森林保护条例范文

导语：如何才能写好一篇森林保护条例，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

关键词:香格里拉森林资源资源保护

香格里拉——人间的世外桃源，那里雪山环抱、峡谷壁立、草原辽阔、阳光灿烂、空气清新，人与自然和谐共生，充满浓厚宗教色彩和和平宁静气氛的地方——英国作家詹姆斯.希尔顿在他的《消失的地平线》中如是描述。1997年9月14日云南省人民政府宣布香格里拉就在迪庆藏族自治州，顿时香格里拉“香”满天下，吸引了无数游客前来“朝圣”，产生了巨大的旅游效益，有力地促进了当地经济与社会发展。而最令每位迪庆人引以自豪的是其茂密的植被和丰富的动植物资源，丰富的森林资源是阻止西北风沙南侵的重要屏障，是江河源流传流不息的基础，是全球生物多样性的重要组成部分，现已香格里拉被确定为世界十大自然物种基因库存之一。基于此，强调香格里拉的森林资源保护，对促进香格里拉经济和社会的持续发展，改善生态环境，建设永远的香格里拉具有重大意义。

一、香格里拉森林资源保护的现状

1.香格里拉拥有丰富的森林资源

迪庆，藏语意为“吉祥如意的地方”，位于云南省西北部，青藏高原的南延部分的横断山脉腹地，地处滇、川、藏三省（区）交界处，在东经90º35′-100º19′、北纬26º52′-29º16′之间，全州平均海拔为3380米，州内气候属于温带—寒温带气候，年平均气温4.7℃-16.5℃，年极端最高气温25.1℃，最低气温–27.4℃。太阳辐射强，干湿季分明，立体气候明显。正是由于特殊的地理环境和复杂的生态环境条件，造就了了香格里拉独特的自然景观和丰富的自然资源，成为我国金沙江林区的重要组成部分，也是目前全国保存较好的以亚高山针叶林为主的原始林区。据统计，分布在迪庆州境内的种子植物达到5000多种，包括2183种高等植物、969种药用植物、136种野生食用菌、1578种观赏植物，境内野生动物资源1400余种。其中属于国家一、二级保护植物的有30多种，动物的有60多种，国家重点保护的珍稀动植物有滇金丝猴、黑颈鹤、秃杉、拱桐、红豆杉、榧木等。总的来讲，香格里拉的森林资源具有林业用地广阔、树种资源丰富、林木蓄积量高、以针叶林为主等特点。

2.香格里拉的森林资源已经发生衰减

从1992年2月起至1995年5月的全州森林资源遥感调查显示：全州林业用地面积为181.2万公顷，其中有林面积94.3万公顷、疏林面积45.3万公顷、灌木林面积24.9万公顷、无林地16.8万公顷。全州林木总蓄积量为22680.2万立方米，其中有林地蓄积18383万立方米、疏林地蓄积4219万立方米、散生木蓄积5.4万立方米。与印度东北角的阿萨母比缅甸北部高山区相比，迪庆的森林植被保护较好，森林资源较丰富。但是，香格里拉仅是30年代初对迪庆的纪实性描述，由于森林生态系统的脆弱性，森林植被已经发生了衰减。例如，不包括灌木的森林覆盖率：60年代(66年)为56.32%，70年代(74年)为42.21%，80年代(84年)为38.67%，90年代(91年)为35.37%。包括灌木在内，80年代森林植被覆盖率为76.57%，90年代为55.62%。森林覆盖率平均每年衰减为0.7%。森林衰减的原因很多，但是采伐是其主要原因。正如世界自然基金会哈罗德瓦德里在《迪庆森林遥感》中所写到:“目前，迪庆州仅采伐冷杉、云杉和松树等木材收入就占了迪庆州财政收入的80%，这反映了对木材产品的单一的工业依赖。在海拔3000米以上的陡坡地上采伐，迹地更新造林成了冒险的赌博。”

3.香格里拉森林资源保护初现成效

从1998年实施天然林保护工程以来，到2002年5月止，全州共落实管护面积172.2万公顷，占任务量的120%；完成公益林建设46500公顷，其中人工造林1553.3公顷、封山育林34366.7公顷、人工促进天然林更新14200公顷，森林覆盖率已达到65.4%。可以说，天然林保护工程及退耕还林（草）工程初现成效，使境内的森林资源得以休养生息，降低了各种自然灾害发生的频率，为野生动物提供了生存环境和栖息地，奠定了社会和经济发展的坚实基础，使香格里拉变得更加美丽。

4.香格里拉森林资源保护任重道远

虽然香格里拉森林资源保护已经初现成效，但是，仍然应当认识到，香格里拉的特殊地貌以及大部分寒冷季节导致了脆弱的生态环境，建国以来对林木的大肆采伐以及森林火灾、挖沙取石更加重了对森林资源的破坏，此种类破坏的严重后果不可能在短期内完全恢复，它需要数代人做出不懈努力，才可能再现英国人希尔顿在《消失的地平线》中描述的那郁郁葱葱的森林。

二、香格里拉森林资源衰减成因分析

1.森林资源保护立法缺乏系统性

除国家法律法规外，关于香格里拉森林资源保护的地方性法规、规章及政策主要有：《云南省迪庆藏族自治州自治条例》（有关规定）、《迪庆州森林资源林政管理办法》、《迪庆州绿化考核奖惩实施办法》、《迪庆州自用材管理办法》、《迪庆国有林场实施方案》、《迪庆州野生动物保护管理办法》、《迪庆州天保工程管理实施细则》、《迪庆州退耕还林管理实施细则》、《迪庆州“十五”期间采伐限额实施方案》《迪庆州护林防火实施细则》、《迪庆州防火目标管理责任状》《关于禁止捕杀野生动物的通告》、《中甸县关于严禁采集松茸的通告》《中甸县2000年前消灭宜林荒山的决定》等。形式上看，香格里拉森林资源保护的规范比较全面，但是仔细研究会发现这些规范仍然比较凌乱，缺少系统性、整体性和综合性。

2.森林资源保护执法力度有待加强

1998年9月-2002年5月迪庆州森林公安、林政共受理各种林业案件783件，查处778件，处理各类违法人员1171人次，收缴木材1938立方米，没收伪造木材运输票证40741立方米，为国家挽回经济损失2000多万元。有力的打击了林区违法犯罪活动，从而保护了森林资源。但仍有一些林业行政部门和执法人员认识不到位，履行职责不主动，破坏森林资源的案件仍然在相当范围客观存在。

3.林区职工需要脱贫致富

从1998年9月1日起，迪庆州全面停止了天然林采伐，全州1447名森工企业职工失去劳动对象，企业停产，职工减收。为解决相关问题，全州采取撤销森工企业建制，组建12个国有林场的方式，对森工企业实行属地管理，全州6户森工企业实行转产分流，全面完成12个国有林场的组建，并分设14个分场，197个管护站，安置到天保工程的森工企业职工共846人，昔日的伐木工人变成了护林育树人。虽然这些措施基本解决了森工企业的职工出路问题，但如何维护职工利益以及林区职工群众和原来服务于森林采伐业的第三产业的人员的脱贫致富问题仍然是一个严峻的考验。

4.自然保护区管理落后

香格里拉境内有白马雪山、哈巴雪山、碧塔海、纳帕海等自然保护区，这些保护区对于天然林的保护、生物多样性的维护、自然景观的保持都做出了积极的贡献。但由于基础设施落后，管理人员不足，且缺乏专业技术人才，整体素质不高，致使管理能力弱。同时，由于实施天然林保护导致当地社区的经济收入减少，对当地社区和农户产生了不利影响，自然保护区与当地社区的矛盾日益突出。这些社会矛盾与冲突不利于对香格里拉森林资源的保护，也不利于社会的稳定与发展。

5.农村能源建设有待加强

山区群众建房、生产以及生活用材大多以木材为主，势必造成对森林资源的低价值消耗。而森林采伐是森林面积减少的主要原因，工业用材和薪柴的需求又是采伐率据高不下最主要原因。如果改变人们以木材为主用能结构，将大大减少森林采伐量，对森林资源的有效保护是大有裨益的。为此，从天然林保护工程实施以来，迪庆州加强了农村能源建设，能源建设已初有成效，但是以木材为燃料和以木材建房者大有人在。

6.水土流失、泥石流及滑坡等自然灾害明显增加

森林的乱砍滥伐导致给香格里拉水土流失严重。2001年该州水土流失的面积已达到4890平方公里，占到了土地面积的20.5％。挖沙采石行为也是滑坡和泥石流的重要诱因。在过去几年内，香格里拉县环保局至少关闭了200多家采石采砂场。尽管如此，大规模破坏生态的挖沙采石行为仍屡禁不止。在香格里拉县，随意开山采石的现象令人震惊，从县城放眼看去，就可见到城外四周山体都被大面积“开膛破肚”。据统计，县城周围被破坏的土石方至少有2500万立方米。开山采石破坏生态植被，由于高原脆弱敏感的生态系统使生态环境很难恢复，这也是造成塌方和泥石流爆发的重要原因之一。

7.生态旅游对森林资源带来负面影响

中国人与生物圈国家委员会的调查显示，在我国已开展旅游活动的自然保护区中，有44%的保护区存在垃圾公害，12%出现水污染，11%有噪音污染，3%有空气污染。而在香格里拉，生态旅游对森林资源的负面影响仍然不可忽视。以迪庆州的三坝纳西族乡为例，从90年代中期开始大力发展旅游业以来，在水渠旁修了许多公路，破坏了本已脆弱的植被系统，加剧了当地的水土流失。在水土流失情况最为严重的东坝村，2001年的水土流失面积为17.70KM2，轻度流失面积为7.78KM2，中度流失面积为7.53KM2，强度流失面积为2.38KM2。

8.森林火灾影响森林资源的消长

建国前，香格里拉地区对预防和扑灭森林火灾不重视。建国后，增强了防火灾识，提高了控制森林火灾的能力，森林火灾次数逐年下降，火灾损失逐步减少。但从1975-1995年共计发生火灾651起，成灾面积为269184亩，损失林木1022029立方米，烧死幼树1011.44万株的数据来看，火灾仍然是造成森林资源减少的重要因素。虽然从1998年9月1日起，全州实施天然林保护工程，提高了森林覆盖率，但由于森林工业的萎缩，其所负担的防火基金得不到保障，1999年迪庆州的森林火灾数量急剧上升，仅4月间，一个乡的一起火灾就造成1.2万亩天然林毁灭，相当于1998年云南全省森林火灾面积的总和。

三、保护香格里拉森林资源的若干建议

1.进一步完善森林资源保护立法，加强执法，提高群众森林资源保护意识

为了强化林业管理，有效地保护、培育和合理利用森林资源，加快国土绿化，充分发挥森林的多种效益，实现香格里拉的可持续发展，可以根据我国《民族区域自治法》、《森林法》，将现有香格里拉森林资源保护方面的地方性法规、规章及政策进行整合，制定统一的《云南省迪庆藏族自治州森林条例》。该条例既可统领现存规定森林资源保护具体方面的地方法规规章，使整个地方法规系统化，更好的贯彻执行上位法律规范。同时，又可在该条例下完善森林资源保护方面的其他立法，进一步完善法规体系的系统性、整体性和综合性。此外，还应在搞好林业执法队伍建设和提高自身执法能力、建立健全执法人员奖惩制度、加强对执法人员监督与管理等方面做好工作。在提高群众森林资源保护意识方面，要做好宣传，提高群众的环境意识、生态意识、法律意识，同时要采取吸引群众参与森林资源保护的政策，使群众从森林资源保护中获得利益。对私人开放商品林建设、在公益林建设中引入民营机制，发挥森林资源的市场运做，才能保证群众持续有效的参与到森林资源的保护、利用和培育中，实现有效的行政执法。

2.实施国有森林资源管护经营责任制，促进林区职工群众脱贫致富

国有森林资源管护经营责任制的基本内容是，在国有森林资源所有权、林地用途、森林经营规程不变前提下，将全部林地按林场(所)林业户数分成对应的管护经营责任区，让职工群众在看好林、管好林、造好林的同时，合理开发利用林内的山副产品资源，所得收入归管护者个人，从根本上把管护责任与个人利益紧紧地捆在一起。目前，迪庆州的管护责任只是划分到各个责任单位，自然保护区统一由自然保护区管理机构管理，保护区以外的国有林统一由各国有林场经营管理，集体林由集体林权属单位经营管理，林业工作站负责监督指导。笔者认为，可以在划定部分公共管护区后，其他部分按职工户数划分为责任区，签订责任状，让职工真正成为森林资源保护、培育和利用的主人，把促进森林资源增长、增加职工群众收入、为林区职工群众提供广阔就业天地有机结合起来，将会产生一人管护，全家就业的实际效果。只要提高了职工群众的积极性，就会改变过去对森林资源单纯利用的模式，实现森林资源保护与人民富裕同时并举的目标。

3.加强自然保护区的建设，有效保护天然林

其一，加快基础设施建设。提高管理机构的基础设施条件，修建办公用房和职工住房等；建立宣教中心；加快信息网络系统建设；加大对森林消防和森林公安的设施设备的投入，最终提高管理能力。其二，增加管理力量，改善管理人员待遇，提供相应培训机会，提高整体素质，满足保护区工作的需要。其三，自然保护区与当地社区共建。其实社区是当地自然资源的使用者，只有当地社区也加入并以社区为基础的自然保护区系统才有可能真正达到有效持续的保护，才可能减轻国家对自然保护区的财政负担。为达此目的，应充分运用当地丰富的矿产、水能和旅游等非木材资源，开展兴修水利、修筑道路、建造桥梁等建设项目，开展生态旅游项目；推广科学种田、养殖、放牧；对林副产品进行合理有序开发与保护。最终形成当地居民持续的替代经济收入,这样既可促进经济发展又可有效保护天然林，处理好了发展与保护的关系。

4.推进农村能源改革，合理改善农村用能结构

加强农村能源建设，保护森林和维护生态，对于促进香格里拉农村经济、社会和生态环境的可持续发展极为重要。大力推广沼气池、太阳能、电能、节柴灶等替代能源，转变用能结构，推广替代木材的各种建房用材，减少对森林资源的低价值消耗。以云南省玉溪市为例，农村新能源代替烧柴，每户农户一年可以节省柴薪2.5吨，相当于保护半亩森林一年的树木生长量。新的农村能源计划完成后，建设19万口沼气池和21座秸秆气化站，相当于每年保护了10万亩森林的生长量。农村能源建设工作是一项系统工程，需要大量资金和技术的投入，需要相关部门的通力合作，更需要政府有利的组织、领导和鼓励。为进一步推进农村的能源改革，政府应解决相关资金技术问题，有效利用香格里拉丰富的电力和太阳能，促进香格里拉的农村能源建设，采取相应的政策鼓励农民使用新能源。

5.积极鼓励植树造林，大力推进绿化，有效防止自然灾害

其一，鼓励利用多种资金，采取多种形式进行植树造林，营造的林木谁造谁有，维护承包造林者的合法权益，调动全社会造林绿化的积极性；其二，规定优惠的措施，鼓励开发“四荒”植树造林；其三，有效科学地限制开山采石；其四，规定退耕还林的土地种类和实施退耕还林可以享受的优惠政策；其五，重点保护公路两旁的植被，防止塌方和泥石流中断交通，影响经济发展；其六，对基础设施建设项目进行环境影响评价，尽量减少对生态环境的破坏。只有森林植被的有效保护，才能发挥森林的生态效益，有效控制各种自然灾害。

6.加强对生态旅游管理，避免对环境的不利影响

其一，通过集中学习及与加强生态旅游相应的政策、经济、法律手段落实的方式，提高旅游经营管理者的环保意识。其二，加强游客管理。根据生态资源的承载量，控制游客的数量；有效控制游客的活动范围，重点保护一些脆弱而珍贵的生态环境；通过门票、旅游须知、导游图、旅游区内的环保指示牌，发放废品收集袋等手段，以“除了回忆什么也别带走，除了脚印什么也别留下”为口号，提醒游客注意环保，增强环境意识。其三，完善生态旅游相关立法和执法，保证生态旅游的健康发展。

7.落实森林防火责任制，加强森林防火管理

其一，加强森林防火责任制落实。在州政府与各县政府签订森林防火目标管理责任状基础上，县政府与乡镇政府、乡与村、村与户层层签订当年度森林防火目标管理责任制；其二，充分利用各种形式进行宣传，要求从自己做起，对别人监督，达到群防群治的目的，努力提高全民的防火意识；其三，加强火源管理，增加防范措施；其四，加强森林防火队伍建设；其五，坚持增加森林防火资金投入，加强防火基础设施建设；其六，始终坚持实施科技防火，加强科学防扑森林火灾技术的推广应用，譬如营造生物防火林带，加强森林防火等。

篇2

第一条为了使我县天然林资源保护工程（以下简称“天保工程”）森林资源管护工作规范化、制度化，使天然林资源保护措施落到实处，根据《国家天然林资源保护工程森林管护管理办法》和《湖

北省竹山县天然林资源保护工程实施方案》的要求以及有关法律、法规，结合我县实际，制定本办法。

第二条本《办法》所称管护单位指我县纳入国家天然林保护工程范围的单位，即乡镇管护站、国有林场等。

第三条在工程区内，除了满足基本生活需要保留一部分自用材（含培植材）、薪炭材及经过核准的速生丰产人工林等森林资源消耗外，严格禁止其它森林资源消耗。

第四条工程建设确需用材的必须向有关部门申报，经核实批准后，方可按要求采伐。隐瞒虚报或不按要求采伐的，按《森林法》有关条款处罚，直至追究刑事责任。

第五条凡禁伐区的森林、灌木林、未成林幼林及限伐区内的森林和部分灌木林，商品林区的部分有林地被列为管护对象。包括：国有林、集体林、个体林的森林、灌木林、未成林幼林及其中有益生

物。

第二章管护组织

第六条根据工程区内林地权属关系，森林分布及地域特点，可分不同情况，采取以下方式，实行属地管理：

国有林管护以原有单位竞争上岗的职工为主。以管护所为基本单位，建立精干的森林专业管护队伍。以划定的管护区域为责任区。采取责任区负责制或个人承包方式进行管护。以层层签订责任状的

形式，将管护责任和管护费用落实到责任区或个人。

集体林（含个体林）管护以林业工作站和森工企业分流的职工为主，以专职或兼职农民护林员骨干，划分森林管护责任区，以个体承包方式，采用签订承包合同的形式，确定其承包期限，将管护责

任和费用直接落实到个人，或承包给其他农民以家庭为单位进行管护。

原则上对位于远山，交通不便，人烟稀少的林地封山设卡进行管护；对于近山、交通较为便利，人口稠密，林农交错的林地，采取划分森林管护责任区，以个体承包方式进行管护。

在管护责任区内，提倡并尽可能推行个体承包经营管护，鼓励承包者合理开发利用林下资源，发展多种经营。

第七条加强天然林资源管护站、所的建设。

第八条管护网络设置应做到纵向到底，横向到边，布局合理，相互衔接，不留空档，不留死角，又不重复设置。以责任状和合同确定的管护区域划定责任区。做到明确责任界限，设立固定界标。各

责任区做到严防严守，密切配合，加强联管联防。

第九条管护站、所的设立以及人员编制，根据国家、省有关规定和乡镇及林场实际情况，结合转产分流，发展多种经营的需要，由县林业局确定。定编人员按每人管护3500—4500亩面积测算。

第十条管护所设所长1人及管护人员若干名，管护站设站长1人及管护人员若干名。其他管护人员人数根据面积需要确定，并相应核定基本管护费用。

第十一条管护站、所负责人和主要岗位工作人员应具有中专或高中以上文化水平，通过考试、考核和法律、法规知识培训，并取得岗位合格证书，实行持证上岗；一般管护人员除要具备较好的身体

素质外，也要通过相应的考试、考核和双向选择，择优上岗。从而建立起一支素质高、责任心强，本领过硬的森林管护队伍。

第十二条在森林分类经营区划的基础上，根据各林场、乡镇森林资源分布、林分结构、生态地理位置等因素，将每个林场、乡（镇）划分为若干个管护片，每个管护片又可划分成若干个责任区（或

地块）。层层签订责任状或管护承包合同，将责任逐级落实，最终落实到山头地块，落实到人头。

第十三条各实施单位要采取多种形式大力宣传贯彻《森林法》、《野生动物保护法》、《野生植物保护条例》、《森林防火条例》等法律、法规以及实施天保工程的方针、政策。

第十四条各实施单位的管护制度要以《乡规民约》、《护林公约》等形式，制作标准的宣传牌，公之于众。让大家都知道禁伐区的范围和限伐区的界限，自觉遵守行为规范，共同保护好天然林。

第三章管护责任制

第十五条各实施单位要根据各自的实际情况，尽快建立健全管护目标责任制、岗位责任制及其他各项管理制度，并把目标、任务、责任落实到各站、所或承包人。

第十六条主要领导负责本辖区内天保工程资源管护的全面工作，并负总责；分管领导负责资源管护、森林防火及监测，森林病虫害防治及监测，科技推广与应用以及资源环保监测和信息收集整理工

作，配合主要领导搞好各项工作，不得相互推诿。

第十七条建立健全管护责任制。依法管护辖区的森林、林地，制止一切破坏森林资源的活动。天然林管护的责任主要是：

一、防止偷砍盗伐、乱砍滥伐、超限额采伐、伐薪烧炭，毁林采种，违规采脂、剥皮，过度修枝等毁坏林木以及乱采滥挖药材和其它破坏森林植被，非法收购林木及其它木制产品的行为。在禁伐区

，禁止一切采伐、采挖、放牧等活动；在限伐区，控制采伐方式和采伐数量，禁止实施皆伐作业。

二、加强林地管理，防止毁林开垦，退耕复垦，林下乱采滥挖以及违法征、占用林地等各种破坏、侵占林地的行为。

三、加强森林防火管理，严管野外用火，做好火源控制，积极预防和及时扑救森林火灾。严格按照《森林法》和《森林防火条例》的规定加强森林防火工作。

四、加强植物检疫和森林病虫害防治。认真贯彻落实“预防为主，积极消灭”的方针，做好森林病虫害和鼠害的监测、预防。

五、坚持巡山查山，发现有森林火灾或林业违法事件迅速报告有关部门。

六、严格控制进入管护区的人员，加强对管护区内从事经营活动的人员管理，做好宣传教育，强化其森林保护意识，防止发生侵害森林资源的行为。

七、加强野生动物保护，严防乱捕滥猎。严禁非法猎捕野生动物和非法收购野生动物及其制品的行为。

八、积极协助、配合林政、公安等相关部门处理森林、林木和林地所有权或经营权的争议，查处破坏森林资源的违法行为。

九、负责本辖区经营活动，管护活动等情况记载，建立管护档案，整理统计资料，及时上报。

第十八条管护责任要有量化指标，内容具体，操作性强。要充分体现依法管护，按章办事。做到责任明确，奖惩分明。将管护者利益与管护成效挂起钩来。

第十九条对珍稀野生植物和有特种保护价值的树木以及林木良种资源，要采取必要的保护措施，对古、大、稀、奇林木树种要挂牌登记、建档、立卡。任何单位和个人不得砍伐和毁坏。

第二十条天保工程的护林公约牌、宣传牌、界标等标志牌由林业局统一规划设计。设立的标志牌任何人不得擅自变动和毁灭。

第四章监督与检查

第二十一条县林业主管部门要组织对实施单位森林管护成效进行监督和检查。监督检查的主要内容包括:

㈠管护责任的落实情况；

㈡管护任务完成情况及成效；

㈢管护设施建设和完成情况；

㈣管护档案建立和管理情况；

㈤管护资金的使用及管理情况；

㈥管护报酬及奖惩措施兑现情况。

第二十二条实施单位应将自查的结果,作为对森林管护承包单位和个人支付管护经费和报酬的主要依据；县林业主管部门的复查结果,作为对实施单位年度森林管护费提出调整和安排意见的依据。

第五章奖惩措施

第二十三条实施单位要对森林管护成效进行定期考核和评价,认真总结森林管护的经验和教训,不断完善管护措施。

第二十四条对森林管护效果好、工作突出的单位和个人，由县人民政府或林业主管部门给予表彰和奖励；对管护效果差、保护森林资源不力或违规使用森林管护资金的，要进行批评教育,并责令限期

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一、公路建设在农村经济发展中的作用

要得富，先修路，公路通，百业兴。建好农村公路，拉动农村经济大发展，其主要表现在：

1、是农村公路建设带动了农业农村产业结构调整，实现了农民增收致富的目标。农村公路的快速发展，促进农村人流、物流、信息流的快速发展，农民传统种养殖业的观念得到了转变，资源优势得到了合理开发利用，城郊型农业逐渐形成，农副产品的商品率不断提高。

2、是农村公路建设带动农村客货运输业大发展，群众说：“公路修到家门口，赶场运物不用愁”，村级公路的修建极大地方便了人民群众的生产生活，改善了农村运输环境。

3、是农村公路建设带动农村旅游、矿产资源、绿色食品的加工利用。

4、是农村公路建设带动农村两个文明建设，促进经济社会的全面发展。改善农村交通运输条件，促进机动车辆的增长和运输业的发展，缩短运力时间，活跃城乡经济。

二、我国农村公路建设中存在的资源环境问题

1、耕地资源流失问题

当前，我国农村公路建设目前已进入一个高峰期，“十一五”期间投入了数千亿元用于农村公路建设。在实现“村村通”公路建设热潮中，中国农村村镇建设缺少规划，人口居住分散，自然村布局零乱等现状，造成我国农村公路建设的较大土地资源压力。

目前，农村公路建设中耕地资源浪费的现象屡有发生。其原因主要有：某些施工责任方违法或违规，使得施工主体工程滥占和分割土地，由此增加了填挖土方工程量，造成对耕地资源和施工场地地质地貌的破坏；第二，某些地方政府为了打造其表现政绩的所谓“形象工程”，在当地公路规划和设计阶段，未能做到因地制宜，不顾环保因素和经济因素，盲目追求建设的高标准。在规划和设计公路时往往废弃旧道，甚至有些施工者，为减少土石方、减少用工、节省资金投入而多占良田沃土，增加临时用地，导致不必要的耕地浪费。这不仅影响到我国农村经济发展，也会引发其它经济发展环节的连锁反应，为我国的经济建设带来额外的压力。因此，必须采取可行措施，确保耕地资源不流失少流失。

2、水土资源保持问题

随着我国农村经济建设取得突出成就，逐步凸显的环境资源问题也正在破坏着我国农业的基础条件。公路建设对水土资源的破坏表现为：违反水土保持规定，在施工过程中使有害物质进入土中，干扰地表水、地下水流向，改变地下水资源埋藏和运动的条件，导致水流与数量的变化；在公路建设过程中，由于承包商或施工方在设计规划、资金筹措或不严格执行相关法规等因素，不顾及路域地形地貌，任意挖砂、采石、取土，使得工程所在地的地形地貌和地质结构遭到破坏，极易形成塌方、泥石流等安全隐患。加之对水土流失疏于防护，流失的弃渣、砾石、弃土、废水等又对路域耕地造成侵蚀。

3、动植物资源保护问题

我国农村公路的建设和运营还可能导致周边自然景观失去原始状态，破坏生态系统的功能结构和多样化物种的生存环境，打破相对稳定的生态系统，导致生态平衡的丧失。因此，在山区地带的开辟新道过程中，应注意保护当地动植物资源，特别应保护珍贵树木和古木。在山区公路建设工程中，应结合当地实情，遵循人与自然的和谐发展观，制定切实可行的方案保护当地动植物资源。我国《森林法》对于森林保护也有详细的规定：对于建设过程中需采伐林木的，应向县级以上地方人民政府林业主管部门申请采伐许可证，并按照许可证规定的范围和数量进行采伐。公路建设对自然生态系统的扰动，对动植物资源的负面影响，应纳入我们制定对策的范围，以有效扭转当前农村公路边建设、边破坏的被动局面。

二、必须坚持农村公路建设与资源环境保护协调发展

1、科学规划并制定环保评价制度

坚持科学发展观，改变农村公路与环境保护脱节的现状，就要把生态保护观念融入到建立科学的环境影响评价制度中去。公路建设应实施规划环境评价，把环境目标作为农村公路项目规划和项目决策要素之一加以考虑，从建设伊始就对当地农村交通发展决策和布局做出环境影响评价，最大限度避免和减少因公路建设造成的负面环境影响。评价细则应包括：生态工程评价、土地资源评价、矿物资源评价和科学管理评价等指标体系，抓好公路建设事前评价和营运期事后评价，建立全程动态评价系统。对于环境影响评价体系的设立，应做到理解和尊重当地农民的意愿和选择，使他们能够在环保评价体系制定、施工过程监管和环保资金监督等方面充分发挥作用。

2、落实环保资金确保技术支持到位

当前，我国农村公路建设资金主要来源于国家投入、地方政府配套、社会捐助及群众集资等，而实际情况是国家投入资金有限，其余渠道资金数量难以保证，造成修建环保型公路标准难以达到。基于此，应从资金规划阶段着手，使环保用资金专款专用，并要求各级财政拨出资金设立污染防治、生态保护专项基金，同时注重完善环保资金使用监管流程。其次，应从保证公路建设生态资源保护的技术支持角度着手，确保农村公路施工的技术水平。注重引进公路环境工程专业人才，逐步提升环保技术开发和实际应用能力。

3、加强法律法规宣传，切实制定当地实施条例

目前，我国环境资源保护的法律体系已基本完善。这些法律法规使环境资源保护有法可依，对公民和法人造成环境损害必将承担的法律责任给以明确的规定。我国农村公路建设中破坏环境资源的违法违规现象屡有发生，其主要原因即是对环保法律法规掌握不够，环保意识淡薄。因此，相关交通部门及责任者应提高宣传意识，加强环保法律法规的教育和宣传。目前道路交通部门应特别加强对《森林法》、《土地管理法》、《水土保持法》、《建设项目环境保护管理条例》、《基本农田保护条例》等相关法律法规的学习，明确公路建设中的各项法律义务，做到有法可依，有法必依。

4、加大对资源环境破坏行为的执法力度

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关键词:环境保护;经济发展;海口市

本文为海南省教育厅资助资金项目《环境保护与经济发展及其对策研究》部分研究成果,项目编号Hjsk2009-133,课题组成员:李卫东、郑晓玲,执笔:郑晓玲

中图分类号:F062.2文献标识码:A

一、环境保护与经济发展的内涵及其理论基础

环境保护是指采取行政、经济、科技、宣传教育和法律等方面的措施,保护和改善生态环境和生活环境,合理利用自然资源,防治污染和其他公害,使之适合人类的生存与发展。经济发展指的是社会物质生产和再生产过程,由简单到复杂,由低级到高级的变化。

环境保护与经济发展之间存在着相互依存和相互制约的关系。一方面经济建设必须以特定的环境因素作为物质依托,没有良好的生态环境就没有经济的快速发展;另一方面改善环境也需要物质上、经济上的支持,如果经济得不到发展,自然环境的恶化状况就会因缺乏财力而得不到有效改善,最终也会制约经济的进一步发展。

20世纪后半期,美、日、法、德、意、瑞典和英国等主要工业国家开始制定和修订环境法,相继出台了水污染防治法、大气污染防治法、废弃物处理法及环境污染评价法等,并建立了处理公害、环境等行政事务的专门机构。1972年第一次召开的联合国人类环境会议提出的《人类环境宣言》,标志着西方主要工业国的环境保护进入一个新纪元。但是,我国在“六五”计划中才开始列入了环境保护的目标、要求和措施;在“七五”计划中,继续列有环境保护专章,规定了“七五”期间环境保护的基本任务和主要措施;“八五”计划中的环境保护有了加强。为了保证环境保护作为国民经济和社会发展计划的重要组成部分并参与综合平衡,国家计委和国家环保局于1994年了《环境保护计划管理办法》,从而使编制环境保护计划的工作有法可依、有章可循。1996年3月在《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》中将实施“可持续发展”规定为中国现代化建设的一项重大战略。在已制定的国家国民经济和社会发展计划的经济基础上,制定了国家环境保护计划。1997年以来,中央每年在“两会”期间都召开人口资源环境工作座谈会,对环保工作做出部署。“十七大”将建设生态文明作为实现全面建设小康社会奋斗目标的重要内容,指出环境保护与经济发展同等重要,必须把建设资源节约型、环境友好型社会放在工业化、现代化发展战略的突出位置。

海南省委书记卫留成说,“海南必须坚持生态立省,努力实现经济发展与环境保护双赢。”1999年海南在全国率先提出建设生态省,颁布了《海南生态省建设规划纲要》,确保了生态省建设的法律地位。而后,海南省人大制定和修订了《海南省森林保护管理条例》、《海南省建设项目环境保护管理规定》等20多项地方法规,省政府制定和修订了《海南省关于加强城市规划管理的若干规定》等21项政府规章,海口市也制定了一批地方环保法规,初步建立了生态省建设的法规保障体系。

二、海口市环境质量现状

2008年海口市实现生产总值443.2亿元,增长10.4%;财政总收入100.02亿元、增长21.2%,地方一般预算收入31.03亿元、增长19.1%。全市每万元地区生产总值单位能耗控制在1吨标准煤以下。建成烟尘控制区面积91.42平方公里,环境噪声达标区面积62.64平方公里。全年空气质量处于Ⅰ级优的277天,Ⅱ级良的89天,名列113个国家环保重点城市前茅。主要江河、湖库、饮用水源水质均达到国家标准。全市拥有市容环卫专用车辆188辆,全年生活垃圾清运量35.6万吨。新增各类绿地273公顷,城市绿地率和绿化覆盖率分别达到36.5%、40%;林业建设稳步推进,全年造林2,823.5公顷,其中防护林345.4公顷,森林覆盖率达到37%。

近年来,海南始终把保护生态环境放在经济社会发展的首位,海口市在财力有限的情况下,也不断加大对环境保护的投入,近五年环境保护累计投入37.38亿元。一些企事业单位在坚持环保优先的同时,经济效益也得到了进一步的提高。例如,预计在2009～2012年内,年平均减排量将达到4.11万吨二氧化碳当量的颜春岭垃圾填埋气发电项目,经国家清洁发展机制项目审核理事会审核,国家发改委日前已经同意海口市颜春岭垃圾填埋气发电项目建成清洁发展机制(CDM)项目,并批准其向英国上市公司EcoSecurities国际有限公司转让项目产生的温室气体减排量,转让总量不超过45万吨二氧化碳当量,每吨二氧化碳当量转让价格不低于11欧元。海南重点环保工程――海口市白沙门污水处理厂处理的污水出水水质主要指标达到国家排放标准,每年产出的1.8万吨污泥可全部外销用作农业制肥底料,产出的沼气可全部用于发电。海口市南海大道西的海南天涯华盛水泥有限公司在国内第一个实现了生产水泥整条生产线全部使用无烟煤,所利用的工业废弃物的比率达到了33%。所开发的低温余热发电项目,每年可减少36,348吨二氧化碳气体的排放,节约2,000多万元的生产成本,还在CDM交易中以每吨10.2美元的目前国内最高转让价格,获得了国外合作方瑞典碳资产管理有限公司给予的每年300多万元的补偿资金,经济效益因此大幅提高。但如何协调好资源环境保护与经济发展的关系,如何实现经济建设与资源利用、环境保护相协调,仍是海口市面临的主要难题。

(一)人口增多,生活垃圾随之骤增,生活污水排放总量大,污染严重。2008年末海口市常住人口183.5万人,比上年增加4.05万人。户籍人口155.82万人,比上年增加2.88万人。伴随着人口数量的逐年增长,再加上城市化发展及工农业生产对水的需求日益扩大,海口市目前正面临着有效水资源大幅减少和生活污水、垃圾逐年递增的不良状况。特别是生活污水排放量大于工业废水排放量,污水管道覆盖率和污水处理率却偏低,大部分污水、生活污水未经处理直排或间排入美舍河、大同一横路明沟、龙昆沟等。与此同时,颜春岭垃圾处理场、医疗垃圾处置厂、垃圾中转站等,也不能完全适应垃圾处理需要。

(二)多家红砖厂蚕食土地污染环境,城市开发、公路建设、非法采沙等使多处海岸的原生态植被遭受破坏后,基本丧失了防风功能。国务院1998年《基本农田保护条例》第十七条明确规定,“禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。”国家相关部门明确规定,海口、三亚作为国家第二批禁止使用黏土实心砖的城市,到2008年底必须取缔使用黏土实心砖。三亚已于2007年禁止,然而距海口市区不到10公里的海榆东线7公里处的周边仍有20多家生产实心红砖厂,不但大肆吞噬着国土,砖窑冒出来的废气,还严重污染着环境。

近几年来为吸引投资,地方政府对生态海岸进行大规模的公共设施建设,特别是公路建设对海岸原生态植被破坏最为严重。例如,滨海大道是海口市主要交通干线,从市区穿过海口湾直接横贯于黄金西海岸的沿线,长达38公里。作为主干道,滨海大道宽度超过50米以上,且道路多处离西海岸最位线近达50米,有的仅10米。按道路面积测算,海口滨海大道至少破坏了190万平方米的海岸原生态植被。

如果经济发展采取资源导向型发展战略,走的是发展优势能源的道路,长此以往,资源将逐渐短缺,经济发展缺乏后劲,同时会造成环境污染,影响到经济的健康发展。但在海口市,虽然政府对非法采沙破坏海防林的工作加大了处罚力度,偷挖烂采沙现象仍然屡禁不止,其中以南渡江、南渡江出海口和西海岸的偷采现象最为严重。

此外,旅游业的兴起为经济发展提供了契机,但旅游资源开发也需要规划和管理。部分区域为了局部利益和眼前利益,过度开发、盲目利用,造成许多不可再生的贵重旅游资源的损害与浪费,景区内生活污水增多,垃圾废渣、废物剧增,为经济发展造成隐患。

三、海口市环境保护与经济发展的对策

(一)政府主导,建立资源开发利用、节约和保护机制,把生态保护与建设任务纳入政绩考核体系,实施生态环境保护问责制。由于环境资源的公共品性和环境污染的负外部性,仅靠市场机制则难以脱困,必须依靠政策环境规制来解决此问题。鉴于此,需要从政府层面寻求环境保护和经济发展的双赢对策。

海南省政府从2005年开始建立了环保问责体系,组织部门也把节能降耗、生态环保作为对干部综合考评体系中的具体指标内容。2007年又把过去“政府问责制”上升为“省委和省政府联合下发的对干部考核的问责制”,使得“问责制”更有力度。从立法、规划、环评、资金、执法等方面努力,政府主导让海南生态环保工作顺利推进。一个“政府主导、企业支持、全民参与”的生态环保工作格局在海南逐步形成,生态建设正成为海南强省之本,作为海南省府所在地的海口市亦不例外,也应实施生态环境保护问责制。

(二)坚持环境保护与经济发展并举,以建设国际旅游岛为载体,调整产业结构,转变发展方式,实现绿色复苏、绿色发展。以往人们谈到环保时总是把它与经济发展和促进对立起来,认为环境保护只会加重经济发展的负担,特别是当经济面临困境的时候,首先考虑的是牺牲环境利益甚至环境安全来保证经济稳定和经济安全。但环境污染使我国的发展成本比世界平均水平高出6%左右,环境污染和生态破坏造成的损失约占GDP的15%左右。追求以牺牲环境为代价的经济建设不但会造成人类生存条件恶化,从长远看,也会极大地拖累经济建设。实践证明,一谈发展就放弃保护、一强调保护就放弃发展的做法,都是无法持久的。只有坚持环境保护与经济发展并举而行,以建设国际旅游岛为载体,调整产业结构、转变发展方式,实现绿色复苏、绿色发展,完善和落实好生态环境建设的各项措施,才可完全实现发展与保护的双赢。

(三)集中财力,加快环保基础设施建设,构建完善的污水、垃圾处理设施。建设水源点污水处理工程,保护南渡江水质和龙塘水源地等。提高生态保障能力,严格水源地、水源涵养林地保护,加强对重点江河流域和集中饮用水源地的水污染防治,推进生态功能保护区建设与监管,加强国家级和省级自然保护区建设。

(四)探索建立生态建设与保护长效机制。建立资源开发利用、节约和保护机制,落实差别电价政策,征收各类资源有偿使用费。探索建立生态恢复保证金制度,严格实行排污总量收费,促进企业治理污染。设立专项资金,完善生态补偿机制,加大对生态功能保护区的经济补偿。研究制定有利于生态型产业发展的政策措施,把生态保护与建设任务纳入政绩考核体系,实施生态环境保护问责制。

(五)坚持以经济建设为中心,积极寻求和探索发展与保护的切入点、结合点,大力推行环境友好型生产生活方式,努力将环境保护与经济发展融为一体。进一步丰富和提升把海南建设成为中国的新兴工业省、中国热带高效农业基地和中国度假休闲旅游胜地的“一省两地”产业发展战略,同时凸现海口市的自身特色优势。

1、采用先进技术,减少能源消耗,少用国内能源。海口市的一些企业虽然取得了突飞猛进的发展,但并没有以牺牲环境和资源为代价,而是从节能、节约土地、综合利用资源、发展循环经济四方面加强建设,以逐步改变粗放的经济增长方式,减少对环境和资源的压力。例如,水泥工业最大的能源消耗是煤炭和电力,到目前为止,国内还没有一条5,000吨/天的水泥生产线是全部成功使用无烟煤的,而海南华盛公司不与国内工业企业争煤、争好煤,所用的煤炭全部来自越南的中低热值无烟煤,水泥熟料热耗已由传统的6,500千焦/千克降低到了3,100千焦/千克,有效节能50%以上。其制造的熟料已出口到了西欧,并签订了3,200万吨的五年长期供货合同。

2、利用余热发电,提高能源利用效率。例如,华盛水泥在全国水泥行业5,000吨/天生产线上率先研发纯低温余热发电,在生产过程中把每小时排放到空气中的40万立方米的废烟气收回来,余热发电装机容量6.5兆瓦,发出的电自发自用,每年因此可节电4,800万千瓦时以上,年节约标准煤3,000吨。

3、技术创新,综合利用资源。工业废弃物利用率的高低,反映了一个国家和城市的科学技术水平。我国目前已经达到每年有效利用工业废弃物2亿吨的水平,但这一利用率仅是国内工业固体废弃物总量的10%,而美国、日本等国,废弃物的利用率都在20%以上,德国的利用率更超过了50%。工业废弃物不能有效利用,必然造成环境的污染和资源的浪费,而在水泥行业需要利用自然资源也可大量利用工业废弃物,其中矿渣、粉煤灰、火山灰等固体废弃物是很好的水泥掺加原料。2005年华盛水泥公司通过技术创新,生产的PC32.5复合水泥,利用的工业废弃物达到了33%,每年消耗海南火山石粉、矿渣、粉煤灰等各类废弃物近40万吨。一方面解决了海南许多废弃物的排放问题;另一方面节约了生产资源,企业也因此降低了生产成本。同时,几乎所有的高低压电机都使用了变频节电技术,许多设备都用电脑自动控制,熟料电耗从开始的67千瓦时/吨,下降到35千瓦时/吨,电耗指标均达到了目前国际先进水平。

4、清洁生产,保护环境。清洁生产是现代工业的必由之路,尤其在以旅游为主业的海南,工业生产如果不能实现清洁生产,等同于自毁其独具魅力的旅游资源。全国水泥厂每年对外排放的粉尘在1,000万吨以上,但华盛公司采用全员动手、封闭生产、美化环境、控制排放的办法,排放达到了欧Ⅲ标准。每年仅此一项就能回收有用水泥及原料数10万吨,大大节约了能源和保护了环境。

总之,良好的生态环境和可永续利用的资源是经济可持续发展的根本保证,经济可持续发展战略的实施,是资源得以高效发挥作用和环境得以优化的前提。若想实现环境保护与经济发展并进,必须以经济发展为根本任务,以环境保护优化经济发展,始终把结构调整、转变增长方式放在突出位置,促进经济发展速度和结构、质量、效益有机统一,统筹人与自然的关系,在加快发展中,尊重自然规律,兼顾经济效益、环境效益和社会效益,重视节能降耗和环境保护、资源集约利用,以环境准入促进产业结构优化升级,认真落实环境影响评价制度,严格执行国家环保法律法规和相关产业政策规定,积极扶持新型工业企业项目发展,倡导健康、节约、环保的生产方式,重点控制纸浆、石油炼化、橡胶加工等工业重点污染源;同时改进管理方式,建立健全决策、执行、监督“三个体系”的工作机制,从重经济发展轻环境保护转变为保护环境与发展经济并重,从环境保护滞后于经济发展转变为保护环境与经济发展同步。建立健全社会监督机制,提高全民环保意识,增强监督能力;严格实行环境质量公告、公示制度,拓宽公众参与渠道,维护群众对环境的知情权、参与权、监督权;鼓励和扶持环保社团发展,积极支持环保志愿者开展活动,推动公众参与环保监管。

(作者单位:海口经济学院)

主要参考文献: