新型城镇化建设存在问题范文

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关键词：新型城镇化；小城镇；建设路径；

作者简介：赵莹，集美大学工商管理学院讲师、经济学博士；

作者简介：李宝轩，集美大学工商管理学院副教授。

新型城镇化是以工业化、农业现代化、信息化为主动力，强调经济、社会、环境协调发展，注重城乡一体化、可持续发展的城镇化。［1］新型城镇化的根本是现实人的城镇化，但从人口结构看，我国农村人口占比较大，单纯依赖城市吸纳农村转移人口来缩小城市和农村发展差距的难度较大，新型城镇化目标也难以真正实现。［2］只有充分发挥小城镇的重要作用，城乡间才更容易形成一种平衡关系。因此，新型城镇化进程中小城镇建设是实现城乡和谐、可持续发展的必由之路。

一、我国新型城镇化进程中小城镇建设存在的问题

(一)重点中心镇建设质量不高，以“点”带“面”示范效应不强

首先，小城镇的区域发展不平衡，地区差异较大。从全国范围看，重点中心镇布点呈现西部稀疏、中部居中、东部密集的态势。具体看也就是重点中心镇集中分布在少数相对发达地区。如，从东部地区看，大量综合实力较强的重点中心镇集中在京津沪近郊、河北中南平原地区、珠三角内圈层与西部地区、苏南和浙东北地区，部分地区的中心镇还呈现“临轴”集聚的特点，少数地区甚至出现中心镇轮廓线相接现象。比较而言，京津沪远郊、环京津贫困带、珠三角外圈层、苏北和浙西南地区重点中心镇密度则明显较低，发展也严重滞后于发达地区。这种非均衡发展状况带来的直接后果是特定区域间重点中心镇总体生产力水平差异日益加大。

其次，对重点中心镇建设的重视程度不够。受“重城轻镇”的传统思想影响，中西部地区的省、市、县对重点中心镇建设的重视程度不够，特别是在政策、资金、资源的支持上，仍习惯于向城市倾斜。再加上地方存在一定畏难情绪，工作主动性缺乏，导致重点不突出，中心镇建设流于形式。

最后，部分地区的培育方法不合理，导致重点中心镇的建设质量难以提高。如，在中西部和东部后发地区，部分地方选择将撤乡并镇与镇镇合并作为重点中心镇建设的“捷径”。［3］表面上，通过调整行政区划，会使中心镇人口数量增加，但这并不是由产业发展、人口自然向建成区集中产生的结果，中心镇人口规模小的局面并未发生根本性的变化。可见，中心镇建设并未实现由点到面的跨越，许多中心镇的权利受限，自身发展活力、潜力无法释放，带动区域内其他小城镇建设、促进城乡协调发展的作用也难以充分发挥。

(二)经济发展方式转变速度较慢，小城镇整体经济水平不高

首先，在产业转型升级方面，我国东部地区小城镇在政府推动、市场拉动、城镇互动、民资与外资的共同带动下，经济发展态势良好，部分小城镇产业已具备转型升级的基础。但由于大型企业和龙头企业少、自身发展要素受限，使东部地区小城镇产业(特别是工业)转型升级速度普遍较慢，成效不明显。相对于东部地区小城镇而言，我国中西部地区小城镇经济发展起步较晚。近几年，借鉴东部地区小城镇产业发展经验，中西部地区小城镇强调发挥自身资源优势，吸引外资，承接大城市产业转移。但由于区内多数小城镇区位优势和创新优势较小，对外资的吸引力不强，加上区域内城市发育成熟度较低，对小城镇的辐射带动作用有限，许多小城镇常陷入产业发展困境，经济转型升级缓慢，产业发展水平难以提高。另外，由于中西部地区一些小城镇盲目推进产业转型升级，以风能发电等新兴产业取代传统劳动密集型产业，结果造成产业结构看似升级，但因发展脱离小城镇实际，使新兴产业转瞬间变成不良资产，反而抑制了产业转型升级。

其次，在推进城镇化、扩大内需方面，小城镇普遍面临内需不足的问题。从区域角度看，我国东部地区目前虽已处于城镇化的中高级阶段，小城镇竞争力较强，带动了农村人口的大规模跨区域流动。但由于农民市民化的成本较高，东部地区小城镇“候鸟型”农民人数颇多。这些农民在小城镇大多没有归属感，用、住、行及文化方面的消费意愿并不强，导致小城镇经济发展缓慢。我国中西部地区目前仍处于城镇化的初级阶段，农民向小城镇靠拢的积极性不大。另外，在产业基础薄弱的背景下，进镇定居的农民收入水平普遍较低，消费能力有限。而社保制度、信贷体系不健全和公共服务不到位，又制约了农民消费潜力的释放，“新居民”消费对小城镇经济持续增长的积极影响不显著。

(三)城镇化建设障碍重重，建设进展缓慢

一方面，因产业支撑力度不够、农村剩余劳动力素质偏低等问题的长期存在，我国城镇化的进展缓慢。首先，近年来我国东部地区小城镇产业投资速度已有所降低，产业规模增幅逐渐减小，创造的新就业机会不多。同时，由于企业的资本、技术对低素质劳动力的替代加快，小城镇就业压力有所上升，而第三产业发展缓慢，无法提供充足就业岗位，又进一步阻碍了东部地区城镇化进程。其次，由于经济发展水平较低，我国中西部地区小城镇外来人口较少，加上本地60%以上的农村青壮年劳动力已转移到发达地区务工，剩余农民整体文化程度不高，适应能力差，进镇意愿不强，致使中西部地区城镇化速度慢，小城镇始终“人气不旺”。

另一方面，二元体制依然是城镇化建设的深层次障碍。第一，农地产权制度不健全，农地流转制度不完善。由于缺少制度支撑，农地流转过程中，农民始终处于弱势地位，无法真正分享土地增值收益，“弃土进镇”的决心较小。第二，我国小城镇社保制度不健全，多数小城镇户口对农民的吸引力不足。特别是随着农村资源要素价值的不断升高，越来越多的农民认为农村土地和集体经济组织成员身份更保险。同时，因小城镇现有社会保障水平较低，已进镇定居的农民仍需靠自我积累来实现自我保障，这在客观上抑制了进镇农民的消费需求，使其生活方式市民化速度慢，阻碍城镇化进程。第三，成为小城镇永久性居民并获得相应社会权利对农民具有较大的吸引力，但部分小城镇却人为设定本地农民落户附加条件，跨省农民落户更是难上加难，导致大量农民长期徘徊在小城镇“正规”门槛之外。目前，虽有部分小城镇落实了以居住地划分小城镇户口的户籍登记制度，但因未触及户籍制度背后的社会福利制度，新进镇农民与原镇居民始终无法融合成一个“镇民共同体”。而“新生代农民工”的出现，又加大了这一问题的复杂性。

(四)小城镇规模与内部空间结构不合理，土地利用效益不高

第一，从宏观层面看，小城镇高度分散，布局结构不合理。目前，我国有30%左右的小城镇建设尚未编制总体规划。因缺少规划，这些小城镇的功能分区不明确，用地布局相对分散；各功能区间距离较远，建设成本较高；单一功能用地比例过大，资源浪费等问题长期得不到解决。

第二，从微观角度看，小城镇发展与保护土地间存在矛盾。如，我国中西部及东部后发地区许多小城镇建设者并没有按照经济、社会、环境效益相统一的要求利用土地。如，将小城镇发展看成是规模扩张，盲目推进“圈地运动”；以吸引开发商投资来带动小城镇经济发展为目的，随意扩大产业用地规模，粗放利用土地；重视新区建设，轻视旧区挖潜改造，忽视土地利用环境效益的提高等。

二、我国新型城镇化进程中小城镇建设的新路径

(一)妥善处理重点和一般的关系，择优发展重点中心镇

首先，择优发展重点中心镇，避免因重点中心镇分布不平衡带来的弊端。各地可考虑选取差异化路径建设重点中心镇：东部地区城乡、镇、村间的界限模糊，城乡一体化特征明显，中心镇建设应以条件较好的建制镇、县城和城关镇为重点；中部地区城乡差别较大，发展中心镇应以城关镇和少数建制镇为主；西部地区地广人稀，经济不发达，应按实际情况重点建设城关镇。

其次，应继续探索中心镇发展新模式，通过中心镇带动一般小城镇发展，提高小城镇建设的总体水平。中西部地区应转变“重城轻镇”的观念，抓准中部崛起、西部大开发机遇，采用非均衡发展模式，积极培育基础好、发展潜力大的重点中心镇。加快制定中心镇经济社会发展规划，建立发展中心镇的组织协调机构，负责具体的调查研究、政策拟定、督促考核等工作，引导中心镇在各方面先行一步，使之成为带动作用较强的区域经济中心和城乡基本公共服务平台。如，可在农业产业化、工业技术改造和创新、市场建设的项目安排方面优先向中心镇倾斜，并出台“高含金量”的产业扶持政策，推动中心镇经济发展；优先安排中心镇的基础设施、社会事业项目，可采取联合、集团化等模式，推动大中城市的优质资源向中心镇延伸扩展；适当增加中心镇建设用地指标等。随着外部环境的不断改善，地方应努力做好重点中心镇社会资金筹集、科技创新、镇村统筹等工作，带动小城镇整体建设水平提高。

最后，中西部和东部后发地区在引导特色产业集群发展、吸引农村剩余劳动力向中心镇集聚的同时，应综合考虑地理区位、土地面积、经济和人口规模、财政收入等指标，有针对性地推进中心镇的行政管理体制改革，扩大管理权限，提高自我发展能力，力争将中心镇率先建成“功能齐全、特色鲜明、环境优美、带动效应好”的现代化小城镇，在更高层次上实现小城镇整体水平的提高。

(二)推动小城镇经济社会协调发展

加快推进小城镇产业集聚、人口集中、功能完善，全面提高小城镇经济社会发展质量，应成为我国小城镇建设的总体要求。在小城镇培育中，应注意把握以下“两个结合”。

第一，小城镇建设应与较高水平的产业发展相结合，在促进经济繁荣的同时，为社会发展提供物质保障。打造根植性强的特色产业集群、推动产业结构优化升级、构建集约型经济增长方式对我国小城镇具有一定的普适性。应选择“竞争性强、成长性好、关联度高、比较优势明显”的特色产业作为小城镇带动其他产业发展的主导产业，夯实小城镇发展的经济基础。为此，应制定特色产业培植计划，引导小城镇特色产业发展。［4］基础好的小城镇应实施园区化战略，以规范化、集约化、特色化园区为平台，吸引与特色主导产业相关的大中小企业向园区集中。走“高、精、尖、优”产业集群发展道路，如，以大型企业为创新主体，营造有利于企业创新的制度环境，鼓励企业与科研机构、高校合作，突破关键性技术，重点培养创新型企业；加大财政投入，努力打造共生性技术创新平台等。另外，积极实施品牌培育战略，以骨干企业、龙头企业为重点，打造具有全国性、国际性影响力的品牌。充分发挥特色产业集群的优势，形成小城镇品牌，提高镇域产业品牌效应和产业竞争能力。

第二，小城镇建设应与经济社会发展的体制机制创新相结合。首先，东部地区小城镇必须从自身优势出发，重点发展生产业和就业门槛低、资金投入少的社区服务业，从而创造就业机会，增加进城农民的收入，壮大小城镇经济实力。［5］中西部地区的小城镇应立足于本地特色主导产业，鼓励富余农民、外出打工的成功人士、有实力的民营企业家带资金、带项目在小城镇创办实业，并积极承接城市产业转移，努力增加当地的经济总量和就业机会。同时，中西部地区小城镇应结合实际，走以劳动密集型产业为主的发展道路，注重发挥“后发优势”，运用新技术、新工艺开发劳动密集型产品。其次，坚持“进得镇、留得住、富得起”的原则，着力破除城乡二元化体制，从根本上解决农民市民化问题。［6］一要完善土地产权制度，赋予农民较多的农地财产权；完善农村地价的评估机制，建立合理的土地市场交易制度，加快农地经营权流转交易平台的建设，探索农地有效流转方式，鼓励农民割断与土地的“脐带”，使其真正分享土地增值收益，增强农民完全融入城镇生活的能力。二要逐步构建以居住地为基础、以身份证为核心的身份统一的户籍管理体制，为农民市民化创造条件。三要加快小城镇社会保障制度改革。加大小城镇社保投入，完善社保体系，提高社保水平，吸引农民进镇定居。制定面向全体居民的基本保障标准，不断提高层次，使每个居民都有一份医保、社保。四要建立、健全城乡一体化的就业服务机制，加大扶持力度，创造更多就业机会；增加劳动力培训投入，鼓励企业参与“新”居民技能培训，培养专业技能型劳动力，增强“新”居民就业能力，从而带动“新”居民乐业，确保经济长期稳定增长和社会的长治久安。

(三)合理规划，走紧凑型小城镇发展道路

第一，应制定小城镇布局的优化策略，形成合理的小城镇发展规模和布局。一是客观分析小城镇当前的综合承载力，科学预测未来一定时期内小城镇的发展状况，把小城镇放到区域发展的整体规划中综合考量，明确小城镇在区域内的功能定位。二是小城镇建设要坚持有限扩展理念，结合小城镇具体定位，从区域整体发展的高度来设计小城镇空间扩展的短期、中期和长期规划，引导小城镇进行有序的空间扩展。三是形成以重点镇为枢纽的小城镇总体布局，形成布局合理的小城镇发展态势。

篇2

当前我国城镇化建设发展到了“瓶颈”阶段，“城市病”问题突出，城乡矛盾日趋激烈，生态环境污染严重。实践表明:传统城镇化模式不可持续，新型城镇化模式才是我国未来城镇化建设的良药。因此，关于新型城镇化模式的探讨重要且迫切。国内外关于新型城镇化的研究成果比较丰富。欧美发达国家对新型城镇化的研究主要集中在区域政策的运用和城市再生两个方面［1］;国内学者对新型城镇化的研究大多在内涵、战略意义、进程等方面［2～5］，对新型城镇化模式的研究并不多见，尤其环境容量在新型城镇化中的应用研究更是罕见，已有的模式研究也局限于省域、地区或全国范围内［6～8］，对县域的研究几乎空白。鉴于此，本文以广东省翁源县为研究区域，把研究视角具体到县域，并尝试把环境容量和土地综合整治理念融入到新型城镇化模式中，使研究结果更有针对性和可操作性，更符合新时期城镇化建设的要求和趋势。本研究旨在提出符合翁源县实情的新型城镇化建设模式，以期为翁源县及类似区域的新型城镇化建设实践提供思路。

2．相关概念界定

城镇化是指农业人口不断向城镇转移，第二、三产业不断向城镇聚集，从而使城镇数量增加、规模扩大的一种历史过程。相对于传统城镇化偏重经济效益，新型城镇化强调经济、社会和生态的协调发展。新型城镇化以“全面、协调、可持续推进”为原则，以信息化、农业产业化和新型工业化为动力，以“内涵增长”为发展方式［9］。城镇化建设模式是指传统农村经济社会向城市经济社会转换的具体路径和具体方法［10］。土地综合整治是在一定的区域内，按照土地利用总体规划确定的目标和用途，以土地整理、复垦、开发和城乡建设用地增减挂钩为平台，推动田、水、路、林、村综合整治，改善农村生产、生活条件和生态环境，促进农业规模经营、人口集中居住、产业聚集发展，推进城乡一体化进程的一项系统工程［11～12］。环境容量尚无统一定义，学者从不同的研究角度提出了多种定义。简言之，环境容量为满足城市环境质量目标前提下的污染物最大允许排放总量［13］。环境容量具有一定的主观性，同一区域在不同的环境目标、不同时期、不同生活质量要求下的环境容量可能不同。

3．翁源县城镇化建设现状及存在问题分析

3．1研究区概况

翁源位于韶关市南部，广东省北部，总面积2158平方公里，人口39万，辖7镇1林场，属于广东省的经济欠发达县。境内煤、铁、铅、锌、钨等矿产储量可观;农业资源非常丰富，农作物以水稻、蔬菜、甘蔗、花生、大豆为主;三华李、六里柑、九仙桃等水果久负盛名，是“中国三华李之乡”、“中国九仙桃之乡”、“中国兰花之乡”。

3．2城镇化现状及存在问题

近年来翁源县的城镇化发展有所加快，但城镇化水平低、质量差。2012年该县户籍城镇化率只有16．11%，而同期我国户籍城镇化率为35．29%［14］;全年实现地区生产总值60．3亿元，其中第二、三产业增加值之和占比只有71．5%，而同期我国二三产业占比高达89．9%。分析发现，翁源县城镇化建设存在的问题主要包括工业化水平、农业产业化程度、土地综合整治和政府财政能力四个方面。(1)工业化水平低，对城镇化的“拉力”不足工业化是城镇化的根本动力，工业发展拉动城镇化发展。2012年，翁源县实现地区生产总值60．3亿元，工业增加值18．2亿元，工业化率仅为30．18%。而珠三角、长三角地区早在20世纪90年代，工业化率就达80%以上。落后的工业对农村剩余劳动力吸纳能力低，导致城镇化进程缓慢。(2)农业产业化水平低，对城镇化的“推力”不够农业是城镇化发展的基础，农业产业化产生大量剩余劳动力，这些劳动力随后向城镇转移，推动城镇化发展。翁源县的农业资源虽然非常丰富，但是农业产业化水平低，对城镇化的推力有限，影响了城镇化进程。(3)土地综合整治意识薄弱制约城镇化发展翁源县的耕地大多被山地等所切断，呈碎块状;加之农村居民点零星分布，占用很多土地。由于政府缺乏土地综合整治意识和经验，耕地形态得不到优化，严重阻碍了农业的规模化经营，从而影响了农业产业化的进程，最终制约了城镇化发展。

4．国内较成功的传统城镇化建设模式分析

4．1模式的成功经验

改革开放以来，我国传统城镇化建设取得了瞩目成就，诞生了不少比较成功的城镇化模式和案例，其中模式主要包括农业推动型、外资推动型和民资推动型三种［15］。农业推动型以江苏华西村最为典型，华西村自然条件比较好，农业资源丰富，但发展之初生产力水平非常低、农业效益差，其主要做法是通过推行农业产业化解决农业生产力水平低和效益差的难题，从而释放了农业对城镇化的推动力;外资推动型以珠江三角洲最为典型，珠三角地理位置优越，改革开放前劳动力和土地廉价，但财政乏力，其主要做法是通过吸引外资来解决财政难题，因地制宜发展特色工业，以此驱动城镇化;民资推动型以温州和宁绍地区最为典型，该区域地少人多，交通不便，但素有经商传统，其主要做法是通过鼓励民间资本积极创业，发展二三产业，促进城镇化的发展。

4．2模式的局限性

这些模式尽管在城镇化建设方面取得了巨大成功，但随着城镇化进程的深入，各种生态环境问题逐步凸显出来，不仅降低了城镇质量，甚至严重制约了城镇化的进一步发展。(1)耕地资源趋紧城镇建设用地的过度扩张侵占了大量耕地，城镇化带来的环境污染造成耕地质量大幅下降。日趋紧张的耕地资源难以保证供养膨胀的城镇人口，从而制约了城镇化的进一步发展。(2)水资源短缺且污染严重随着城镇规模的扩大，生活用水和工业用水的需求量日益加大，导致水资源短缺;生活污水和工业废水的超标排放，造成严重的水环境污染。比如珠三角地区的一些城市，很多河流支流的污染物排放已超过环境容量，水质型缺水现象突出，城市内湖和纳污河渠受到严重污染。(3)空气质量状况不容乐观由于城镇化水平的不断提高，人口规模、建筑密度、交通强度和工业规模等越来越大，生活性废气、工业废气、汽车尾气等排放量越来越大，加之建筑扬尘的污染，城镇空气质量受到前所未有的挑战。城镇环境的恶化，降低了城镇的吸引力和容纳能力，严重阻碍了城镇化的进一步发展。因此，必须探寻一种新的城镇化建设模式，既继承传统模式的成功经验，又能有效地保护生态环境，从而实现城镇化的可持续发展。

5．翁源县新型城镇化建设模式探索

5．1模式推导———“自行车模式”

将翁源县城镇化存在问题与国内传统城镇化成功模式的经验进行对照和比较，结合新型城镇化和土地综合整治的内涵进行分析，可知:要持续健康推进翁源县的城镇化建设，首先必须计算该县的环境容量，以此限制城镇化进程中污染物的排放量，控制环境污染问题;必须激活工农业的潜力，充分发挥其对城镇化的驱动作用。对于制肘工农业发展的农业生产率低下和财政能力薄弱等问题，采取农业产业化和吸引外资等措施加以解决;对于阻碍农业产业化进程的农村土地“碎化”现象，可通过土地综合整治方法进行治理，优化耕地形态和居民点布局。鉴于此，翁源县城镇化建设可尝试采用“环境容量约束城镇化、外资带动工业化、土地整治促进特色农业产业化”的“双轮一刹”模式———即“自行车模式”，一刹是指“环境容量约束城镇化”，双轮是指“外资带动工业化、土地整治促进特色农业产业化”。科学计算区域环境容量，作为城镇化进程中各污染物的最大允许排放量，从而预防和控制环境污染;积极吸引产业转移资本，大力发展本地区的工业，不断提高工业化水平;因地制宜探索多元土地整治模式，加强土地综合整治工作，发展规模农业和特色农业，开展“一镇一品”工程，发展农产品深加工业，不断推进农业产业化，为城镇化提供强有力的产业支撑。

5．2“自行车模式”的“新”特点

“自行车模式”借鉴了传统模式的成功经验，并注入新的内容，“自行车模式”的理念是绿色环保。与传统模式相比，该模式有两大新特点:一是首次引入了环境容量，实施该模式的第一步是计算区域环境容量，以此约束城镇化、工业化和农业产业化的规模和发展速度，这是先决条件，这样才能把环保重任真正落到实处，而不是停留在口头上;二是把土地综合整治技术引入到特色农业产业化的建设中，一直以来阻碍农业规模经营和产业化的重大因素是耕地规模小，而综合整治技术可以通过“外科手术”对碎地进行“整容”，为产业化除障。

5．3“自行车模式”的作用机理

“自行车模式”是一个系统，外资带动工业化、土地整治促进特色农业产业化和环境容量约束城镇化三个子系统之间既合作又制约。新型城镇化好比自行车，工业化是后轮，农业产业化是前轮，环境容量是刹车系统。从子系统与系统的关系看，工业化吸引农村剩余劳动力，使农民非农化，对城镇化起拉力作用;农业产业化释放并推动大批农业人口向城镇转移，对城镇化起推力作用;环境容量通过限制污染物的排放量来控制城镇化规模和速度，对城镇化起约束作用。从子系统间关系来看，工业化通过吸纳农业劳动力促使土地集中在少数农户手里，为农业产业化除碍，对产业化起带动作用;产业化为工业化提供工业原料，对工业化起保障作用。环境容量通过控制污染物排放限制工业类型和规模，并预防和控制农业产业化可能带来的环境污染。

5．4“自行车模式”的适用条件

“自行车模式”有一定的适用条件，包括必要条件和充分条件。必要条件为:(1)工业化水平低对城镇化的拉力不足，提高工业化水平才能促进城镇化发展;(2)政府财政匮乏，民间资本不活跃工业化建设需要大量资金支撑，而财政匮乏阻碍了工业发展，民间资本不活跃降低了民资投资工业的可能性，因此需要引进外资发展工业;(3)农业生产力低，农业产业化水平低无法为城镇化发展提供足够的剩余劳动力和生活资料，因此推动农业产业化建设才有利于城镇化建设;(4)农村土地布局分散无序不利于农业规模经营，影响农业产业化的实现，最终制约城镇化建设，因此要通过土地综合整治优化农村土地形态，促进城镇化发展。充分条件为:(1)地理区位优越，对外交通便利可降低产业转移的运输成本和时间成本，对转移企业的吸引力很大，有利于吸引外资;(2)土地成本低有利于企业的生产成本降低和规模扩大，对转移企业的吸引力大;(3)劳动力廉价可降低企业的劳动力成本，对转移企业的吸引力大;(4)有一定的能源矿产资源靠近能源或矿产资源产地是企业选择生产区位的重要倾向，一定的能源矿产资源能增加对外资的吸引力;拟采用“自行车模式”的地区必须同时具备必要充分条件，但不必满足所有的条件，可根据区情适当增减。

5．5翁源县城镇化采用“自行车模式”的充分性分析

翁源县城镇化存在的问题说明其有必要采用“自行车模式”进行城镇化建设，但能否采用决定于该县是否具备充分条件。对翁源县区位条件进行分析，结果显示:(1)交通便利翁源县区位独特，南连珠三角，背靠湖南、江西，是珠三角产业近距离转移、低成本扩张的理想宝地，是泛珠三角经济辐射内地的战略通道。县城龙仙距离广州200公里、深圳300公里、东莞150公里。京珠高速公路、106国道和1944省道等越境而过，规划中的昆汕高速、深湘高速也将贯穿其中。(2)土地和劳动力廉价土地成本方面，2012年翁源县工业用途土地均价为132元/m2，同期广东省为300元/m2，珠三角地区为537元/m2，可见翁源县的土地很廉价。劳动力价格方面，2010年，翁源县农村居民人均纯收入6534元，广东省为7890．3元，珠三角高达11431．4元，可见翁源县的劳动力非常廉价。(3)农村土地整治潜力大虽然翁源县的耕地和居民点比较分散，但是耕地数量大，面积达1．9万公顷，且土壤肥厚。据县国土部门统计，土地整治潜力高达50%。(4)具备环境监测设施翁源县目前建有较完善的环保监测站，环境监测专职人员共有14人。显然，翁源县满足“自行车模式”的充分条件。综上所述，翁源县同时具备“自行车模式”的必要充分条件，因此其新型城镇化建设采用“自行车模式”是可行的。

6．结论和讨论

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关键词：信息技术；新型城镇化；农村人口市民化

中图分类号：F719 文献标识码：A 文章编号：1006-8937（2016）08-0082-02

新型城镇化是社会发展与经济变化推动的历史必然，为进一步缩小城乡差距，保证我国社会经济建设的可持续发展，我国在现代化发展进程中，大力推行建设新型城镇化建设是当务之急。本文从长远发展利益出发，将提出信息技术合理应用的建议，为我国新型城镇化建设尽微薄之力。

1 信息化与新型城镇化

信息化主要以计算机软件为基础形式建立的，是人们以经济结构为主，并推动物质能源向信息化发展，将信息技术作为主要的基础形式，转变社会观念，并完善经济结构、商业模式以及城市管理等方面的优化和更新。信息化是社会发展物质与能源结构的重要表现，信息化是信息技术应用水平提升的表现形式，不仅利用信息实现资金融通，为人们创造更多的知识产业和社会物质资源，还推动IT行业达到理想发展状态。

新型城镇化，它是实现城乡一体化的主要模式，是城乡统筹、和谐发展的基本特征，是大中小城市相互协调发展而来的。不仅能够节约资源，发展绿色经济，还能在人文主义发展中实现社会公平性与和谐性，从而实现生态文明的健康发展。新型城镇化的主要核心以不浪费农村资源、不牺牲生态环境为代价，将公共设施以及公共服务进行统一规划，从而促进经济社会的共同发展。所以说，利用信息技术创造新型城镇化建设，不仅能促进信息产业的更快进步，也实现城镇化进程的快速发展。

2 中国新型城镇化的信息化现状

2.1 城镇基础设施建设落后

城镇的基础设施还比较落后，在道路优化、管道线路等设施建设质量还比较低，不仅浪费了大量的社会资源，还影响了居民的生活质量。信息化基础设施不够完善，如：光纤、通讯网络、电站建设等设施没有合理维护，导致信息资源在获取渠道中存在闭塞现象，传统设备也没有得到及时更新。基础设施在城镇化建设与发展中形成制约条件，不仅降低了社会公平性，也影响了城镇化经济的进步发展。如：城市化建设在交通上已经得到较大改善，但城镇由于地理位置、资金需求以及技术、管理等因素的制约，交通设施建设还比较落后，绿色交通以及信息化交通等方向都没有得到实现。受城市发展二元经济结构变化影响，城市化与城镇化基础设施建设中存在较大差异，特别在供热线路中，农村出现较大制约条件。

2.2 信息化观念落后

信息技术建设下的城镇化发展，很多地区还在以工业发展为发展经济的主要方向，在思想意识层面上，并没有意识到信息时代的变化与发展。不仅掌握的信息资源比较少，信息渠道也比较单一。要利用信息技术推动新型城镇化发展，首先就要改变人们对信息技术的思想认识，并以科学的发展理念进行引导，从而实现新型城镇化建设的有利形势。

2.3 城镇信息化建设落后

我国城镇在部分地区建立的信息化都比较落后，不仅信息基础设施跟不上，信息技术水平也没有得到进一步提升。城镇化发展信息技术应用与城市化之间存在较大差异，城市在信息技术发展下，不仅实现了数字图书馆，还得到了丰富的信息资源。而城镇由于资金问题，在教育信息以及硬件、软件设施上还没有得到进步发展。因为高新技术的利用成本比较高，在城镇建设中还难以实行。特别在工农业发展形势上，信息技术平台的建立还无法形成统一管理。而且，由于信息网络环境的安全，容易出现信息被盗以及泄漏等现象，影响了居民的正常生活与社会稳定，所以移动手机的支付方式在城镇化还不能积极发挥，城镇化发展质量也得不到较大提高。

3 信息技术推动中国新型城镇化发展途径

3.1 利用信息技术产业，提高农村基础设施建设

借助合理的空间布局，信息技术的深入改变了我国交通、环境等问题，并促进城市与城镇之间的协调发展。由于城市经济水平、国际竞争水平的提升，导致城市化人口聚集比较明显，所以中小城市数量以及城镇服务不断增强[1]。信息技术为中心城市创新发展带来积极力量，实现了以信息技术为主导的产业体系。只有中心城市实现良好发展，才能推动周边小城镇经济进步。利用信息产业的优化升级也增加了较多的战略伙伴，并提高各个地区的资本运作效率。还为小城镇实现特色服务以及绿色产品建设创造有利条件，不仅减少资源流失现象，还缩小城乡之间的发展差距。随着信息技术在各个领域中的不断应用，智慧城市成为社会日益讨论的热点。智慧城市发展是信息化与城镇化建设的平衡点，它能够实现新型城镇化的快速发展。打造智慧城市主要以信息技术为核心，并将互联网技术、云计算以及相关的高科技技术进行融合，然后对信息数据进行收集、整理，并对社会中产生的自然灾害等问题进行预警分析，不仅能降低人员的生命、财产损失，还能提高城镇化市场的经济活力。在城市内部发展中，还可以利用信息技术进行沟通、信息传输等方式，改变城镇环境发展，并为人们提供优质化服务，提高人们在生活中的幸福指数。智慧城市的建设优化了传统的二元经济结构，减少了农村与城市之间的差距。特别对科教组织在信息技术水平上的提升，利用信息网络在农村地区进行扩展，并改变农村地区的信息化水平。特别近几年的农村建设，农村人们不仅能利用智能手机以及数字化电视，还加快了与城市之间的信息化服务。

智能城市建设也改变了政府发展方向，利用办公自动化将政府信息实施透明化方式，不仅增加了政府业务效率、提高运转，还为城镇居民带来优质服务。信息技术推动了互联网发展，城镇居民在购物形式上，可以利用互联网实现网上支付，并实现相关的金融业务以及丰富居民的日常生活。目前，我国上海、江苏等地都已经实施了智慧城市建设的相关策略，城镇化发展也在不断壮大，不仅将信息技术实施合理利用，也加快了智慧城市的建设与发展。

3.2 强化人们对信息化的思想观念，加强人才队伍建设

新型城镇化要发展公共服务，也要利用信息技术进行改善。信息技术提高了政府的办公效率，利用移动通讯客户端增加了政府对信息处理以及宣传的透明度，并实现城镇居民的有效监督。信息技术也解决了部分劳动力的就业管理问题，不仅能够利用信息技术对劳动力信息进行收集、管理，还能为企业的人才选择提供大量信息资源。特别是农民工力量，利用信息技术的相关知识不仅提高了劳动力综合素质，也增加了人们生活收入。信息技术的利用有助于社会保障的实施，为社保人员建立信息库以及管理平台，并解决了城镇居民在医疗上的合理利用。信息技术还加快了高速公路建设，增加了城市与城镇之间的交流与发展，并在多种领域下都提高了公共服务建设水平。

要推动新型城镇化发展与建设，首先要改变人们的思想观念，因为人们的思维建设是转变居民生活水平的主要方式，对提高居民生活质量具有较大优势。要转变城镇居民对信息化建设的思想变化，就要利用教育培训以及宣传等方式。建立完善体制，并加强城镇居民对信息资源的共享方式。城镇居民只有改变并优化自己的思想观念，在生产、生活中利用信息技术对产品、服务以及管理等方式进行利用，从而发展整体的农村经济建设。利用信息技术推动新型城镇化建设必须要重视人才基础建设，加强信息技术对城镇化发展的引领作用[5]。如：将4G技术、云计算处理技术、大数据技术以及信息技术相关的理论知识与实践知识对人员进行教育培训或宣传，使每个人都能有效掌握先进技术的利用方式，并更好的服务于社会发展。信息技术知识加强人员的技术能力，使他们在企业发展中创造了有利发展价值，企业不仅能够对该产业进行优化升级，合理配置能源，还能准确对市场环境进行定位，推动信息产业发展，并实现新型城镇化建设。

3.3 改变城镇信息建设，创建高新技术产业

利于生产生活方式的改变，信息技术发展不仅完善了产业化升级，还丰富了居民的生活方式。在生产方式上，特别是传感设备、互联网连接以及通讯设备的使用，推动了企业向绿色化、智能化方向发展。不仅降低了人力成本、经济成本，自动化调控也提高了产业发展中的工作效率，实现经济快速进步。在人们生活方面，特别是互联网软件的不断应用，使人们在多种软件利用中都实现购物、住房以及旅游等大众消费行为。不仅丰富了居民的消费方式，也增加了商品的设计与创新。

如：在住房、社会保障等方面，都增加了城镇居民的幸福指数，并推动了城镇化经济发展。在信息技术不断发展下，信息生产力得到各个企业以及政府重视。因为信息产业发展是以企业生产的零部件以及加工制作等形式聚集的，并成为产业群，使更多外资企业、先进技术都能在本地实施发展、运用，从而带动新型城镇化建设。产业聚集加强了产业化发展，并实现了以信息技术为基础的高新产业形势。科技进步能够促进信息技术的优化发展，加快信息技术设备的生产速度，对优化传统工业在污染、能源消耗以及低效率生产等方面具有重要作用。

4 结 语

总而言之，我国是一个发展中的大国，随着社会经济的不断发展，我国城镇化建设已经初具规模。特别在信息技术不断应用下，新型城镇化建设更需要多方面创新并发展。不仅要完善农村的基础设施建设，增强人们对信息化理念的认识，还要创建高新技术产业，才能促进新型城镇化的较快发展。

参考文献：

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[3] 牛晓春，杜忠潮，李同N.基于新型城镇化视角的区域城镇化水平评

价――以陕西省10个省辖市为例[J].干旱区地理，2013，（2）.

篇4

[关键词] 新型城镇化;融资困境;对策研究;融资模式

[中图分类号] F275.15 [文献标识码] A

Difficulties in Financing New Type Urbanization and the Countermeasures

GUO Ce

Abstract： As urbanization needs huge amount of money， fiscal investment only cannot meet such demand. Considering the problems existing in financing channels， land financing， bank loans， bond issuance and financing platform， following countermeasures should be put in place to overcome difficulties in financing urbanization. The government should focus on innovating financial system， encouraging involvement of the private sector， implement land transfer in rural areas by using asset-bonds， step up issuing municipal bonds and stabilizing local tax generation.

Key words： urbanization of new type， difficulties of financing， financing pattern

一、引言

通过与以往的城镇化相对比，可以看出以人为本是新型城镇化的精神本质，强调把生态文明的理念融入其中。吴江等（2009）结合了科学发展观的内涵，指出新型城镇化的“新”表现在：发展理念上，人的发展是新型城镇化关注的重点，强调以人为本;发展模式上，新型城镇化将以新型工业化以及信息化为基础成为经济发展的新引擎，以区域统筹为主线，全面协调人口、经济、社会、资源、环境等五位一体的城镇化发展的新道路;发展目标上，坚持可持续发展，确保城市发展的后续动力;统筹原则上，因时因地制宜，针对地方区域特点和经济发展现状，地方政府选择适合的城镇化道路。

新型城镇化是实现中华民族伟大复兴的“中国梦”的重要组成部分。“新四化同步发展”作为党的十重大战略部署。2014年3月，国务院了《国家新型城镇化规划（2014-2020）》，我国新型城镇化建设有了宏观性、战略性的指导规划。2015年2月，国家发改委经过论证筛选，确定了两个省和62个市镇作为综合试点，标志着新型城镇化建设工程开始了改革的探索。这些政策无疑将城镇化建设提升到了前所未有的战略高度。因此，探寻长期高效的融资方式，为新型城镇化建设提供充足的资金保障成为当今金融行业亟待完成的任务。

二、文献综述

国内外学者对金融与城镇化建设问题做了较为广泛地研究，外国学者对此着手研究较早，与我国不同，他们大多使用“城市化”，但这二个词所指内容基本一致。国外学者Richard（1995）运用实证分析的方法建立回归模型，通过分析英美两国主要城市的经济数据，得出了一个重要结论，资本投入是对城市化最重要的影响因素。Teranishi（1997）认为满足城市化进程中存在大量的城市基础设施、城市住房融资需求可有效支持城市规模的增长。

我国学者对金融支持城镇化也做了大量研究，胡斌（2002）认为政策性金融是支持城市基础设施建设的有效手段，并且需要对以往的融资体制进行大力改革，以便更好地发挥政策性金融对城镇化建设的支持作用。沈和（2011）剖析了我国现行制度下投融资机制的缺陷和不足：城镇化发展的首要制约因素表现在资金需求与供给的矛盾上。城镇化建设以基础设施建设为典型，多为政府为主导，金融机构以银行为代表一般采用信贷方式参与城市建设，加之政府财力有限，融资渠道较窄，缺乏现代化的投融资手段，面对投资大、建设周期长，信用制度不健全，容易形成政府建设投融资的恶性循环。贾康，孙洁（2011）城镇化在基础设施、公共产品与服务等方面将形成巨大的资金缺口，推动城镇化的发展就必须创新融资机制，形成资金的有效供给途径，保证建设资金初始投入。

我国学者运用实证模型结合我国的数据分析了在城镇化建设中金融支持的作用。黄勇，谢朝华（2008）采用VAR模型进行实证检验，实证结果显示金融支持城镇化的直接影响是，银行贷款和城镇化发展之间存在着显著的因果关系。吴超，钟辉（2013）提出城镇化建设增长源假设，使用省级面板数据进行检验，明确回答了金融支持城镇化建设的重点在哪里。

在已有的文献中大多是研究在城镇化建设中金融能否起到促进作用、城镇化建设中金融支持的重要性以及城镇化建设中金融如何支持等方面进行了研究，但缺乏对城镇化建设的融资模式以及存在问题的研究，即没有解决钱从哪里来的问题。

三、新型城镇化建设中的资金需求

随着区域经济的发展，居民生活水平的提高必然催生城镇化的发生与发展。城镇化发展的根本驱动力是农村生产力水平的提高。城镇化的推进必然伴随着有能力吸收农村剩余劳动力的城镇经济和相关产业的发展。城镇化的过程是农村居民转化为市民的过程。资料显示，2011年我国的人口城镇化率达到了51.6%，但户籍城镇化率仅为35%左右，也就是说，近2亿的农民工仍没获得城市户籍。农民工市民化过程中的资金需求，包括农民工的子女义务教育、医疗卫生、住房保障、社会保障等方面。因此，新型城镇化建设对资金的需求除城市基础设施建设资金以外，还包括农民工市民化的资金需求。

目前，学术界对新型城镇化建设的资金需求量没能达成共识，通过研究得到的主要结论有：（1）迟福林（2013）估计，在今后的10年里，如果中国城镇化率以1.2%的速度提高，到那时存量城镇人口加上新增人口将达4亿左右。如果人的城镇化成本以100，000元/人计算，那么将产生近40万亿元的资金需求。（2）张占斌等（2013）测算得出：现有存量农民工的15863万人，以2011年价格计算，为实现这些农民工市民化的资金总需求为1.8万亿元。（3）中国发展研究基金会在《中国发展报告2010》中的估算得出：到2020年，至少要有16万亿元用于城市基础设施建设投资。（4）国务院发展研究中心认为，农民工市民化成本主要应包括农民工子女义务教育、居民医疗、养老保险、民政其他社会保障费用、城市管理费用、住房保障等，综合评估得出，农民工市民化的成本为8万元/人。

无论如何测算，新型城镇化建设都需要大量数额的资金投入，所以仅依靠财政资金在短期内难以满足城镇化发展中如此巨大的资金需求。因此，为高质量地完成新型城镇化建设首要解决的是钱从哪里来的问题。如果城镇化中资金来源的问题不能得到有效地解决，不仅会出现城市贫富严重分化，产生城市病，并导致城市病蔓延，破坏小城市的发展，使整体生活质量下降，失去新型城镇化原本的内涵。

四、新型城镇化建设的融资模式及存在的问题

就我国现有的城镇化建设融资模式来看，根据资金的提供主体不同，资金来源主要包括：政府、银行、非银行金融机构以及私人部门所提供的资金（资本）。与之对应的，资金融通的工具有地方财政收入、银行贷款、发行有价证券，以及建立投融资平台等为主。下面从四个方面论述我国城镇化建设的融资渠道以及存在的问题。

（一）土地融资

我国城镇化建设中的政府提供的资金，主要来源是税收和专项费用，主要由营业税、房产税、资源税、城市维护建设税和教育费附加，以及水资源费、市政公用设施有偿使用费、土地出让金等财政性资金组成。以土地有偿使用制度为依托地方政府大力发展“土地财政”融资模式，即通过土地开发、转让或拍卖而获取资金以推进城市建设发展。这一融资模式被迅速且广泛地应用，成为当下城镇化建设最主要的融资渠道。而且，地方财政收入中“土地财政”资金占比较重（如下表）。

2008-2013年土地财化情况表

单位：亿元，%

数据来源：财政部网站，经作者自己整理。

土地融资在实行的过程中也暴露出来了一些问题：一是征地过程中暴力冲突、腐败现象时有发生。城市发展必然伴随着拆迁与土地征用，在巨大的利益驱使下，征地过程中滋生了官员的腐败行为，因此人民群众的利益遭受到了一定的损害，甚至引发;二是“土地财政”模式不可持续。我国土地资源是有限的，地方政府掌握并且可买卖的土地越来越少了;此外，受到18亿亩的“耕地红线”――耕地保护政策的制约，将使传统的“土地财政”融资模式难以为继。

（二）银行贷款

银行贷款作为最传统的融资方式，是我国城镇化建设的资金最重要来源之一，主要包括政策性银行贷款和商业银行贷款。最为典型的是在基础设施建设领域，融资主体一般将项目的资产进行抵押或项目的经营权、股权、债权等进行质押以获取资金支持，而且正是因为基础设施项目的社会性，一般获得银行贷款的支持比较容易。

城镇化建设使用大量银行贷款也存在一定的风险。我国金融体系一直是由银行来唱主角，资金的分配离不开金融中介，但这并不适合以城镇化为主导的经济发展方式，原因是以短期存款为主要资金来源的银行，支持长期投资项目容易引发期限错配风险。同时，如果项目建设企业过多使用银行贷款必然会提高企业的负责率，增加资金风险。

（三）发行债券

2011年我国在四省（市）开始对地方政府自行发债进行试点，它们分别是上海市、浙江省、广东省、深圳市。随着试点工作的深入，2014年，经国务院批准上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏和青岛试点地方政府债券自发自还。中央将发债权下放到地方政府，通过发行地方政府债券进行融资，并给以相应的政策支持，此举将有利于缓解“土地财政”模式的收入冲动，有缓释财政风险的作用，有助于提高财政透明度。

但该融资方式经过了四年的探索，如今还在试点阶段。其原因是有两点：一是我国各地区经济发展水平相差较大，大部分地方政府还不满足发债条件;二是如今地方政府债券发行采取自发自还的模式，如果发行规模控制不当，到期时地方政府无力偿还债务，容易引发财政危机。因此，要实现地方政府自主发债的全面覆盖仍需时日。

（四）融资平台

尽管我国大多数地方政府不能发行债券，但地方政府通常都会设立各种投融资平台，以城市建设投资类公司、基础设施建设类公司、轨道交通建设类公司等形式向社会发行与项目相关的企业债券，以募集资金。周小川（2011）说，中国城市化实际发展只有二三十年，所以，达到发达经济体那样完全以收定收是不可能的，因此完全可以考虑借今后的钱来加速当下的发展。在国际金融危机爆发后，中央政府以允许地方搭建投融资平台作为应对危机的重要手段之一。地方政府融资平台在政府支持的条件下进行市场化运作，筹集了大量城市建设资金。

但是，从微宏观经济管理角度都会看出地方融资平台存在诸多问题：一是由于负债率高、资本金不足，所以融资平台风险高发展不可持续;二是因为资金运用不透明、责任主体不明确，所以融资平台一旦破产，这笔烂账就会算在地方政府乃至中央政府头上;三是地方政府大包大揽替代企业做决策，往往对项目经济效益产生不利影响。

五、突破我国新型城镇化建设融资困境的对策

（一）以金融体制创新推动新型城镇化建设

政府应尽快对金融体系进行全面的调整和改革，使资本市场多层次化，即在资本市场中融合债券、银行、民营资本、信托、财政等多种融资方式，创造新型金融体制，共同助力新型城镇化建设。具体措施的实施上，可以具体做到以下几点：（1）发展多层次资本市场。通过融合多种融资渠道，建立新型融资模式;（2）提高股权性资本比重。减少新增资本的投入，使用资产证券化等手段盘活存量资产;（3）引进外资，加快形成资本。在充分利用本土资源的同时，引进外资，将融资模式国际化;（4）集聚各种性质的投资如PE、VC等。

（二）鼓励民间资本进入新型城镇化建设

城镇化根据其社会化的本质，在改善民生、转移剩余劳动力、拉动投资、提升内需和促进经济增长等方面都有着重要的社会意义，城镇化建设带有非营利性的目的。而金融资本的投入都是要得到回报的，追求的是盈利性而非公益。正是这种本质上的矛盾，使我国民间资本没有足够的积极性参与到城镇化建设中。

为改善民间资本投入不足的情况，可以通过部分让渡受益权的方式进行，如在经营性的基础设施领域，引进民间资本，通过公私合营完成项目建设后，由该民间组织进行后续有偿服务，政府可以进行监督，保障新型城镇化建设的有序开展，也可以将部分公共事业私有化，使其资本流入的同时，更具有市场性，如可以开放医院、保健、高等教育、体育等领域，对公共事业领域城市供水、供气、垃圾处理、污水处理等可以部分私有化，使用民间资本运营，从而建立起新的城镇建设管理模式。

（三）运用资产证券化实现农村土地流转

农村劳动力在进入城镇后享受不到与城镇人口相同的社会保障待遇，同时，在现行制度下，他们的土地所有权属于国家，只能获得使用权，无法将土地转让获得转让收益。这也就使他们在城镇化过程中遇到无法在城镇工作的机会时，选择回到农村，这也就拖延了城镇化的进程。因此，在农民只享有土地使用权的情况下，通过专业机构将分散的土地使用权进行集合打包，在金融市场上作为证券化商品出售，使农民获得现金收益，强化土地的保障作用，对城镇化建设中人力资本的保障有着推动作用，对农民来讲，也可以完善其在城镇化过程中的经济基础，弥补社会保障中的不足。

（四）加快推行市政债券

通过研究发达国家经验，为城镇建设融资，发行市政债券是市场化融资的重要手段。从长期来看，随着发展我国资本市场发展，市政债券必然随之推出，也是支持城镇化发展必须的金融手段之一。根据央行公开资料，所谓市政债券是指由地方政府或其授权的机构为满足市政运转或经营建设需要而发行的债务性融资工具（周小川，2011）。发行市政债的优势在于债券可以在资本市场上交易，金融市场可以给债券定价，评价风险，根据债券的认可度不同使城市债券有不同的价格，这就形成不同的评级，有利于防范风险并形成激励机制。2011年我国开始对地方政府自主发债试点工作，现如今试点省市已经达到了十个。在2014年新修订的《预算法》中允许地方政府在确定的限额内发行地方政府债券。关于发行债券，地方政府已经得到了法律上的支持，下一步可通过对相关法律法规的完善，让市政债券按照市场经济规则运行，为市政债券全国范围内推广与运行提供法律依据。

（五）稳定地方税源

在我国税收制度体制中，增值税和营业税是我国税收额最大的两个税种，每年总税收中约1/4是由增值税贡献的，每年总税收约1/7是由营业税贡献的。目前，增值税属于中央与地方共享税种，中央占3/4，地方占1/4，营业税则绝大部分为地方享有，营业税的取消将减少地方税源。推进营改增要解决好中央和地方财政税收的分配问题，需要推进全方位的税收体制改革。加快营改增改革步伐，中央将本应属于中央财政的增值税收入留在地方，稳定地方税源。

[参 考 文 献]

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【摘要】山东省城镇化建设在改革开放三十年来取得了高速发展，特别是最近十年成绩突出，但值得注意的是，山东省的城镇化发展是不全面的，粗放式的城镇化发展模式仍然大量存在，城镇化水平滞后于工业化发展、生态平衡遭到破坏等问题不断涌现，文章在分析山东省城镇化建设存在的问题以及原因的基础上，结合山东省的实际情况提出促进山东省城镇化建设的对策。

【关键词】新时期；山东省；城镇化建设；对策

城镇化是促进我国经济增长，实现我国2020年全面建成小康社会奋斗目标的必经之路。因此，我国各省份都在积极推进城镇化建设。新时期山东省城镇化建设呈现以下特征：一是新时期山东省人口城镇化率持续增加，就地城镇化发展迅速。山东省城镇化率从2000年的38.2%增至2015年的57.01%，城镇化率提升18.81%。山东省城镇化水平高于全国城镇化平均水平，在全国排名第12。就地城镇化迅速发展，如德州的“两区同建”，将农村新型社区与农村产业园区相结合共同推进农村就地城镇化。二是产业转型和城镇化良性互动。新时期山东省在稳步推进城镇化的过程中，山东省积极推进供给侧结构性改革，淘汰落后产能，优化产业结构。2015年万元GDP能耗比2010年下降21.52%，模以上工业万元增加值能耗下降38.79%。山东省产业结构调整成效显著，环境质量出现改善，第三产业迅速发展，城镇化质量不断提升。三是新时期山东省城镇化进程中居民生活质量显著提高。主要表现在人均收入和人均消费显著增长，精神文化生活丰富。截止2015年底，山东省各城镇已建成1814个文化站、157个艺术馆、154个公共图书馆，广播与电视节目综合人口覆盖率分别是98.8%、98.6%。此外，各城镇政府加大对医疗卫生方面的投入，极大地满足了城镇居民对医疗卫生的需求。

一、山东省城镇化建设中存在的问题

（一）山东省土地城镇化速度快于人口城镇化

2011年―2015年，山东省城镇化水平从50.95%增至57.01%，增长幅度达11.89%，城市人口密度从1389人/平方公里增长到1452人/平方公里，增幅达到4.5%，但同期城镇建成区用地面积却增长了22.9%，地域景观城镇化速度远远高于人口城镇化速度。城镇大量粗放式的扩展，开发质量差，导致城镇用地效率较低，影响城镇化的健康发展。此外，城镇化建设中的“半城镇化”现象日益严重，人口城镇化率不断增加，但是市民化进程缓慢。马克思曾指出，城镇化是为了实现人的全面发展。当前，山东省大量农村转移人员在户籍、城镇基本公共服务、社会保障、教育等方面与城镇居民存在着“不均等化”，据调查，山东省城镇人口中的两栖人口有近900多万人，近千万准市民还未能真正转化为城镇市民。他们大都聚居在城中村或者棚户区，与城镇社会生活格格不入，难以真正融入进城市社会。城镇内部形成新的二元结构，制约了市民化质量的提升。

（二）山东省城镇化建设滞后于工业化发展

城镇化建设阶段慢于工业化发展。国内外通常用IU、NU国际标准量化一个国家或者地区的工业化和城镇化的关系，当IU比约为0.5，NU比约为1.2时，城镇化与工业化发展协调；当IU比明显小于0.5，NU比明显小于1.2时，城镇化超前于工业化；当IU比明显大于0.5，NU比明显大于1.2时，城镇化超前于工业化的发展。通过IU和NU数值的计算分析得出，总体来看，进入新世纪以来，随着山东省工业化和城镇化的发展，数值都在下降，但是绝对值仍然明显大于0.5、1.2。因此，虽然山东省城镇化在不断发展，但工业化水平仍然远超于城镇化水平，这种现象长此以往会不利于山东省的长期发展。近年来，山东省工业化进程迅猛发展，各地区兴建大量经济开发区或产业园区，试图利用工业带动地方经济发展。借农村建设的名义强制农民上楼，“圈地”致使农民失地，损害了失地农民的切身利益。

（三）山东省城镇化水平较低，区域发展不平衡

与发达省份比，山东省城镇化率较低。2015年浙江省城镇化率65.8%、江苏省城镇化率66.52%，而山东省同期城镇化率还没达到60%。与发达城市比，山东省大城市实力不强，辐射带动能力较弱。济南市和青岛市的城镇化水平在山东省位居首位，是山东省城镇化发展的双核心城市。但是济南市与青岛市无论其人口规模、地区生产总值、财政收入均与其他省际中心城市如南京、杭州都存在较大差距。山东省各地市城镇化发展也存在不平衡。马瑶（2015）通过聚类分析将山东省17城市城镇化水平进行分类得出，新型城镇化水平最高的地区，包括青岛和济南两市。东部沿海地区新型城镇化水平较高，包括东营、威海、烟台和淄博。中西部地区城镇化水平较低，尤其是聊城德州和菏泽城镇化水平很低。这种城镇化不均衡发展的状况不仅不利于山东省新型城镇化的推进，而且也使得山东省城市群区域一体化程度不高，导致城市群综合竞争力较低。

二、山东省城镇化建设存在问题的原因

（一）山东省生产力水平较低

生产力水平低是山东省城镇化建设滞后的根本原因。生产力水平低，经济发展速度慢，导致城镇化建设的滞后和地区发展不平衡，甚至出现城镇化的畸形发展，影响城镇化建设的整体质量。和浙江、江苏等沿海发达省份比，山东省生产力水平低，经济基础较弱，影响第三产业的投资和发展速度，进而阻碍着山东省产业结构的升级。这种不合理的产业结构不仅影响山东省经济的可持续发展，还影响山东省城镇化的建设。山东省是一个农业大省，农村和小城镇的城镇化是山东省城镇化的重点。城镇化发展离不开工业的产能，离不开重点支柱产业的支撑。当前山东省很多县城的规模还比较小，县城的带动辐射作用不能真正有效的发挥，主要原因就在于这些县城中产值效益好的支柱产业比较少甚至没有，聚集效应和地区辐射力较弱。因此，生产力水平低影响城镇化建设的速度和规模，造成山东省城镇化建设参差不齐，造成城镇化建设水平低于其他发达省份，滞后于山东省的工业发展水平。

（二）山东省城镇化建设经验和认识不足

由于建设经验不足，造成城镇规划不科学，这种不科学性主要体现在三个方面：第一，城镇结构混乱。相比其他发达省份，山东省城镇化建设经验较少，一些地方重建设轻规划、先建设后规划等缺少科学依据的现象普遍存在，导致城镇结构混乱，进而造成人力、物力等大量资源的浪费。第二，城镇化建设千城一面，缺少特色城镇。山东省城镇化建设起步较晚，自身经验不足，不能够结合山东省的实际情况建设有山东省特色的城镇。山东省资源禀赋比较丰富，在建设特色城镇方面有优势，第三，城镇规划与城市设计不配套。山东省有些地方只注重城区建设，而忽略了交通、水利等基础设施规划，造成排水不畅和交通堵塞等城市弊病的大量出现。此外，地方政府对山东省城镇化建设的意义认识不全面，重建设轻管理，对城镇化中的生态环境和进城农民的市民化关注较少。地方政府不能够全面的认识城镇化的意义，阻碍城镇化的建设质量。

（三）山东省城镇化建设体制机制不完善

城乡之间户籍制度不健全，影响山东省城镇化的发展。当前，山东省仍然有大量农业转移人口并未完全市民化，还处在半市民阶段，这种现象存在的主要原因就是城乡之间户籍制度造成城镇居民和农村居民待遇不平等。在市场经济快速发展的今天，城乡二元体制打造的壁垒仍继续发挥作用，户籍制度的不健全，致使大量农业专业人口可以在城市生活，却不能享有与市民平等的医疗、教育、保险等公共服务。城镇行政体制有缺陷，阻碍山东省城镇化的发展。良好的城镇管理体制，是城镇化高效率和高质量进行的保障。当前山东省的城镇管理体制仍然落后于山东省的城镇化的进程，部门全责不明，部门之间互相扯皮推诿。领导干部政绩考核过分看重GDP的增长，轻视其中的生态文明建设，错误引导地方领导，使得地方政府为了经济发展随意牺牲环境。此外，一个好的政策能否发挥应有的价值，关键在落实。一些政法人员执法方式简单粗暴，容易引发冲突，降低政府的公信力，影响城镇化的发展。

三、促进山东省城镇化健康发展的对策

（一）加快山东省产业结构调整，促进经济发展。

山东省人均GDP比较低，阻碍山东省城镇化的发展。因此，必须提高山东省经济发展水平，增加人均GDP，加快山东省城镇化的发展。要想促进山东省城镇化的发展，必须加快产业结构的调整，提高第二产业比重和第三产业比重。加快第二产业的发展，不断提高山东省工业化程度，进而加速推动城镇化的进程。具体来说，抓住国家“中国制造2025”战略机遇，积极改造传统产业，大力培育新能源等新兴产业，促进山东省先进制造I的发展。山东省西北部内陆地区如德州市，经济发展水平慢于山东省沿海地区，今后要积极承接沿海地区转移产业，形成一定规模的产业集群，进而发挥产业聚集效应，推动山东省城镇化平衡发展。提高第三产业的比重有利于增加第三产业的就业比重，促进农村剩余劳动力向第三产业转移，加快山东省城镇化的发展。当前，山东省产业结构正处于快速调整阶段，山东省城镇化发展到了中期阶段，山东省应抓住我国供给侧结构性改革的的重大机遇，加快发展第三产业，特别是大力发展现代服务业。具体来说，挖掘山东省现代服务业的发展潜力，促进生产性与生活性的服务业协调发展，提高山东省现代服务业的水平和质量。此外，大力发展山东省小城镇旅游业，打造全国知名的山东省自然文化旅游景区。

（二）加强政府在城镇化建设中的宏观调控

山东省城镇化建设正处于中期加速发展的关键期，离不开政府的宏观调控，需要政府在体制机制改革和科学规划城镇体系等方面发挥辅助作用，以促进山东省城镇化建设顺利发展。一是深化和落实户籍制度改革，加强对流动人口的管理。政府应结合当地实际情况，坚持以服务为核心，注重引导和教化，创新城镇化服务管理模式，开展有针对性的户籍管理改革。在发展劳动密集型产业的同时，进一步加大财政投入，做好农民就业培训，完善就业服务体系，拓展他们的就业空间。探索新的城乡人口管理办法，对进城购房居住的农村人口，提供公平的社会保障和公共服务体系。二是改革现有的行政体制，为山东省城镇化发展扫除障碍。对行政体制进行制度创新，转变政府职能，加快建设服务型政府。如，改革行政审批制度，适当合并或精简审批环节，提高行政效率，切实为城镇化建设服好务。此外，在推进山东省城镇化建设进程中，更加注重选用人才，全面提升城镇化建设人才的综合素质，为山东省城镇化建设提供人才支撑。三是科学规划，建立完善的城镇体系。山东省城镇布局不够合理，城镇规模偏小，因此山东省政府部门今后要继续合理调整城镇布局，发挥济南和青岛区域中心作用，适当增加大型城镇体系，建设中小型的以特色产业为主或以观光旅游为主的特色城镇，增强地方性，避免千城一面，还要注意城镇化建设的持续性。

（三）坚持山东省城镇化和山东省农业现代化、信息化协同发展

农业现代化、信息化、城镇化之间不是孤立的，而是在相互联系中协调发展的。农业现代化、信息化是推动新型城镇化建设的动力，新型城镇化是实现农业现代化、信息化的必由之路。找准信息化、农业现代化山东省城镇化建设的结合点，是顺利推动山东省城镇化建设的可靠保障。具体而言，一是坚持城镇化和农业现代化协调发展。山东省是著名的农业大省，要想促进山东省城镇化发展，必须推动山东省农业现代化的发展，尤其是发展山东省特色农业。今后山东省利用我国积极推进农业供给侧结构性改革的良好时机，因地制宜，积极发挥特色农业优势，集中发展特色种养殖、农产品深加工以及农业采摘旅游等产业，形成特色农业产业集群，加快城镇化发展。二是坚持城镇化和信息化协调发展。随着社会的发展，信息技术应用更加广泛，“互联网+”的时代已经出现。因此，今后山东省必须利用信息化促进城镇化建设。加强山东省城镇无线网络建设，实现城镇网络全覆盖，加强信息化在社区管理和服务以及城镇交通等方面的应用，实现人民生活的智能化。总之，坚持山东省城镇化和山东省农业现代化、信息化协同发展，就是要以信息化为纽带，促进山东省城镇化与农业现代化之间的互动发展。

参考文献：

[1]王新娜，王爱萍.山东省新型城镇化发展的现状、问题及对策[J].经济师，2015，6

[2]严文杰.四川工业化和城镇化现状分析[J].中国国情国力，2013，3（11）

[3]马瑶.山东省新型城镇化水平区域差异研究[J].曲阜师范大学学报，2015，41（3）：9497

[4]冯静.河北省新型城镇化发展进程中的问题及对策研究[D].河北师范大学，2015

作者简介：

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关键词：小城镇；规划；设计

中图分类号： G322 文献标识码： A

引言

小城镇发展及社会经济现象已构成中国现代化进程中最突出的特色之一，由此形成的城镇化道路被国际学术界认为是城镇化的中国模式。小城镇规划设计在小城镇的发展中发挥了非常重要作用。然而由于种种原因，我国小城镇发展，仍存在许多问题：如工业化带来小城镇发展的同时，也带来小城镇失去生态平衡、环境的恶化，原有良好人类居住环境遭到破坏；小城镇土地资源大量浪费浪费，经济，结构大体相同，小城镇缺乏可持续发展能力；历史文化保护意识薄弱，小城镇历史形成的良好的文化传统风貌和社会结构受到威胁，尤其是一些历史名镇，历史风貌面临湮没；仓促的建设破坏了小城镇原有特色，小城镇对特色设计缺乏认识，规划套用传统模式，造成小城镇单调,缺乏特色；小城镇规划设计中，仅注重物质空间领域规划，对生态、传统、文化、社会等非物质要素研究不够，间接造成小城镇人居环境和文化的落后，小城镇规划设计就失去了原有作用。

一、小城镇规划设计中的要点

（一）结合小城镇的自然资源，体现小城镇建设的特色

每一个小城镇都有自己独特的自然环境，如山脉，江海，平原，河流，湖泊，森林等地形地貌相应的气象特征都对小城镇特色产生影响，甚至可以决定小城镇的基本结构，利用自然景观创造小城镇特色是必然要遵循自然原则，在做小城镇规划之前，要根据小城镇的资源特点来确定小城镇的格局，定位，和发展方向，特别是历史遗留下来与自然相协调水位部分，最大限度地发挥自然的优势，做到每一项建筑与自然环境相融合，以突出小城镇的自然特色，

（二）结合小城镇的物质条件，突出小城镇建设

小城镇的发展与特色的形成都要依赖于一定的物质经济基础，经济的发展为利用各种新材料，新技术和新工艺提供了有利条件，为设计的实施提供了物质保障，因此小城镇特色的定位不能脱离小城镇实际情况，超越小城镇的经济实力，否则不能突出小城镇的建设，反而造成不必要的浪费，小城镇的总体规划编制要保证城市的可持续发展，具地方特色，既要坚持高标准，又要从实际出发，根据小城镇定位和经济的实际情况，创造有特色的城镇空间，体现小城镇建设的地方特色，

（三） 结合小城镇的历史文化，保护和创造小城镇的特色

每一个小城镇的文化，历史，民族，宗教都有自己的特色，小城镇的发展和形成是一个随时间延续的历史过程，对于历史传统的发展和继承，是小城镇特色需要加以重要考虑的方面，不能的盲目模仿国外各地的规划建设模式，文化建筑和历史环境往往成为城镇的象征，规定着城镇的特色，小城镇的规划建设要深入研究其历史文化和，对原有城镇格局，城镇的文物，传统街区等历史文化景观要加以保护和发展，使城镇在总体布局和局部风貌上保持并强化其特有的文化，宗教，历史等民族特点，达到保护和创造小城镇的文化特色，

二、小城镇规划设计中存在的问题

（一）土地资源浪费严重

由于社会主义市场经济体制还未完全建立，在原有计划经济条件下的政府，控制力明显减弱，新的政府宏观经济体制还没有完全建立，在这种情况下，城镇基础设施建设资金的主要来源是土地使用权的出让，政府必然通过将大量土地投入市场来满足城市发展的需求，因此，用地规模已突破，成为规划修编的普遍理由，各城镇要求通过小城镇规划编制来扩大规划建设的用地规模，供长期发展使用的土地在短期内大批量地出让给了开发商，政府失去了土地主控权，从农民手里征得的土地被大量闲置，引发一系列的社会冲突，可能的土地升值都落入开发商的钱包，严重危及城乡的可持续发展及土地资源的浪费。

（二）规划缺乏特色

个性与特色是小城镇规划的核心。没有个性，就意味着小城镇失去了活力。在规划中，一些小城镇规划面目雷同，令人大有“似曾相识”之感。一些规划工作者盲目套用典型规划或利用以往经验，忽视各个城镇的个性特征，泯灭了城镇规划中的个性。无论何时何地，小城镇建设都要包括道路、通讯、水电、信息、文体、娱乐等基础设施建设，即所谓共性。同时，要保持小城镇的生命力，建设时必须充分考虑当地的政治、经济、地理、历史等因素，突出地方特色，注重城镇个性。考察世界各国小城镇建设，我们会发现不同国家、不同地区的小城镇各具特色。从我国南方城镇的发展来看也只有走特色之路才能快速发展。规划突出个性，要遵循因地制宜、发挥特色的原则编制城镇规划，并进行充分合理的论证。

（三）不注重对文化遗产

有的小城镇在旧城开发改造中，对历史文化遗迹的保护不够重视。对有历史意义或文化意义的建筑物不做文化考证，不作必要的保护和保留，而是在旧城改造中一拆了之，历史悠久的城镇面目全非，重要历史建筑无处可找，有历史文化或历史意义的建筑荡然无存，割断了历史文化与现代文化的连接文脉，失去了小城镇的的历史意义，小城镇没有自己的历史特色文化内涵，就没有灵魂，难以发展。

（四）城镇规划的实施缺乏延续性

城镇规划是具有法律效力的，但由于我们的政府部门缺乏长期规划意识，行政指挥技术，导致每换一届领导，可能就有一个新的城镇规划的思路，已经批准的规划形同虚设。在我们的城镇中经常可以看见刚建的要拆，刚拆的又要建，这都是规划缺乏延续性所造成的。既破坏了总体规划又劳民伤财，浪费国家财产。

三、小城镇规划设计中存在问题的解决措施

（一）城市规划是政府管理城市与城镇最重要的手段之一，合理利用城镇资源是关键，好的规划是经得起时间推敲的。因此，高水平的规划对小城镇的健康、和谐发展将起到至关重要的作用。所以在政府的城市规划下，要合理的规划小城镇，不能只注重经济效益，要注重城镇的可持续发展。我国目前小城镇规划属于物质性规划，主要解决小城镇物质空间布局问题，以理性安排小城镇物质建设的顺序和布局为特点，注重分析布局，而思维欠缺。实际上，由于小城镇的功能和物质环境相对简单和单一，如何应用形象思维对其进行布局和安排就显得更为重要，同时也更具可行性。这就需要在规划设计中寻找与城市设计的相结合的特点，而这正是目前我国小城镇规划与设计的一个薄弱环节。人居环境规划设计的目的是创造小城镇优美的居住环境，这是传统小城镇的理性规划所不能达到的。

（二）在小城镇的规划中要把生态环境建设列为主要内容，利用先进技术手段和接近大白然的优势，建设生态型小城镇。在规划建设时，首先要大力保护现有的生态环境，以减灾防灾，建构和优化环境，进行生态性开发，建设公众化景观化的活动场所、广场和绿地以环境工程学为指导的城镇规划设计是实现城市生态化重要的可操作性手段，结合地域特点、周边可利用的环境条件，立足于长远的战略目标，实现可持续发展的目标其次要考虑能源的节约利用。资源紧缺、能源昂贵是不争的事实人、建筑、白然和谐统一的规划设计目标也是对我们提出的更高的要求最后要减少污染，把可持续性发展的研究作为规划建设的重点在环境总体规划中，包括空气污染、水污染、固体垃圾污染、光污染和电磁污染在建设中，尽量考虑利用天然洁净能源(如太阳能)，减少环境污染。

在小城镇规划设计中，小城镇的资金水平和管理投入方面都不能达到国家规定的环保要求，所以，有轻度污染和重度污染的项目不能投入小城镇中，废水与废弃要通过先进的技术处理后才能排出。小城镇的环境保护规划应是其经济社会发展总体规划的一部分，而且只有切实纳人经济社会发展总体规划，环境保护规划才能真正落到实处。

（三）以旅游、景观文物保护作为小城镇保护规划实施的前提。目前小城镇的保护规划往往是以文物保护作为前提，以旅游开发作为保护规划的目的，以景观的建构和规划作为保护规划的模式和成果。这种模式对非物质文物建筑与街区的保护缺乏尺度，往往使小城镇的旧区沦为崭新的城镇；对旅游开发价值较差，而又不能动的文物建筑或遗址，在规划中往往采取消极的保护，如只对文保单位进行保护。

结束语

小城镇规划设计作为我国现代化城镇建设的任务之一,全面建设小康社会是我们在小城镇规划中是非常重视的。党的十以来，围绕着推动新型城镇化发展，发表的一系列重要讲话，站在哲学的高度，分析了新型城镇化蕴含的巨大机遇，科学研判了城镇化发展的新趋势新特点，指出了新型城镇化发展的现实路径，成为指导新型城镇化发展的战略思想。而另一方面小城镇规划设计的主要目的是全面建设小康社会，加快我国的经济发展,我们对小城镇的规划和设计,为的就是发展小城镇的文化、经济体制,为人民生活谋福利,城镇化有助于工业化效率的提高，促进第三产业的繁荣和发展，是生产力发展的必经之路。

参考文献：

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一山西省新型城镇化建设存在问题

1 城镇化质量不高

纵向来看山西省城镇化建设取得了一定进展，但是还略低于全国平均水平，2014年山西的城镇化率比全国平均水平低0.98%（见表3.7），和周边省份相比，增速趋于中间，2014年与城镇化率最高的3个省份（直辖市除外）广东（68.00%）、辽宁（67.05%）、江苏（65.21%）相比仍然有很大差距，仍然有较大的提升空间。

2 城市发展动力不足

山西省城镇体系构成不合理，共有22个设市城市，其中包括11个地级市和11个县级市，根据2014年国务院的《关于调整城市规模划分标准的通知》，城区常住人口在500万以上的归为特大城市和超大城市，人口规模在300万―500万之间的城市视为Ⅰ型大城市，人口规模在100万―300万的城市视为Ⅱ型大城市，人口规模在50万―100万的城市视为中等城市，人口规模在20万―50万的城市视为Ⅰ型小城市。从2014年的数据来看，山西省没有特大城市和超大城市，Ⅰ型大城市只有太原市，Ⅱ型大城市只有大同市，中等城市共有7个，分别是阳泉、临汾、长治、忻州、朔州、晋中、运城、原平，剩下的13个设市城市均为Ⅰ型小城市，集聚吸引能力不足，导致吸纳转移人口、推动产业发展方面的弱势问题。山西省城市格局呈现出大城市比例过小，小城市比例大的特点，城市发展极不均衡。

3 城镇群发展滞后

当前山西省城镇群存在重形态建设、轻实质发展的问题，各城镇之间没有合理的城市分工与层级体系，区域协调发展态势还未成型。在“一核一圈三群”城镇布局体系中，太原都市圈内部的空间差异化较为明显，尚未形成有效的的经济社会横向联系和推进城镇群发展的体制。虽然太原市整体城镇化水平较高，但是作为中心城市辐射功能较弱，带动能力也较差，无法引导城市群发展。太原市、晋中市与周边的忻州市、吕梁市城镇化质量差异较大。三大城镇群除了晋东南城镇群外发展比较滞后，三大城镇群内部的主要中心城市与次级中心城市之间没有明显梯度，中心城市还需要通过完善城市功能来逐步形成核心辐射源。

二促进山西省新型城镇化发展的财政措施

1完善财政税收体制

在山西省新型城镇化建设过程中，伴随着大量人口转移进城，教育、医疗等各方面都需要政府予以财政支持。此外，土地制度改革导致土地收益重新划分，并对地方政府财政收入造成了显著影响，这也对财税体制改革提出了新的要求，否则难以适应新型城镇化建设的发展。未来，应当竭力使得地方政府财权与事权相匹配，增加地方政府财政收入，增加地方投资公共事业的积极性。比如，可以将城市基础设施改善而得到的财产增值作为税收来源，同时事权也由地方政府承担，这样税收由地方财政收集和使用，有助于激励其自发改善公共基础设施。此外，还可以推进房产税、遗产税等财产税改革，为地方财政收入培育主体税种，满足城镇化建设的需求。

2优化财政支出结构

健全地方政府横向转移支付体制。通过地方政府合作的方式进行横向转移支付，合力解决农民工市民化问题，鉴于农民工市民化问题是城镇化进程中遇到的较为棘手的问题，应当将财政转移支付与农民工市民化相对接。通过财政转移支付的手段补贴中低收入群体可以缓解资金压力，因为农民工进城必然给财政带来压力。对于非户籍常住人口规模较大、财政实力较为雄厚的城市，完全拥有足够的实力进行财政转移支付，从而加快城中村改造和保障性住房的建设。同时需要结合城市的资源环境以及公共基础设施的承载能力，适当配合使用税收、价格等手段调控城市人口，积极推进相关配套制度的改革，促进城镇化发展进程。

完善不同层级政府纵向转移支付制度，努力做到各级政府财权与事权的一致。统一专项转移支付的分配权利，保护地方财政的独立性。转移支付应该从政府层级转移至个人层面，避免产生委托-关系从而加大支付过程的不确定性，而且政府要明确转移支付的方式和规模，力求地方政府有较为稳定的资金用于城镇化建设，保障不同地域公共服务水平的稳步提升。

3创新财政投融资体制

强化财政资金和政策的引导作用，鼓励地方政府利用财政资金和社会资本设立城镇化发展基金，建立多元化的投融资渠道。政府可以采用财政奖补、以奖代补等多重方式引导民间资本参与城镇化各项事业发展和项目建设。

国家城镇化会议鼓励民间资本参与城镇化建设。民间资本参与城市建设可以实现双赢。首先政府通过利用民间资金，减轻了财政负担和压力，其次民间资本有了新的投资途径，也可以参与公共项目。但是在实践中，民间资本参与城镇化建设还是处处碰壁，政府应简政放权，不仅是政策上鼓励民间资本参与城镇化建设，更要从实践上支持民间资本参与到城镇化建设中来，并从产业政策和财政资金引导等方面给予扶持和优惠。

目前，地方政府主要通过投资少量资金，盘活存量社会资本，发展BOT、BOO、BTO等项目融资方式，这虽然为城镇化发展开创了新的融资方法，但仍然需要政府的引导作用。在项目前期的经营阶段，需要通过融资投入，信贷贴息等方法支持项目发展，随后再通过逐渐引入民间资本的方式参与项目经营开发，弥补项目经营开发过程中资金不足的缺陷，同时民间资本在开发项目过程中获得收益，这样就可以实现政府和民间资本的双赢。未来，应逐渐提高民间资本在参与竞争城市道路、园林、供水、供电等基础设施开发项目过程中的公平性，同时加快推进公用事业的市场化开发，并积极促使城市基础设施和公共事业逐步向民间资本转让产权或经营权。

4 加强财政管理水平

城镇化过程中，需要新的财政政策工具。单独依赖税收和收费往往不能满足城市发展需求，因此会涉及政府举债问题。因此，有必要完善预算管理体系和债务管理体系。

（1）要构建资本预算管理机制。可以借鉴国际经验，先将权责发生制应用于资本性项目，然后应用到经常性项目，严格遵守债务管理法则，将风险控制在合理的水平，从而深化预算管理体系改革。另外政府部门在编制预算时，要规划好财政资金的分配，在不同的支出领域尽可能优化配置，从而提高财政资金使用的效率。

（2）允许地方政府发债。我国已有一些省市作为试点自行发债，但是地方政府债务工具的地位尚未确立，还未形成完善的债务管理体制。因此要建立中期预算框架，成立共同偿债基金，建立政府信用评级制度，完善地方债券市场，将城镇化进程中地方债务的使用合理化、规划化。

三小结

本问针对山西省存在的城镇化问题分别从财税体制、财政支出结构、财政投融资方式、财政管理四个方面进行全面细致地总结，结合目前“互联网+”的背景，提出了构建大数据政府，用现代化手段提高政府管理水平，从多角度丰富了促进山西省新型城镇化发展的政策建议。

参考文献：

[1] Leigh Zhao，The role of the government on the way to China’s urbanization[J]，Harvard china review，2015，（5）：26

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【关键词】新型城镇化；二元结构；可持续发展；路径选择

安徽系农业大省，优化产业结构及促进社会资源合理流动任重而道远。皖北地区在安徽省域内均具有举足轻重的地位，积极稳步推进皖北地区新型城镇化建设极具现实意义。

一、皖北地区城镇化发展的现状

皖北地区主要是指淮河以北的地区（淮北、宿州、亳州、阜阳、蚌埠、淮南）。虽然在全国推进城镇化的背景下，皖北地区的城镇化水平有了很大的提高，但是相对于全国以及安徽其他地区来说，皖北地区的城镇化水平仍相对滞后，且各地市之间发展不均衡。据安徽统计年鉴显示，2015年安徽省城镇化平均水平为53%，皖北地区为48%，其中淮南、淮北两市城镇化水平最高，分别为67.9%和59.8%；蚌埠的城镇化率稍微低一些，为50.9%；城镇化水平较低的地区宿州和亳州，分别为37.5%和35.6%。皖北地区城镇化水平较低，除了表现为城镇化率不高之外，由于人口城镇化和土地城镇化不同步，人口城镇化和轻重工业化发展不协调导致了皖北地区缺少综合发展较强的区域中心城市；城市规模普遍较小，缺乏鲜明定位，产业结构单一、雷同，创新驱动能力不足。作为安徽整体经济发展水平较为落后的地区，皖北城镇化发展状况直接影响整个安徽城镇化建设，皖北城镇化不能成为安徽城镇化建设的“洼地”。

二、皖北地区城镇化发展滞后的原因分析

（一）经济发展水平不高，产业结构发展失衡

科技的不断进步、生产力水平的不断提高和产业结构的不断调整，使二、三产业逐步向城镇聚集，受利益驱动，非农人口及各种相关资源要素不断向城镇转移，带动城镇经济发展，由此带来的高收益会吸引各种要素进一步向城镇流动，逐步累积，促进城镇化的持续发展。相比安徽省其他地区，皖北地区经济发展水平不高，经济总量偏小，人均GDP偏低。据安徽统计年鉴显示，2015年皖北地区人口占安徽的42.1%，而经济总量只占全省的30%，财政收入仅占全省的10%左右；皖北地区农业从业人口占总人口的44%，经济持续稳定增长对农业依赖较重，而农业现代化水平落后，劳动生产率偏低，农民收入水平增加比较缓慢；城镇化发展需要要素的有效流入，而皖北地区产业结构分布不合理，第一产业所占比重过高，第二产业发展基础比较薄弱，第三产业的发展相对滞后，使得要素在城镇化发展中不能获得很好的收益而流向别处。

（二）城乡发展不协调，二元结构问题突出

皖北地区第二产业发展基础比较薄弱，第三产业的发展相对滞后，农业比重过高及农业人口比率偏高，使得大量的农村剩余劳动力需要向城市转移，任务繁重。各地户籍制度、社会保障制度等方面的改革虽然在一定程度上促使了农村剩余劳动力向城市转移，对城镇化发展起到促进作用，但对农业发展、农村繁荣和农民增收等关注不够。一方面，城镇化的快速发展势必造成大量优势资源在城市的聚集，使本来就处于弱势地位的农村的发展雪上加霜。另一方面，由于城乡收入差距的不断扩大，更多的农村青壮年选择进城务工，致使农村剩下的劳动力大多是劳动能力很弱的老弱病残，农业生产水平明显降低，进一步扩大了城乡差距。

（三）缺乏联动效应的城镇组群，未能有效吸纳农村剩余人口

皖北地区城镇化建设中缺乏有效合作和联动，六个地级市多是基于自身局部利益各自为战，规划不合理，布局不科学，产业结构雷同，竞争过于激烈，资源浪费严重，在此区域没能形成一个辐射带动力强且综合承载能力大的综合性区域中心城市。皖北地区六个地级市中，阜阳市、淮南市和蚌埠市最有条件成为中心城市。在六个地级市中，人口总数最多、经济总量最大的是阜阳市，但是阜阳市的经济发展水平不高，工业化速度和程度都较低，城镇化程度过低。就人均GDP、城镇化水平、工业化速度和程度而言，淮南市在六市中都是最高，但所占经济总量较小，城市凝聚力和辐射带动力较弱，和其他城市合作机会较少，合作空间较小。作为科教资源比较丰富的蚌埠市，由于技术创新力度不够，没有做到产学研有机结合；教育机制相对滞后，没有很好发挥科教资源的优势。此外，皖北地区六个地级市的乡镇企业发展规模较小，技术落后，劳动力和资源利用率低，致使大量农村剩余劳动力流向外省。据统计，皖北地区向外省转移的农村人口达70%以上，为其他省城市经济发展做出了贡献，却严重影响了本地区城镇化发展。

（四）城镇化发展资金短缺

由于城镇化发展速度较快，规模较大，大量非农人口在城市购房，这就要求有相应的住房供给、医疗保障、教育资源保障等配套设施。基础设施建设同样需要大量的资金投入。皖北地区经济发展水平滞后，财政收入不高，因而对城镇化基础设施投入十分有限，加之农村金融基础设施落后，国有金融机构资金主要投向城市大中企业，致使皖北地区城镇化发展所需要的资金得不到有效解决，发展速度自然缓慢，发展程度自然不高。

（五）农村劳动力素质相对不高

皖北地区农民自身文化素质不高，甚至部分为文盲，学习能力和适应能力也比较差，对他们而言，放弃土地带来的风险可能大于进城务工和生活获得的收益，为防后顾之忧，农民不会轻易放弃农村的土地到小城镇落户。加之当地农村缺乏农民再教育和技能培训机构，农民很难学到一技之长，即使进入城镇，知识技能低、文化素质不高的农民工也不容易适应不断变化的市场经济，因而很难在城镇立足发展，很大程度上制约了城镇化发展。此外，现有的二元户籍制度使农民工难以转变为真正的城镇居民，造成了诸多的不平等。我国土地管理制度规定农民不能自主流转自己的土地，使得农民得不到相应的财产性收益，落户城镇的经济成本和机会成本都增加了。不健全的社会保障制度使农民工进入城市后不能享有与城市居民一样的就业、养老、生活等方面的保障，这些都不利于城镇化的推进和发展。

三、皖北地区新型城镇化可持续发展路径选择

（一）优化调整产业结构，坚持工业化和城镇化双轮驱动

社会经济发展必须要经过相辅相成、相互促进的工业化和城镇化两个阶段。工业化发展不仅带来大量财政收入，改善了城镇基础设施，同时还解决了大量农村剩余劳动力的就业问题，对城镇化发展起着带动作用；而城镇化的发展增加了农民收入，为工业品销售提供了更加广阔的空间，加快了工业化进程。城镇化的发展，不仅要对各类工业和产业的相应配套设施进行逐步完善，而且要进行产业转移，在转移东部产业时要建设区域性先进制造业基地，同时加强劳动密集型产业基地的建设力度。吸引人口回流和农业剩余劳动力转移，带动消费需求，延伸产业链条，促进皖北新型城镇化和工业化协调发展。

（二）推进城镇的区域协同，实现可持续的发展

皖北六市要从整体利益出发，积极联动，有效交流。在产业上整体规划，区域内形成合理分工、有序竞争的良好局面，避免出现重复建设和资源浪费现象。此外要积极与安徽其他地区进行紧密合作，充分利用皖北地区的土地和劳动力资源优势，合理进行产业转移，利用南北共建现代产业园来带动皖北地区工业化发展，促进城镇化快速发展。

（三）切实保护耕地，实现“以城带乡”

在城镇化发展中，由于皖北地区自身的特点使得其城镇化发展和全国其他地区的发展不同。皖北地区人口数量多、密度高，尤其是农业人口众多，因此皖北地区新型城镇化具有自身的鲜明特点。皖北地区是全国主要农业区，在发展城镇化过程中，城镇发展与耕地保护矛盾尤为突出，城镇化建设要进行整体、长远规划，合理布局，有效保护农业用地。打造“以城带乡”式中心城市—县城—中心镇为结构的区域内生发展机制，适度提高皖北地区各中心城市和中小城镇容积率标准。

（四）改革城建融资体制和公共设施建设

积极行动，多方筹措资金，为基础设施建设提供必要的资金保障。在城镇基础设施建设中，不仅要扩大建设规模，而且要加强供水、供气、供电等保障民生的基础设施建设；抓好城镇交通设施建设，逐步形成快速便捷的交通运输体系；对教育、卫生、医疗等配套设施的建设要加快进度；不仅要加大城镇居民住房建设，而且要努力改善城镇居民居住条件，进行城镇绿化建设，在发展经济的同时加大环境保护力度，建设繁荣、绿色的美好家园。城镇规模的扩大以及各种公共设施的建设都需要大量的资金来推动，资金渠道要多样化，不能只靠政府财政拨款。要建立多元化的城建融资体制，政府主导、各种融资方式并存，采取民间集资、引资、银行信贷等方式筹措城建资金。

（五）提高农民整体文化素质

不仅要认识到农民整体文化素质的提高对城镇化的重要作用，还要采取具体措施提高他们的整体素质。如果大量文化水平过低的农村劳动力涌入城镇，不仅难以解决就业，还会带来一系列问题，如城市社保压力加大、失业率攀升、犯罪率提高，使城市居民和农村劳动力之间的差距加大。众所周知，虽然国家实行九年义务教育，但是农民整体文化素质还是比较低。各级政府应该加大义务教育实行力度，加大农村教育投资力度，为全面实施素质教育做努力。为了提高农民的职业素养和职业能力，重视农民的职业教育和继续教育，应有计划地建立一批职业教育中心，根据农村产业发展需求和农民实际状况，对劳动力进行有计划、有针对性的培训，为小城镇建设发展持续提供长期稳定的人力资源储备。此外，要创新各项管理制度，特别是加大户籍管理制度和土地制度的创新改革，吸引并留住大量的农村剩余劳动力，解决城镇化建设中人力资源缺乏的问题，并且从制度上保证城镇化健康发展。

四、总结

综上所述,皖北地区新型城镇化建设中遇到很多问题，如城镇化建设速度慢、发展水平较低、城镇规模偏小、对区域经济的带动力不强、环境污染严重等。因此，在城镇化建设中，我们应该在遵循其自身发展规律的同时，结合皖北地区具体的情况，科学合理地设计皖北地区城镇化建设的整体规划战略部署，分步分段、循序渐进推进。而且还应建立各个领域的专家组成的专家小组，对在城镇化建设过程中出现的新情况、新问题、新经验进行总结、分析，并及时提出解决办法，力争走出一条符合自身实际的可持续发展道路。

作者:汪正宏 单位:淮北师范大学管理学院

参考文献

[1]马怀里.安徽省城镇化发展战略研究[M].合肥:安徽人民出版社,2012:120-135.

[2]许经勇.构建城乡一体化的新型城乡关系[J].财经问题研究,2006,(9):46-47.

[3]马远,龚新蜀.城镇化、农业现代化与产业结构调整开发研究[J].开发研究,2012,(5):80-91.

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新型城镇化与智慧城市建设融合发展是指新型城镇化与智慧城市建设在发展规划、基础设施、空间布局、体制机制、推进工作等领域统筹谋划、整体推进，破除新型城镇化建设与智慧城市建设相互脱节的“两张皮”现象，达到城市格局与智慧产业布局有效对接，城镇服务体系与智慧应用体系优化匹配，城市基础设施与智慧设施网络有机结合，使新型城镇化建设与智慧城建设紧密融合，城市化与信息化互为动力，促进两者互动协调发展。具体而言，其内涵要求包括四个层面：其一是城市经济社会发展总体规划、国土规划等要与智慧城市建设规划相匹配、相对接；其二是智慧产业发展与城市产业的规划、布局、特色等相互协调；其三是智慧城市建设基础设施与城市空间、功能、发展结构等相融合，两者相互支撑；其四是智慧城市应用系统与城市规划、建设、管理等统筹谋划与推进。

二、新型城镇化与智慧城市建设融合发展的重要意义

（一）有利于提升城镇化发展水平

宁波深化实施国家新型城镇化综合试点，必须从完善功能体系、优化空间格局、畅通交通网络、提升品质特色、创新体制机制、推进城乡一体等方面全面统筹整体推进。推进新型城镇化与智慧城市建设融合发展，就是要在城市建设中融入智慧产业、管理、应用、文化等因子，从而提升城镇化发展水平。一方面，依托主城区边缘设立智慧产业园区或在远郊打造独立智慧新城，是拉开城市框架的有效路径；另一方面，强化在城市建设、管理中智慧基础设施、智慧应用系统的融合，是提升城市功能和品质的重要路径。

（二）有利于加快推动产业转型升级

无论是构建智慧产业园区，还是在城市建设和管理中着力提升智慧元素，对于推动产业转型升级都具有重要意义。智慧产业园区作为智慧产业的集聚区，为智慧产业发展提供了广阔的发展平台，为园区内中小企业、创新企业提供场地、技术、资金、孵化等专业支持和服务，从而有利于智慧产业快速发展及相关企业做大做强。在城市建设和管理过程中提升智慧化水平，为智慧产品、服务、应用系统等提供了广阔的市场和商机，对于加快智慧产业发展、推动产业转型升级也十分重要。

（三）有利于提升居民生活品质

推进新型城镇化与智慧城市建设融合发展是改善民生、提升居民生活品质的客观需要。在城镇化建设中，着力加强智慧基础设施建设和基础资源的整合共享，可以让居民更方便地使用信息网络及相关资源；强化交通、医疗、教育、文化和社会保障等领域的智慧应用体系建设，可以让居民享受到更加公平公正、高效便捷的公共服务；在城市管理中推进社会治安监控体系、灾难预警体系、应急体系等系统建设，可以大大提升城市建设和管理的规范化、精细化、智能化水平。

三、新型城镇化与智慧城市建设融合发展的模式借鉴

（一）智慧新城建设型

案例：广东省惠州市是科技部和标准委批准的首批20个智慧城市建设试点城市，近年来着力打造的潼湖新城是一个典型的智慧新城。新城总面积约150平方公里，规划了留学人员创业园、高校创新园、国际科技合作园、工业设计园、大企业研发中心和科技与金融服务中心，以及相配套的商务区、智慧生活示范区、三网融合智能化小区，突出强化“产、城、人”的深度融合，目标是打造成为智慧产城融合、智慧技术集成、智慧产业发展、智慧服务惠民的美丽城市。

（二）旧城智慧改造型

案例：近年来，四川省南充市投入巨资启动了规模最大的旧城改造，在此过程中把智慧城市建设和旧城改造融合放在突出位置。从无线网的覆盖面来看，经过改造后的南充老城智慧基础设施在全省名列前茅，同时大力推进智慧政务、智慧产业、智慧民生三大工程建设，加快智慧医疗、智慧交通、智慧教育、智慧物流等一批成熟的智慧应用项目，城区面貌焕然一新，城市功能快速提升，城市管理更加智能。

（三）智慧城镇建设型

案例：上海浦东新区周浦镇是中国智慧城镇创新示范单位，将“智慧城市、智慧产业、智慧科学”的概念引入城镇建设管理，目前已实现百兆家庭宽带接入和无线网络全覆盖，大力推进物联网、云计算、智能电网等高新技术在节能降耗、清洁能源、城市安防、智能交通、医疗服务和智慧社区等方面的示范应用，基本建成了百万平方米建筑面积的智慧商务区和智慧产业区，以“数字惠民”大大提升了周浦居民智能生活环境的水平。

（四）智慧社区创建型

案例：上海浦东新区陆家嘴社区的智慧社区建设始于2012年，组建了智慧社区建设领导小组，制定了专项规划，建立了“智慧社区信息发展中心”和“智慧社区市民体验馆”，被上海市、浦东新区列为市、区两级智慧社区首批试点单位。建设重点包括社区管理、公共服务、智慧商圈、人文精神等四大板块，具体可以概括为“一库（民情档案综合信息库）、一卡（智能炫卡）、两平台（社区综合管理信息平台和社区公共服务信息平台）、多系统（以平台为基础开发的各类具体的应用系统）”。

（五）智慧产业园区拓展型

案例：目前我国有30多个国家级高新区正在有序推进智慧园区建设，其中江苏省无锡市的T-Park是智慧产业发展与园区城市建设共同发展的典范。与传统工业园、开发区不同，T-Park是一个智慧产业和生活融合区域，园区规划时就不仅包括了智慧产业发展内容，还包括了园区开发建设和社会管理、公共服务等内容，不仅有发达、完善的智慧产业链、供应链、创新链，更有便捷、优化的创业服务链，是一个不仅宜业而且宜居的大“社区”。

（六）重点开发区智慧提升型

案例：2012年，武汉开发区启动智慧产城一体化战略，委托北京泛华集团对“智慧城”、“生态城”进行总体规划并对重点核心区进行城市设计，规划面积84.7平方公里，重点打造11大功能片区，其中最核心的是“智慧城公共服务片区”，重点建设企业服务中心、智慧展示中心、综合数据中心、特色商区、川江池智慧公园、专家公寓和智慧社区等项目，着力创建国际化智慧城示范区和慢生活休闲体验区，打造智慧产业与公共服务完美融合的城市名片。

（七）都市功能区整体智慧化开发型

案例：南京将建邺区江心洲整体智慧化开发，成为智慧功能区建设的经典案例。江心洲是长江沿线各大城市中唯一位于主城范围、区位优越、环境优美的江中洲岛，面积15平方公里。南京市政府与战略合作者对该岛进行整体开发，突出以生态、低碳、智慧产业为主导，着力建设科技研发、创意智慧和高端总部高度聚集的国际化智慧产业园区，以及生态旅游、文化创意、商务休闲、生态居住等功能相互交融的国际化低碳智慧岛。

（八）智慧城市综合体带动型

案例：绿地集团以纽约曼哈顿的全智能建筑为模板，在合肥全力建设一个智慧城市综合体示范点。该综合体将立足城市建设的最前沿，把最先进的规划理念、智能技术运用到项目中，打造面向未来的科技智能建筑，搭建智慧城市综合服务增值平台。在这个智慧综合体中，每一个建筑及信息、设施、设备都是有机融合相互促进的生态链条，建成之后，智慧办公、智慧商贸、智慧物业管理等都将成为现实。

四、宁波新型城镇化与智慧城市建设融合发展的现状及问题

（一）主要成效

近年来，宁波按照国家和浙江省的总体战略部署，大力实施国家新型城镇化综合试点及智慧城市建设综合试点，并在新型城镇化与智慧城市建设融合方面作了积极探索，取得一定的成效。一是城市建设中智慧基础设施不断完善。大力实施“光网城市”和“无线城市”等工程，加强基础资源数据库和政务云计算中心建设，城市基础设施中的“智慧因子”不断增强。二是城市管理运营中智慧应用系统效用发挥更加明显。智慧城管、智慧物流、智慧交通、智慧教育等试点项目进展顺利，城市管理的信息化水平显著提升。三是智慧产业园区的城市功能不断拓展。着力发展软件、信息、智慧制造等智慧产业，重点推进宁波杭州湾新区的智慧装备和产品研发与制造基地、宁波国家高新区的软件研发推广产业基地两大试点区域建设。四是智慧功能区块开发积极探索。比如鄞州下应区块“智慧城”完成规划设计，海曙、江北等地“智慧社区”建设成效明显。

（二）存在问题

总体来看宁波新型城镇化与智慧城市建设融合发展尚处于自发性的初级发展阶段，还存在一些问题和不足之处。一是在思想理念上认识不够。比如新近出台的《关于深入推进新型城市化提升城乡治理水平的决定》中尽管提到了要“坚持智慧管理”、“加快智慧基础设施建设”等，但是没有明确提出深化两者融合问题。二是在规划制定上缺乏沟通衔接。城市产业规划、国土规划、城市总体规划与智慧城市建设规划衔接程度不够高，规划制定过程中缺乏沟通对接，规划之间“两张皮”现象突出。三是在工作推进上缺少协调融合。新型城镇化与智慧城市建设分别由不同的部门主管，分管市领导也不同，这也导致在工作中难以做到深度融合、互动协调。

五、推进宁波新型城镇化与智慧城市建设融合发展的对策思路

（一）加强对新型城镇化与智慧城市建设的推进工作融合

一是要深化认识。通过理论宣传、政策引导，进一步加深全市上下对提升新型城镇化与智慧城市建设融合水平必要性、重要性的认识，把融合理念贯穿到各地各部门推进城镇化和智慧城市建设的实际工作中。二是要加强组织领导体系的对接。目前宁波新型城镇化和智慧城市建设的主要领导机构分别是市城镇化建设领导小组和市智慧城市建设工作领导小组，要强化这两个领导机构尤其是牵头单位的对接，建立协商协调机制，统筹协调两者融合的重大事项和重点问题。三是要加强工作推进对接。比如在推动国家新型城镇化试点工作中，要与智慧城市建设试点相一致；在推动卫星城、中心镇建设时，要与智慧城镇建设相融合；在推动老城改造、新城建设过程中，要与智慧社区、智慧综合体建设等相匹配，等等。

（二）加强新型城镇化与智慧城市建设的规划融合

一是要促进规划对接。积极探索“多规合一”，建立开放式的规划编制程序，由规划部门召集发改、经信、建设、国土等部门共同修订和完善相关规划，促进城镇化规划、智慧城市建设规划与国土规划、城市总体规划等有机对接。二是要适时制定出台专项规划。制定出台提升新型城镇化与智慧城市建设融合水平的专项规划，建立规划评估和动态调整机制、规划监管和协调机制。三是要制定出台行动纲要。研究提出加快推进新型城镇化与智慧城市建设融合行动纲要，明确阶段性实施目标、重点任务、重点项目、实施主体和各项保障措施。

（三）强化新型城镇化与智慧城市建设的产业融合

一是要加快发展智慧制造业。结合宁波实际，着重发展智能家电、智能电表、数控设备、智能交通、智能环保等智慧装备产业，以及移动通信数据中心、金融数据处理中心、国际物流数据处理中心、重点产品和资源数据中心等网络数据产业。二是要加快发展智慧服务业。重点发展软件研发、智慧物流、智慧贸易、智慧旅游、智慧健康、文化创业、工业设计、科技服务等高端智慧服务业，大力引进和发展智慧总部经济。三是要加快发展智慧农业。应用现代信息技术改造提升传统农业，依托各类现代农业综合开发区、特色农业产业基地，加快建设“精准农业”信息系统，着力打造智慧农业示范推广基地。

（四）强化新型城镇化与智慧城市建设的基础设施融合

一是要加快建设信息网络基础设施。大力推进光纤到户、下一代互联网、下一代广播电视网和第三代、第四代移动通信网络的建设，加快推进“三网融合”，全面推进无线城市建设。二是要加快建设智慧市政基础设施体系。近期要重点加快推进城市智慧交通体系、水务管理、污染治理、能源管理、园林旅游等市政基础设施的信息化、感知化建设。三是要加快建设智慧公共服务设施。推进智慧技术在教育、医疗、文化、行政审批、公共资源交易、社会保障等公共服务方面的应用，加快开展智慧学校、智慧医院、智慧图书馆、智慧政务等试点。

（五）强化新型城镇化与智慧城市建设的政策体制融合

一是要强化管理融合。进一步推进智慧城管建设，加快建设社会治安监控、灾难预警、应急处置、安全生产监管、食品药品安全监管、环境监测、口岸疫情预警等信息系统，提升城市管理的智能化、精细化水平。二是要强化体制机制统筹。在开发建设方面，理顺新型城镇化和智慧城市建设体制，统筹确定开发时序、重点，强化重点项目、重点区块建设的统筹协调力度。在投融资方面，着力于建立完善新型城镇化与智慧城市建设资金综合平衡机制、资源资产盘活机制、投入产出与回报机制、重大项目共建共享机制等。在督查考核机制方面，统筹构建两项工作的评价指标体系和目标责任考核办法，协同开展目标进度监测评估等。三是要强化政策法规统筹。加强智慧城市建设与新型城镇化建设相关技术标准、制度规则、实施细则等方面的衔接，强化财政投入政策、土地保障政策、人才政策等方面的统筹协调。

（六）加快新型城镇化与智慧城市建设融合的平台建设

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关键词：城镇化；棚户区；改造建议

中图分类号：TU984 文献标识码： A

引言

随着我国经济的发展，城镇面貌也是日新月异，涌现出许多干净整洁、舒适优美的住宅小区，改善了城镇居民的居住品质，提升了城镇品位。但当前很多处于城镇中的棚户区与城镇的大发展极不协调，棚户区存在的一系列问题也极大地阻碍了新型城镇化的发展步伐。2014年，国务院下达了计划改造470万棚户区的年度目标，并且要将棚改安置房纳入新型城镇化的整体布局，可以说棚屋区改造已是促进新型城镇化，改善城镇居民的人居环境的重要手段，也是当前我国经济工作的重中之重。以城镇化推动经济的更进一步发展是十二五期间我国经济工作的重心，提升新型城镇化的进程，就离不开城镇棚户区的改造。文章通过对目前棚户区改造所存在问题进行研究，并提出了相应的应对措施，为我国下一步加快棚户区改造，提升新型城镇化进程提供借鉴。

1、棚户区的由来

城市的发展本该是一个动态的滚动的发展过程，然而在我国，由于各方面的因素造成城市的发展一味的快速向城市扩张，究其原因是多方面的，政府的土地财政以及偏激的绩效考核机制是导致城市规模空前膨胀主要原因。由此在快速城市化进程中必然会出现部分街区被遗忘，随着时间的推移，其整体的环境、基础设施、卫生条件以及各方面的公共服务设施严重缺乏和落后，棚户区由此而生。随着城市化进程的推进，城市棚户区数量越来越多，就像人身体里面坏死的细胞一样，严重影响了城市的健康发展，迫切需要更新改造。而随着时间的推移，城市一味向外拓展的发展模式也开始受到多方面因素的制约，城市基础设施成本愈来愈高、城市土地资源趋紧，城市的发展进入了一个土地规模相对最大化的时期。在此时城市棚户区的更新改造成为刺激城市发展、提升城市形象、优化城市空间布局、实现土地集约利用、创造和谐社会的重要举措。当然在目前大多数城市，棚户区的改造往往和新区的拓展是同步进行的，经济发达程度的差异往往决定了城市新区开发建设和棚户区更新改造的速度。

因此，我国的棚户区改造工作业已成为当前城镇化的重要任务之一，而且其力度将会呈愈发加强的趋势。在城市更新的进程中，要重筑可持续发展的社区，社区建设应朝着与自然相协调而不是相对立的方向发展、要着眼于提高人民生活的质量，而不仅是提高物质商品的生产；要将城市基础设施与土地使用纳入地方生态程序，而不超越生物圈的生态极限，减少棚户区的人口容量，提升人居环境质量。

2、棚户区改造的意义

首先，从棚户区改造与民生建设之间的紧密关联角度看，实施棚户区改造是以改善群众居住环境、提升群众住房条件为核心目标的城市完善工作。原本居住于棚户区的百姓无法享受具有现代化的住房配套设施、无法便捷使用交通工具，在居住区域的环境卫生、房屋使用安全性等方面都无法得到保障。在国家大力推行城市化建设的时代背景下，居住在棚户区的原有居民显然无法有效体会国家经济发展为居民生活带来的益处。可以说，棚户区改造工作的落实，将极大改善原有棚户区居民的生活条件，从卫生、安全、出行等多个民生因素都将为相关群众带来切实好处。与此同时，原有棚户区居民还可以享受到更好的住房配套公共服务以及物业、社区管理。

其次，从棚户区改造与其他产业链的关联角度看，对棚户区的改造工作势必会带动房产建设相关的产业链网络中的其余经济产业，对国内市场经济水平提升起到循环促进作用。我国对于棚户区改造工作提供了多种实惠的政策支持，包括政府财政金融支持、建设用地优惠政策、税费减免或返还政策、安置补偿政策、房地产信贷基金等。按照“政府主导、市场运作”的核心方式逐渐落实的棚户区改造工作经过多年实践，得到了各界好评。房地产业、建筑行业、公共设施建设行业、公共服务公益行业等众多相关产业随着棚户区改造工程规模的不断扩大而逐渐兴起，由此可见，棚户区改造工作不仅可以有效改善民生、辅助国家民生建设，同时还是帮助国家扩大内需的重要途径。换言之，我国棚户区改造工作不仅能够增加投资数量、激发相关投资者的投资热情，更可以有效对钢材、水泥、地砖等建筑材料、建筑机械、建筑工人，家电以及居民消费等房地产上下游相关产业的产能与产品予以消化，促进消费，扩大内需，拉动投资增长。

3、城镇化发展中棚户区改造的建议

3.1健全工作机制一是加强组织领导

成立由相关部门组成的棚改工作领导小组，统一组织，综合协调，顶层设计，制定政策，调配资金，形成合力。二是加强规划指导。全面摸清底数，研究编制总体规划及配套专项规划，明确改造工作目标、重点和步骤。三是严格责任考核。棚户区改造是民生工程的重要内容，应纳入对各级政府的考核评价体系，加强监督检查和全方位监管。四是做好宣传发动。采取多种形式，加大棚户区改造的宣传力度，营造良好社会氛围，动员引导社会各界积极参与。

3.2坚持“三公”原则，做好拆迁工作

政府部门在拆迁安置过程中应当坚持“公平、公正、公开”的原则，做好监督管理工作，维护各方的权益，信守自己的承诺。首先要对拆迁户进行合理的安置与补偿，棚户区改造的商业收益有限，不能像对待普通房地产项目区看待商业价值，政府部门应当尽可能利用手中的土地、行政资源区解决这些问题。比如可以出资建设一些廉价住宅，安置被拆迁居民，保障他们的居住条件。此外在拆迁安置中做好监督管理，赢取各方的信任，在改造项目中，特别是与被拆迁户密切相关的安置用房建设过程中，不管是房屋的选址、规划，还是施工质量。交付时间，以及后期的物业管理都要充分考虑被拆迁户所关心的工作、教育、交通等一系列相关问题。不能出现安全隐患，更不能让被拆迁户在安置区出现出行、工作，上学的困难，想拆迁户之所想，急拆迁户之所急，获取拆迁户的信任，避免可能出现的各种矛盾。

3.3从现状改造条件，结合安置需求看规划指标

在就地安置的情况下，因为安置面积过大，在现状用地中所占比例过高，常使安置小区的规划指标过高，体现为容积率过高。然而在规划审批中，较高的容积率反映在一定的土地面积上承载过多的人口，为满足人口居住问题，必然增加建筑密度。建筑密度加大造成停车位紧张和消防间距缩小，这与有关部门的规定发生矛盾。针对这种情况，我们主要通过将标准降低到每百平方米0.3个左右，解决停车位不足的问题。（1）在平时状态借用人防设施的面积设置停车位；（2）建设立体式车库，节约土地占用面积；（3）扩大地下空间，增加停车位。而对于消防问题，通常采取共用消防扑救面积的方法进行解决。

3.4做好衔接工作

积极主动与新型城镇化进程相衔接，深化土地管理制度改革，完善土地产权、用途管理、市场配置、收益分配等配套制度。按照城镇发展规划，结合当地城镇化发展和城市基础设施建设等实际，通过稳步有序实施棚户区改造，调整用地结构，合理利用城镇土地，完善城镇功能，增强综合承载能力，改善居民环境，提升居住水平。

结束语

我国棚户区改造工作的切实落实势必会带来多项利于民、利于国的明显益处。从社会可持续发展保障角度看，棚户区改造从经济推动、市场经济稳定、民生建设三方面凭借其工程优势予以明显推动。在国家加大政策支持力度以及决策辅助的同时，地方政府应切实履行棚户区改造指导思想，引进金融支持体系建设，借助市场化运作的有效途径从务实角度实现棚户区改造目标。

参考文献

[1]浣晓旭.城市棚户区改造的互动公平均衡评价研究[D].中南大学，2012.