农村改革的意义范文

导语：如何才能写好一篇农村改革的意义，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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一、农村进一步综合改革面临的问题

(一)改革的阻力和难度增大

农村改革走到今天，基本特征已发生重大变化：

1，从宏观层面进入微观层面。第一代改革主要是框架式的，今天的改革主要是结构性的，出台的政策尤其需要具体、细化。

2，改革的成本高了。过去的农村改革主要是放开问题，现在无论是财政体制、教育、文化、卫生、农村基础设施建设等，都需要政府拿出真金白银，改革的边际成本递增。

3，改革不能即期见效。过去一个政策出来，立竿见影，“大包干…一包就灵”，今天的改革很多都是长期性、基础性的工作，很难短期见效。同时，各类利益群体胃口高了，要求不断攀升。解决温饱后，人们的欲望变成无数个，“实惠越来越多，满意度越来越低，幸福感越来越低”。即使是取消农业税，农民的反应并没有想象中的强烈。

4，改革的支持率低了。社会群体不断裂变、分化、组合，不同的群体都有不同的价值取向，很难再像改革初期那样形成强烈的改革共识。

5，改革的复杂程度高了。经济与政治，社会与文化，纵向与横向，过去与现在，都需要协调对接，关系错综复杂，牵一发而动全身。

6，更依赖政府部门之间的团结协作。而一些政府部门本身就是一个特殊的利益集团，且利益硬化，很难沟通。

7，初期的改革是自下而上推动，现在是自上而下推动。过去的农村改革，目标是建立社会主义市场经济体制，焦点是农民怎么干；现在的农村改革，目标是在完善市场经济体制的同时，全方位提供服务，焦点是政府怎么干。中央政府将成为今后农村制度创新的主导力量，而不能寄希望于农村自发的制度创新。这些变化，都使改革的阻力和难度大大提高。

(二)我国农村经济体制改革的主要任务并没有完成，真正意义上的市场农业体制尚未建立

目前我国市场农业的发育水平还很低。又遇到深层次的制度问题，农村土地市场、资本市场、劳动力市场、技术市场、人才市场、农资市场等发育几乎停顿，农产品市场甚至有所倒退，造成了农村生产要素向城市“逆向流动”，严重地制约着农业和农村发展、农民增收。

1，现行的土地制度还存在很多问题。(1)我国城乡分治、政府垄断城市土地一级市场的土地制度存在缺陷。农地制度无论是地方创新还是政策和法律的制定均朝着强化土地物权和以农户为主体的市场交易方向，而非农地制度却在朝向强化地方政府垄断和土地利益最大化的方向。(2)农民土地承包经营权存在缺陷。使用权受承包期限限制、受“计划权”的分割和限制、缺乏抵押等处置权。(3)集体土地所有权存在缺陷。在农地上仅表现为发包权，已没有使用、收益和处置权利。在农地转为非农建设用地过程中，集体土地的产权也是残缺的，使用、收益和处置权都不完整。(4)农民的宅基地使用权存在缺陷。只能在本村集体成员之间流转的制度规定，使农民宅基地使用权的交易价值被严重低估。所以，没有所有权支撑的家庭经营制度已经显示出了自己的虚弱：农民不愿意打算长期投资：农民对农村社区的人身依附：劳动力流动受到制约：土地经营规模的潜力不能利用：土地资源的严重浪费；乡村干部权力的日益膨胀；乡村社会关系日趋紧张等等。

2，农村金融市场不健全，农民贷款难。我国城乡金融发展长期不平衡，农村资金大量外流很严重，金融机构对农村信贷资金投放不足的问题长期存在。迄今为止，中国9亿农民的主要融资渠道仍是靠亲戚朋友之间的私人借贷。而从国家正规金融机构获得贷款的农户尚不到五分之一。农户面临的正规信贷约束非常严峻：一是有现实的信贷需求，但却不能获得正规贷款：二是虽然获得了正规贷款，但正规贷款的规模小于实际资金需求规模。另外，农民觉得贷款难，是因为固定资产作为抵押：国家商业银行不给农民放贷，是因为信息不对称，不知道哪个农户有偿还能力。

3，农村基层科技推广体制存在问题。一方面存在着农业科技人员严重短缺的问题，另一方面存在着管理体制不顾，运转机制不活，人员队伍不稳，经费保障不足，科技人员闲置等问题。

(三)农村基层行政管理体制不适应社会主义市场经济体制

综合改革主要是以推进乡镇机构和乡镇财政管理体制改革为内容的改革，而乡镇不是完整的一级政权。首先，乡镇干部编制和人事等管理权限在县一级，人事调动由县级编制和人事部门负责，乡镇不是完整的人事管理机构：其次，乡镇许多事务性工作大多由县级相关部门负责布置，乡镇只是落实和完成工作而不是因地制宜地去开展工作：再次，乡镇撤掉国库，行政事业性收费收入、罚没收入和基金收入以及税收收入全部上划到县管理，乡镇财政困难，经费缺乏保障。为了完成党和国家所赋予的神圣职责，不少乡镇在财力严重不足的情况下，不得不举债保重点支出，保社会稳定。乡镇政府债务包袱沉重，全国乡镇政府总的背负着2000亿元庞大的债务，绝大多数的乡镇都有数量不等的债务。一些基层政府门前讨债的人连绵不断，讨不回债的人怨声载道，不仅影响了正常的工作秩序，而且也影响了基层政府在人民群众中的形象和威信；第四，村级事务实行村民自治，使乡级不能管理村级，而是协调和帮助村级工作。第五乡镇政府大部分职能肢解，职责权限不清，职能弱化严重。随着一些站所上划，形成条块分割局面，乡级政府管理职能肢解，职能弱化严重。如对财政收支、计划生育、综合治理以及文教卫生的管理和协调等等，为完善乡镇事权和财权要求进一步改革当前体制。

(四)有利于消除城乡二元结构、合理配置城乡资源、促进城乡一体化发展的体制机制没有真正建立起来

下一步农村综合改革的重点和难点，从表面上看是涉及上层建筑领域的改革，但真正深层次的矛盾是城乡二元结构和体制机制。目前城乡统一的户籍制度、就业制度、税收制度、公共财政制度、农村义务教育体制、医疗和社会保障制度，以大病统筹为主要内容的农村公共卫生服务体系和农村保障体系等都没有真正建立。

1，农民就业困难，收入低。“三农”问题的核心是农民的收入水平不能得到提高，从而导致消费不足，影响到整个国民经济。随着农业收入不再是推动农民收入增长的主导型力量，非农业收

入将逐步成为推动农民收入增长的关键性因素。所以从本质上讲，农民收入问题是一个就业问题。但由于我国城乡二元经济社会结构和户籍制度改革滞后等因素的制约，城乡劳动力市场一体化程度还很低，城乡劳动者平等就业的制度还远未形成。(1)就业限制依然存在。农村富余劳动力还不能自由地进入城市所有就业领域。(2)就业歧视十分明显。同工不同酬的问题极为严重，使城乡二元结构演化为城市二元劳动力市场结构；(3)落户城市的门槛依然很高。农民工及其家属还不能顺利落户城市。使城乡二元结构演化为城市二元社会结构。

2，农村公共产品供给体制机制尚未建立，城乡公共服务差距大。目前，城乡居民在享受公共服务方面差距过大，根源在于城乡公共产品供给体制不同。农村公共产品和服务的供给体制远未理顺。一是政府职能的边界不清。二是各级政府间的事权划分不清。三是基层政府履行职能所需经费如何保障不清。四是“一事一议”机制何去何从不清。

3，农村居民社会保障体制不健全。目前，我国农村社会养老保险、医疗保险、最低生活保障以及失地农民社保、农民工社保等社会保障体系还很不健全。一是农村养老保险覆盖面较低。二是新型农村合作医疗近几年虽覆盖面不断扩大，但存在筹资标准低、保障力度小的问题。三是农村有上千万贫困人口还缺少最低生活保障。四是我国进城务工农民收入低、就业不稳定、流动性大。乡镇企业和中小企业职工就业不稳定，没有完全参与到社会保障体系中。五是被征地农民超过4000多万人，他们失去土地后多数还难以正规就业，面对诸多的社会风险，相当多的人成为弱势群体。城市居民享受的基本养老保险、工伤、生育、失业等劳动保险制度在农村也未建立。

4，“以工促农、以城带乡”的长效投入机制还未建立。尽管国家在资源配置上增加了投入，但对“三农”的支出并不太多，而且占财政总支出的比重很低。近几年国家财政收入幅度较大，财政用于支持“三农”的投入增长也较快，但新增财力用于支持“三农”的比重仍偏低。国家财政用于农业的支出占财政总支出的比重实际上呈下降状态，“六五”时期为8.69％，“七五”时期为9.38％，“八五”时期为9.75％，“九五”时期为9.29％，而“十五”期间约为8％。总的来看，农业在资源配置和国民收入分配中仍处于不利地位，各项支农惠农政策还未制度化、规范化，工农业协调发展机制远未形成。

二、农村综合改革任重道远，要全面推进，重点突破

(一)要寻求方法论的突破

新阶段的农村改革必须积极寻求方法论的突破，实现从体制机制创新向全面制度创新、从政策推进向法律规范、从必然王国向自由王国的飞跃，逐步从原生态的“摸着石头过河”，到“找船过河”，最后走向理性的“造桥过河”。

(二)再造农村市场经济的微观基础，增强农村发展的内部活力

1，建立现代农地产权制度，使农民真正拥有土地占有、使用、收益、处分、继承等权利，从制度和法律上保护农民的土地权益，这是建立农村市场经济体制机制的基础和前提。必须根本改革现行土地制度，推行土地的市场化。(1)改变土地政策的二元分割格局，实行集体土地和国有土地的“同地、同权、同价”。(2)完善土地承包经营机制。农民获得的土地承包经营权保持长久不变，保证长期化，将土地承包经营权的权能范围扩大到处置权、抵押权。通过立法使承包权变为不可侵犯的农民的财产权，并使这种权利得以通过市场进行流转。(3)根本改革现行征地制度。实行公平补偿，以土地市场价值作为征地补偿的重要依据，不能以损害农民利益为代价降低建设成本；探索货币补偿、就业安置、社会保险、企业股份等多种补偿安置方式。缩小征地范围。非公益性建设用地，不应再行使国家征地权力，由征改购，并允许在不改变集体土地所有权性质的前提下进行集体非农建设用地流转。(4)预留1O％-20％的“公地”，解决公共需要和一定期限内因人口变动后产生的土地使用权分配严重不均的问题。(5)积极推行农民宅基地的商品化。农民宅基地的所有权完全划归农民，并允许自由买卖；(6)修改《土地管理法》，对农民土地权利实行物权保护。

2，培育和发展农村金融市场，逐步形成竞争性的民间融资机制，这是建立农村市场经济体制机制的重要条件。一是农村金融机构必须进行金融产品和服务方式的创新，在实现自身可持续经营的同时，有效满足农村金融服务。二是改善国家农业政策性银行的服务，进一步增强农业政策性银行的服务功能。加强我国农业发展银行与农业部之间的协调互动，把目前各种分散的农业支持资金适度集中。由农业部做好资金使用的规划，由农业发展银行做好资金的具体使用和调度，以提高农业资金的使用效率。三是要解决农村资本市场或金融市场的发育问题。解决农村金融市场发育问题的出路是发展民营商业银行。这需要设立合理的准入门槛，强化政府监管。

3，培育和发展农村技术市场，逐步形成市场化运作的基层科技推广网络，这是建立农村市场经济体制机制的必要条件。要扎实搞好与农民发展生产密切相关的基层农技推广体系改革和建设，构建公益性农技推广体系。一是以加强农业公共技术服务为目标，增加科技经费，强化公益性职能；二是以精干高效为目标，设置公益性机构，增加农业科技人员；三是以提高推广效能为目标，理顺管理体制。

(三)建立和完善与社会主义市场经济体制相适应的农村基层行政管理新体制

1，推进乡镇职能转换，加强村民自治制度建设，完善乡村治理机制。强化乡镇一级政府的服务功能，引导发展农村经济职能、市场培育职能、基础设施建设职能、科技服务职能、引导发展生产职能和公共事业管理职能。真正把乡镇职能转到改善民生、服务“三农”、优化环境、维护稳定上来，重点强化社会管理和公共服务。为农村经济发展创造宽松环境，为农民提供更多更好的公共服务，为农村构建和谐社会创造条件。同时，要把不应由地方基层政府承担的经济社会事务交给市场、社会中介组织和村民自治组织去解决。最大限度地利用农村现已存在的中介组织资源(如乡镇、村社区组织、供销合作社、信用合作社以及乡镇的“七所八站”等组织形式)的网络体系、基础设施、专业技术人才和社会动员能力，整合农村已有的和正在发育的社会资本、人力资本和物质资本，实现传统组织资源和新型组织资源的有效对接。在此基础上，逐步实行市、县分治和“省直管县”体制，进一步探讨如何解决地方党、政、群、团组织机构分设的问题。

2，合理划分事权与财权，先易后难，妥善化解乡村债务。重新划定中央与地方以及地方各级政府之间的收入和财力分配，明确界定各级政府的事

权，合理划分各级政府的财权，保证财权与事权统一，并以法律形式加以规范，确保其稳定性和可靠性。按照依靠群众、先易后难、民主公开、规范操作、依法办事的原则，妥善化解乡村债务。一是全面清理核实乡村债务，摸清底数，制止新债，锁定旧债。二是依据成因，明确化债责任。三是分类化解，多渠道探索有效化解乡村债务的有效办法，逐步化解旧债。四是总结经验，稳妥开展试点。通过增加化债奖励补助资金等形式，建立化解乡村债务的奖励补助机制，调动基层化债积极性，形成化解乡村债务的合力。

(四)逐步消除城乡二元结构的体制障碍，建立和完善“以工促农、以城带乡”的长效机制

1，切实解决农民收入和就业问题。实践证明，打开农民收入问题“死结”的钥匙是破除户籍障碍和城市二元劳动力市场结构。积极推动进城农民与城市社会的融合。一要深化社会管理体制改革，创建城乡统一的户籍管理制度。实行一套标准住房登记一户居民(可以是一人)的制度。二要完善社会流动机制，消除农民社会流动的制度障碍。三要改革劳动管理体制，调节劳资关系，增加城市就业机会。通过城乡劳动力市场的一体化，解决农民工在就业、社会保障、住房、教育等方面的问题，促进城市化健康发展和城乡协调发展。

2，深化农村公共产品供给体制改革，缩小城乡公共服务差距。缩小城乡基本公共服务差距，最为根本的措施是推进农村公共产品供给体制改革，让公共财政的阳光真正覆盖到农村。必须调整国家财政资源和建设资金的投向，由以城市为主向更多地支持农村转变，切实加大对农村基础设施建设的投入力度。要合理界定各级政府在提供公共服务方面的职责。完善相关政策，将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围：还要加大农村卫生服务的财政支持，缩小卫生服务的城乡差距，提高农民医疗保障水平，促进城乡卫生事业均衡发展。加快推进以改善民生为重点的农村社会建设，使农民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。

3，完善制度，健全农村居民社会保障体制。从统筹城乡经济社会发展的思路出发，完善制度，健全农村居民社会保障体制。目前发展的重点：一是完善农村新型合作医疗制度。建立稳定的筹资机制，规范财政补助资金的拨付机制，扩大参保农民的覆盖面，逐步提高参保农民医疗费用报销标准，减轻农民医疗负担。二是完善农村最低生活保障制度。增加农村最低生活保障资金，简化低保申领程序，合理确定最低生活保障标准。三是进一步探索建立养老保险、工伤、生育、失业等劳动保险制度，在城市郊区先行开展试点，取得经验的基础上，循序渐进、逐步扩大范围，逐步建立健全包括社会救助、社会保险、社会福利在内的完备的农村社会保障体系。

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一、现行农业税制概况与存在的问题

由于受二元经济结构的影响，一直向农民征收农业税费，导致一些地方农民负担过重，农民意见很大。不合理的农业税制，既增加了农民负担，影响了干群关系，也阻碍了农业和农村经济发展，拉大了城乡居民收入差距。

农业税是我国现有税种中最古老的税种，最初起源于鲁国的'初税亩，主要包括农业税（牧业税）、农业特产税，随着经济的发展，时代的变迁，又逐渐出现了契税和耕地占用税，但仍以农业税为主体税种。2002年起，针对我国当前各种收费过多过滥，管理失控的状况，按照社会主义市场经济关于转变政府职能和建立公共财政的要求，结合国家税收制度的改革和完善，全面展开了农村税费改革。农村税费改革规范了农村分配制度，理顺了国家、集体和农民三者之间的分配关系，从根本上减轻了农民的负担，促进了农村各项事业的健康发展，得到了广大农民群众的拥护。但农村税费改革后农业税制存在的问题却逐渐暴露出来。探究农业税制存在的问题，寻求有效解决的良策，对于确保地方财政收入、确保基层机构的正常运转，坚持社会主义市场经济体制下的依法治税原则具有极其重要的意义。[1]

我国现行农业税收制度是在计划经济或有计划的商品经济体制的发展过程中建立和发展起来的。随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立和农村改革的不断深化，农村经济、农业生产关系发生了巨大变化，特别是在我国加入wto和经济结构调整的新形势下，现行农业税收制度的老化和农业税收制度改革的滞后，在一定程度上制约了农业的发展和三农问题的解决。

农村税费改革之前，我国在农村征收的税共有17种，主要包括农业税、农业特产税、屠宰税、车船使用税、印花税等等。农业税是据1958年颁布的《中华人民共和国农业税条例》征收的，它是按照常年产量依据地区差别比例税率计征的实物税。到现在已有40多年了，此间中国农村已经发生翻天覆地的变化，但这一条例一直沿用。1983年，国务院为了调节粮食生产与多种经营，开始单独对农业特产品征税，后来演变成了农业特产税。农业特产税的纳税品种已基本包括在农业税中，区别主要在于耕地与非耕地。但由于实际操作难度很大，乡镇就将上级下达的税收指标平摊到农户，形成了重复征税。屠宰税始于1950年颁布的《屠宰税暂行条例》，后经过多次修改，到1994年下放到地方。本应是屠宰牲畜的单位和个人为纳税人，地方税务局负责征收，但却演变成由村民委员会代征代缴，继而由农户饲养户代征代缴，最后直接向农户摊派。此外，搭乘着农业税这一大车一并向农民征收的费还有很多，主要的是村级的三项提留、乡级的五项统筹、行政事业性收费和集资等，如教育集资、畜禽防疫费等。现在正在进行的农村税费改革，是继、实行家庭承包经营之后的第三次重大变革。[2]

研究我国农业税，应从其归类开始。因为税收分类是税收研究的基本方法，按征税对象分类是税收的基本分类方法。而对我国农业税进行归类则是一件困难的事情。首先，我国农业税不属于流转税，因为目前我国农产品商品率平均只有30%左右，多数农民生产的粮食主要供自己消费，能够提供商品粮进入流通的较少，也就没有多少可供征税的销售收入。其次，我国农业税也不属于所得税，因为所得税需要较为健全的会计核算条件，要有统一的收入、成本费用标准，据以计算利润所得，而目前我国农民显然不具备这样的条件。再次，我国农业税也不是纯粹的财产税，因为我国农业税虽有按土地肥沃程度定税的财产税因素，但主要还是与农产品的常年产量联系在一起。有人将农业税定为收益税也很牵强，一是按征税对象分类一般没有收益税这一类；二是收益的含义模糊，是总收益还是纯收益？如是纯收益应归入所得税，如是总收益，若指货币收益应归入流转税，若指实物收益仍然无法归类。

上述分类的困难说明我国农业税的特殊性。实际上，我国农业税是从奴隶社会和封建社会的具有人头税和土地税性质的田赋演变而来的，深深根植于农业自然经济。[3]

农民负担问题不单单在于重，更在于不公。不公不单单是税负在农民之间苦乐不均，更在于农民与我国其他公民相比，税费负担与负担能力的非对称性。我国现行的城乡二元税制损害的不仅是公平，而且也损害到了社会公正。这种社会不公不仅长期剥夺了农民的平等权利、造成城乡居民生活水平的极大差异，而且对城乡经济的协调、良性发展产生着日益明显的负作用，对城市居民的生活水平的提高也在产生着不利的影响。农民收入增长慢了，城市工人下岗就多了就是这种关系的真实写照。造成城乡不公平既有二元经济结构的原因，更有人为的制度安排的原因。其中城乡二元税制就是这些制度安排之一。

我国城乡居民收入的差距在逐年拉大的同时，城乡居民税负的差距也在反向拉大，农民仅税款一项人均支付额就为城市居民的9倍。城市个体工商户在收入扣除成本费用和损失后，每月应纳税所得额不足5000元的部分，税率为5%，而对于农民来说不管你是否耕种、收入如何、成本多少，只要名下有地就要缴税，而且实际税率出奇地高，若将农业税换算为个人所得税，其税率竟高达117%，大大超过了城市个体工商户适用的所得税税率，且课税超出了剩余产品价值总量，对纯农户的简单再生产已造成了破坏，体现出城乡居民税负与负担能力上的极大非对称性，对收入分配进行的是反向的逆调节。由此可见，现行的城乡二元税制本身就存在对农民的歧视，是不公平、不公正的。[4]

要充分认识建立城乡统一税制的重要性和必要性：首先，建立城乡统一税制是为国民经济协调健康发展提供制度保证。税制是调控国民经济运行的重要手段，城乡税制不统一，就难以协调产业和区域均衡发展的矛盾，抑制了农业和农村经济的发展，固化了原本不合理的城乡二元经济结构。只有统一城乡税制才能为城乡的产业发展提供一个相对公平合理的平台；才能为打破城乡二元经济结构确立制度保证，使国民经济早日摆脱二元经济结构的束缚，实现均衡协调发展。其次，建立城乡统一税制是解决三农问题的必然要求。我国三农问题的核心是农民收入问题，导致农民收入增长缓慢的因素固然很多，但不合理的农业税制严重影响了农民收入增长。只有用合理的税制取代现行的农业税制，才能从根本上解决农业税制对农民增收和农村产业发展的抑制作用，调动农民发展经济的积极性，为农民增收和农村发展提供相对宽松的税制环境。第三，建立城乡统一税制是完善国家税收制度的重要内容。我国城乡税制不统一是国家税制不完善的重要表现。综观世界各国，目前只有几个国家仍在征收农业税。这也说明专门征收农业税已不适应时展的要求。[5]

目前，农村税费改革后我国农业税存在着以下主要问题：

1、农村税费改革后的现行农业税以农业总收入为征税对象，按计税土地和常年产量为计税标准，不仅属性模糊，而且与现代市场经济的发展要求背道而驰。我国现行农业税从税种属性上来说，不属于按净所得征收的所得税，不属于按商品流转额（增值额）征收的商品税，也不完全是现代意义上的财产税，更不是调节因客观原因形成级差收入的资源税（因为农业税也调节了因主观原因形成的级差收入）。如果非要论现行农业税的属性，长期以来，农业税其实是一个在特定历史时期政府以过度汲取农民剩余为目的的行为目的税。

2、现行农业税税负较重，几乎把农业利润全拿走，有时甚至伤及税本。首先，农业税以常年产量为计税依据的负担率早已不能反映农民真实的负担水平。其次，从农业税实际负担率来看，事实上，近年来农村居民家庭来自农业的人均纯收入仅有1000多元，如果扣除劳动力成本，大多数农村居民家庭从事农业生产经营所得寥寥无几甚至为负数。

3、横向比较来看，农业税的征收致使农村居民的税负高于城镇居民。统计资料表明，2001年我国城镇居民家庭人均纯收入为6860元，农村居民家庭人均纯收入为2366.4元，这说明农村居民的负税能力明显低于城镇居民，而现行农业税的征收致使农村居民的实际税负却高于城镇居民。

4、现行农业税税种设置不合理。首先，尽管我国农业特产税的开征有其历史背景，然而，现行农业两税并存的税种设置，在如今粮食生产产量大幅度提高且丰年有余，价格竞争已经使农业特产作物与粮棉作物的收益平均化的情况下，加之现行农业两税又并未覆盖全部农业品种（如养殖业不纳税），导致税负轻重不一，这既不符合公平原则，也扭曲了税收对农业经济结构的调节功能。其次，农村税费改革之后，现行农业税依然单独立法，设独立税种，使城乡二元税制得以延续，这有悖于税收公平原则和国民待遇原则。[6]

5、现行二元税制与社会主义市场经济体制不适应，成为统筹城乡经济社会发展的制度障碍。目前农业税仍然以土地及其生产总量为计税依据，农业税成了一种类似于地租的土地税。与之相比较，城镇居民和城镇工商业者却没有这种类似地租的税收。税收是政府调节不同社会阶层之间、不同地区之间、不同行业之间利益分配关系，促进公平，促进城乡经济社会协调发展的主要杠杆之一。但由于城乡税收制度的不统一，这种调节作用不仅没有得到发挥，反而使城乡经济、城乡居民之间收入的差距进一步扩大，制约了农村经济的发展。

6、现行二元税制有失公平，侵害了农业生产者的利益，加重了农民负担。公平原则是现代税收的首要原则，其基本功能就是政府通过各种税收制度和税收政策来促进公平竞争，进而实现社会公平。但在现行二元税制结构下，这种公平仅仅局限在城市居民内部和农民内部，忽视了城乡居民之间的负担公平。

7、现行二元税制影响我国农产品的国际竞争力，制约了农民收入的增加。世界多极化、经济一体化是全球发展的大趋势。以加入wto为标志，我国经济逐渐与世界经济融为一体，国与国之间的经济竞争日趋激烈。农业作为基础性产业，获利不高，为此，各国政府普遍采取优惠政策对农业生产者提供支持和保护，除对其采取直接补贴的政策外，在税收上也给予了轻税或免税政策。相比之下，我国对农业生产及农民不仅直接投资少、补贴更少，而且还要向农民征收较高的农业税。可见，我国现行的二元税制不仅不能适应全球经济一体化的要求，而且影响了我国农产品的国际竞争力，制约了我国农业比较优势的发挥，加大了农民增收的难度。[7]

8、农村税费改革企图通过降低平均税负水平来减轻广大农民的负担，却忽视了农民之间的负担差距。税费改革后，农民的负担由于取消了各种收费确实有了明显的减轻，但农业税的税率却成为了影响农民负担的惟一因素。农业税税率提高到7%，再加上20%的农业税附加，农民的实际负担水平为8.4%.改革前的按人头收的三提五统都打入了按产量征收的农业税，全部落到了种地农户身上，真正务农的农民直接受到提高农业税税率的负面影响，造成纯农业户的税负反而加重，这恰恰与农村税费改革的初衷背道而驰。

9、农村税费改革强调税外收费的清理，并没有真正触及到乱收费现象背后的体制因素。农村基层政府职能错位，基层政府与上级政府财权、事权不对称因素是导致乱收费现象发生的内在原因之一。不解决农村公共产品需求与财力不足之间的矛盾，不打破城乡居民之间既定的利益分配格局，农民负担就不可能彻底减轻。一旦农村公共产品等成为迫切需要，而农村基层政府又没有力量通过财政预算安排时，基层政府还是会通过巧立名目再收费来解决，如此一来，农村税费改革必将难以为继，农民负担必定激烈反弹。

10、农村税费改革没有涉及到农业税制的根本弊端。现行的农业税制是一种歧视农业和农民的税制，与现代化市场经济所要求的税收原则不相符合，它既不是对农业生产净所得征收的所得税，也不是按商品流转额征收的商品税。比如，农业税不允许扣除必要的生产成本，计征基数中包括了农民的自食口粮，农民的生产耗费（包括农业生产资料与劳动力消耗）不仅得不到相应的补偿，反而还要缴税。再如，农业税的计税常年产量自20世纪60年代确定以来，长期以来保持不变，改革后使农业税已经退化成一种定额土地税，不分收入多少，平均税收负担，既不能发挥组织收入职能，更难以调节收入分配。以这样一种税制作为农村税费改革的基本载体，使农村税费改革的局限性与不彻底性与生俱来。[8]

二、农村税费改革的目标与理论分析

近两年多来，为减轻农民负担，在我国许多地区都陆续推行农村税费改革。从两年多来试点地区的实践效果来看，农民过重的负担明显降低，各试点地区减负幅度一般在30%以上。然而，从税费改革的政策设计以及改革过程中暴露的一些问题来看，此次改革仍不够彻底，具有比较明显的过渡性色彩，没有打破城乡居民之间既定的利益分配格局，无法从根本上解决农民负担和农村财政问题。

第一种观点认为，1、统一城乡税制是改善工农关系的重要手段。目前中国的人均gdp按汇率计算，约为1000美元左右；按购买力计算大约为3000-4000美元，农业与非农产业的产值结构大约为15： 85，农业与非农产业的就业结构大约为50：50.城镇化水平为40%.综合上述四项指标，目前是调整工农关系的关键阶段。根据国际经验，此阶段不同国家从各自国情出发，都采取相应措施，以工业反哺农业。中国工业化进人中期阶段以后，为从根本上调整国民经济分配格局，在工农关系、城乡关系上提供了可能。这一阶段，国民经济的主导产业由农业转变为非农产业，国民经济增长的动力主要来自于非农产业。在这种背景下，再设立农业税从农村抽取资源就不合时宜了，而且当前我国农业税占国家税收收人的比重已经很低。因此逐步取消农业各税，而将其纳入所得税、增值税等税种的征收范围，已不会对我国财政收入有太大的影响。

2、逐步将农村公共品的供给纳入各级财政负担的范围，完善农村公共财政体制。这项目标的实现，不仅是取消农业税，实行城乡统一税制，更重要的是要进行一系列的配套改革。当然，这是一项宏大的系统工程。首先，必须通过政府体制改革，大幅度降低政府的运行成本。其次是加大中央财政和省市财政对农村义务教育和农民社会保障等有关方面的投入。[9]

第二种观点认为，1、总体上看，目前我国的经济发展水平已经到了工业化中后期，市场经济体制的基本框架也已建立起来。世界上许多国家都在工业化进行到一定程度时及时结束了农业剩余的提取，转入工农业协调发展阶段。从西方发达国家的经验看，一般是以工业产值超过农业产值作为结束提取农业剩余的标准。如美国早在1890年就结束了农业对工业提供资金的活动。当时美国农业产值占工农总产值的40.6%，农业劳动力占三次产业劳动力的37.5%；日本结束农业对工业提供资金的政策是在1910年，当时的日本农业产值占工农业总产值的42%农业劳动力占三次产业劳动力的53.6%.而我国在1970年，工业产值就已达到36.8%占该年度工农业总产值的51.11%.近几年来我国工业产值占工农业总产值的比重一直保持在70%及以上的水平，2001年这一比例高达74.5%.从就业结构看自2001年开始农业劳动力占三次产业劳动力的比重基本维持在50%这一水平。由此可见，我国经济已经发展到了改变工业优先发展战略、实行工农业协调发展的时期，这也使统一城乡税制有了较为客观的现实基础。

2、从当前财政收支及其结构的总体情况看，城乡一元税制不会对我国财政造成过大压力。统一城乡税制并不等于不对农民征税，只是取消专门面向农民的税费，按照城乡一体的原则，对农民征收增值税和个人所得税。所以从经济发展的长远角度看统一城乡税制后，随着以农产品为原料的加工工业的发展，地方从加工业得到的增值税足以弥补取消农业税的不足。而且纳税人由缴农业税的千家万户转为增值税制度下的农产品种植大户和加工企业，农村税费征收成本过高的顽疾也可迎刃而解。[10]

第三种观点认为，与现行的农业税制基本要素进行比较就可发现，农用土地资源使用税在实质上与农业税在制度设计上没有大的差别，实际上仍然是农业税，本质还是一种地租。按照这一思路进行农业税制改革，并不能真正实现城乡税制统一的目标。

1、开征农用土地资源使用税，没有跳出城乡二元税制格局的窠臼。农用土地资源使用税仍然是一种针对农民单独设置的、游离于国家整体税制之外的税种，开征这一税种，仍然秉承对农民土地课税的陈旧理念，没有贯彻现代市场经济发展所要求的对商品征税、对所得及财产征税的原则。

2、开征农用土地资源使用税，没有考虑中国农村的基本现实。中国农业人口众多，2001年我国农民人均经营耕地面积只有1.99亩。这一份土地，对农民而言，不仅是农业生产资料，而且在社会保障体系不能全面覆盖农民的情况下，还是维系农民生存的最后一道生命保障线。对农民课征农用土地资源使用税，就有可能破坏这一生命保障线，从根本上损害农村社会稳定以至全社会稳定的基础。

3、开征农用土地资源使用税，不符合加入wto之后我国农业发展的迫切要求。和现行农业税一样，农用土地资源使用税不是规范的商品税，国家既不能对进口农产品征这种税，也不能对出口农产品退这种税，这将影响我国农产品的国际竞争力。

4、开征农用土地资源使用税成本过高，农民利益得不到保障。农用土地资源使用税的征收管理方式与现行农业税的征收管理方式几无二致。按照这一思路，现行负责全国农业税征收的近30万人的队伍仍需继续保留，征收成本仍居高不下；现行农业税先征收再减免的运行机制仍然不变，农业税减免款被随意截留挪用的问题仍然得不到根本解决，广大农民的利益保障机制仍无法建立。

5、开征农用土地资源使用税，没有铲除搭税收合法便车，向农民非法收费的机制。农用土地资源使用税的征收，无论是计算土地面积、划分土地等级，还是确定级差税额，都将强化基层政权机构在征税事务中的地位，不利于改善干群关系，不利于维护农村社会稳定。[11]

第四种观点认为，我国农业税收制度的改革必须突破现行模式的局限，立足于解决农村长期积累的一些深层次问题，综合考虑，配套进行，要在认识上有一个大转变，在体制上有一个大的创新。为此，应当坚持以下三个基本原则：一是增强税收对农业经济调控职能的原则；二是对农民实行国民待遇的原则；三是公共产品提供应向农村倾斜的原则。

我国农业税收制度的彻底改革不宜一步到位，而应采取渐进的方式，分阶段、分步骤实施。

1、近期目标：以农村税费改革减轻农民负担，调整和规范农业税收制度。

从农业税收制度改革的角度看，农村税费改革是一项十分必要的过渡性措施。农村税费改革将在三个方面为农业税收制度的进一步改革奠定良好基础和提供有利条件。一是彻底解决农村三乱问题，从根本上降低农民负担，让农民、农业得以休养生息，为农业税收制度彻底改革提供经济发展基础。二是彻底改变农民负担模式，将以费为主或费、税并重的农民负担模式转变为以税为主的模式，确立农业税收在农村分配关系中的主导地位，使农村税收管理走上规范化、法制化轨道，可以说是农业税收制度彻底改革的有效准备和铺垫。三是在农村税费改革中配套建立健全农村公共财政体制，增加对农村的财政转移支付，使农村公共产品的供给正常化，为农业税收制度的彻底改革提供保障。

2、远期目标：取消现行农业税收，实行城乡统一税制。

当前，我国的税收体制正在酝酿新一轮改革。应当根据社会主义市场经济建设的整体要求，以新一轮税制改革为契机，把农业税收制度包括在整体税收体系中统筹考虑，彻底改革农业税收制度，形成包括广大农村在内的统一的税收制度。在广大农村以效率型税收全面取代现行平均型税收体制，以促进农业经济的全面发展，达到开拓农村广阔市场、刺激农民巨大的潜在消费需求的目的。[12]

第五种观点认为，对农业初级产品的生产经营主体如何征税，确实是一个值得研究的问题。取消农业税，将现行农业税的征税对象涵盖在增值税的征税范围内，存在两大问题。

1、农业税存在的合理性问题，不单指这一税种存在问题，而且指对农业初级产品进行征税的任何行为本身就存在问题。因此，对于一个本不该征税的对象，来研究如何改征其他新的税种，是毫无意义的。

除农村家庭承包经营外，农户、农庄或农场式的规模经营尽管商品化程度较高，并可以获得较好的农业比较效益，但其自主性的投入规模也更大，而且承载着国家粮食安全等综合的经济社会功能。特别是由于农业在经济产业链中的低层次地位，其在经济资源的分配中始终会处于弱势。在工业化进程中或工业发达阶段，对农业进行补贴将是长期的政策。国家应当把进行规模经营者作为重点对象给予农业补贴；对这些对象设置税种时，也应优先考虑补贴问题；在补贴不足的情况下，不宜设置税种。

2、将征农业税改为征增值税等税种，缺乏操作性，也不够科学。按增值税条例衡量，家庭承包经营主体不可能具备增值税一般纳税人的条件，若对其征收增值税只能按小规模纳税人对待。另外，家庭承包经营体制下的农产品销售行为又比较灵活，无论是对其直接征收增值税或是实行代扣代缴的办法，均存在难以操作的问题。而且确定增值税简便征收率的办法，并不比现行农业税按计税面积、常年产量、计税价格和税率四因素计征的办法优越多少。两种办法只是计征方式的不同，对初级产品征收增值税和现行农业税都存在如何确定真实税负率的问题。取消农业税后，现行增值税中关于农业自产产品免征增值税的规定仍应保留，对收购农产品进行工业加工或商业经营行为征收增值税的办法也仍是可取的。总之，现行增值税对于农产品征税的边界设定和收购农产品时的税额抵扣办法都是行之有效的。将增值税扩展到农业初级产品的生产环节，应当考虑的因素很多，仅从增值税角度测算，农业初级产品的生产经营也未必能达到实际征收增值税的条件。再考虑农业土地的低经济贡献率、农民的生存状况和发展要求，将征农业税改为征增值税实属多此一举。[13]

第六种观点认为，费税改革前农民负担过重，费税改革后乡镇财政收支缺口加大，农村公益事业难办，问题的症结主要是三方面的原因：

1、贫困地区多，农民收入少。中西部地区的农村有盈利的企业太少，农产品商品率低，不能提供足够的税源，致使财政收入不多。而经济体制改革后形势逼人，农村建设、公益事业增加，财政收入入不敷出，只得靠乱收费、乱罚款、乱摊派来维持日益增加的乡、村支出。费改税后可以减轻农民负担，但并不能真正解决财政收支平衡问题。

2、财政分配体制不完善。1994年我国进行财政体制改革，实行了分税制，在划分中央和地方政府事权的基础上，按税种划分各级政府财政收入，它包括分税、分权、分征、分管等方面内容。毫无疑问，这种改革方向是正确的，它有利于理顺并规范各级政府的财政分配关系，有利于调动中央和地方两个方面的积极性，提高了中央财政收入占全国财政收入的比重，有利于中央对老、少、边、穷地区的财政支援。但改革9年来，实际运行的结果也的确出现了一些需要完善和改进的地方，如老、少、边、穷地区与发达地区的差距在扩大，三乱现象严重，农民负担过重，这实际上是由县及县以下政府未能真正实现财权与事权相统一的结果，有办事权，却无相应的财政收入，本应由财政支出解决的问题，由于没有资金来源要么停办，要么摊派。停办影响政绩，摊派加重了农民负担，政府左右为难。

3、城乡税制在设计上不统一。由于我国在税制上城乡差异较大，因而出现城乡居民税负不均的现象，相对而言，农民税负占收入的比重要比城市居民高。就以现在开征的农业税来说，从理论上讲农民占用了土地，从事农业生产，取得了农业收入，应该交纳农业税，但它与城市开征的税种比却有许多的不同：其一，增值税、营业税是以增值额和营业额为课税对象的，而农业税以总收益即农产品收获量而不是以农产品的销售收入征税，在工商企业如果没有销售额，营业额就不征税，而农民哪怕未出售任何农产品也得交税。其二，从性质上，不少学者把农业税归于收益课税，但他与典型的工商企业的收益课税也不同，工商企业所得税是对剔除成本费用后的纯收入征税，而农业税却是对农业总收入课税，不扣除成本。其三，工商企业的税收一般是按实际发生额如销售额，应税所得额征税，而农业税是按常年产量征税，一般情况下，减产不减税，增产不增税。这实际是包税制。其四，再与个人所得税比较，现在实行的个人所得税尽管有待进一步完善，但它还是扣除了800元的基数后征税（工资薪金所得），就是个体工商户纳的税也是扣除成本，对城镇居民考虑了他们的基本生活费用，为什么对农民就不应该考虑一下它们的基本生活费用和生产成本呢？城乡居民同为国民，在税收上待遇却差异较大，如此看来我国早期制定的农业税制已显得有些不合时宜，需要改革。[14]

第七种观点认为，目前统一城乡税制面临着农业市场化程度低的障碍。据专家测算，目前我国市场化总体程度达到65%，而农村大约在45%左右。换句话说，农村的市场化进程大大低于全国的整体市场化程度。按地域分布，东部沿海地区城镇化、工业化步伐快，农业、农村市场化程度较高，城乡二元经济结构已不甚明显。地域辽阔的中部、西部地区的广大农村，虽然现代农业已星星点点闪现其中，但总体上仍处于自给、半自给的自然经济状态，农业仍是传统生产方式占居主导地位。因此，受城乡一体市场化进程的局限，目前在全国实行城乡税制统一尚不具备现实条件。否则势必产生诸多弊端。单从税收征管角度看，取消农业税，将其并入所得税和增值税范围，不仅扣除收益和费用的资料来源难以掌握，而且面对小农经济状态下的千家万户纳税人，其交易费用将无法估量，征管成本也难以承担，从而造成农村征纳秩序的混乱。

统一城乡税制，并不意味着非要等到全国城乡一体的市场化进程普遍达到一定程度时，一步到位。正如中央经济工作会议指出的那样，创造条件分步实施。所谓创造实现城乡税制统一的条件，即是国家采取一定的政策措施和法律手段。比如降低农业税减轻农民负担，对种粮农户进行直接补贴，增加农民收入。推动农业市场化，消除城乡二元经济结构，加快城乡一体市场化进程。这一进程的推动，是一个复杂的链条，城镇化、工业化是这一链条中的几个必经环节。必须推进土地经营制度改革和农业的资本经营，为统一城乡税制创造条件。[15]

第八种观点认为，应该看到，现阶段农村公共产品的供给，不是根据农村社区的真实需求来决定，而是根据地方政府官员的政绩利益目标函数来决定的。现行农村公共产品供给体制导致供求结构失调，信息的不对称和难以根除的体制障碍也导致有限的农村公共资源配置效益低下。当今农村公共产品供给决策是自上而下的，而供给成本却大都由农民分摊，当由外来意志决定公共产品的供给时，必然加大公共资源筹集的客观和主观压力，导致农民对政府决策的任何公共产品供给都会反感和消极反对，这也强化和固化了作为供给方的政府增加资金筹集加重农民负担的机制和冲动。因此，即使在农民税费负担没有减轻的情况下，完善农村村民自治，乡村公共产品特别是村级公共产品的供给由乡民、村民决策，建立起农村居民对公共产品偏好的良好表露机制，这也是对农民作为乡村公共产品供给纳税（费）人权利的有力维护，这样对农村社会来说也是一个重要的进步。因为它不仅能推进乡村社会的民主政治建设，激发民众当家作主的积极性，也使符合农民迫切需要的公共产品能由农民自愿和更有效率地供给出来，使乡村社会有限的公共资源发挥最佳效益。[16]

三、统一城乡税制的建议和措施

农村税费改革所要达到的最终目标，应是按照建立公共财政体制和现代税制的要求，逐步取消一切不应该由农民负担的税费，使农民作为纳税人取得与其他社会成员平等的纳税地位，创造条件逐步实现城乡税制统一。

建议之一认为，作为一项涉及中央和地方、工业和农业、城市和农村全局性利益调整的改革举措，城乡一元税制的意义远非一般的税制改革可比。为确保这项改革举措的顺利进行及取得较好的效果，国家和政府应注意以下问题：

1、消除户口壁垒，加快农业剩余劳动力的转移。在我国三次产业就业结构中，第一产业的比重至今仍高达50%左右，这表明我国农业劳动力的数量相当庞大，也使得我国工业化的进程趋向缓慢。农村剩余劳动力向非农产业的转移将带来第一产业就业比重的下降和第二、三产业就业比重的上升，这不仅可以增加农民收人，提高我国的人均收入水平，而且也可以为城乡一元税制提供更多的税源。

2、按照公共财政的要求，完善分税制财政管理体制，加大中央、省级政府对基层地方财政转移支付力度。根据公共产品的层次性和受益范围，在明确各级政府事权、职能的基础上，合理确定其财政的收入来源和支出范围，使其财权财力与承担的职能大体相当。

3、精简乡镇机构，压缩财政供养人员，优化农村教育资源配置。合理设置乡镇机构，严格核定人员编制，提倡党政干部交叉任职，是城乡一元税制后节约开支的一个必要措施。另外，推进中小学布局调整，优化教育人、财、物资源配置，也应成为减轻农村基层政府财政负担的一大举措。

4、采取措施，积极探索促进农村公益事业发展的新路子。国家可出台一些政策法规来鼓励企业、社会团体和富裕起来的个人向贫困落后地区农村捐资、助学。现行企业所得税税法和个人所得税税法中规定，对纳税人通过非营利社会团体和国家机关向农村义务教育及其他公益事业的捐赠款项，在计算所得税前予以全额扣除，不失为一个很好的办法。

5、政府要为农村产业结构调整、农民增收提供必需的服务，以扩大税源，增加地方财政收入。如政府应当支持建立快速、准确的国内外农产品市场价格信息服务体系，为农民发展生产、调整结构提供决策参考；加强对农民的农业科技培训和职业技术培训，提高农民的科技水平和外出就业能力；鼓励农民开发、种植名特优新产品；积极引导和支持农村运销大户、专业合作经济组织等各类市场中介组织的发展，充分发挥其在引导农民进入市场、组织产销衔接、搞活农产品流通方面的作用。[17]

建议之二认为，统一城乡税制的具体设计有如下几点：

1、在增值税实行由生产型向消费型转型的同时，对进入市场的农产品征收增值税（农民销售农产品年销售额在2.4-6万元以下的免征增值税），在税率的设计上，考虑到我国农业生产效率较低，为促进农业经济的发展，可考虑采用13%的优惠税率，农产品出口按13%的税率全额退税，对农产品加工企业，也实行13%的优惠税率，以提高我国农产品的竞争力。

2、在统一内外资企业所得税、实行综合与分类相结合的个人所得税制的基础上，对农业生产者的收益区别不同情况分别征收企业所得税和个人所得税。一是对公司型的农场征收企业所得税；二是依据个体工商户个人所得税的政策，对从事农业生产的农民征收个人所得税。将个人所得税改为以家庭为纳税单位，实行夫妇联合申报，综合考虑收入情况。同时，建议将个人所得税每人每月的扣除标准由现行的800元调高到1500元。这样，对城镇居民来说，可抵顶或减轻恢复征收房地产税后增加的税收负担；对农民来说，将会进一步扩大其享受个人所得税扣除的空间，从而达到调节收入、合理负担、缓解分配不公、促进社会稳定的目的。

3、改革房产税和土地使用税，建立完善的房地产税制。一是将房产税、城市房地产税和土地使用税合并为房地产税；二是扩大征税范围，将单位和个人的房产不分生产经营还是自用、不分坐落城镇还是农村，全部纳入征税范围，实现宽税基的广泛征收，更好地发挥房地产税的调节作用；三是对负担房地产税有困难的城市低收入者、下岗职工、贫困农民、孤寡老人和遭受天灾人祸的纳税人等给予税收减免，体现政府的人文关怀；四是规范计税依据，合理设计税率，根据征税对象分别设计房屋产权和土地使用权两个税目，在税率的设计上，要充分考虑城乡居民的承受能力，切实保证减轻农民的实际负担，不增加或少增加城镇居民的负担，实行轻税政策。

4、取消农业税后，应根据经济发展的要求和国家产业政策的需要，调整消费税征税项目，将原来征收农业特产税的烟叶改征消费税，通过税收调节来引导农业结构的调整。烟叶改征消费税后，因农业特产税属地方收入，消费税属中央收入，可通过财政转移支付的办法解决因税种变化影响地方财政收入的问题。[18]

建议之三认为，统筹城乡经济协调发展的措施有如下几点：

1、调整现行区划，发挥城市的带动作用，打破现行的区划体制，是发挥城市带动作用的关键。调整现有区划，一是划小，二是划少。可以大大的解放生产力。划小，就是把县域按人口、资源等因素划分成社区形式。人口以60万人左右为宜。划少，就是把行政管理层次划少，使行政管理扁平化。以中央、省（直辖市）、县、乡（社区）四级为优。并且一定要实现两少两多，减少省、多设直辖市，减少乡、多设社区。

2、完善城市功能，大力推动农村的城镇化进程。中国城市化的特色，在于农村的城镇化。利用城市的有利条件，大力支持农村的发展。运用市场机制，做到农村经济与城市经济的互补互利。运用现代生产手段、交通工具和通讯方式，实现农村与城市的空间整合，缩小城乡社会发展的差距。推进农村城镇化是优化城乡经济结构、促进国民经济良性循环和社会协调发展的重大措施。

3、城乡互促，同步大力推进工业化和农业产业化。在一定时期内，我国尤其是中西部地区，应以农业产业化作为工业化的着力点，从农产品精深加工破题，不断提高农产品附加值和加工水平与质量，同时创造独具特色的农产品品牌。

4、扩大就业，把发展职业教育放在更加突出的地位。一是在工业化的进程中，不仅要注重发展资本密集型和技术密集型的产业，而且要发展劳动密集型的产业，结合国情，把加快工业化步伐与充分发挥劳动力优势结合起来，一举完成工业化和就业两大课题。二是要求我们把提高农村劳动力的素质和就业能力，提到前所未有高度。发展职业教育是实现这一手段的主要途径，而动员民间力量来办职业教育是必由之路。形成国家主办义务教育，民间主办职业教育的新格局。

5、统一城乡税制，深化农村税费改革，减轻农民负担。在全国范围内取消农业特产税，逐渐免除农业税等违背公共税收理论上的公平原则的税种。世界上绝大多数国家都没有农业税，而且还向农业进行补贴。2003年，我国财政收入将突破2万亿元大关，农业税每年大约300多亿元，政府已经有能力通过转移支付来弥补农业税取消的损失。需要补贴的，应直补到农户。[19]

建议之三认为，新农业税制试点及配套改革建议有如下几点：

1、试点新的农业税制是当前农村税费改革的重要内容。当前农村税费改革已经进入了一个新的阶段，需要为这个阶段确立新的主题，注入新的改革内容。新的改革主题可以明确为规范税制，促进增收；新的改革内容是：积极进行新农业税制试点，不断总结，不断完善，及时推广。凡是进入试点的新农业税制模式都应该具备三个特点。一是轻税原则，也就是能继续减负，并可长期保持农民较轻的税负；二是发展原则，即有利于提高农业资源配置效率，促进农业经济发展和农民增收；三是城乡统一原则，新税制在形式上不应再搞城乡分治，但允许在统一税制下对农业实行优惠政策和特别安排。中央应对新农业税制试点地区给予政策和财力的支持，并且鼓励不同税制模式改革试点，在比较中求完善。

2、新农业税制试点需要配套改革支持。农村税费改革是一项宏大的配套工程，任何单项改革的冒进都很难取得满意效果，新税制试点同样也不例外。

（1）农村税费改革已经取得的成果为新税制试点提供了配套基础。一方面，持续多年的改革使得广大人民对进一步深化改革形成了良性的心理预期；另一方面，一些改革的实际成果打下了后一段改革的良好基础。

（2）进一步改革县乡财政体制。对县乡财政体制的改革应该上下齐动，上动是指中央和省要尽快规范对县级财政的转移支付制度，特别是要考虑到实行农业增值税以后，农业主产区的进项退税问题；下动是要求县级财政切实进行相关的财政收支管理改革，鉴于我国绝大多数乡镇不宜行使一级财政职能，建议开展将乡镇以部门预算方式纳入县级财政的改革试点，通过财政改革先行，来促进机构改革。

（3）逐步将农村公共品的提供纳入财政渠道。要打破农民事情农民办的思维定势，把农村村落作为一个个社区来看待，将村级组织运转经费和农村基础设施建设支出纳入地方财政预算。取消各种专门针对农村征收、作为村集体资金来源的附加、基金等，不能附着农业土地使用税上收取其他任何费用。配合小城镇建设，在地方财力可承受范围内，大幅度增加对农村的投入，优先提供对农民生产、生活影响重大的公共物品，如生产生活供水设施建设、乡村主干道建设等。

（4）进一步放开搞活农业土地流转。我国近些年来城镇化发展速度很快，农民的流动程度也大大提高，在这种背景下，农民在自己承包土地上经营的稳定性不断下降。顺应这一潮流，结合农业土地使用税的开征试点，建议在县乡两级成立由政府进行规范管理的土地流转服务中心，积极探索各种土地流转模式，一方面促进土地资源更合理高效利用，另一方面也为无地少地农民提供更大的选择空间。[20]

建议之四认为，建立城乡通开的税制，在策划和实施过程中要做到三个结合：一是对社会经济环境的适应性与适当的超前性相结合；二是单个税种改革的突破性与整个税制体系的统筹性相结合；三是求优求强与规避风险相结合。具体构想是：

1、废除专门对农民征收的农业税。这是建立城乡通开税制的关键环节。纵观世界各国的税制，基本不单独设立农业税这一税种，发达国家尤其这样。在统一的税制下，农民的税收负担与其他社会成员一样，按其经济活动的属性分别在相应的税种下纳税。如收入超过规定的起征点后就缴纳个人所得税，以企业形式经营的农业企业缴纳企业所得税，销售农业产品缴纳增值税，拥有土地所有权的农民缴纳地产税等。这样，农民作为纳税人，就与其他社会成员享有了相同的税收制度。国际上通行的做法是可资借鉴的。

2、对城镇土地使用税和房产税进行调整。要统一城乡税制，就需打破城镇土地使用税只对城镇征收的征税范围，而把范围扩大为中华人民共和国境内。为体现减轻农民税收负担的要求，对农民从事农业生产的占地实行免税政策，这样就实现了该税种的城乡通开。房产税的调整办法与城镇土地使用税相同，即将原征收范围扩大为中华人民共和国境内。范围扩大后，对直接用于农业生产的房产以及农民住宅等非经营性用房免税，这样既统一了城乡税制，又有利于鼓励农业的开发建设。

3、对城乡同时开征社会保障税。一个时期以来，在开征社会保障税的问题上，有人主张在城镇应尽快开征，操作中只要把实际正在收缴的社会保障费一改就行了；有人主张在农村也应开征社会保障税，不能尽快，而是待条件成熟时。为建立城乡通开的统一税制，今后出台新税制，再也不能画地为牢了。社会保障税不仅应尽快开征，而且应在城乡同时开征。[21]

建议之五认为，统一城乡税制的基本步骤和措施有如下几点：

1、逐步降低农业税税率，直至最终取消农业税。2002年全国各地征收农业税320.0674亿元和农业特产税99.9531亿元，合计420.0205亿元，占地方财政收入的4.93%，相当于中央财政收人的4.04%.目前，粮食主销区已经基本具备自行取消农业税的条件，在大多数主销区可以取消农业税，主要由各个省自主决策。取消农业税后减少的地方财政收人，原则上应自行消化。而粮食主产区各省财政很可能发生困难。粮食主产区和西部贫困地区应力争在3一5的时间内实现取消农业税，所需资金主要由中央财政转移支付解决。

2、把农民的税收负担纳入相应的税收体系。农民作为一个社会阶层，应该有纳税义务。取消对农民单独征税的税种后，可以对农民征收所得税。由于个人所得税设置了免征额，可以将绝大多数农民排除在征税范围之外，只有规模化经营的农业生产者才可能承担税负。取消农业税后，还可以把农产品税纳入增值税体系。征收技术上的困难不应成为统一城乡税制的障碍。

3、制定对农民的税收优惠政策。我国农民收入水平低，长期以来农民负担重，农村需要休养生息，不应把从农业中征税作为增加财政收入的来源。在税收政策上对农民应该有所倾斜，例如，在把农业纳入增值税体系后，税率应该设定在10%以下；实行农业投入品零税率；在灾害时期减免税；允许加速折旧等。这种以税补农的办法最能保证农民直接受益，管理成本低、可操作性强。

4、将农村公共品的供给纳入各级财政负担的范围，完善农村公共财政体制。如果实行城乡统一的税收体制，来自于农业的税收总量会有较大幅度的下降。要通过改革政府体制，大幅度降低政府的运行成本，特别是应当把农业税收制度改革与建立和完善农村公共财政体制作为一个整体来考虑，通过加大转移支付，扶持农村义务教育、计划生育、消除贫困、环境保护等社会事业，改善农村中小型基础设施。[22]

资料来源：

[1]对农业税制改革的探讨 张泽清《菏泽师范专科学校学报》2004年第3期

[2]对中国农业税制改革的构想 梁静溪、任宏峰《黑龙江社会科学》2004年第2期

[3]按城乡税制统一原则改革我国农业税制 潘明星《山东农业大学学报（社会科学版）》2004年第4期

[4]城乡税制公平论 张军《涉外税务》2004年第6期

[5]建立城乡统一税制势在必行 陈晓华《中国税务》2004年第5期

[6]农村税费改革后我国农业税问题研究 赵宇《农业经济问题》2004年第4期

[7]统一城乡税制的思考 巨宪华《税务研究》2004年第9期

[8]统一城乡税制：农业税制改革的最终目标 肖亮亮《经济论坛》2004年第23期

[9]逐步统一城乡税制和公共财政体制的对策 傅光明等《农村财政与财务》2004年第7期

[10]从工业化水平及财政能力看城乡税制一体化的可行性 杨春玲《税务研究》2004年第6期

[11]废除农业税是实现城乡税制统一的前提——关于农业税制改革方向的思考 国家税务总局本课题组《中国税务》2004年第5期

[12]分阶段分步骤彻底改革农业税收制度 周平川、吉海瑞《税务研究》2004年第2期

[13]不宜将农业税改为增值税 闻新国《经济研究参考》2004年第15期

[14]关于统一城乡税制的探讨 陈德恒《湖南商学院学报》2004年第1期

[15]解读统一城乡税制的条件 刘宗海《农村财政与财务》2004年第3期

[16]农村公共产品供给体制变革的探讨 叶文辉《云南财贸学院学报》2004年第1期

[17]实行城乡一元税制的现实基础分析 杨春玲《浙江大学学报（人文社会科学版）》2004年第2期

[18]关于统一城乡税制的思考 巨宪华《宏观径济研究》2004年第10期

[19]关于统筹城乡经济协调发展的思考 焦伟侠等《经济体制改革》2004年第1期

[20]农业税制国际经验比较及我国未来改革思路研究 王朝才等《经济研究参考》2004年第41期

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关键词　农村金融；支付结算体系；改革建议

在全国人民银行的支付结算工作会议上，苏宁副行长，提出了改善农村支付环境、构建新农村支付结算畅通工程的宏伟蓝图。因此，基层金融机构如何组织贯彻落实，改革现有的服务模式，加快农村金融支付结算体系建设，是当前亟待解决课题之一。

一、当前农村金融支付体系的现状及存在问题

我县是一个典型的山区农业县，全县农业人口11.59万人，占总人口的78.7％，共有13个乡镇、110个自然村。现有农村金融营业网点20家，其中：农业银行2家、农村信用社12家、邮政储蓄6家。目前，农村金融机构能办理的支付结算方式主要有：现金收付、转账、电子汇兑、委托收款，主要的支付结算工具为：银行卡(借记卡、贷记卡)、个人通存通兑业务以及连接全国人民银行大额和小额支付系统，没有其他的支付结算工具。据调查，当前农村金融支付结算体系存在的问题主要有以下几个方面。

(一)金融机构绝对数量偏少

近年来的金融体制改革，使商业银行大部分退出农村金融市场，只留农村信用社孤军奋战，农村的金融服务机构严重不足。据调查：全县是平均每3874人拥有1家金融营业网点，城区是每1668人拥有1家金融营业网点，而农村是5795人才拥有1家金融营业网点。

(二)农村金融支付结算工具不足

长期以来，农村信用社承担起农村支付结算主力军的作用，但因历年积存的亏损难以弥补，导致前期金融科技投入不足，支付结算工具偏少。银行汇票、商业汇票、银行本票、网上银行、电话(手机)银行、全国支票影像系统等结算支付工具在农村都是空白，其支付手段还主要停留在传统的方式上。由于没有自助设备和刷卡设备(乡镇一级均无ATM机或POS机)，银行卡业务难以推广，现金支付仍是最主要的支付手段，且只能在营业时间办理，与城关的自助设备24小时服务相比，相对比较落后。

(三)农村支付结算安全防范薄弱

①支付结算知识缺乏，对支付结算方式不了解，不知道支付结算的安全防范，根本无法使用和接受各类票据结算：②现金支付结算安全性较低，主要表现为保管安全无保障，假币的识别能力也较差，现金结算给农户造成的损失时有发生。

二、成因分析

(一)传统习惯的影响

由于现金结算看得见、摸得着，能够瞬间完成结算，没有信用风险和流动性风险，因此倍受人们青睐。相比之下。票据和银行卡等支付工具具有专业性强、手续繁琐的特点，再加上农村地区对此类工具认识不足，金融知识相对缺乏。因而应用程度较低；另外，农村收入远低于城市，而银行卡的年费、工本费和刷卡手续费率却和城市一致性，在一定程度上影响了新型支付结算工具在农村的推广运用。

(二)设施配备滞后

由于农村经济环境建设相对落后和金融机构的缺失。大部分乡镇的ATM机，POS机配备率近乎为零，且支付结算业务要全部集中在营业柜台，个别金融营业网点仅配备一台计算机，要用来办理储蓄、贷款、结算、账户管理等多种业务，造成顾客等候时间长，影响了金融机构人力资源效益的发挥。调查显示，截止2008年底，我县金融机构共有ATM机、POS、商易通等支付结算工具386台，但真正在农村使用的机具仅124台。

(三)人员素质偏低

目前农村金融机构大都只配备了2～3名的一绚临柜人员，而且大都没有经过系统的金融业务培训，操作人员专业素质的缺乏，使现代化支付工具不能物尽其用。例如大额支付系统下，一笔支付业务的平均处理时间不到一分钟。这种快速清算模式要求每一笔发送的支付业务都必须准确无误，否则将可能导致发起行垫付资金，而有相当一部分的柜员对该项操作不熟悉，或不遵守业务操作规定，在一定程度上影响了业务的正常办理或系统的正常运行。

三、改进农村金融结算支付体系的几点建议

(一)积极开创建立适应新农村建设的支付结算体系

①要结合当地经济发展的现状、农村信用状况和农村的习惯、农民的意愿，加速开发和使用适应农村支付结算需要的支付结算工具；②建立以农村信用社、邮政储蓄银行内部支付系统为基础，以网上银行、银行卡、电子支付等非现金支付工具为发展方向的农村支付结算体系，直接办理跨系统资金汇划，方便资金融通；③积极推广和运用支票影像系统，实现乡镇金融机构之间、乡镇金融机构与商业银行之间的资金即时清算。提高资金运用效率。

(二)加强基础设施的硬件投入

①加强银行卡等基础设施建设，改善银行卡受理环境，扩大银行卡受理范围，加大营销力度，推进农村地区银行卡联网通用工作，支持农村银行卡产业的发展；同时。积极开发如网上银行、电话银行等新型服务体系，推广各类支付结算业务；②在增加ATM和POS机具的布放的基础上，通过免费办卡、刷卡有奖活动、加强银联与农家超市的合作等营销策略鼓励农民刷卡消费。考虑ATM机的投资成本较大，建议国家财政对在农村布放的ATM机给予适当补贴支持。

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关键词：农村金融体制；改革；发展；思考

伴随我国农村经济30余年的发展，农村金融体系一直处于改革探索之中，在推动农业农村经济社会发展中发挥了举足轻重的作用，但也存在诸多问题和障碍。新时期，应将农村金融体制的构成主体及其功能发挥置于统筹城乡发展背景下予以客观审视、定位和思考。

一、农村金融多元化服务体系架构初具，支农发展成效显著

自十七届三中全会提出“构建现代农村金融制度”以来，我国农村金融经历了由“体制转型”到“制度创新”的蜕变，机构改革稳步推进，体系建设逐步完善，功能发挥日益健全，经营绩效不断提升，在建立健全多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系，增强金融为“三农”的服务功能，推进统筹城乡经济社会一体化进程中取得了显著成效。

一是备受关注的农业银行改制。中国农业银行股份有限公司自2009年初挂牌成立以来，在建立健全公司治理结构、强化内部经营控制机制、推进“三农”金融服务试点和事业部制改革试点、对县域支行实行单独核算和资源配置等方面取得重大成效，构建了专业化的支农服务体系。截至2009年10月末，农业银行累计发放“惠农卡”3100万张，农户小额贷款余额605亿元，惠及230多万农户。

二是作为支农发展“主力军”的农村信用社(以下简称农信社)，自2003年启动新一轮改革试点以来，产权制度进一步明晰，法人治理结构逐步健全完善，管理和风险责任顺利移交省级人民政府，各地根据实际情况开展了多种产权制度和组织形式的探索与实践，截至2009年11月末，全国共改制组建了222家农村银行类机构，2056个县域机构实行了以县(市)为单位统一法人。全国农信社系统整体经营健康度稳步提升，资本充足率较改制前提升了11.7％，不良贷款率较改制前下降了18.3％，资产总额增长207％，负债总额增长191％，所有者权益增长4121亿元。

三是邮政储蓄银行浮出水面，支农发展潜力巨大。按照现代金融企业制度和商业银行运行管理要求组建的中国邮政储蓄银行，实行邮政储蓄与邮政分业经营，为城市和广大农村地区居民提供基础金融服务，基层网点遍布全国36000多个市、县和乡镇，已成为连结城乡法人机构的最大金融服务网络。

四是农业发展银行全面拓展业务领域，逐步形成了以粮棉油收购贷款业务为主体，以农业产业化经营和农业农村中长期贷款业务为两翼，以中间业务为补充的多方位、宽领域的支农发展新格局。

五是新型农村金融机构有序组建，试点效果显现。自2006年底中国银监会调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策以来，鼓励各类社会资本到农村地区投资设立村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等3类新型机构，试点范围扩展至全国31个省(区、市)，截至2009年11月末，全国已有138家新型农村金融机构开业运行，实收资本55.30亿元，存款余额195亿元，贷款余额151亿元，累计发放农户贷款98亿元，累计发放中小企业贷款141亿元，多数机构实现盈利。

二、农村金融体制现存主要问题及其原因探究

近年来，农村金融体制改革与发展取得了显著成效，但从整体上看，仍处于我国金融体系的最薄弱环节，由于体制机制等诸多方面原因，农村金融服务体系及其功能发挥仍存有很多障碍和制约因素，尚不能满足新农村建设的多元化金融服务需求和现代农村金融制度要求。主要表现为：

1.农村金融服务供给难以满足新农村建设的资金需求。现有金融服务机构，特别是正规金融机构在农村地区的竞争有限，很多传统农区、贫困地区的农村乡镇，除农信社和邮政储蓄银行外基本没有其他金融机构网点。加之业务功能单一，服务效率和质量不高，支农功能的发挥不尽完善，农民和中小企业贷款难、担保难等问题没有从根本上改变；农村金融市场不发达，有场无市，“二元金融”鸿沟明显存在。究其原因：(1)由于农村信贷服务的商业性、市场化运作与农业信贷的低利性、政策性之间的矛盾。现有正规金融机构，不论是国有银行、农信社，甚至政策性银行，其改革趋向均为商业化、股份化。这种追求股东利益和盈利的政策取向，解决的是农村金融机构自身的组织机制培育问题，与农村领域偏重于政策扶持性的金融需求存在着明显矛盾。(2)由于“三农”发展对信贷资金的大量需求与日趋从严的信贷风险防范、约束机制之间的矛盾。农村地区现有风险分担和风险转移机制不完善，导致金融机构的涉农贷款发放日益审慎；加之银行业监管部门对金融机构贷款发放的严格监控，使涉农金融服务需求的季节性与日趋从严的信贷风险防范、约束机制之间的矛盾凸显。

2.虽然深化农村信用社改革试点工作取得了阶段性成果，但是实际运行绩效与改革预期目标之间仍存在较大差距。就产权结构和股权设置而言，股权高度分散，股东主体为农民，股东缺乏参与和监督农信社经营管理的积极性，由此导致农信社虽然法人治理结构的架构健全，但都摆脱不了功能发挥流于形式的桎梏。究其原因，本轮农信社改制，通过规范股金和增资扩股，股本金的真实合规性有了很大提升，产权关系明晰程度较改制前有了明显改善，但股权适度集中并未取得实质性进展。一方面，绝大多数农信社的股东个数达到上万个，且多为辖内的农民，企业股东数量极少，加之股金中包含大量资格股，缺乏对农信社经营状况予以监督的积极性；另一方面，大多数农信社高级管理人员的持股数量与一般股东基本相当，也无法发挥股权对农信社高管人员的激励作用。就农信社行业管理而言，《农村信用社省(自治区、直辖市)联合社管理暂行规定》(银监发[2003]14号)将省联社定义为“由所在省(自治区、直辖市)内的农村信用合作社市(地)联合社、县(市、区)联合社、县(市、区)农村信用合作联社、农村合作银行自愿入股组成，实行民主管理，主要履行行业自律管理和服务职能，具有独立企业法人资格的地方性金融机构。”但实际运行中，省联社和县联社之间呈现出一种“股权与控制权的反向配置”。基层信用社是县联社的股东，县联社是省联社的股东，形成“金字塔型”的持股结构；但在管理权限和职能划分上却是自上而下层层演进，上级联社在人、财、物各方面拥有对下级联社的绝对控制权，形成“倒金字塔型”的管理决策体系。“法人管法人”，下级信用社的管理层实际上只对上级负责，而非对股东负责，这种制度安排与市场经济条件下股权与控制权的配置状态明显相悖。

3.面对新农村建设和统筹城乡发展要求，涉农商业、政策性银行在支农发展中的作用发挥不尽完善。由于受农业生产周期长、贷款风险高等因素影响，包括农业银行在内的国有商业银行进行战略性调整，大规模撤并和收缩县域以下金融机构和营业网点，并收回基层贷款权限。农业银行的服务对象和业务范围从以往服务农业为主转向与工商业并重，2000～2006年间工商业贷款占比扩大了14.1％，与此同时，农业贷款比重则呈现出逐年下行趋势，7年间农业贷款余额减少了6538.8亿元，占比下滑逾50％，2006年农业贷款比例比上年下跌11.85％，支农作用明显弱化。如何处理好面向“三农”与商业化运作之间的关系，无疑将是当前和今后一定时期内农业银行股改的最大难点和亮点。农业发展银行，作为我国惟一的支农发展政策性银行，由于受历史包袱沉重、信贷资本金到位少、一线信贷人员不足等因素的制约，开辟新的信贷支农项目和领域尚需新的制度安排。

4.农业保险及农村信用担保机构等非银行类涉农金融组织在运行实践中障碍较多。目前，农业保险覆盖面窄，险种少，保费收入低，服务滞后，尚不能满足农业发展和农村经济建设的需求。据保监会介绍，2008年中国遭受的罕见雪灾和汶川大地震中，雪灾的直接经济损失超过1500亿，而保险赔款只有33亿元左右，赔付不到实际损失的3％；汶川地震所造成的超过5000亿元直接经济损失中，只有5％投了保险，全国保险机构累计赔付仅1.93亿元。同时，农业保险的费率较高，有些农民因交不起保费而不参与保险；加之农业保险“高风险、高赔付”的特性，往往使保险经营者陷入“不保不赔，少保少赔，多保多赔”的境地。我国农业保险保费收入仅为农业生产总值的0.04％，占全国财产保险保费收入的8.82％，农业保险的险种不足30个。在农村信用担保方面，中小企业信用担保组织虽发展迅速，但类型各异，名称繁多，担保基金规模偏小，经营行为不规范；形为担保，实多投资；担保机构与协作银行关系不顺，行业自律以及监管不到位，风险及补赔机制尚未健全。

5.农村民间信贷活动频繁，但长期处于“非正规性存在”的尴尬境地，借贷行为亦缺乏正规制度性约束。基于农村信贷需求的季节性、多元化，信贷供给也呈现出明显的多样性和复杂性特征。除政策性、商业性、合作性金融机构以及村镇银行、贷款公司和资金互助社等新型金融组织外，农村领域业已存在大量的民间自发创新性组织，如农村社区发展基金、资金互助组织、以小额贷款为基础而运转的乡村发展协会等，虽能够灵活便利地满足农户和中小企业融资需求，却不能得到经营许可，其经营活动一直处于“非正规性存在”的尴尬境地，借贷行为亦缺乏正规制度性约束，拾遗补缺的作用难以有效发挥。

三、新时期深化农村金融体制改革的几点思考

新时期探讨深化农村金融体制改革和创新的路径选择，应将其置于整个农村经济社会发展的全局和统筹城乡一体化的政策背景下予以思考、审视和定位。应着力构建分工合理、投资多元、功能完善、服务高效的农村金融组织体系，显著增强金融服务“三农”的功能；充分发挥商业性金融、政策性金融和合作金融的作用，大力培育发展新型农村金融机构，创新金融服务产品，不断提升农村金融体系的服务供给能力，推动新农村建设和统筹城乡发展。具体而言：

1.充分调动和发挥商业性金融机构的支农发展功能。按照国务院面向“三农”、商业运作、择机上市的原则，农业银行股份制改革已经基本完成。今后工作的重点是加快推进农业银行“三农事业部”改革和完善其运作机制，稳定和发展农村地区的网点及业务，利用其在县域资金、网络和专业等方面的优势，加大对农业产业化、农村基础设施的支持力度，更好地发挥农村金融体系的骨干作用。邮政储蓄银行的特点是以小额贷款为特色，以农户、各级工商户、私营企业主为主要服务对象，今后工作的重点应是充分发挥其在农村地区的储蓄、汇兑和小额贷款功能，促进资金回流农村。

2.进一步完善农业发展银行的政策功能。适应粮棉油流通体制改革的新情况，农业发展银行在为粮棉油等农副产品收购提供融资支持的同时，应积极开展在政策性指导下有资本金约束的、与“三农”密切相关的业务，着力支持农村地区基础设施、生产环境、社会保障等公共项目建设，充分发挥农业政策性银行的导向职能。

3.深化农信社产权制度及其组织形式改革，切实发挥其联系农民“金融纽带”和支农发展“主力军”的作用。伴随农信社改革的逐步深入，新时期要按照市场化原则，以股份制为导向，全面深化农信社产权制度、法人治理、内控机制等各项改革，理顺管理体制，维护和保持县(市)联社的独立法人地位，促其真正发展成为服务“三农”的社区性金融机构。

4.积极发展农业保险和农村信贷担保组织等非银行类涉农金融机构。按照政府政策扶持、公司商业运作的原则，建立农业保险补偿与风险分担机制，构建多元化农业保险体系。政府应通过立法明确财政预算补贴农业保险的责任，建立各级政府财政、金融、税收的支持体系。通过减免营业税、所得税等方式，对经营农业保险公司的经营费用予以补贴。也可采用“大农险”、“以险养险”、“保险共同体”等方式，在政策扶持的基础上补贴农业保险。同时，采取由中央与地方财政、金融机构、中小企业等共同注资，或向社会发行债券和社会捐资等形式，探索建立针对农村的信贷主体，尤其是中小企业贷款的担保基金、信用担保机构及其风险补偿机制，分散信贷风险，促进信用担保体系健康发展。

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关键词： 农村小学 教学改革 改革措施

徐营小学位于河南省邓州市龙堰乡徐营村。邓州市是河南省人口最多的一个县级市，是一个传统的农业市，工业不发达，经济比较落后。徐营村位于城区东南十二公里处，包括徐营、湛庄、薛窑、段学屋四个自然村，有2000多人，去掉在外打工的，不到2000人。

一、徐营小学的历史和现在

徐营小学建于1980年，一共有东西向三排青砖瓦房，大门朝南，只有一到五年级五个班，当时每个班有20人左右，只有两名教师是公办教师，一个是校长，一个是教导主任，其他八名教师都是民办，其中有两名是计划内民办，后来都转成了公办教师。

1994年，徐营村每个村民集资五十元盖了一幢教学楼，上下两层，一共六个教室，当时用的仍是老式课桌，后来在2011年由上级分来了新课桌，用了20多年的老式课桌才弃之不用。

现在的徐营小学大门东西两侧是青砖瓦房，不过瓦是机制红瓦，但是这些瓦房已经被教育局认定为危房，然而仍然作为教师住室使用；后面的楼房已经有些旧了，教室的地坪已经坏了，有些地方连一张桌子都放不稳。

徐营小学现在有一到五年级五个班和两个幼儿班，一共70多名学生。两个幼儿班只有12名学生，2012年还有30多名学生，原因是2013年村支书家办了一个幼儿园，收走了大部分学生。小学段学生有一部分去了私立学校或者城里的公办学校。徐营小学现在有十名教师，都是公办教师。

二、徐营小学的教学现状

（一）徐营小学的教师情况

徐营小学现有十名公办教师，具体情况如下：年龄方面，五十岁以上的教师五名，四十岁以上的教师两名，三十岁以上的教师三名；学历方面，初始学历是大专学历的教师两名，初始学历是中师的一名，其他教师没有正规学历，还有一名教师是退伍军人；职称方面，小学高级教师四名，小学一级教师六名。

（二）徐营小学的上课情况

课程表上一天安排七节课，上午四节，下午三节。安排的课程有语文、数学、英语、科学、社会、品德、体育、音乐、美术、劳动等，但是教师真正上的课只有语文、数学、英语、科学课，其他课基本不上，一是因为没有专业教师，二是因为这些课不参加评比。

教师上课一般仍是只靠课本和教学参考书，使用比较多的教具是小黑板、小棒，基本上没有使用过多媒体教课。教英语的教师都没有接受过专业培训，不仅发音不标准，而且常常把词读错。

（三）徐营小学的教学质量

龙堰乡一共有二十二所小学，2012年秋期末乡抽考中徐营小学占第十四名，2013年春期末乡抽考中徐营小学占第十二名，其中四年级英语占全乡第一名。

三、徐营小学的教学改革情况

随着新课程改革的进行，徐营小学的教学改革也在进行。特别是2012年邓州市教育局非常重视新课程改革，每位教师发一本《走进新课程》认真学习，并且进行了新课程改革有关的知识测试，徐营小学的教师在测试中顺利过关。

徐营小学的教学改革主要表现在以下方面：

1.开展听课、评课活动。每周听一名教师的课，听后共同讨论按照新课改的要求，这一节课有哪些不足之处，以便这位教师在以后的教学中改进。

2.上课时，教师注意让学生多发言、多讨论，尽量自己找出问题的答案。

3.教师上课时注意理论联系实际。有位教师在教千米这个单位时，为了让学生感知1千米有多长，领着学生在路上向前量了1千米，再走回来，让学生真正了解了1千米的长度。

四、徐营小学教学改革中出现的问题

1.没有上好抽考科目以外的课，不能使学生得到全面发展。

2.使用教具较少，教学直观性差，不能很好地提高学生的学习兴趣。

3.滥用对话教学，导致对话教学流于形式。

4.不能建立平等的师生关系。

5.教师未能成为教育教学的研究者。

五、徐营小学教学改革中出现问题的原因分析

1.为什么不上抽考科目以外的课？是因为抽考，抽考成绩就是教师一个学期的教学成绩，是教师晋升职务的重要依据，也是发奖金的唯一的依据。正是因为抽考如此重要，大部分教师把别的课都上成抽考课。还有一个原因是大部分教师都没有受过专业的体育、音乐、美术的训练，根本就不会教这些课。用抽考的方法考核学校和教师是不科学的，是简单的。2012年上海构建以关注学生健康成长为核心价值追求的绿色指标体系，包括学生学业水平指数、学习动力指数、学业负担指数、师生关系指数等10项指数，定期对义务教育进行健康体检。绿色指标评价改革，从内容上变一维评价为多维评价，手段上变单一评价为综合评价。[1]

2.为什么教师使用教具较少？原因有两方面，一是教师嫌用教具麻烦，不用教具也能完成教学任务；二是因为学校缺乏仪器，没有多少东西可以使用，只有一个长方体铁架模型，圆柱体模型，分数教具，也没有一个仪器室，更不用说实验室。为什么教具和仪器非常少呢？这是因为国家和地方对小学教育投入严重不足。由于村集体没有经济实力，多年来对学校几乎没有任何投入，国家对小学教育的投入在总的教育投入中所占比例越来越小。但是如果地方政府对教育足够重视，那么情况就大不一样。成都市武侯区在四川省首先进行农村义务教育管理体制改革，将农村学校上收区教育局直管，实施城乡学校捆绑发展，推动城市优质教育资源向农村学校流动。走进武侯区，可以看到农村学校的现代化建设比城里的学校建设的还要好，起点还要高。[2]在这样的条件下，很多教师虽然赞同新课程理念，但囿于现实中的种种因素而不得不继续传统教学。

3.为什么滥用对话教学？是因为教师自己并不真正理解对话教学的意义，而是为了赶时髦，为了赶上形势，不得不在课堂上依葫芦画瓢，走走形式而已。对话教学是为了教学的有效或者高效，为了最大限度地调动学生的积极主动性，通过交往、沟通、冲突、和谐的过程实现教学目的，这是教学对话的实质。但是在课堂上教师总是用为什么、回答得很好等简单的套话和学生对话，起不到画龙点睛的作用。有些教师在课堂上一味让学生说，还美其名曰，让学生成为平等中的首席，但是这样，教师在课堂上就不可能起到主导作用，很可能达不到教学目的，完不成教学任务。这是因为这些教师没有深刻领会教师和学生双方的教学责任担当不平等，在教学对话中的话语权力就没有平等的理由。[3]

4.为什么不能建立平等的师生关系？教师认为教师和学生不是平等的关系，学生应该时时、事事听教师的话。这种情况和新课程改革要求建立的新型的师生关系完全是两回事。良好的师生关系应该是建立在师生个性全面交往基础上的情感关系。它是一种真正的人与人的心灵沟通，是师生互相关爱的结果。它是师生创造性得以充分发挥的催化剂，是促进教师与学生的性情和灵魂提升的沃土。它是一种和谐、真诚和温馨的心理氛围，是真善美的统一体。[4]

5.教师为什么不能成为教育教学的研究者？究其原因，细述如下：（1）教师个人的原因。有的教师年纪大了，不想做研究；有的教师家里有地，放学后还要回家种地，没有精力做研究；最重要的原因是教师不会做研究，从来没有做过研究，当然也就不研究教育教学，只是照本宣科，完成任务就行。（2）学校的原因。因为在上级的评比中，并没有硬性的科研任务，所以学校对教师没有明确的要求，教师就多一事不如少一事，就不研究。学校教研组形同虚设，不过就是抄抄别人的教研罢了。（3）在培训中缺失这样的内容。在培训中，培训教师多是把教学参考书、课程标准再读读、抄抄，根本不涉及教学研究的知识。教师不能成为教育教学的研究者，就不能高质量地完成教学任务，不能使全体学生得到全面发展。

总的来说，徐营小学教学改革中出现问题的原因来自方方面面，既有各级政府的因素，又有教育行政部门、学校和教师的因素。要想解决这些问题，不是只有学校和教师的努力就可以的，而是需要社会各个方面的共同努力才能彻底解决。

在当地，像徐营小学这样的农村小学还有很多，徐营小学在教学改革中出现的问题在当地很普遍。毋庸讳言，新课程改革在全国许多地方很成功，效果很好；在全国像徐营小学这样变化很小或者没有变化的农村小学、农村初中肯定还有很多。如何改变这些学校的现状，让更多的农村孩子享受到新课程改革的好处，更加健康地成长，是国家和地方政府必须尽快积极解决的问题，这不仅是建设和谐社会的要求，更是实现中国梦的必由之路。

参考文献：

[1][2]张天劲.高位均衡：基础教育发展的中国命题[J].教育策划与管理，2013（3）.

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>> 社区医疗卫生改革现状与发展 浅谈我国医疗卫生服务现状与深化改革 关于农村医疗卫生的现状分析 我国农村医疗卫生管理的现状与对策 印度的医疗卫生融资改革 新加坡的医疗卫生措施 农村社区卫生服务站在医疗卫生体制改革中的作用 湖南农村乡镇医疗卫生现状及对全科医生需求的分析与对策 基层医疗卫生机构改革与财政投入现状分析 即墨市农村社区医疗卫生工作站的现状分析 政府购买医疗卫生服务现状与对策研究 浅谈基层医疗卫生机构综合改革后的财务管理 浅谈医疗卫生财务管理中存在的问题和措施 河北农村医疗卫生保障体系存在的问题与解决对策 农村医疗卫生工作的机制创新 对农村医疗卫生体系建设的几点感想 基层医疗卫生机构财务内部控制管理的现状与对策 深化医疗卫生体制改革的思考与认识 中国医疗卫生体制改革的回顾与反思 基层医疗卫生体制改革的困惑与建议 常见问题解答 当前所在位置：l，2008-07-14.

[2] 张灿灿.积极稳妥推进新型农村合作医疗，健康报，2004-11-08.

[3] 肖庆利.浅谈农村医疗卫生改革几点意见；中华人民共和国国家发展和改革委员会，2006-12-08.

[4] 李守利，庞文政.农村医疗卫生体制改革亟待深化――由豫皖丙肝风波想到的.山东人大信息网，2011-12-05.

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关键词：农村医疗保障政府行为

建立农村医疗保障制度是事关社会和谐发展的根本性问题。随着社会主义市场经济体制的建立和不断完善，农村原有的医疗保健网络迅速瓦解，90%的农村居民被排除在医疗保障体系之外，许多农民看不起病，导致农民因病致贫返贫的现象越来越凸现，一些地方性疾病和传染病又重新抬头和蔓延，引起了国内外的广泛关注。由此推动农村医疗保障制度改革，如何为农民提供医疗保障服务，将是我国今后一段时期建设新农村、统筹城乡发展的重大战略举措，这对促进农村经济发展、维护社会稳定、实现全面小康具有十分重要的意义。

推动和完善农村医疗保障制度改革，需要各方面的努力，而政府行为将起着主导作用。综合世界各国经验，公平高效地实施农村医疗保障制度，必须需要政府的介入和调控。本文在介绍我国农村医疗保障制度现状的基础上，探讨政府如何行为的问题。

一、我国农村医疗保障的现状

2003年1月国务院下发了《关于建立农村合作医疗制度意见》的通知，提出了建立政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度，并开始在全国试点推广。力争到2010年，实现在全国建立基本覆盖农村居民的新型农村医疗合作制度的目标。截止到2005年底，全国有678个县（市、区）开展了试点工作，占县（市、区）总数的23.7％，覆盖农业人口2.36亿人，参加合作医疗的农民为1.79亿人，参合率75.8％1。新型合作医疗保障制度的实施提高了农民健康保障水平，减轻了农民医疗负担，并取得了重大成效。但在实施过程中也出现了一些问题，主要表现在：

（一）农民参保积极性不高,覆盖面低

到目前为止，全国试点地区，农民参与率为76%。但实际上，76%的参保率很大程度是在一些乡村干部努力工作结果，甚至采取某些强制手段的结果。影响农民积极性因素有很多，且是非常复杂的。一传统合作医疗制度采取“自愿原则”，新型的合作医疗也强调“自愿原则”，这给广大农民群众有充分的更大的选择空间。但在实际操作过程中，导致了许多农民家庭把成员人为分为健康者和老弱病残者，选择老弱病残者参加医疗保障而健康者不愿意参加。许多贫困人口由于缺乏缴费能力也被排斥在外；二现行的合作医疗保障补偿水平不高，受益面与受益率较低。我国目前实施的新型农村合作社主要保障大病住院医疗，把一些费用很高的慢性病治疗和其常发病都排除在外，与农村初级卫生保健基本目标相悖，不少农民觉得合作医疗给予的实惠不大，受益面必然很低，对此吸引力不强。且在许多地方都有明确规定，参加合作医疗的农民在生病时必须到定点医院或诊所接受医疗服务，农民自由选择权相对较小，特别对一些流动人口来说参保积极性就更小。第三农民对政府、对政策的不信任。目前许多地区在合作医疗管理上缺少系统化和规范化，也没有完整的规章制度可以约束和监督。为此有的人担心合作医疗资金被挪用，有的担心政策能否能长久实行，许多农民对此都比较谨慎，先观望一段时间再说，导致了农村医疗覆盖面狭小。

（二）资金筹集缺乏可持续性

按照目前政策规定，新型农村合作社资金主要来源于集体、政府和个人。从各地试点情况看，农民特别是经济发达地区的农民，年人均缴费20元钱并不是什么大问题。但对许多经济薄弱的集体经济和地方财政来说，面临严重资金压力。现行“分税制”财政体制在加强中央对地方宏观调控的基础上，财力越来越向上级政府集中，而公共责任被层层下移，农村医疗卫生事业投入职责基本上落在了县乡财政身上。事实许多地方乡镇政权都是负债运转，哪有钱来重建合作医疗。同时在农村经济体制改革之后，许多农村村级组织体系尽管比较健全，但功能在逐渐弱化，导致在开展合作医疗时，往往基于自上而下的行政力量推动的原因，迫于形势村组织才做些宣传发动和部分资金投入。一旦外部推动力有所松动，合作医疗的资金筹集就缺乏连续性。因此对一些经济条件和基础比较差的地区来说，如果农村合作医疗制度的重建，没有各级政府的财政补贴和支持，仅仅依靠农民个人缴纳的，这些资金无法使合作医疗制度发挥分担风险、互助共济功能。

（三）医疗服务体系和管理不健全

从许多地区试点情况看，医疗费用总体保障水平很低，且报销的手续和程序过于严格复杂。许多试点地区都明确规定医疗费用先由自己垫付,然后通过市、乡镇（街道）、村层层统一结算，经审核后统一结报，然后再逐级返回。手续繁杂，报销周期相对较长，成本较高，报销费用事先不可确定。因此许多农民担心医疗费用，特别是大病重病的高额费用能否及时报销。同时现行农村医保对定点医院也作了严格规定，要求参保农民在生病时必须到定点医院和卫生院接受治疗，使农民缺少一种自由选择权。从某种意义上说，这些定点医院具有垄断的特性，也使服务质量和态度打了一定折扣。

二、农村医疗保障制度改革中政府行为产生的理论依据

市场经济条件下，市场机制能够使资源达到有效的配置，也是迄今为止最佳的资源配置方式。但是市场机制不是万能的，存在着自身的缺陷和局限性，不可能调节经济生活中所有领域，现实客观要求在充分发挥市场机制作用的同时强调政府行为。农村医疗保障制度改革中，政府行为产生的背景也主要缘于市场机制固有的缺陷，即市场失灵。

（一）医疗卫生具有典型的准公共物品特点

医疗卫生是典型的准公共物品，这是增进社会福利和保障社会公平所不可或缺的，如果单纯由市场机制来提供，无法保证其效率和公平，必须由政府部门介入。这点几乎没有人提出质疑，即使主张“自由放任”的亚当•斯密也承认政府应提供最低限度的公共服务。从经济效率的角度看，一个社会的政府，其存在的经济理由就是为了增进人民的集体福利，而医疗卫生就是这种集体福利的载体。在著名的《贝弗里奇报告》中，也把社会保障作为政府的一项基本职能确定下来，“政府由人民组成，而为人民谋福利之机关，人民有所困苦则应加以救济，人民有所需要，自当俾与协助，此乃贤明政府所应负之责任”。因此决定了农村医疗保障需要政府来保证有效供给，这是政府义不容辞的责任。

（二）医疗卫生具有典型外部性特点

“外部性”指生产者或消费者在自身的生产或消费的过程中，对其他生产者或消费者带来的非市场性影响。这种影响可能是有利的，如一个地区有好的医疗条件，不仅会给本地区的人群带来好的医疗保障，预防疾病提高健康，且对周围的人群和地区产生良好的效应；但也可能是不利的，如某些疾病由于贫困而无法医治时，很有可能会导致这种疾病的进一步恶化和蔓延，造成更大范围内的疾病传播和发生，从而带来负外部性。这种外部性影响，一般要求医疗卫生服务具有强制性特点，要求人人都能接受基本医疗卫生服务，而这不可能通过市场行为自行消除，必须由政府出面进行解决。

（三）医疗服务市场具有明显的信息不对称和“委托―”特点

1963年ANOW在其经典著作《不确定性和医疗保障经济学》中指出，医疗市场中供需双方存在着严重的信息不对称4。医疗卫生的消费者即委托人是信息拥有的劣势者，无法掌握了解人的完全信息，往往是在信息严重缺失的情况下作出购买决定的；而医生（人）既是医疗服务供给者，又是医疗需求的创造者，增加了其“寻租”的可能性。这种行为是难以监督和规避，必须由政府介入。

在医疗卫生中，信息不对称和委托问题以道德败德和逆选择的形式表现出来。道德败德在医疗领域中主要表现在病人过度利用卫生资源，要求医生多开些不必要的贵重药品，多使用先进的医疗设备等，导致卫生费用的不合理上涨和卫生资源的浪费。逆选择表现在医疗市场中往往风险大者更愿意购买保险，从而使根据大多数法则制订的保险费难以应付事故损失的赔偿。必须由政府通过医疗保险的强制性购买得到有效的规避。

三、农村医疗保障制度改革中的政府行为

党的十六大将“全民族的健康素质明显提高，形成比较完善的医疗卫生体系”作为我国全面建设小康社会的奋斗目标之一。强调从中央到地方，各级政府要高度重视农村卫生工作，加强管理，优化卫生资源配置，逐步缩小城乡差距，建立和完善适合中国国情的农村卫生服务体系和医疗保障体系，解决广大农村的缺医少药问题，保护农民的身体健康。

（一）加强宣传教育，努力提高农村医疗保障的覆盖面

由于我国农村医疗保障在历史上曾起起落落，再加上一部分农民侥幸心理，使农民在个人掏腰包参加医疗方面很谨慎和被动。基层地方政府特别是村、镇领导干部要通过现实中发生在农民周围的因病致贫和参加医疗保障减轻家庭负担的典型事例，利用各种宣传媒体，深入到各农户家中，进行广泛细致的宣传教育，促使农民尽快了解农村医疗保障内容、意义，增强农民互助共济意识，调动农民参加医疗保障的积极性。在此基础上，吸收和借鉴世界各发达国家农村医疗保障成功的做法，通过制定一系列政策和法律条文，把农村医疗保障纳入到整个社会保障体系中，并带有强制性的特点。德国在1884年就制定《疾病保障法》，规定农民医疗的加入是强制性的。日本政府规定所有居民必须全部参加医疗保险，并按不同职业纳入到期不同医疗保险组织，使农民无后顾之忧。因此我国政府也必须以立法的形式来强制实施。现阶段我国坚持自愿原则，现实中，由于农民对政府管理合作医疗的不信任，农民的健康意识和收入水平等因素促使部分农民不愿参加农村医疗保障，导致覆盖面较低，不利于农村医疗保障可持续发展，也减弱了农民抗风险的能力。建议政府根据各地区经济发展情况，探索建立不同层次和水平的农村医疗保障制度。对经济发达、农民参与率高的地区先以法律条文逐步强制全体农民入保，其他地区采取部分强制原则，做到村不漏户、户不漏人的原则，扩大农民参与率。

（二）采取多种措施促进筹资的持续性，保障资金的有效供给

目前我国卫生总费用占整个GDP的比重不足6%，且这一比例还在缓慢降低，而世界大部分国家为10%，且其中的80-90%由政府负担。即使是美国那样市场经济高度发达、医疗卫生服务高度市场化的国家，政府卫生支出也占到整个社会医疗卫生支出的45.6%。我国农村医疗保障缺乏相应的资金投入，尤其是中央政府的资金投入。因此必须采取多种措施促进筹资的持续性，保证医疗资金有效供给。

首先政府应加大对农村医疗保障的投入。

其次加大中央和省级财政对农村基层的转移支付力度。

第三要发动全社会的力量，拓展医疗资金的多元融资渠道。

（三）加强农村医疗卫生基础设施和服务机构建设

农村医疗卫生基础设施和服务机构建设是保证农村医疗保障制度有效进行的物质载体，也是农村医疗保障的重要力量。目前农村许多地区出现农民进城看病的现象，一个重要原因是我国农村卫生资源和基础设施严重不足，不能完全满足农村居民的就医需求。因此必须坚持以政府为主导，双管其下，一方面要加强改善房屋设备等外在物质条件，特别是乡、村两级，这是农民主要利用的公共医疗卫生服务机构；另一方面要加强其技术水平的提高。加大对农村医务人员的培训，特别是加强农村全科医生的教育培养，提高乡村医生的业务技能，从而使农民小病不出乡村，能方便就医，确保农民权益。

（四）建立和完善农村医疗扶贫和救助制度

我国《宪法》明确规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病、或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”因此农村医疗扶贫和救助是政府应尽的责任和义务，是保障农民基本权益和实现“人人都享有卫生保健目标”的手段。政府特别是民政部门要把对贫困地区、贫困人群的卫生扶贫和救济作为发展和完善农村医疗保障工作的重点内容之一，必须在每年财政资金中安排专门的救助资金，列入当年的财政预算，并把经济扶贫与卫生扶贫科学结合起来，把农村医疗扶贫和救助计划与整个社会保障体系有机结合起来。

（五）加强对农村医疗卫生管理和监督

目前医疗服务质量和药品高价是导致农民看病难、看病贵的主要原因。为此首先必须建立健全专门的、独立的监督管理部门，如药品价格监督管理机构、医疗服务监督部门、医疗基金管理机构等。药品价格监督管理机构主要实现药品价格部门与新药审批部门的一体化管理，建立由企业、政府、医院各代表共同参与价格听政制度、联合定价的方式，形成相互信息沟通机制和相互制衡的约束机制。做到医药分开核算，形成医疗服务和药品流通的竞争机制，尽可能减少药品流通。医疗服务监督机构主要对医疗卫生执业进行独立监督，定期或不定期地对医生处方进行检查、审核，对不规范行为者给予一定的处分，从而规范和约束医生的行为。医疗基金管理机构主要随时检查和监督基金使用情况，加强对医疗保险基金的监督和审计，定期向村民公布合作医疗基金使用情况，使农民有一定的参与权、知情权和监督权。在此基础上，建立合理的医疗费用控制制度。探索改革付费方式，有效利用卫生资源从而约束成本。

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一、农村确权赋权改革和农村妇女权益

（一）农村确权赋权改革的内容

农村确权赋权改革以农村资源要素股份合作为主要内容，包括农村经济合作社股份合作制改革以及农村集体土地所有权、集体建设用地使用权、宅基地使用权、土地承包经营权、房屋所有权的确权、登记和发证等，是赋予农民更多的财产权利、促进农村发展和稳定的机制保障。现行法律的有关规定使得农村村民委员会（及村民小组）和村集体经济组织职能交叉，通过改革，厘清村民委员会（及村民小组）和村集体经济组织之间的关系，进而能够形成比较成熟的《农村社区集体经济组织条例》，并从中明确村民委员会和村集体经济组织的内涵、外延及其各自权能，明确村民委员会及村集体经济组织成员资格的取得、成员的责任、权利和义务及成员资格的退出机制。

（二）农村妇女权益保护的法律依据

我国法律明确规定，女性作为广泛民事主体中的一半，权利与男性平等。《中华人民共和国宪法》第四十八条规定，“中华人民共和国妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的权利”。《中华人民共和国婚姻法》规定“夫妇双方拥有平等分割财产的权利”。新通过的《中华人民共和国婚姻法修正案》第十三条规定，“夫妻在家庭中的地位平等”；第十七条规定，“夫妻在婚姻存续期间所得的财产，归夫妻共同所有，双方另有约定的除外……夫妻对婚姻关系存续期间所得的财产约定不明确的，归夫妻共同所有。夫妻对共同所有的财产有平等的处理权”；第二十四条规定“夫妻有互相继承遗产的权利”。《中华人民共和国妇女权益保护法》第三十条规定，“农村划分责任田、口粮田等以及批准宅基地，妇女与男子享有平等权利，不得侵犯妇女合法权益。妇女结婚、离婚后，其责任田、口粮田等应当受到保障”；第五十条规定了责任追究，“划分责任田、口粮田等以及批准宅基地违反男女平等原则，侵害妇女合法权益的要追究责任”。除此之外，在民法通则、继承法、农村土地承包法等等相关法律中也有类似的规定，保护妇女平等权利。

二、农村妇女权益侵害的现状及原因

（一）现状

从我国的根本大法《宪法》，到《中华人民共和国婚姻法》、《中华人民共和国婚姻法修正案》、《中华人民共和国妇女权益保护法》、《农村土地承包法》等基本法律，以及其他一系列的规章、政策性文件，农村妇女权益保障的法律框架已经基本形成，但现实中仍有部分妇女因性别、婚嫁或婚变不能享受法律赋予的平等权益，导致法律形式上平等而事实上不平等、分配起点上公平而过程不公平的事实，主要表现有以下几种情形。

1. 出嫁女权益得不到保障。农村出嫁女特指与其所在村组以外的男性结婚，无法或不愿将户口迁出的农业户口妇女，包括“农嫁农”和“农嫁非”两种形式，其中，“农嫁农”指嫁给农业户籍男性的农村女性，“农嫁非”指嫁给非农业户籍男性的农村女性。一般情况下，农村妇女出嫁后，户口即被注销或强制迁出，即使户口没有迁移，按村规民约也不再享有相关权益。以“农嫁农”的土地承包经营权为例，出嫁女在娘家的承包地被强行收回，但嫁入方又以保持土地承包现状为由，不给承包地，须等下一轮调整时才能获得。“农嫁非”虽然户口保留在原居住的农村，但往往由于未履行集体经济组织成员相应的义务，被视为“准集体成员”，允许留户口，但土地承包经营、宅基地、土地分红和补偿等诸多权益被收回或削弱，在土地升值明显的地区尤为突出。据全国妇联对15个省、自治区、直辖市共414个县、区的调查表明，在第二轮农村土地承包中，有46%的村庄不给“农嫁非”妇女提供宅基地，38.5%的村庄不给“农嫁非”妇女提供土地分红、35.4%的村庄不给“农嫁非”妇女提供土地补偿费方面应得的村民待遇，35%的村不给“农嫁非”妇女提供土地承包经营权；仅有2%的村对出嫁女保留土地，而14.7%的村对外来的媳妇不给承包地。

2. 离婚、丧偶妇女权益难以保全。与城市离婚、丧偶妇女相比，农村妇女权益在离婚、丧偶后更易受到侵害。由于历史原因，农村仍旧保留一些有封建色彩的旧俗和思想，农村权益带有浓重的男性色彩，妇女权益属于从属地位，这些都为离婚中以户为单位的权益分割或丧偶妇女权益的保留带来诸多问题。特别是对于离婚妇女，即使村委会或农村集体组织没有采取措施，婆家也不可能让她们留下来享受“家”里的权益，而娘家则往往把她们当作外人不予分享权益。2004年的全国抽样调查发现，0.7%的妇女在离婚后失去土地权益。2010年的调查表明，农村妇女因婚姻变动（含结婚、再婚、离婚、丧偶）而失去土地的占27.7%，而男性仅3.7%。最近，浙江省温州地区首例被法院受理并予以立案的农村妇女土地权益维护案件所反映的就是典型案例。

3. 上门女婿的权益遭限制。在传统的中国文化观念中，婚姻关系确定后，女方到男方家落户和居住，即所谓的“妻从夫居”婚姻模式。男娶进、女嫁出，在传统观念中被认为正常；反之，则被认为不正常，受歧视，并在分享村集体共有资源和利益时体现，尤其在经济发达地区。对“上门”女婿，现实生活中，有的村庄竟然少分配、甚至不分配土地等资源，在他们的观念中，妇女本应该“嫁出去”，结果却招了女婿上门来挤占集体资源；有的农村只允许无儿子农户家中的一个女儿招婿，为其落户江分享村集体权益，其余女儿的相关权益在出嫁后将被强行收回；有的则规定必须经村民委员会、村小组同意，并经村民逐户签名、盖章同意，男方及其子女才能享受与本村村民同等的权益待遇。否则，连女方的权益也被收回。2014年7月31日的《京郊日报》曾报道，北京市房山区长阳镇某村委会以村民代表会决议为借口，拒绝支付上门女婿张先生一家三口本应分到的购房补助款。

4. 未婚女性的权益受侵害。我国几千年的封建历史沿袭下来的家庭父权制度，使得男性以“世居者”身份在家庭中处于绝对支配地位，家庭以父系血脉进行传承。有限的资源与并不健全的农村社会保障制度，驱使“世居者”常常以牺牲“非世居者”的利益来保全自己的利益，他们指望女性出嫁空出股权、土地等集体资源，对未婚姑娘及待嫁女的权益减半计算或者预先取消资格。一句俗语“姑娘迟早是别人的”彻底地诠释了这一现象，认为家庭和村庄投入到姑娘们身上的资源被转移到丈夫所在村庄，并能对其做出永久性贡献；而做出投入的家产和村庄并未获得回报。前面所述的浙江省温州市中级人民法院审理的妇女土地权益纠纷案中，还涉及了一直未婚的杨女士和金女士女儿权益减半的侵害。

5. 性别歧视。尽管有法律及政策明确规定女性与男性享有平等的权利，但现实中女性在获得土地承包经营、土地分红、土地补偿和宅基地等权益时，与男性并不平等，受到了家庭和村集体组织的双重干预。首先，当土地等“资源稀缺”这一情况出现时，村集体组织尽其可能排斥潜在的“非集体成员”拥有本来便十分稀缺的资源。有的则以“测婚测嫁”规定未婚男子在结婚前可以预先获得“未来媳妇及子女”的耕地，未婚女性少分甚至分不到土地；有的只给18岁以上的男劳动力分责任地，规定男孩可单独立户，而女孩则只能随父母；有的则给男孩分好地、女孩分差地。其次，家庭财产的继承受传统习俗的影响，社会习惯通常只让男孩继承。2005年，浙江省义乌市房屋拆迁政策规定，多子家庭按儿子数量分配宅基地，而只有女儿的家庭则不论女儿多少只给一块宅基地。中国法制监督网曾报道，2009年6月28日通过的浙江省绍兴市《×村城中城改造集体土地村民房屋拆迁安置补偿意见》规定，户口在册的外嫁女及子女，无合法产权房屋的，不予安置；有合法产权房屋的，不享受人均40m2的保底安置；配偶一方户口在外地的，则可以增加一个安置人口。2013年浙江省上虞市梁湖镇某村民反映了该村的落户政策中，规定男性可以带妻儿迁回，而出嫁女则不能迁回。

（二）原因分析

我国法律赋予妇女与男子平等的权利，国家政策也致力于保障妇女权益的实现，但现实中农村妇女以土地为核心的合法权益屡遭侵犯，究其原因，大致可归纳为传统观念的制约、政策制度的不足、村规民约缺乏监督以及司法和行政救济渠道不畅等因素。

1. 传统的男权文化。“女性是人类社会中第一种奴隶。作为整体，她们是男性整体的奴隶；作为个人，她们一直是男性英雄们掠夺和压迫的对象”。在我国，男权至上在《易经》中已基本形成，从秦汉，经唐宋，至元明清，漫长的封建社会系统化了中国古老的男权思想，形成了“男尊女卑”、“男主女从”等根深蒂固的封建思想，强行将妇女置于依附性的性别角色。在传统男权观念的影响下，一些传统习俗逐渐形成并沿用至今。“妻从夫居”习俗影响着农村女性的合法权益，女性结婚后搬至夫家生活，其在原居住地享有的集体资源被剥夺似乎已成约定俗成。“嫁出去的女儿泼出去的水”，“男性继承”习俗直接导致女性权益的丧失。资源的有限与拥挤，“养儿防老”和农村社会保障机制的欠缺，很自然地将女性权益尽可能排除在外。

2. 法律制度的不足。我国目前有关农村女性权益保护的法律规范并不缺乏，在《宪法》、《中华人民共和国婚姻法》、《中华人民共和国婚姻法修正案》、《中华人民共和国妇女权益保障法》、《继承法》、《农村土地承包法》等均有涉及，但法律的质量有待提升，存在反复规定、冲突、疏漏等问题，法律原则性有余而操作不足。如《婚姻法》第十八条规定“一方的婚前财产为夫妻一方所有”，最高人民法院《婚姻法解释（三）》（2011年）第五条明确“夫妻一方个人财产在婚后产生的收益，除孳息和自然增值外，应认定为夫妻共同财产”，立法的原意是追求公平价值，但无形中损害了农村离婚妇女的权益。我国农村结婚传统是男方准备房屋，女方准备生活用品类的嫁妆，房屋通常是升值的，但作为日常用品的嫁妆只会贬值或被消耗。又如，《农村土地承包法》第六条规定“农村土地承包，妇女和男子享有平等的权利”，在第三十条规定“承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地”，但在第十五条中又明确“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户”，正是因为缺乏对集体经济组织成员资格取得、认定的统一法律机制依据， 导致现实中以不具备集体成员资格为由而侵犯农村妇女土地权益。同时，土地政策的长期稳定性与女性因婚姻而流动的矛盾，造成因“增人不增地，减人不减地”、“大稳定，小调整”而使得出嫁女权益两头落空。另外，以户为单位的承包地、宅基地及其附着物以及集体分红等权益主体，虽然形式上是中性的，但却忽略了农村家庭中固有的男权制度的传统，使政策在实施过程中给女性带来不利。

3. 村规民约缺乏监督。村规民约是我国传统乡村文化的重要组成，介于正式制度与非正式制度间，调节着社会生产生活以及道德规范。我国《村民委员会组织法》是农村实行村民自治的法律依据，它确认了村规民约在农村自治中的作用。《村民委员会组织法》在第二十七条规定了“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约”，第五条又规定“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”。然后，农村妇女权益受损的很多情形都打着村规民约的旗号，标榜着村民自治，以集体的形式侵犯个体成员的权利。虽然强调合法是村规民约下村民自治的前提，但由于村民自治范围内的村民会议决议不能预，村民会议可以以村民决议是合法程序通过为由而不予遵守妇女权益保护相关法律条款，村民决议内容缺乏有效监督。另外，受传统男权文化以及妇女自身素质的影响，参与村规民约讨论与制定的基本为男性，制定的村规民约自然以男性利益出发。前述的《×村城中城改造集体土地村民房屋拆迁安置补偿意见》以党员大会和村民大会参会人员100%同意加以执行就是实例。

4. 司法救济存在问题。农村妇女在自己的权益受侵害时，大多选择村委会协调解决，然而这在村民会议上难以实现权益的维护；少部分的女性会通过法律渠道维护和保障自己的权益，但法律往往没有有效手段来解决。以土地权益为例，《土地管理法》第二章规定“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”，“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”，这一规定使得法院难以对这些土地所有权和使用权的问题做出裁判；第十六条又有“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”。因此，法院则不能直接受理农村女性要求土地权益的诉求，而是必须先由乡镇政府调解，再通过行政诉讼来裁决。程序上只有在乡镇政府做出处理决定后，才能向法院提起行政复议和行政诉讼，这一过程又会因管理责任、执法权限等问题而推诿。另外，多数农村没有土地预留，即使法院作出裁决，也难以执行。

三、建议和对策

我国农村妇女权益受侵害十分普遍，已直接影响到农村妇女的家庭生活，打击她们参与农业生产的积极性，影响着和谐社会的建构和男女平等的实现。针对农村妇女权益侵害的原因，我们认为可从法律政策、司法救济以及监督机制着手。

1. 完善法律政策。法治国家的根本任务是依照法律和政策法规治理国家。因此，建立科学、完善的法律和政策法规是维护和保障农村妇女权益的基础。通过修整现有的农村妇女权益保护的有关法律法规，删除不适合农村实际的法律条款，增加法律政策的可操作性，调解村规民约与国家法律的冲突，实现农村妇女权益的有效保障。建议在《婚姻法》中明确“夫妻一方个人财产在婚后产生的收益，均认定为夫妻共同财产”；明确《农村土地承包法》中“家庭承包方”可以是“户”，也可以是“个人”，同时在承包合同或转让合同的要件中，“户”需注明全体成员及签名；在《妇女权益保障法》中，明确“农村女性与男性在股权、分红、土地承包、土地征用补偿、宅基地分配等权益中享有平等的权利”，增加“上门女婿权益”内容，明确各种妇女权益侵害的特征、构成要件，提高可操作性；增加《物权法》中对妇女土地承包经营权的相关规定，进一步保障妇女土地权益；细化和规范《村民委员会组织法》中“村规民约”的制定、备案、监督、修改等相关条款，保证其与国家法律政策一致；修改《土地管理法》第十四条“在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意”，避免多数人按照乡土社会的传统习俗对少数人实行权益侵害，做到有法可依；在农村确权赋权改革政策制定中，可以确权到人的权益，如集体收益分配权，明确“确权到人、权跟人走”，以户为单位的，如宅基地使用权，做到“证上有名、名下有权”。

2. 建立司法和行政救济渠道。农村妇女合法权益屡遭侵害，与仲裁机构缺位、法院缺乏措施、基层政府对村民自治缺乏有效管理等有关。因此，必须建立采用司法和行政相结合的方法来维护和保障农村妇女的合法权利。乡镇政府能切实意识到维护和保障妇女合法权益的重要性，专门设立相关机构协调村规民约与国家法律的关系，调解权益纠纷；建立村民自治的司法救助机制。村民不服乡镇政府行政决定时，可向法院提出行政复议和行政诉讼；发挥妇联组织力量，发展保护妇女权益的民间组织，建立民事公益诉讼制度；在县（市）级以上（含）的政府机关中，设立专门的妇女法律求助中心，为农村妇女合法权益维护和保障提供免费法律服务。

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(一)农业劳动者阶层

这是一个以承包集体耕地、以农业劳动和农业收入为主的农村劳动者组成的社会群体。这个阶层在目前我国农村社会中是最大的一个人口群体，在农村阶层结构中，农业劳动者所占比例大约为70％。这个阶层整体文化水平较低，占有的生产资料人均规模较小，以分散经营为主，有较大的独立性与自，在农利社区等级体系中属于被支配和被领导者。这个阶层承担着重大的社会责任――提供农产品商品，承受着深重的社会负担，是现阶段农村中最苦、最累、收入最低、社会地位最低的群体。这一阶层不仅是农村中的主体，也是农村其它阶层的母体，仍处于分化之中。

(二)农民工阶层

这是一个以在乡村集体企业，城市二、三产业中从事非农业劳动为主的社会群体。他们对集体生产资料具有所有权与使用权，一般还经营部分土地。这个阶层的人数仅次干农业劳动者，可以分为两类：一类是离土离乡的农民，他们在城市的厂矿、机关、商业、服务行业劳动，也有一些流动到经济发达地区的乡镇企业做工。他们多从事体力劳动，不享受城镇居民的各种补贴，不享受国家或企业的各种劳动待遇和社会保障。另一类是离土不离乡的农民，他们在本村的乡镇企业里工作或者在附近城镇的工厂、商店、机关等单位里工作，早出晚归，住在农村的家里。这类民工目前是农民工中的主体。

农民工一方面接受了工业文明的训练、熏陶，掌握了一定的现代生产技能与专业知识；另一方面，还没有割断同小农经济的脐带，同土地、乡村农业有着密切的联系，兼有工人和农民职业的特点。这是我国农村转型时期的一个特殊现象。

(三)农雇工阶层

这是受雇于农村私营企业主、个体工商户以提供劳动能力而获得工资收入的农村劳动者组成的社会群体。他们对生产资料没有所有权，但同资本主义制度下的雇佣工人又有本质区别。他们不是“除两只手外，自由得一无所有”的雇佣劳动者，而是在家中拥有一份属于自己所有的生产资料，但数量不足。他们受雇的主要目的不是为了养家糊口，而是为了增加收入，学点技术，看看“外面的世界”。他们与农村其他社会群体一样，享有一定的择业自，可以相对自由地流动，而且其雇工地位也不是一成不变的。“今天的雇工，明天的雇主”是常有的事。同农民工相比，在很多方面相似。但他们的社会地位一般比农民工低，职业压力和劳动强度比一般乡镇企业的农民工高，所承受的心理压力也较大。

(四)知识型职业者阶层

这是一个具有一定专门技能，从事农村教育、科技、文化，医疗卫生等智力型职业的农村劳动者所组成的社会群体。他们绝大部分属于回乡知识青年，在失去跳出农门继续升学机会后，自觉或不自觉地选择了条有别于一般农民体力劳动但又脱离不了农村和农业户口的道路。他们是农村现代化与农村商品经济发展过程中一支重要的文化技术力量。

(五)个体工商户和个体劳动者阶层

这是一个生产资料归劳动者个人所有，以个体劳动和个体经营为基础、劳动成果归劳动者个人占有或支配，具有专门的技艺或经营能力，从事某项专业劳动和自主经营小规模工业、建筑业、运输业、商业、饮食业、修理业、服务业等的群体，多为农村中的能工巧匠。他们的经营活动与方式有很大差别。这个阶层成员的思想极其活跃，多为守法经营，凭本事、凭力气赚一点批零差价、地区差价或少许的劳务费，他们对发展农村经济、扩大就业门路、方便人民生活有着不可替代的作用。

(六)私营企业主阶层

这是一个生产资料归私人所有、以雇佣劳动为基础、由营利性经济组织主要经营者组成的社会群体。他们拥有对企业的人、财、物的支配权、生产经营决策权、指挥权与企业内部的分配权，他们的经济收入较高，但政治地位和社会声望不一定很高。这一阶层内部现正面临着新的挑战和组合过程，其经济实力、经营范围与社会影响还在不断扩大。

(七)乡村集体企业管理者阶层

它包括乡、村集体企业的厂长、经理、会计、主要科室负责人与供销人员。他们对企业的经营管理有决策权、指挥权，与企业职工是管理者与被管理者的关系。他们对企业的兴衰、盈亏负责，承担的风险较大，经济收入、政治地位与社会声望都较高。随着乡镇企业进一步改革，这一阶层有逐渐转化为私营企业主的趋向。

(八)农村社会管理者阶层

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关键词：农村；金融改革；中国

中图分类号：F830.2 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）24-0062-02

目前，中国农村金融体系包括为农民、农业和农村经济服务的中国农业银行、中国农业发展银行、中国农村信用合作社、农村邮政储蓄等正规金融机构以及其他非正规金融组织。中国农村金融改革基本上经历了三个显着阶段，基于对这三个阶段的分析，本文对中国农村金融体系的改革历程进行探讨并进行评述。

一、中国农村金融改革的历程回顾

1979年改革开放以来，中国对农村金融体制进行了一系列的改革，以适应农村经济发展的需要。中国农村金融改革基本上经历了三个显著阶段：

第一阶段：恢复和建立新的金融机构（1979—1993年）

在1979年之前，中国对于农村地区的金融安排是动员农村储蓄，支持城镇工业化发展，没有建立起单独为农民生活、农业生产和农村发展服务的真正的农村金融组织。1979年之后，中国开始了第一阶段的农村金融安排，主要是恢复和建立新的金融机构，形成农村金融市场的多元化和竞争状态。

在这一阶段，国家首先是建立和发展正规的金融机构。1979 年中国农业银行成立，其农业贷款对象从以集体为主变为以农户为主，并明确提出大力支持农村商品经济，提高信贷资金使用效益。接着，农村合作信用社也从政社合一的体制下解放出来，恢复组织上的群众性、管理上的民主性、经营上的灵活性。在农村正规金融制度安排难以满足农村金融需求的情况下，为适应市场经济快速发展的需要，非正规金融机构也应运而生。其表现形式主要有：农村合作基金会、经济服务部、金融服务部、各种合会、私人钱庄等。

由于中国农业银行身兼政策性和商业性的双重任务，这就不利于其商业化发展和经营管理的改善。农信社在农业银行直接管理下，也没有独立发展空间。加上部分正规金融机构和民间金融组织非规范经营，加剧了中国农村金融风险。所以，以建立农村金融体系为目的的第二轮农村金融改革势在必行。

第二阶段：建立三位一体的农村金融体系（1994—1996年）

这个阶段农村金融改革的目标就是“要建立一个能够为农业和农村经济发展提供及时、有效服务的金融体系”，这是《国务院关于农村金融体制改革的决定》明确提出的。这轮改革形成了一系列新的金融制度的安排。

1994 年，中国成立了支持农村金融发展的政策性银行——中国农业发展银行，试图通过该银行的建立将政策性金融业务从中国农业银行与农村信用社的业务中剥离出来。1996年农村信用社与农业银行脱离行政隶属关系，向合作制方向发展，并在信用联社的基础上，有步骤地组建农村合作银行，由中国人民银行对农村信用社进行金融监督管理。同时，整顿农村合作基金会，明确其不属于金融机构，不得办理存贷款业务，属于非银行金融机构的中国农村发展信托投资公司改变为隶属农业部，中国经济开发信托投资公司仍隶属于财政部，但办理农业信托投资。

第三阶段：促进农村金融商业化和多元化（1997—2007年）

1997 年中央金融工作会议确定了“各国有商业银行收缩县（及以下）机构，发展中小金融机构，支持地方经济发展”的基本策略，包括农业银行在内的国有商业银行开始收缩县及县以下机构；对基层分支机构进行了撤并，退出了县域范围，重点转向了城市；基层营业机构的贷款审批权和财务权上收，业务重点放在大城市、大企业、大项目上，较少考虑农村经济的发展对金融的需求。

2003年6月，按照“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责”的总体要求，农村信用社进行了管理体制和产权制度改革，把农村信用社逐步办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股，为农民、农业和农村经济发展服务的社区性地方金融机构。改革后，农信社逐步形成了四种产权关系：农村商业银行、农村合作银行、县级农信社统一法人、县乡两级法人。与此同时，农村邮政储蓄在广大农村得到了快速发展，农村邮政储蓄机构数量庞大，遍布城乡，业务发展迅速，在活跃农村经济发展上起到一定作用。至此，农村金融多元化发展的格局初步形成。

二、对中国农村金融改革的评述

经过历次改革，中国农村金融依旧存在较多问题，主要表现在：

1.农村正规金融市场组织不完善。在现有的金融体系下除了正规的金融组织之外还包括以典当行、小额贷款公司为主的准正规金融组织和以地下钱庄、民间借贷为代表的非正规金融组织。这些无法为农村提供更好的金融服务，农村信用社为三农提供金融服务的能力非常有限。随着中国金融体制改革的逐步深化和市场经济的深入发展，这样有待完善的农村金融体系难以满足农村经济发展的需要，抑制了农村经济的发展。

2.农村正规金融机构不仅无法向农村提供足够的金融服务，事实上还成了农村金融外流的渠道。据报道，2002年11月底，全国农村信用社吸收各类存款19 469亿元，各项贷款14 117亿元，两者相差5 352亿元，其中有价证券及投资1 812亿元，净存放中央银行684亿元，拆借给其他金融机构1152亿元，加上其他一些因素，估计从农村流出资金约3 000亿元。