解决粮食安全的对策范文

导语：如何才能写好一篇解决粮食安全的对策，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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市场性粮食安全问题

所谓市场性粮食安全问题是指生产者对粮食价格的反应而诱致的粮食安全问题。市场性粮食安全问题又可以分为三种类型:一是粮食产业整体性比较效益低而诱致的粮食安全问题。粮食产业的平均利润低于经济作物和工商业,对于农民而言,主要是粮食的平均利润低于棉花、蔬菜、瓜果等经济作物,种粮的收益低于外出务工的平均收益,从而诱使农民减少或者放弃粮食生产,改种经济作物或外出务工经商,如20世纪八九十年代反复出现的粮食安全问题就是种粮比较效益过低所致。二是粮食产品阶段性的低价格诱致的粮食安全问题。比如1998―2002年粮食价格比较低,农民纷纷减少粮食生产而改种其他经济作物,导致粮食供给不足引发粮食安全问题,即个人理性导致集体谬误所形成的“囚徒困境”。三是国内外大资本投机性介入,如买空卖空诱致的粮食安全问题。虽然粮食产业还没有出现由于大资本操纵的买空卖空现象,但是我们必须看到这个问题的严重性,现在国内外非生产性、投机性大资本过多,通过市场投机而导致粮食安全问题的可能性也不能排除。

以上三个方面都属于市场性粮食安全问题,是由粮食供求和粮食价格等因素导致的。市场性粮食安全问题是因为收益问题引发的安全问题。不同类型的粮食安全问题有不同的解决办法。对于第一种类型的粮食安全问题,需要政府介入才能够解决,即将粮食作为一种准公共产品予以重视;对于第二种类型的粮食安全问题,不需要政府介入,让市场自行恢复平衡,当然如果出现“蛛网效应”的苗头,政府可以适当调控;对于第三种类型的粮食安全问题,则需要政府前瞻性的防范,完善粮食储备系统和流通设施,防止投机性大资本“上山下乡”,扰乱粮食产品的正常供求关系。

能力性粮食安全问题

所谓能力性粮食安全问题是指生产能力对粮食安全的影响,即是否具备解决粮食安全问题的能力而诱发的粮食安全问题。粮食生产能力包括四个方面:一是耕地数量。耕地数量是粮食安全的基础,有了一定数量的耕地,粮食安全就有了基础。但是有较多的耕地数量,并非就能够保证粮食安全,很多耕地丰富的国家,粮食安全也不能保障。因此,耕地只是粮食安全的一个必要条件,并不是充分条件。二是耕地产能,即分析粮食安全问题要将生产条件――旱涝保收的耕地数量考虑进来,考虑耕地的质量。只有早涝保收的耕地,才能够保证粮食的稳定产量。旱涝保收的耕地也只是粮食安全的一个必要条件。三是速生粮食生产能力,即如果遇上粮食安全问题,耕地能够迅速调整农业生产结构且迅速种植粮食的能力,其能力还包括速生型粮食品种和技术储备――品种是否比较多,是否能够在任何条件下生产。四是技术和管理问题,即粮食种子的改良及田间管理水平提高的问题。改革开放30多年,粮食安全在很大程度上是依靠粮食品种的技术改良而保证的。

中国历史上很多时期的粮食安全问题是生产能力的问题,但是生产能力与当时的技术条件有关,而技术条件的改变是一个渐进过程,不能一蹴而就。因此判定粮食安全问题必须将市场性粮食安全问题与能力性粮食安全问题区别开来。前者可以通过政府必要的调控和干预予以解决,后者是结构性的问题,短期无法解决。而对于能力性粮食安全问题也要根据其类型具体分析:对于耕地数量,现在关注的学者和官员比较多,但是必须认识到耕地数量的减少是一个必然趋势,这是不可逆转的。从粮食生产能力视角来看,必须将粮食安全保障重点放在提高粮食增产技术和改良中低产田方面。另外,还需考虑到即使有耕地、有旱涝保收的耕地、有增产技术也不见得能够保证粮食安全,因为粮食安全问题还受市场等因素的影响。所以我们不能僵化地看待耕地及其数量,不能总是盯着耕地和播种面积,而更应该注重粮食生产能力:一是要保证有基本的生产粮食的能力,严控耕地的非农化,保证农业用地数量维持在一定水平;二是要保证万一出现粮食短缺,能够迅速调整农业用地结构,确保迅速生产速生性粮食的能力,即粮食生产的快速应变能力。笔者认为,一个国家只要有一定数量的农业用地和快速生产粮食的能力,任何粮食安全问题都不足为虑。

灾害性粮食安全问题

所谓灾害性粮食安全问题意指自然灾害诱致的粮食减产和绝收的粮食安全问题。灾害性粮食安全问题也不是笼统的,更不是同质的,可以分为三类:一是局部性灾害诱致的粮食安全问题,就是某一个区域因为自然灾害导致粮食减产,如1998年江南地区的大洪灾、今年西南地区的干旱。二是产业性灾害诱致的粮食安全问题,比如小麦、水稻、大豆、玉米等粮食作物因为气候问题而诱致某类粮食产品短缺,从而影响粮食供给结构,导致粮食安全问题。三是整体性灾害诱致的粮食问题,即全国大多数地区、大多数粮食产品遭受了自然灾害而导致粮食的重大减产。

不同的自然灾害诱致粮食安全问题的程度不同,解决的方法也不同。总体而言,灾害性粮食安全是短期性的,带来的冲击力度比较大。但是相对于市场性、能力性诱致的粮食安全问题而言,灾害性粮食安全问题比较单纯,也较易解决。具体而言,对于局部性灾害诱致的粮食安全问题,我们大可不必恐慌,可以通过国内贸易调剂或者通过部分进口解决区域性粮食短缺问题。对于产业性灾害诱致的粮食安全问题更不足虑,虽然中国南方和北方的主食替代率比较低,但完全可以通过国际粮食市场进行调剂,解决结构性供给问题。对于整体性灾害诱致的粮食安全问题,则必须高度重视,主要途径有两条:一是启动应急性速生粮食生产机制,迅速生产速生性粮食作物;二是迅速抛售国家粮食储备,保证粮食正常、稳定供给,平抑供求关系。

“人造性”粮食安全问题

所谓“人造性”粮食安全问题则不是由粮食短缺诱致的,而是由社会性心理恐慌和舆论夸大其词“制造”出来的粮食安全问题。这类粮食安全问题对国民经济和社会的影响非常大。首先,是新闻媒体的夸大性报道。我对粮食安全问题坚持战略上重视粮食安全问题,战术上则理性对待,具体类型具体分析,不放大也不缩小。记者们根据对某些专家的采访而夸张性地报道,但是被采访的专家可能并没有掌握总体情况,也可能不是粮食问题方面的专家,而是根据自己的知识结构和感性认识来答记者问,其话语会带有片面性,加上新闻媒体对轰动效应的追求,致使媒体和记者

反复炒作粮食安全这个话题,再次将粮食安全问题放大。其次,就是消费者的心理预期,新闻舆论会诱致消费者和相关投资者形成粮食短缺的心理预期,这种心理预期一旦形成就会如通货膨胀预期一样,无限放大了粮食安全问题,从而将一个根本不存在或者并不大的问题变成了一个大问题,将一个纯粹的产业性问题变成了一个公共性问题,一个经济问题变成社会性问题。对于粮食安全问题,经常会有“狼来了”的叫喊声,但是“狼”并没有来,其原因就是很多所谓的粮食安全问题,是“人造性”的粮食安全问题,而不是现实存在的问题。

这种阶段性的“人造性”粮食安全问题对经济和社会的影响比较严重。因此,要解决这个问题,首先,必须有比较客观中立的政府机构或者研究机构对粮食安全问题作出审慎的、科学的评估和判断,而不能够由具有利益关系的管理部门、专家和新闻媒体来主导和。其次,对于粮食安全水平要有一个基本判断标准,根据减产的程度确定粮食安全的等级,不同的安全等级采取不同的应对策略,而不是笼统地谈论粮食安全问题、笼统地要求中央政府采取干预措施。

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关键词：粮食持续生产；粮食安全；对策建议

中图分类号：F307.11 文献标识码：B 文章编号：1009-9166（2009）01（c）-0079-01

一、粮食可持续生产概念的提出

对于“粮食安全”，联合国粮农组织的基本定义是，“保证任何人在任何时候都能得到为了生存和健康所需要的足够食品。”近30年来，世界各国因资源票赋和发展阶段不同，粮食安全战略的侧重点也各不一样，粮食安全概念的内涵和外延在各国的实践中得到了不断的丰富和发展。翟虎渠（2004）根据“粮食安全”发展的历史，认为现代粮食安全的概念应该包括数量安全、质量安全和生态安全三层内涵；朱泽(1997)将粮食安全定义为“粮食安全是指国家在其工业化的进程中满足人民日益增长的对粮食的需求和粮食经济承受各种不测事件的能力”。由上述可见，对粮食安全至今仍没有一个严格统一的概念，但是，“能力安全”现在已经逐步为越来越多的人接受。因此，笔者提出我国粮食是否安全不仅仅在于其现有的粮食产量和储备，还在于其粮食的可持续生产能力。

二、当前影响我国粮食可持续生产的因素分析

（一）耕地是粮食生产的基本资源，但我国面临严重的耕地问题，这包括数量上和质量上的。耕地保护是我国粮食安全保障的一个重要举措，建国以，我国一直十分重视耕地资源保护的立法工作，目前制定的与耕地保护相关的政策法规和规范性文件已有上百个，实行了世界上最严格的耕地保护制度。但实际效果不佳，我国每年都有200万亩左右的耕地被建设占用，全国水土流失总面积达356万平方公里，耕地污染达1146亿亩，全国沙化的耕地已超2215万亩。笔者认为，在市地与农地的巨大超额利润差价下，必然导致占用耕地的激励，而让既得利益者成为法律的监督者，也会造成监督缺乏，执法无力。根据《国土资源公报》，2007年全国耕地18.26亿亩，净减少61.01万亩，减幅0.03%，国土资源部部长徐绍史，全国耕地面积正越来越逼近18亿亩“红线”。

（二）我国粮食生产的金融支持体系尚未建立。目前资金的风向标“高利贷”盛行，说明资金要素在农村极度紧张，在目前农业三要素（过剩的劳动力、短缺的土地和极度短缺的资金）的情况下，必须依靠政府的强制力进行三要素的整合（温铁军，2005）。政府干预是必要的，但政府目前利用行政和法律手段强行快速推进农村金融体制改革是不合适的。在农业中无法达到社会平均收益率，在这种情况下，政府通过行政和法律手段，强行使得金融资本进入农业，造成的结果只能是巨大的呆账和资金配置的无效率，反而导致农村本来就很短缺的资金通过这些改制后的现代金融部门大量流出农村。

（三）农民种粮积极性不高。许多人认为应该提高农产品价格，但笔者认为，提高粮价和财政补贴，只能在一定程度上缓解这种局面，无法解决根本问题。国家统计局资料，2007年城镇居民家庭人均可支配收入为11759.5元，农民人均纯收入为3587.0元，两者之比为3.27比1，如果深入观察，市民与农民的收入差距绝不止3.27比1，至少不低于4比1。简单地考虑（忽略其它因素），要想实现农业和非农业之间的人均收入大体均等，也要将我国的粮食价格提高到目前的4倍以上。目前，我国的主要粮食品种的市场价格已经相当接近于国际市场价格，用政府补贴等方式的办法维持国内高粮价，无疑会使劳动成本增加，影响非农产业发展，是极其不明智的，也会牺牲我国的整体经济。

三、我国粮食的可持续生产的对策建议

（一）粮食生产的基本资源是耕地，我国必须加强耕地保护。政府当务之急是解决执法和监督问题，理顺中央政府和地方政府在耕地保护上的权责。我国的耕地保护不仅仅包括数量保护，而且包括质量保护（消除耕地污染）。我国的有机资源丰富，种类繁多增施，而有机肥料是提高耕地质量的有效和重要措施。政府要鼓励和支持有机肥料的使用，甚至可以考虑进行适当的补贴。科学合理地施用有机肥可以改良土壤、培育肥力，改善农作物外观品质，节约农业生产成本。

（二）大力发展循环农业。人多地少的特殊国情决定了循环农业是保障我国粮食安全的必由之路。所谓循环农业实质上指的是农业循环经济，就是把循环经济理念应用于农业生产，提高农业可持续发展能力，实现生态保护与农业发展良性循环的经济模式。中国有着世界人口的22%，但仅有世界耕地的7%，循环农业是我国粮食安全的必走之路。循环农业和粮食可持续生产是以科学技术作为支撑的，没有农业新技术的研发、推广，循环农业和粮食安全便无从谈起。农业新技术在农业发展和粮食安全起着关键的作用，但我国农业的新技术推广面临很大困难。一项新的农业技术可能反映为高产、低成本或者其他期望的特性，不过在生产过程中采用一项新技术所带来的变化，可能要承担因不完全信息和可能犯错误所导致的风险，这也是我国农业新技术推广所面临的容易被忽略的问题。由此，我国农业科技在农业增产中的贡献份额仅有约48%（国外一般在70%以上）。笔者建议，农业新技术推广的风险可以通过商业保险和政府分担，通过政策性和商业性农业保险相结合（设置新技术推广险等新险种），可以促进技术扩散。

（三）进行农村金融体制改革。农村金融体系的改革应该保持体制内改革和体制外改革同步进行，所谓同步，就是指农村金融体系内部改革应与农业的发展保持一致性，农村金融体系的改革应注意“质”的改革，而不是“量”的改革。政府一方面要通过体制内改革提高农村金融体系的资金融通效率，此外还要放开非农、涉农领域，使得农业达到社会平均收益率，金融资本自然会进入。

作者单位：上海同济大学

作者简介：郭兵（1985―）男，安徽阜阳人，同济大学法政学院经济研究所经济学硕士研究生，研究方向为农业经济。

参考文献：

[1]高帆.中国粮食安全的理论研究与实证分析[M].上海.上海人民出版社.2005

[2]齐良书.发展经济学[M].北京.中国发展出版社2005

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一

气候变化(climate change)是指能够识别(如采用统计检验)的气候状态的变化,即平均值变化和/或各种特性的变率,并持续较长的时间,一般可达几十年或更长时间[1]。全球气候变化已经是不容争辩的事实,只是气候系统和气候要素变化的原因、幅度和区域分布迥异,且未来气候变化预测还存在太多的不确定性。气候变化影响了粮食的安全。所谓粮食安全,是指“保证任何人在任何地方都能够得到为了生存和健康所需要的足够粮食”。(联合国粮农组织)中国的一些学者结合中国国情,根据FAO的定义,对粮食安全概念作了进一步阐释。例如,郭书田认为:“中国粮食安全应该包括五方面内容,即粮食自给率、粮食库存率、农民收入、生态环境、食物安全等。”[2]翟虎渠认为:“现代粮食安全的概念应包括数量安全、质量安全和生态安全。”[3]从以上对粮食安全的定义可以看出,无论国际或者中国学者怎样定义粮食安全,其中有一点是相通的,那就是都要确保有足够的粮食。充足的粮食储存量是国家安全的先决条件,离开这个条件谈国家安全,那国家安全就好比是空中楼阁。

二

“王者以民人为天,而民人以食为天。”(《史记·郦生陆贾列传》)民以食为天的观念如此源远流长,反映了中国几千年文明史和农业关系至为密切。粮食是国民经济基础中的基础,是关系到国计民生的战略物资。目前,全球气候的变化对中国的粮食安全有如下的影响:

第一,气候变化影响中国粮食的充足供应。粮食的充足供应,指在数量上和市场上有粮可食,包括粮食生产、粮食储备以及外来粮食援助等。全球气候体系的异常导致中国在降水、气温、自然灾害爆发频率和分布、水资源利用、病虫害发生机制等方面出现反常,最终冲击中国粮食的生产和供应。

温度对粮食单产的影响。在中国,升温对东北农业区来说是有利的,因为升温可以延长作物生长季节,而且减少低温冷害的威胁,是其有利的方面;另一方面,气候变暖会导致积温增加,从而使作物的生长期延长。但增温也有不利的一面,气候变暖,特别是冬季温度升高,将有利于害虫和病原体安全越冬,使来年的虫病源基数增大,加重危害程度。

气温升高对水分有效性也将产生影响。气温升高使蒸发量增加,导致了作物灌溉用水量大幅度增加。即使是良好的灌溉条件,也只能一定程度地缓和蒸发量增大引起的干旱,并不能完全补偿增温带来的减产效应。另一方面,土壤水分条件通过影响土壤的透气性而影响土壤固有有机碳的矿化分解和外源有机碳的降解,进而影响土壤有机碳含量。若土壤水分充足,那么土壤空隙度就大,就促进了有机碳的矿化分解[4],增加土壤肥力。但蒸发量变大会使得土壤水分不足,影响有机碳的矿化分解从而影响粮食单产量。

而在气温升高而降水量不增加的情况下,又将会出现中国农牧交错带向南扩展。首先,东北与内蒙古接壤地区农牧交错带的界限将南移70千米左右。其次,华北北部农牧交错带的界限将南移150千米左右。再次,西北部农牧交错带界限将南移20千米左右[5]。农牧交错带的南移使得草原面积有所增加,但同时也加大了荒漠化的可能,导致中国粮食安全问题进一步加重。

第二,气候变化影响中国粮食市场价格的可持续性和稳定性。气候变暖后,土壤有机质的微生物分解将加快,这需要施用更多的肥料以满足作物生长的需要,而施肥量的增加意味着生产成本的增加。同时,气候变暖可能会加剧病虫害的流行和杂草蔓延,因此不得不增加农药和除草剂的施用量,而这将增大农业生产成本。粮食市场价格波动,实际上是通过生产投入要素变动来实现的。所以当生产成本发生变化时,市场对之进行反应的可能途径就是调整价格和增加市场供求量。而农民生产积极性受挫以及气候变化引起的自然灾害加重导致的粮食减产,使得粮食市场供不应求,粮价就会上涨。粮价上涨一方面对粮食增产起到刺激和促进作用[6];另一方面粮价上涨又会影响中国居民的生活水平,甚至引起通货膨胀,往往会发生经济社会的震动,1993 年和 2003 年就是两次典型案例。

三

气候变化已经对中国农业发展和粮食安全造成巨大挑战,要解决这一问题,需要积极开展气候变化应对策略的研究,进行远期的规划和防御,发挥优势避免劣势,保障农业生产的可持续发展和粮食安全。

第一,应对气候变化的粮食安全科研政策对策。综合运用气候学、农学、遗传育种学、灾害学、生产经济学等多门学科理论方法,以气候变化与粮食安全之间的相互作用为切入点,以农业主产区为重点研究区域,研究并揭示气候变化对农业生产系统的影响机理与适应机制,为农业应对气候变化理清科学思绪[7]。

第二,应对气候变化的粮食安全技术选择。采取有效得当的农业技术应对气候变化(如优质农作物品种选育及产业化技术、转基因生物技术、重大病虫草害预测预报及防御技术、高效低毒新型化学农药及生物农药的创制技术、高效低污染新型化肥农膜技术的研究与开发),不仅可以有效降低气候变化对农业生产所带来的破坏程度,而且在一定程度上也可以有效利用气候变暖所带来的有利农业生产条件。

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一、影响我国粮食安全的几个因素

从长期看，我国人口增长、耕地面积减少、粮食需求增长的趋势不可逆转。按照我国城乡居民目前的食物结构和发展趋势，预计未来3年，我国粮食的需求量将达到5000亿公斤以上，年均增长65亿公斤，年均增长1.3％。

我国粮食供给面临的形势是严峻的，表现在：（1）耕地锐减。由1996年的19.51亿亩降至2003年的18.51亿亩，7年减少了1亿亩，每年平均减少1428万亩。在减少的1亿亩耕地中，生态退耕占62％，农业结构调整占18％，建设用地占14％，灾害损毁占6％。同时，新增耕地质量差，占用的多是好地、熟地，补充的多是边缘地、劣地、生地，耕地的实际生产能力在下降，东部减少一亩地的产量，西部新开两亩地也补不回来。目前，全国人均耕地仅1.44亩，为世界人均水平的45％。全国已有600多个县的人均耕地面积低于国际公认的人均0.8亩的警戒线，1／3的省区市人均耕地不足1亩。随着工业化和城镇化的快速发展，对耕地的占用还会继续增加。（2）粮食增产的技术支撑能力不强。我国目前缺少像矮化水稻、矮化小麦和杂交水稻、杂交玉米那样的带有革命性的增产品种，缺少增产效果显著的成熟配套技术。农业科研缺乏集中优势兵力进行重大课题攻关的平台，也缺乏有效配置各种科技资源的协调机制，资源分散、研究重复、形不成合力。农业技术推广体系改革滞后，满足不了农民的科技需求。（3）农业基础设施投入不足，欠账较多。1998年国家实施积极财政政策以来，加大了对农业基础设施建设的投资力度，但结构不够合理，主要用于大江大河治理和生态环境建设。由于历史形成的城乡二元经济结构格局，国民收入分配格局长期不利于农业、农村和农民，农业投资欠账太多，农业基础设施仍然薄弱，粮食生产抗灾能力不强，成灾率上升。

二、我国粮食问题的特征

粮食作为特殊商品，具有5个特征：（1）粮食供给的价格弹性大，粮食需求的价格弹性小。粮食是特殊商品，与一般商品的供求规律不同。一般商品的需求规律是，价格上升，需求下降，价格下降，需求上升。但人们对粮食的消费需求是刚性且基本稳定的，价格再变化，需求都是一个常量。从供给看，价格对粮食产出的影响很大，粮价高了，农民就会多种粮，粮价低，农民就会少种粮，收益是农民种粮的参照系。这种规律决定了粮食既不能多，又不能少，而粮食生产的特点恰恰不是多就是少。（2）粮食生产的周期性和波动织，调控难度大。粮食生产既有自然风险，又有市场风险。市场风险就是粮食价格变化带来的粮食生产的波动性，市场价格的不确定性，带来生产的不确定性。自然风险与市场风险交织，加剧了粮食生产的波动性。粮食储备可以调剂丰歉余缺，但储备过多会增加费用，储备过少又不足以抵御风险，是个两难选择。粮食政策是系统工程，生产、流通、储备、补贴等要统筹考虑。（3）粮食问题具有“放大”效应。粮食是必需品，供需稍趋紧张，就可能引发大的波动，带来连锁反应。20世纪80年代末（1987－1988年）和90年代初期（1993－1995年）的两次严重的通货膨胀，都与粮食供给出问题、粮价大幅度上涨有关，二者相互推波助澜，国家不得不进行收缩性的宏观调控。（4）粮食问题具有“羊群”效应。我国有2亿多农户，生产的同构性强。居民消费也有从众心理，买涨不买落。生产也跟风，消费也跟风，一哄而上，一哄而下，要么增幅很大，要么减幅很大，导致粮食调控的难度大、成本高。（5）粮食政策具有“滞后”效应。粮食生产受自然因素影响大，农户经营规模小，调控有滞后性。今年的政策，明年才能见效。因此，处理粮食问题要未雨绸缪，短期政策与长效机制结合。

三、衡量粮食安全的标准

概括说是5个“不低于”：（1）不低于95％的粮食自给率。国际上一般通用的标准是：一国粮食自给率≥90％为可以接受的安全水平；一国粮食自给率≥95％为基本上实现了自给。1996年我国政府的《中国的粮食问题》白皮书把我国的粮食自给率确定为95％以上。近些年，国际市场粮食贸易量大体为2300～2400亿公斤，我国的粮食自给率每降低1个百分点，就会挤占2个百分点的世界粮食市场份额。（2）不低于18％的粮食储备率。联合国粮农组织把年末粮食储备和商业库存占年度总消费量（简称库存消费比）的18％定为粮食安全储备水平。（3）粮食人均占有量不低于400公斤。从我国改革开放以来的经验看，人均占有粮食高于400公斤，粮食安全有保障，有时会出现结构性、地区性剩余。在350～400公斤之间，是紧平衡。低于350公斤，会发生粮食危机。我国还把产区人均储粮3个月、销区人均储粮6个月作为衡量各地区粮食安全的一个标准。（4）基本农田面积不低于16亿亩。（5）粮食播种面积不低于16.5亿田。

四、改革开放以来的儿次粮食波动与政策调整

（一）第一次调整（1979－1989年）党的后，农村实行家庭承包责任制，国家同时大幅度提高粮食价格，调减粮食收购数量，极大地调动了农民的生产积极性。1979年国家统购粮价格提高20％，超购价提高50％，6种粮食价格（小麦、稻谷、玉米、高粱、大豆、谷子）的平均价格提高了21％，由每50公斤10.64元提高到12.68元。同时，调减粮食收购数量，开放粮食集市贸易市场。由于提高了收购价格，但销售仍维持低价，购销差价由国家财政补贴，1984国家财政补贴额为234亿元，占当年国家财政收入的15.6％。这一政策调整，推动了农业劳动生产率的提高和农业的高速增长，出现了1979－1984年长达6年的农业高速发展，粮食产量由1978年的3048亿公斤，迅速增加到1984年的4073亿公斤，年均增长率为6.7％。1984年，农产品出现了建国以来的第一次“卖难”。这次“卖难”，主要是早籼稻卖难，且集中在南方早籼稻产区，其他农产品，特别是粳稻、经济作物、畜产品的供求关系依然比较紧张。为缓解“卖难”，国家提出了“绝不放松粮食生产，积极发展多种经营”的方针，实行农、林、牧并举，发展乡镇企业。同时，从1985年开始取消实行了30多年的农产品统购统销制度，给予农民更多的经营自。政策调整后，1985年的粮食播种面积下降6058万亩，产量下降282亿公斤，这种局面一直持续了5年，粮食供求关系又出现了新的矛盾。1998年，中央专门就增加农副产品特别是粮食的有效供给发出文件，要求各地务必采取措施，夺取明后两年的农业丰收。到1989年，粮食产量才达到4076亿公斤，相当于1984年的水平。这次调整，是市场经济规律作用的结果，用粮食生产的徘徊换来了经济作物和畜牧业的增长，特别是乡镇企业在这一阶段异军突起，成为改革开放后我国经济又一次快速增长的重要推动力。然而，国民经济的这一次增长带来了投资需求和消费需求的双膨胀，导致国家在1989－1990年不得不实行收缩性的宏观调控政策。

（二）第二次调整（1990－1993年）1990年，我国粮食产量达到4463亿公斤，比1989年增长387亿公斤。为了保护农民利益和粮食安全，国家开始实行粮食的最低保护价和粮食专项储备制度，建立粮食风险基金。由于城市居民的粮食销售价格没有同步调整，国家对国营粮食企业的补贴迅速上升，达到477亿元，占当年财政收入的14.4％。1991年，由于财政不堪重负，国家提高了对城市居民的粮食销售价格，提价幅度达67％，1992年继续提高销售价格，提价幅度为43％。1993年，全国有95％的县开放了粮食销售，粮票失去了作用。为了妥善解决粮食企业财务挂账问题，以1991年粮食年度为限实行新老账划断。新的挂账由上一级财政扣回，老账按“限期清理，分清责任，区别对待，逐年解决”的原则处理。

从供给看，这一阶段的供给结构不适应消费结构，一般性粮食供给偏大，而优质产品供给不足，这又造成前者价格低落，后者价格看好。在这种情况下，国家提出了发展“高产优质高效农业”的方针，鼓励农民按市场需求配置资源。但是，在一些地方特别是南方一些粮食主产区，出现了大幅度压缩粮食面积的情况，这些地区粮食产量连续几年徘徊，使过去的南粮北调成为北粮南调，粮食供给又一次偏紧。这次粮食供给偏紧，又与新一轮的经济增长相遇，加上大量农民工进城成为粮食的消费者，粮食价格又一次上涨，又带动了食品价格的上涨。

（三）第三次调整（1994－1999年）1994年我国的消费品零售价格指数为21.7％，是建国以来物价上升的最高峰，发生了严重的通货膨胀。当年的粮食产量为4451亿公斤，低于1990年。由于粮食价格上涨是引发通货膨胀的重要因素之一，粮食政策又一次进行调整。中央提出“立足国内解决十几亿人口的吃饭问题，始终是一项关系全局的战略任务，在农业和农村经济发展中，必须把粮食生产放在突出的位置”。同时，针对国际上出现的“谁来养活中国？”“中国粮食”的论调，中国政府于1996年发表了《中国的粮食问题》白皮书。在粮食购销体制改革方面，采取了一些重大的措施：1994年，中央提出把粮食的政策性经营和商业性经营从业务上、机构上彻底分开。1998年1月，提出在粮食流通体制改革上实行“四分开一完善”，即实行政企分开，储备与经营分开，中央与地方责任分开，新老粮食财务挂账分开，完善粮食价格形成机制的政策。在同年10月党的十五届三中全会的决定中，又提出了“三项政策一项改革”的政策措施，即“按保护价敞开收购农民的余粮，粮食收购企业实行顺价销售，粮食收购资金封闭运行，加快国有粮食企业自身改革，确立自主经营、自负盈亏的新机制”。这些政策的实施，为新的粮食生产的到来打下了一个好的基础，粮食生产较大幅度增长，6年中有3年的产量超过5000亿公斤（1996年、1998年和1999年）。在这一阶段的后几年，又出现了农产品销售不畅、价格下跌、农民收入增长缓慢、国有粮食企业亏损居高不下的问题。

（四）第四次调整（2000－2003年）针对农产品阶段性供大于求的状况，中央在1999年提出，我国农业进入了一个新的发展阶段，2000年提出了对农业和农村经济进行战略性调整的要求。按照中央的精神，这次农业结构调整确定一个复合型的目标：一是解决农产品卖难问题；二是在保障农产品供求基本平衡的基础上，要满足市场对农产品优质化和多样化的要求，农产品在国际上要有竞争力；三是解决农民增收缓慢问题；四是转移农村富余劳动力问题；五是解决农业的可持续发展问题；六是推进农村工业化、城镇化问题。中央提出的农业结构调整的思路是正确的，取得了显著的成效。在这一阶段，各种农产品供给充足，出口增加。有1亿左右的农村富余劳动力进城务工，成为农民增收的一个重要来源。退耕还林使一些地区的生态环境得到改善。但是，由于这一时期的粮食价格持续低迷，农民种粮的积极性不高，土地撂荒在各地时有发生；在退耕还林过程中，一些地方不适当地退掉了一些不该退的耕地；一些地方片面理解农业结构调整政策，把减少粮食面积作为农业结构调整的标准，在耕地上挖鱼塘、栽果树，占用良田。更为严重的是，新一轮的经济开发区建设如同脱缰野马，造成了对耕地的严重侵占。上述种种原因，使我国粮食安全问题又一次凸现出来。

（五）第五次调整（2004年以来）针对粮食安全出现的新情况，从2004年起，中央作出了一系列部署，发展粮食生产。主要有：（1）建立对种粮农民直接补贴的制度。从国家粮食风险基金中拿出100亿元用于粮食主产区农民的直接补贴。其他地区由地方财政对粮食主产县的农民进行直接补贴。（2）在小麦、大豆、玉米主产区实施良种补贴，每亩10元。（3）对农民购买农机具进行补贴。（4）降低或取消农业税，取消农业特产税。（5）对重点粮食品种实行最低收购价制度。（6）稳定农业生产资料价格。（7）实行最严格的耕地保护制度。这些政策出台后，农民种粮的积极性开始恢复，政策效应正在显现。

五、保障粮食安全的对策

（一）切实保护好基本农田保障粮食安全的核心是保障粮食生产能力，依法划定的基本农田是一条不能逾越的红线。要严格执行基本农田保护的法律法规，坚决制止城镇化、工业化过程中新的圈地运动。改革土地征用办法，区分经营性用地与公益性用地，提高用地补偿标准，防止农民失地失业。强化土地专项资金的征收管理，主要用于复垦土地，确保补充耕地数量。

（二）实施大的粮食增产工程稳住了粮食主产区的生产能力，就稳住了全国粮食供给的大局。要整合农业投资，集中财力，加大对粮食主产区的投资力度。以改造中低产田、农田水利建设、土地开发整理、完善农业技术服务体系为重点，实施大的粮食增产工程，从“藏粮于库”向“藏粮于地”与“藏粮于库”相结合转变。

（三）努力提高粮食生产的科技水平针对制约粮食生产的重大技术问题，整合科技资源，集中力量攻关，建立能出大成果的农业科技创新体系。顺应市场经济的发展要求，加快农业技术推广体系改革，在基层站所，把公益性职责与经营性活动分开，国家保住公益性业务，依靠市场搞活经营性业务。

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一、调研思路和重点

一是开展面上工作的调研。主要是根据自治区党委提出的学习实践活动需要重点解决的问题

和王乐泉同志在全区深入学习实践科学发展观活动动员大会讲话精神，在集中学习基础上按照职责分工由局党委领导班子成员带队，深入基层和联系点，着重围绕深化全区粮食流通体制改革、促进全区现代粮食流通产业发展、确保全区粮食安全和加强粮食工作队伍建设等粮食系统重大问题进行调研。通过广泛听取意见建议，初步梳理出我区在粮食科学发展上存在的突出问题，提出对策措施，更好地从理论和实践上加深对贯彻落实科学发展观的认识，为深入开展思想讨论、搞好分析检查和整改落实打好基础。

二是开展学习贯彻党的十七届三中全会精神的专题调研。按照自治区党委学习贯彻党的十七届三中全会精神的安排部署，围绕十七届三中全会《决定》提出的确保国家粮食安全的基本要求、总体思路和重大举措，结合我区粮食工作实际，深入了解当前粮食安全面临的新情况新问题，提出在体制机制方面保障自治区粮食安全、保护农民种粮积极性的对策措施;研究如何抓住国家实施粮食战略工程等重大举措的有利时机,在粮食产业项目建设上特别是推进国家粮食后备基地方面积极争取国家支持,提出促进粮食增产、农民增收、产业发展相协调的意见建议。

二、调研方式和要求

通过实地考察、现场观摩、召开各种层次座谈会等方式进行调研，广泛征求各方面意见建议。重点要开好三个座谈会：一是召开综合座谈会，了解掌握总体情况，听取各地粮食部门对自治区粮食局贯彻落实科学发展观方面的意见建议;二是召开有关方面座谈会，对一些重点问题进行调研座谈,梳理存在的突出问题,多方面听取意见建议;三是召开专题座谈会,根据局领导各自分工侧重了解相关方面影响和制约粮食科学发展的突出问题和措施办法。

在深入调研的基础上，要集中梳理各个方面的调研情况、存在的问题、提出的对策措施，形成《关于促进新疆现代粮食流通产业发展的若干意见》，明确提出全区现代粮食流通产业发展的方向、目标、原则、任务、政策保障和实施措施，积极探索发展我区现代粮食流通产业的路子。

三、调研分组和时间安排

调研分三个组进行。第一组雍其新同志牵头，卡德尔汗·米拉斯汉、黄建庄同志和办公室、产业发展处、军粮供应办公室参加,赴博州、塔城、昌吉、哈密、和田调研。第二组米尔扎依·杜斯买买提同志牵头，折为民和财务会计处、储备基建处、政策法规处参加，赴巴州、阿克苏、克州、喀什调研。第三组王卫军同志牵头，杨力同志和购销市场调控处、政策法规处、监督检查处参加，赴伊犁、阿勒泰、乌鲁木齐市调研。

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关键词：粮食；安全；稳定；购买力

中图分类号：F326.1 文献标识码：A

完善粮食应急储备体系，确保粮食市场供应，最大限度地减少紧急状态时期的粮食安全风险，是政府的职责，也是粮食安全保障体系的重要组成部分。

1 保障粮食供给的数量与质量

1.1 数量

在1978～2012年，中国的粮食产量增长了93%。过去的9a，粮食生产的弧线始终上扬，中国的粮食产量从3.05亿t增加到5.9亿t，增长了93%，中国的粮食生产保持了快速增长。据统计，截至2010年底，全国耕地总数不足1.2173亿hm2，已接近1.2亿hm2红线；人均耕地不足0.1hm2，不到世界平均水平的1/2、发达国家的1/4。随着人口的增加，粮食需求必然增加。伴随着城镇化步伐的加快，工业及建筑用地不断扩张，土地面积将会进一步减少。耕地面积越来越接近1.2亿hm2“红线”，这将是对粮食安全的一种挑战。

1.2 土地质量

保持粮食供需基本平衡，在确保耕地不减少的同时，还要注重耕地质量。中国耕地资源中，70%属于中低产田，且耕地质量呈下降趋势。耕地水土流失、次生盐渍化、酸化等问题比较严重。近些年种地基本都使用化学肥料，土地质量越来越差，土地的后劲明显不足，势必将给粮食生产带来潜在危害。

1.3 种子

要想粮食获得丰收，达到稳定高产的效果，选用优良的粮食品种是关键。判断种子是否优良，不仅要看粮食的产量，同时还要看粮食质量。种植转基因种子，虽然粮食产量暂时上去了，但其粮食的质量到底怎么样，对人畜的影响到底如何，目前还没有彻底搞清楚。种植转基因的农作物，而不掌握转基因种子的培育技术，种子一旦受控，那么粮食的种植及粮食的安全将是非常可怕的，必须引起高度重视。

1.4 田间管理

保证粮食的质量安全，要注重粮食作物的田间管理工作，从源头上抓好粮食安全问题。粮食作物虽然做到无公害是很难的，但在农作物生长过程中要科学地选择农药、杀虫剂，杀菌剂并不是什么难事，只要有专业技术人员，深入农村、地块加强指导，农药管理部门经常到经营单位监督、检查完全可以做得到，要合理控制农药的用量，最大限度地减少污染。

1.5 水力设施

虽然近几年国家对水利设施进行了大量资金的投入，改善了水利设施，为农业生产创造了有利条件，但与发达的国家相比，差距还是很大，在水利资源短缺的情况下，还不能形成有效的灌溉，浪费严重，农民种地基本上还是靠天吃饭，不能做到“旱涝保丰收”，一旦出现大的自然灾害，国家粮食安全难以保障。

1.6 安全储存

要保证粮食的质量不仅要加强粮食收获的管理，适时收割，合理掌握入仓时间，减少粮食生霉、变质等问题，还要加强粮食入库的管理工作，科学、合理使用防护剂、杀虫剂等，减少外来粮食污染，确保广大人民群众的身体健康。

2 粮食供应的稳定性和长期性

2.1 稳定性

要建立国家、省、市、县的分级粮食储备制度。要满足每年超过6亿t的粮食需求。虽然现在国家粮食储备制度已基本建立，能够满足市场应急及平抑市场物价的需要，但储备的分布还极不平衡，大部分的储备粮库基本在大中城市，由于受地方财力、物力的影响，县级储备可以说是根本没有建立，加上粮食储备品种的不尽合理，成品粮储备很少，一旦遇到突发事件，不能从根本上解决用粮问题，这对粮食安全必定产生不良影响。

2.2 加强成品粮储备

成品粮不易存储，但只要采用科学的储粮方法，加强粮情检查，适时轮换也是完全可以办到的。目前，各储备粮库的情况看，大部分不具备成品粮加工的设备和能力，建立粮食加工车间是完全必要的，另外还应选择经营较好的加工企业，让其保持一定量的可流动的成品粮食库存作为成品储备，既可以减少储存成品粮的不好保管的问题，同时确保市场粮食需求时，储备粮食用得上、用得好。

2.3 长期性

调动农民种粮的积极性，保证农民获得比较好的经济效益，促进粮食供应长期发展。很多地方农民的土地“摞荒”使可耕种的面积相对减少，粮食产量不能得到充分保证，对我国粮食的稳步增长起到一定的制约作用，所以要建立农民种粮成本调查机制，合理的制定出粮食的最低保护价，保证粮食生产的长期稳定。

3 保障人民的购买力

3.1 合理控制粮价

中国粮食需求呈现不断的增长趋势，随着人口的增加，消费水平的提高，以及饮食习惯的改变，粮食的需求还将进一步提高，饲料用粮和工业用粮无论是数量还是质量都将同步增长。生物燃料、生物制药的发展，都将消耗大量的粮食。要搞好市场粮食调控，合理控制粮价，依法管粮，防止市场粮价暴跌或暴涨。既要保证农民种粮的积极性，又要让百姓能够买得起生活所需的粮食及其他食品，使粮食经营管理走上健康发展的轨道。

3.2 理性对待粮食进口

粮食生产任重道远，在有限的土地资源下，粮食的进口也在增加，从过去的粮食贸易看，美国、加拿大、巴西、印度等国家一直是粮食出口的主体。由于粮食的特殊性及对国际民生的重要影响，一旦出现大量粮食缺口，世界主要产粮国家就会对粮食出口进行干预，粮价将迅速攀升，高昂的粮食价格必定会影响百姓的生活和国家经济的发展。

保证百姓的粮食购买力，保证人民的生活需求，促进社会的稳定发展，则必须掌握粮食价格调控的主动权，积极开展多边粮食贸易，建立稳固的粮食供给来源，可增加粮食安全系数。

参考文献

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现状堪忧

2007年调查的情况是，119个县（市、区）共有粮食局112个，其中行政局83个、行政挂牌局7个、事业挂牌局20个、事业局2个、有7个县（市、区）未设粮食局。现在的状况是，在119个县（市、区）中，单设县级行政粮食局的49个（公务员编制）、在其他行政局兼挂粮食局牌子的17个（公务员编制）、行政职能在其他行政局且粮食业务工作主要由事业单位承担的48个（事业编制）、5个新设区尚未建立相应的粮食管理机构。粮食管理部门如此状况，势必对粮食工作产生一定的影响。

一是机构设置很不统一，部分行政职能缺失。由于受机构限额限制，县级粮食行政管理部门大多划成了另一行政单位的下一层级或事业单位。在全省11个市中，县级粮食行政管理部门设置各不相同。太原市10个县（市、区）全部改为行政挂牌局，行政职能合并到经济商务粮食局；大同市10个县（市、区）全部单设行政局，但大同县、阳高县、广灵县设为二级局隶属发改局；朔州市6个县（市、区）均单设行政局；忻州市14个县（市、区）中忻府区、原平市、定襄县、五台县、代县、静乐县6个县（市、区）单设行政局，其他均为事业编制；吕梁市13个县（市、区）只有汾阳市单设行政局，其他均为事业编制；晋中市11个县（市、区）行政职能全部划归经济商务粮食局；阳泉市3个（县、区）均单设行政局；长治市12个县（市、区）中平顺县、武乡县、郊区3个县（区）单设行政挂牌局，行政职能合并到经济商务粮食局，其他均为事业编制；晋城市5个市（县、区）中仅有高平市单设行政局，其他4个县（市、区）设为行政挂牌局，行政职能合并到经济商务粮食局；临汾市17个县（市、区）中尧都区、霍州市、曲沃县、永和县、大宁县、襄汾县、古县、安泽县、蒲县9个县（市、区）单设行政局，其他均为事业编制；运城市13个县（市、区）全部单设行政局。由于设置决定机构、机构定位职能，职能影响效能，因此县级粮食行政管理部门在机构设置上的这种状况，势必使相当一部分行政职能缺失。这种状况极不适应粮食行政管理工作。

二是人员身份发生错位，严重影响正常工作。仅以产粮大县寿阳县为例，2006年，寿阳县编委单纯为了解决机关人员的身份和待遇问题，批准成立了全额财政拨款的“寿阳县粮食流通服务中心”，26名机关干部和职工的人事手续全被安排进该单位，至此机关干部和职工的行政人员身份丧失，仅成为享受财政拨款的事业人员，职工情绪非常低落，多次向上级部门反映，始终未得到解决。2010年4月，寿阳县政府按照市政府机构改革的文件精神，再次撤销粮食局，成立了“寿阳县粮食储备中心”，编制11名（现只有副主任2人占编，其他人员人事手续仍在稽查队），隶属于“寿阳县经济和商务粮食局”管理，原粮食局的一切行政职能划转到新成立的“经济和商务粮食局”，工作却没有任何改变，但职工待遇和公务员相差甚远。现在是粮食流通服务中心、粮食储备中心、粮食流通管理稽查队三个事业单位并行，前两个单位有编无人。粮食流通管理稽查队，近期县编委下发文件更名为“县经济和商务粮食局综合执法大队”，编制18名。由于局机关内部行政内设机构和事业混为一体，行政人员比例小，事业人员偏多。实质上，事业人员承担的是业务股室的工作，履行的是局机关行政管理职能。由于人、财、物均未独立，事业单位不能作为一级法人独立开展工作，其自身的粮食管理职能并未得到充分发挥。同时，随着公务员津补贴的实施，事业人员和行政人员工资待遇存在差异，也给单位内部管理带来困难，不利于充分调动和发挥人员的积极性。总之，由于机构设置不一、人员身份错位，致使正常工作受到严重影响。

三是编制经费难以落实，监管检查步履维艰。目前，全省不少县级粮食部门无论行政编制，还是事业编制均存在着偏紧问题，人员结构不合理，不能满足繁重工作的需要。从寿阳县情况看，2002年县编委确定寿阳县粮食局5个行政编制。当时，“寿阳县粮食局”有正副局长4人，占4个，1个编制一直空缺，机关经费和其他一般干部职工的工资开支仍从中央退库资金45万元中予以解决，一般干部职工的行政人员身份未予明确。国家实行公务员制度后，粮食局原机关除4个领导过渡成公务员外，其他一般干部和职工没有列入过渡范围。2007年县编委按照省编办文件精神，成立了编制15名的“寿阳县粮食流通管理稽查队”，将县粮食局机关剩余15名职工（2006-2009年县局机关退休了9名职工）的人事从“粮食流通服务中心”转入到可望参照公务员管理的粮食流通管理稽查队，工作岗位仍在原粮食局机构中“非正常”运行。稽查队管理粮油市场的工作由抽调的企业人员具体负责，给粮食监管检查带来难度，造成了粮油市场监管工作乏力，甚至难以进行。

深层成因

目前，造成全省县级粮食行政管理部门“机构设置不一、行政事业兼有、职能难以发挥、工作出现空挡”的原因是多方面的。既有社会原因、又有历史原因，不仅有主观原因，而且有客观原因。

成因之一，在新的历史条件下，机构改革中对县（市、区）政府承担的粮食安全责任认识没有到位。在2001年机构改革以前，县级粮食局一直属于县政府行政工作部门。2004年，粮食市场化改革之后，一些地方片面认为粮食工作的地位降低了，粮食问题基本解决了，因而粮食局被改为政府直属事业单位，弱化了粮食部门的职能。相当一部分同志在新时期、新阶段对粮食行政管理部门职能转换缺乏正确认识，没有看到随着国家对粮食流通体制管理改革的深化，粮食安全已经上升到国家安全、经济安全的战略层面；没有看到确保粮食安全已经成为县级工作的重点，粮食部门在对粮食产业化发展和“三农”有着举足轻重的联系；没有看到县级粮食行政管理部门要负责本县域粮食总量平衡和地方储备粮的管理，负责建立和完善粮食储备体系、粮食应急体系，配合财政部门管好、用好粮食风险基金，加强对粮食市场的监测和预警分析，搞好粮食储备轮换和保管，发展订单粮食，执行好粮食最低收购价制度。由此导致的结果是现有的县级粮食部门机构设置越来越不适应保障粮食安全的新要求，粮食市场放开了，粮食行政管理部门的地位反而下降了，职能反而弱化了。机构设置等方面，没有从保证粮食安全高度和具体承担的职能出发，形成了机构设置不一、职能弱化、人员身份模糊等问题。

成因之二，缺乏对粮食市场化改革整体把握，致使县级粮食工作出现边缘化问题。长期以来，我国的粮食行政管理实行计划经济体制，粮食部门凡事按政策执行，习惯于粮食行业管理。粮食市场化后，由于粮食部门对市场经济这只“看不见的手”缺乏深入了解和把握，面对新形势缺乏经验和准备，使粮食工作出现了“空挡”现象，粮食工作边缘化的问题愈显突出。在社会主义市场经济条件下，县（市、区）级粮食行政管理部门是县（市、区）级人民政府一个事关民生的重要部门，承担着“民以食为天”和“食品安全”的责任。恰恰在这个重大认识上，一些同志还停留在计划经济的视角“原点”上来审视市场化改革的粮食工作，一些县（市、区）将粮食行政管理部门并入经济商务粮食局（对外保留粮食局牌子）或设置为“粮食服务中心”（事业单位）。这种设置不利于明确行政执法主体资格，执法力度受到严重影响。

成因之三，粮食购销市场化之后，县级粮食行政管理职能转换跟进不力。随着粮食市场化改革的推进，国务院颁发的《粮食流通管理条例》，赋予了粮食行政管理部门在粮食流通执法监管中的执法权，由过去单纯的行政管理转变为依法行政，对一切从事粮食经营活动的企业法人、其他经济组织和个体工商户进行依法监管。但是，目前部分县级粮食行政管理部门还没有完全改变在粮食流通中的角色，还停留在单纯对国有粮食企业的管理上，还没有转变到对全社会粮食流通监管上来。粮食工作新形势发生的这种根本性变化，县级粮食行政管理部门的领导干部如果思想上不能自觉适应，势必造成不作为的行为效果，失去应有的地位。

积极对策

加强和改进粮食工作，是山西省转型跨越发展题中应有之义，是粮食工作科学发展难得的历史机遇。要以此为契机，切实强化县（市、区）级粮食管理。

一要强化县（市、区）级粮食安全责任。山西省粮食自给水平低，对外依存度较大，加之粮食流通产业化程度不高，粮食应急加工能力不足，粮食安全风险较大。这是山西省的基本粮情。古人云，“不谋全局者不足以谋一域”。全省尚且如此，各个县（市、区）粮食安全面临的挑战同样十分严峻。因此，各个县（市、区）一定要认清形势，增强粮食安全意识、忧患意识、责任意识，在“米袋子”问题省长总负责的前提下，完善和落实粮食安全行政首长分级负责制，明确县（市、区）政府对本县（市、区）域粮食安全和粮食宏观调控负总责，粮食工作管理不到位或者没有管好的地方，行政首长必须承担责任。各级政府一定要像重视粮食生产一样重视粮食流通，像重视安全生产一样重视粮食消费安全，真正负起粮食安全第一责任人的责任。

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关键词：粮食安全 优质土地资源 现代农业

1造成农产品质量不安全的原因分析

1.1土地环境质量状况不清楚，土地利用方式粗放是造成农产品质量不安全的根本原因

粮食中重金属超标问题由来已久，早在上个世纪八十年代我国就发现了，很多污灌区土地遭受污染和粮食中镉、铅等重金属超标的问题。截至20世纪末，我国每年因土壤污染粮食减产就达1000万吨，还有1200万吨粮食受污染，二者的直接经济损失达200多亿元。

由于土地污染具有较强的隐蔽性和延缓性，所以不像水污染和大气污染容易被察觉。但是土地一旦被污染，就很难得到快速有效的治理。经过了半个多世纪的工业化发展，我国的土地环境已经发生了深刻的改变,我们必须直面土地污染问题。国土资源部在本世纪初，与我国中东部部分地区合作开展了农业地质调查工作（又称作多目标区域地球化学调查）。最新调查数据显示，我国土地环境质量总体良好，北方好于南方，东北地区的土地最优。全国符合种植无公害农产品的土地占到调查面积的92％，围绕部分大中型工业城市和金属矿山周边存在8％左右的污染土地。进一步检测发现，土地污染是农产品重金属超标的主要原因,农产品超标问题主要集中在土地污染区。

当前，我国的土地利用方式还比较粗放，重视耕地数量，对耕地质量如何还缺少全面的了解。不清楚污染土地分布在哪里，势必造成土地规划与利用的盲目性，并导致优质土地和污染土地一视同仁不加区分的利用。不清楚土地质量状况，好的土地产出的优质粮食和污染土地产出的超标粮食以同样的价格进入市场流通领域，农产品的品质差异没有在价格上得到体现。产地土壤环境不清是造成农产品品质不安全的根本原因。

1.2土地经营方式落后，现代农业发展滞后，生产过程难以监控是农产品质量不安全的主要原因

我国农村土地利用现状比较零散，农业生产效率低下，农业生产成本高。土地分散经营造成农户重产量，轻于对土地的养护和管理。大量无序的施用农药化肥，不但污染了土地、河流和大气环境，而且直接导致农产品的污染。加之，以各家各户为单位的农业生产过程无法得到科学指导和有效监控，农业生产随意性大，这是我国农产品质量良莠不齐的主要原因。

曾经极大地激励了广大农民的经济性和创造性，但是现阶段看这种土地经营模式只能解决农民的温饱问题，而不能给农民带来更大的效益。土地的条块分割，存在“小生产、大市场”的基本矛盾，并造成先进的农业技术难以推广，农业生产的非标准化必然造成农产品的不安全。经过半个世纪的工业化，社会财富得到积累，逐步转变传统的农业生产模式备受政府和社会的关注，全面推进我国现代农业是解决当前农产品质量安全问题的重要手段。

1.3农产品没有变成真正意义上的商品，销售环节的管理和监控不到位是农产品质量不安全的重要因素

农产品也是商品，当农产品没有得到商品的标识，就不能有效的区分农产品的品质，这是流通领域造成农产品不安全的重要因素。目前，我国大多数农产品还处于销售原粮状态，销售的农产品无产地、厂家和生产日期，基本是“三无”产品。消费者不能了解到农产品的产地环境、农产品中各种元素含量状况、有哪些有益的成分、生产过程和生产日期等基本信息，消费者只能通过外观、颜色和形状来粗略判断农产品的新鲜程度，无法判断粮食中有害物质是否超标，吃了以后是否有益健康，消费者无法得到农产品品质的知情权。另外，市场销售环节的管理和监控不到位，致使市场中假的东西泛滥，往往对市场秩序形成巨大冲击，这也是造成农产品不安全的潜在因素。

1.4信息不公开，往往夸大了污染的问题，不利于监督和改善农产品质量不安全问题

信息不公开，大家就会猜测，其结果往往是夸大了问题的严重程度，并最终造成社会恐慌。对农产品质量问题也是一样的，人们往往因为一个污染事件或侧面，就容易联想到整个农产品市场，结果往往夸大了污染问题。食品质量安全问题关系到千家万户，社会民众和媒体都有极大的热情参与监督工作。实践证明，社会监督最有效果，也最容易得到大家的理解和支持。也就是说，只有大家都满意了，政府的工作才做到位。因此，充分发挥公众和媒体对食品安全的监督作用，才会监控好食品安全。

2解决我国粮食质量安全的应对策略

抓好食品安全是政府职责所在，是提升老百姓幸福指数的有效手段。科学利用清洁土地资源，大力发展现代农业，推进农产品商品化进程，提高信息透明度是解决我国粮食质量安全的应对策略。

2.1查清土地质量，科学规划和利用土地资源

国土资源部在过去的十年时间里，已经完成了我国中东部主要农业平原区165万平方公里面积的土地质量调查评估工作，计划在今后的5－10年时间内，将该项调查工作覆盖我国主要农业区455万平方公里面积。这项工作意义重大，查清土地环境质量状况，对推动现代农业发展，保护农业生态环境和促进土地资源的可持续利用具有重要意义。建议，各级政府关注土地质量调查工作，督促相关部门配合尽快查清我国主要农业区的土地环境质量状况，为我国经济转型提供优质土地资源。

调查成果显示，土地污染区相对集中在重工业城市和矿山周围，粮食超标区主要集中在土地污染区。只要做到科学规划和合理利用土地资源，就可以保障我国的粮食安全。建议，依据国土资源部土地质量调查成果，将无污染洁净的土地划分为基本农田加以切实的保护，把受到轻微污染但还可以利用的土地规划为工业用玉米、桑麻、经济林或苗圃等用地，对已经严重污染的土地要尽早治理。查清土地质量，科学规划和利用土地资源，是保障农产品质量安全的根本途径。

2.2积极开发优质农田，以发展特色农业为契机推进农产品的“商品化”

土地环境质量是一把双韧剑，污染土地产出重金属超标的粮食，优质土地就会产出具有特殊保健功效的食品。近些年，一些富含锌、硒、钙、铁等有益元素的特色农产品得到得到人们的青睐。根据各地区实施的农业地质调查成果，江西丰城、青海的西宁和海南的定安县等进行了优质土地的开发试点，通过科学开发当地富硒优质土地资源，推进了现代农业的快速发展。例如，江西丰城市富硒土地资源就吸引了企业的6亿元投资，将昔日偏僻落后的小山村迅速建设成为现代农业园区，开发出的富硒大米市场价格每斤达到30元以上，促进了当地农民和地方财政的增收；辽宁盘锦地区拥有典型的富铁、锌、钙等特色土地资源4万余公顷，每年可开发出28万吨的特色优质大米，每年可增加的潜在经济价值就可以达到42亿元以上。从全国的农业地质调查成果看，我国优质特色土地资源丰富。建议，以开发优质土地资源为契机，大力发展特色农业，提高优质农产品的附加经济价值。

同时，要积极研究和推进农产品的商品化进程，赋予所有的粮食和蔬菜以商品标识，以物联网科技为平台，逐步实现农产品的查询功能。只有明确了农产品的出产地、产地环境、加工企业、生产过程和产品质量等信息，营造监管好市场经营秩序，才能实现农产品真正意义上的商品化，才能切实的提高农产品质量，保证农产品的安全。

2.3改变传统农业生产模式，加快现代农业建设

我国的农业正处于由传统农业向现代农业提升的转型期。建议，政府部门加强研究土地流转方式，积极引导土地集约化经营，大力推进现代农业的发展。只有做到农业生产的规模化、标准化，才能监控好农产品的生产过程，才能保障农产品质量的安全。

2.4提高信息透明度，广泛发动社会舆论力量监督农产品质量

调查成果显示，我国土地环境质量总体良好，但就是因为大家不了解实际情况，就夸大了粮食污染，造成大家的信任危机，影响了我国农产品的信誉。建议，政府部门加强对土地环境质量和农产品质量的监测和检查，及时公布相关信息。同时要，利用和发挥好社会媒体和公众的监督作用，促进企业不断提高农产品质量，督促政府部门加强农产品安全的管理和检查。

总之，农产品安全是件大事，应该引起各级政府的高度关注。以科学利用土地资源为切入点，以培育我国现代农业为主线，积极推进农产品的商品化进程，加强社会的监督力量，切实保障我国食品安全。

参考文献

[1]杨晓波等.辽宁省辽河流域1／25万多目标区域地质调查成果报告.2007年内部出版.

[2]杨晓波等.加强多目标调查成果的转化应用为社会经济与生态环境的协调发展服务.岩矿测试.2007年第26卷第4期.

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关键词：中部地区；粮食安全；思路与对策

中图分类号：F327

中部六省除山西省以外的其余五省均是农业大省和农产品深加工基地的集中区域，其粮食产量占全国粮食总产量的30%以上（见图1～2）。作为我国重要粮食生产基地，在全国六个粮食净调出省中，有三个在中部。《全国新增1000 亿斤粮食生产能力规划（2009-2020 年）》中，将安徽、江西、河南、湖北、湖南五个中部粮食主产省列在核心区域，规划要求力争把中部地区粮食产量达到全国粮食总产量的1/3，到2020 年达到18300 多万吨。中部粮食主产区承东接西，在保障国家粮食安全中占据十分重要的地位。在实现中部地区崛起的战略背景下，为避免走工业化危害粮食安全的老路，提出如下几方面战略思路。

一、落实中部粮食主产区主体功能发展战略规划

落实中部粮食主产区主体功能发展战略规划，包括以下两点：

（一）中部重点开发区与农产品主产区分工协作

根据全国主体功能区划，中部农业主产区主要包括黄淮海平原主产区、长江流域主产区两个区域。我国“两横三纵”的城市化战略格局中的重点开发区包括“中原经济区、皖江城市带、湖北武汉城市圈、湖南环长株潭城市群、江西鄱阳湖生态经济区”等。中部地区农产品主产区和重点开发区部分区域的交叉重合，在一定程度上激发了城市扩张与保护耕地之间的潜在矛盾。随着城乡统一的土地要素市场的一体化推进，在缺少配套措施约束的前提下，挤占耕地矛盾有可能进一步加剧。为此，中部粮食主产区的经济发展，应该首先以保护耕地，确保粮食安全为前提。中部粮食主产区优质耕地较多，实现开发和优质耕地保护二者之间的有机协调，成为“四化”推进中需要解决的关键问题。

（二）发掘中部粮食主产区集中连片的规模优势

我国“七区二十三带”农业发展战略布局中，中部农产品主产区主要包括黄淮海平原农产品主产区、长江流域农产品主产区两大区域。其中，黄淮海平原农产品主产区是建设优质专用小麦、专用玉米、优质棉花、大豆和畜产品的产业带；长江流域农产品主产区，要建设优质水稻、专用小麦、优质棉花和油菜、畜产品以及水产品产业带。黄淮海平原主产区和长江流域主产区在我国“七区二十三带”中是典型的农产品集聚地区，抓好这两个地区的发展对粮食主产区的发展至关重要。要优化粮食生产布局，打造粮食生产核心区，形成集中连片、高产稳产商品粮生产基地。对于此类地区，应该纳入政府重点支持范围。2013年3月，国务院批复了《国家农业综合开发高标准农田建设规划》，明确到2020年，完成改造中低产田、建设高标准农田4亿亩。以此为契机，应加快集中连片地区中低农田改造，喷灌、水利基础设施改造、建设与维护，集水和节水灌溉，山区的梯田修建，平原和丘陵地区的土地整治等。大力支持提高耕地基础地力和产出能力，充分发掘集中连片地区粮食规模种植优势，提高粮食产量，确保粮食安全。

二、建立中部粮食主产区农业生态补偿机制

建立中部粮食主产区农业生态补偿机制包括：建立重点粮食主产区农业生态补偿机制，拓宽重点粮食主产区农业生态补偿渠道，以及激发中部粮食主产区生态种植的积极性。

（一）建立重点粮食主产区农业生态补偿机制

目前，我国建立生态补偿机制的重点领域主要有禁止开发区中的自然保护区、重要生态功能区、矿产资源开发区和流域水环境。在国家主体功能区划中，粮食主产区已列为限制开发区，所以重点粮食主产区建立农业生态补偿机制已具备政策基础。粮食主产区的主体功能定位是提供商品粮和发展绿色生态农业，工业和城镇化发展只能作为辅助功能，是以确保粮食安全为前提。粮食生产不仅是通过利用资源，产生排放的产品产出过程，而且还具有提供生态功能价值的功能，如净化环境、美化田野、吸收二氧化碳、释放氧气、调节气候等。此外，基于粮食的公共物品属性，社会公益性很强，自然风险与市场风险并存，并且供需弹性小、投入回报率低。鉴于粮食主产区的独特性，将粮食主产区（或粮食主产县）分步骤、无差别的纳入生态补偿政策扶持范围，采取与重点生态功能区，或者部分与禁止开发区相同的补偿政策，是坚持以人为本，缩小城乡差别，提高农民收入，实现社会公平的关键。

（二）拓宽重点粮食主产区农业生态补偿渠道

农业补偿的范围广、补偿资金量大，如果全部由中央财政转移支付，国家财力难以为继。因此，在补偿范围上应明确界定，在补偿渠道上应多方筹资，广辟来源。可采用国家、地方、企业等共同出资的多元化补偿格局。补偿范围的重点应是能够修复环境，易于实现粮食安全和食物安全的重点领域。

首先，建立稳定的国家财政转移支付制度。财政转移支付重点是对粮食主产区生态环境修复行为进行补偿。在地方财力相对充裕的地区，拿出一部分财政资金作为补偿基金。

其次，建立发达的主销区对主产区的生态补偿机制，补偿粮食主产区的机会成本。以增长对主销区财政提成，提高机会成本税、耕地补偿税等政策，对粮食主产区生产外部性进行有效补偿。

最后，通过金融体系来实现补偿，即以贴息无息贷款等财政金融政策重点支持集中连片粮食主产区的基础设施改造。在河南、安徽、江西等粮食主产区设立诸如村镇银行等新型金融机构，提高对粮食主产区农业基础设施建设的财政支持力度。在中部粮食主产省可以设立农村金融改革实验区，人民银行支农再贷款向粮食主产区倾斜，适当增加贷款额度。对各银行的涉农贷款，放松存贷比考核标准，解决支农资金制约问题。

（三）激发中部粮食主产区生态种植的积极性

中部粮食主产区为了提高粮食产量，保证粮食供给，使得该地区农民的主要来源为比较效益较低的家庭经营，农民人均纯收入一直处于全国平均水平以下（见图3），严重妨碍了农民务农积极性。为了维持粮食主产区粮食生产的可持续性，在制度安排和政策设计中，切实执行“谁受益、谁付费，谁保护、谁受偿”的资源补偿原则，建立健全耕地保护补偿机制。

首先，对保护耕地者给予补偿。补偿主体包括地方政府和经济个体，因为地方政府为保护耕地而放弃当地开发建设获取更高经济收益的机会。补贴为国家提供粮食安全保障的各个粮食经营个体。

其次，对高效集约利用耕地者进行补偿。对努力避让耕地、提高土地利用率等行为予以补偿，建立有利于土地资源科学配置的利益调节机制。

再次，对改造中低产田质量的行为进行补贴。对使用有机肥、农家肥，进行生态种植和耕地修复的农户和集体经济组织进行生态补偿。

最后，对提高水稻复种指数和单产水平的农户进行奖励。通过系列措施的实施，激发家庭、农民专业合作社和种粮大户保护耕地，改善粮食种植外部环境的内在积极性。

三、加快中部粮食主产区食物加工和监测技术创新

加快中部粮食主产区食物加工和监测技术创新，主要体现在以下几点。

（一）开展粮食生产加工及食品安全监管技术创新

开展主要农作物定向调控关键技术、粮食生产数字技术、农业生物环境控制等关键技术研究。开展粮、棉、油、蔬、果等主要农作物高产优质的生理生态机制，有害生物控制与粮食质量安全，生态储粮等基础研究。开展粮油、果蔬、畜禽产品、食品添加剂绿色制造等关键装备开发。开展食品包装材料、发酵食品、食品配料和特殊专用食品等技术集成示范。开展食品分子重要生物活性物质靶向作用机制，食品生物工程代谢组学理论等重大基础研究。开发现代优良食品微生物高效筛选，蛋白质分子修饰与功能化改造，糖与油脂生物制造等前沿技术。突破食品非热加工、生物制造、高效分离和节能干燥等核心技术。

此外，在食品安全监管领域，开展食品加工在线无损检测等装备与技术研究，开发传感器、可视芯片仪等快速便携检测设备。开展食品有害物残留物减控，贮藏腐败微生物和病原微生物预测预报等关键技术研究；攻克食品高精度快速在线检测和智能化监控等共性核心技术；构建食品安全精准溯源、预警体系和评估方法。

（二）打破国外粮食加工技术垄断，大力发展粮深加工

目前，中部粮食主产区中小型粮食加工企业经济效益相对较低，通过自身积累进行技术升级改造的可能性不大。从全国来看，大部分农业产业化龙头企业位于东部地区（见图4），位于中部粮食主产区的大中型粮食加工企业，受经济条件的制约，无法投入足够的资金进行技术研发。受资金和效益的限制，中部粮食主产区粮食加工企业自主创新能力弱，自身造血机能差。从粮食加工设备看，现在粮机装备制造业主要以生产小型成套和单台大型设备为主，但大型关键设备与国际先进技术相比，产品技术含量少，稳定性差、耐用性低，重要加工工艺和技术装备尚未摆脱 “引进-落后-再引进—再滞后”的恶性循环。

因此，从粮食安全和农业发展的角度，应加大国家粮食加工重大关键技术立项，加快技术创新速度，依托公益性农业研究机构进行农产品深加工技术的重大突破性研究。地方应用型农业技术研究机构应与地方粮食加工企业建立紧密合作创新体系，立足粮农增产和增收，整合粮食产业链资源，构建农业产业化循环经济模式，大力开发粮深加工和饲料加工技术，实现中部粮食主产区粮食产业高效、协调、可持续发展。

四、推进粮食物流体系建设

推进粮食物流体系建设具体包括，加强中部粮食主产区基层粮库仓房基础设施建设，建设现代化的粮食物流体系，以及建立完善的粮食收储数据库信息管理系统。

（一）加强中部粮食主产区基层粮库仓房基础设施建设

国家财政重点支持基层粮库仓房建设，以县为单位对中部粮食主产区国有基层粮库进行合并改造。能利用的库区继续保留，条件不具备的库区采取置换、征地等方式重建粮仓。根据区域辐射能力和粮食生产能力的大小，确定仓库建设规模，彻底解决小、散、零问题，把中部粮食主产区国有基层粮库打造成现代化粮仓，争取全面实现机械通风、环流熏蒸、电子测温，电子监管系统，以提高粮库利用效率和自动化监管水平。

（二）建设现代化的粮食物流体系

疏通和建设粮食主产区同主销区之间跨省区粮食物流通道和节点，加强电气化铁路粮食物流通道建设。使省区间主要粮食物流通道的装卸储运等整个流通环节管理快捷高效、节省成本。建议国家应该稳步加大对粮食主产区流通体系规范化建设的投入力度，使销售、加工、仓储、运输等各个环节实现标准化运作，减少各方面的不确定性。此外，要充分发挥国有粮食购销企业主渠道作用，扎实国有粮食购销企业的仓储设施建设。

（三）建立完善的粮食收储数据库信息管理系统

目前，我国大部分粮食行政管理部门没有建立粮油产品质量和粮油产品安全档案内容的数据库，这不利于监管部门掌握粮食收购企业的经营动态和经营粮油的质量。为此，积极开展粮食质量调查和品质测报，依托各级粮食检验机构对当年收获的主要粮食品种进行收获质量调查、品质测报和质量信息反馈，率先在中部粮食主产区建立省、地（市）、县三级粮食质量信息数据库，把粮食收购、销售、储存、运输、加工等环节中涉及粮油产品质量和粮油食品安全档案的内容都纳入到粮食收储数据库中，定期向社会，为政府决策、调整结构、指导生产、优化品质等提供决策依据。

五、加强粮食安全监管体系建设

加强粮食安全监管体系建设应加强对粮食安全全方位的监管，以及构建中部粮食进出口贸易安全监管体系。

（一）加强对粮食安全全方位监管

目前我国大部分粮食行政管理部门的粮食流通管理工作停留在粮食收购上，没有形成对粮食储存、加工、销售等环节的全方位长期监管，影响粮食市场整体监督力度和效果，这个问题在中部粮食主产区十分突出。为此，引入物联网技术，采用重点监管与日常监管并举，实现粮食各环节、长期、多方位监管。收购期间对粮食收购、生产加工企业重点监管，收购结束后对加工企业、分散经营户日常监管。做到“重管理、重服务，以管为主，以罚为辅”。对中部粮食主产区粮食储存环节的仓储设施和粮食质量检验能力进行严格监管，确保原粮在储存期间和出库时的质量安全；对中部粮食主产区粮食运输环节的粮食质量和粮油食品安全进行监管，促进中部粮食主产区粮食市场科学化、法制化、规范化运行。只有这样，才能追责到库、追责到人，避免出现粮库亏空，无法追责现象的发生。

（二）构建中部粮食进出口贸易安全监管体系

积极参与国际食品法典、转基因作物等规则和标准的制定，掌握国际组织有关农业规则和标准的要义，充分发挥与欧美等有关发达国家农业磋商机制的作用，以最大程度维护我国粮食产业利益，积极应对我国农产品出口受限等有关问题。不断完善我国农产品进出口调控机制，使粮食贸易政策和国内产业发展政策协调。充分调动粮食主产区农业主管部门、行业协会和企业的积极性，保障国内农产品有效供给和市场稳定。构建中部六省粮食信息数据收集、贸易监测在内的一整套粮食进出口贸易体系，并且将现有中部地区5个粮食主产省省内外、国内外调入调出全部覆盖。通过建立粮食进出口安全监测预警体系，实现粮食主产区和三大主要作物品种的全覆盖。并跟踪监测粮食进出口对产业结构调整的影响，实行定期公布制度。

参考文献：

[1]任正晓.生态补偿不能忘了粮食主产区[J].中国经济周刊，2011（35）.

[2]国务院.国务院关于完善粮食流通体制改革政策措施的意见（国发〔2006〕16号） [Z]. 2006-05-13.

[3]农业部国际合作司.农业国际合作发展“十二五”规划（2011-2015）[Z]. 2012-01-11.

[4]国务院.全国新增1000亿斤粮食生产能力规划（2009-2020）[Z].2009-04-08.

[5]国家发改委和工信部.食品工业“十二五”发展规划[Z].2012-01-12.

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水资源安全：21世纪国家安全的关键组成部分

水资源是基础性的自然资源和战略性的经济资源。地球的淡水资源仅占其总水量的2．5％，而在这极少的淡水资源中，又有70％以上被冻结在南极和北极的冰盖中，加上难以利用的高山冰川和永冻积雪，有87％的淡水资源难以利用。人类真正能够利用的淡水资源是江河湖泊和地下水中的一部分，约占地球总水量的0．26％。全球淡水资源不仅短缺而且地区分布极不平衡。按地区分布，巴西、俄罗斯、加拿大、中国、美国、印度尼西亚、印度、哥伦比亚和刚果等9个国家的淡水资源占了世界淡水资源的60％。约占世界人口总数40％的80个国家和地区严重缺水。目前，全球80多个国家的约15亿人口面临淡水不足，其中26个国家的3亿人口完全生活在缺水状态。预计到2025年，全世界将有30亿人口缺水，涉及的国家和地区达40多个。21世纪水资源正在变成一种宝贵的稀缺资源，水资源问题已不仅仅是资源问题，更成为关系到国家经济、社会可持续发展和长治久安的重大战略问题。

我国水资源安全形势十分严峻。我国水资源总量28124亿m3，占全球水资源的6％，仅次于巴西、俄罗斯和加拿大，居世界第4位。但人均水资源仅为世界人均量的1／4、美国的1／5、加拿大的1／50，在世界上名列110位，是全球13个人均水资源最贫乏的国家之一。全国600多个城市中有一半城市缺水，农村则有7000万人口饮水困难。黄河流域水资源严重短缺、西北内陆河流域水资源枯竭，严重制约区域社会经济发展、导致区域生态环境严重恶化。水资源短缺已经成为制约我国经济社会可持续发展的瓶颈之一。建立水资源安全战略已经成为国家长远稳定发展的必然选择和重要战略问题。

虚拟水——水资源和水安全研究的创新领域

最新研究表明，生产1t小麦需要耗费1000t的水资源，1t玉米需要耗费接近1200t的水资源，1t稻米需要耗费2000t的水资源。生产一个2g重的32兆计算机芯片需要32kg水。虚拟水不是真实意义上的水，而是以“虚拟”的形式包含在产品中的“看不见”的水，因此虚拟水也被称为“嵌入水”和“外生水”，“外生水”暗指进口虚拟水的国家或地区使用了非本国或本地区的水这一事实。

虚拟水战略是指缺水国家或地区通过贸易的方式从富水国家或地区购买水密集型农产品－尤其是粮食，来获得水和粮食的安全。国家和地区之间的农产品贸易，实际上是以虚拟水的形式在进口或出口水资源。中东地区每年靠粮食补贴购买的虚拟水数量相当于整个尼罗河的年径流量。从虚拟水的概念可以看出，虚拟水以“无形’的形式寄存在其它的商品中，相对于实体水资源而言，其便于运输的特点使贸易变成了一种缓解水资源短缺的有用工具。

传统上，人们对水和粮食安全都习惯于在问题发生的区域范围内寻求解决问题的方案。虚拟水战略则从系统的角度出发，运用系统思考的方法找寻与问题相关的各种各样的影响因素，从问题发生的范围之外找寻解决区域内部问题的应对策略，提倡出口高效益低耗水产品、进口本地没有足够水资源生产的粮食产品，通过贸易的形式最终解决水资源短缺和粮食安全问题。通常相对于国家甚至世界范围而言，水资源的短缺通常只是局部现象。人口、粮食和贸易之间的特殊连接关系，为水资源短缺地方的决策者提供了在更大的范围尺度上找寻缓解水资源短缺的新途径。当前世界上许多国家对粮食进口的补贴政策，实际上是补偿本地区水资源的不足，南部非洲和中东地区的一些国家是非常典型的例子。

虚拟水战略——水资源管理的制度创新

水资源管理的目的是为了规范在水资源短缺情况下人们的生产和生活方式。从当前国内外的研究和实际应用来看，采用的水资源管理包括供给管理和需求管理两个方面，基本的管理途径有工程建设、终端利用效率和配置效率三种，相应的管理战略和管理阶段可分为四个层次：供给管理，包括开辟新水源、大规模远距离调水等，其目标是提供更多的水资源，但通常成本巨大；技术性节水管理，这是水资源需求管理的第一步，其目标是提高水资源的利用效益，但通常节水数量有限；内部结构性管理，是水资源需求管理的更高层次，涉及到区域内部社会结构变化等问题，如结构性节水；社会化管理，这是水资源需求管理的最高层次，认识到水资源的社会属性，以水资源的社会属性为主线，充分利用各种外部资源来缓解局地水资源的紧缺。

水资源管理的最终目的都是为了跨越水资源稀缺的障碍，社会化管理阶段的出现意味着水资源管理问题域范围的扩大，管理的着眼点从克服自然资源的稀缺（第一类资源稀缺）转向克服社会资源的稀缺（第二类资源稀缺）。在这种意义上，能否调动足够社会资源的能力（社会适应性能力）来克服第一类资源的短缺就成为水资源短缺问题能否解决的关键。显然，虚拟水战略扩展了水资源研究的问题域范围，属于水资源社会化管理层次。由于人口增长是水资源稀缺的最原始驱动力，粮食作为人类的生活必需品携带有大量的虚拟水，是当前世界贸易中数量最大的商品，因此，人口—粮食—贸易之间的连接关系就成为虚拟水分析的主线，从另一个角度来看，也就是从水的社会属性这条主线来进行水资源管理。因此，虚拟水战略的应用必将引起水资源管理的制度创新。虚拟水战略——平衡区域尺度，水赤字的有效工具和战略措施

自虚拟水概念提出以来，已经在水资源短缺的国家和地区如中东和南非地区得到了一定的实际运用。虚拟水战略可以成为一个平衡区域尺度的水赤字的有效工具。虚拟水贸易与虚拟水战略研究已经成为国际上的一个前沿研究领域。对于经济发展内部不平衡、水资源分配模式与经济发展模式不一致的国家或地区，虚拟水战略特别有用。虚拟水贸易对于那些水资源紧缺的地区来说，本身提供了水资源的一种替代供应途径，并且不会产生恶劣的环境后果，能较好的减轻局地水资源紧缺的压力。对参与虚拟水贸易的国家或地区来说，还能增强这些国家和地区粮食安全的相互依赖性，减轻国家或地区之间因为水或粮食问题所引起的直接的冲突，创造持久的合作关系。当世界或地区粮食价格低于缺水地区自身的生产成本的时候，虚拟水战略的优势就更加明显。富水地区和缺水地区之间实体水贸易由于运输距离长远、成本高昂通常十分困难，因此，虚拟水战略日益引起了缺水国家和地区政府和水资源管理部门的重视，并开始在水资源战略管理中应用。虚拟水战略非常适合作为干旱和半干旱地区的一项现实的战略措施，即通过贸易的形式满足缺水地区水资源和粮食的安全。

开展虚拟水和虚拟水战略研究，构筑水资源安全战略体系