走访慰问困难家庭活动，组织开展了多种形式的春节帮困活动。二是提高规范化水平。认真落实市民政局关于社救工作“一门受理、协同办理”的部署和要求，通过落实人员、完善制度、规范程序，实现了阳光化施救，动态化管理的工作目标，充分发挥了民政部门的“救急救难”作用。三是探索创新救济新平台、新形式。在进一步巩固__社区“幸福魔方”、__“爱心超市”等平台项目基础上，抓好__社区“爱心有约”项目推进。另外，通过开展针对残疾人的“圆梦微心愿”活动，吸引在职党员、机关干部、和谐共建理事会成员等认领微心愿，其中__区副区长滕安达亲自参与认领活动，表达了对街道工作的肯定和支持。5月，在区残联和妇联支持下，街道残联携手妇联成功举办了__区首届残疾人“交友联谊会”，200多名残疾人及社会各界人士参加，得到参与各方的肯定。

一是加强防灾减灾宣传。结合 “5.12”全国防灾减灾日活动开展，积极发动各单位通过发放宣传单、悬挂宣传展板、开展知识竞赛、组织避灾演练等多种形式传播防灾减灾知识，提高居民的灾害防御能力。__社区在市地震局、区民政局等上级单位部门的指导下，成功承办了__区全国综合减灾宣传周活动，得到了区民政局的高度肯定。二是加强特色示范创建。顺利完成了__社区省级综合减灾示范社区创建和验收工作。

一是抓好双拥工作，加强军地互动。秉承和发扬双拥模范街道创建的成果和做法，强化双拥军地互动，通过节日慰问、军地座谈、迎春联谊等多种形式，进一步密切军地之间联系。同时注重平时的沟通联系，积极主动地为部队排忧解难，在此基础上，依托军地双方的良好关系，强化沟通协调机制，妥善处置涉及军地双方利益的热点难点问题。二是重视老兵管理。在不折不扣落实好各项针对退伍军人优抚政策的同时，着力做好退伍军人稳控工作，对重点对象落实专人进行舆情监测，经常性的与他们接触和走访，及时了解诉求，耐心做好政策宣传和思想工作。

一是推进居家养老服务动态管理。积极推进居家养老服务站动态化管理、规范化建设、星级化创争，在按照标准不断强化服务站软硬件的基础上，组织力量对全街道村（社区）养老服务站进行了等级考核评定，46家基层居家养老服务站中确定社区2a级4家，农村2a级4家，1a级37家。二是创新养老服务载体形式。在认真规范落实好老年优待证、电话优惠补贴、高龄补贴等常规性老年人优待政策的基础上，不断探索贴近老年人需求的服务载体和形式，以“十个一”为主要内容的志愿者结对服务在城乡蓬勃开展，爱心食堂、高血压俱乐部、老年电大、免费理发、上门洗晒等特色服务方兴未艾。三是开展丰富多彩的文体活动。全街道有41个基层协会组织开展了形式多样、贴近老人的文体活动。街道老年体协也举办了第十八届老年人运动会，共有38个协会898人参加，共安排棋类、健身类比赛项目12个。开办老年电大中心骨干培训班10期，39家村（社区）分设了电大培训点，共参加电大培训人数1512人。四是加强养老机构的管理。坚持每季对敬老院进行1次以上的管理、服务、生活、安全的工作检查，及时了解消防安全状况、保障供养情况，倾听老年人意见，确保对问题矛盾能及时掌握纠正。

1、立足增强民生保障，着力加强救灾救济工作。

一是完善社会救助体系。整合民政、残联、慈善等各类救助平台，完善多元化救助机制，最大限度发挥好社会救助“救急救难”作用。宣传贯彻落实国务院、省市区社会救助政策，巩固和深化“一门受理、协同办理”的经验和做法，进一步规范工作程序，提升阳光救助水平，保障弱势群体的生活。继续整合帮扶平台、部门资源和社会力量，以项目推动的方式，探索适应社会发展、符合社会需求的，涵盖老、困、病、残等弱势群体，包括物质、精神各方面的多方位、多层次扶贫帮困机制。积极强化基层工作队伍、志愿者服务基地、弱势群体定期排摸机制建设，探索社会救助由被动救助向主动关爱转变的方式方法。二是完善灾害应急体系。全面落实和完善灾害应急预案和响应机制，加强综合减灾工作宣传、避灾场所、救灾物资储备和灾害应急管理体制和运行机制建设，切实增强社会大众的防灾减灾意识和自救互救能力，提高综合减灾工作的整体水平。总结街道综合减灾工作的经验和做法，促进综合减灾工作水平提档升级，不断挖掘亮点，创新特色，巩固和扩大街道综合减灾工作的领先水平和社会影响力。

2、立足规范落实政策，着力加强双拥优抚工作。

切实发挥街道双拥工作的传统优势和双拥模范街道创建的良好基础，不断拓展双拥工作的新领域，协调解决好随军家属的就业、子女入学入托问题及部队建设中的困难和问题。积极协调部队支援地方经济建设，充分发挥部队在加快经济建设和维护社会稳定中的重要作用。全面落实优抚政策，做好重点优抚对象和贫困优抚对象的帮扶解难工作。加强退伍老兵的管理，引导他们在和谐社会建设中发挥积极作用。

3、立足居家养老服务，着力加强老龄工作。

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关键词：失独群体 社区养老 现状研究 对策

中图分类号：G64 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2013）07（a）-0239-02

伴随计划生育政策的执行，“失独”现象逐渐受到社会各界关注，失独现象给传统家庭结构带来巨大的改变，对失独群众的帮扶成已纳入各级政府制定人口政策所要解决的重要问题之一。本文将对社区养老政策的制定和推行中遇到的困难和问题等，研究社区养老对帮扶失独群体的重要作用，为政府决策提供有益参考。

1 目前我国失独群体的基本情况

目前有关失独群体的统计尚不健全，各政府部门及统计机构还没有失独群体的直接统计结果。一般对失独群体的统计是通过独生子女及其死亡比率来推算的。根据1975年―2010年出生的2.18亿独生子女，有超过1000万会在25岁钱死亡，2000万名父母在中老年失去唯一子嗣，成为失独老人。在2010年卫生部的统计结果中，中国适度家庭每年以7.6万的速度增长，中国失去独生子女的家庭已超百万个，①50岁以上失独群体日益庞大。生活贫困、疾病、养老精神抚慰、再社会化成为失独群体最大的困难。

2 失独群体养老困境

2.1 经济窘困

失独群体的经济状况是不均衡的。这一群体大多是普通人群，有经济条件稍好的，但更多的是经济条件普通的家庭。尤其对于没有固定工作、没有养老保险的这部分失独家庭经济困境已然成为他们生活养老的一大难题。失独家庭子女省钱因疾病去世的群体占有相当大比重，失独群体为救助他们的唯一子女而倾其所有，负债累累。因失独后精神受到巨大打击而无法继续工作失去生活经济来源也是家庭雪上加霜。借债等缓解经济困境的手段对于失独群体也是失效的，因子女生病原以借债累累的家庭在父母遇到经济困难时借债无门，亲戚朋友担心其没有还贷能力而不借贷。虽然各级政府开始推行计划生育扶助政策，独生子女父女可以每人每月领取100～270元的补助金②，但这对于失独群体来说是杯水车薪。失独群体的经济困境是影响其养老的重要因素

2.2 精神赡养困境。

受“子孙满堂”等中国传统幸福观念的影响，失独群体往往在失独后受到巨大精神打击，无法走出失独的阴影。独生子女在传统中国家庭中往往寄托着无限的希望，与国外不同，他们不是独立的个体，而是父女生活和精神的延续寄托。一旦独生子女因不幸离世，其父女难以走出心理阴影。自闭、不愿或不能回忆，逃避现实等行为经常出现在失独者身上。如何走出过去生活的阴影，再社会化成为失独群体的最重要问题。

2.3 疾病治疗救助困境

失独者年龄往往介于40～50岁之间，这一年龄段的人群正处于疾病高发阶段。再加上失独群体长期心情郁闷无法缓解，心情压抑难以释放，也是各种疾病的发病率明显高于正常人群。对于疾病的救助也存在两方面的困境需要各级政府及非政府组织给予关怀。一是治疗费用的援助；二是治疗期间生活的料理。失独群体经济窘困，借贷无门一旦遇到较大疾病就会成为其生活的最大障碍。失独群体没有子女照顾治疗期间付费，签字，生活起居等琐事去人照料，疾病不仅给经济上带来严重困境也对其生活造成不便。

3 社区养老可行性分析

社区养老是介于居家养老和社会养老中间的一种养老模式。以家庭养老为主，社会养老为辅，以上门服务为主，全托服务为辅的方式，为居家老人提供照料服务，是一种整合社会各方力量构建的养老模式。这种模式的特点在于：让老人住在自己家里，在继续得到家人照顾的同时，由社区的有关服务机构和人士为老人提供上门服务或托老服务。它不同于我国传统的养老模式，也区别于养老院等社会养老。考虑到失独群体的心理和经济状况，对于失独群体而言社区养老是较为可行的养老方式。

3.1 无缘居家养老的失独群体，在社会养老中也存在较多困难。

我国传统的养老模式是居家养老。在传统的社会理念中，老人的生老病死都是家庭应承担的责任义务。然而独生子女的离世使失独群体无法进行居家养老。社会养老也不是失独群体的最佳途径。社会养老一般是指老人自费入住公立或民营的养老院、福利院、敬老院和护理院等机构获得相应的医疗和照护服务的养老模式。目前相对于日益增长的社会养老需求，各种养老机构都是人满为患，供不应求，尤其是在比较开放的大中城市这种状况尤其严重，一床难求。现在条件较好的养老院、福利院等都是私营机构，以营利为目的。养老、疾病、就医、照料都需经济支付，普通失独群体难以支付。一般社区养老机构也不愿接收失独群体，因为失独者疾病，就医手术都需要责任人签字，养老机构能否承担这一职责，失独者的生后事宜无人接管。因此失独群体的养老模式的选择上更多倾向于社区养老。

3.2 社区养老以成为国外发达国家养老趋势

美日等发达国家人口老龄化较我国早，在养老模式的研究与实践应用方面也较国内成熟，有许多可供失独群体借鉴的养老模式。

3.2.1 美国的家庭护理员制度

在美国，家庭护理员制度使居家养老成为了一种有品种有保障的养老方式。由政府出资，派有经验的家庭护理员为有需要的老人提供服务。这种家庭护理员是介于保姆与家庭医生之间的一种服务人员，可提供及物质、精神、照料、医护等保障的“四位一体”养老。

美国还拥有目前世界最大的非营利性的养老机构“居家养老院”。在美国50个州拥有近5000个社区分支机构，美国还拥有最庞大的义工队伍，每天都会组织有近100万名义工将100多万份热饭热菜送到出现行动困难无法生活自理的老人家中为其解决膳食问题。

3.2.2 日本的护理保险制度

同样都是东方古老国家的日本，具有悠久的家庭养老传统，与中国相同日本老年人的生活和赡养援助基本上也都是由家庭来承担的，但是随着生育人口的减少。日本家庭规模也由大家庭单元逐步变小.单纯依靠传统的家庭赡养模式从客观上讲已力不从心。日本的家庭养老早已向家庭、社会并重的方向发展。自2000年4月以来，日本开始实施的护理保险制度不仅使家庭护理功能社会化，也使家庭成员从繁重的老人护理工作中解放出来。

4 失独群体社区养老现状调查

4.1 失独群体社区养老成功模式

目前应对养老模式问题，“社区养老”逐渐达成共识，打造“养老社区”成为趋势。由于人口老龄化加速，人口流动频繁，“空巢”现象也较普遍，我国的社区养老发展正逐步趋向发展完善。武汉连心家园是我国失独群体社区养老的一个较早的也是较为成功的服务组织。连心家园成立于2007年9月，其创建者和主要成员均由武汉市失去独生子女的失独者组成。连心家园的宗旨是：“相互安慰、跨越苦难，战胜自我，挑战明天”，主要工作内容是：一是心理危机干预。通过开展积极的娱乐活动、开辟心理专家咨询途径，为失去孩子的家庭主动提供精神救援，帮助他们渡过人生中最痛苦的时期，走出自我封闭的状态，重新建立和社会的正常联系；二是提供相关的政策法规，并呼吁建立健全相关的制度体系为失独群体提供政策咨询；三是开展互助互爱活动。通过建立失独者QQ群等建立失独者联系途径，帮助丧子家庭解决生活困难，提供经济援助，这群失独者抱团取暖在困难时刻相互提供精神和经济援助，年轻的照顾年长的，身体健康的照顾生病的，相互扶助走完失去独生子女的余生，维系和建立了一个扶助失独群体的家园。目前如武汉“连心家园”等组织已获得失独者的认同。由于情感等各种原因这类组织往往成为失独群体需要扶助的首选。他们的存在也得到了失独者的广泛认同。正如连心家园的主办者李铭兰表示：我们会继续相互扶持，走完余生。

4.2 失独群体社区养老模式的发展瓶颈

4.2.1 社区自组织体系的不健全

我国是一个社会组织发展较薄弱的国家，社区养老组织更是如此。社区可提供的基本养老服务缺失较重。没有一直固定的有保障的社区志愿者队伍，社区医疗保障不健全仅有的社区诊所完全以营利为目的，可以为社区半自理能力老人提供膳食、保洁等公益性质服务更的社区更是紧缺。

4.2.2 失独群体自助组织也缺乏发展的可持续机制

社会养老的完善和发展是以强大的资金做后盾的，任何国家皆是如此。在我国如武汉连心家园等组织依靠个人力量自愿参与等形式维系的社会组织也面临着资金缺乏，难以为继的困境局面。融资、资金注入等问题是该类组织的持续发展的首要瓶颈。

5 完善失独群体社区养老模式的对策

5.1 国家政策的完善健全。

目前失独群体大多50岁左右，他们是80年代计划生育政策的光荣实施者，但也给自己埋下了失独的隐患，因次国家政策有义务给予一定的倾斜。在2001年颁布的《人口与计划生育法》中规定，“独生子女发生意外伤残、死亡，其父母不再生育和收养子女的，地方人民政府应当给予必要的帮助。”但是必要的帮助并没有具体的实施细节，往往被简化为100～200元的经济补贴，仅此而已。2012年4月国务院公布的《国家人口发展“十二五”规划》明确提出，鼓励有条件的地区在养老保险基础上，进一步加强养老保障工作，积极探索为独生子女父母、无子女和失能老人提供必要的养老服务补贴和老年护理补贴，对失独群体的扶助政策进一步明确，提供了政策扶助的重要依据，但对于解决失独群体的养老问题依然不够具体和详尽。因此国家政策应进一步具体明确失独群体的养老责任，完善社区服务，整合政府和社会力量为失独群体养老提供强有力的政策保障。

5.2 政府牵头，整合社会力量，完善失独群体护理保障制度

失独群体的养老问题不仅仅是个人问题，政府应该看到多数独生子女家庭都会存在类似的风险，因此解决好失独群体的养老问题是政府应该承担的责任。政府有责任及时采取措施，完善社会化养老和扶助机制，变传统的家庭养老为社会化养老。整合社会力量，以街道和社区为单位，建立失去群体档案，推行义工制度，设立失独群体养老专项资金，为失独家庭提供保洁、医务等生活保障，维持其基本生活。

鉴于在养老等服务方面城乡差距较大差距，在社会救助方面应该多向乡村倾斜。在传统意识的维系下，农村会带有色眼镜来看待失独群体。“绝户”、无人养老送终等都会影响失独群体的生活状态。甚至在一些较为落后偏远的农村地区还会为失独群体扣上“克子”的帽子，成为让村民避而远之的“不详”之人，他们得到的帮助远远不及发育成熟的城市社区。因此对于农村中出现的意外独生子女的死亡的应给与更多的物质帮助，加大宣传力度，进行正确的舆论导向，设立专门的救助机构为农村失独群体提供更多援助。

5.3 在政府的扶助下，建立失独群体精神家园，实现失独群体的“抱团取暖”

为失独群体提供精神慰藉，帮助失独群体走出失独阴影是成功提升失独群体老年生活品质的关键环节。大多数失独老人的精神状态都较差，自我封闭、孤独、难以面对现实、无法回忆等问题是失独群体的共同心理状态。通过有类似经历的失独者所组成的社会组织更能消除失独群体的心理芥蒂，有效的对失独群体进行心理干预，结合专业心理人员的咨询和辅导更易取得良好的心理辅导治疗效果。因此这种“精神家园”式的NGO在失独者群体中有着良好的发展基础，救助的内容和形式也更为灵活，这种互助模式被失独者叫做“抱团取暖”。政府部门可牵头，广泛动员社会力量，通过行政拨款、社会动员、企事业合资合作和社会捐助等多渠道融资，组建失独群体精神家园，及时向他们提供心理咨询、心理援助，进行心理干预疏导，帮助其走出心理阴影，成功再社会化。

失独群体的养老问题是一个新的社会问题，解决的途径上政府可拓宽思路，多渠道满足失独者的心理愿望。如可以整合联合计划生育行政部门、医疗部门为有意愿再生育的失独家庭免费提供相关咨询服务和医疗救助，使其实现再生育愿望，脱离失独群体困境。协调民政部门，为有意愿且符合收养条件的失独家庭优先安排福利机构儿童也可满足失独者的收养意愿，减轻其心理压力。

参考文献

[1] 易富贤.大国空巢[M]//走人歧途的中国计划生育.香港：大风出版社出版社，2007.

[2] 肖志勇，寇威，申利贤，等.关注城市空巢老人问题[J].前沿热点，2012（12）.

[3] 徐赘.“失独群体”思想政治教育的现实难点及对策分析[J].宿州教育学院学报，2013（1）.

[4] 王伟.日本家庭养老模式的转变[J].日本学刊，2004.

注释

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农村社会老龄化面临严重挑战

第一，农村老年抚养比难以承受。至2000年，我国60岁以上人口的比例已经达到10%，步入了老龄化社会。2010年第六次人口普查显示，60岁以上的人口比例已经达到13.26%，农村老年抚养比为4.22：1。也就是说，4.22个劳动力养活一个老人。据专家预测，按现有情况来计算，到2050年，社会总人口可以降到11.5亿人，而60岁以上的老人将会达到4.37亿人，占总人数的38%。农村老龄化带来的问题更为突出，农村社会老龄化挑战将比城镇更加严峻。我国整体上是典型的“未富先老”，在我国农村，未富先老的矛盾更为突出，给社会带来了严峻挑战。

第二，农村老龄化的“三项”指标均超过城镇。随着工业化和城镇化的加速，农村大量青壮年劳动力不断地进入城市，从而提高了农村实际老龄化程度。据有关调查，在老年人口总数、老龄化水平和老年抚养比三项指标中，农村都超过了城市。其中农村老年人口的总数已经达到1.05亿，是城市的1.69倍;农村老龄化水平达到18.3%，是城市的2.3倍。

第三，农村空巢老人的问题亟待解决。据不完全统计，农村空巢老人的数量已接近一亿，多数是无劳动能力、生活来源微薄者，求医看病比较难，甚至出现病死无人问津的现象。

第四，新农合落实效果不佳。农村70%以上的老人医疗费用在5000元以内，在报销起付线以下。“新农合”主要是针对住院的大病给予报销，且多数地区15万元封顶，老人住院自费比例部分难以承担，一旦患大病，有的老人甚至放弃治疗。

第五，城乡居民基本养老保险改革滞后。农村为改革开放贡献了巨大的人口红利，但与其所享有的养老保障相比，却不能划上等号。“农村非农业人口”处境更加困难。部分60周岁以上的农村非农业人口在进城务工时，养老意识尚未形成，退休回到农村后，一无工作，二无劳动能力，有的甚至已将承包地、住房都转让了，无力负担个人养老费用。对于这部分对改革开放有贡献的老人来说，养老得不到保障是不公平的，需要国家救济和照顾。

养老保障的城乡差异

第一，养老服务基础设施的差异。城镇老年人拥有良好的养老基础设施，包括养老服务机构、医疗资源、老年学校、老年活动场所等，而农村则相对缺乏。养老服务基础设施不能只看床位数情况。我国多数地区出现城市养老床位紧张，而农村床位却大量闲置的现象，正是由于农村医疗资源不足或不配套、养老机构的布局不合理、农村布局分散，使得服务设施功能难以发挥作用，这是由服务质量不均衡造成的。

第二，养老模式的差异。城镇老年人的养老模式是，以居家为基础、社区为依托、机构为支撑。我国农村养老模式可分为三个历史阶段：1949～1958年，以家庭为主，集体养老为辅，《高级农业生产合作社示范章程》保证了老年社员的生养死葬都有依靠;1959～1978年，以集体养老为主，家庭养老为辅，由于是“政社合一”，都是集体保障老人的养老;1978～迄今，以家庭养老为主，多种模式补充。有的农村地区建立了类似于敬老院的居家养老服务站、农村幸福院、社区综合服务站等提供养老服务，但由于没有配套的医疗资源、专业护理人员、老年活动场所等，对老年人提供服务的水平较低。

第三，退休年龄的差异。城镇退休年龄，男性在55～60岁之间，女性在50～55岁之间。而农村青年劳动力转移到城镇就业，农业生产基本靠“妇女、儿童、老人”的“386199”部队完成。我国从事农业生产的劳动力平均年龄都在50岁以上，据不完全统计，粮食生产从业人员50岁以上的约占63%，其中上海等经济发达地区务农农民年龄已接近60岁。当城镇退休职工享受着人口红利创造的养老金时，农村老年人仍在为社会发展作贡献。

第四，区域性差异。中东部发达地区，工业化、城镇化水平远高于西部地区，劳动力的需求旺盛，吸引了西部地区年轻劳动力的流入。各地区养老保险不够平衡，养老保险跨省转移问题尚未根本解决。因此，对于吸纳劳动力较强的中东部地区，其养老压力小、养老保险统筹力度大，相反劳动力流出的西部地区，不但老龄化速度高于东部地区，且养老保险基金严重不足。

应对农村老龄化的对策建议

统筹城乡是应对农村人口老龄化的关键战略。解决城乡矛盾既是全党工作的重中之重，也是社会主义现代化建设的重中之重，更是应对人口老龄化的重中之重。解决农村人口老龄化问题，必须从统筹城乡发展和实现城乡经济社会发展一体化新格局的大背景进行考虑，而不能仅考虑农村养老、医疗、照护等具体问题。解决农村养老问题，根本还是要提高“三农”的自我发展能力。

进一步完善农村社会保障制度。加快建立健全农村新型合作医疗制度和医疗救助制度，降低“新农合”起付标准、提高报销比例和报销上限，切实解决农村老年人就医难问题。建立城乡居民基本养老保险、高龄老人补助和五保供养相结合的农村养老保障体系，加大贫困地区、中西部地区的养老保险的财政支持力度。

探索农村养老新模式。构建和完善农村居家养老服务体系，整合村组、留守老人、留守妇女或社区中的各种力量，建立完善的综合性、多功能老年人服务机构。推动养老服务业社会化。养老不仅是一项福利事业，也是一个产业，社会对养老服务有巨大的需求，应将养老产业作为重要投资领域，除了国家投入外，要鼓励民间资本参与，并给予税费优惠政策。探索“以农地养老”的新模式。结合农村改革，在允许土地流转的基础上，进一步完善相关法律，效仿城镇居民“以房养老”的模式，探索“以农地养老”的新模式，发挥土地资产在农民养老保障中的重要作用。

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关键词：养老信托；养老消费信托；模式选择；金融创新

中图分类号：F830.33 文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2015）08-0202-01

Analysis on the development of the pension consumption trust under the aging background

Zhou Xin-lian

（mathematics and finance department Yuyang teachers college， Hubei Shiyan 442000）

Abstract： the aging of the population has become one of the major social problems in China.. Pension trust as a new financial tool， standardization and vouchers of the pension rights share can be realization of pension services， investment banking and wealth inheritance function meet the pension needs of older people， so as to relieve the increasing serious aging problem. At the same time， pension trust can also trust company business model innovation， expand the new profit growth point. This paper takes a typical pattern of Pension Trust――the pension consumption trust as an example， and analyzes its development status and future development direction through two cases.

Keywords： aging； pension trust； pension consumption trust； mode choice； financial innovation

根据联合国的定义，老龄化指一国65岁及以上人口达到本国人口总数的7%。据2010年第六次全国人口普查数据显示，65岁及以上人口为1.188亿人，占总人口的8.87%。[1]2013年这一占比达到了约9.7%，今后还有不断上升趋势，到2030年我国将迎来人口老龄化的高峰，这说明我国已步入深度老龄化社会。在老龄人口剧增的同时，我们也发现老年人的消费需求也与日俱增，据不完全统计，2013的消费需求在4万亿元左右，预计在2030年将增至13万亿元。养老消费的持续增长，加上国家不断加强对养老产业的政策支持，使得各类机构开始尝试探索以产融结合支持养老事业发展的新模式。

一、养老信托和养老消费信托概述

养老信托是以解决老龄人口的养老问题而开展的信托业务，它主要采用信托模式管理养老保险基金或养老资产。[2]与其他投融资和金融服务相比，养老信托可以利用信托制度的优势，不仅可以提供财富保值增值服务，同时还可以为老年人提供养老服务。在全球发达国家，以养老信托这种模式管理并运行的养老保险形式已经成为了主流。但在我国，这种养老模式还没有大量出现。

养老消费信托作为养老信托的一种典型模式，是指信托公司与养老服务机构联手，投资者在购买信托产品之后，不是单纯地获得现金收益，而是同时获得养老服务的权益。[3]即具备了金融投资与养老服务的双重属性。可以说，这是信托公司的一项颠覆式的业务创新。

二、养老消费信托在我国的发展现状

目前，各类金融机构都在尝试探索养老与金融的结合，保险、银行、信托都在尝试，可以说，金融机构更多地是输入资金用于养老设施的建设，对于消费端的开发还处于初始阶段。[4]本文通过两大案例来分析一下养老消费信托在我国的发展现状。

“中信和信居家养老消费信托”作为我国首支养老消费信托，于2014年年底由中信信托携手四川晚霞康之源养老产业投资公司（下称“四川晚霞”）推出。期限一年，产品认购价格分为 1.1 万元、2.1 万元、3.1万元三档，分别对应购买“中信和信”消费型信托银卡版、金卡版和白金卡版产品。在信托存续期内，银卡、金卡及白金卡委托人可以分别以 9.5 折、9.25折和9折的折扣享受市场价值为105元、324 元及 438 元的居家养老基础服务、健康管理服务、特色服务及社区医养服务。[5]产品到期后，根据客户的消费情况，客户将获得本金全额返还以及部分现金收益。产品包含了服务和余额理财两部分收益，属于单一事务管理类信托。

北京信托与汇晨养老机构管理有限公司（下称“汇晨养老”）合作推出了一款“养老消费信托”――养老消费2014001号集合资金信托计划，首期产品于2015年2月4日成立，与中信信托的单一事务管理模式不同，它以集合信托形式成立，认购门槛 50 万元，投资回报包含了“货币收益”和“养老消费权益”两部分。其中养老消费权益部分由产业合作方北京汇晨养老机构管理有限公司提供，具体为入住项目养老公寓，借此可提前锁定养老床位或未来养老消费价格及优先权。 “货币收益”部分，则是以“基准收益 + 浮动收益”作为安排，收益分配周期为每季度，北京信托有权根据市场情况公告年度基准收益率。当信托财产实际收益率大于基准收益率时，未实现养老消费权益的信托单位，可获得浮动信托收益。

可以看出，在模式上，中信信托和北京信托采取了两种不同的形式，中信信托采取的是金融预付消费卡的形式获得养老等服务优惠，而北京信托则采取了投资收益选择权的方式来预定未来的养老服务。但这两种模式都不新鲜，在其他消费信托或理财产品中早有应用。所以目前来看，信托公司仍以信托管理报酬为主，在养老消费信托中的角色更多地是养老机构的一种销售渠道，特别是中信信托的金融预付卡消费形式，是消费预付卡的衍生。

三、养老消费信托今后的发展方向

《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》明确提出要加快发展老年金融服务，引导和规范金融机构开发适合老年人的理财、信贷和保险等产品。所以养老消费信托的发展前景是广阔的。

对信托公司而言，盈利模式的选择和创新是当下面临的主要困难，针对不同年龄段的老年人，应有不同的目标定位。65～80之间的应划分为一类，他们还健康活跃，生活能完全自理，可能更需要社区养老服务、分时度假服务等；而80岁以上的老人应划分为另一类，他们可能已经出现失能失智或半失能状态，日常生活已不能完全自理，那么这一类需要的服务更多更全面，应作为信托公司的高端客户予以开发。在这个过程中一个难点就是信托公司与合作方之间的关系协调问题，这些合作方可能包括了养老运营机构、旅游公司、专业护理机构等等，只有关系顺畅才有可能使整个服务过程达到客户要求。

另外，目前我国的养老信托还只具备消费和理财两种基本功能，这与发达国家还存在很大差距。待我国市场培育充分后，可以借鉴国外的做法，增加丧事办理、遗嘱执行、遗产管理等更多项老年人需要的服务以完善养老信托的功能。

四、结论

虽然各类金融机构都在养老与金融的结合方面做有益的尝试，但目前仍处于探索阶段，缺乏成熟的模式。同时我们也应该看得，养老市场有着相当广阔的市场前景，养老信托的发展潜力巨大，这对完善社会养老保障体系、缓解老龄化问题具有十分重要的意义。

参考文献：

[1] 尹 隆.老龄化挑战下的养老信托职能和发展对策研究 [J].西南金融，2014（1）.

[2] 郑则鹏.养老信托业务的国际比较研究[J].湖北社会科学，2012（10）.

[3] 王 跃. 信托参与养老市场的路径思考 [J].金融经济，2014（8）.

篇9

关键词：社会保障；养老；农村；就业；制度创新

我国大量人口游离在社会保障制度以外，面临的人口老龄化、农村城镇化、就业多样化3个问题，就是社会保障制度创新的3个入口。

一、应对人口老龄化

发达国家在人均国民生产总值5000美元以上后，进入老龄化社会；我国60岁以上1.49亿人，占总人口11%，已经面临的人口老龄化，人均国民生产总值还不到1000美元，退休人员以每年6%速度递增，并与社会转型同步。

（一）扩大养老保险覆盖面

1、覆盖城乡。全国在农村的2/3人口尚未纳入养老保险体系，把养老保险覆盖面扩大到城乡所有劳动人口，低费负、大范围筹集养老保险基金，发挥保障的大数效应。

2、整合资源。整合人口、土地、财力等各种养老资源，现实居家养老、社会养老方式并举。投入计划经济留存的国有资金和计划生育节约的资源，重点保障城乡困难的老人。

（二）提高支付能力

1、激励缴费。每年以平均工资增幅，确定个人账户记账利率，缴费与待遇挂钩，共享发展成果。个人账户跟个人财产一样，可继承或抵缴保险费。

2、养老专营。兴建退休公寓，开展老年护理，养老行业由社会保障专营，用专营效益，回报投入的养老基金；用增值基金充实养老资源，实现循环发展，优化社会养老环境，向福利国家过渡，还可以增加就业岗位。

（三）多渠道分流养老负担

1、启用赡养资源。人口老龄化与独生子女双重效应，产生“4-2-1”模式的家庭，居家方式养老难以为继。用计划生育减少人口所节约的资源，发放独生子女赡养补贴，建立托老所、老年大学等场馆、设施。建立赡养基金，倡导社会捐款和慈善义举，长效解除空巢老人的赡养问题。

2、健全养老体系。在居家养老基础上加快构建社区服务、机构养老等老年服务体系。在里弄、小区、村落老年协会基础上建立养老协会。对养老保险对象“记录一生、跟踪一生、服务一生、保障一生”。

3、组织老人自助。现实以老养老，组织发动退休老人，为高龄特困老人提供管理服务。实现“赡养积分制”，服务高龄老人积分多者，当其达到高龄或特困时，优先获得赡养服务，树立敬老爱老的社会风尚。

二、应对农村城镇化

在农村城镇化过程中，把数亿农民纳入社会保障，是社会保障城乡统筹的发展空间所在。

（一）城乡统筹保险

1、优先保障民工。着重解决进城农民工的工伤和大病医疗保险，切实解决其住房和子女教育等焦点问题，增强城镇凝聚力，消除农村劳动力转移就业的社会保障瓶颈，实现农村人口城市化。

2、衔接城乡保障。衔接城乡统一保障体制，全面布局农村社会保障，及时改革政府机关和事业单位的社会保障制度，形成适合机关、事业单位、企业、灵活就业人员和农民各自特点，便于流动、相互衔接的社会保障制度，消除社会保障城乡分割、行业分割现象。

3、共享城乡资源。改善农村居住、文化、娱乐、卫生条件，培育农村保障资源，发挥农村自然环境优势，吸引城市老人到近郊、景区安度晚年，减轻城市人口和保障压力，改善农村人口和产业结构，改良农民生活习惯，加快农村城市化进程。

（二）就地转移就业

1、拉长产业链，扩大就业。结合市场需求，大力发展农特产品深加工业，延长农村产业链；发展与城市产业配套的基础性产业和劳动密集型产业，如来料加工业，实现农村劳动力就地转移就业，培育农村收入来源，保障农民生活。

2、开发旅游业，提高就业质量。合理利用自然资源，保护生态环境，大力开发近郊、旅游景区的旅游、休闲、养生项目，实现乡村市井化、园林化，提高农民就业质量和生活质量。

3、加快信息化，改善就业结构。用信息化手段加速农村文化、科技传播，提高农民素质和农村经济效率，推广农村信息产业，改善农民就业结构，提升农村保障实力。

（三）农地股份保障农民

1、农用地入股稳定农民收入。目前，城市富裕人口，对农家乐、采摘游等农村旅游需求十分兴旺，城市老人到郊区、景区养生的需求也非常强烈。允许农地投资建立旅游、休闲等产业，消除土地浪费、抛荒现象，产生农业、旅游、休闲等产业集约效应，既能改善农村的生活环境，稳定提高农民收入，又能给城市人口提供良好的休闲和发展空间。

2、土地经营权入股消除贫困。农村兴办企业，农民用土地承包经营权入股，成为企业股东，每年有股利；还可以应聘为企业工人，每个月领工资。如浙江省遂昌县长濂村村民，将自家山林、空置住房、各类古玩甚至居家装饰的根雕等工艺品都折价入股，成立旅游开发有限公司，统一经营，当地农家乐接待游客人数的大幅增长。

3、以地产权换取社会保障。按城乡经济供求关系，适当确定农村土地、森林、湖泊等自然资源的价位，对迫切需要保障的特困农民、独生子女多老家庭，无力缴费的农民，以地产权换取社会保障。让他们稳定地取得最基本的生活来源。

三、应对多样化就业

因招工、就业两难，城乡灵活就业的劳动者越来越多。解决灵活就业者参加社会保险问题是社会保障制度贴紧民生难点。

（一）跟进个性化缴费办法

灵活就业人员有的共同特点是流动性大，就业不固定：

1、自主选择缴费档资。他们收入有高有低，总体收入较低。社会保障制度应允许灵活就业人员以个人名义缴费；对大部分收入不稳定、缴费能力不强的灵活就业人员，让他们灵活选择缴费基数和缴费比例，减轻他们的缴费负担；对那些缴不起费，年纪又偏大者，允许延迟退休。

2、自愿选择缴费时间。非全职灵活就业人员工作时间间隙大，大量临时用工、季节工常常一年做几个月、一个月做几天。社会保险关系很难接续。针对这一特点，社会保障制度应让他们自愿选择缴费期限，选择按月、按季或按年交纳社会保险费。

3、自愿选择缴费网点。灵活就业人员组织松散，经常更换就业岗位，社会保障制度应容许随身办理社会保险业务。灵活就业人员变更劳动地点，可在职业介绍、人才交流、劳动事务机构网点缴费，实现全国联网，做好跨地区衔接工作，各地缴费年限可合并计算，切实保障灵活就业人员的利益。

（二）社会保障弹性管理

应对就业多样化，保障制度创新要个性化、弹性化、网络化。

1、保障管理个性化。现行社会保险管理制度针对固定工、合同工等正规就业设定，为管好多样化方式就业者，社会保险经办机构应把工作对象单位转向个人，提高个案处理功能。

2、保障制度弹性化。适应灵活就业人员跨单位、跨地区、跨行业流动大的特点，全国应建立弹性的社会保险制度，实现全国社会保障“一卡通”，卡随人走，随时随地可以办理参保、缴费和待遇申领，消除人力资源流动的社会保障瓶颈。利用银行结算网络，实现保险缴费税务化，随个人收入变动，弹性确定缴费基数和缴费比例，做到全覆盖、无门槛地保障各类就业人员。

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（一）社会救助体系进一步完善。一是建立城乡低保标准动态调整机制。出台了《关于建立城乡低保标准动态调整机制的意见》，建立了“按照不低于上年度城乡居民消费支出30%确定城乡低保标准”的动态调整机制， 并将城乡低保标准分别提高到月人均241元和年人均1 350元，财政补助水平分别提高到月人均197元和年人均1 044元，确保了贫困群众的生活救助水平与经济社会发展水平相适应。二是进一步完善临时救助制度。积极协调财政部门，出台了《临时救助资金管理使用办法》，采取省及地方财政各分担50%的办法，列支了1.2亿元临时救助专项资金，其中省级财政第一次列入预算6 000万元专项救助资金，将采取“以奖代补”的方式投入各个市（地）、县（市），为推动临时救助制度深化落实提供了可靠的财力保障。三是实行社会救助工作绩效考评。制定下发了《全省社会救助绩效考评实施意见和实施细则》，对各地社会救助工作进行百分制考评，并将考评结果与经济社会发展目标考核和有关资金分配挂钩，必将有力地推动社会救助工作的规范化实施和救助效能的提升。四是探索推进农村社会养老服务工作。按照“农村养老服务设施与农村社区统筹建设、实现养老服务资源共享、养老功能优势互补”的思路，在哈尔滨市呼兰区等5个区（县、村）开展了试点先行，着力打造我省农村养老服务新模式。特别是通过与各地签订责任状，分解落实任务，较好地推动了农村养老服务设施建设。同时，积极推进城市居民收入信息核对机制建设，将齐齐哈尔、牡丹江、大庆、佳木斯和北安市列入国家第二批试点单位；大力推进医疗救助“一站式”结算服务，进一步提高了社会救助工作的整体效能。哈尔滨市在社会救助工作上创新机制、提高效能的做法以及七台河市加强低保动态管理的做法等，为全省提供了借鉴。

（二）社会福利事业有力推进。一是着力推进养老服务体系建设。相继制定出台了《黑龙江省养老服务机构管理暂行办法》、《示范化、规范化养老服务机构评定标准》，进一步推动了全省机构养老服务的规范化、标准化建设；制定出台了公办养老机构、儿童福利机构向社会提供服务的两个《指导意见》，并在牡丹江市开展了试点先行；制定下发了《全省居家养老服务模范县（市、区）评选活动实施方案》，落实了“以奖代补”资金，推动了居家养老服务的深入开展。特别是制定出台了《黑龙江省资助民办养老服务机构发展资金管理暂行办法》，对符合条件的民办养老机构给予一次性建设补贴和日常运营补贴，在推进我省养老服务社会化上实现了政策性突破。上半年全省新增公办、民办养老床位11 000多张，城市老年人床位占有率达到了1.9%，全省开展居家养老服务的城市社区达到了总数的55%。二是着力落实儿童福利政策。制定下发了《关于发放孤儿基本生活费的通知》，将全省机构养育和社会散居孤儿养育标准分别提高到每人每月1 000元和600元；以省政府办公厅名义出台了《关于加强孤儿保障工作的意见》，组织开展了孤困儿童救助月活动，实施了“神华―爱心行动”助医项目，已为符合条件的白血病及先心病患儿实施免费手术60例。同时，联合国家福利协会，举办了3期共487人参加的养老院长、养老护理员和儿童福利信息系统管理员培训班，较好提高了社会福利工作队伍的业务能力，也为我省老年福利规范化水平的提高打下了坚实基础。三是着力发展福彩和慈善事业。截至6月30日，全省福利彩票销量达到13.88亿元，同比增长16.3%。13个地市彩票市场全部实现正增长，全线飘红，有13个单位的增长幅度达到了两位数，其中牡丹江、大庆、农垦总局、黑河、七台河、森工总局等6个单位增长了20%以上，为实现全省今年福彩销量“持续恢复增长、力争历史新高”的目标打下了坚实基础，也募集了更多的社会资金用于福利事业和社会救助工作。同时，在推进全省慈善事业也有了新的进展，举办的首届“龙江慈善奖”颁奖仪式，受到社会各界的广泛关注和一致好评，民政部也给予了高度评价。绥化市开展了慈善工作“六进、六树、三弘扬”活动，有效延伸了慈善工作的基层触角，强化了全社会慈善氛围，收到了较好的效果。

（三）优抚安置政策较好落实。一是优抚保障举措深入推进。继续实施了重点优抚对象“住房解困工程”，取得了新的进展；全面启动了零散烈士纪念设施整合改造“安烈保护工程”，实现了开局良好；同时，实施了5个国家级烈士陵园和6个优抚保障基础设施改造项目，为提高优抚保障质量创造了条件。二是“双退”安置工作有序推进。出台了《黑龙江省关于加强退役士兵职业教育和技能培训工作的意见》和《资金管理办法》，加大了解决退役士兵安置遗留问题督查力度，妥善解决了哈尔滨铁路局部分退役士兵安置问题。三是双拥共建活动取得实效。指导全省各地扎实开展创建全国双拥模范城（县）活动，成功通过了国家第一轮检查验收；组织开展的“三联行动”等在促进军地建设发展上做出了新的贡献。大兴安岭地区、鹤岗市积极推进优抚保障“城乡一体化”的做法，充分体现了党和政府对于“革命功臣”的关心和厚爱。牡丹江市率先开通了退役士兵安置网，在宣传安置政策、促进退役士兵就业上收到了实效。

（四）防灾减灾能力得到提升。一是减灾示范社区创建不断深入。二是救灾物资储备体系建设有新的进展。三是防灾救灾手段得到完善。四是应急救灾工作及时高效。

（五）城乡社区建设加快发展。一是“两项工程”全面启动。各市（市）对社区建设重要性认识和重视程度普遍大幅提高，投入进一步加大。全省启动实施了城乡社区基础建设“双百”示范工程和社区专业化社工服务“百千万”工程，目前，全省200个城乡示范社区建设项目进展顺利，完成主体工程建设和土建作业的达到了150个。全省100个专业化社区服务实验基地即将命名挂牌，各地招聘了550名专职社工充实到社区工作岗位，并分层培训了6 000多名专职社区工作者。二是社区服务能力得到加强。持续开展了城市 “百项服务进社区、打造特色型社区”和农村“打造新社区、构筑新家园、共享新生活”主题实践活动，过去相对薄弱的县级以及农村社区建设普遍得到了加强，以庆安、北安、爱辉为代表的一大批先进典型不断涌现，为全省带了好头。同时，会同省委组织部、省公安厅下发了《关于选拔优秀驻村（社区）民警到全省城乡基层组织任职的通知》，将进一步强化社区日常管理能力和治安服务能力；出台实施了《全省社区老年人日间照料中心（室）管理办法》，提高了社区养老服务规范化水平。三是基层民主建设有效推进。会同省委组织部实施了村“两委”联动换届选举，第九届村委会换届选举工作正在有序进行；全省255个民主管理难点村，已经有247个得到治理转化；全省社区工作者工资待遇普遍提高，工作热情日益高涨。特别是召开了第三次省社区建设领导小组会议，研究议定了一系列加强城乡社区建设的推进措施，必将推动全省社区建设在更高的起点上实现更好更快的发展。哈尔滨、齐齐哈尔、牡丹江、伊春等地在社区建设上重视程度高，推进力度大，服务效果好，走在了全省前列。哈尔滨前不久召开了全市社区建设大会，对社区建设做出了一系列部署，并成立了副局级的社区办专门指导社区建设，一批6 000平方米、4 000平方米的大型精品社区建成并投入了使用；牡丹江市委主要领导上任后，市委下发的第一个文件就是关于加强社区建设的文件，这些都充分说明了全省社区建设正在步入一个崭新的、跨越发展的新阶段。

（六）社会组织管理探索创新。一是创新培育手段。二是创新服务载体。三是创新管理办法。

（七）专项社会事务管理成效显著。在区划地名管理上，围绕“经济区、十大工程”建设及“十二旅游名镇”建设等省委、省政府重点工作，深入调研，为省委省政府提供了可靠的决策依据和建议，并对有关行政区划调整问题积极研究，稳妥提出审核意见，并批复一批调整意见，使区划调整真正起到了促进经济社会发展的重要作用；大力推进了地名信息系统建设，基本完成了各地标准化地名数据录入工作；全面启动了全国第二次地名普查，认真组织了2010年平安边界建设检查工作，国家综治办和民政部给予我省平安边界建设工作满分的评价；加快了《黑龙江省界线管理办法》的立法进程，有望在年内出台实施。在婚姻殡葬管理上，召开了多年未开过的全省社会事务管理工作会议，对社会事务工作进行了全面总结和部署；进一步推进了婚姻登记机关规范化建设，全省婚姻登记实现了零差错；参与了全省妇女儿童2001年―2010年发展规划终期评估和全省妇女儿童、计生工作发展“十二五”规划编制工作。制定了《黑龙江省民政厅关于加强殡葬管理的意见》，组织开展了殡葬行风建设和优质服务活动，开展了公墓清理整顿和殡仪收费调查，对出现的违规经营、侵害群众权益的行为进行了查处。同时，大力推进殡葬惠民政策的出台和落实，目前，全省10个市（地）、41个县（市）实施了惠民政策，困难群众丧葬费用得到大幅度减免。大力倡导文明祭扫新风，确保了第四个清明长假群众祭扫的平安、文明，得到了民政部、省政府及社会各界的一致认可。

同时，全省民政事业“十二五”规划编制工作进展顺利，完成了全省民政事业“十二五”总体规划、基本养老服务体系建设规划、社区建设发展规划、防灾减灾规划、殡葬事业建设规划等5个规划，形成了总分结合、紧密衔接、各有侧重的“十二五”民政事业规划体系，为牵引我省民政事业在“十二五”期间的创新发展赢得了先机和主动，并得到了省政府的认可和好评。全省基层民政能力建设、民政工作、民政法制工作、民政系统党风廉政建设等都有了新的加强。尤其是各市（地）的民政工作呈现了全力创新发展、全面提档升级的良好态势，为顺利推进年初确定的各项民政工作任务落实打下了坚实的基础。

当前，党和国家把加强以改善民生为重点的社会建设摆上了与经济建设并驾齐驱的位置上大力予以推进。党的十七届五中全会对“加强和创新社会管理”做出了重要部署，中央举办了省部级领导干部加强和创新社会管理专题培训班，总书记发表了重要讲话；同时，省委召开了十届十七次全会，专题研究部署我省加强和创新社会管理的问题，出台实施了《加强和创新社会管理的若干意见》，可以说，在当前形势下，推进社会建设，加强和创新社会管理已经成为了全党、全国的重大任务。民政部门作为党开展群众工作和政府实施社会管理与服务的重要部门，在加强和创新社会管理中自然责无旁贷。为此，在下半年，乃至今后的工作中，全省各级民政部门一定要注重从加强和创新社会管理的角度来审视、定位、谋划、推动民政工作，紧紧抓住省委出台实施《关于加强和创新社会管理的意见》的有利时机，着眼促进“平安、和谐、幸福”龙江建设，乘势而上，勇于担当，积极发挥民政的职能作用，切实履行好加强和创新社会管理的应尽之责。对于全省各项民政业务工作，会上印发了省厅各业务处的总结和措施，进行了具体部署，各级要切实抓好落实，着重做好以下四项工作。

一是加强社区建设，在加强和创新社会管理中发挥好平台支撑作用。

二是加强社会服务，在加强和创新社会管理中发挥好直接推动作用。

三是加强社会保障，在加强和创新社会管理中发挥好基础保证作用。

四是加强社工队伍建设，在加强和创新社会管理中发挥好人才支持作用。