森林生态保护修复的内容范文

导语：如何才能写好一篇森林生态保护修复的内容，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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一、目标任务及完成情况

（一）集体公益林森林生态效益补偿和巩固退耕还林成果（牵头单位：环林局责任单位：环林局）

1.目标任务。11个贫困村集体公益林森林生态效益补偿总面积115142.2亩，按每亩14.75元，总投资169.83万元；巩固退耕还林成果2385.13亩，按每亩155元，总投资36.96万元；巩固退耕还林成果2385.13亩，按每亩155元，总投资36.96万元。

2.序时进度。1-12为常规管护，12月底完成资金兑现工作。10月前完成农户考核；11月底前通过农村信用社以“一折通”一次性兑付到农户手中，全面完成集体公益林森林生态效益补偿和巩固退耕还林成果工作，完成率100%。

3.完成情况。已于9月底前通过农村信用社以“一折通”的方式一次性兑付到农户手中，超前完成兑现工作。

（二）草原生态保护（牵头单位：环林局责任单位：农牧科技局）

1.目标任务。11个贫困村落实草原生态保护补助奖励政策，其中享受禁牧补助2.5799万亩，按每亩7.5元，总投资19.34万元；草畜平衡奖励9.5265万亩，按每亩2.5元，总投资23.81万元。

2.序时进度。草原生态保护补助奖励和退牧还草工程。1-3月，收集年度补奖基础数据资料；4-6月，完成年度草补实施方案的编制报批；7-9月，开展草原巡查、生态监测，启动牧户考核；10-12月，完成牧户考核，将2017年度草原禁牧补助和草畜平衡奖励补奖资金兑现到户，完成率100%。

3.完成情况。已于10月底前通过农村信用社以“一折通”一次性兑付到农户手中，超前完成兑现工作。

（三）地质灾害治理（牵头单位：环境保护和林业局，责任单位：国土资源局）

1.目标任务。

2.序时进度。

3.完成情况。已于10月底全面完工，超前完成。

二、工作开展情况

（一）高度重视，积极上下对接到位。为确保2017生态扶贫专项目标任务尽早实施,个各相关单位理清扶贫工作发展思路，认真梳理扶贫建设项目，积极主动地与州级主管部门就2017年度生态扶贫工作进行了多次衔接，与县发改、县扶贫、县财政等生态建设扶贫专项责任部门积极联系和沟通，并组织工作人员就生态扶贫专项工作与各乡镇逐一、逐项对接，确认贫困村、贫困户的脱贫需求，核实生态扶贫项目清单，明确工作责任主体。在充分对接的基础上制定了目标任务，梳理出工作计划和资金投入情况，明确了时序进度和工作责任主体。

（二）制定方案，层层细化落实到位。生态建设领导小组办公室拟定了《生态建设扶贫专项2017年实施方案》，方案明确了生态建设扶贫的年度目标任务，成立了生态扶贫工作领导小组，细化了工作措施，制定了时序进度，落实专人专班负责工作推进，并重强调了年度重点工作和对工作进度作了详细安排，确保生态扶贫项目落到实处。

（三）积极筹措，确保项目资金到位。2017年，退耕还林工程落实资金754万元，巩固退耕还林成果7.9万亩，完善退耕还林政策补助面积2.9万亩，（其中涉及2017年“摘帽”贫困村16个、巩固退耕还林成果面积3426.53万亩，9月底通过“一折通”兑现资金53.11万元）；集体公益林森林生态效益补偿落实资金2120.2万元，继续依法有效管护全县集体公益林143.73万亩（其涉及16个“摘帽”贫困村417户建档立卡贫困户管护集体公益44212.70亩。9月底将兑现集体公益林森林生态效益补偿65.21万元）；落实11个贫困村草原生态保护补助奖励政策资金19.34万元，草畜平衡奖励资金23.81万元，已于10月底前通过农村信用社以“一折通”一次性兑付到农户手中；落实梭坡乡共布村1处排位除险工程资金46.13万元，并于10月底全面完成工程建设任务；

（四）强化保障措施

1.加强生态用地用途管制。根据我县自然资源差异、现有开发强度、资源环境承载能力、主要生态环境问题和重点保护的生态功能，科学划定生态保护红线，制定生态红线管理办法，严格生态资源监管，坚决打击破坏生态红线行为。在上级林业主管部门指导下，结合本县实际，科学制定生态用地项目禁限目录，控制城乡建设使用生态用地，限制工矿开发占用生态用地，确保全县生态资源不减少、生态功能不降低、生态环境得到持续改善。

2.加大生态治理投入。根据我县生态保护与建设的实际，谋划一批生态保护与建设重大工程项目，积极争取国家、省、州财政的支持，加大地方公共财政对生态保护的投入，制定相关优惠政策，鼓励和吸引社会力量投入我县生态治理，积极落实各级财政对农村环境基础设施运行维护补助制度，确保生态项目的落地实施。

3.增加农牧民生态收入。以《农牧民参与工程项目建设和管护暂行办法》为指导，制定出台全县支持农牧民直接参与重大生态工程建设的地方性政策，鼓励农牧民组建管护队、造林队、防治队，参与政府购买社会化服务，增加农牧民生态建设管护收入。鼓励农牧民有偿转让生态景观资源使用权，参与旅游企业经营等，增加财产性收入和经营收入。

4.积极推进体制机制创新。进一步深化集体林权制度改革，推进国有林场和国有林区改革，完善草原承包经营制度和禁牧休牧巡查制度，加快推进农牧区集体土地所有权、集体土地使用权、国有土地使用权确权登记颁证工作；探索建立庄园式生态牧场或联户经营模式，鼓励支持发展庭院经济；深入推进以林地经营权流转证、经济林木(果)权证、村级农民互助担保合作社为主的林权抵押贷款改革试点，盘活森林资源资产。

5.构建科技服务支撑体系。以生态扶贫工作为契机，通过多种形式培养各类技术人员；加大生态环境监管能力建设的资金投入，建立健全生态环境监管机构，按工作需求配备人员和设施设备。加强生态环境监管人员队伍建设；加强生态环境保护执法队伍建设，使管理水平和服务质量规范化、程序化和标准化。加强优良林(草)种快繁、森林高效培育。加强林业、草原科技标准化体系建设，建立林业、草原科技标准体系。加速科研成果转化利用、提升我县生态建设和生态保护利用水平和效益。

6.建立健全生态扶贫考核评价体系。建立生态扶贫考核评价制度，将生态扶贫作为政绩考核的重要内容，把资源消耗、环境损害、生态效益增减等指标纳入经济社会发展综合评价体系；始终坚持贯彻环保“三同时”制度；探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产和环境责任离任审计。建立和实施党政领导干部生态环境损害责任追究办法，对造成生态环境损害有责任的领导干部严肃追责。

三、下一步工作

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关键词 生态补偿 环境补偿 受益者承担部分补偿模式政府承担全部补偿模式

我国已在多个领域进行了生态补偿的大量实践，并在全国“十一五”规划纲要中明确提出建立生态补偿机制的设想。为加快推动这项工作，本文就有关问题谈一些粗浅看法。

一、我国生态补偿机制的外延、内涵及其理论基础

界定生态补偿机制的外延和内涵是讨论生态补偿机制问题的重要前提，生态补偿的理论基础是建立生态补偿机制的重要依据。

(一)我国生态补偿机制的外延和内涵

讨论生态补偿机制问题，有必要将生态补偿机制与生态环境补偿机制这两个概念的外延作一个简单的界定。虽然少有文章论及这两个概念外延的异同，但从国家有关文件对上述两个概念的应用中，我们不难判断生态环境补偿机制包括三个方面的内容，即排污收费制度、矿山环境恢复补偿机制和生态补偿机制。众所周知，在全国“十一五”规划纲要中，“建立生态补偿机制”与“健全矿山环境恢复补偿机制”、“三废”的防治是分别在有关生态修复、资源管理和“三废防治”的章节中表述的。上述三方面的内容，在党的十七大报告中则概括地表述为：“建立健全生态环境补偿机制”。因此，我们认为，“生态环境补偿机制”包括“生态补偿机制”和“环境补偿机制”两方面的内容，其中排污收费制度和矿山环境恢复补偿机制可归为“环境补偿机制”范畴。“环境补偿机制”主要是解决外部不经济性的问题，即解决“谁污染，谁付费”和“谁破坏，谁治理”的问题，环境的污染者和破坏者应该付费用于环境治理和恢复，这是一种惩罚性付费。“生态补偿机制”主要是解决外部经济性的问题，即解决“谁保护，谁收益”的问题，生态保护者应该得到补偿，是一种奖励性收益。排污收费制度在我国自1979年开始实行至今已有近30年历史，矿山环境恢复补偿自1983年开始在部分地区实施起至今已有25年历史，可以说，“环境补偿机制”相对成熟一些，其主要原因是作为补偿主体的环境污染者和破坏者比较容易界定。比较而言，我国的“生态补偿机制”总体上处于探索阶段，还有很多问题没有理清楚，其主要原因是生态保护的受益者和受益程度往往难以准确界定。顺便指出的是，我国相当多的学者在使用“生态补偿机制”这一概念时，常常将矿山环境恢复补偿机制的内容也纳入其中，有时甚至连排污收费制度也包括进来。这实际上是将“生态补偿机制”与“生态环境补偿机制”两个概念混为一谈，不利于问题的深入研究和探讨。

界定生态补偿机制外延，还需探讨其内涵问题。我们认为，生态补偿就是指为纠正生态保护领域中因经济外部性而造成的市场失灵，生态保护的受益者应该向生态保护者提供补偿，以实现生态保护中经济外部性的内部化，从而调动生态保护者的积极性。生态补偿机制就是在实施生态补偿中对补偿主体、补偿内容、补偿对象、补偿方式、补偿标准、补偿期限等方面做出的制度性安排。生态补偿机制强调的是生态补偿的长期稳定性和规范性，比如我国实施的森林生态效益补偿，可以说已经建立了机制；而退耕还林等其他方面的补偿，则尚未建立机制。

(二)建立生态补偿机制的理论基础

建立生态补偿机制的理论基础是经济外部性理论。经济外部性又称外在性、外部效应、外溢因素等，经济外部性是一种成本(或效益)的外溢现象，即某种商品的生产者或消费者自身并不承担生产或消费这种商品所产生的有害或有益的副作用。经济外部性包括外部经济性和外部不经济性两种，生态保护行为属于前者。根据生态经济学理论，外部经济性应该内部化，即生态保护的行为人应该享受外部经济性成果。这一理论是实施生态补偿的基础。

众所周知，生态产品是一种具有明显外部正效应的公共产品，具有消费上的“非排它性”特征。所谓消费上的“非排它性”就是指一部分社会公众在消费生态产品时不会导致另一部分社会公众对该产品消费的减少。生态产品的这种“非排它性”特点决定了其在使用过程中容易产生“搭便车”现象，即出现有些人获得利益而逃避付费的行为，这将导致生态产品供给不足，即生态不断恶化。为避免生态不断恶化，生态保护的受益人应该向生态产品提供者支付费用，予以补偿。

二、我国实施生态补偿的基本特点和主要问题

(一)我国实施生态补偿的基本特点

一是从补偿涉及的领域看，主要包括生态公益林草和流域上游地区保护两个方面。生态公益林草方面：2004年中央财政正式建立了中央财政森林生态效益补偿基金，对重点公益林管护进行补偿。同时，在天然林资源保护、退耕地还林(草)、退牧还草等工程实施中，国家对有关企业、农户和地方政府都进行了补偿。流域上游保护方面：主要包括省际间的补偿、省内市际间的补偿、市内县际间的补偿等形式。省际间补偿的典型案例是北京对河北省张家口、承德市的补偿；省内市际间的补偿的典型案例是福建省的闽江流域下游地区对上游地区的补偿；市内县际间补偿的典型案例是浙江省的绍兴市区对位于绍兴县和上虞市交界山区的汤浦水库库区的补偿。

二是从补偿主体看，以政府补偿为主、企业和居民补偿为辅。前面提到的生态公益林草和流域上游地区保护两个方面的补偿中，前者的补偿主体是政府，后者的补偿主体在个别情况下是用水的企业及居民，绝大多数情况下也是政府。因此，总体上看，我国实施的生态补偿中，补偿的主体是以政府为主的，特别是以中央政府为主。例如，仅1998―2001年，中央财政投入在天然林保护、退耕还林(草)、京津风沙源治理三大重点生态工程的资金就达417亿元，对6.68亿亩重点公益林的补偿，2001～2007年累计投入中央补偿基金就达到133亿元。

三是从补偿内容看，既有对生态保护所支付的成本进行补偿，又有对因实施生态保护而引起的损失进行补偿。在天然林资源保护工程中，国家向有关国有林场提供管护费用实质上就是国家对生态环境保护所需的成本进行补偿，国家对有关地方政府增加专项财政转移支付实质上就是国家对因实施天然林保护而导致地方财政收入减少进行补偿。在退耕还林工程中，国家向退耕还林的农户提供的树苗费补助、粮食补助和现金补助中，既包括对生态环境建设所需成本的补偿，又包括因退耕还林而导致农业收益减少的补偿。

四是从补偿的对象看，既包括生态保护的组织者和承担者，也包括实施生态保护而引起的利益受损者。在退耕还林(草)工程中，接受补偿的是有关的农户，他们既是退耕还林任务的具体承担者，又是将

耕地变成林(草)地后引起农业收益减少的利益受损者。在天然林资源保护工程中，接受补偿的是国有林场和地方政府，国有林场是天然林资源保护任务的具体组织者和承担者，地方政府则属于因实施天然林保护而引起地方财政收入大幅度减少的利益受损者。

五是从补偿的方式看，主要为资金补偿，辅之以少量的实物补偿和提供公益就业岗位。退耕还林工程采取了粮食补助和资金补助两种形式，京津风沙源治理工程采取了资金补偿和为山区农民提供生态林抚育、保护和管理工作的公益性工作岗位两种形式，其他各方面的补偿几乎都是采取资金补偿这种形式。

(二)我国现行的生态补偿存在的主要问题

一是生态补偿缺乏长期性和稳定性。在我国实施的各领域生态补偿中，只有在森林生态效益补偿方面做出了制度性安排。其他方面的补偿，基本上都是依托特定的生态工程或生态治理规划进行的，其突出的问题就是补偿缺乏长期性和稳定性。比如我国颇具影响的“退耕还林(草)”、“退牧还草”，其补助都有一定期限，农户总担心今后政策有变，在很大程度上影响了生态保护效果。再如三江源生态治理规划，于2005年1月经国务院批准实施，国家将在7年内完成75亿元的生态投入，但真正落实的投入比当初计划的少得多。

二是补偿标准偏低且未能充分体现区域差异性。严格地讲，我国现在实施的生态补偿只能叫作生态补助。据专家测算，目前，广东省生态公益林每年每亩补偿费应达42元左右，才能基本满足生态公益林经营者因禁止采伐后的经济损失补偿。，@我国目前实施每亩每年5元的补偿标准明显偏低。其次，对与退耕相关联的产业收入减少没有相应的补偿。再次，地方政府组织退耕还林工作的管理费用未纳入补偿范围，这部分支出都由当地政府承担。同时，生态补偿标准设计中，未能充分体现区域差异性。比如，在退耕还林(草)和退牧还草工程中，尽管在实施补偿时，根据大区域的不同从粮食补助数量上做了微小的区分，总体上看仍属于“一刀切”的补偿标准。

三是某些领域生态补偿主管部门不明确，相互协调不够。我国的生态保护涉及林业、农业、水利、环保等多个部门，各部门根据自身业务，分别进行了生态补偿的实践。如林业部门推行的生态公益林补偿、天然林林保护工程、退耕退林工程，农业部门推行的退牧还草工程，水利部门推行的水土保持生态补偿费、水资源费。这种分部门实施生态补偿的好处是调动了他们的积极性。但在实践中，一些领域如流域生态补偿、重要生态功能区的生态补偿问题，没有明确哪个部门负责，或指定负责的部门未必合适。同时，在涉及多个部门的实施生态补偿时，部门间的协调性也有待提高。

四是政府承担过多补偿责任，补偿收费的法律和政策依据不足。我国目前实施的生态补偿，基本上都是由政府买单，这给政府财政带来很大的压力，客观上也导致了补偿标准偏低问题。一些地方为了筹集生态补偿资金，从水利、电力、林业、旅游等多个行业收入中提取一定的费用，但这种筹集方式大多缺乏法律依据。如福建省三明市，为保护其东牙溪流域上游饮用水源，从城市供水的每吨水费中收取0，02元作为专项资金用于水源地水土保护，但由于目前正常水价的构成要素中不包括水资源保护费，因此这项收费缺乏政策和法律依据。

总之，我国进行了大量的生态补偿实践，但没有真正建立起生态补偿机制，即对补偿主体、补偿方式、补偿对象等基本问题没有做出制度性安排，这已经并将继续制约着我国生态补偿工作的顺利推进，严重影响生态的恢复和保护，这一问题必须尽快加以解决。

三、我国建立生态补偿机制的初步设想

根据我国实施生态补偿机制的实践和世界其他国家建立生态补偿机制的经验，推进我国建立生态补偿机制需要重视如下几个方面的工作。

(一)尽快将有关方面实施的生态补偿内容写入相关法律

名不正，则言不顺。国外的大量实践已经证明，在依法行政的国度里，要推动一项触及各方利益的工作，必须首先立法。在我国广大干部群众法制观念日益增强的今天，如果没有法律法规作依据，要出台触及各方利益的政策往往也是十分困难的，我国森林生态效益补偿基金的诞生史已充分说明。众所周知，面对“濒危林业”的严峻现实，1992年原国家林业部建议从旅游行业、风景名胜区的门票收入和水利发电等几个方面收6亿元，建立中国森林生态补偿基金，经历了3年的讨价还价，这个方案流产了。2004年所以能够建立中国森林生态效益补偿基金，是国家在1998年修订的《森林法》中已明确提出了这一要求。从生态补偿的实质看，就是要让生态保护的受益者向生态保护者支付费用，使生态保护行为的外部正效应有所回报。由于生态保护受益者具有广泛性和一定的模糊性，一般情况下，受益者是不愿向保护者付费的。因此，为了使生态补偿能够顺利推进，应该尽快将生态补偿的内容纳入相关法律。当务之急，是要将我国正在实施的天然林资源保护、退耕还林(草)、退牧还草、水土保护、流域防护林建设等生态建设工程中具有生态补偿含义的内容，纳入《森林法》、《草原法》、《水法》、《水土保护条例》等法律中，明确生态补偿的主体和对象、补偿的方式和途径以及补偿资金的筹集渠道等。

(二)因地制宜确定生态补偿模式

生态产品是一种具有显著外部正效应的公共产品，其受益群体有两个突出特点：一是受益群体中各个体受益程度的差别有时可以区分，但多数则难以区别；二是受益群体覆盖面有较大的伸缩幅度，可能惠及全国，也可能局限特定区域。我们认为，根据生态保护受益者的受益程度是否可区分状况，可将生态补偿模式分为主要受益者分担补偿模式和政府全部承担补偿模式。

所谓主要受益者分担补偿模式，就是指在生态保护的主要受益者比较容易界定的情况下，主要受益者应该分担一部分补偿费用，有关受益地区的政府或中央政府则代表其他次要而分散的受益者承担其余的补偿费用。我国的流域补偿中应主要采取这种补偿模式。即作为主要受益者的该江河上的用水企业和居民，应该分担上游地区保护的部分补偿费用，其余部分则由有关受益地区的政府或中央政府承担。这种模式在国外也常采用。例如在哥斯达黎加，一家私营水电公司按每年每公顷土地18美元向国家林业基金缴纳资金，国家林业基金再在此基础上，按每公顷土地另加30美元，以现金的形式支付给水电公司所在河流上游的私有土地所有者，要求他们必须将土地用于造林，从事可持续林业生产或保护有林地。再如美国哥伦比亚地区的流域管理，其资金主要来源于两个渠道：一是有关市镇部门的财政拨款，政府规定其拨款总额应该为该市镇部门预算的1％；二是生态服务课税，课税对象主要为电力部门和其他工业用水大户。我国福建省三明市、莆田市等地，已采取这种模式。我国的长江、黄河等大江大河上的大型水电企业承担的上游地区生态保护

责任远远不够，国家有关方面应加快组织这方面的研究，推动建立流域生态补偿机制。

所谓政府全部承担补偿模式，就是指在生态保护受益者的范围较广，且谁是主要受益者、谁是非主要受益者难以界定的情况下，由代表全体公众利益的政府承担生态保护的全部补偿费用。这样做，既比较合理，又可节省组织成本。非流域型重要生态功能区的补偿应采取这一模式。这种模式还可进一步分成两种情况，如果生态保护的受益者覆盖很多省份甚至遍布全国，则由中央政府承担补偿，为中央政府补偿模式；如果生态保护的受益者仅局限于特定地区，则由当地政府承担补偿，为地方政府补偿模式。国家级的重要生态功能区的恢复和保护，包括青藏高原的保护、青海三江源地区的保护、重要生态公益林、重要草原、重要湖泊、重要湿地等的恢复和保护，由于其主要受益者难以界定，且受益者遍布全国，应采取中央政府补偿模式。而对一些区域性的生态功能区的恢复和保护，应采取地方政府补偿模式。今后，应将我国的生态功能区首先划分为流域型生态功能区和非流域型生态功能区，再将非流域型生态功能区划分为国家级的和区域级的，对上述三种类型的生态功能区分别采取主要受益者分担补偿模式、中央政府补偿模式和地方政府补偿模式。为此，需要对我国正在实施的有关生态工程的生态补偿主体、补偿范围等重新审视，进行合理调整。

(三)分阶段逐步提高生态补偿标准

什么是生态补偿标准的确定依据，目前理论界认识不一。一种观点认为生态补偿标准的确定依据是生态保护的成本，另一种观点是生态服务的价值，还有一种观点是介于生态保护的成本与生态服务价值之间。从目前的研究状况看，生态服务价值的估算存在一定的难度，虽然已经有了很多相关研究，但诸多研究之间存在着很大的分歧，计算结果往往是天文数字，无法在实际中应用。我们认为，确定生态补偿的标准涉及到多方面的因素，既有客观的，也有主观的；既有物质方面的，也有价值判断方面的；既可以根据计算确定，也可以通过谈判商定。要解决这一十分复杂的问题，可以考虑将生态补偿可以划分为三个阶段，即直接成本补偿阶段、直接成本+间接成本补偿阶段、全部成本+部分生态服务价值补偿阶段。现阶段可行的办法是依据生态保护的成本来确定生态补偿的标准。因此，逐步提高补偿标准的基本思路是：首先给予足额的生态保护直接成本补偿，然后将生态保护间接成本逐步纳入补偿范围，随着经济水平的提高再增加生态服务价值的补偿。

我们认为，生态保护直接成本的核算，至少应包括如下内容：一是生态建设的资金投入。如退耕还林(草)工程中，将原来的耕地改为林地或草地，所需的树苗、草籽购买费用，退牧还草工程中草场围栏所需的围栏材料等。二是生态建设中的劳动投入。包括种树、种草的人工投入，以及林木和草原的日常管护等。在直接成本补偿方面，当务之急是要增加有关生态保护工程和国家级自然保护区中管护成本的补偿，特别是加大用于购买公益性管护就业岗位的补偿力度。

生态保护间接成本核算，至少应包括如下几个方面：一是土地用途改变后的直接经济损失。如耕地变成了林地、草地后农民减少了粮食收益，草地禁牧后牧民养殖增加了购买饲料的支出，目前国家分别给予了粮食和饲料粮补助。再如天然林禁伐后，原用材林土地变成了生态林土地，这使有关森工企业的利益受到损失。二是土地用途改变后的间接经济损失。如天然林禁伐后，也就是原用材林土地变成了生态林土地后，与林木资源相关的木材加工业、运输业以及其他服务业都受到不同程度的萎缩。再如，退耕还林(草)地区，由于粮食的减少，南方某些地区依托粮食的生猪养殖业普遍萎缩。三是生态工程实施地区有关劳动力转产转业的技能培训费用。四是生态工程实施地区有关劳动力转产转业所需的资金和政策支持。五是实施生态工程的组织费用。在生态保护间接成本补偿方面，应逐步将生态保护工程实施后造成相关产业萎缩的损失、生态工程的组织费用逐步纳入补偿范围。此外，还应将生态补偿的区域划得更细一些，使补偿标准更能体现区域差异性，增强科学性。

值得指出的是，确定生态补偿标准时，应将生态补偿与扶贫脱困以及实现基本公共服务均等化目标等区分开来，前者是一种专门补偿，后两者往往通过一般性财政转移支付加以解决。

(四)分类分级组织实施生态补偿

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关键词：国家； 天然保护工程；实施；林业；经营管理思想；变革

一、国家天然林保护工程的实施

1.构建生态文化体系

站在客观角度来说，在我国森林资源中，天然林是不可忽视的关键性组成要素，具有多样化的优势，比如，改善生态环境、汉涵养水土，必须加大对其保护力度，科学划分天然林，优化调整其具体经营方向，避免生态环境进一步恶化，促进社会经济全面发展，而这必须有效实施国家天然林保护工程。在新形势下，生态文明建设在我国的重要性不断显现，而是国家天然林保护工程实施是其不可忽视的关键性内容之一，是时代不断发展的一种必然趋势，客观呈现了和谐社会构建的内在要求，属于“生产、生活、生态”三者有机融合的重要途径，需要充分发挥天然林系统多样化功能，比如，修复、重建，促使生态系统健康稳定发展。在国家天然林保护工程实施过程中，我国要立足基本国情，根据天然林保护工程特点、性质、作用等，构建合理化的生态文化体系，确保天然林保护工程建设顺利开展。我国要借助多样化形式，大力宣传生态和谐，尤其是生态知识普及，促使社会大众全方位正确认识天然林，树立全新的生态理念，强化其道德意识，促使他们积极、主动参与到天然林保护工程建设中，大力支持该工程项目建设，借助多方力量，构建合理化的天然林生态文化体系，在实施国家天然林保护工程的过程中，加大生态文明建设，将“生态文明”理念落到实处。

2.健全生态制度体系

从某种角度来说，国家天然林保护工程的顺利实施离不开科学的生态制度体系，国家天然林的保护也离不开重要的制度保障。在实施过程中，我国要坚持具体问题具体分析的原则，总结天然林保护工程前期实践过程中存在的一系列问题，激总结对应的工作经验，出台相关政策，优化完善生态制度体系，不断加快生态保护法治化步伐，促使国家天然林保护工程能够在“科学、合理”的制度框架中顺利实施，促使天然林生态和谐发展，促进社会经济全面协调发展。

3.注重经营管理，优化生态评价

（1）注重经营管理。在实施国家天然保护工程中，我国要加大对其的经营管理力度，将科学发展观落到实处，优化完善传统经济增长模式，采用集约式经济增长方法，科学管理天然林资源，优化调整林业产业结构，注重科技创新，注重天然林产品深加工，促使林业有着更高的“产业化、集约化”程度，构建新型林业绿色产业，达到“低能耗、低污染”的目的。在经营管理过程中，我国要通过不同途径不断发现林业发展过程中的经济增长点，确保天然林工程具有较好的“经济、社会、生态”效益，不断加快我国生态经济事业发展步伐。

（2）优化生态评价。对于国家天然林保护工程来说，在实施过程中，我国要注重生态评价，采用先进的技术，借助信息化手段，构建全新的监督管理系统，全方位动态监测天然林保护工程，客^分析的基础上，进行合理化评价，有效解决实施过程中存在的一系列新问题，充分发挥国家天然林保护工程多样化作用，更好地保护天然林资源。

二、林业经营管理思想的变革

1.注重林业可持续发展以及林业分类经营

在社会经济发展浪潮中，林业经营管理思想变革已成为一种必然趋势，要注重林业可持续发展。在此过程中，我国需要从不同角度入手科学划分森林，明确林业主导目标，注重林业可持续发展以及林业分类经营，优化完善组织形式、技术措施体系等，构建“科学、合理”的森林经营管理模式，根据林业经营目标，对“现实、潜在”的森林生态系统进行合理化分类，采用多样化手段经营管理林业，比如，技术手段、法律手段，促使新时期林业更好地走上可持续发展道路。

2.注重多功能森林生态系统健康经营

随着21世纪的到来，多功能森林已成为世界森林资源方面的关键性架构，以林地为基点，科学经营森林生态系统，达到健康“经营、管理”的目的，其已成为新时期林业管理方面的关键性目标，更好地保护地区生态系统，避免其被破坏，确保地区生态系统平衡。

3.注重森林自然化、国际化经营管理

站在客观角度来说，在林业经营管理方面，森林自然化经营是其关键性理念，追求最大化经济效益的重要保障，多层次科学改造人工纯林、低产林，使其朝着自然化方向发展。同时，在经济全球化浪潮中，气候变化谈判、森林认证、生态教学等日渐成为国际化问题，加上跨国交流、合作等日渐频繁，林业经营管理变革过程中，要注重森林管理国际化，有效解决森林可持续经营方面存在的问题，全方位客观分析森林在生态、经济等方面的问题，优化调整林业发展方案，加大森林经营管理国际化力度，最大化提高林业资源利用率，充分展现多样化价值，避免出现严重的资源浪费现象，为我国林业不断向前发展提供有利的保障。

三、结语

总而言之，在社会市场经济背景下，我国要全方位正确认识天然保护林，构建生态文化体系，健全生态制度体系，注重经营管理，优化生态评价等，科学实施国家天然林保护工程。我国要注重林业经营管理变革，注重多功能森林生态系统健康经营，注重森林自然化、国际化经营管理等。以此，确保国家天然保护林工程顺利实施，促使林业经营管理变革工作落到实处，全方位有效保护已有的森林资源，更好地保护天然林，促使我国林业发展具有较好的“经济、社会、生态”效益，促使我国林业发事业走上健康稳定的发展道路，拥有更加广阔的发展前景。

参考文献：

[1]李冬生.天然林保护工程后续发展管理与政策研究[D].中国林业科学研究院，2010.

[2]杨秀丽.分析天然林资源保护工程的实施过程中的相关问题[J].农业与技术，2012，05：69-70.

[3]乔俊杰，王鸿耀.天然林保护工程实施十六年后的森林防火形势变化[J].南方农业，2016，06：100-101.

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一、总体要求和目标任务

（一）总体要求。坚持以科学发展观为统领，紧紧围绕“发展现代林业、建设生态”目标，以生态理念指导林业，以市场手段推动林业，以创新科技支撑林业，以现代制度保障林业，建立比较完善的林业生态体系、比较发达的林业产业体系和比较繁荣的生态文化体系，率先实现林业现代化。

（二）目标任务。到2012年，全市森林覆盖率达到51%，建成重点生态公益林104万亩，活立木蓄积量650万立方米；农田林网控制率达到95%以上，村庄绿化率达到25%以上；建成兴林富民示范乡（镇）25个、村130个；林业行业年总产值达到280亿元；林业科技进步贡献率达到63%。到2020年，全市森林覆盖率稳定在51%以上，建成重点生态公益林110万亩，活立木蓄积量900万立方米；农田林网控制率达98%，村庄绿化率达到30%。形成安吉竹制品、德清胶合板和南浔木地板三大产业集群，林业行业年总产值达600亿元以上；林业科技进步贡献率达到65%。

二、深化林业体制改革

（三）深化集体林权制度改革。巩固林权主体改革成果，进一步明晰产权。村集体经济组织可以保留少量的集体林地，由本集体经济组织依法实行民主经营管理。县（区）的集体统管山比例控制在30%左右。集体统管山比例超过30%的县（区），要根据当地实际情况，结合林权信息化系统建设，开展主体改革完善工作，以均股均利形式，按比例落实到户。加强林权管理，建立健全森林资源交易平台，规范林权流转，盘活森林资源。积极开展林权抵押贷款，逐步建立政策性森林保险机制，推动森林资源资本化。

（四）实行公益林和商品林分类管理。严格管理生态公益林，抚育、更新伐区设计必须经过县级以上林业主管部门批准，并按批准的设计任务书执行，积极探索多元化补偿机制；改革商品林采伐管理办法，依法编制和实施森林经营方案，创新由市场配置林业资源的机制。

（五）加强林业合作组织建设。加强对林业产业发展的引导，大力扶持发展林业行业协会和专业合作组织建设，建立健全利益及风险分配机制，规范林业合作组织内部管理，提高运行效率。对当年认定的国家级、省级示范性农民专业合作社分别给予20万元、5万元的一次性奖励。

（六）推进林业信息化建设。建设森林资源管理、生态公益林地籍管理、森林火险气象预警、森林灾害远程视频监控等信息系统，建立健全林业信息基础设施及资源平台，逐步完善林业信息化体系。

三、构建完善的林业生态体系

（七）加大生态林建设力度。切实抓好175万亩生态公益林建设，着重抓好104万亩重点生态公益林建设，完善生态公益林管护体系，对市级以上生态公益林的建设与保护，每年按一定标准给予补助。开展环太湖防护林和沿海防护林体系建设，构筑太湖沿岸生态保护带。实施阔叶林发展工程，提高森林质量。加大矿山复绿建设力度，促进生态环境的修复。

（八）加快城乡绿化一体化建设。大力实施城市绿化，推进城市防护林建设，完善城市森林生态系统，积极开展森林城市（城镇）创建。加大平原、村庄、廊道等绿化力度，深化绿化示范村创建，提高农田林网控制率。对通过省、市级绿化示范村创建验收的，分别给予3万元、1万元奖励。

（九）强化生物多样性保护。建立和完善野生动植物、湿地保护体系，强化野生动植物栖息地、原生地和湿地生态系统保护。加强现有自然保护区建设，加快自然保护小区和湿地公园建设步伐。

（十）健全森林灾害防控体系。建立比较完备的林业有害生物和野生动植物疫情监测、防治、检疫体系，严防外来有害生物的入侵，有效控制疫情的发生蔓延。加强森林消防队伍建设，提高预防和扑救水平，增强森林火灾综合防控能力。完善应急预案、强化应急演练，增强应对突发性森林灾害的能力。

四、构建发达的林业产业体系

（十一）加强林产品示范基地建设。加快发展干鲜果基地，优化发展笋竹、花卉特色产业，有序发展速生丰产林和工业原料林基地，规范、支持野生动物驯养繁殖和经营利用，加强森林食品安全管理，提高林业综合生产力，增加绿色林产品有效供给，提升林业富民能力。对符合建设标准的现代农业（林业）示范园区，视建设规模每个给予20-30万元的扶持。加大低产林改造和林区道路建设扶持力度。对认定的连片1000亩以上的低产林改造项目给予一次性10万元补助，林区道路建设每公里给予1万元补助。

（十二）大力发展林产品精深加工。壮大竹木制品制造企业，打造安吉竹制品制造业基地、南浔木地板制造业基地和德清胶合板制造业基地。推进竹木加工业转型升级，实现竹木加工业由资源主导型向技术主导型转变、由粗放型向集约型转变。对当年认定的国家级、省级农业龙头企业，分别给予20万元、5万元的一次性奖励。坚持科技创新，大力推进林业品牌建设。

（十三）健全林产品物流体系。培育林产品专业市场，提高林产品营销组织化程度，开拓国内外市场，扩大国际交流合作，加快林产品流通，逐步形成现代林产品物流体系。

五、构建繁荣的生态文化体系

（十四）大力发展森林生态旅游。充分利用龙王山自然保护区、莫干山国家级风景名胜区、扬子鳄自然保护区、下渚湖湿地公园等丰富的森林生态旅游资源，建设各具特色的森林生态旅游圈和环太湖森林生态旅游带。

（十五）加强森林文化建设。以梁希森林公园、桃花岕森林公园等生态文化教育基地建设为载体，逐步建立生态文化教育体系。挖掘竹文化、梅文化等森林文化内涵，宣传普及森林生态知识，提高公众生态保护意识。

六、保障措施

（十六）加强组织领导。成立市国家现代林业示范市建设领导小组，负责工作的协调、指导。领导小组下设办公室，设在市林业局，负责现代林业示范市建设的组织实施。现代林业示范市建设纳入县（区）年度综合考核内容。各县（区）也要建立相应的组织机构，加强对本区域林业现代化建设的工作领导和组织实施。各有关部门要各司其职，各尽其责，密切配合，齐心协力，推进国家现代林业示范市建设。

（十七）加大资金投入。各级政府要把公益林建设、管理和重大林业基础设施建设的投资纳入政府财政预算，并予以优先安排。适当集中财政涉农资金投向林业。县（区）财政也要相应增加对现代林业建设的投入。金融部门对林业重点工程、林业企业以及造林育林、林业基地建设、林业综合开发等项目，加大信贷投放，拓宽融资渠道，增加资金来源。建立健全资金安全运行和绩效评价机制。

（十八）加强队伍建设。加强林业行政管理机构和队伍建设，充实林业工作力量，确保林业部门履行好职责。加强乡镇林业站建设，做到人员到位、工作到位、精力到位；强化森林资源保护执法队伍建设，探索林业综合执法新机制，增强依法治林的能力。切实加强林业干部队伍思想建设、作风建设、制度建设和业务建设，努力建设一支政治坚定、作风过硬、纪律严明、业务精通的林业干部队伍。

（十九）强化科技保障。加强林业科技基础研究，采取委托研发、合作研发等形式，重点研发林木良种选育、林业有害生物防治、行业标准制定等关键技术。加强林业科技推广服务体系建设，坚持和完善林业科技特派员制度，做好林木新品种引进和林业新技术推广工作，对符合条件的农技推广项目给予每个不超过5万元的补助。

七、附则

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【关键词】徐州都市区；生态城市；生态功能区划

1、研究背景

迅速发展的城市化带来了各种各样的问题，人类在创造物质文明的同时也带了生态文明的降低。大气污染、噪音污染、水污染、垃圾污染、、能源短缺、人口膨胀、交通拥挤、土地紧张等问题都给城市带来了负面影响，降低了人们的生活水平，并且使城市功能受到了阻碍[1]。

建设“生态城市”是城市可持续发展的必然选择。生态城市的建设关系到城市能否可持续的发展，能否处于城市间竞争的有利地位。

本文以徐州市都市区（以下简称都市区）为例，从城市生态功能的区划的角度来体现生态城市规划。

2、国内生态城市建设概况

上世纪七十年代，联合国教科文组织在“人与生物圈”计划研究中提出“生态城市”这一说法[2]。主要体现了城市生态环境综合平衡制约下的发展模式，包含了社会、经济、技术、文化和生态等多方面的内容，强调自然系统的整体和谐。国外比较有代表性的有巴西库里蒂巴、瑞典马尔默、美国伯克利和日本北九州等。

在国外生态城市建设的影响下，我国从20世纪80年代初开始进行生态城市研究，北京、上海、天津、宜春、长沙、马鞍山等城市都展开相应研究[3]。目前，我国一些条件较好的城市如北京、上海、深圳、大连、珠海等都提出各自的生态城市建设规划并取得了很大成绩。目前我国已有600多个大中城市在想生态城市发展模式转变，同时有些大城市新建卫星城来缓解主城压力，这些卫星城的建设越来越多的采用了生态城市模式，其中具有代表性的有天津中新生态城、唐山曹妃甸国际生态城建设等等。

3、徐州市生态建设现状分析

3.1徐州市生态环境演变

徐州自从2700年以前开始建城，虽然屡遭战火与洪水的毁坏，数次重新建城，但是城址的范围总是保持一个基本的范围。据乾隆《徐州府治》记载，徐州古有四城：一是外城，为古大彭氏都城；二是外城内的金城；三是东北小城；四是小城之西的一城。云龙山、云龙湖就是这个时期城市生态景观基质的重要依托点，它们位于城市聚居点的合理服务范围，在保持徐州长期生态环境稳定方面，发挥了巨大的作用，并为徐州生态格局的安全提供了重要的保障。

改革开放后，伴随着经济的快速发展，徐州的城市化也呈现出加速发展的趋势，但是生态环境也逐步恶化。云龙山和云龙湖的格局已经无力担负徐州主城区城市生态安全保障的重任。云龙山园林绿地被城市扩张逐渐蚕食，云龙湖水质面对城市生产污水与生活污水的排放，水质日益恶化，已经达不到城市饮用水标准。这些明显的例子足以说明徐州主城区历史上非常成功的生态安全格局已经到了调整的临界点。

3.2徐州市生态城市建设现状

徐州都市区城市包括徐州主城、铜山区以及贾汪区，用地面积3127km2。从空间上看，主城区与铜山城区已基本连绵成片，并形成了都市区的发展核心，贾汪区相对独立，成为都市区东北部发展中心。总体上，城镇通过快捷的交通联系，已呈现以徐州中心城区为核心、城镇环绕的“众星拱月”式的都市区空间布局结构。

3.3 生态环境优劣势条件分析

3.3.1生态环境优势条件——和谐完整的山水格局

徐州的丘陵山地是江苏省境内唯一具有典型北方土石山地气候、地质、地貌的地区。大洞山山体绵延几十平方公里，顶峰标高361米，为徐州最高山峰，主峰周围群山环绕，沟谷纵横，海拔高度超过200米的山峰多达11座，已经具备成为徐州生态安全格局保障的良好基础。微山湖湖畔群山层峦叠嶂，是徐州的北部天然屏障。微山湖湖西湿地对于徐州市具有调节径流、防洪减灾、保护城市安全、改善城市气候、提供城市清洁用水、创造城市居民户外游憩空间、维护生物栖息地、保护生物多样性以及航运、废物处理、灌溉等多种功能，是徐州生态安全格局的重要保障。

山体、水系及周边湿地构成徐州较大生态环境空间，成为生物良好的栖息地，为物种多样性提供良好的保障。都市区范围内有吕梁山风景旅游区、大洞山风景旅游区、云龙湖风景名胜区以及九里湿地等重要自然生态区域四处。这些保护区中有着丰富的生物物种，是保护生物多样性的重要区域。

3.3.2生态环境劣势分析

1、都市区空间发展分散

都市区近年来发展较快，但城镇空间扩展较分散。由于缺乏对各发展主体的产业布局和城市总体布局以及对它们之间的关系的整体考虑，缺乏对未来预留用地的考虑，造成城市建设用地不集约。

2、水资源缺乏

徐州属于40个水源型缺水城市，不仅缺优质水，也缺用于灌溉、工业、景观用水。同时，河流污染比较严重，更加重了缺水的形势。故黄河、奎河、荆马河、房亭河、云龙湖等，均因水源短缺和污染，不能作为水源。微山湖水源条件较好，但距离市区21公里，还受到两省行政区划限制，都市区附近水源条件不够丰富，使城市的发展受到影响。

3、生物多样性较低

森林生态系统脆弱，树种结构单一（90%位侧柏纯林）且呈集中连片分布，中间缺乏隔离植物，整个森林生态调节功能不够强，存在森林病虫害防治和森林防火等森林生态安全隐患。

4、农业和农村生态保护较薄弱

小城镇环保能力较薄弱，生活污染和企业三废污染对农业生态的影响日益增大。此外，化肥、农药等的使用对农产品的污染也较严重。

4、都市区生态功能区划

生态分区规划是实现城市结构生态化的前提，也是构建城市基本生态框架和土地利用框架的关键[4]。徐州都市区生态功能区划是依据城市自然环境特征，土地利用与经济发展现状、未来发展需要，根据都市区生态环境调查、生态功能区划，在分析生态特征、生态系统服务功能与生态敏感性空间分异规律的基础上，确定不同地域单元的主导生态功能，提出都市区重要生态功能保护区名录、范围及保护措施[5]。

4.1 区划目标

强化自然人文景观保护区、文物古迹的保护，维护生物资源的多样性，增强自然生态系统的生态服务功能，保证景观资源及土地资源、水资源的永续利用。

强化城区生态环境的恢复与建设，从生态环境特点出发，确定城镇建设的区域和发展方向，从空间、时间上构筑良好的城镇生态系统。

4.2 区划方案

生态功能分区主要是从宏观层次区分不同地区生态功能差异。徐州都市区城镇及产业布局应与生态功能区划相结合，严格保护都市区生态环境，保障徐州都市区的生态系统的稳定性和可持续发展。

依据生态系统区域构成和区域功能的不同，将徐州都市区划分为生态功能优先保护地区、生态功能维护与控制开发地区、生态功能协调与引导开发地区三类地区进行生态保护和控制。

4.2.1生态功能优先保护地区

（1）基本概念

生态功能优先保护区指在保持流域、区域生态平衡，防止和减轻自然灾害，具有重要生态服务功能和保护价值的，在维护区域生物多样性和生态安全等方面有重要作用的，依照规定程序划定，有明确界线，需要实施严格保护的自然地域。

（2）生态功能优先保护区分类

根据都市区的自然地理特征和生态环境现状，将徐州都市区具有重要生态服务功能的区域分为9种类型，分别是自然保护区、风景名胜区、森林公园、饮用水源保护区、重要水源涵养区、重要湿地、清水通道维护区、生态公益林和煤矿塌陷地生态恢复区。

（3）主导生态功能

优先保护地区是都市区内的水源涵养地、水质保护以及南水北调东线水源水质保护，维护水体的自然净化能力和土地的生物生产力。通过扩大林地面积，提高植被覆盖率，自然生物多样性保护地，大气优良质量的供氧汇碳之库，都市区内生态环境屏障和自然与人文景观保护区。

（4）控制原则

限制保护核心区的活动，非核心区和其它生态保护区可适当进行生态旅游等开发活动。同时，强化绿化建设，优化绿化结构，增强生态自我平衡与修复能力，保障区域整体生态安全。

图 1 生态功能优先保护区划图

4.2.2生态功能维护与控制开发地区

（1）基本概念

生态功能维护与控制开发地区指人类活动强度比较大、生态环境压力较重，但通过大力进行生态环境保护与建设，维护区域生态环境质量，仍有适度开发的空间和余地的地区。

（2）主导功能

保持水土、维护水体的自然净化能力和土地的生物生产力。通过扩大林地面积，提高植被覆盖率，恢复生物多样性，改善大气环境质量，作为优先保护区与引导开发区的过渡区，具有生态协调作用。

（3）控制原则

生态功能维护与控制开发地区是根据经济、社会发展的需要而划定的，由于区内生态环境已遭受一定程度的破坏，必须控制其开发规模，进行适度开发与建设，其控制要则主要包括：

①生态功能维护与控制开发地区的开发和占用要在都市区生态环境承载力范围内进行，严禁城镇无序发展和随意占地，控制污染物排放总量，维护区域生态平衡。

②农村建设要体现集中原则，禁止乡村工业发展。

（4）主要亚区及控制要点

在协调区内再区分4个生态亚区，发挥各自的自然特征和人文特征。通过环境维持、生态服务及经济支持等联系，相互促进，起到协调、平衡和稳定系统整体功能的作用。在用地性质上基本以农业和旅游发展为主。农业区保护耕地和基本农田，以发展设施农业和规模化的大宗农产品生产为主，同时尊重和保护村庄历史文化和自然环境，突出乡村风情，形成特色分明的城镇与乡村物质空间格局。同时在具有旅游潜质的的地区大力发展生态观光农业，综合拓展休闲度假功能。

4.2.3生态功能协调与引导开发地区

（1）基本概念

生态功能协调与引导开发地区是城镇功能组团发展的区域，需要协调生态保护与社会发展之间的关系。都市区内主要包括都市主城、都市新城及规划保留的镇区及周边地区。

（2）控制原则

强化城镇主体功能，优化城镇等级结构，合理配置公共绿地，调节生态功能，协调人工和自然生态空间的融合。

（3）控制要点

协调与引导开发地区主要是城市建成区和未来的建设用地，生态系统人工干扰十分明显，有限的发展空间与自然生态环境受到城市建设侵蚀威胁。因此要保证生态单元功能的合理配置，可以防止开发建设无序的连片发展。

都市区内生态功能协调与引导开发地区包括都市主城和都市新城。

5、结语

目前，徐州正处在资源型城市转型阶段，在老工业基地转型的过程中，建设生态城市是新的目标。以生态为导向的城市功能区划决定着城市发展的形态，依据都市区不同区域的特点采取相应的生态环境保护与建设措施，将生态环境保护理念融入到城市规划的过程当中，是徐州建设生态城市的关键。

参考文献：

[1]崔雪松，李海明.我国生态城市建设问题研究

[2]尹洪妍. 国外生态城市建设研究及其启示.江西社会科学，2008（5）

[3]黄光宇，陈勇.生态城市概念及其规划设计方法研究.城市规划，1997（6）：17-20

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随着新一轮集体林权制度改革的推进，全国主要集体林区已基本完成了承包到户的改革任务。分林到户后，林地划分细碎化和林地经营分散化不利于林业的集约化、规模化和产业化发展，制约了林地经济效益的提升；而且，随着第二、三产业的发展和城市化进程的加快，农户逐渐发生分化，脱离林地的农户增多，林地抛荒造成林地资源浪费严重[1]。因此，积极推进集体林权流转，对优化森林资源配置和提升林地生产力具有重要意义。为了规范集体林权流转行为，巩固集体林权制度改革成果，许多省、自治区、市、县都进行了规范集体林权流转行为的地方性立法，农村林业改革发展司于2010年组织起草了《集体林权流转管理办法》（征求意见稿）。任何制度的设立都有其基本的价值取向。价值取向是指为满足某方面的特殊需要而在所有的价值中进行的取舍。因此，任何法律制度的价值系统都具有某种取向性和层次性。按照法的目的性与工具性价值的分类法，法律的价值可分为三个层次：个人自由与社会和谐属于第一层次的法律价值，是终极性和目的性的法律价值；第二层次的法律价值主要有公平、效率、秩序等，这些价值相对于自由而言是工具性的；第三层次的法律价值主要有基本人权、社会安定、经济增长等，它们从属于第二层次，是法律所直接反映和保障的价值[2]。从一般意义上讲，集体林权流转法律制度的价值也具有这种“两类三层”的体系特征。但是，随着社会主体对生态利益的需求与日俱增，我国集体林权流转制度需要积极回应社会主体对生态的利益诉求，具有明显的生态化趋向。本文在生态视角下对我国集体林权流转法律制度的价值展开研究，目的是探讨集体林权流转法律制度存在的意义和效用，以便探明集体林权流转法律制度发展的向度与深度，克服集体林权流转制度在价值取向上的偏差。

1生态和谐：集体林权流转制度的目标性价值

法有许多价值，和谐是其重要价值之一，是法的目标性价值。因为法所体现或追求的公平、效率、安全、秩序等价值都是为实现社会关系的和谐服务的。从生态视角来考察，集体林权流转制度，就是要以实现生态和谐为其价值追求。

1.1生态和谐价值的内涵

一般而言，和谐是事物之间达到融洽、协调和平衡的一种关系状态，而生态是指包括人在内的生物和周围环境之间的关系系统。那么，生态和谐就是指包括人在内的生物和周围环境之间的关系系统处于一种协调融洽的状态。具体来说，生态和谐主要包括三方面内容：（1）代内生态和谐。代内生态和谐，即同代人之间的横向生态和谐。就集体林权流转制度而言，其所关注的主要是森林资源利益分配是否均衡合理的问题。由于历史、立法、管理体制等因素影响，当前的森林资源利益在不同主体、不同地区之间的分配还不平衡。①从国际间看，欧美发达国家的富足是建立在剥削和掠夺发展中国家的环境资源利益的基础之上的。国家间通过战争和贸易实现了自然资源的不公平占有，导致了当今世界发达国家与发展中国家之间在利用环境资源方面出现了极不和谐的局面。随着对全球气候变化和森林资源生长规律的认识不断加深，国际间对森林生态利益的争夺正日趋激烈。②从区际间看，森林资源的地区分布不同，各地区对森林资源的实际占有也就不同。由于森林资源生态环境价值的公共性，发达地区不承担欠发达地区为改善森林生态环境而支出的费用和为保护森林资源而丧失发展机会所带来的损失，但却享受由此带来的环境质量和生态利益，产生了区际间的生态不和谐。③从人际间看，由于不同社会主体的资金基础、技术水平、信息渠道等各不相同，林权流转过程中的人际不和谐现象大量存在。实践中，一部分对林地依附性较弱的林地承包经营者，自己不经营，也不愿意将其流转给别人经营，造成资源浪费和环境损失则由穷人来分担；一些家庭经济困难的林地承包经营者由于急需生活资金，而被迫低价转让山林；一些富人投机者，大面积占有林地，通过炒买炒卖山林而一夜暴富。（2）代际生态和谐。代际生态和谐，即世代人之间的纵向生态和谐，它包含三方面含义：①当代人对自然资源的开发利用是否适度，即当代人的经济活动是否破坏了后代人的发展基础；②本代人对修复、改善自然生态条件及保护自然资源的投资是否与他们所消耗的资源量相匹配；③现代人对后代人的补偿能否实现。代际生态和谐要求在开发、利用自然、文化资源时，约束当今世代的行为。然而，在林权流转过程中，一些经营者单纯追求经济利益，对森林资源的生态效益关注不够，背离了代际生态和谐价值观的要求。如湖南靖州，广东商人租地只种植柳叶生产木片，已经带来了生态问题。（3）种际生态和谐。种际生态和谐是指人类作为自然界的一员，人及其他物种相互之间在享受生态利益与承担生态责任方面的和谐问题。种际生态和谐不是使人屈从于自然，也不是所谓的“以自然为中心”。种际生态和谐同样允许人类利用自然、改造自然。但是在种际生态和谐价值观的指导下，人类有了一种正确的态度和行为，这就是在保护自然和适应自然的基础上利用和重构自然，使人与自然和谐发展。种际生态和谐以限制人类发展经济的绝对自由为出发点，以实现人与自然的和谐为目标，它强调对人的价值和其他物种价值的承认，要求人类应该维护其他物种生存的利益，并为实现种际生态和谐尽自己的义务。集体林权流转过程中，一些受让主体在获得林地使用权后，改变林地用途，引进外来物种，导致生物多样性减少，其行为已违背了种际生态和谐的价值要求。

1.2生态和谐价值的实现路径

集体林权流转制度以生态和谐作为其终极价值。我们需要积极稳妥地将其运用于集体林权流转制度的设计和实施中，促进其生态和谐价值的实现。（1）增强资源安全意识，规制涉外集体林权流转行为。现行法律和政策并没有限制外国投资者成为我国林权流转的主体。根据《农村土地承包法》的规定，受让林地承包经营权的主体“有农业经营能力”即可。鉴于国际间在资源保护与利用方面的关系并不和谐，森林资源是具有生态价值和经济价值的战略性资源，建议在制定集体林权流转法律制度时，对外国公民、外国法人、无国籍人士及其有50%以上股份的法人参加我国集体林权流转的条件进行明确的规定，以保证交易安全和林地的可持续开发利用。（2）考虑地区资源差异，完善集体林权流转配套制度。一方面，培育林权流转市场，实现森林资源富集地区的资源经济利益与资源贫乏地区的资源生态利益在林权流转制度框架下的交换；另一方面，设计出符合地区间生态和谐的配套制度。如：针对汽车消费或企业生产开征生态税，将其中一部分用于支持欠发达地区保护森林资源；从国家层面建立专门的集体林权流转基金，鼓励更多的主体投身林业建设和保护森林生态环境；国家采用财政转移支付的方式对集体林权流转及其监管过程中产生的费用予以保障等。（3）控制贫富分化现象，保护林权流转各方合法利益。设计集体林权流转制度，既要保证林权流转各方的合法权益，又要防止因林权流转而导致贫富分化。集体林权流转制度在构建中要坚持林农有权选择自己的生存方式、发展目标和道路的原则和一部分人的富裕不以造成另一部分人的损失为代价的原则，既要让林权流转到最能够发挥其资源效益的经营者手中，又要控制不合理的林权集中和林权闲置现象。集体林权流转制度应该将集体林权流转信息、森林资源资产评估、集体林权流转监管等方面的内容落到实处，以保障林权流转利益相关方的合法权益。（4）树立生态伦理观念，完善集体林权流转制度立法。生态伦理观是对传统人际伦理观的超越。人际伦理观下的资源物权立法的理论与实践局限，导致了人与资源的紧张关系[3]。生态伦理观认为，人类和其他物种都有其存在的价值和权利。当代人在利用森林资源时要有生态伦理观念，把为其他物种和后代人创造适宜的生存发展环境作为自己义不容辞的责任。按照生态伦理观念来完善集体林权流转制度立法，需要贯彻生态利益优先保护、资源可持续利用以及强化资源物权的生态义务等原则。在法律制度上，设置林权流转激励制度，调动社会各主体参与林权流转和营林育林的积极性；设置林权流转限制制度，加强集体林权流转政府监管，使集体森林资源的经营利用按照生态规律的要求进行。

2生态效率：集体林权流转制度的手段性价值

词源意义上的“效率”是指成本与收益之间的比较。效率既是经济活动所追求的价值之一，也是各种立法活动和法律制度所追求的价值之一。法的效率包括法的自身效率和法的工具性效率。本文论及的是集体林权流转制度的工具性效率，即集体林权流转制度对我国集体森林资源利用效率的影响。

2.1生态效率价值的内涵

生态效率等同于英文中的eco－efficiency，其中eco既是ecology（生态学）的词根，又是economy（经济学）的词根，两者组合意味着生态效率同时兼顾了生态和经济两个方面的效率。生态经济学者则将生态效率定义为“经济和环境效益的双赢”。生态效率是经济社会发展的价值量和资源环境消耗的实物量比值，它表示经济增长与环境压力的分离关系，是一国绿色竞争力的重要体现[4]。生态效率是一种经济社会发展的测评工具，更是一种理念和策略，它能够使利用自然同满足人类福利的经济活动充分脱钩，以保持自然的承载力。生态效率是促进和保障生态和谐价值实现的重要工具，是集体林权流转制度的第二层次的价值追求。确立生态效率的价值观对构建合理的集体林权流转制度具有积极的指导意义。（1）生态效率价值观中折射出一种整体主义的方法论思想。生态效率同时考虑经济效益和生态效益，强调提高经济效益的同时保证生态效益同步增长。长期以来，由于对森林资源生态价值的保护，集体林权流转市场迟迟未能开放，严重侵犯了林权所有者的经济利益，造成森林资源的浪费和林区的贫困。新一轮集体林权流转制度改革是基于盘活集体森林资源的经济价值而展开的。然而，一味追求经济效率，又会造成诸如林地被毁、水土流失、生物多样性消灭、环境恶化等生态效益损失。根据生态效率价值观的要求，集体林权流转制度不应该单纯以促进林区经济发展或严格保护森林生态环境为价值追求，而应该通过合理的林地保护利用规划和规范的林权流转行为，实现林业经营中经济与生态的价值和谐。（2）生态效率价值观把伦理考虑引入到经济行为的法律调整之中。与传统的经济效率价值观相比，生态效率价值观还隐含了一种尊重自然和环境价值的生态主义的伦理性内容[5]。伦理学与经济学的分离是当代经济理论的一个重要缺陷，对经济理论中“经济人”或者“自利最大化”的标准行为假设的背离会因为不同的伦理考虑而出现[6]。比如，人们自觉保护环境，可能是出于一种伦理考虑，而不仅仅是成本效益的经济分析。因此，可以通过加强法制宣传教育、促进林权流转信息公开等措施提高人们的生态伦理意识，培养资源节约和环境保护的行为习惯，培育环境投资幸福感和生态消费幸福感等来提高生态效率，进而达至生态和谐。（3）生态效率价值观促进林业法制从保护生态向经营生态的理念转变。改革开放以来，随着人们对生态的需求不断增加，林业立法选择了“保护生态”的立法理念。例如，限额采伐制度和采伐许可证制度等都是在这种思想指导下设计的。这种保护生态的制度设计对林权加以限制，阻碍了市场机制的发挥。一方面林业发展投入严重不足；另一方面大量市场资本闲置也不愿意投入到林业生态建设中去[7]。生态效率价值观提倡经济效率与生态效率的统一，不仅可以克服保护生态的片面性，而且为经营生态的思想提供了可靠的价值基础。经营生态是通过积极主动的规划、建设、经营、管理活动以发挥生态系统最大效益，促进和实现经济社会的持续发展。经营生态需要充分发挥市场机制的作用。市场经济是法制经济，相应的，林业法制也需要实现从保护生态向经营生态的理念转变，即充分尊重林权主体的经营自，促进集体林权的市场化流转。

2.2生态效率价值的实现路径

随着人们对森林生态和生态效率价值的认识进一步提高，集体林权流转制度也需要更新思想并建立和完善一些重要制度，以保障生态效率价值的实现。（1）从森林生态系统的角度来界定“森林资源”。《森林法实施条例》对森林资源的定义是：“森林资源，包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生动物、植物和微生物。”这种界定并没有体现森林资源的生态性。“森林资源”实际上被看成是森林中的动物、植物和微生物，而实际上存在并发挥重要作用的森林生态功能并没有被纳入森林资源法律规制的范畴，森林资源所产生的生态利益也没有在法律上明确其归属。诚如有学者言，我国现行森林法是只见树木，不见生态系统[7]。生态效率价值观要求不能将森林资源看成是孤立的土地、动物、植物或微生物，而应当根据生态学将其看成一个生态系统。（2）进一步明晰森林生态利益生产经营主体。生态利益作为全社会所享有的公共产品，可以由政府来供给。但政府的职能应该是“提供”公共产品，而不是“生产”全部的公共物品。森林生态利益完全由政府承担，很容易造成我国森林生态利益生产和供给均不足。为了实现政府对环境质量负责的目标，政府必须动员社会的力量加入到环境公共产品的提供中来[8]。并且，政府与市场主体在森林生态利益生产经营上应当有明确的分工：政府主要在于通过立法，保障市场主体的权利，建立相应的激励机制，充分发挥市场的作用，即制度供给。市场主体是微观的生态利益生产经营主体，在确保森林生态安全的前提下自主生产、经营各类森林资源，市场主体的林木采伐权、林权流转权等原则上应较少受限。（3）赋予市场主体充分的森林资源经营权。我国森林法赋予了森林经营者一定的合法权益，但在生态保护价值观指导下，森林经营者的财产收益权和处置权受到行政权力的极大限制。赋予市场主体充分的森林资源经营权，利益驱动可以让更多市场主体参与到森林经营中。许多发达国家对私有林没有或较少限制的实践，证明了不限制市场主体的经营权不仅没有减少森林覆盖率，反而是越采越多，越采越好[9]。现代意义上的林业产业化，包括商品林业的产业化和生态林业的产业化。所谓生态林业产业化，是指把森林生态环境服务当作一个产业来推动[10]。可见，在赋予市场主体经济产权的同时，还必须赋予市场主体对森林资源的生态产权。也就是，明确林地所有者对森林生态利益的所有权，并结合森林生态价值的科学评估，促进森林生态利益使用权的市场化流转[11]。惟其如此，才能实现森林经济价值与生态价值的相容共赢。

3生态安全：集体林权流转制度的基础性价值

学界对法的安全价值的内容有一定分歧，但安全作为法的当然价值之一却是中外法学界的共识。不同的法有不同的安全范畴。集体林权流转立法着眼于生态环境、森林资源的永续良好状态和整个生态系统的稳定秩序，即生态安全。

3.1生态安全价值的内涵解读

生态安全是指人的环境权利及其实现受到保护，自然环境和人的健康及生命活动处于无生态危险或不受生态危险威胁的状态。该定义概括了“生态安全”三个方面的含义。一是指出生态安全乃一种状态；二是明确说明生态安全是一种受到保护、无危险或不受危险威胁的状态；三是指明对生态安全产生威胁的来源是生态危险[12]。生态安全的提出具有深刻的历史背景和现实原因。①严重的生态危机是生态安全价值形成的首要因素。环境污染、生物多样性减少、环境公害事件频繁出现等这些事实向世人证明，人类已处于一个严峻而紧迫的生态危机时代。②生态系统的整体性使得任何局部环境破坏都有可能引发全局性的灾难，甚至危及整个国家和民族的存亡。③生态环境的支撑能力有一定的限度，一旦超过环境自净、修复的阀值，将造成不可逆转的后果。这些生态问题的出现使得人类客观上希望免受生态危险的威胁，主观上也希望摆脱对生态危机的恐惧。生态安全法律价值的确立完善了法的安全价值体系。传统意义上的安全视阈仅局限于人与人之间、国家与国家之间，人们面临的危险和威胁主要来自于他人的侵害或伤害、国家的入侵或战争等，而自然灾害所带来的威胁，虽然时有面临，但在人们的安全观念里并不占突出的地位。实际上，生态安全不牢固，就意味着大片国土失去对国民经济的承载能力，这与国土的割让一样或给国家造成无法衡量的损失；如果生态环境遭到破坏，会造成工农业生产能力和人民生活水平的下降，这与经济危机所带来的损失并无二致。从这个意义上说，生态安全与军事安全、政治安全、经济安全同等重要，都是国家安全的重要基石。生态安全价值在法律的价值体系中具有基础性地位。生态安全的获得为人类寻求更高一层的发展和安全的实现提供了基础保障，没有生态安全就没有人类的存在与发展，更没有其他安全可言。生态安全是在生态危机时代人类生存发展的第一需要，是军事、政治和经济安全的基础和载体。生态安全应当被视为法律的基础性价值，成为法律活动的归宿和予以实现的目标，也应成为法律价值评价的标准。森林作为陆地上最大的生态系统，对维持生态系统平衡具有不可替代的功用。尽管中国森林生态服务功能的价值很高，潜力也很大，但是现在的森林资源存量却很难满足保障国土生态安全的需要，中国目前处于森林生态产品匮乏的时期[14]。集体林权流转制度作为专门规范集体森林资源经营利用行为的法律制度自然应该将生态安全作为其基础性价值。

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【关键词】 生态研究 生态补偿 文献分析

一、引言

随着经济的迅猛增长，环境安全成为世界各国共同关注的问题。严重的环境污染导致生态系统结构失衡、功能衰退，阻碍社会经济的发展，对未来可持续发展产生长期和深刻的影响。目前，我国自然资源、生态环境与可持续发展之间的矛盾日益凸显，生态补偿问题受到社会各界的广泛重视，尽快建立和完善生态补偿机制，促进资源的可持续利用和生态环境的可持续维护，已成为全社会广泛关注的焦点。生态补偿也成为生态研究与生态实践亟待解决的问题之一。生态补偿机制作为一种新型的资源环境管理模式，是有效解决生态环境保护的重要手段。从生态补偿的国际经验来看，建立和完善生态补偿机制是社会经济发展到一定阶段后，一个国家和地区环境管理模式创新的必然选择。

二、研究现状

1、概念研究

国内研究中生态补偿（Ecological Compensation，EC）这一概念源于自然科学界，它被引入社会科学研究领域后内涵日益丰富，不仅仅指自然生态的补偿，还包含有法律和经济方面的内涵。虽然学术界对生态补偿已有不少定义，但由于研究视角和侧重点不同，加之生态补偿本身的复杂性，使得生态补偿至今仍没有一个统一的定义。

生态补偿最早源于生态学理论，专指自然生态补偿，即被定义为生物有机体、种群、群落或生态系统受到干扰时，所表现出来的缓和干扰、调节自身状态使生存得以维持的能力，或者可以看作生态负荷的还原能力。20 世纪90年代以来，生态补偿被引入社会经济领域，作为开展生态环境保护的经济刺激手段。目前，国家是补偿的主体，尚处在政府是主要补偿者的单一主体补偿阶段。

2、理论研究

洪尚群等提出了生态补偿开展的三个基本条件，并就补偿途径和方式的多样化进行了分析，开拓了生态补偿的思路。毛显强探讨了生态补偿机制的理论基础，把生态补偿类型分为生态服务功能价值和产权主体的机会成本两种，并指出生态补偿强度的标准。杨娟提出将生态补偿机制确立为一项环境法律制度。王金南等总结了中国生态补偿机制和政策在法律法规体系、财政制度、重大生态建设工程、生态税费制度和市场交易模式等方面的问题和改进方向，设计出了中国生态补偿机制和政策的初步框架，为进一步完善生态补偿研究体系奠定了基础。周映华（2007）分析比较了我国目前实践和探索的流域生态补偿：政府主导模式、市场交易模式、NGO参与模式，认为政府主导是主要补偿模式。王晓云（2008）针对生态补偿政策制定中出现的标准确定问题，分析修正了贴现率计算方法以及在生态资本问题上的应用，并根据贴现率方法确定了生态补偿额度所应遵循的原则。范小杉、高吉喜、于勇（2007）从理论依据和分类原则等方面验证了NSE生态系统服务功能分类体系的科学性，结合生态补偿费的征收实际应用，建立了以NSE生态系统服务功能为基础的生态补偿费核算的数学模型。崔广平（2008）分析了三峡库区生态补偿立法的必要性，阐述了立法的指导思想、适用范围、三峡库区生态补偿法律原则，法律内容应包括国家宏观调控法律制度、生态市场法律制度、补偿标准确定的总的原则以及法律责任。卢世柱（2007）认为生态补偿量可以用生态系统服务价值、保护成本、生态破坏损失等来拟定，然后用支付意愿和受偿意愿来修正，同时提出用市场方法调节补偿标准，以保证补偿的公平性。韩洪霞、张式军（2008）论述了建立符合我国国情的生态补偿法律保障机制的现实必要性和实施的可行性，应从征收环境资源税、扩展补偿资金来源、明确补偿标准和补偿方式等方面着手，构建我国生态补偿法律保障机制。

从补偿政策研究来看，我国生态补偿政策的研究主要表现在农业、林业、资源开发、流域补偿等方面。目前，国家生态补偿政策主要有：生态环境补偿费政策、退耕还林（草）政策、生态公益林补偿金政策、天然林保护工程、退牧还草政策、矿产资源税及矿产资源补偿费、水资源费政策、扶贫政策、生态移民政策、三江源保护工程、流域治理与水土保持政策等。国内在退耕还林还草工程、流域综合治理方面的研究已趋成熟，在生态补偿理论与实践上更是首屈一指。

万军等在我国生态补偿政策的法律基础、运行的机制以及框架体系等方面作了纲领性的研究。康慕谊、秦艳红研究了我国黄土高原地区退耕还林（草）工程，并据此对由当地经济发展造成的环境破坏提出完善当前的生态退耕还林（草）的补偿措施，同时指出了现行的生态补偿机制在补偿标准和补偿年限方面都具有较大的改进。支玲等（2004）研究了西部退耕还林还草工程的生态补偿机制，结合现实影响对退耕还林草的经济补偿机制作出探讨。何国梅（2005）提出了中央财政转移支付的西部生态补偿基金，建立地方财政的环境政策体系等相关建议。

3、国内实践

我国的生态补偿实践，以1983年的云南省环保局对昆阳磷矿征收0.3元/t用于采矿区植被及其他生态环境恢复的治理为起点。我国实施得比较好的生态补偿是森林生态补偿。从1992年国家林业部正式支持森林生态补偿开始，已经陆续进行了相关法律法规的修改与制定，使得我国的森林生态补偿制度日益完善。1993年，国务院批准在内蒙、包头和晋陕蒙接壤地区能源基地试行生态环境补偿费政策，取得了显著的成效。晋陕蒙甘能源开发区建立水土保持生态补偿机制，开展生态修复。陕西省、山西省出台相关政策，从煤炭、石油、天然气等资源开发收益中，按吨提取一定比例的资金用于水土保持，有效弥补了水保投入不足。内蒙古鄂尔多斯创新生态补偿机制，变单一投入为多元投入，以工业反哺生态，大力推行“一矿一企治理一山一沟，一乡一镇建设一园一区”的建设模式，取得了生态、社会、经济效益的同步增长。2005年，国家开始三江源地区的生态保护与建设，三江源区生态环境有了明显改善，水源涵养功能有所恢复，增水增草增收效果显著，黄河源头“千湖奇观”再度显现。2006年《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出：“按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，建立生态补偿机制”。2007年3月，十届人大五次会议《政府工作报告》指出：健全矿产资源有偿使用制度，加快建立生态环境补偿机制，第一次正式提出建立以矿产资源为对象的生态环境补偿机制。2008年3月，十一届人大一次会议《政府工作报告》指出：改革资源税费制度，完善资源有偿使用制度和生态环境补偿机制。2011年起施行新修订的《中华人民共和国水土保持法》，更加明确和细化了水土保持生态补偿的类型、责任主体、资金来源和补偿途径等。

三、综述总结

综合国内生态补偿研究，主要表现在宏观层面的研究，如生态补偿的概念、补偿机制、补偿必要性、补偿立法等。然而，对补偿的评价体系、生态损失的计量、生态补偿模型等宏观层面的研究不足;补偿主体范围狭窄，利益相关者权责、利益时空分配不均衡，评价体系尚未建立;生态补偿模式、生态补偿运用范围、补偿标准、补偿方式单一;生态补偿模式创新不足，生态补偿专项立法研究不足;以定性研究为主，定量研究还应进一步深入。

从理论研究方面看，国内生态补偿理论的研究主要是借鉴国外成熟的生态补偿体系及实践经验，主要是源于生态系统服务理论的研究成果。研究主要集中在生态补偿的基础理论、补偿对象、补偿主体、补偿标准、补偿立法、补偿模式、补偿评价、运行机制等国家层面的研究以及省域层面针对石漠化敏感区、土壤侵蚀敏感区等生态功能区构建合理的生态补偿机制，但现有的研究和探索实践尚未达到较为全面系统的程度，与国家的决策需要仍有差距。主要侧重点是基于宏观角度考虑生态补偿政策的实施等相关问题，对森林资源生态补偿的理论研究较多，主要集中在生态补偿的主体和对象、补偿的理论基础、补偿资金的筹集渠道、公共财政的补偿途径、补偿标准、补偿范围、补偿办法、生态服务和效益的记录评价与计量模型等方面的研究。

从实践方面看，侧重于森林生态补偿、矿产资源生态补偿、流域生态补偿等方面，而湿地生态补偿、农业生态补偿、沙漠化地区耕地补偿等方面的研究则较少，所开展的生态补偿均建立在我国资源与环境基本政策的基础上，符合我国的现实国情，对我国湿地生态补偿更具有现实指导意义。我国在森林、矿产、农业等方面较为成功的研究及实践，为我国湿地生态补偿机制的进一步完善奠定了良好的基础。

从发展过程来看，我国开展的生态补偿实践大致可分为三个阶段：1990年之前主要针对采矿征收生态税和整治费、1990―2000年左右生态补偿逐步进入全面实践阶段和2000年以后大范围、高投入的生态补偿工程迅速实施阶段。从生态补偿在实践方面所开展的工作可概括为三个方面：一是由中央相关部委推动，以国家政策形式实施的生态补偿;二是地方自主性的探索实践;三是近几年来初步开始的国际生态补偿市场交易的参与。总体而言，目前的实践工作主要集中在森林、自然保护区和矿产资源开发的生态补偿等方面。

总之，生态补偿是国内外研究的热点，目前我国生态补偿制度不健全，补偿依据、补偿标准、补偿对象、补偿程序等缺乏实践的依据，难以实现有效补偿。生态补偿机制的研究还存在许多问题需要进一步探索和研究，国内需要尽快建立和完善我国的生态补偿机制，本文综述了国内生态补偿理论和实践的研究成果，对提高我国生态补偿的效力、效果有重要的借鉴意义。

（基金项目：云南省哲学社会科学规划项目“云南喀斯特地区生态补偿机制研究”，基金编号：YB2013016。）

【参考文献】

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四川省95%的幅员面积属于长江上游范围，占长江上游区域的一半以上，在整个长江流域乃至全国生态安全保障中具有重要战略地位。

新世纪以来，四川省委、省政府一以贯之地把建设长江上游生态屏障作为重要的奋斗目标之一。在全面建成小康社会的关键时期，加快推进长江上游生态屏障建设，既可为四川省与全国同步全面建成小康社会奠定良好生态本底和提业支撑，也可为长江中下游地区乃至全国的生态安全、生态文明建设做出新的贡献。

四川省率先在长江上游实施的退耕还林、天然林保护等生态建设工程是建设长江生态屏障建设的主体，已经产生了巨大的生态效益。全省的森林覆盖率提高了20多个百分点，上升到35.3%，森林生态服务价值达1.6万亿元，居全国首位。从四川省境内输入长江的泥沙减少了46%，有效地遏止了长江变成第二条黄河的威胁，保卫了三峡库区的安全。

建设长江上游生态屏障：面临新的问题

进入全面建成小康社会的关键时期，建设长江上游生态屏障的工作面临一些新的问题。

第一，四川长江上游生态环境恶化的趋势尚未得到根本遏止。全省现有水土流失面积22万平方公里，沙化、石漠化土地有3600万亩。江河生态系统退化，水位下降，水资源总量近五年减少了6%。再加上四川将进入工业化、城镇化加快发展时期，必将伴随着一个资源消耗、环境污染高峰期。据有关部门预测到2020年，四川排污总量将在2010年的基础上翻一番。

第二，长江上游生态屏障建设与扶贫开发有一定的矛盾冲突。一方面，四川省的川西北高原和盆周山区的39个县（市）已经被《国家主体功能区规划》划为限制和禁止开发区。这些地区自然资源富集，全省90%以上的森林资源，63%的水资源分布在这些地区。但另一方面，这些地区也是被列入国家新10年《农村扶贫开发纲要》的集中连片特殊困难地区。由于这些地区被限制和禁止开发，与下游地区发展差距还将会拉大。同时这些地区还是天保和退耕还林的重点地区，但短时期内退耕还林等生态建设成果还难以成为这些地区的农民增收、地区增税的支柱产业。

第三，长江上游地区退耕还林缺乏后续性的投入。一方面目前退耕林地大多尚处于幼林或未成林阶段，尚需增加投入，加强营林管护。另一方面，国家从2007年开始已经停止退耕还林的指标下达。但是据林业部门统计，四川全省还有近1000万亩陡坡耕地需要实施退耕还林。来自国家层面的资金支持递减，对四川长江上游生态屏障的建设也是严峻挑战。

持续发力：巩固生态建设成果

如何推进四川省重点生态功能区按照国家主体功能定位发展？如何统筹长江上游生态屏障建设与地区经济和城乡居民收入倍增目标？这既关系到生态建设成果的巩固，也关系到四川省与全国同步全面建成小康社会的重大问题。

转变发展理念

用“绿水青山”可以转化为“金山银山”的新理念来加快长江上游生态屏障建设。以长江上游生态屏障建设新增的生态生产力为依托，发展生态经济，通过发展森林培育、森林旅游、生物质能源、生物质材料、生物制药等途径培育区域新的支柱产业和农民增收的重要来源，把生态优势转化为经济优势。

开发森林碳汇资源，提供资金保障

资金短缺仍然是建设长江上游生态屏障的主要制约因素。《京都议定书》已将森林间接减排列为应对气候变化的重要措施。包括森林碳汇在内的各种碳汇资源已成为日益稀缺、不断增值的资源。四川森林植被年储碳量已达到7700万吨，占全国森林年固定二氧化碳的29%，在全国各省区中名列第一。

一方面，四川应抓住国家在2015年将在全国普遍开展碳减排交易工作的机遇，利用四川森林碳汇项目的成功经验和四川环境交易所等平台，及时建立健全全省碳排放权交易机制，把丰富的森林碳汇资源的经济价值变现，为长江上游生态屏障建设提供资金、技术等方面的支持。另一方面，结合“林改”的推进，加强对退耕林地的集约经营利用，发展林下资源经济，林下种养业经济。提高林地的产出和经济效益。增加投入，更换改造低效林品种，提高森林的质量和碳汇能力。

适时推进重大生态修复项目

多方筹集资金，对全省1000多万亩坡度在25度以上的陡坡耕地，尤其是其中的600万亩严重沙化、石漠化耕地和湖库周围生态脆弱区耕地优先安排实施退耕还林。自然修复是最有效的生态保护。

抓住四川省农村人口大量外出打工，大量土地撂荒，和农村集中居住点调整的时机，对川西北若尔盖草原、金沙江、岷江上游干热河谷等生态脆弱地区实施退居还林、退路还林、封山育林等生态修复工程。

推动节能环保产业成为支柱产业

节能环保产业的发展是建设长江上游生态屏障的物质和技术保证。节能环保产业兼备生态、经济、社会多重效益，发达国家和国内先进地区的节能环保产业都是他们的支柱产业和外贸拳头产品。尤其是因为节能环保产业是可以承载和容纳各个领域的高科技成果的技术密集型产业，所以节能环保产业又是推进科技创新的龙头产业，国家支持发展的战略性新兴产业。

一方面随着四川省工业化、城镇化的推进，和建设长江上游生态屏障的需要，对节能环保产业有越来越旺盛的市场需求。据预测，到2020年仅COD、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等主要污染物就将增加1359万吨，为此四川省将出现一个4200亿元治理污染市场需求。另一方面，虽然目前节能环保产业产值在全省GDP总量不到3%，仅占全国环保产业产值的4.37%。但四川省节能环保产业已经具备了良好的基础，发展潜力巨大。不仅有在全球领先的“超磁分离水体净化成套技术”，还有全国首家制造出PM2.5监测仪器的企业和生产全国规模最大的垃圾处理设备的企业。东方锅炉、海诺尔等企业的环保产品已经进军东南亚等国际市场。并已形成了金堂、自贡、攀枝花，绵阳等环保产业基地。通过政策导向、金融等方面扶持措施，四川省节能环保产业完全可以到2020年时产值达到1000亿元，利税200亿元。成为支持四川省与全国同步全面建成小康社会的支柱产业。

城乡统筹，推进长江上游生态屏障建设

城乡环境综合治理是统筹城乡发展新的重要内容和历史任务。由于我国长期城乡非均衡发展，导致广大农村地区环境建设尤其是治理难度极大的非点源污染已经严重地制约了我国农业、农村的可持续发展，威胁到广大农民的身体健康。过度的施用化肥农药、导致农作物品质下降，减产甚至绝收，影响农民增收、危及食品安全。农村的环境治理和保护不仅关系到农村的发展，也直接关系到城市和全社会的发展。环境保护的外部性和外溢性决定了城乡统筹才能实现环境保护和可持续发展。

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这次全县林业工作会议的主要任务是，贯彻落实中央、省、市、县关于促进林业工作改革发展的意见，总结成绩，部署工作，动员全县上下进一步统一思想，创新理念，扎实推进禁伐工作，加快林业转型发展，为建设大别山最具特色的生态经济示范县和绿色发展先行区奠定坚实的基础。

我县森林资源丰富，全县林地面积225万亩，占版图面积的70%。林业特色突出，是闻名全国的板栗之乡、甜柿之乡、茯苓之乡和野生兰花之乡。多年来，全县各级各部门特别是林业部门上下一心，克难奋进，认真落实县委、县政府的决策部署，林业工作取得了突出成绩。

一是营林造林水平不断提高。坚持造林、低改、抚育、禁伐相结合，以重点林业工程为抓手，不断提高营林造林水平。全县先后实施了长江中上游防护林工程、退耕还林、低产林改造、中德财政合作造林等一大批项目，争取国家项目资金投入由原来每年不足1000万元增加到现在的4000多万元，完成营造林面积69.8万亩。全县森林覆盖率由2000年的63.9%提高到现在的70.2%，比全国、全省、全市平均水平分别高出52%、38.6%和27.2%。全县活立木蓄积量由396万立方米增加到610万立方米，林分结构显著改善，生态功能大幅提升。今年的“三万”活动中，全面启动“绿满乡村”行动，投入资金1300多万元，栽植大苗17.2万株、小苗655万株。

二是森林资源保护全面加强。坚持依法护林治林，大力推行木材采伐限额制度、凭证采伐制度和采伐公示制度，科学划分生态公益林和商品林，实行森林分类经营。全县共划定国家级生态公益林9万亩，省级生态公益林10万亩，封山育林

16万亩。成功申报成立了大别山国家森林公园、大别山省级自然保护区、天堂湖国家湿地公园和跨马墩、义水河两个省级湿地公园，国家级自然保护区已通过国务院专家评审，即将授牌。加强野生动植物资源保护工作，对全县6828棵古树名木实行了挂牌保护，严厉查处了一批林业违纪违法案件。加强森林防火和病虫害防控工作，健全责任体系，加大资金投入，建设专业队伍，提高防范能力，全县没有发生重特大森林火灾，森林病虫害得到了及时有效控制。加强禁伐工作，2010年启动了天堂寨、薄刀峰、青苔关、黄狮寨4个国有林场的禁伐试点工作，取到了初步成效。

三是林业产业化快速推进。全县板栗产业化水平走在全国前列，在去年山东召开的全国经济林工作会议上，我县作为全国两个县级单位之一进行了交流发言。“__板栗”、“__甜柿”、“九资河茯苓”成为国家地理标志保护产品。华丽食品等三家企业成为省级林业产业化龙头企业。森林观光、生态休闲旅游业更是蓬勃发展，天堂寨、薄刀峰成功创建国家级4A景区，大别山国家森林公园入选全国最具影响力国家森林公园和全国28家“最美国家森林公园”。

四是林农权益得到充分保护。集体林权制度改革取得进展，已全部确权发证到户，为依法保护林农权益打下了基础。引导林农转变生产生活观念，支持转向旅游商贸服务业。启动了林场棚户区改造项目，尽最大努力解决国有林场禁伐后职工养老保险、再就业等问题。

五是生态林业赢得了美誉。举办板栗节、甜柿节、兰花节，建成板栗文化科技馆、板栗公园、大别山植物标本馆，以林业为题材的文艺作品把__推向全国。__先后荣获全国林业生态建设先进县、绿色小康县、板栗优质丰产标准化示范县、农民林业专业合作社示范县、森林防火先进县、保护森林野生动植物资源先进集体和全省国土绿化、林政资源管理、集体林权制度改革先进单位等称号。在近三年全市林业生态建设责任目标考核中，我县一直位居全市前列，受到市委、市政府表彰。

在充分肯定林业工作成绩的同时，还要看到存在的困难和问题：一是林分结构不合理，马尾松纯林与针阔混交林占大多数，抗虫灾、火灾能力不强；二是林地产出效益低，经济林中板栗平均亩产目前只有160斤、产值不到400元，对促进群众增收的作用没有充分发挥出来；三是森林资源管理还不到位，禁伐力度还不够，乱砍滥伐、乱占林地、非法运输、经营、加工木材和野生动植物等现象时有发生；四是国有林场改革发展、职工解困工作任务十分繁重。

今后一个时期，全县林业工作的总体思路和主要任务是：深入贯彻党的十和十八届三中全会精神，牢固树立科学发展理念，全面深化林业改革，着力构建完善的林业生态体系、发达的产业体系和繁荣的生态文化体系，努力实现由林业大县向生态经济强县的转变，使林业资源更好地造福全县人民。到2018年，全县林地面积达到230万亩，森林蓄积量达到800万立方米，森林覆盖率超过73%，绿化率超过91%，公众对生态环境的满意度不断提升。

实现上述目标，重点要抓好四项工程：

（一）生态建设工程。加快构建森林生态系统、湿地生态系统，维护生物多样性，使__山更绿、水更清、空气更洁净。加强大别山国家森林公园、罗九线、罗胜线、318线、天堂湖、白莲河、凤凰关水库库区和凤山城区等重点区域的生态治理和修复工作，加大生态县创建力度，使绿色文明、低碳环保的生活理念更加深入人心，共建生态、共享生态的氛围更加浓厚。

（二）资源保护工程。认真贯彻落实省政府主体功能区规划，抓好“三大保护”：一是保护林地。严格林地征用、占用审批及林地用途管制，落实林地占补平衡，像保护基本农田一样严格保护林地。二是保护湿地。加强天堂湖国家级湿地公园和义水河、跨马墩省级湿地公园的保护工作，下一步要把新昌河、泗泊河流域建设成省级湿地公园，扩大全县湿地保护范围。三是保护森林和生物多

样性。加强森林资源动态监测，搞好森林资源清查。抓好野生动植物及其栖息地保护管理，进一步完善全县野生动植物自然保护区网络，切实维护物种安全。（三）绿化美化工程。积极响应去年底省委、省政府发出的“绿满荆楚行动”动员令，抓好绿化美化工程。一是着眼于“身边增绿”，推进城乡林业一体化。广泛开展全民义务植树，让苗木花卉进城、上路、入村、到户，进社区、进学校、进家庭，打造城区园林化、郊区森林化、道路林荫化、农田林网化、庭院花园化的城乡林业一体化格局。二是全面开展“绿满乡村”行动，推进村庄绿化。把村庄绿化作为新农村建设的重要内容，整体规划，分步实施，因地制宜，稳步推进，到2018年全面完成所有村庄绿化任务。继续采取政府筹资、工程绿化的形式，把罗九、罗胜、318沿线村庄绿化作为工作重点，打造与旅游观光相配套的三条景观带。三是坚持绿化与美化结合，推进林相提档升级。加快建设风景林、森林景观林，提高各景区、三条景观带林相档次和绿化观赏性，开发建设丰富多彩的林业景区景点。

（四）产业培育工程。制定林业“十三五”产业发展总体规划，打造区域特色显著、竞争力强的产业集群。重点在两个方面取得新突破：一是在林特深加工产业上取得新突破。提升板栗产业、甜柿产业、林下种植养殖业的规模和档次，大力培育龙头企业，开发一批附加值高的林特产品和旅游商品。二是在发展森林生态旅游上取得新突破。加快国家级5A、4A景区创建步伐，开发新的生态休闲、养生养老产品，构建全域旅游体系。

今年县委、县政府在国有林场禁伐试点工作的基础上，广泛征求群众意见，认真调研决策，今天正式印发了《关于进一步加强森林资源保护管理的决定》，对我县实施全面禁伐、保护森林资源、促进林业转型发展作出了全面部署。全面禁伐是我县深化林业改革、促进转型发展的一项重大决策部署，标志着我县作为林业大县，从以森林采伐利用为主，迈入全面保护、科学利用森林资源的新阶段。

为更好地全面贯彻落实县委、县政府的文件精神，我强调两个方面：

（一）准确把握禁伐的期限、范围和要求。禁伐期限从文件之日起，到2018年12月31日。禁伐范围从四个国有林场扩大延伸到全县范围内。禁伐的基本要求是“八个禁止”，一是禁止商品材采伐，二是禁止新审批林木加工企业，三是禁止县道以上主要公路沿线林木采伐，四是禁止采挖房前屋后零星树木，五是禁止毁林从事开垦、取土、取石活动，六是禁止采割松脂，七是禁止乱挖树兜，八是禁止猎捕野生动物。

（二）认真抓好禁伐重点环节的管理。为确保全面禁伐真正落实到位、执行到位，确保停得下、稳得住、不反弹，各级各部门特别是林业系统干部职工在思想上、行动上要与县委、县政府保持高度统一，切实做到令行禁止。

一是抓好禁伐后特殊用材采伐的审批管理。严格实行林木采伐总量控制。对文件规定的七种情况需要采伐林木的，要从严实行专项审批，规范采伐地点和数量，并在县政府门户网站和采伐作业区对采伐事项予以公示。全县除农民自用、发展中药材和食用菌产业以及非规划林地的人工造林采伐林木外的其它采伐行为，必须按照项目报批要求，由林业部门与具体施工单位统一组织专业技术人员和林木采伐施工队进行现场采伐作业；严禁农民自用材和林农用于发展中药材与食用菌等产业用材进入市场流通和交易。重点加强对九资河、白庙河等乡镇林农用于中药材和食用菌等产业用材的专项审批和监管。

二是抓好木材经营加工企业整顿，严格木材流通领域监管。对现有木材经营加工企业进行全面清理整顿，引导合法木材经营加工企业尽快实行转产转型。同时，今后全县招商引资不再引进需要利用本地森林资源的林木加工项目。开展联合执法，公开处理和严厉打击非法经营加工木材的行为，禁止县内木材外销外运，从源头上管住管死。

三是抓好宣传教育，改善城乡生产生活条件。引导群众树立生态保护的理念，转变靠山吃山、砍树卖钱、砍柴做饭、烧火取暖的落后生产和生活方式。县政府及相关部门加大农村电力、沼气、太阳能等项目的建设投入，推广节能节材技术，降低对林木资源的依赖，保障群众生产生活需要，保障禁伐工作常抓不懈、取得实效。

此外，还要抓好森林防火和森林病虫害防控工作，尤其是禁伐后森林植被会迅速得到恢复，更容易发生森林火灾，更容易发生森林病虫害，一旦发生火灾和森林病虫害，损失和危害将会更大。因此，要切实抓好当前森林病虫害防控和冬季森林防火工作，切实落实责任，加强日常巡查，确保万无一失。

加强领导，落实责任。成立由肖书记任政委，我任指挥长，志东、建明同志分别任常务副政委和常务副指挥长，乡镇和相关部门负责人为成员的全县森林资源保护管理工作指挥部。制订完善《林业改革与发展目标责任制》和《森林资源管理目标责任制》，强化乡镇村和国有林场的主体责任，实行量化考核，考核结果纳入全县“五讲五评五考”。对出现监管不力、渎职失职、、导致森林资源被破坏的，依法严肃追究有关单位及责任人的责任。同时，建立以政府奖励为导向、部门奖励为主体、定期表彰与适时表彰相结合的奖励制度，包括肖书记捐赠10万元中华环保奖设立的生态环保奖，重点也是对林业生态建设中作出突出贡献的个人进行奖励。

营造氛围，形成合力。进一步动员全社会积极参与义务植树造林活动，共同建设和保护生态林业资源。创新绿化造林工作机制，宣传部门要加强林业公益宣传，弘扬生态文化，提高全社会的生态文明意识；林业部门要履行发展主责，积极争取政策和项目支持；水利部门要抓好堤防、沟渠绿化；交通部门要抓好道路绿化，确保护养公路绿化率高于国家标准；住建园林部门要抓好城区绿化、美化，巩固和提升园林县城创建成果；各乡镇、村组要抓好

村庄绿化，全面完成生态乡镇、生态村创建任务，建设一批生态宜居小城镇和生态新村；各级人武部门和妇联、共青团、民间社团组织要办好“民兵林”、“三八林”、“青年林”、“专家林”等公益林基地。深化改革，加强执法。按照“行政处罚相对集中”的改革方向，整合森林公安、林政股、木材检查站、林政稽查队、森防站和基层林业站等林业部门内部执法职能，成立林政执法大队，让林木采伐审批、监管、执法、处罚等职能相对集中，建立责权明确、行为规范、监督有效、保障有力的林业行政执法体制。政法部门全力提供执法保障，加大林业案件的强制执行力度。

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关键词：土地整治；分区；对策；黄山市

一、前言

土地整治是以提高土地利用率、保障土地资源可持续利用为目的，对未合理利用土地的整理，因生产建设破坏和自然灾害损毁土地的修复，以及未利用土地的开发等活动。土地整治规划是开展土地整治活动的重要指南，土地整治分区是土地整治规划的重要内容之一。土地整治分区是在综合考虑区域自然资源、经济社会等条件差异性的基础上，将区域划分为若干子区域，这些子区域的土地整治方向和工程措施相对一致，在此基础上，结合每个子区域的土地利用特点明确区域土地整治方向。黄山市地形地貌类型多种多样，以中、低山地和丘陵为主，开展该区域土地整治分区研究，明确各分区土地整治方向，对增加全市粮食产量、稳定全市耕地面积、提高耕地质量、促进节约集约用地等都意义重大。本文在明确黄山市土地整治目标基础上，综合考虑地形地貌、区域功能、产业结构、人口密度以及区域发展趋势等因素对黄山市进行土地整治分区，分析适宜各区域的土地整治方向，并提出完善区域土地整治的相关对策，旨在为黄山市今后开展土地整治活动提供参考。

二、黄山市土地整治目标

（一）确保耕地占补平衡

大规模实施农村土地整理与补充耕地相结合的土地整治项目，有效增加耕地面积，严格落实耕地补充任务，确保完成省下达的年度补充耕地任务，保证等质等量足额补充，实现耕地占补平衡，提高粮食安全保障能力，保障城镇发展用地占补平衡指标需求。

2011～2015年期间，安排农用地整理、土地复垦和宜耕后备土地资源开发等土地整治总规模35286.30公顷，通过土地整治补充耕地1200.00公顷。

（二）高标准基本农田建设取得显著成效

以“中低产田改造项目”、“农业综合 开发项目”和其他土地整治项目为载体，大力开展基本农田建设，完善农田水利、田间道路和防护林网等配套设施，建设旱涝保收、高产稳产的高标准基本农田。

2011～2015年期间，建设高标准基本农田20000.00公顷，经整理后的基本农田质量平均提高1个等级，土地综合生产能力显著增强。

（三）城乡建设用地整理规范有序推进

以城乡建设用地增减挂钩为平台，重点加强散乱、废弃、闲置和低效农村建设用地整理，逐步推进自然村落的撤并与整合，发展中心村，促进农村人口从自然聚集、散落定居向集中规划、配套建设转变。加大旧城镇、“城中村”和旧厂矿改造力度，土地节约集约利用水平显著提高；城乡建设用地布局得到优化，环境得到改善。

2011～2015年期间，整理农村建设用地214.52公顷，建设美好乡村409个（省级中心村90个、市级中心村16个、自然村303个）。

（四）宜耕后备土地资源适度开发

坚持在保护中开发、在开发中保护原则，避开生态脆弱区和退耕还林区以及水土流失区，适度开发宜耕后备土地资源，有效补充耕地数量。

2011～2015年期间，开发宜耕后备土地资源502.82公顷，补充耕地322.69公顷。

（五）土地复垦稳步推进

加大废弃工矿用地的复垦利用力度，拓展城市发展空间。加快实现生产建设活动新损毁土地全面复垦，确保历史遗留损毁土地复垦率达到40%以上，及时复垦自然灾害损毁土地。充分考虑区域资源生态环境承载能力，坚持保护优先，逐步恢复和增强矿山地质环境生态服务功能。

2011～2015年期间，全市土地复垦规模83.48公顷，补充耕地43.39公顷。

（六）生态环境得到明显改善

对废弃工矿用地和自然灾害损毁土地复耕复绿、有序开展“田、水、路、林、村”综合整治，改善局部生态环境，为打造“和谐、生态、宜居”黄山创造条件。

三、黄山市土地整治分区

（一）城市功能拓展区

该区面积33255.70公顷，占全市土地总面积的3.44%，主要分布在屯溪区和黄山区，共11个镇（街道）。本区位于盆地及河谷地带，城镇用地和大型工矿用地集中，是黄山市社会经济活动最为密集的中心区域，是未来城镇建设发展区。该区域耕地面积比例大、农业生产水平和工业化水平较高，长期的开发建设和工业生产，对区域内自然生态环境造成了一定影响。

土地整治方向以城乡建设用整理为主。加强旧城、“城中村”、工矿企业用地升级改造，逐步完善基础、公共服务等配套设施，在充分挖潜现有建设用地潜力的基础上，积极开展城乡建设用地增减挂钩，稳步推进城镇低效建设用地二次开发，拓展城市发展空间，提升土地价值。

（二）中部平畈岗丘区

该区面积92739.97公顷，占全市土地总面积的9.58%，主要分布在歙县、休宁县和徽州区，共12个乡（镇）。该区位于盆地及丘陵地带，区内有部分中心城镇和文化旅游区，工业企业分布相对集中，工业化水平相对较高，耕地面积比例较大，农业生产基础好。

土地整治方向以高标准基本农田建设为主。进一步完善农业基础设施，提高土地综合生产能力，发挥耕地资源优势，大力发展高产、稳产、高效农业；积极推进农村建设用地整理，按照新农村建设要求，合理引导农民住宅相对集中建设。

（三）北部山地旅游生态区

该区面积426000.90 公顷，占全市土地总面积的44.02%，主要分布在黄山区、休宁县、黟县境内，共37个乡（镇）。该区处于山地丘陵地带，黄山风景区、西递、宏村和太平湖均座落于区内，区内自然条件优越，旅游资源丰富，森林生态系统完整，具有良好的、重要的生态功能价值，对发展黄山旅游经济和维持黄山市生态支持系统具有重要意义。

土地整治方向以土地综合整治为主。坚持土地资源保护性开发，在不影响生态修复功能的前提下，进行荒草地和滩涂等土地后备资源开发；结合农业综合开发建设，加大中低产田改造力度，通过修建和完善灌排系统，建设高标准基本农田；加大太平湖流域水土保持、水源涵养力度；以整村推进为平台，调整并优化区内农村建设用地结构和布局，完善区内基础设施体系，改善农村生产生活条件。

（四）歙县东南部山地环境恢复区

该区面积133715.90公顷，占全市土地总面积的13.82%，均分布在歙县境内，共18个乡（镇）。该区地貌以山地为主，以山地自然景观为主要特征，新安江贯穿东西，有清凉峰省级自然保护区，更是重要的经果林生产基地和黄山贡菊原产地，但是长期的开垦耕种，区域内植被破坏严重，水土流失现象较为明显。

土地整治方向以修复生态环境为主。加强水土保持、环境恢复和小流域综合治理工作，对水土保持重点区域实施生态移民；适当开展农用地整理和农村建设用地整理， 整治中禁止开发25°以上坡耕地，积极开展以水土保持和涵养水源为目的的退耕还林、植被培育工作，力争将该区建设成为“新安江山水画廊”。

（五）阊江及新安江中上游水源涵养山地区

该区面积282126.25公顷，占全市土地总面积的29.15%，主要分布在休宁县和祁门县，共27个乡（镇）。地貌以山地为主，森林覆盖率达84.2%，是黄山市主要水源涵养区，也是水资源丰富和水能开发利用的重要区域，是全市社会经济发展的重要生态支撑。

土地整治方向以生态保护为主。以加强现有自然保护区、阊江及新安江源头水源涵养区的保护和建设为重点，结合月潭水库等骨干水利工程优化农田水利设施，适当开展高标准基本农田建设和一般农地整理；以整村推进为平台，加强散乱农村居民点整理力度，减少人为活动对环境的影响；开展退耕还林还草、植被恢复和水土流失治理等生态建设工程，优化林种结构，稳定深林覆盖率，减少水土流失。

四、土地整治对策

（一）强化规划管控引导

土地整治规划编制实施后，要按照“下级规划服从上级规划”的原则，严格落实规划确定的各项目标和任务，各类土地整治活动的开展必须符合土地整治规划。加强规划实施监测监管和考核评价，将土地整治目标任务完成情况作为考核评价地方政府土地管理工作绩效的重要内容。

（二）加强组织领导

在地方政府的统一领导下，地方各级国土资源管理部门要加强与发展改革、农业、水利、财政等部门的沟通协调，调动各方面积极性，建立“政府主导、农村集体经济组织和农民为主体、国土搭台、部门参与、统筹规划、整合资金”的工作机制，合力推进土地整治工作。

（三）拓宽资金筹措渠道

按照“多筹多补、多干多补”原则，加大一事一议财政奖补力度，充分调动集体经济组织、农民参与土地整治投资的积极性；加大土地整治项目招商力度，积极鼓励和吸引有实力的企业参与土地整治；开展补充耕地指标和增减挂钩指标交易，盘活农村存量土地资源，建立完善的农村土地交易市场；减轻社会资本投资主体的税费负担，对投资土地整治的企业实施优惠的税收政策。

（四）建立公众参与机制

采取“自上而下”与“自下而上”相结合的土地整治决策模式，政府部门一方面参与土地整治的决策，一方面在政策和技术方面提供指导帮助。由技术部门负责制定规划设计方案的确定，认真征求众多利益相关者的意见，收集处理后，按照结果制定工作目标，并让公众广泛参与到土地整治实施过程中，参与实施后监督工作。

（五）加强传统文化保护

在进行土地整治规划时，要加强地方特色建筑保护，避免大规模拆旧建新对古村历史风貌造成不利影响；在安排农村基础设施建设时，要体现当地文化特色，尽量使用当地的材料和工艺；要保留传统文化景观用地，并将其确定为禁止建设区，同时保留原有乡土、民俗、休闲等用地。

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