创新社会治理存在的问题范文

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关键词：社会治理；创新；思考；

中图分类号：D26 文献标识码：A 文章编号：1674-3520（2015）-05-00-02

社会治理是一项庞大的、系统性工程，既是社会建设的重大任务，又是国家治理的重要内容。当前我国改革处于攻坚期和深水区，社会稳定进入风险期，维护国家安全和社会稳定的任务十分繁重艰巨，社会管理面临新情况新问题，因此必须通过深化改革，实现从传统社会管理向现代社会治理转变。强调，创新社会治理，要以最广大人民根本利益为根本坐标，从人民群众最关心最直接最现实的利益问题入手，推动管理重心下移，推动服务和管理力量向基层倾斜，实现从管理向治理转变，激发基层活力，提升社区能力，形成群众安居乐业、社会安定有序的良好局面。

一、社会管理与社会治理的概念差异

（一）社会管理的概念

什么是社会管理？狭义的概念是指，社会管理作为政府的一项职能，与政治管理、经济管理相对，指的是政府对社会公共事务中除政治统治事务和经济管理事务以外的那部分事务的管理与治理，其所涉及的范围一般也就是社会政策所作用的领域。

广义的概念是指，政府和社会组织对社会生活、社会结构、社会制度、社会事业和社会观念等各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。它与狭义概念的区别主要在于，管理的主体除了政府，还包括社会组织。

（二）社会治理的概念

社会治理，是指政府、社会组织、企事业单位、社区以及个人等诸行为者，依法对社会事务、社会组织和社会生活进行规范和管理，最终实现公共利益最大化的过程。

指出：“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”不管是社会管理，还是社会治理，都是为了维护和达成社会秩序，对公民社会领域的社会组织、社会事务和社会活动进行规范和协调等管理过程，是对政府领域的行政管理和市场领域的管理。社会治理是社会管理的发展，作为一种理念，二者之间在主体、过程、内容等方面还存在较大的区别。

二、创新社会治理的重要性

创新社会治理，是指依据现阶段的基本国情，整合各方面的资源和经验，顺应社会、政治、经济的发展规律，探索符合当地实际情况的科学的社会治理机制，对现有的不合理的治理理念和手段进行改革，形成一套新的相辅相成的高效系统，以促进治理目标的实现。社会治理创新的目的在于形成更为良好的社会秩序，产生更为理想的政治、经济和社会效益。党的十八届三中全会明确指出全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，并强调“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序”。因此，建立科学有效的社会治理体系对于全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党，实现中华民族伟大复兴具有重大指导意义。

三、新常态下社会治理存在的主要问题

我国的社会治理取得不少可喜成绩，但与新形势新任务的要求及人民群众的新期盼相比，仍存在诸多问题。具体表现在以下几个方面：

（一）社会问题多发突发倒逼社会治理创新

当前，我国社会问题主要体现在：医疗体制改革失败、教育体制改革问题众多、住房问题、国有企业私人化倾向、社会分配不公等等。如：拆迁自焚事件、医患纠纷案例、仇富现象……这些多发问题、突发事件倒逼我们的社会治理必须要进行创新，否则不能适应社会发展的需要。

（二）社会流动性大

在推进的城镇化进程中，使得农村劳动力大规模向城市流动，不断增强的社会流动，对社会管理提出了新的更高要求。

（三）社会治理本身存在的主要问题

当前，我国社会治理虽然取得一些成绩，但仍存在不少问题，主要体现在以下几方面：1、观念落后2、政府职能转变不到位3、公众参与治理的热情不高。

四、创新社会治理的举措

党的十以来，同志从党和国家发展全局的高度，围绕创新社会治理，提出了一系列新观点新思路新要求。这些新思想，与推进国家治理体系和治理能力现代化的改革总目标相适应，是我们党社会建设理论和实践的新发展。

（一）解放思想，转变观念。解放思想不是脱离国情的异想天开，也不是闭门造车的主观想象，更不是毫无章法的莽撞蛮干。解放思想的目的在于更好地实事求是，必须坚持一切从国情出发，从实际出发，从人民群众的利益出发，既大胆探索又脚踏实地。加强社会治理建设，努力实现社会管理向社会治理转变，要求执政党充分意识到：要实现国家和社会的有效治理，就要改变原有的政府为主导的治理结构，确立多元化治理结构，实现从政府本位向社会本位的转变。摒弃政府控制、管理、统治社会的观念，树立政府引导、服务社会、政府与社会合作的治理观念。

（二）以人为本，源头治理。同志指出，加强和创新社会治理，关键在体制创新，核心是人，只有人与人和谐相处，社会才会安定有序。他还指出，社会管理主要是对人的服务和管理，说到底是做群众的工作。一切社会管理部门都是为群众服务的部门，一切社会管理工作都是为群众谋利益的工作，一切社会管理过程都是做群众工作的过程。这些重要论述，阐明了社会治理的本质要义和改进社会治理方式的着力点。

推进社会治理体制创新，必须走群众路线，坚持以人为本。以人为本是科学发展观的本质和核心，也是社会治理必须坚持的根本原则。必须始终把最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点，把最广大人民的根本利益实现好、维护好、发展好，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，做到发展为了人民、发展依靠人民。

当前，必须深入探究新时期新任务对群众工作提出的新要求，积极探索改进群众工作的新方法，把群众工作贯穿于社会治理各方面、各环节，从源头上化解社会矛盾、维护社会稳定、促进社会和谐。因此，推进社会治理创新，最根本的是保障和改善民生。同时，要把治理工作重心从治标转向治本、从事后救急转向源头疏导，建立健全畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制，解决好群众最关心最直接最现实的利益问题，使群众问题能反映、矛盾能化解、权益有保障，真正把好源头关。

（三）多方参与，形成合力。党的十八届三中全会指出，要坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。同志强调，“看不见的手”和“看得见的手”都要用好，努力形成市场作用和政府作用有机统一、相互补充、相互协调、相互促进的格局。这些部署安排和重要论述，反映了党领导下多方参与、共同治理的理念，体现了社会治理的重要特点。

社会治理必须发挥政府在社会治理中的主导作用，转变政府职能，创新行政管理方式，加强和优化公共服务，促进社会公平正义和社会稳定，促进共同富裕。各级政府要切实履行职责，加快建设服务型政府。该管的事一定要管到位，不能推给市场、社会；该放的权一定要彻底放给市场、社会，不能职能错位、越位、缺位。在社会治理上，既要充分发挥政府作用，也要充分发挥社会力量作用，充分调动政府和社会力量两个积极性。

目前，我国正处于社会加速转型期，社会组织存在着功能结构不合理、作用范围有限、相关法律法规不完善等亟待解决的问题。社会组织发育不足，使社会整合尤其是弱势群体和边缘群体保护与整合变得困难，常此以往，不仅部分社会成员的边缘化趋势会加剧，而且整个社会也可能陷于无序状态。因此，需要培育各类社会组织，提高公民的参与能力和参与意识，保障公民的参与公共事务管理的公民权利，以促进公民社会的自我管理和自治。

社会治理的理念是“善治”。“善治”强调赋予公民更多机会和权利参与政府公共政策，通过沟通、协商使公共利益最大化。因此，政府要坚持科学民主决策，提高决策水平，必须建立和完善相应的体制和机制，问政于民，问计于民，问需于民，让公众参与社会公共政策的讨论，保证民意能够进入到公共政策中去。

（四）坚持民主，依法治理。民主和法治既是人类社会治理的基本途径，又是推进社会治理发展的制度性保障。缺乏民主的法治，容易走向专制，而没有法治的民主，则容易走向混乱。因而，我们只有坚持民主和法治，社会治理改革才会有效地规范社会秩序，积极促进社会和谐发展。

同志强调，推进国家治理体系和治理能力现代化，要高度重视法治问题，采取有力措施全面推进依法治国。他还强调要坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。这些重要论述，强调了法治在社会治理中的重要作用，阐明了推进社会治理的实践路径和目标要求，指明了开展社会治理的方向。

当前，我国的制度和法律都比较完善，但是在制度和法律的执行上、领导干部和公民尊法守法依法办事的思想意识上都还存在不少问题，影响着国家和社会治理现代化的进程。依法治国是治理国家的基本方略，依法治理是现代社会治理的基本方式。推进依法治理，培育法治文化，增强以法治方式推进社会治理的思想自觉，进一步培育起全社会崇尚法律、敬畏法律、遵守法律的坚定信仰，逐渐形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境，用法治思维谋划社会治理，用法治方式破解治理难题，使社会治理各项工作步入法治化轨道。

创新社会治理是一项复杂的综合性工程，牵涉到方方面面，具有“牵一发而动全身”的特点。因此，创新社会治理必须坚持立足实际、循序渐进的原则，在借鉴国外先进经验的同时，以我国现有公共事务管理和公共服务体制为基础，立足于现有制度创新，进一步完善社会治理创新实践的发展环境。创新社会治理只有起点，没有终点，新形势下我们要切实加强和改进社会治理工作，不断提高社会治理水平，确保人民安居乐业、社会安定有序，为实现中华民族伟大复兴的中国梦作出应有贡献！

参考文献：

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2015-11-03.

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近年来，我国新社会组织发展迅速，并在行业自律、互助协作、提供公共产品等方面发挥巨大作用。然而，新社会组织运行中也存在“权力异化”的风险，在对新社会组织的风险防范和运行监督中，司法途径具有其特殊价值。本文拟就这一问题展开探讨，通过对不同新社会组织管理权的属性分析，立足于当前的社会结构和法律体系，在法院加强和创新社会管理的视角下探索一种符合新社会组织发展要求的司法监督模式。

一、背景与问题：新社会组织运行的异化可能

新社会组织是多元化社会主体的重要组成部分，具有非政府性、非营利性和自治性等特点。在我国“政府——社会”范式的治理结构中，新社会组织作为政府管理对象、独立民事主体以及自治事务管理者等多个身份参与社会的运行。然而，新社会组织接受政府的管理以及作为一般民事主体参与社会活动都是为实现自治事务管理这一目标服务的，可以说，其运行的核心就是依据其内部规章制度，利用对自治领域的管理权开展各项自治事务的过程。自治事务管理权是新社会组织赖以生存的根本，但同时也暗藏风险。以社会性权力形式存在的新社会组织自治事务管理权本身就存在着异化的可能，在我国当前社会自我组织能力有限、健康的公共权威尚未形成的状况下，这一权力更有可能以变态和畸形的形式存在。从内容上看，新社会组织的运行可分为对内维护组织秩序和对外提供公共物品两方面，相应形成的法律关系包括新社会组织与其成员的关系，以及新社会组织与有关公众如公共物品消费者的关系。[2]对于前者，新社会组织以集体名义作出的行为并不总是代表其成员的真实意图，有时甚至是直接违背并对成员个体带来严重损害。对于后者，在缺乏监督和制约的情况下，新社会组织也极有可能会滥用其优势地位，使新社会组织运行背离其应有的轨道。“毫无疑问，国家既赋予个人和联合以权利，也赋予他们以权力。但是国家为了公正执法，必须对这些权力进行监督。”[3]在我国当前的社会发展中，新社会组织发挥着越来越重要的作用，然而，对新社会组织运行的监督特别是司法监督仍处于相对模糊的境地，对组织与成员之间、组织与相关社会主体之间就自治管理权运行中所发生的争议缺乏准确的定位和科学的司法解决模式。为更好地发挥新社会组织的积极作用，我们有必要对此加以研究，为新社会组织监管制度的进一步完善提供参考。

二、新社会组织司法监督的理论基础

（一）新社会组织司法监督的必要性新社会组织的自治领域并不与社会割裂，相反，他们之间密切相连并共同存在于法治的光辉之下。通常而言，对新社会组织运行的监督渠道主要有内部程序监督、向特定行政机关申请复议和向法院提讼。其中，内部救济机制最为便捷，但作为一种“自我纠错”的方式，对其效果不能有过高的期待，而复议程序属于外部监督的途径之一，在我国社会组织大多属于“政府选择”[4]的背景下，我们应更多地注重维护其自治性而非强调政府的行政监控，以防留下不合理干预的空间。事实上，通过司法监督来保护成员及相关社会主体的合法权利，实现对新社会组织的运行的最终控制是必然的选择。第一，在整个社会控制结构中，司法具有终局性和权威性。司法在同所有其他行为主体的关系中处于一种独一无二的地位——对包括政府机关在内的所有主体的行为进行合法性监控，[5]司法的裁决具有其他监督方式所没有的效力和地位。第二，司法是权利救济的最后一道防线。司法必须为新社会组织成员及相关主体的权利提供最后的救济途径，否则它们将完全笼罩在组织管理权滥用的阴影之中。第三，相对于其他监督方式，司法救济具有较强的谦抑性。司法机关以争议裁判的方式对权力运行进行监督，非经合法诉请不会主动介入，更适合新社会组织司法监督的需要。（二）新社会组织司法监督的障碍破除寻求新社会组织司法控制的理论基础，除了要从积极的意义上证明其必要性，还要从消极的角度证明其可行性，即排除可能存在的障碍。1.诉讼理论上怀疑与容许阻止司法对新社会组织监督的理由主要集中在两个方面：一是组织运行的自治性。新社会组织享有自治权力，而司法监督可能对新社会组织赖以生存的自主领域造成伤害；二是组织事务的专业性。新社会组织的管理领域往往具有较强的专业性，司法上的审查可能造成“外行”评论“内行”的局面。对于这样的怀疑，首先，针对新社会组织的自治属性，我们承认，加强和保护新社会组织的自治性是我国新社会组织继续发展的必要条件。然而，与“公民权利不是绝对的”一样，新社会组织的自治领域不是正义不入之地或个别人、个别机构的“土围子”[6]，司法监督也并不必然导致自治的损害；其次，专业性同样不能成为回避司法监督的正当理由。正如传统行政诉讼理论中一直有这样的担忧，但对行政行为的司法审查制度却在世界各国普遍建立，其原因在于司法机关并不是代替行政机关等专门组织进行专业性判断，而是对行为的职权、程序是否合法进行审查，对新社会组织管理权的司法监督同样如此。2.法律规定中的困境与出路在我国，针对足协、律协等新社会组织管理的并不鲜见，但实践上的难题横亘在前，难以逾越。①在我国目前的行政诉讼受案范围中，被告资格是与行政主体资格联系起来的，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《行政诉讼法司法解释》）虽然有所突破，②但仍限定于“具有国家行政职权的机关和组织”，新社会组织在一般情况下很难被认定为适格的行政诉讼被告。同样，在民事诉讼中，由于新社会组织与成员或服务消费者之间通常并没有明确的合同等民事法律关系的标志，法院一般以“不属于平等主体之间民事纠纷”为由拒绝受理。在社会需求与法律制度发生冲突时，法官作为“活着的法律宣示者”，有义务予以回应。具体到新社会组织的有关问题，在司法上有必要保持一定的灵活性以容纳公法与私法的混合，而不作非此即彼的选择，使其处于法外状态。[2]8在笔者看来，在这一问题上我们除了期待立法上的进一步完善外，还应积极发现现有法律规则和原则中实现司法监督的空间，将新社会组织管理权相关纠纷纳入司法程序，并通过案件的处理使组织运行受到更加有效的法律监督。

三、模式选择：新社会组织是否强制加入的特性与现有诉讼程序的联接

对于新社会组织管理行为引起的纠纷应当进入行政诉讼抑或是民事诉讼程序，学界莫衷一是。③事实上，无论是行政诉讼还是民事诉讼，都无法直接对应所有新社会组织司法监督方式，我们有必要在新社会组织合理分类的基础上，立足于当前我国法律体系中的诉讼模式和有限的制度空间，以务实的态度确定不同类型新社会组织司法监督的路径选择。（一）分类——基于是否存在法律上强制加入义务进行在我国法律体系中，有些法律中规定了某些行业的全体从业主体加入相应行业协会的义务，强制其成为该社会组织的成员。如《律师法》第45条规定：“律师、律师事务所应当加入所在地的地方律师协会。加入地方律师协会的律师、律师事务所，同时是全国律师协会的会员。”类似的规定还能在《注册会计师法》、《证券法》以及一些政府规章中找到。根据组织成员是否具有选择加入或不加入的自由，学理上可以将新社会组织分为强制性新社会组织和非强制性新社会组织（一般性新社会组织）④，这样的分类对新社会组织运行的司法监督路径选择具有决定性意义：1.对组织管理权的接受方式不同对于一般性新社会组织来说，其内部章程一般都规定相关主体自愿加入组织或接受服务，加入则意味着认同该社会组织并接受相应的管理权。强制性新社会组织则不同，会员的加入可能也存在着像一般性新社会组织那样的价值认同，但更直接的是基于对法律的遵守以及拒绝加入消极后果的规避。2.组织管理权的公共程度不同一般性新社会组织根据其规模的不同而拥有或大或小的社会覆盖面，其公共性仅限于有限的组织内部。而对于强制性新社会组织来说，由于其成员对行业从业主体的“零遗漏”，使得其内部领域就等同于某一行业的公共领域，具有更强的公共属性。3.被管理者对组织的制约不同一般而言，新社会组织的被管理者都享有退出或不再接受服务的自由。一般性新社会组织的被管理者大多享有“用脚投票”的自由，但强制性新社会组织成员的退出不仅要失去作为成员可获得的利益，还要承担在法律上无法继续从事该行业的代价。这种“退出制约”反过来又给强制性新社会组织的权力滥用留下了更大的空间。（二）联接——不同种类新社会组织司法监督模式的合理选择1.强制性新社会组织监督的行政诉讼路径潜在成员强制加入的法律规定并不是一个无关紧要的制度安排。事实上，这样的规定使强制性新社会组织管理权的根本属性发生了改变。公法权力与私法权力⑤相比，具有法律授权性、普遍公益性和国家强制性特征。具体到强制性新社会组织，首先，强制性新社会组织潜在成员在法定义务下必须加入进而接受组织的管理，法律的强制加入条款实际上构成了对其管理权的授权性规定。其次，强制性新社会组织将某一行业的从业主体全部纳入，使组织成员的互益性与国家权力的公益性在事实上达成一致。再次，如前所述，如果成员拒绝接受管理而被剥夺其成员资格，就会导致该成员遭受法律上无法从业等后果，强制性新社会组织管理权仍是以国家强制力为保障的。总之，由于法律的特殊规定，强制性新社会组织管理权与国家行政管理权在性质上统一于“公法权力”，应当在行政诉讼中予以审查。在法律规范上，最高人民法院关于《行政诉讼法》的司法解释与《行政诉讼法》本身相比，不仅把可诉行政行为的主体扩展到机关和组织，而且将内容特征定位于行使国家行政职权的行为。这样的规定除针对法律法规授权组织外，更重要的考虑就是将一些实际行使国家行政职权的组织纳入行政诉讼范围。虽然当前司法实践中的努力尚无明显效果，但在新的司法需求客观存在，且法律规范已经给出相应空间的情况下，法院应该积极参与社会管理创新，勇敢探索新的工作领域和工作机制，通过行政诉讼对强制性新社会组织运行进行有效的司法监督。2.一般性新社会组织监督的民事诉讼路径相对于强制性新社会组织，一般性新社会组织的成员或相关社会主体是出于对共同利益的关切或自我利益的追求而自愿接受管理。对于“人合”的社团组织，成员通过自愿达成契约而建立组织，或对已有社会组织成员间的契约认同而加入，从而将自己的部分自让渡给组织，构成组织管理权的基本内核。对于基金会、民办非企业单位等非“人合”的新社会组织，相关主体也是在承认和接受组织章程及规章制度的前提下来接受其服务和管理，事实上构成相互间的契约。由此可以看出，一般性新社会组织的管理权虽然具有一定的强制性、支配性特征，但它仍是平等的契约行为或自我授权的产物，在这一意义上，一般性新社会组织享有的管理权与基于劳动合同产生的用人单位对劳动者在自主经营范围内的管理权并无本质区别。因此，一般性新社会组织管理权一旦偏离了被管理主体授予的范围，其相应的权力监督和权利救济应纳入民事诉讼的范畴。需要特别说明的是，在我国有不少以民间组织形式存在的“官办社团”，它们在法律上也属于一般性新社会组织。有学者提出，对于这种组织的司法监督“应该通过行政诉讼进行审查，这样可以严格控制官办社团的变相行政处罚以及较高含量的公权力。”[7]在笔者看来，这些社团是我国社会结构发展的阶段性产物，这一问题虽然不容回避，但也不应由司法监督制度来“买单”，而是应该从整体社会组织架构的角度来加以解决。

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党和国家提出了要改革和创新社会管理体制，并明确了在社会管理创新中“法治保障”要求。那么，社会管理创新需要从以下两个方面推进，首要方面是理念的更新，另一个是方式方法上的转变。当前社会管理的方式存在一个显著的矛盾性发展，即管理设备与技术越来越先进，然而管理手段却依然像过去那样粗放与粗暴，暴力执法经常被人们所诟病。究其原因是，虽然社会管理设备的性能是提高了，但我们在社会管理理念上却没有与时俱进，作相应的调整与转变。如，我们早就提出了依法行政，建设法治政府，但是有些管理者和执法者缺乏严格依法办事的精神，把法律当作管理老百姓的工具，某法律对自己的管理工作有利则要依法执行，如果对己不利则放置一边。他们仍然没有从最为根本的观念上进行转变，对社会管理法治理念存在诸多误区。中央已提出要用法治思维武装领导干部和管理者的头脑，要用法治方法化解社会矛盾，但由于法治理念未及时更新，尚未来得及对社会管理法治的支撑要素做出相应的调整。而社会管理法治理念的及时更新，则为社会管理创新提供动力与引导，促成社会管理创新内外部动力的一种及时回应，这种回应反过来又会促进社会管理创新稳步推进。

二、法治理念更新是社会管理创新的先导

前已述及，我国现阶段社会管理创新需要理念的更新及社会管理方法与方式的转变。理念的更新是首要的，这是因为理念更新是行动创新的先导，人们的思想和眼光决定人们的行为选择。一个没有法治思维的领导干部，很难想象他在解决所遭遇的社会管理问题时会想到用法律解决问题;人们具有不同的法治理念，就会对社会管理中的问题与做法有不同的认识，就会形成不同的法治实践效果。在目前社会管理创新不断推进的进程中，我们必须树立与之相适应的现代法治理念，以全新的思维与眼光来体察社会，认识自己，以避免在社会管理创新过程中发生重大偏差，把社会管理创新引向歧途。实现民主和善治是社会管理创新的目标，为此，我们必须要严格依法办事，依照法律和制度管理社会;而这需要一种全新的社会管理法治理念的指引。哈耶克指出，“法治的意思就是指政府在一切行动中都受到事前规定并宣布的规则的约束”。①换句话说，政府必须要法律的框架内活动，其社会管理的权限和职责必须由法律授予，在社会管理过程既不能越权、也不能滥用权力、更不能怠行职责;要形成“权为民所授”、“权为民所用”，以及权力的行使由人民进行监督的意识与氛围。如果在社会管理创新中还固守原来的理念，如“权大于法”、“把法律作为管理和控制社会的国家”、“不严格依法办事”等，将会把社会管理创新引向歧途，无法达到社会管理创新的目的。

三、法治理念更新是规范和保障社会管理权力的需要

社会管理政策的决定者和执行者均具有一定的权力，因而存在着社会管理权力侵害相对人权利的可能性，这已被现实中大量实例所证明。因此需要对社会管理权力进行必要的规制，其实规制也是一种保障。为达到规范和保障社会管理权力的目的，需要进行两个方面的工作:一是对社会管理人员进行法治理念教育，用正确的法治理念能够武装其头脑，使社会管理者树立依法行使权力和注重保障相对人权利等正确的社会管理的法治观，远离与排斥超越职责范围行使权力、滥用权力、侵害相对人权益的行为。二是将正确的法治理念具化于具体的社会管理制度和机制中，使社会管理的各项制度与决策能够体现现代法治观的要求，能真正保障公民权利。对社会管理相对人而言，具备正确的法治理念也非常重要。社会管理创新必须要保护相对人合法权益，这当然要求管理人员在进行管理活动时依法而为和自我克制，也需要相对人对法治理念的接受与理解，才能在权益被侵害时具有依法维权的意识，能采用合法方式维权，这样才有利于社会和谐与稳定。

四、市民社会的良性成长需要全新的法治理念

在我国改革开放以前，政府是社会管理的唯一主体，包括人们的衣食住行等在内的社会生活各个方面均由政府统一安排和管理。但是，随着改革开放的不断深入和市场经济的逐步完善，我国的经济与社会均发生了深刻变化，经济发展是日新月异，社会结构日益多元，人们的诉求更加多样，利益格局日趋复杂。传统的“全能型政府”、由政府大包大揽的管理模式的弊端日益凸显，已越来越不能适应经济社会发展的需要。社会管理模式进行变革和创新是呼之欲出。于是，国家权力逐渐从一些领域退出，逐步构建起职能范围适度、组织规模适中的政府，在管理中是提供引导、指导与服务。

五、政府职能转变及法治政府的建立需要更新法治理念

我国传统的治理模式是以行政机关为主体，采用强制命令等行政手段进行社会管理。一方面政府大包大揽，包打天下，另一方面政府应负责的公共职能却长期履行不到位;一方面政府承担一些不该管也管不好的社会事务，另一方面应该由政府履行的一些社会管理职能却没有得到很好的落实。这说明倚重行政手段的传统社会管理模式是弊端丛生。经济市场化、利益格局的多元化、市民社会的生成与发展等社会结构的变化促使政府要转变职能，要求变革传统的“一元化”的自上而下的管理模式，打破政府发号施令、群众被动接受的单向管理方式;我们要顺应社会结构发生的新变化重新为政府定位，形成多元多维、社会协同的社会管理新格局;形成公民人人参与管理，服从管理，并从中受益的格局。这需要全新的法治理念，建立法治政府，政府需依法治理，不能越权、不能滥权、更不能怠行职责。公民需要依法参与管理活动，依法享有权利履行义务，最终，在社会管理中充分体现民主，使社会管理成为政府与公民之间双向的互动的活动，政府与公民达到真正意义上的合作。

六、结语

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【关键词】社会管理，市场机制，管理载体

在我国，随着市场经济体制的不断完善和经济的高速发展，许多深层次的社会问题开始暴露或加剧。如何强化政府的社会职能，构建新型的社会管理格局和管理体系，提高政府社会管理能力，已成为当前我国政府改革与治理的一个战略性课题。

一、社会管理的含义

大部分学者在政治、经济、社会这三大领域或公共部门、私人部门和第三部门这三大部门的划分基础上，对社会管理提出了自己的定义。笔者的观点是：社会管理是政府通过专门的、系统的、规范的社会政策和法规，管理和规范社会组织，培育合理的现代社会结构，调整社会利益关系，回应社会诉求，化解社会矛盾，维护社会公正、社会秩序和社会稳定，促进社会和谐有序发展。

通过上述分析，我们可以看出社会管理的目的，是通过社会利益的协调、社会矛盾的化解，促进社会和谐有序地发展，其本质是对人的管理和服务。

二、目前社会管理存在的突出问题

（一）社会治安问题。社会治安是事关社会稳定、人民生命财产安全的重要方面。伴随着经济的快速发展，人口流动的加剧，科技技术的进步尤其是网络的广泛运用，社会的不稳定因素增多，社会治安问题已经呈现出突发性、隐蔽性、复杂性等新的特点，跨区域犯罪、高科技犯罪以及集团化犯罪现象层出不穷，潜在的危害性加大。

（二）劳动就业问题。在市场经济发展的同时，就业问题越来越突出、农村剩余劳动力的转移、下岗职工再就业以及大中专毕业生的就业问题日益严峻，已经成为影响经济可持续发展和社会稳定的瓶颈。

（三）公共安全问题。近几年，公共安全问题突出表现在生产安全领域和公共卫生安全领域。重大、特大的安全事故接连发生，食品、药品安全事故的频发，公众对吃、住、行等日常生活的恐惧感与日俱增。我国现阶段适应社会主义市场经济体制要求的公共安全保障体系和支撑环境尚未形成，在一定程度上制约着经济发展。

（四）社会公平问题。体制改革所带来的不仅是宏观经济的总体发展，，而且还涉及到建立在以往社会制度下的利益格局的重新构建和分配，这个过程必然伴随着社会内部因素的巨大变动，从而容易产生利益重新分配的不公平现象，突出体现在收入分配领域。我国居民收入差距目前已经进入绝对不平均区间，主要表现在城乡居民收入差距呈扩大趋势，贫富收入差距、地区收入差距以及行业收入差距进一步扩大。适当的收入差距能够促进经济发展，而我国目前这些收入差距相互交叉，在很大程度上都是由分配不公所造成。由于制度保护、权力滥用等特权现象所造成的社会不公很容易导致社会仇视和阶层对立，加剧社会矛盾，弱化政府权威，影响社会和谐。

（五）弱势群体问题。体制改革过程中，由于城乡关系尚未理顺、权力异化以及相关领域的制度真空等原因，导致目前我国弱势群体的境况堪忧。大量工人尤其是农民工的合法权益得不到保障，生存艰难；农民没有获得公民待遇，受到种种盘剥歧视；社会各阶层老百姓受到不法侵害的事件激增，公民权利遭遇种种威胁。弱势群体的保护已成为各级政府应该重视也必须重视的关键问题。

三、创新社会管理路径分析

存在上述社会问题主要原因是政府角色定位存在误区，政府作为社会管理生产者的定位过重，而作为监管者的角色弱化；社会组织参与社会管理和公共服务的专业服务能力不足；社会管理理念滞后，地方政府片面追求经济建设，轻社会服务理念比较严重。政府除了在行政理念方面有所创新外，还应该从以下几个方面创新社会管理方式，提高社会管理科学化水平。

（一）引入市场机制和现代管理技术

市场机制是治理政府低效率与低效能的有效手段。因此，引入竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，让更多的私营部门参与公共服务的供给，提高政府公共服务的供给效率与质量；合理授权，政府可以将部分社会管理职能如就业指导、消防服务等授权给私营部门和第三部门行使；推广现代信息技术。

通过网络的支撑，改造和优化工作流程，建立网上、民政救助等工作模块，加快工作信息的流转和处理效率，利用网络将政府职能部门相应的管理职能整合起来，增强政府公共服务的“回应性”与“有效性”，提高政府管理及公共服务质量，建设“便民、利民、为民”的善治政府。

（二）拓展社会管理载体

科学有效的管理载体是顺利开展社会管理创新的保障。

1、建立专家社会形势分析联席会议的常规制度，分析预测社会形势，警示突出问题，提高政府危机管理水平，及时反馈相关政府部门。

2、在基层建立街道（社区）社会管理服务中心，拓展基层政府管理与服务职能，整体推进社会管理创新工作。

3、转变政府职能、发挥社会组织社会自治功能。加强社会组织的组织形式、服务内容和参与政府管理方式的创新，在社会管理过程中，发挥民间社会自治组织在为社会提供服务，满足社会成员多种需要，满足特殊群体服务需求方面的特殊作用。

（三）改革社会管理运行机制

机制创新是各类社会管理创新的支撑。

1、紧紧围绕当前社会管理中的突出问题，着力解决流动人口管理与服务、矛盾纠纷化解、社会治安管理等现实问题，创新灵活有效的社会矛盾调处方式，构建一整套相互联系、相互支持的制度体系。

2、建立预测预警机制。推行社会稳定风险评估工作，把工作重心从偏重事后处置向更加重视源头治理转变，使社会管理关口前移，从源头上预防和减少社会矛盾，将应急管理转化为常态管理，将被动管理转化为主动管理。

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关键词：社会管理；横向府际沟通协作

中图分类号：D63 文献标识码：A

原标题：社会管理视域下加强横向府际沟通协作的思考

收录日期：2012年1月13日

一、横向府际沟通协作的必要性

加强社会管理领域的横向府际沟通协作是经济社会发展到现阶段的客观要求，具有现实必要性。

（一）加强和创新社会管理的需要。改革开放30多年来，发展着的中国取得了举世瞩目的成就。但社会发展滞后于经济发展就好比我国整体发展状况的“短板”，影响国家整体水平和可持续发展。经济社会发展不协调，某种程度上说是市场失灵的表现，需要政府干预予以纠正和平衡。

（二）政府主导社会管理的需要。现阶段，我国社会自治能力不强。政府应主动承担起社会管理职责，加强和创新社会管理，营造良好的环境，重点培育社会自治能力。在完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局的新时期，加强政府系统内部特别是政府间在社会管理领域的协调配合，共同承担跨区域社会管理责任。

（三）社会管理问题的跨区域性。随着经济社会的发展，我国当前的许多社会问题大多是区域性甚至全国性的，单独的地方政府难以全面、彻底、有效地解决。如，2009年11月华北地区普降大到暴雪，河北、山西交界处高速公路拥堵或被迫封闭，车辆人员严重受困等。地方政府间责任不清、各自为政、缺乏沟通协作等问题亟待解决。

二、主要问题及分析

（一）府际无序甚至过度竞争。在现行的财税制度下，地方发展以产值和财政收入为考核、激励的衡量标准，同时受干部考核选拔模式的导向作用影响，致使一方面社会管理职能被相对淡忘和忽视，另一方面地方政府之间的关系更多地表现为资源和经济利益的激烈竞争，府际关系缺乏相关制度规范，地方保护严重，无序、过度竞争普遍存在。不仅制约着府际沟通协作，影响了政府组织形成合力，而且导致产业结构趋同、区域福利水平下降及公共资源浪费，还容易引发社会冲突。

（二）府际沟通协作明显缺乏。与美国形成鲜明对比，我国法律制度不健全，府际事权划分一直采用行政手段，尚未走上法制轨道，致使府际事权不明，职责不清；分税制在一定程度上规范了各级政府间的财力分配关系，但现行财权分配与府际关系制度化还有很大差距。地方政府间沟通协调受阻，不能满足处理跨区域社会事务的需要，特别是在关键时期难以明确分工合作关系。

（三）社会管理诸多问题显现。由于社会问题具有普遍性的特征，生态环境、劳动就业、老龄化以及食品安全等当前最为突出的社会问题，其存在、蔓延以及问题的监管和处理往往是跨区域甚至是国际性的。这就要求所涉及的地方政府协同进行环境治理，完善就业政策，甚至对社会生产、消费、分配、投资、社会保障及福利、城乡规划等方面做出相应的政策调整。

三、对策探索

从职能角度看，政府在统筹经济社会协调发展、加强和创新社会管理方面责无旁贷。在当前阶段，各地方政府应充当好社会管理的主角，找准定位，发挥主导，特别是要加强横向府际沟通协作，处理好跨行政区域的社会事务、维护好社会秩序，为人民群众营造和谐的生活环境。

（一）健全府际关系法律规范。我国宪法第89条规定了国务院的职权，第107条规定了地方政府的权限。但未对权限进行明确划分，职能定位不清晰，致使府际关系的协调无章可循。因此，要加强相关立法工作，清晰确定政府间的职责和权限，特别是科学地配置各地方政府的事权和财权，合理分权以平衡资源分配，在法制框架下营造公平的竞争环境，确认府际沟通协作关系；真正落实各项法规制度，规范政府行为，提高决策质量，确保府际关系在法制轨道内健康运行。

（二）转变地方政府工作职能。在市场经济条件下，经济调节职能应界定为政府对经济的间接调控，也即宏观管理，这种职能应逐渐集中于中央政府；市场监管是中央与地方政府的共同责任领域，应逐步探索责任分配的领域和层次。当前，地方政府应将关注点和工作重心从经济调节和市场监管中逐步转移到社会管理和公共服务领域，重视民生，维护社会公平，在社会公共领域尽到自己的责任。与此同时，要不断优化现行财税制度和干部考核任命方式，减少其不合理性对良好府际关系的影响。

（三）创新府际沟通协作体制机制。一是沟通协作体制。要创建横向府际沟通协作体制，成立机构，明确职责权限，行使府际事务的决策权并落实分工，在平级不同政府间充当沟通协调的纽带；二是沟通交流机制。创建常规化业务沟通交流渠道，围绕重难点工作，交流经验，切磋方法，共商对策，互助提高，同时注意促进政府间（包括城乡政府间）人员交流，通过换位体验，认识和实践社会管理的方方面面，总结经验，探索规律；三是协调合作机制。按照民主化的要求建立地方诉求表达机制，并在此基础上建立地方府际平等公开的竞争机制、府际冲突协商机制和利益分享、补偿机制，弥补条块分割在规范横向府际关系、协调争议、促进合作方面的不足；四是专项工作平台。在不同领域建立对应于常规机制的府际应急管理专项合作平台，以及时、有效、专业和经济为原则，多方合作，合理配置使用人财物等资源，以应对各种府际关系的特殊要求，解决跨领域、跨区域的特殊问题；五是要素流转机制。放眼于长远和全局，走出政府营利误区，逐步建立和完善府际的生产要素自由流动和转接机制。减少政策限制，完善技术、网络衔接，逐步实现金融、户籍、社保、就业、工资、教育的统筹管理，使区域间、城乡间转接成为可能，促进要素流动，维护社会公平。

（四）革新协作的技术和手段。一是建立府际沟通协作网络，使政府对公众的跨域更加亲和便捷；二是打造信息安全技术平台，铸就政府工作的“防火墙”；三是研发府际沟通协作系统的对内监测机制，形成对各方政府的监督和约束，保证府际沟通协作的工作质量；四是完善网络舆情监测系统，掌握主导权，实时监控和引导网络舆情良性发展。

主要参考文献：

[1]林尚立.国内政府间关系[M].浙江人民出版社，1998.

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派驻乡镇检察室是适应社会发展推进检察改革的需要。改革开放30多年来，我国经济社会发展飞速发展，取得了巨大的成就，在肯定成绩的同时，也应清醒地看到发展的过程中由于各地的各种因素也产生了一些影响社会稳定和谐，影响经济社会进一步发展的矛盾和问题，而且随着人们教育程度的提高等因素也使得人民群众对司法服务的需求越来越多。如果这些矛盾和问题不能够得到有效解决，人民群众日益增加的司法服务的需求不能得到满足，将会很明显地影响到人民群众的生活，制约到经济社会的进一步发展。作为检察机关有义务去解决影响经济社会发展的问题和和矛盾，有责任去满足人民群众的司法需求。这就迫切需要检察机关进行改革创新，提高解决问题化解矛盾和司法服务的能力。而派驻乡镇检察室的设立以及参与到社会管理创新中来，适应了社会经济发展的需要。

二、派驻乡镇检察室参与社会管理创新的途径

1．通过多种形式开展法律服务工作。进行法律宣传教育，提供法律咨询服务是派驻乡镇检察室的主要工作内容之一。当前农村居民大多法律知识欠缺，法制观念淡薄，在一定程度上影响了农村的和谐稳定。派驻乡镇检察室工作人员可以借助深入基层的有利时机，通过走进农村、农户、社区、学校等发放宣传资料，进行法制宣讲的方式，也可以通过向村民、居民提供法律咨询的方式普及法律知识、开展法制宣传教育，提高农村居民懂法、知法、守法、维权的意识，推动农村法制建设和社会稳定。

2．开展职务犯罪预防，受理职务犯罪举报。基层政权的稳固与否，基层矛盾的产生与否均与基层干部与是否廉洁有很大的关系。当前一些基层乡镇干部和村干部因为贪污腐化、渎职侵权等职务犯罪引发了农民的强烈不满，往往造成群访、闹访等问题甚至产生，影响了社会的和谐稳定。若要消除这些因为职务犯罪带来的消极问题就要从根本上打击职务犯罪、预防职务犯罪。派驻乡镇检察室由于自身的条件所限，不适宜独自开展职务犯罪的查办工作，但可以通过法制宣传，开展职务犯罪预防讲座等形式预防职务犯罪，对乡镇干部村干部起到警示教育，促使其廉洁自律。派驻乡镇检察室也可以利用贴近基层的便利条件，通过实地走访调查，自行发现职务犯罪的线索，或者通过设置举报箱、接待来访群众等方式受理职务犯罪举报，协助派出检察机关的其他职能部门共同打击、预防职务犯罪。

3．积极化解社会矛盾，维护社会稳定。当前农村、社区等基层单位，人民群众内部仍然存在不少社会矛盾，因此化解这些社会矛盾就成为检察机关的义不容辞的工作任务。派驻检察室可以利用近距离靠近群众的便利条件，深入基层做好社会矛盾化解工作。一是做好社会矛盾调解工作，应当根据矛盾的性质采取不同的调解方法进行调解，如采取释法说理的方式、采取刑事和解的方式等进行调解，调解时可以与派出机关其他职能部门或者其他政府部门成立联合调解组共同进行调解。通过调解工作防止矛盾激化，防止“民转刑”案件的发生。二是做好接待工作。接待应本着热情和富有实效的原则进行，严禁出现接访态度生冷的情况出现，要本着解决实际问题的宗旨进行接访。接访工作不应当只在办公地点进行，可以深入到上访人员家中进行。接待不应当只关注涉检涉诉问题，对于基层政府部门其他问题，也要做好接待工作。通过接待工作，努力将问题解决在当面、解决在基层。

4．广泛开展法律监督，强化对公安派出所执法活动的监督。首先，派驻乡镇检察室应当对公安派出所的刑事侦查活动进行法律监督，可以受邀或者根据案件情况，参与派出所办理的疑难案件的研究、讨论，引导侦查取证，及时纠正侦查活动中的违法现象，保证准确及时的打击犯罪，保护公民的合法权利。也可以定期到辖区派出所，查阅相关刑事案卷材料、受理和公安110指挥中心的派警记录等。其次，应当对公安派出所的行政执法活动进行法律监督，主要包括对治安案件的处理情况和其他行政处罚情况，户籍管理情况是否依法办理进行检查，纠正违法情形，提出改进建议。第三，应强化对基层法庭审判活动的法律监督。可以通过受理群众来信来访或者主动关注群众反映强烈社会影响较大的案件的审判活动，对审判活动进行现场庭审监督或者查阅庭审判决材料，发现违法审判活动并提出纠正意见。第四，应强化对基层行政部门执法活动的监督。对涉农专项资金、惠农资金负责管理、发放的行政部门，对事关群众生产、生活负有管理的工商、税务、交通等行政部门进行执法监督，规范行政执法行为。第五应强化对社区矫正执法的监督。当前，社会服刑人员的社区矫正工作由公安机关移交给各地司法局，虽然社会区矫正执法的主体发生了变化，但是检察机关对社区矫正执法的法律监督没有发生变化，依然需要加强监督工作。派驻乡镇检察室应当依法开展对监外执行交付执行活动的检察，促进交付执行各个环节有效衔接，防止和纠正因不依法、不及时交付执行等原因造成监外执行的罪犯“漏管”;依法开展对司法所监管活动和矫正活动的检察，防止和纠正监管和矫正活动中存在的“脱管”问题;维护社区服刑人员的合法权益，防止和纠正侵犯其合法权益的行为。

5．参与创新社会管理的其他工作途径。派驻乡镇检察室可以在法律允许范围内，通过延伸检察职能，开展社会管理创新。一是可结合检察职能积极参与对特殊人群的帮教管理，加强对刑释解教人员、违法犯罪青少年、以及由检察院做出相对不的被不人等特殊人群的帮教管理，使其避免再次走上违法犯罪道路，早日回归社会。二是配合政府部门做好社会治安综合治理工作。利用检察工作特有优势协助当地政府部门解决好城乡结合部等重点地区的整治开发、服务管理与协调发展问题。会同有关部门开展打黑除恶，扫黄打非等专项斗争，积极参与对社会治安突出问题的整治，定期分析社会治安形势，健全和完善当地社会治安防控体系建设。三是运用检察手段参与对网络虚拟社会的建设管理，高度重视网络犯罪打击、预防工作，促进网络虚拟社会建设和管理。四是深入当地村镇集体、私营企业，进行司法调研，了解企业司法需求，提供法律服务，帮助企业预防职工各类犯罪。

三、派驻乡镇检察室参与社会管理创新的制约瓶颈

1．保障机制有待完善。一是办公条件需要进一步完善，目前大多数地区的派驻乡镇检察室由于经费不足或者其他原因，没有独立的办公地点，大多借用乡镇政府或者社区街道的办公用房。有的地方派驻乡镇检察室存在检察技术装备落后、办公车辆不足等问题，不能满足办公需要，这都制约了派驻乡镇检察室创新社会管理工作的开展。二是工作人员保障不足，有的基层检察院虽设立了派驻乡镇检察室，但是在人员配备上却难以达到工作要求，有的由于派驻人员数量有限不能常驻办公地点按照正常工作日进行办公，有的虽然能够正常办公却只有一到两人进行工作，或者还有政府部门的兼职人员，这都影响了检察室创新社会管理工作的有效开展。

2．机构定位不明确。当前各地基层检察机关的派驻乡镇检察室机构定位不明确，首先体现在外部名称上，比较混乱并不统一，有的称之为派驻检察室、乡镇巡回检察室、检察站、检察联络室、检察法律服务室、检察工作联系点等，这些不统一的称呼使得人民群众在某种程度上不清楚派驻乡镇检察室的性质和职能。其次，组织体制有些混乱，有的派驻检察室作为基层检察机关的派出机构，是检察机关的一个职能部门，有正式的编制，与其他科室职能部门平行，受检察长的领导;而有的派驻乡镇检察室无正式的编制，有的还属于职能部门的派出机构，由这个派出部门的人员兼任派驻检察室工作人员，受部门负责人的领导。再次，派驻检察室在开展创新社会管理过程中，有时受到当地党委、政府过多的干预和影响，不能保持检察工作的“独立性”，但也有的派驻检察室工作有些“越权”，基层政府部门做的工作也参与进去，几乎成为类似于当地政府的一个职能部门。这些问题的存在，都制约了派驻检察室的创新社会管理工作的开展。

3．缺乏详细的规章制度，职责不明确。虽然派驻乡镇检察室能够参与社会管理创新，但是参与社会管理创新不是无限制无范围地进行，必须在法律和政策允许的范围内进行，需要有规范的制度或者工作办法予以指导。而就目前派驻乡镇检察室运行情况来看，检察机关参与社会管理创新的工作重点和工作思路多种多样，有的强调受理发现职务犯罪案件线索;有的重点从事法制宣传、法律咨询工作等;有的则是职责范围广泛化，基层检察院创新社会管理的工作派驻乡镇检察室都能做，远远超出了派驻检察室的职责范围。

四、派驻检察室参与社会管理创新制度的完善

1．进一步强经费保障工作。在经费得到保障的前提下进行派驻乡镇检察室的基础设施和信息化建设。在经费保障上，要依靠派驻的检察机关解决，以防派驻乡镇检察室为了解决经费而受制于其他机关或部门，影响派驻乡镇检察工作的独立性。有条件的检察机关应当为派驻乡镇检察室建立独立的办公用房，为派驻乡镇检察室开展工作提供有力保障。

2．进一步加强管理科学化建设。明确加强和规范派驻乡镇检察室的建设方向和发展方向。首先对派驻乡镇检察室的称呼作统一规范，可以统一称作派驻乡镇检察室。高检院或者各省、直辖市的检察院应当统一出台派驻乡镇检察室相关规定，明确派驻检察室的职责和权限以及经费保障等问题，进一步推进派驻乡镇检察室职能规范化、运行标准化建设，执法规范化建设。

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彼此负反馈增强系统制约社会治安综合治理协力的形成发展

社会治安综合治理工作出现互不相干、各自为战，无法形成综治协力的重要原因是现行社会治安综合治理工作系统中存在的彼此负反馈增强系统制约了综治协力的形成和发展。

（一）公安机关内部打防工作关系不利于形成综治协力

目前我国公安机关内部打防工作关系缺乏制度化的稳定协同机制，以系统动力学视角审视，可以“公安机关打防关系系统循环图1”表示①。图中“案件查处工作”代表公安机关内部属于“打”的工作，“管理预防工作”代表公安机关内部属于“防”的工作。从图中可以看出，在化解社会矛盾、综合治理社会治安的工作中，公安机关内部“案件查处工作”与“管理预防工作”之间构成彼此负反馈增强系统。受其系统运行特征所决定，在领导没有施加特别干预的情况下，“案件查处工作”与“管理预防工作”之间系统自然运行的结果是此涨彼消、彼消此长、归责在外、推诿指责。“案件查处工作”越增长，“管理预防工作”越消减，并反过来推动“案件查处工作”进一步增长。一方的增长会带来另一方的消减并进而加重己方负担，随着系统的日益运行，双方都趋向失灵、崩溃，同时在系统趋向失灵、崩溃的进程中，双方在压力之下必然互相推诿指责。显然，这是不利于公安机关内部综治协力形成发展的工作系统，必须依赖上级领导不断输入有力的干预指令才能暂时避免、缓解系统此涨彼消、彼消此长、归责在外、推诿指责的现象。

（二）公安机关和政府其他职能部门之间的打防关系、防防关系不利于形成综治协力

同样，在“公安机关打、防的工作”与“其他职能部门防的工作”之间也不利于形成综治协力的彼此负反馈增强系统(见“公安机关与其他职能部门打防、防防关系系统循环图1”)。由于社会矛盾激化而发生的案件大多直接属于公安机关职能管辖范围，案件发生后，领导和社会各界一般会首先对公安机关提出要求和批评，因此，在这一彼此负反馈增强系统中，公安机关迫于职能压力必须首先启动工作。而在彼此负反馈增强系统中，如果上级领导没有施加特别干预，公安机关首先启动增强工作的结果必然是其自身工作压力越来越大、机构日趋膨胀、警察不断增员、警察职业倦怠日益明显的恶性循环。社会各界不断指责公安机关没有维护好社会治安，而公安机关则不断指责其他职能部门没有在职能范围内化解社会矛盾。

（三）社会治安综合治理工作系统各组成部分间存在的彼此负反馈增强系统不利于形成综治协力

不但公安机关内部、公安机关与政府其他职能部门之间的彼此负反馈增强系统不利于形成综治协力，社会治安综合治理工作系统各组成部分之间所有存在的彼此负反馈增强系统都不利于综治协力的形成。“社会治安综合治理工作系统循环图1”可以描述社会治安综合治理工作系统所有组成部分之间的彼此负反馈增强系统及其对综治协力形成发展的制约作用。对于任何社会治安综合治理工作系统组成部分“综治工作单位A”和“综治工作单位B”，如果它们之间缺乏制度化的稳定协同机制，它们之间就构成彼此负反馈增强系统。正是彼此负反馈增强系统所具有的此涨彼消、归责在外、推诿指责特征制约了我国社会治安综合治理工作系统综治协力的形成和发展。虽然通过上级领导输入特别干预指令可以暂时避免、缓解彼此负反馈增强系统不和谐运行现象，但随着彼此负反馈增强系统的不断增强运行，上级领导的干预将变得越来越困难、效果也越来越有限。

建立、完善科学的正反馈协同工作机制，健全完善社会治安综合治理工作格局，促进综治协力形成发展

（一）简单加强党政统一领导、强化综治机构组织协调并非加强综治协力的最优途经

目前我国正处于社会矛盾凸显、对敌斗争复杂、刑事案件高发的社会转型期。社会转型期严峻的治安形势和繁重的维稳责任要求更高效的社会治安综合治理工作和更强大的社会治安综合治理协力。为了破解由彼此负反馈增强系统导致的综治协力不足问题，实践中常见的做法是强调要不断加强党政统一领导，强化综治机构组织协调。但这种方法必须谨慎避免陷入简单加强党政统一领导、强化综治机构组织协调的误区。从“党政统一领导综治机构组织协调系统循环图1”可以看出，党政领导、综治机构与任意综治工作单位A、B之间均构成动态平衡的调节系统。在社会治安综合治理工作系统中，调节系统运行的结果原本会使党政领导、综治机构与任意综治工作单位A、B之间在社会治安综合治理工作上保持动态平衡关系。但是，由于综治工作单位A、B之间的彼此负反馈增强系统是不平衡的动态系统，其不平衡增强运行经常会破坏党政领导、综治机构与任意综治工作单位A、B之间在综治工作上的动态平衡关系，导致党政领导、综治机构忙于协调综治工作或难以有效协调综治工作。处于彼此负反馈增强系统中的任意综治工作单位A、B为了避免自己处于被动地位，常常在党政领导、综治机构协调综治工作时加强对党政领导、综治机构的“游说”工作，希望推卸、减轻自己的综治责任；党政领导、综治机构若在缺乏科学论证的情况下强力推进综治协调工作，还可能使自己卷入任意综治工作单位A、B之间的彼此负反馈增强系统矛盾中，作出缺乏系统性、协调性，往往是头痛医头、脚痛医脚的决策[1]。同时，党政统一领导和综治机构组织协调若只是在对社会治安形势加强分析研究的基础上做出工作部署，强化“各负其责、齐抓共管”，强化“管好自己的人，看好自己的门，办好自己的事”，强化“谁主管谁负责”原则的落实，并不能从根本上改变任意综治工作单位A、B之间彼此负反馈增强系统所必然导致的综治工作协调难的系统运行特征。因此，进一步健全和完善党政统一领导，综治机构组织协调，各部门各方面各负其责、齐抓共管，广大人民群众积极参与的社会治安综合治理工作格局，不能简单强调加强党政统一领导、强化综治机构组织协调。

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【关键词】社会治理；公共产品；政府；自治组织

一、政府代表性的“异化”

政府政治权力的基础是政府的代表性，在现代政治体制中的各个国家都设立了代表民意的代议制机构。威尔逊提出了政治与行政的二分法，即通过环式的民主将民意通过议会进行表达，由专业化的政府来对民意进行执行。在此之后，企业的科学管理思想和方法不断的影响和完善政府的执行职能，使政府和企业一样成为了一个以效率为主要价值标准组织，政府中的雇员也成为了一个价值中立的“打工者”，在这种体制下，政府成为了一个单独的利益群体。随着政府职能的不断扩大和专业性的不断提高，政府的自主决策能力、影响舆论和代议制机构的能力也在不断的增加，政府的行政裁量权不断增加，政府对于社会和经济的干预往往并不是公共利益的集中体现，也不是出于社会公正的道德标准，而往往是出于政府作为一个独立的利益集团的考虑，并且受到社会强势利益集团的影响，是社会强势利益群体利益博弈之后的集中体现，产生了代表性危机。

二、共同利益与公共利益

政府政治权利的法理渊源来自于公共领域的失灵。理解公共领域首先要区分共同利益和公共利益两个概念。共同利益指的是社会中一部分人的共有利益，往往具有纵向性。一个人具有多种利益，并且同时属于多个共同利益群体。而公共利益指的是一定范围中所有人的共同利益，具有横向性，往往和年龄、地域等方面联系在一起，代表的是一个阶层。公共利益存在着三种情况：一是所有人都获益；二是一部分人获益，另一部分人不受损失；三是部分人获益之和超过部分人损失之和。第二种情况在现实中是存在的，但是其并没有将相对的公平因素考虑在内，往往人们会产生不公平感，如果存在利益的话就应该总获益超过不公平感的损失。大多数的公共利益问题发生冲突的现象都来自于第三种情况，即公共利益与共同利益的矛盾，即部分共同利益获利超过部分共同利益损失。那么，如何解决利益博弈的问题呢，就应该引入社会治理的思想，政府则作为一个局外人来进行仲裁，博弈的结果必然是双方利益的最大化，使双方都满意。当公共利益与共同利益发生矛盾时可以通过社会治理来解决问题，政府和社会组织共同努力实现公共利益。

三、公共物品的非政府提供

政府对市场与社会进行干预的一个主要原因就是在于公共物品市场无法提供，因为公共物品具有非竞争性与非排他性，因此，市场中存在着“搭便车”现象。但是，政府提供存在效率低的问题，往往会导致整体公共利益的损失，即税收政府使用的效率小于私人使用的效率。提高效率的方法可以考虑由有私人来进行提供公共产品，这种提供方式可以称之为“混合提供”，即公共物品往往和一些利益损失绑定在一起提供。例如，日常用的收音机散发的广播信号是典型的公共物品，具有非竞争性和非排他性，但是，广播台是由私人经营的，广播台要与广告商合作将节目与广告绑定，共同提供广播这种公共物品，同时，私人企业能够更加深入的了解听众的口味，从而提供最能够满足听众边际效用的广播内容。所以，笔者认为公共物品的私人提供可能更具有效率。公共物品还可以通过合作的方式由共同利益群体来进行提供，例如整个社会的环境污染治理可以由慈善组织通过募捐的方式使整个社会中具有环保需求的人士进行共同捐助与治理。对于，共同利益群体的公共利益，也可以由共同利益群体来进行自治，并且与其他利益群体进行博弈来维护（例如行业协会与拆迁）。因此，对于整个社会发展需要的公共物品可以由政府、个人、社会组织和企业共同进行提供。但是，对于整个宏观经济的稳定与发展，应该依赖于政府作为市场主体通过财政政策和中央银行的货币政策进行调节，而不是直接的干预，在这个方面来看政府的作用是不可代替的，可是，在市场宏观调控中政府并不代表着“上层建筑”，而是作为一个市场主体来进行调节，在某种意义上讲也是在进行着“社会治理”，而不是传统的行政管理。

政府行政合法性的根基是代表公共利益和处理公共问题，但是，在现实中往往是异化的和低效的。除了政府之外，社会组织、企业和个人在一定程度上也可以更好的代表自身利益，更好的处理公共问题和提供公共产品。

参 考 文 献

[1]张康之．公共管理：社会治理中的一场革命[J]．北京行政学院学报．2004（1）

[2]陈伟东，李雪萍．社区治理与公民社会的发育[J]．华中师范大学学报（人文社会科学版）．2003（1）

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一、活动时间

2014年10月，为期一个月，重点是中旬。

二、宣传重点

省公众安全感调查的内容，主要包括七个方面：一是在目前的社会环境下是否感觉安全：二是所在地今年社会治安状况和去年相比如何；三是周边或住地所在小区出现矛盾纠纷是否能及时得到排查调处；四是周边或住地所在小区出现突出治安问题能否及时有效得到整治；五是居住地是否经常见到民警、保安或其他巡逻队员；六是本人或家人是否具体参与了平安小区、平安村（社区）及其它形式的平安创建活动；七是本地政法队伍中存在的突出问题。

我街道宣传活动，重点围绕上述七个方面开展，主要

1、在加强打击防范、化解矛盾等平安建设的重点领域，明确目标、采取的措施和取得的成效；

2、今年相关工作和以往相比的创新、提升以及成效；

3、开展社会面治安防控、群防群治活动的类型、措施和工作成效；

4、开展系列平安创建活动的目标要求、具体措施和成效；

5、创新社会管理，强化基层服务的措施和成效。

三、活动形式

这次宣传活动由街道综治办组织，在各社区、各部门同步开展。主要形式是：

1、开展社会面宣传。各社区、各部门要充分利用LED显示屏、横幅、宣传单、黑板报等载体，面向全社会开展大规模的宣传活动，在全社会形成浓厚的宣传氛围。

2、开展针对性宣传。针对在校学生及家长、机关干部、企事业单位职工等群体，要组织开展有针对性的宣传活动。通过在校学生、企事业单位职工等群体，将宣传活动辐射到千家万户。

3、开展面对面宣传。各社区组织网格长、志愿者、民警等队伍，开展深入群众的一对一、面对面宣传活动，进一步提升宣传成效。

4、开展网络化宣传。各社区、各部门要积极运用互联网等新兴传播媒体，利用网上居委会、社区微博、手机短信和qq群等进行宣传。

四、工作责任

各社区、各部门要明确职责，认清形势，高度重视这次集中宣传活动，将其作为重要任务摆上当前议事日程，切实抓紧抓好、抓出成效。

1、各社区、各部门要突出重点，认真进行研究，明确专人负责，制定具体方案，严格按照要求开展宣传活动；及时宣传自身的好经验好作法，扩大宣传效果。