生态修复可研报告范文

导语：如何才能写好一篇生态修复可研报告，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

一、工作进展

省水利设计院完成对辖区内的9条河流和董、大水库周边情况的现场查勘，完成可研报告，初步设计大方案已向市主要领导汇报，市委主要领导基本同意设计院的设计方案，目前设计院正在进行具体设计；1:2000地形图绘制工作董铺水库部分已完成，大房郢水库长丰县部分外业工作尚在进行，植被现状调查已完成外业部分，正在进行资料整理。市水务局已完成项目总体立项、环境评价报告等前期工作。

二、建设内容

根据区领导指示，力争把我区流入两大水库的河流全部纳入环巢湖生态修护工程二期进行治理，经我局于省水利设计院对接，设计院已将我区意见在初步设计中体现，具体建设项目如下：

（一）董铺水库一期项目

1、污染源控制

（1）对谢岗河2、十张河1进行污水处理，建设河口湿地；

（2）对一级保护区实行三退，即：退渔、退耕、退棚。

2、水源涵养林

（1）南淝河上游（绕城高速至滁河干渠段）进行涵养林布置，宽度100-200m不等；

（2）在一级保护区（30m-28.5m等高线）补植涵养林。

3、入库河道

对9条入库河道进行生态修复。

4、初级雨水储蓄池

拟在谢岗河二和十张河一入库口附近建设，8月29日上午进行选址现场查勘。

5、隔离防护

沿一级保护区边界进行隔离，以生物隔离（10-20m宽)为主，部分区段生物与物理相结合。

6、库周湿地

湿地建设主要在一级保护区（30m等高线）内实施，结合景观需求打造湿地只做好框架部分，景观提升部分需我区自筹资金投资，湿地植物配置以中低档植物为主。（二）大房郢水库一期项目

1、污染源控制

（1）对农村生活污水进行污水处理，建设河口或库边湿地；

（2）对一级保护区实行三退，即：退渔、退耕、退棚。

2、水源涵养林

在一级保护区（29.7m-28.5m等高线）补植涵养林。

3、入库河道

对十张河二进行生态修复。

4、隔离防护

沿一级保护区边界进行隔离，以生物隔离（10-20m宽)为主，部分区段生物与物理相结合。

5、库周湿地

湿地建设主要在一级保护区（29.7m等高线）内实施，结合景观需求打造湿地只做好框架部分，景观提升部分需我区自筹资金投资，湿地植物配置以中低档植物为主。

篇2

（一）安全度汛措施全面落实。

1、全面排查工程隐患。汛前检查阶段，市防指对全市重点地段进行了实地勘查，共查出各类堤防险工险段*处，病涵4座，病闸20座，病泵站23座，并及时落实除险加固措施，确保安全渡汛。同时,对现有城市防洪排涝工程进行维修加固和完善，组织实施了梁溪河东部地区防洪排涝工程和*桥西路段运河堤防整体防渗处理，确保了沿线防洪安全。

2、修订完善工作预案。针对近年来水情、工情发生的新变化，结合汛前检查发现的问题，各市（县）、区防指对各级防汛防旱防台预案进行了修订完善。同时我市进一步加大了各类涉河建设项目的安全监管力度，按照分级管理的原则，认真落实施工导流方案和安全度汛措施。

3、落实防汛物资和抢险队伍。全市目前共组建抢险队伍*个，总人数*人。全市共储备防汛物资（包括镇级）草包__万只，编织袋*万只，木材__立方米，毛竹4.7万枝，树棍3.99万根，铁丝29吨，元钉7.8吨，柴油73.33吨，块石19060吨，土工布8.968万平方米。汛前，各级防汛抢险队积极组织开展防汛演练。

4、加强信息系统维护管理。目前，我市防汛指挥系统已完成了10个水文遥测和水利工程运行参数遥测分系统（共计178个站点）及35个水利工程视频监视分系统的整合，完成了省市区三级联网，联通市政府、市军分区、气象局、水文局及相关防汛部门。汛前，市防指认真做好防汛指挥系统的日常维护工作，由专人定期进行检查，与市（县）区及工程管理单位防汛指挥系统进行调试，确保系统运行正常。

（二）治太重点工程有序推进。

1、实施生态清淤。__湖生态清淤年度工程已开展招标并进入实施阶段。根据计划，年内将完成200万方的清淤任务。

2、开展调水引流。结合市防汛形势与水质状况，有针对性的开启城区调水泵站，加速水体流动，增加水体自净能力。截至7月1日，望虞河__水利枢纽今年累计引长江水6.4亿立方米，其中入贡湖水量2.9亿立方米；梅梁湖泵站今年累计调水3.5亿立方米，大渲河泵站累计调水1.2亿立方米，城区河道调水达1.16亿立方米，在改善城区及太湖水源地水质方面起到了明显成效。

3、建设引排工程。走马塘拓浚延伸工程已完成通水目标，正在进行扫尾工作。新沟河、新孟河、望虞河西岸控制工程等三项工程均已完成可研报告的技术审查，其中新沟河工程已配合省厅完成各项前置审批手续，新孟河、望虞河西岸控制工程正由省水利厅、水利部太湖局负责开展前期工作。

4、提升蓝藻防控处理能力。黄泥田港藻水分离站和渔港堆场蓝藻处理主体工程已经投入试运行，预计7月底全部完工。进一步完善了《__市蓝藻集中突发应急预案》和《__市太湖湖泛巡查及应急处置预案》，并制定了《__市蓝藻打捞与处理管理办法》。全面启动蓝藻打捞与湖泛巡查工作，沿湖各地已进入蓝藻打捞常态化工作状态。截至7月，全市共计打捞蓝藻36万吨，打捞水草漂浮物等1万吨。

（三）农村水利建设平稳发展。围绕社会主义新农村建设总体目标，平稳推进各项农水工程建设。今年上半年，全市完成农村水利建设总土方__万方，其中农村河道疏浚土方694.42万方，加高加固圩堤__公里、土方91.9万方，新建、改造圩口闸48座、机电泵站221座，修建防渗渠道459公里，新建、改造塘坝36座，恢复治理水土流失面积13.5平方公里。省以上重点农村水利项目推进顺利，__市、__市、__区20__年度小型农田水利重点县建设已完成80%以上，*区20__年度小型农田水利专项工程完成90%以上，惠山区__年度规模化节水灌溉示范项目基本完成。农村水利现代化示范工程建设继续深入推进，农村河道综合整治示范镇创建、标准化泵站、万亩圩区达标建设、农村水利信息化和基层水利站标准化建设等一批精品农村水利工程正在有序开展。农村河道长效管理在巩固原有管理成效的基础上，不断探索新的管理模式，管理水平进一步提升。

（四）水资源管理力度增强。

1、编制水资源规划。编制完成了《__市水资源“三条红线”管理控制规划》和《__市节水型社会建设十二五”规划》，并通过专家审查；正在编制《__市地下水应急备用水源地规划》、《*市水功能区划调整论证报告》，已形成送审稿。

2、加强节水型社会建设。向各市（县）区下达20__年全市节水型社会建设任务，层层分解，抓紧实施、有序推进，年内计划完成6家节水型企业（单位）、2个节水型社区、5个节水型学校、1个节水型灌区和8个节水减排示范项目的创建工作。今年3月，省政府还正式命名无锡市为“江苏省节水型社会建设示范市”。

3、加强水资源保护和水生态修复。今年3月，市水生态保护与修复试点通过水利部验收；完成宛山荡水生态湿地公园一期工程建设，启动建设二期工程；开展水生态系统监测评估，确立了3大类、37项的水生态系统监测评估指标体系，定量掌握、科学评估水生态保护修复效果。

4、加强饮用水源地保护。围绕省政府集中式饮用水源地达标建设统一部署，按照“水量保证、水质达标、管理规范、运行可靠、监控到位、信息共享、应急保障”的要求，完成《市饮用水源地达标建设实施方案》编制，启动集中式饮用水源地达标建设工作。建立集中式饮用水源地安全保障体系，确保饮用水源水质优良、水量充足、水生态良好，实现“一个保障”、“两个达标”、“三个没有”、“四个到位”。

（五）依法治水能力不断 提升。

1、加强“河长制”管理。河长制管理实现“五个全覆盖”，即河长制管理范围全履盖、河长制管理职责全履盖、河长制管理内容全履盖、河长制管理资金全履盖、河长制管理监督全履盖。各地逐步落实“河长制”目标考核制、工作督察通报制、奖惩激励机制三项制度。

篇3

一名昆明市民惆怅地望着漫湖的水葫芦，远处船只正在采收水葫芦。是福还是灾，严考昆明市政府。

春城入冬。伍宗兴把车停在岸边，除了漫无边际的水葫芦，在滇池草海几乎看不到水面，“如果水葫芦收不完，灾难恐怕又要降临滇池了。”

和她一样心急如焚的，还有十余名云南省政协委员。他们紧急省政府，要求动员一切力量，在2012年1月10日前将滇池圈养的36万吨水葫芦全部收完，以免大面积水葫芦沉底，造成水质二次污染。

截至发稿时，虽然打捞工作仍在紧张进行，但数千亩还没来得及采收的水葫芦正在枯萎、沉降，慢慢腐烂。

可能要出大事

“打开信封，省领导抽出一张A4打印纸，只见文章开头处是四个加黑的繁体字――紧急呼吁，落款处联署签名有十几位云南省政协港澳委员的名字。如果读完了，估计他也会有些担心。”伍宗兴期许着这一幕的发生。

67岁的伍宗兴原是香港云通总经理，2007年退休后定居老家昆明。近4年间环行滇池55次。2011年底最后一次环滇池时，她发现，昆明市政府高调宣称的水葫芦治污“合理控养，全采收”工作可能要出大事，“依据目前的工作进度，要在2012年1月10日前完成滇池水葫芦全采收任务，几乎不可能”。

昆明市政府有关人士向记者坦言，要如期完成采收任务，现在看来确实可能有些问题。不过，他们还是会争分夺秒24小时工作，争取将影响降到最低程度。

2011年5月，昆明市政府决定在滇池广种水葫芦以吸附水中的氮磷及蓝藻，然后采收上岸，达到治污效果。滇池以湖中一条人工海埂分界，北为草海，南是外海。目前已按计划在滇池草海、外海及入湖河口水域控制性圈养了22平方公里水葫芦，加上各县区在河道圈养的4平方公里，水葫芦圈养面积达26平方公里，占滇池面积约8%。

消息一经公布，质疑声一浪高过一浪。伍宗兴说，大家担心多年前水葫芦失控的噩梦卷土重来，担心因采收不及时，水葫芦腐烂下沉，造成二次污染。

2011年底，伍宗兴联合十余名政协委员上书之后，一直没有等来省府的消息。

今年1月3日，南方周末记者沿大观河前行不到七公里，枯黄的水葫芦封住了原本狭窄的旅游航道，密密麻麻，见不到一丝水面。开船的杨师傅几次试图让快艇越过水葫芦，最后都引擎熄火。无奈下，快艇掉头折回，从湖面圈养水葫芦的一围栏破口处插入，再次前探。十多天前，伍宗兴也有同样遭遇。

“现在开船，时常提心吊胆。”杨师傅说，两个月前，草海的水葫芦全被圈养在竹竿和围栏拼成的规划水域，旅游航道正常通行。如今水葫芦已大面积逃出圈养区域，野蛮生长。

在有水泥桩和围栏固定的圈养水域，几条标有“康顺”、“海明”字样的船只上，十几名工人正在用铁丝和布条加固围网，以防水葫芦逃逸。

曾在康顺公司参与种养工作的张东告诉南方周末记者，所有水葫芦都必须按照工程图纸种养，有具体的技术参数要求。

昆明市委机关报曾发文称，该工程采用的锚基管架浮球围栏设施能随水位自动升降，可抗10级台风。“要求与现实差距悬殊。”伍宗兴说，不仅草海里水葫芦已经失控，就连风大浪大的外海固定圈养区域也早已面目全非。

2012年1月5日，南方周末记者在原云南省环科所(云南省环科院前身)所长郭慧光的指引下，来到滇池东北岸的小河口，只见近处的围栏东倒西歪，多处用来防止水葫芦外逃的围网没入水中。围栏之外，也就是非种植水域，则是漫湖的水葫芦。在堤脚下的湖面上，蓝藻已开始泛绿，偶尔能闻到臭味。

采收计划处处退缩？

日处置量6000吨水葫芦鲜草的明波处置基地位于大观楼景区南侧滇池边。或因抢工期的缘故，工区内部大部分通道来不及硬化，移栽的绿植还未发芽，设备崭新，有些还在人工调试。

工区内一块公示牌显示，“草海水域水葫芦集中到明波处置基地处理，外海集中到白山湾基地。”为了推进水葫芦治滇工程，昆明市政府于2011年6月29日专门成立了滇池水葫芦项目建设指挥部。

据记者查证，明波处置基地并非2011年9月建成，而是拖到11月10日才算正式建成投产，原计划确定的年底完成采收日期也不得不顺延至次年1月15日。伍宗兴说，她从有关方面获知，采收日期曾一度确定为1月10日。

郭慧光、分管科技的昆明市原副市长雷晓明在任时都作过水葫芦试验研究。两方结果均显示，根据昆明天气、气温和水葫芦生长周期等因素，每年11月中旬必须全部采收完毕，否则，水葫芦下沉，腐烂不可避免，进而发生二次污染。“如此看来，大面积二次污染或许已经发生了。”伍宗兴伤心道。

采收面积也有大调整。据最早的公开报道显示，外海圈养了21510亩水葫芦，除部分留种外，其余必须全部采收上岸。然而，指挥部合同预算组负责人葛锐在2012年1月4日接受南方周末记者采访时说，经专家调查论证，外海全部留作种苗，一株也不准备采收。与之配套的，白山湾处置基地也被闲弃。

采收工作似乎处处退缩。葛锐解释，这是一个趋利避害的动态调整，调整结果已上报市规划委并得到批准，连工程可研报告也会根据实际情况不断修正，现在已有1.0、2.0等多个版本，目前正在完善2012年版。

有趣的是，在场的滇池管理局有关人士当即否认：“过了规划委会议的可研报告不可能调整，也不允许调整，不存在所谓的1.0、2.0等版本。”

分管滇池治理的昆明市副市长王道兴在电话中告诉南方周末记者，按照省政府的批复，滇池水葫芦治污试验性工程分三年实施，每年按目标分步骤推进。至于该工程可研报告、总体实施方案以及每年投资金额等细节问题，记者未能从昆明市政府及滇池管理局得到进一步的答复。

收水葫芦靠南风？

这场原本理应严控的“危险游戏”，不少草率的细节却让外界费解，这为可能的失败埋下了伏笔。

“我敢肯定，水葫芦工程细则里没有收水葫芦靠南风的提法。”伍宗兴说，有位收水葫芦的工人曾告诉她，“现在湖面常刮南风，用不着开采收船过来，靠南风就可以把水葫芦送到靠近大观码头的明波处置基地水域，省力又省钱。”后来，南方周末记者在明波处置基地采访时，也听到“借南风收水葫芦”一说。

另外一个无法理解的是，水葫芦治滇并未通过环评。

昆明市环保局副局长郝玉昆在电话中告诉南方周末记者，除技术备案外，该工程并未环评，“因为这是一项试验性工程，之前并无可参考数据及技术支撑，所以只有一边试验，一边观察、修正。”雷晓明得知此说后颇为不解，如果本身没有把握，就应该谨慎行事，而不应该拿滇池作试验品。

据南方周末记者了解，本轮水葫芦圈养试验工程虽然得到省政府的批准，但有涉及水葫芦治理的《滇池流域水污染防治“十二五”规划》并未最终得到国务院批准，然而，声势浩大的种养水葫芦已经展开。

据多位接近政府决策的知情人士向南方周末记者透露，昆明市政府原计划是市场化运作，由滇池管理局牵头，两家企业参与。按照合同，曾主导种采工作并承诺向昆明治滇捐款1.2亿的四川汉龙集团公司，因中途突遭变故，相应工作被市政府指定给昆明滇池投资有限责任公司(以下简称滇投)全面接管。因不熟悉种植及采收工作，也无采收设备，滇投不得不求助原来参与过种养的康顺公司，并连人带船全部租借。有关租赁合作等细节，葛锐以商业秘密为由拒绝透露。

事实上，昆明方面一直谨慎行事。本地多家媒体曾发表过质疑文章，均遭到滇池管理局等部门的批评，相关执笔记者还被训斥。本土环保NGO“绿色昆明”也因质询水葫芦问题受到有关部门的警告。

“一个众人关注的水葫芦治滇项目，为何不按应有的流程推进而屡次更改计划，而且还是如此之多的信息‘不能公开’。”伍宗兴愤怒地说。

同样让人不解的，还有高达200亿治滇投入到底是如何开销的，至今不见公开账本。治污效果却一直不彰。据2010年中国环境状况公报显示：“滇池水质总体为劣Ⅴ类。与上年相比，水质无明显变化。草海和外海均处于重度富营养状态。滇池环湖河流总体重度污染。”

二次污染

2012年1月4日，南方周末记者进入明波处置基地，十艘橘红色采收船正在草海水域收割水葫芦，草面上成群海鸥上下翻飞。

项目成员单位之一、昆明城市污水处理运营有限责任公司总经理梅益立在工地告诉南方周末记者，水葫芦渣被运至晾晒场或第三方加工厂深加工，而占水葫芦生物量75%的污水经发酵、分离后，一部分作为沼气的原料，剩下的污水全部输入隔壁两百米外的第三污水处理厂。工区内，有两座已经建成的污水沉淀池。

葛锐受访时说，十艘采收船每天能处理4000吨水葫芦鲜草，所有污水按要求处理，达标排放。有知情人曾透露，明波基地因处理不及，曾多次将污水直接排入滇池。这个说法遭到葛锐否定。

不过，当记者要求指挥部提供通往污水厂的管线图、竣工图，以及污水处理厂在基地运转以来的水葫芦残渣污水处理台账时，均被以内部事务为由拒绝公开。

伍宗兴担心，如果把未经处理的污水直排入滇的话，原来已经被水葫芦吸附上来的氮磷及重金属污染物，又会回到滇池中，造成“花钱”的二次污染。

“会不会造成二次污染，要以事实和监测数据说话。”滇池生态研究所副所长韩亚平说，就目前四个监控点获取的数据显示，种养水葫芦后，水质改善效果明显。截至2011年10月30日，监测数据显示，滇池水质总磷、总氮与同年同期相比下降55%以上。官方认为，水葫芦治污取得明显效果。对此，郭慧光认为，数十年滇池环湖截污等治理措施后初显效果，而水葫芦恰逢其时，只不过拣了便宜，怎么就能简单认为全部归功于水葫芦呢？

由于滇池里有大量的铅、砷、镉等重金属、放射性元素及许多人体不需要的氯化物，将水葫芦加工成饲料或肥料是否对食品安全带来影响？伍宗兴说，目前还看不到有关方面对此回应及相关措施。

“水葫芦是一把双刃剑。”伍宗兴一直记得云南省政府滇池水污染防治专家督导组组长牛绍尧对她说过的那句话：滇池治理，好坏一念之间。 （来源：《南方周末》）

篇4

主要成效和存在问题

江阴市无论是率先实现现代化、发展方式转变、产业结构转型，还是现代农业建设、水生态修复、人居环境改善，市、镇、村都把水利摆到了重要位置，上上下下都关心水利、支持水利。水利建设力求做到河道疏浚与新农村新市镇建设相结合、农田水利与农业结构调整相配套，注重解决水利民生问题，使人民群众普遍受益。市政府对河道达标、家河清洁、农田水利先后出台了专门文件，成立领导小组，明确任务目标、验收标准和奖惩办法，纪委监察部门定期督查、考核绩效，力度大、投入多、工作实、效果好。小康河道达标清淤工程，经验收后市里补助5元/m3；驳岸、泵站、农桥等配套工程市里补助一半；清洁家河工程，市财政每年安排2000万元实行以奖代补，按验收合格的“家河”水面积每亩奖励800～1000元，其余由镇村承担；对圩堤加固、防洪闸改造等工程，市里补助投资30%。同时，积极引导企业参与设施农业、河道整治建设。在长效管理上，一是全面实行“河长制”，市、镇、村领导分别担任市级、镇级、村级河道河长，同时强化考核；二是健全河道管理网络，各镇成立镇村河道管理领导小组，镇领导任组长，水利科长任办公室主任，各村河道管理由村主任负责；三是落实管理制度，一支管理队伍、一本管理台帐、一套考核办法、一笔管理资金；四是推进基层水利站达标，完善服务标准，提升管理水平。江阴市从2006年起就编制了水资源综合规划、防洪规划、水资源保护规划、水生态水景观规划、农田水利建设规划、高标准农田建设规划，从而使大规模水利建设有条不紊地实施。为了推进水利现代化，又编制了水利现代化规划纲要和水利现代化建设方案。但从水利发展现状来看，大的布局有了，具体工程实施还缺少详细规划。为提高规划的深度及可操作性，江阴市着手按片加强专项规划编制，月城镇、霞客镇较为典型，两镇先后编制了月城西部水利整治规划、徐霞客生态湿地水系沟通规划，并按规划实施了一期工程，但其余大部分片区、镇村专项规划工作都还尚未启动。展上存在一些不平衡一是涉水管理要进一步加强。沿江高速、新长铁路等工程以及新城镇建设打乱水系，有的堵断了河道，有的过水涵洞过小，有的没有考虑河道整治余地。“道路畅通了，河道切断了”情况普遍，不但引发内涝，也影响了水环境。二是水域保护的实施难度较大。近年来，江阴市镇村水面率有所下降，如：青阳镇建义村，上世纪80年代初期水域面积有7.2hm2，现状只有2.6•hm2多，主要是开发建设占用水域。在土地出让中，虽然要求河道“填一还一”，但在实际操作中往往只填不还或补足不够。三是局部地区防洪排涝标准不高。一些万亩大圩圩堤未全面达标；地面沉降使不设防地区成了洪涝受灾区；青祝河以南水系原南排太湖、北排长江，太湖蓝藻事件后只能外排长江，减小了排涝能力；部分圩内和圩外河道整治配套跟不上，“动力提高了，水流不畅了”，加大了防洪压力等等。四是多元投入机制尚需推进。江阴市水利建设基本以政府投资为主，市场融资渠道少，虽然镇村水利投入中有部分企业投资，农业开发项目排灌工程也有企业投资，但总体上水利多元投入的量不多、面不广。

思考和建议

2011年，江阴市委市政府印发了《关于加快水利改革发展率先实现水利现代化的实施意见》，提出通过3年左右的努力，实现与江阴市经济社会发展相适应的水利现代化。从江阴市水利发展改革现状来看，水利建设虽然有较好的基础，但任务仍然较重。由于水利现代化是一个过程，即使像江阴这样的经济发达地区，也要分阶段地达到目标。3年实现水利基本现代化，要在全面规划的基础上，突出重点难点、加强薄弱环节、着力强化短板，从而尽快提升总体水平。从这方面考虑，提出一些建议如下：从实践情况看，江阴市水利规划还需要深化细化，要按照《江阴市水利现代化发展纲要》提出的目标、指标，制定或完善详细规划或专项规划。一是要围绕市域发展总体布局和产业结构调整，优化水利治理布局；二是根据新情况、新问题，完善区域防洪排涝规划，认真研究区域河道系统治理，在此基础上完善镇村水系规划，做好规划衔接；三是细化3年实施方案，做一片成一片，并利用新沟河建设及锡澄运河外移的机会，调整理顺沿线水系。江阴市的经济总量决定任何地方都淹不起，加强防洪排涝薄弱环节建设刻不容缓。为此，针对青祝河、环山河、白屈港等骨干河道存在的薄弱环节，要一条河编制一个可研报告进行系统整治，分别列入中小河流治理等项目加快实施。内部河道整治、水系沟通建设应加大投入、分批组织实施，并积极争取全国农村河道综合整治试点，通过大中小河道系统治理和农田联片治理，发挥整体效益，推进水利现代化。为适应水利现代化建设，除继续加大政府财政投入外，还需要拓宽投入渠道。一是要尽快出台土地出让收益10%用于农田水利的相关政策。可参照溧阳等地做法，按土地出让金总额的一定比例提取水利经费。二是引导社会资本进入水利建设。对“家河”建设及管理、农村水环境整治、高效农业水利配套等，建议做好政策引导、鼓励企业出资。三是拓展市场融资的途径和方式。可搭建政府融资平台，研究发行水利建设债券，争取银行增加贷款，并进一步完善财政贴息政策。加强水利管理是水利现代化的重要方面，建议江阴市在加强管理上做出表率。一是针对建设项目切断水系影响防洪排涝问题，要加强建设项目洪水影响评价及行政许可。二是对开发项目占用水域，要严格实行“填一还一”，确保水面率。三是进一步落实三条红线，要重视区域发展和产业规划及重大建设项目水资源评价制度，严格取水许可；继续严格执行禁采管理，研究地下水回灌，避免部分地区持续沉降。

本文作者：赵一晗工作单位：江苏省水利厅规计处

篇5

关键词：嵩县；水利；建设

1嵩县水利概况

嵩县位于河南省西部，地处在黄河、长江、淮河三大水系的分水岭地带，县域总面积3008.90km2，是河南省第四版图大县。嵩县地势西南高、东北低，西依伏牛山，北屏熊耳山，南为外方山、七峰山，伊河、汝河、白河三条河流及696条支流贯穿其间，3700多条沟壑纵横交错。全县总面积山区占95%，丘陵占4.50%，平川占0.50%，故有“九山半陵半分川”之称。嵩县北部属黄土丘陵区，南部为中低山区，全县山岭连绵，地势起伏，位于亚热带暖温带交汇处，气候和地理位置特殊，南北暖冷气团交替影响频繁，降雨的时空分布极不平衡，全年60%以上的雨量集中在7～9月份，因此造成水旱灾害频发，几乎每年都有灾害发生，水利建设十分重要。

2水利建设的方针、成果及存在的问题

2.1第一阶段建国以来，嵩县的水利事业取得了长足的发展，主要经历了三个阶段。第一阶段是建国后至1980年，经历了建国初期三年经济恢复时期、“二五”时期、“”时期。在1950～1952年3a经济恢复时期，由于国力较弱，国家进行国民经济恢复，是进行社会主义经济建设的准备阶段，嵩县水利建设的主要是对一些重要的灌溉渠道进行修复，恢复灌溉面积。“一五”期间水利工作重点是水土保持，修建土谷坊、石谷坊、柳条谷坊，实施沟壑川台化，绿化荒山、营造水保林，1956a发动打井，共打井2901眼，但由于多为群众土法上马，缺乏打井机械和抽水设备，井深刚挖至含水层时，无法排水导致被迫停工，成井多为半成品，一遇干旱井水干枯，90%以上逐渐报废。“二五”期间正是时期，掀起水利建设的，兴建了青沟、黄村、吕沟、张王沟等一批小型水库、塘坝，至1980年，全县共修建小型水库30座，同时开发建设了陆浑、铺沟、新城、白河、栗子坪等一批小型水电站以及机电提灌站、机电井等项目，初步形成了排灌体系，起到了调节洪水、拦蓄径流的作用，在防洪除涝抗旱以及水电资源开发、发展水产等诸多方面，都发挥了显著效益，在水利建设中，涌现出许多先进典型，如胡沟小流域综合治理、北李村沟坡兼治、张岭刺槐封沟等。2.2第二阶段1980─2000年，主要以小流域综合治理、人畜饮水工程、水电资源开发、灌区渠道配套、伊河城区段治理为主，80年代初期大搞小流域综合治理，以德亭川干涧沟小流域为样板，全县以17个小流域及德亭、何村、黄庄3个乡为重点，在工程布局上，丘陵区以坡耕地改造、修水平梯田为重点；浅山区以荒山治理、修反坡梯田、营造经济林为重点；深山区以闸沟造地为重点；平川区以井、渠维修配套、扩大旱涝保收田为重点，据不完全统计，仅1990─1992年全县共累计完成小流域治理267.02km2，坡耕地改造0.94万hm2，闸沟造地571.67hm2，营造水保林0.99万hm2，发展经济林0.47万hm2，打井配套187眼，渠道硬化及发展地埋管101.19万m，新增有效灌溉面积797.93hm2，新增旱涝保收田537.26hm2亩，完成人畜饮水工程289处，解决吃水困难5.68万人，连续3a获河南省“经旗渠精神杯”和洛阳市“创业杯”，并获“全国水土保持先进单位”，1990年河南省、洛阳市农田水利基本建设流动现场会分别在嵩县召开，被黄委员黄河中游治理局确定为水土保持治理试点流域的德亭川流域，经过7a治理通过验收。2.3第三阶段2000─2015年，随着国家经济的快速发展，人民生活水平的提高，对水资源的利用和需求加大，中央对水利基础设施建设十分重视，把水利放在基础设施建设的首位，继续建设三峡、小浪底等大江水河治理项目，开工南水北调等重点项目，水利建设资金投入逐年加大。集中力量于防洪减灾、保障饮水安全、建设节水型社会、保护和恢复生态系统等重要领域，为构建和谐社会提供水利保障。在此背景下，嵩县也迎来了水利建设，先后对龙佛、青沟等30多座水库、淤地坝进行除险加固，各级财政共投入资金将近1亿元，保护了下游46000人、3866.67hm2耕地的防洪安全。对德亭川、白河、凤阳河等中小河流、山洪沟进行治理，投入资金5800万元，共治理河道长度18.34km，项目实施后保护沿岸2.11万人，0.12万hm2耕地。在全县16个乡镇，涉及300多个村，实施饮水安全项目，共投入资金18270万元，解决了33.43万人的高氟、高盐、水质不达标、严重缺水等饮水安全问题。水土保持方面，投资450万元，完成了综合治理面积138km2（其中修建基本农田0.68km2，坡改梯1.85km2，营造水保林27.28km2，栽植经济林63.80km2，封禁治理44.39km2）；投资1603.43万元，完成了嵩县腾王沟坝系工程建设，共建成张沟、于路沟、大黄箭沟等7座骨干坝，雷疙瘩、大沟、杨大庄、宋竹园等9座中型淤地坝和郭沟、西坡、西凹、傅家沟等15座小型淤地坝；投资301万元，新建北元沟、周家庄2座淤地坝，对万沟、杨大庄、龙脖3座病险淤地坝进行了除险加固；各项水土保持措施实施后，拦泥300.70万m3，拦蓄地面径流547.80万m3，淤地77.07hm2，发展灌溉面积142hm2，年增产粮食94.80万t，防洪保护耕地282.67hm2。在白河、北汝河、伊河上新建刁崖、马路魁、旋风湾、杨湾、木植街、雪堂寺、龙潭等12个小型水电站，共新增装机容量6440kW，投入资金7170万元。投资2054万元，对车村、白河、德亭、何村、木植街、饭坡、九店7个乡政府所在地实施抗旱应急水源工程建设，解决了共8.30万人干旱情形下的基本饮用水问题。2011年投资875.70万元，完成山洪灾害防治非工程措施重点县项目建设，涉及全县16个乡镇、302个行政村、1909个自然村，规划山洪灾害防治区面积2020km2、210个小流域，完成“监测系统、县级监测预警平台、预警系统、群测群防体系”四个方面建设。建成占地面积200m2的嵩县防汛抗旱视频会商中心，全县16个乡镇全部新建面积≥20m2的会商室，以及自动雨量计等监测设施的安装，编制完成县、乡、村三级山洪灾害防御预案，在各乡镇制作山洪灾害防御常识宣传标语、口号及宣传栏，加大群众防灾减灾教育，这些措施在2014年“7•24”洪水中,发挥了显著的防洪减灾效益。实行最严格水资源管理制度，全面加强水资源的管理和保护，大力推进节水型社会建设。在水政执法大队（编制15人）成立后，为了延伸构建基层水政监察机构，新成立了7个水政监察中队，壮大了水政执法队伍，加强了水政执法力度，保证了全县各项水利事业的有序进行，仅“十二五”期间，共办理取水许可证39个，水资源论证45个，水土保持方案21个，防洪影响评价10个，处罚70起水事违法行为，征收水资源费1810.03万元，水土保持补偿费139.95万元，罚款131.49万元，充分利用电视、版面、横幅、标语等宣传媒介，开展水法律法规的宣传50余次，让全社会充分认识水资源的珍贵性和不可替代性，增强广大群众水忧患意识、节约用水意识，有效的改善了嵩县的水资源管理环境。为加快推进水利工程管理体制改革，对嵩县青沟水库灌区管理所、嵩县伊南伊北渠灌区管理所、嵩县河道管理所、嵩县白云山水库管理所、嵩县抗旱服务队、嵩县小水库管理所进行定岗定员和定维修养护经费“两定测算”，共解决了141名水利工程管理人员经费和312万元维修养护经费，保障了全县水利工程的正常运行。综上所述，建国以来，在上级的支持和县委、县政府的领导下，全县人民发扬艰苦奋斗、自力更生的精神，大干水利，抗御和减轻了自然灾害，有效地改善了农业生产条件，取得了巨大成就，积累了很多的经验，但还存在很多教训，有的教训相当有深刻、沉痛，如“”中大搞陡坡开荒，造成了严重的水土流失，致使全县水土流失面积猛增至2252km2，占总面积的79%，平均每年流失表土473万m3，造成土质脊薄，长期得不到恢复。又如1958年、1970年修建的吕沟、台上水库，凭长官意志办事，违背科学规律、自然规律和建设程序，不经地质勘探，就上马建设，结果建成后因渗漏严重，建成后即为病险水库，给国家财力物力造成极大的浪费。同时嵩县水利建设也有很多问题客观存在，如水资源短缺，特别是在一些水污染、水质不达标地区水质型缺水问题依旧相当严重；水土流失防治任务十分艰巨，全县还有769.70km2水土流失面积需要治理，且治理难度加大，治理任务还相当艰巨；修建于上世纪的水库灌区等灌溉设施损坏、灌区面积萎缩，水浇地面积恢复任务大。这些问题也为今后嵩县的水利建设指明了方向。

3“十三五”嵩县水利建设思路探讨

“十三五”国家水利改革发展的总体要求是，加快建设节水型社会，加快完善水利基础设施网络，加快推进水生态文明建设，加快健全水利科学发展体制机制，着力提高民生水利发展水平，着力构建与全面建成小康社会相适应的水安全保障体系。结合嵩县水利建设实际情况，要重点做好以下几方面工作。继续实行最严格水资源管理制度，加强水政执法队伍建设，提高执法人员素质，认真做好水行政许可工作，为全面落实基本建设项目“三同时”制度，积极督促全县开发建设项目完善水土保持方案及水资源论证报告的报批工作，加强对水事违法案件的查处，认真执行“三法一条例”等水法律、法规的规定，强化打击无证取水，不安装计量设施的违法行为，提高水资源管理水平，督促全县用水企业按规定安装计量设施，强力促进节水型社会建设。加快推进水生态文明建设，利用“PPP”等模式多渠道融资，开工建设伊河嵩县城区水生态治理项目，内容包括伊南伊北渠渠首坝拆除重建、伊南伊北渠加固、新建伊河县城段橡胶坝以及伊河县城段三条支流（吕沟、太平沟、高都川）治理，保障城区生活、生态用水，在伊河嵩县城区段形成水面，提高嵩县城区品位，修复伊河沿岸生态，改善伊河两岸城区宜居休闲环境，为居民提供一个健康、美丽的休闲场所，进而推动旅游业发展，促进嵩县社会经济的持续发展。进一步完善防汛抗旱减灾体系建设，增强城乡防洪、供水和水生态保障能力。开展农村饮水安全巩固提升工作、中小河流治理等民生水利工程。在水土流失治理方面，嵩南中低山区以封禁为主，实施封山育林，严禁陡坡开荒，注重生态修复；嵩北丘陵区以退耕还林，修建水平梯田，坝系建设为主，进行水土流失综合治理。在大项目建设上继续推进估算总投资75亿元的嵩县龙潭沟抽水蓄能电站的前期工作，完成项目预可研编制工作，积极向省发改委汇报，把龙潭沟抽水蓄能电站列入国家规划，电站建成后预计年产值将达到8～10亿元，实现税收约1.50亿元，可有力地推动地方经济的发展。

4结语

篇6

（通辽市野生动植物保护中心，通辽028000;2通辽市生态建设办公室，通辽028000）

摘 要：湿地是陆地与水域之间水陆相互作用形成的特殊的自然综合体，是地球卜最重要的生命保障系统和人类最重要的生存环境之一。为了切实保护好通辽市湿地资源，文章从加强湿地保护宣传、执法、组织领导、健全管理机构等8个方面提出了具体意见和措施。

关键词 ：湿地；保护管理；对策

中图分类号：S719

文献标识码：B

收稿日期：2014-11-24

作者简介：柴永江（1960 -），男，内蒙古通辽市人，正高级工程师，

湿地是陆地与水域之间水陆相互作用形成的特殊的自然综合体。湿地包括了所有的陆地淡水生态系统，如河流、湖泊、沼泽，以及陆地和海洋过渡地带的滨海湿地生态系统。湿地生态系统支持了全部淡水生物群落和部分盐生生物群落，他兼有水域和陆地生态系统的特点，具有极其特殊的生态功能，因此，通常把森林、海洋和湿地并称为全球三大生态系统，他与人类的生存、繁衍和发展息息相关，是地球上最重要的生命保障系统、自然界最富生物多样性的生态景观和人类最重要的生存环境之一。他不仅为人类的生产生活提供多种资源，而且具有调节气候，涵养水源、防止洪涝灾害，净化美化环境，维持生态平衡，维持生物多样性等多种功能，被称为“地球之肾”，“生命摇篮”，“鸟类天堂”。

1 通辽市湿地现状和湿地资源保护情况

通辽市是湿地资源最多的盟市之一。据2010年第2次湿地资源调查资料，通辽市现有湿地面积227647.4hm2，其中：河流湿地面积57715.8hm2，湖泊湿地面积22640.lhm2，沼泽和沼泽化草甸湿地面积65072.5hm2，库塘湿地面积82219hm2。

目前，通辽市有湿地自然保护区16个，其中：自治区级2个，市级2个，县级12个，分布于通辽市7个旗县区。湿地保护区总面积l79716hm2，其中，湿地面积近110000hm2，占湿地保护区总面积的61%。保护对象分别为水生生态系统、湿地生态系统、湿地水域生态系统、湿地水生动植物及生态系统。湿地保护区内草原、湖泊、水库、沼泽、沙地、苇塘相间分布，地貌类型多样，植被群落复杂，具有独特的湿地自然景观和丰富的动植物资源，是科尔沁沙地平原上最具有生物多样性和代表性的地域之一。湿地保护区滞留大量河水和雨水，对保障周边地区的生态安全，补充地下水资源，维护生态平衡起着十分重要的作用。湿地保护区内主要动物有80余种，主要植物120余种。湿地多样复杂的环境类型，为野生动物尤其是鸟类的栖息繁殖提供了理想场所，现已发现的属国家一、二级保护的有40余种，其中，被列为世界濒危鸟类的有近10种之多，以鹤类为例子，全世界鹤类种类共15种，在我国记载有9种，东北地区仅有6种，而在通辽市湿地保护区发现的就达4种，分别为丹顶鹤、白鹤、灰鹤和蓑羽鹤。此外，大天鹅、白鹳、大鸨、金雕和大雁等在湿地保护区都有较大的种群分布。

2005年1月，《国务院办公厅关于加强湿地保护管理的通知》，同年4月，通辽市委市政府出台了《关于加快自然保护区建设的决定》。以此为契机，通辽市湿地资源保护进入了一个新阶段。“十一五”期间，通辽市新建旗县级湿地自然保护区3处，新建保护面积3.8万hm2;扩建市县两级湿地自然保护区2处，扩建总面积2.2万hm2；荷叶花湿地水禽自然保护区列入国家湿地保护工程项目，工程总投资1900万元，现正在建设中。通过重点工程实施，使部分重点保护区的湿地得到保护与恢复，基础设施建设、科研监测水平、宣教能力有了显著提高。2007年，《湿地保护条例》正式颁布。《条例》的实施作为法律依据对通辽市湿地保护工作有了进一步的促进。近几年来，旗县市区政府认识到了湿地保护的重要性，先后出台了地方性《自然保护区管理办法》，调整了土地和禁垦禁牧政策，对湿地缓冲区和实验区内的耕地实施退耕还林工程，湿地保护区内的有林面积大幅增加，保护区内及四周的林木列入国家公益林，得到了有效保护。一些湿地保护区如荷叶花湿地水域实行机械围栏，重要湿地保护区实施了禁猎措施，禁止猎捕各种野生动物及鸟类，有的在珍禽经常出没的区域建立嘹望塔，加强巡察嘹望。林业执法部门定期执法，对保护区内滥捕、乱挖、滥采等破坏野生动植物的行为进行打击。对于湿地保护区的草场，每到防火期都有重兵把守，确保保护区安全。今年，科左后旗双合尔湿地自然保护区已于3月顺利晋升为自治区级自然保护区；奈曼旗孟家段水库2万hm2湿地晋升自治区级保护区工作也已开始进入可研和规划设计阶段；荷叶花湿地水禽自然保护区通过湿地基础建设，保护区周围设置围栏，采取河道疏浚、湿地保护补水工程等措施，加强湿地保护与恢复重建。

2 湿地保护与建设存在的问题

2.1 湿地保护意识淡薄

全社会对湿地的价值和重要性缺乏认识，对其功能与作用以及对环境的影响缺乏理解和认知，对保护湿地的重大意义和重要性认识严重不足，思想认识和理解还停留在利用水利灌溉和水面养鱼养鸭的原始认知状态，直接导致湿地管理中的诸多缺失，更别提有针对性和有效的保护湿地的手段和措施。

2.2 湿地面积不断萎缩，资源总量锐减

近年来，由于连年降水量减少，工农业用水量加大，超采使地下水位持续下降；境内西辽河、新开河、教来河、老哈河等主要外来河流常年断流，湿地外来水资源锐减，导致境内5座大型水库中的4座已完全干枯，13座中型水库仅有6座有水，5个湿地保护区水面完全消失，湿地数量和水资源总量急剧下降，生物多样性锐减。而且，由于一些水库和排水干渠等水利基础设施不够完善，造成管理缺失，全市每年都有大量的河水和自然降雨等水资源流向外省，对于水资源相对匮乏的通辽市来说是非常大的浪费。

2.3 蚕食湿地，乱捕、乱猎、滥垦、滥牧现象严重

借湿地水面萎缩后在周边滥垦滥牧、开矿开发现象比较普遍，严重破坏湿地生态环境。由于习惯使然，湿地周边村屯群众甚至国家公职人员乱捕乱猎候鸟现象依然严重，多数国家一、二级保护候鸟因此而迁往别处栖息繁殖，严重影响了通辽市湿地资源的多样性保护，也使通辽市作为候鸟重要栖息地的现状受到严峻挑战。

2.4 监测体系不完善

缺乏对湿地常规和污染监测，特别是缺乏对开发利用后的湿地生态环境变化、生物多样性变化监测。

2.5 湿地保护资金缺乏，管理经费不足

由于湿地保护和管理资金没有列入地方财政预算，管理资金渠道无着落，各地湿地保护日常管理工作开展、队伍建设、湿地调查监测、科研、湿地保护宣教、执法、设施建设等方面因缺乏资金支持难以正常开展。滞留在保护区内的农户和牧户，没有资金将其迁出保护区，不利于湿地保护和管理。

2.6 湿地管理机构不健全，管理体系不完善，缺乏综合协调机制

通辽市的8旗（县、市、区）都没有专职的野生动植物与湿地保护管理机构，没有配备专职人员，无专业技术人员，管理粗放，日常工作疲于应付；湿地管理和开发利用牵扯到林业、农业、水务、环保、国土资源等，多部门多头管理，具体开发利用湿地的开发商和承包者们开发利用的目的和目标不同，重开发轻保护甚至只开发不保护的现象普遍存在，造成湿地保护机构、开发利用机构与开发商承包者之间缺乏综合协调机制，没有统一规划和统筹安排，各行其是、各自为战；一些湿地处于根本无人问津、无人管理的无政府状态。

3 湿地保护和建设对策与措施

3.1 切实加强对湿地保护工作的领导

一是市、旗县市政府应该将湿地保护和建设列入国民经济和社会中长期发展规划，在规划的基础上制定专门的湿地保护计划。

二是要成立领导小组，完善协调管理机制。由市政府牵头，成立由林业、农业、水利、环保和国土资源等职能部门领导参加的跨部门湿地保护与建设领导小组，下设办公室，统一协调领导各部门积极配合湿地保护工作。

三是建立项目监督机构。由地方政府财政、审计等职能部门及人大、政协联合建立项目监督机构，对项目资金使用、建设进度、措施落实、项目实施效果等进行监督。

四是做好现有重要湿地晋级自然保护区和湿地公园的晋级管理工作。

3.2 建立健全湿地保护管理机构，充实专业管理人员

应该建立健全湿地保护和管理机构。市里可以考虑建立隶属于林业局的专业性强，职能全面的保护管理机构，专门司职野生动植物和湿地保护工作，强化湿地保护管理制度建设，明确责任主体，着重加强制度执行和责任落实力度，兼顾湿地保护与利用。要加强现有自然保护区和湿地管理人员的岗位培训工作，切实提高现有职工的专业水平和工作能力；同时，应该聘用一批野生动植物保护方面的专门人才，充实到通辽市野生动植物和湿地管理的队伍中，切实提高湿地保护和管理水平。

3.3 探索科学合理的湿地保护模式

在湿地保护过程中要跳出为了保护而保护的观念，灵活运用退耕还林还草、土地置换等政策措施，大力发展水草产业，在保护湿地的前提下带动农牧民增收，形成湿地在保护中求发展，在发展中促保护的良性循环模式。针对通辽市湿地现状，对于水域面积较小或没有水域的湿地，应尽量减少农牧业生产活动，加大现代畜牧业发展比例，实行舍饲禁牧制度，减少耕地面积，确保湿地环境能够休养生息，逐步恢复原生植被和生物多样性；对于水域面积较大的湿地，建议推广渔业养殖和水稻种植，积极探索公司+农户的合作经营模式，形成规模化、产业化生产，以确保湿地生态环境安全为原则，实现湿地保护与利用的双赢。

3.4 搞好退化和消失湿地的恢复与重建

湿地恢复与重建，是指对由于人类活动而引起的退化或消失的湿地进行人工修复，再现湿地的结构和功能以及相关的物理、化学和生物学的过程。通辽市湿地恢复与重建的当务之急是解决湿地补水问题，首先对重要的湿地，通过建立水利工程，实施人工补水，扩大湿地水域面积，为此要重点做好引绰（绰尔河）济通工作，补充通辽市重要湿地如莫力庙水库、吐尔吉山水库等重要湿地水源，促进湿地恢复；其次是加大小流域治理和蓄水工程建设力度，防止水资源外流，重点研究如何“留水”的具体措施，切实解决水资源向外省流失的问题，留住水资源；最后要积极做好退耕还湿和退牧还湿工作，还原并重建昔日库塘湿地景观，逐步恢复和发挥湿地原有的功能和作用，恢复与重建科尔沁草原“鸟儿天堂”。

3.5 加强科学研究和监测

应该联合相关的教学和科研单位，构筑科技支撑体系，开展相关课题研究，用科学手段研究湿地资源和保护措施，及时掌握国内外学术动态，总结和推广湿地保护和开发利用的成功经验，为做好湿地管理、科学研究和合理利用提供及时、准确的参考资料；要尽快建立湿地资源管理信息系统，在重点及典型湿地生态系统所在区域，建立生态监控区，加强调查与监测。按照湿地功能区的划分，对湿地水质变化、地下水位动态、动植物群落、土壤养分的变化及土壤退化、有害生物危害情况等进行监测，及时评价湿地生态变化状况，通过监测网络的运行，掌握各类湿地变化动态、发展趋势，定期提供监测数据与监测报告，为各级政府提供决策依据。同时，要严格湿地附近和周边开发项目的环境评估审查，坚决杜绝和制止影响湿地资源的开发项目实施，对污水处理要坚持达标排放。

3.6 加大湿地保护资金投入

一是应发挥政府投资的主导作用。市、旗县级政府应尽快将湿地保护纳入国民经济和社会发展规划与年度计划，将湿地保护资金列入两级财政预算，确保湿地保护行动计划的实施。

二是积极争取国家湿地项目资金支持。

三是建立湿地生态效益补偿机制。湿地保护是一项社会公益事业，湿地生态效益受益于全社会。建立湿地生态效益补偿机制，有利于形成长期稳定的资金投入机制，使湿地保护管理措施落到实处。所以，应尽快建立湿地生态效益补偿机制，并积极引导社会公众参与到湿地保护过程中来，积极捐赠资金。通过地方政府主导、争取国家投资、捐赠、基金等多渠道、多元化、多层次的湿地保护资金投入机制，整合现有湿地保护资金投入方式和渠道，加大对湿地保护的资金投入，完善基础设施建设，配备监测、救护、巡护、执法、防火等设备，使湿地保护和管理工作健康有序开展。

3.7 加强湿地保护执法力度

林业公安、林政管理和湿地保护管理部门要统筹安排，统一步调，协调一致，强化对滥垦滥牧、乱捕乱猎和破坏湿地野生动植物资源行为的执法和打击力度，特别是在“爱鸟周”、“世界湿地日”和“自然保护区宣传月”等重要时段，在湿地所在村屯周边等重要地区组织保护野生动植物，尤其是保护候鸟的专项执法行动，坚决遏制滥捕滥猎候鸟等违法犯罪行为，依法保护候鸟和湿地资源。

篇7

关键词：农村水利；建设管理；机制；莆田市

农村水利事关广大人民群众切身利益，是全面建成小康社会的重要组成部分，是加快推进城乡一体化的重要抓手。长期以来，福建省莆田市农村水利建设管理坚持贴近民生、贴近基层、贴近实际，在改善广大农村群众生产生活条件上发挥着不可替代的作用，在促进粮食连续增产、农民持续增收、农村和谐稳定上作出积极贡献。随着经济发展进入新常态，莆田市主动对接国家资金投向，谋划生成项目，争取上级资金的支持，加快推进全市农村水利建设管理工作和新型城镇化建设，促进城乡基本公共服务均等化，改善城乡人居环境，逐步实现“百姓富、生态美”。

一、莆田市农村水利概况

莆田市农村水利建设以中央、省级财政投入为主，以市级、县区财政配套为辅。在2012年水利普查中，全市共建成小（2）型以上水库219座，总库容5.4亿m3；建成塘坝6472座，其中大型水库2座、中型水库8座；建成引水工程1482处，引水规模99.46m3/s；建成提水工程1640处，提水规模14.87m3/s，年供水量16.8亿m3；建成堤防554.4km（海堤274.8km、江堤279.6km），保护耕地50多万亩（1亩=1/15hm2，下同）；建成灌区工程922个，灌溉总面积78.51万亩，设计灌溉面积2000亩以上灌区37个。“十二五”期间，农村水利迎来难得发展机遇，全市农村水利基础设施逐步完善，民生水利统筹发展。一是农村饮水安全全面提升。按照“巩固成果、提升水平，注重质量、确保安全”总要求，在基本实现“村村通、户户用”基础上，统筹使用上级补助资金，统一规划自来水厂，合理布设供水管网，由市水务集团集中建设整合区内农村饮水安全工程。全市共完成投资9.5亿元，保证了120.1万群众饮水安全，超额完成43.9%。建成东圳水库分层取水、湄洲岛跨海供水第二通道等工程，重组整合国有、集体水厂12家，涉及人员1000多人、资金20多亿元。二是农田水利建设有效加强。投资3.07亿元完成涵江区、仙游县小型农田水利重点县建设和秀屿区、荔城区、城厢区小型农田水利重点县建设各年度任务；投资1.97亿元建成秀屿区初级水利化县和东圳灌区、萩芦灌区续建配套与节水改造工程；投资0.3亿元建成山地水利示范片13片、面上项目106个；发展节水灌溉面积30万亩，改造中低产田2.1万亩，新增除涝面积3.2万亩，改善灌溉面积26万亩。三是水工程全面加固。投资4.95亿元完成加固31座小（1）型水库、150座小（2）型水库、200座山塘；投资3.43亿元完成新一轮海堤强化加固一至五期工程共42条61.68km。四是水土流失生态治理。审批开发建设项目水土保持方案49个；编制全市水土保持生态建设规划，在书峰、社硎等9个乡镇重点治理水土流失和综合治理生态清洁型小流域，完成投资0.48亿元，治理面积达12.1万亩。五是中小河流治理全面推进。投资4.94亿元，完成列入全国规划的21条中小河流治理项目，长达98km；正在推进荔城区中小河流重点县11个项目区的河道水系连通整治项目，总长为25.5km。

二、存在问题及原因分析

①农村饮水安全水平有待巩固提升。虽然莆田市的饮水安全村村通工程建设取得一定成效，但还存在群众饮水卫生安全意识薄弱、建设标准不高、水源保证率不高、供水入户率未达到100%、市水务集团对民营水厂整合进展不力、相关县区重视不够等问题。②农田水利基础设施建设有待加快。虽然全市大中型灌区进行续建配套与节水改造，但大部分农田水利工程运行时间长，设施老化，带病运行，部分渠堤边坡不稳定，渠道渗漏严重。特别是灌区末级渠系问题尤为突出，末级渠系大多数为基层社队自建自管的土渠，渠道后续投入不足，部分已衬砌渠段管护投入不足，破损渗漏严重，造成渠尾无水灌溉，部分地方出现毁渠弃灌现象，灌溉水利用效率不高,水资源浪费严重。③农村水利基础设施管理有待进一步加强。重建轻管现象长期存在，建后运行管护机制尚未真正建立。大部分农村水利基础设施产权界定不清，产权和责任主体不明确，导致部分工程使用寿命和使用效率大幅度降低。农民真正参与公益性强的小型农田水利基础设施管护的积极性并不高，工程运行管理和维护责任难以真正落实，农村水利基础设施建后的效益难以发挥。④农村水利投入有待进一步加大。农村水利基础设施薄弱，其根本在于投入不足和投资结构不合理。农业生产效益比较低，直接影响了一些地方政府投入农村水利的积极性。水利、农业、国土资源、农业综合开发、扶贫和移民等部门未能统筹安排水利、农业综合开发、扶贫开发、土地整理等项目中的农田水利建设，且市、县区财政投入不足，影响项目建设进度；社会资金不愿投入，融资难；群众投工投劳不足，缺乏热情。特别是工程建后管护配套资金落实不到位，直接影响到工程效益的发挥。⑤基层水利服务体系有待进一步健全。全市虽然设置基层水利工作站42个，落实编制137人，在岗人数116人，但是基层水利工作站大多以乡镇管理为主，人员关系移交乡镇管理，水利部门对水利工作站只是业务指导的关系，这种分散分割的管理模式带来了人员难以调配、职能难以发挥、人才难以留住、队伍难以管理等诸多弊端。同时，已建农民用水户协会大都挂靠在村委会，缺少运行经费，影响了工作的积极性。

三、对策与建议

农村水利工程数量多、分布广，建设管理难度大，当前又是水利基础建设的大好机遇，农村水利建设呈现出持续快速发展的良好势头，因此必须建立一套良好的投入、管理、运行机制，健全项目建设管理程序和监督体制，提高农村水利建设管理水平，使水利工程能够长期发挥效益。

1.2016—2018年加快农村水利工程建设

①建设饮水安全巩固提升工程，保障供水安全。按照水源相连、管网相通、布局合理、水质安全、管理科学的要求，大力实施农村饮水巩固提升工程38个，解决饮水安全提质增效升级的农村人口数128万人，农村自来水普及率达98%，农村集中式供水人口比例达90%，加快农村饮水安全水质检测中心建设和加强水源地保护，基本实现城乡供水一体化、农村供水城市化。全面建成市第三水厂、妈祖城水厂、埭头水厂及配套管网、南日岛供水第二通道、湄洲岛供水第一通道修复等供水工程；全面改造、升级、联网供水管网500km，覆盖全市沿海、平原、海岛乡村；山区分散式供水工程按要求全面配备、使用和运行管理水质净化和消毒设施设备。②建设农田水利基础设施工程，服务农业发展。坚持集中连片综合治理原则，加快秀屿区、荔城区、城厢区中央小型农田水利重点县建设，改善灌溉面积16万亩，新增有效灌溉面积2万亩，全面实施区域规模化高效节水灌溉；加强灌区末级渠系建设和田间工程配套，建设20个现代中、小型灌区续建配套与节水改造项目灌溉面积6万亩，农田高效节水灌溉面积4万亩，山地水利设施100片2万亩，促进旱涝保收高标准农田建设，基本解决农田水利“最后一公里”问题。③建设农村河塘综合整治工程，改善人居环境。坚持山水林田路综合治理、系统治理，加快推进安全生态水系建设，全面推进农村河塘综合整治170km，综合治理9个乡镇水土流失面积27km2，建成水土保持生态村3个，建设重要水源地生态清洁小流域，全面改善农村水环境，基本实现“河畅、水清、岸绿、安全、生态”。④建设防洪排涝保安工程，确保安全运行。坚持全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合治理、分片实施的原则，加快木兰溪全线105km干流及主要支流综合整治，建设集挡潮、蓄淡、生态于一体的宁海闸工程，改善木兰溪主城区河段水环境；加快建设萩芦溪防洪治理工程；建设玉湖、东阳湖、木兰湖、江东湖等滞洪区和石门澳、石象、前海、东吴园区、妈祖城等沿海防洪排涝滞洪区；完成东圳、东方红等水库除险加固任务；新建和加固妈祖城、岩下、赤岐、东林等海堤23条58.35km；建设大东溪、院里溪等2个山洪沟治理项目8.5km，全面实现海堤、水闸、水库达标建设和安全运行，建设农村水利信息化系统，基本建立防洪减灾工程体系。

2.健全完善农村水利管理制度

市、县区、乡镇政府应树立“建管并重”意识，在加快农村水利工程建设的同时，进一步健全完善农村水利管理制度，切实做到农村水利工程产权清、责任明、管护实，着力解决水利工程管理“最后一公里”的问题，确保每一处农村水利工程都能建得成、管得好、用得起、长受益。要落实农村饮水安全保障政府主体责任和行政首长负责制，严格跟踪问效，切实强化责任制的刚性约束。要建立健全“河长制”，切实落实河长、河段长牵头管水职责，建立河道保护管理机制，成立专门巡河督导组织，做到管理范围、职责、内容、资金、监管“全覆盖”，确保责任到人、有水必管、不留死角。要落实好小型农田水利工程管护主体，全面提升全市乡镇水利工作站服务能力，加快培育、发展和指导农民用水户协会，严格用水计划，落实农村饮水工程、农田水利基础设施的管护措施，全面推进依法管水。要探索管护模式，因地制宜探索专业化集中管理、物业化打包管理、企业化经营管理等多种管护模式。要大力推广应用新技术、新工艺、新材料、新设备，大力发展滴灌、微喷、渗灌、喷灌等现代化的节水灌溉技术。

3.探索多措并举的农村水利投入机制

莆田市要有效利用国家加大水利投入的机会，积极争取上级资金，建立政府主导、部门协作、市场推动、社会参与的多元化和多形式投入机制。落实农村水利财政投入主体责任，每年从土地出让收益提取10％农田水利建设资金中安排1000万元、县（区）财政配套1000万元，专项用于农村水利设施建设和管理投入，充分发挥财政资金经济杠杆和引导作用，带动村集体、农民专业合作组织、农民用水者协会、种田大户及农户等投入小型农田水利建设。落实管护经费，通过农民自筹、农业水费由县区财政直接补贴支付和争取上级专项管护资金等方式，保障基层水利管护巡查人员的薪酬；通过争取上级专项资金补助用以在日常运行管理中对发现问题进行维修、加固等。要利用中央实行量化货币宽松政策支持水利建设的有利时机，加大信贷融资；采取购买服务、探索PPP等筹资模式，吸引社会资本参与水利建设、管护和运营。要加强资金监管，杜绝挪用、截留资金等行为，做好廉政风险防控工作，确保农村水利资金规范科学管理、合理高效使用。

4.创新机制深化农村水利改革

莆田市委、市政府高度重视农村水利工作，把农村水利作为农村基础设施建设的重点任务，把深化改革作为水利发展的新动力，填平农村水利“最后一公里”的沟沟坎坎。①下放管理权限。除因建设跨流域、跨区域涉水工程或需上升国家、省级立项，确需由市级审批外，农村饮水安全、水库和海堤除险加固、农电技改、水土保持等水行政审批事项能下则下，下放由县区负责审批，市级加强监管服务。②整合涉水资金。市、县区政府要整合发展改革、财政、水利、农业、国土资源、农业综合开发、扶贫和移民等部门资金，按照农田水利规划，统筹安排水利、农业综合开发、扶贫开发、土地整理等项目中的农田水利建设，因地制宜地集中连片推进农田水利建设，提高资金使用效率。③简化前期手续。对投资规模较小或技术要求简单的水利项目，项目可行性研究报告和初步设计合并审批。对列入部、省级工程建设专项规划的农田水利项目，直接审批初步设计或实施方案。对小型农田水利工程未涉及新增用地（用林、用海）报批的，由项目主管部门审定工程建设方案后，直接设计、施工。对于投资总额在500万元以下、技术要求简单的农田水利项目，可由项目业主直接编制施工图和工程预算，在相关行业审查同意后报发改及行业主管部门备案，作为控制投资概算的依据。对水利工程除险加固、更新改造等建设中不涉及新增用地的，不办理土地、规划、环评等审批手续，改为事后监管（备案）。④统一委托设计。县（区）水务局可成立项目公司作为项目前期业主，按海堤、水闸、水库除险加固，农村饮水安全，乡村河道治理等分类别，以县区为单位，统一招标投标选择设计单位，一揽子委托项目可研、初步、施工图等设计，缩短前期工作时间。⑤改进审批服务。在保障补偿资金到位基础上，供水管道建设涉及临时用地的不需办理临时用地审批手续，工程实施后尽快恢复原貌。对于配水管网施工需要横穿公路等破路的，项目业主要制定施工方案，减少交通影响，有关部门应予以支持协助，并依法免收有关费用。⑥加快水价改革。实施灌区农业灌溉水费财政补贴政策，完善灌区管护费用财政转移支付，市、县区财政各承担一半，解决农业灌溉水费征收难、到位率低以及水管单位管养经费短缺等问题。推进原水价格保本提价，建立水价联动调节机制，市水务集团、各水管单位配合全面梳理供水运行情况和价格成本情况，制定提价方案，建立稳定的水利工程建设投入机制。

5.建立健全农村基层水利服务体系

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2005是“十五”的最后一年，具有承上启下的重要作用。我县突出重点，攻克难点，建设完成了总投资1422.24万元的日协贷款节水灌溉项目及位奇镇高寨村五社安全饮水工程，解决了位奇镇高寨五社140户655人1015头（只）畜的饮水问题。建成了装机容量600千瓦的李桥水库坝后电站和西干渠电站，实施节水增效示范县项目，发展节水灌溉面积3250亩。开工建设霍城北台子水库工程，完成了本年度建设计划任务。全面完成了灌溉管理指标任务，计划实灌面积29.07万亩，实际完成29.68万亩；计划春灌面积7.67万亩，实际完成8.28万亩，占计划的107.9%；计划夏灌29.07万亩，54.4万亩次，实际完成29.44万亩，58.33万亩次,分别占计划的101%和107%；计划秋冬灌面积21.2万亩，实际完成21.5万亩。计划征收水费522.7万元，完成水费收入522万元，其中：灌溉水费457万元，人饮水费65万元；实际征收水资源费20万元,河道采砂费2.0万元；计划综合经营总产值1370万元，纯收入36.5万元。扎实推进节水型社会建设，逐步形成了“总量控制、定额管理、核定水权、配水到户、公众参与、水量交易、水票运行、多水一体”的管水用水机制。强化责任，科学防控，抗旱防汛工作取得成效，全面完成了当年目标任务，为“十一五”实施打好了基础，为全县水利健康快速发展创造了条件。

主要经验和做法：

一、强化措施，坚持不懈保质量

针对目前水利建设项目多、投资大、资金渠道广、管理形式多样的实际，进一步加强对项目建设的质量管理和资金使用的监管力度，从严落实项目法人制、合同管理制、招投标制、建设监理制、质量责任制等规定。

一是“阳光操作”，加强资金管理。对李桥水库除险工程、人饮解困工程、寺沟灌区农业综合开发水利骨干工程、日协贷款节水灌溉工程、北台子水库工程的建设施工都进行了公开招投标。依据项目建设资金管理的要求，配备专职财会人员，严格遵循专户储存，专款专用，实行报帐制的原则，确保了项目资金的及时到位和安全使用小陈老师工作室出品二是精心组织，狠抓落实，合理安排施工计划。充实技术力量，落实了行政领导和工程监理人员、施工技术人员工作职责，分工明确，责任到人，保证了工程的顺利进行。

三是重视抓好质量保证体系，把质量管理真正落到了实处。施工单位健全了质量管理机构，配备了专职质检人员。同时加强制度建设，采取以水治水的有效措施促进受益村社群众投工投劳，不误工期,确保施工灌溉两不误。还结合各工程实际，编制了施工质量管理办法和施工管理奖罚制度，标段负责人岗位职责，质检人员岗位职责等一系列行之有效的管理制度和办法。

四是强化工程质量意识，坚持高标准、严要求，精心设计、精心施工，努力打造精品工程，实现建设亮点工程的奋斗目标。始终把打造精品工程意识贯穿于建设的全过程，从勘测、设计、备料、开挖、衬砌、浇筑、养护到渠岸整修，都一丝不苟地抓紧抓好。

五是加强工程监理，严格把关,便于及早发现问题和及时纠正项目建设中的失误，为管理和使用创造更好的条件。

六是因地制宜，采取新技术，解决施工中的问题。在西干渠建设中对未发生冻胀的渠段，采取在原浆砌料石渠上现浇套砌150#砼新渠的办法改建，对冻胀严重的渠段采取拆除原渠，置换基土的办法，并利用原渠料石干砌恢复断面后再现浇新渠的办法；对地下水位高的渠段，采取埋设地下排水管道排水，置换基土，干砌料石衬砌恢复原渠断面后再浇筑新渠的办法，共铺设排水管道1890米，有效地解决渠道的冻胀问题。

二、深化内部改革，水管单位活力明显增强

水管单位的改革是一项十分重要的工作，既要吃透改革政策，做到准确把握改革的方向，又要正确处理改革过程中遇到的困难和问题。我们在深化单位职工人事改革的同时，拓展领域，把改革不断引向深入。

1、改革职称评聘制度。积极与人事部门联系，率先在水利系统打破以往学历、资历、论文为主的评定原则，而以工作能力实绩及对经济社会效益显著为主的职称评定办法，评定符合市内有效专业技术职务任职资格的同志19名，为长期在基层工作没有学历而业绩突出的一些同志创造了良好的机遇，提供了展示自己才华和能力的大舞台，激励了广大一线工作的技术人才。

2、深化水利单位领导层的改革。我们在全系统完成“三项制度”改革和全员竞争上岗后，将改革的领域进一步拓宽，积极配合组织、人事部门对农田水利工程队、霍城河水管处的6名副科级领导进行了公开竞争上岗，结合我县实际打破了工人和干部身份界限，严格竞聘程序，稳步推进了两个基层单位领导班子的改革。达到了“上岗理直气壮、离岗口服心服”的效果，建立形成了高效协调的管理运行机制，激发了单位内部活力，营造了优秀人才脱颖而出的良好环境，充分调动了职工的工作积极性，增强了单位发展动力。

三、加快供水设施建设，完善供水社会服务

我们始终把解决农村饮水安全问题作为服务"三农"、从根本上改变农村基本生活条件，全面建设小康社会的大事来抓，加强供水设施建设，扩大供水范围，完善供水社会服务体系。5年来，采用建设水厂、铺设管道、修建机井、截引、蓄水池相结合的形式，形成了以自流引水与加压供水为主要形式的供水工程，解决了11.8万人的饮水问题，新上项目一步到位供水到户，对原来建设的供水点进行拆除改造引水入户、水表计量、总表控制、分户结算、方便群众、节约水量。为了这项投资较大，受益面广、涉及千家万户的切身利益工程，长久发挥效益，我们费力气、下功夫，加强对农村自来水的管理，出台了<<管理办法>>签订了目标责任书，列入考核内容。各基层水管单位也相继出台农村自来水管理暂行办法，开通了服务热线和投诉电话，积极推行承诺服务挂牌上岗，加大了人饮工程管护力度，进一步提高了服务质量，群众非常满意、称人饮工程为“德政”工程、富民项目。

2006年工作打算：

2006年是实施”十一五”规划的第一年，也是全面建设小康社会的重要一年，结合我县水利工作实际，确定的以下目标任务。

1、工程建设及项目争取：

（1）继续实施完成霍城北台子水库工程建设。完成主副坝填筑工程，力争10月底下闸蓄水。

（2）开工建设李桥水库震后修复工程。完成大坝后坝坡干砌石砌筑和前坝坡整修，大坝防浪墙改建等建设内容，完成投资477万元，确保年底验收。

（3）开工建设东沟—下寨农村安全饮水工程，解决李桥乡东沟、西沟、周庄、上寨、下寨六个社3345人的饮水问题。小陈老师工作室出品

（4）争取落实霍城上下西山、清泉郇庄等7000人的农村安全饮水项目，争取落实投资280万元，力争下半年开工建设。

（5）争取落实三十六道沟水库加固除险项目资金276万元，力争下半年开工建设。

（6）争取马营河灌区2006年度改建项目。该项目可研报告已经省水利厅审查通过上报水利部，投资2400万元。

（7）积极争取牧区水利建设试点项目。

2、灌溉管理指标：计划实灌面积29万亩，春灌7.5万亩，夏灌29万亩53万亩次，秋冬灌21万亩。年引提水量13510万立米，其中：引河水9200万立米，提取地下水4310万立米。计划征收水费534万元，其中：灌溉水费464万元，人饮水费70万元，计划征收水资源费30万元，河道采砂费2万元，计划综合经营总产值1500万元，纯收入38.5万元。

为确保上述目标任务顺利实,重点抓好以下六个方面的工作：

一是继续深化水利管理体制改革，以创新机制，营造良好的发展环境；

二是加大项目争取力度，力争落实马营河灌区续建配套与节水改造建设项目。

三是加强水资源管护，坚定不移地推进节水型社会建设。

四是加强水利管理，确保各类工程运行安全和输水畅通。小陈老师工作室出品

五是提高依法治水能力，建设高素质人才队伍；

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[关键词]水利事权；权力清单；水务一体化

[中图分类号]D631 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863（2015）04-0037-05

事权主要是指政府处理公共事务的职权和责任。据此定义，水利事权即处理水利事务的职权和责任。在现实工作中，由于支出易于量化，一般倾向于用支出责任反映和衡量事权。[1]由于水利部门职能的转变，水利事权也在不断发生着变化。当前，随着行政体制改革的深入推进，水利事权的“错位”、“缺位”和“越位”现象逐渐显现，一定程度上反映出各级水利部门职能履行的偏差与不足。如何转变政府职能，合理划分涉及水利的中央事权、中央和地方共同事权和地方事权，充分发挥中央和地方两个积极性，实现水行政管理整体效能最大化，是当前理论与实务界需要共同研究解决的重大课题。鉴此，我们在梳理国内外相关理论文献的基础上，在广东省内开展实地调查研究，通过对广东省水利厅、广东省发改委、广东省财政厅、广州市水务局、梅州市水务局及发展改革局、财政局，蕉岭县水务局和梅县水务局等单位的深入调研，提出了我们的一些思考，为中央与地方水利事权划分的改革提供参考和依据。

一、目前中央与地方水利事权划分的现状及实际运行情况

1.中央与地方水利部门事权划分情况

在行政审批事项中，中央与广东省一级的行政审批事项是33：14。经统计，广东省一级的行政审批事权中，78.5%是由中央延伸的，如水工程建设规划同意书审核、水利基建项目初步设计文件审批、建设项目水资源论证报告书审批、取水许可、排污口审核、河道管理范围内建设项目工程建设方案审批等11项（不包括1子项），其实施依据主要是《水法》等国家法律法规；其他3项行政审批事权，如省管权限的水利工程管理和保护范围内新建、扩建、改建的工程建设项目方案审批等，全是关于河道管理或水利工程建设与管理的，它们的实施依据主要是源于《广东省水利工程管理条例》等地方性法规。

调研发现，目前广东省和下辖的一些市、县制定或公布了权力清单，省、市、县三级的水利事权划分相对明晰，这得益于广东省这几年一直在进行的规范行政权力公开运行及行政审批制度的改革。经统计，广东省水利厅、广州市水务局、惠州市水务局、惠州市博罗县水务局行政职能情况如表1所示：

表1 行政职能表 单位：项

资料来源：广东省水利厅权责清单、广州市规范行政权力公开运行网、惠州市规范行政权力公开运行网、博罗县规范行政权力公开运行网

在各项行政职能中，地方政府水利部门最多的是行政处罚职能，例如，广东省水利厅行政处罚项占所有行政职能总项的比例约为49.4%，广州市的比例是78.5%，惠州市的比例是71.2%，惠州市博罗县的比例是62.9%：在广东省水利厅和广州市、惠州市、惠州博罗县水务局各项行政职能中，省水利厅主要是水利方面的行政职能，而广州市、惠州市、惠州博罗县水务局则属于大水务的部门，行政职能不仅仅局限于传统水利领域，还包括城乡防洪、水系治理、水源保护，以及取水、供水、排水、污水处理及回用等工作领域都统一由水务部门管理。因此，省与市县水利部门在行政职能数量上因统计口径不完全一致而存在差异。

2.中央与地方水利事权划分实际运行情况与评价

水利事权主要分为防汛抗旱、水利建设、社会管理和水生态保护四大块内容。

（1）防汛抗旱事权划分目前暂无明确的法规或政策界定，因而中央与地方事权划分不够明确，地方事权基本上是中央事权的延伸或细化。为防治水旱灾害，中央设立国家防汛抗旱总指挥部；七个流域机构中，长江、珠江流域等均设立防汛抗旱总指挥部，各省、地（市）和有防洪任务的县均设立防汛抗旱指挥部。在防汛抗旱经费上，包括水毁水利工程修复、汛前应急度汛工程、抗旱工程等，基本属于地方事权，中央视情况给予适当补助；县级山洪灾害防治非工程措施建设、各类三防指挥系统开发的项目支出主要来自中央、省补助资金和地方配套。有关项目的审批由省一级负责，总体是顺畅的。

（2）水利建设事权方面，1997年国务院出台的《水利产业政策》，首次把水利建设项目划分为两类，即甲类（以社会效益为主、公益性较强的项目）、乙类（以经济效益为主、兼有一定社会效益的项目），并分为中央项目和地方项目两类。2003年水利部印发了《水利基本建设投资计划管理暂行办法》，把水利基本建设项目分为公益性、准公益性和经营性三类；按事权归属，分为中央项目与地方项目两类。其中中央项目扩大到对国民经济全局、社会稳定和生态与环境有重大影响的项目，或中央认为负有直接建设责任的项目。[2]从水利建设事权演变规律来看，随着社会经济的发展，中央政府承担了更多的水利工程建设与管理责任，尤其是投入责任。但在具体运行中，还存在监管过度、权责不一致等问题亟待解决。

（3）水利社会管理主要包括水资源管理、河湖管理等。就水资源管理而言，在纵向上，水利部对地方各级水利机关实行业务指导，而地方各级水利机关隶属于本级政府，财权与人事任免权属于地方政府。在横向上，政府的水资源保护职能分散在环保、水利、国土、农业、林业、海洋等部门。在河湖管理事权方面，地方有相应的法规和规章制度，然而，由于中央与地方在实施管理的范围上出现重叠，往往会造成河道建设项目审批和监管的混乱，不利于社会管理工作的正常开展。水资源管理的职权过度分割，法律没有对中央政府和地方政府各自的水管理职责范围做出明确规定，导致职能“缺位”、“错位”等问题比较突出，严重削弱了中央宏观调控能力，也遏制了地方作用和积极性的发挥。

（4）水生态保护主要包括水资源保护工作和水土保持工作等方面。根据现行有关法律规定，环保部门对水环境保护工作实施统一监督管理，水利、城建、交通、市政等部门分工负责，但并未明确环保部门统一监督管理权和其他有关分管部门管理权之间的关系，这使得部门职能和利益交叉，不利于集中统一执法，也不利于对节水、治污及污水再生利用等非常规水源开发利用工作的监管。水土保持和水土流失治理方面，目前是国家与省、市、县职责共担，未明确哪些类型的项目由哪一级负责治理，这就出现了国家方面的工程项目水土保持事权未有明确划定，职责不清的情形。

二、中央与地方水利事权划分存在的主要问题

1.事权定位问题

一是水利事权顶层设计缺失。中央与地方水利事权划分，主要是中央与地方水利部门之间的事权划分，但追本溯源，多为中央层面的事权划分，即水利部与其他涉水部委的事权划分。实际上，大气降水、地下水、污水等水体是一个有机联系的整体，当前简单地以水体存在方式或利用途径人为地将其进行各部门的分权管理，难以合理开发利用水资源。

二是重建设轻管理。不少水利工程项目在兴建时耗费大量资源，但在工程后期维护的过程中却疏于管理。目前突出的问题是，中央与地方水利建设在管理与监督方面有些“头重脚轻”，中央直接插手地方的项目过多、稽查机构庞大，尤其表现在一些水利工程的前期工作中，审批环节多、核查督察多、程序要求严。例如一个投资十几万元的水库，从安全鉴定到开工，再到验收，光是审批就有五六次之多，管理成本太高。另一方面，地方对“全链条”监管工作缺乏机构和人员，通常疲于应付而缺少积极性。

2.事权划定问题

一是事权法定模糊，随意性大。现有的一些处理中央与地方水利事权关系的法律，如《水法》、《防洪法》、《水土保持法》等，基本都是指导性原则，内容上过于笼统模糊。事权划分缺乏明确的法律依据，意味着一些事权划分及公共事务承担上的偶然性和随意性。例如安全监督考核权，不仅水利部通过部门规章《水利工程建设安全生产管理规定》赋予自身安全监督考核权，省级部门如广东省安委会也赋予自身安全监督考核权，两者都对广东省水利厅进行安全监督考核。重复考核不仅造成不必要的资源浪费，也显示出事权设置的随意性。

二是纵向事权同构，层级划分不清晰。纵向事权同构问题主要表现三个方面：一是事权划分不明确。编制部门对水利部和地方水利部门职责范围作出了规定，但大都没有明确划分，造成“上下对口、职责同构”，尤其是管理权与监督权同构问题突出，使下级水务部门拥有的事权几乎全是上级水务部门的事权翻版，出现实际上“事”在下而“权”在上，支出责任和支出命令相脱节的情况。二是事权分配不合理。中央与地方水利事权存在着一定程度的“上下不清”的“错位”问题，对一些水利项目的公益性和准公益性界定不明确，含糊不清的支出大多被分配给下级单位，像农村水利这些最基本的公共服务职能往往由供给能力比较低的基层单位承担。三是事权运行机制不协调。中央与地方的水利事权在新增支出责任划分上缺乏规范的协调机制。

三是横向事权交叉，权责划分不清晰。目前水利部门与林业、农业、电力等相关部门的职责划分还是比较明确，但与国土资源、城建、海洋、环保等部门之间的关系要复杂一些。在职能分工上，建设部门和水利部门存在各自为政的现象。在事务管理上，环保部门和水利部门共同管理水质，很容易导致冲突。另外，随着简政放权改革的不断推进，划属地方水利部门承接的事权与日俱增，特别是基层水务部门，肩负着较大的责任与压力。目前，越是下一级水务部门，其机构和人员就越薄弱，难以满足日益增长的水利建设管理需求。

3.事权与财权匹配问题

一方面，事权与财权不对称。财权是指政府在取得和管理财政收入方面的权限。1994年我国实行了分税制改革，明确划分了中央税与地方税。在水利方面，中央财政收入及比例逐年提高，地方财政所占比例却在减少。中央与地方对水利支出比例与其财政收入分配的比例，显然是不相符的，而地方财政比较困难，不堪支出的重负。尤其是作为农业基础设施的农村水利工程，虽然近年来中央财政加大了投入，但因地方投入有限或资金配套率不到位，问题仍十分突出。

另一方面，支出责任不对等。分税制改革后，地方财权缩小、事权扩大现象已较严重，当前地方财政收入占全国财政总收入的比例由最高时的约88%下降为目前的45%左右，而地方承担的事务却从40%上升至75%左右。[3]中央财政资金对水利的投资，主要用于方体骨干水利工程、桥涵闸工程、节水灌溉、安全饮水、水源地的保护、水土保持项目。而许多水利工程，中央按照“谁受益，谁负担”的原则由地方负责投资，但由于一些地区财政收入较低，远不能满足水利建设民管理的支出需求，造成一些本应该由地方政府承担支出责任的事项而无财力区开展。

4.事权履行问题

事权履行虽然不属于事权划分的范畴，但与事权划分一脉相承，直接影响到事权划分的效果。

一是地方需求与中央投资方向不一致。水利项目投资所遵循的是中央自上而下的控制逻辑。在分级治理框架内，控制与反控制更多表现为对立又互补、竞争又合作的关系而不是冲突的关系。[4]由于各地需求不同，一些迫切需要实施的项目如果不能切合中央的投资方向，就无法得到中央的支持，但地方由于财政薄弱而无力承担支出责任，因此造成此类项目难以实施。二是中央项目审批及资金使用程序繁琐。根据国家现行大中型基本建设项目审批程序的有关规定，一个大、中型水利工程从提出“项目建议书”到被批准立项直至开工，要经过反复多次的审批程序，通常需2―3年甚至更长。同时，中央对地方的监控过度的情况也比较明显，不仅地方向中央申请资金困难重重，如需要前期工程完成、可研报告完整等要求，而且使用过程限制过多，如不能用于主体工程、不能用于征拆等，大大削弱了地方水利部门的积极性。三是配套方式不合理。目前，国家要求地方资金必须与中央一比一匹配。国家过于强调配套，对于一些经济欠发达的地区而言，会带来一些较大的后患。对那些财力无法进行匹配、又为了拿到更多中央投资的地方政府来说，甚至采用造假的极端方式争取中央投资。四是跨际协调与生态补偿机制缺失。当前省际输入性污染问题严重，由于我国水资源治理体现的是行政区主导的特点，在治理水污染问题上，行政区只考虑本地区利益，造成水污染的负的“外部效应”情况屡见不鲜。另一方面，由于没有统一权威的领导机构，跨界水污染的治理缺乏长足性，各项政策也难以得到有效执行。

三、完善中央与地方水利事权划分的建议

水利部门根据职能来确定事权，财政支出的划分应以事权的划分为基础，合理划分中央与各级水利部门的财权，使财权与事权相匹配，这是处理好中央与地方水利事权关系的关键。正因如此，党的十八届三中全会《决定》明确指出，要“建立事权和支出责任相适应的制度”。

1.合理定位事权划分，建管并重

要解决“多龙治水”的格局，重点是中央将各部门分权管理为主的管理模式，向资源统管的模式转变。在纵向上，由中央组织进行跨省流域水量分配管理，突出公益用水领域优先原则和竞争用水领域的公平原则。在横向上，主要的改革重点是水利与环保、城建、国土资源等部门之间，通过修订《水污染防治法》、《水法》和其他相关法律的规定，处理好水利、环保、城建和国土资源等涉水部门之间各种职能的交叉重复等问题。

要改变水利领域重建轻管的现象，重点是使工程管理规范化。一方面，改进监管方式。中央要退出具体项目的监督和管理，而把重点放在宏观调控职责上。地方水利部门要建立起封闭的监管链条，从前期工作、项目法人组建、招标投标、质量安全管理到竣工验收形成一个封闭的链条。与此同时，可以将一些水利管理的职能外包给企业或社会组织，或者发挥社会组织参与社会管理的功能，增强社会组织的服务能力，从制度上更好地发挥社会组织在水利事务管理中的作用。

2.事权法定，制定水利权力清单

对于关于中央与地方水利事权已有的法律、法规、规章、规范性文件，要进行系统梳理。由于“大量的行政法规范之间并未体现出良好的内在一致性和逻辑关联性，反而常常由于彼此间的不一致，甚至冲突造成实际适用过程中甄别与选择的困扰”[5]，有些事权划分规定已经不适应当前需要，成为优化管理服务的障碍，需要尽快清理。对于现有法律、法规、规章、规范性文件没有明确规定的事权，要尽快建立健全相关法律法规予以规定，实现从行政分权向法治分权的转变。水利事权法定的重点是建立权力清单制度，明确各级各部门的权力事项，公开权力运行流程。当前中央层面已公布了水行政审批领域的权力清单，广东省及其下辖一些市县则走的更远，不仅制定了行政审批事项权力清单，而且还包括行政处罚、行政强制、行政检查、行政征收等在内的权力清单。中央可研究制定并全面详细的水行政权力清单，尽可能列举水利部的全部事权，并且明确各级水利部门应承担的比例，并予以公布，切实打造有限、有为、有效的法治政府。

在权力清单的制定过程中，一方面要处理好纵向事权同构问题，明确划分并详细列举中央与地方的水利事权，逐步做到谁决策、谁负责。另一方面，要处理好横向事权交叉问题，建立部门协调机制。尤其是水污染防治领域，我国的水污染防治的权力配置比较分散，亟待解决的是权力配置的矛盾和冲突。另外，要加强地方水利人才建设。中央应该在深入调查研究的基础上，根据面积、人口、河道长度等因素，制定水行政主管部门人员编制标准，促进水利系统机构定编定员的科学化，从人力资源配备方面促进水利系统自身建设，保证各级水行政主管部门依法行政。

3.明确责任主体，以事权调财权

一是明确事权责任。中央与地方水利事权的划分，不仅要明确某项事权的整体归属及其在各级水利部门之间的责任分担，还涉及该项事权的决策、管理与执行、支出和监督等具体职责分工。从中央和地方的职能分工来说，涉及事权决策与监督的职能应该适当向中央或者省级倾斜，支出责任应该适当上移，具体管理或执行要由低级别水利部门（市、县）负责。从中央和地方的关系看，省级水利部门接受来自中央的转移支付，并将其中很大部分予以下发，承担了履行部分中央职能的作用。

二是规范转移支付制度。要实现以事权调整财权，均衡地区间财力差异，必须针对现行专项转移支付制度存在的缺陷，按照“减少财政专项转移支付，扩大一般转移支付规模”的基本思路进行完善。在专项转移支付的配套要求方面，尽量按照“一省一策”的原则，采取有针对性的支持政策。适当减少市、县两级事权和支出责任，可将地方配套部分由省级财政“兜底”：同时，辅以专项转移支付绩效评价体系，对绩效良好的地区适当加大专项转移支付投入力度。

三是完善对欠发达地区的财政保障机制。中央投资方向要兼顾地方实际，对于列入中央规划的工程项目，中央和省级投资比例要适当提高。在弥补落后地区市、县级政府财力不足方面，中央和省级单位要承担更多责任。要明确在中央和省对市、县的转移支付中一般性转移支付所占的比重和规模，优先保证县级一般性转移支付的资金需求，建立财力困难县的财政保底机制。

4.改革管理体制，以利事权履行

首先，放松水利工程管制。放松市场准入管制，引导其他投资主体进入水利市场，是解决水利公共产品供给不足的重要途径。[6]可以分门别类地对待公益性、准公益性和经营性水利工程。公益性水利工程允许私人资本参与投资，准公益性水利工程有必要对其放松管制，经营性水利工程则完全可以依靠市场机制来提供。

其次，从国家层面统一推动水务一体化改革。水务一体化改革是水利事权横向划分的突破口与目标所在。从国际经验看，对水资源进行统一管理已成为理论与实务界共识。如英国、法国、新加坡等国家都比较承视水务的一体化管理。按照国内广州、深圳等城市的成功经验，通过统一水务管理机构和职能、统一水务建设、统一各类涉水工程建设部门、统一行业监管等“四个统一”，实现防洪、水利、排水和供水的统一管理，结束多龙治水的局面。

最后，设立高层次涉水协调机构。结合水资源保护和水土流失的现实及特点，逐步建成国家、流域、地方上下协调，综合、专业、专项相互配套的水土保持规划体系，为加强水资源保护和防治水土流失提供科学依据。要加快建立水土保持和水生态保护补偿机制，落实水土保持补偿费制度并尽快制定、出台优惠政策，引导和鼓励企业和个人以各种方式参与水土流失治理，共同保护水生态环境。通过建立水生态文明建设的跨部门协调机构，从更高层面协调国务院各部委的涉水工作，协商解决中央与地方、部门与部门在流域管理中的规划、标准和政策制定中的重大问题。

（本文的资料及思路得到广东省水利厅王建成副厅长、耿华卫副处长、广东行政管理学会李平教授、余贞备副主任大力帮助，在此表示感谢。）

[参考文献]

[1]文政. 中央与地方事权划分[M].北京：中国经济出版社.2008. 19.

[2]柳长顺.关于完善水利工程事权财权划分的思考[J].水利发展研究，2008（9）.

[3]张辉. 中国式抗旱困局[J].磐，2011（6、7合刊）.

[4]折晓叶，陈婴婴. 项目制的分级运作机制和治理逻辑[J].中国社会科学，2011（4）.

[5]郑毅. 行政法规范冲突及其解决机制――以内部冲突为例[J].行政论坛，2013（3）.

[6]毛益勇.中国水利工程管制研究[D].华南农业大学博士学位论文，2007.

Research on the Division of Water Conservancy Administrative Powers Between Central and Local Governments in China

――Based on the Study of Guangdong Province

Jiang Guobing Liang Tingjun

[Abstract]There are no definite regulations or policies on the Division of Water Conservancy Administrative Powers Between the Central and Local Governments in China. Local administrative powers are basically the Central's. extension or renneInent. On the one hand， the Central government supervised and steped in too much specific projects， and affected the work enthusiasm of the Local； On the other hand. since the Reform of Tax System in 1994， the phenomenon that the financial authority is reduced but the administrative powers are expanded is gradually serious， especially the grass - roots Water Departments， who are borne too much responsibilities and pressures and often struggle to cope with the overload. Through the investigation of Guangdong province and under the jurisdiction of the Water Conservancy Department， the Department of Finance， and the Developent and Reform Department， the goal of this Paper is to give a full play to the Central and Local initiatives， to achieve the overall max efficiency of Water Administration， and reasonably to divide the water conservancy administrative powers into the Central Governance， the Central and Local Governance， and the Local Governments， so as to provide enough reference and basis for the further improvement of Central and Local division of water conservancy administrative powers.