司法体制改革主要内容范文

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篇1

而在二月份铁道部召开的全路电视电话会议，铁道部部长盛光祖传达了总书记在海南考察铁路工作时的重要指示精神。主要内容包括：推进铁路体制机制改革、科学有序推进铁路建设、不断提高铁路发展的质量和效益、切实保证铁路安全万无一失、努力维护职工群众利益、注重抓好反腐倡廉建设。

铁道部改革，这个十几年来最受关注的话题，这一次又被提上了日程。

计划经济“最后一个堡垒”

长期饱受争议的中国铁路系统，被外界称为计划经济“最后一个堡垒”。改革开放以来，中国铁路的管理体制进行过多次演变，但始终保持着政企合一、政监合一、政资合一的体制，被称为“计划经济的最后一个堡垒”，铁路改革一直没有取得实质性突破。

2008年的政府机构改革中，曾有传闻称，铁道部和民航总局都将并入“大交通部”。但最后的改革方案中，民航总局并入交通部，铁道部仍然独立存在。

此后，体制改革长期让位于大规模的路网建设。尽管每年的铁路工作会议上，铁道部都会在工作报告中提出深化改革的内容，但大多集中在投融资改革、主辅分离、司法系统分离等层面，没有涉及政企分开的实质性内容。

据称，2010年下半年国务院曾经发文，要求铁道部尽快拿出改革方案。铁道部也象征性地拿出了一个，但由于争议较大，没有获得通过。事实上，近年来围绕着铁路的体制改革，铁路内外一直存有截然不同的两派意见。“改革派”认为，铁道部政企不分的体制缺陷是目前铁路引资最大障碍，其既当“运动员”又当“裁判员”的管理体制，是导致铁路内外多种矛盾的根本原因。“发展派”则认为，中国铁路目前的主要矛盾仍是运力不足与经济发展之间的矛盾，必须大规模开展新线建设，铁道部政企合一的体制有利于中国的铁路建设。

中国庞大的铁路体系，多重利益纠结其中，剪不断理还乱。中国铁路体制改革经历了太多的反复，难点繁多，如今铁路改革终于走到了不得不改的地步。相对于民众的急切，铁路内部人士还是强调稳重为先。“外部催促改革声音不断，不过，就铁路系统内部的情况来看，我们并不主张盲目加快步伐。”

人事、清算、债务成改革难题

据了解，此次铁道部改革将包括转变铁道部职能；扩大铁路运输企业经营自；推动铁路运输经营机制转换，调整现行铁路运输和服务清算制度及相关管理办法等内容

在整个铁道部改革中人事、清算、债务成为无法回避的改革难题。

铁路改革首先涉及人事重组问题。有消息透露，规划中有建议提出在交通管理委员会下设立铁路运输管理局。

除去人动，铁路改革还涉及众多铁路员工。据不完全统计，全国涉及铁路行业的人员及其家属超过1亿人，如何妥善处置人事关系将是改革能否长治久安的重点。

在清算问题上，铁道部在改革后要想更好地行使政府监管和行业管理职能，就必须制定一整套与改革相匹配的管理制度。这其中，协调收入分成是绕不开的槛，铁路改革的最大难点，正是在于对不同利益主体权益的平衡和协调。清算问题是由铁路运输自身特点决定的，铁路是个大网络，客货运营都要经过很多路段，牵涉多个路局利益，科学的清算办法对企业的经营效益和积极性的影响举足轻重。

盛光祖在5月17日的铁道部全路电视电话会议上表示，铁道部将制定新的运输和服务清算规则，以此来激励各铁路局积极开拓市场，努力增加收入。

铁道部巨额债务也是改革的难题。一旦要分拆铁道部，谁来背这些债务将是一个大难题。据了解，一部分人士主张继续保留铁道部，以便让其作为责任机构处理已经累积起来的债务并完成铁路建设任务。另一部分人士则认为，撤销铁道部、建立综合交通运输管理体制才是铁路债务得到有效处置的先决条件。

地方铁路局试点改革先走一步

有消息称，铁道部的整体改革方案可能会在今年下半年出台，而各个地方上的铁路局则已经先行一步开始迈出改革的步伐。

多年来，地方上的改革实验连续不断，跨入今年后，动作更是密切。

今年年初，铁道部试图下放城际铁路主导权，由地方政府中钱建设城际铁路。

紧接着，辖属上海局的沪杭、沪宁两条铁路高调打折。“铁老大”放低身段降价求促销被看做是加入市场竞争机制的试水。步入5月来，铁道部纷纷推出火车票丢失可补办、未来购票将可选铺位等便民措施。这些细节都让人感受到昔日冷冰冰的“铁老大”变得越来越和气，市场气息不断加重。

5月下旬《关于铁路工程项目进入地方公共资源交易市场招投标工作的指导意见》由中央治理工程建设领域突出问题工作领导小组办公室、铁道部印发。该意见明确要求取消铁道部和18个铁路局(公司)原有的铁路工程交易中心；全国18个铁路局(公司)管理的工程项目，分两批进入地方公共资源交易市场招投标。

篇2

本文是对行政管理体制改革的专题研究，主要内容是从几个基本理念入手，分析其存在的根本性问题，并提出解决这些问题的比较现实的改革路径和目标模式。在观点上，本文在深入分析的基础上明确提出不适应性是我国行政管理体制存在的主要问题；提出了行政管理体制改革的重心是行政执法体制改革的新观点；在分析不同行政管理体制改革的目标模式的基础上，提出以法治政府为中心的多重目标模式。

一、当前我国行政管理体制存在的主要问题

我国的行政管理体制改革是随经济体制改革的进程而逐步展开的，并且经历了一个适应经济体制改革要求的不断发展完善的过程。近30年来，我国的行政管理体制经过不断地改革，取得了重要进展和明显的成效，特别是从计划经济条件下的行政管理体制到适应市场经济的行政管理体制改革方面已经有了很大的转变。从总体上判断，我国目前的行政管理体制基本上适应经济社会发展的要求。但是，面对经济社会不断发展的新形势和新要求，现行的行政管理体制还存在着不少问题，仍然存在不适应的地方。

(一)政府自身的视角：我国行政管理体制不适应性问题的具体表现

如果说不适应性是我国行政管理体制的主要问题的话，那么，这种不适应性究竟体现在哪些具体问题上？许多行政管理部门的同志认为，现在行政管理中的主要问题是人员编制不够、经费保障不足、权威性不高、监管手段不强等。主要体现在这样几个具体问题上。

第一，政府职能转变还不到位，政府直接干预微观经济活动的现象依然存在，国有资产监管有待进一步加强，市场监管体制仍不够完善，社会管理体系仍不健全，公共服务职能仍比较薄弱；第二，政府机构设置不尽合理，部门职能交叉、政出多门、权责脱节、监督不力的问题比较突出；第三，中央和地方的关系有待进一步理顺，有令不行、有禁不止和执行不力的问题未能得到全面地解决；第四，依法行政观念不强，有法不依、多头执法、执法扰民现象比较普遍。

同时，从理论的视角看，我国行政管理体制不适应性问题具体表现为：从行政管理体制的主体结构来看，主体结构上的问题主要是“政府机构设置不尽合理”；从行政管理体制的职能要素上看，政府职能转变不到位是目前整个体制的根本性问题；从体制的运行上看，相关机制不健全是行政管理体制比较突出的问题；从体制的制度要素看，法律制度不够健全和完善是主要的问题。

(二)市场主体和社会和谐的视角：我国行政管理体制不适应性问题的具体表现

分析行政管理体制存在的问题，以什么视角切入是很重要的。目前我们对这个问题的分析，大多是行政机关的看法，主要是从管理者的角度来看待管理体制中的问题。从这个角度看到的问题或者说行政机关感受到的真实而迫切希望解决的问题，恐怕主要是权力不够大、力量不够强、经费不够多、手段不够硬、处罚不够重等。这些当然都是问题，作为行政管理者谁都希望不存在这些问题。然而，为什么在计划经济条件下行政管理体制不存在这些问题而在市场经济条件下却成为问题了呢？我们认为，主要原因是计划经济体制下的行政管理理念、职能、方式方法、手段等都不适应市场经济的需要，其根本问题还是在职能转变上。当然，也有换位思考来考察行政管理体制问题的情况。但是，换位思考与在本位上思考，还是有所不同的。因此，有必要从市场主体和社会和谐的视角来考察行政管理体制存在的问题。这里有几点需要说明：一是，市场主体的视角，即从企业和行政管理相对人的角度来看行政管理的问题；二是，从市场主体的视角来考察行政管理体制存在的问题，即可以从被管理者的角度来印证管理者提出的问题，使我们对问题的认识和分析更加客观和全面；三是，被管理者对问题的感受往往是直接的、真切的，感性认识的成分较大，需要适当上升为理性认识。此外，有些制度在实际运作中的情况可能不尽如人意，这种情况也要注意。

1.关于行政许可问题

行政许可作为一项重要的行政权力，是政府管理社会政治、经济、文化等各方面事务的一种事前控制手段，在我国行政管理中被广泛运用，对于保障、促进经济和社会发展发挥了重要作用。但是，由于缺少法律约束，实践中存在不少问题，有些已经成为生产力发展的体制。这也是人们感受到的政府管理的突出问题，主要表现在以下方面：(1)行政许可范围不清、事项过多，设定行政许可的事项不规范。(2)行政许可的设定权不明确。(3)行政许可环节多、周期长、手续烦琐，缺少必要的程序规范。(4)重许可、轻监管或者只许可、不监管的现象比较普遍，市场进入很难，一旦进入后却又缺乏监管。(5)利用行政许可乱收费，将行政许可作为权力“寻租”的手段。(6)行政机关实施行政许可，往往只有权力，没有责任，缺乏公开、有效的监督制约机制。

2.关于行政处罚问题

行政处罚，是指国家行政机关对违反行政法律规范的公民、法人或者其他组织依法给予的一种行政制裁。在行政执法活动中，行政处罚是其主要的执法活动。据统计，行政处罚在政府及其部门的行政行为中占较大比例，因此，人民群众对行政处罚的意见较大，反映较强烈。

实施行政处罚，不仅应当根据实体方面的规定，而且也应当有严格的程序规定。然而，在行政处罚法颁布之前，由于对行政处罚的一些基本原则没有统一的法律规定，实践中存在一些问题。行政处罚法的实施，虽在一定程度上消除了一些问题。但是，从目前的情况看，仍存在不少问题：有些处罚的设置不够科学，有些领域的处罚过多过滥；有的行政处罚与行政机关的利益挂钩，收支两条线制度流于形式；行政处罚的自由裁量权的行使不够规范；行政处罚偏离处罚目的和

教育与惩罚相结合原则的情况比较突出，为处罚而处罚的情况经常发生，常常激化社会矛盾，影响社会和谐。

3.关于行政收费问题

行政收费和行政处罚一样，也是企业和群众认为问题较多的政府行为。其实，问题的要害在于不合法或者不合理的乱收费直接损害了公民、法人和其他组织的合法利益。目前，较大的问题主要有：一是收费项目繁多，范围较大。据统计，现在的收费种类很多，行政主体依据行政权力在行政管理过程中对相对人收取的费用主要有七大类若干种：(1)许可收费，如排污许可费、土地使用许可费、烟草专卖许可费等；(2)管理性收费，如个体工商户管理费、出租汽车管理费、计划外演出管理费、民办医疗机构管理费、无线电管理费、公路(水路)运输管理费等；(3)证照收费，如居民身份证工本费、专业技术资格证书工本费、婚姻证书费等；(4)手续费、登记费，如中国国籍申请手续费、社团登记费、收养登记费、企业注册登记费、船舶登记费、土地登记费等；(5)审查检验费，如进出境动植物检疫费、新药审批费、进口音像制品审批费、中药品种保护审批费等；(6)资源使用费，如城市排水设施有偿使用费、水资源费、矿产资源补偿费等；(7)集资性收费，如港口建设费、车辆购置附加费、教育费附加、电力建设基金等。①此外，还有一些强制性的收费，如交通强制保险费等。二是收费不合理、不公平、不规范。三是收费量大，许多企业不堪重负。

4.关于行政强制问题

在行政强制权的行使上也存在问题。哪些机关可以设定行政强制措施不明确；行政强制措施的具体形式繁多，同一行政强制措施有多种表述，缺乏规范；有些没有强制权的行政机关自行实施强制措施，甚至授权、委托其他组织实施行政强制措施；缺乏程序性规定，有些行政机关在采取强制措施时随意性较大，对公民、法人或者其他组织的合法权益造成直接经济损害。

二、行政管理体制改革的路径

我国行政管理体制与市场经济体制和社会发展要求既相适应又相矛盾，矛盾的地方就是不适应的方面。不适应的问题是行政管理体制存在的主要问题。改革行政管理体制，就是要针对其主要问题，解决其不适应的方面，使我国行政管理体制与市场经济体制和社会发展要求相适应。

(一)路径探讨：行政管理体制改革的市场化？

在西方国家，有关行政管理体制改革的理论中，新公共管理理论主张引入市场化和私人部门管理方法来改造公共部门，奥斯本和盖布勒的重塑政府(reinventing government)和哈拉基的重理政府(reengineering government)是其中典型。新公共管理兴起于20世纪70年代，与西方国家的行政改革紧密相连，有人称之为“企业型政府”，“以市场为基础的政策”。按照休斯的看法，新公共管理的理论基础是经济学理论和私营管理理论，前者包括新制度经济学、公共选择学和交易成本经济学。新公共管理强调效率，不过也强调与其他价值的平衡。他们主要批评新公共行政以牺牲效率为代价来换取公平的过程。其核心思想和主要观点包括：公私的重新反思，认为公共部门与私人部门虽然有很多不同之处，但是也有很多共同的地方，政府可以效仿私人部门；政治与行政二分法的重新反思，政治使得管理更加复杂，但是政治不能与行政分离；重塑政府，奥斯本和盖布勒提出此概念，主要认为要更好地提高政府的效率；结果导向型而不是过程导向型政府，主要是平衡效率和其他方面的考虑；绩效测量，主要是寻求使政府更富有效率和责任；民营化，主张更多利用私人部门生产公共物品等。重塑政府代表了新公共管理的核心思想。②

我国的行政管理体制改革能否引入市场化和私人部门管理方法？能否把政府改革成“企业型政府”？简单地说，行政管理体制改革能否市场化？

笔者认为，市场经济体制的一些方法在行政管理中可以适当运用，但是，是否选择市场化的改革路径从而把政府改革成为“企业型政府”，值得研究。比如，在市场条件下，行政机关不能像市场主体/，！/一样追求利润的最大化；又如，市场主体相互是竞争关系，行政机关却不能既是竞争主体又是管理者；再如，市场靠供求关系、价格机制来调节商品的生产、消费等，但行政机关却不能再用计划经济方式指挥干预经济，也不能用行政权力来获取经济利益。

可见，行政管理体制改革把整个体制市场化是有问题的，但是并不是说不能在某些方面使用一些市场机制的原理和方法。如前所述，市场化要解决的是政府行为的效率和成本太高的问题，当然也可以考虑在职能转变上把不该管、管不了、管不好的事市场化，把政府正在做、不该做、做不了、做不好的事市场化，从而减轻财政负担，提高行政效率。如将政府机关的后勤管理社会化，将公务用车社会化，某些政府服务外包；将政府的园林、绿化、环卫等部门的职能转化为社

会化的公共服务等。这些服务性改革，有助于提高服务质量和水平，有转变职能的一面，也能提高政府机构自身的效率。对行政许可、行政处罚、行政征收、行政强制等方面的问题，由于公权力不能市场化，且市场化也并不直接针对这些问题和解决这些具体行政行为中的问题。因此，市场化的改革，是解决政府机关自身建设问题的途径之一，但不是行政管理体制改革的主要方面。

(二)路径探讨：自上而下的改革

行政管理体制改革是政府自身的革命，因此内部可能产生许多阻力。要革自己的命，既需要充分地认识改革的必要性和紧迫性，也需要有推进改革的外部动力。综观多年来我国改革的实际情况，一个重要的特点是改革往往从中央政府开始，自上而下推动。自上而下推动行政管理体制改革，虽然是具有很强操作性的路径，但是这种路径更多的是形式意义，尚难回答实体内容上究竟应当通过什么途径来解决行政管理中存在的问题、深化行政管理体制改革、使行政管理体制适应经济社会发展的要求。

(三)法治化：行政管理体制改革的基本路径

随着我国社会主义市场经济的不断深入发展和社会的不断进步，改革行政管理体制的要求也愈来愈迫切。那么，改革行政管理体制究竟应当重点改什么？我们认为，行政管理体制改革的重点应当是行政执法体制改革，行政执法体制改革，是解决目前我国行政管理中存在的问题和体制上的问题的主要途径。通过法治化的路径进行行政管理体制改革，在客观上就要求将其纳入法制的轨道来推进。具体说，有以下几个方面的要点。

1.以行政执法体制改革为重点，推进行政管理体制改革的深化

(1)从行政管理的基本性质看，行政执法是其核心活动，因此，行政管理体制改革的重心应符合客观必然性。从政府对社会管理的角度看，加快行政管理体制改革，需要十分关注行政执法体制的改革。政府的责任是管理社会，在于其行政管理使社会各个领域得以健康有序的发展。政府行政管理的主要内容就是依法行使公权力，规范社会行为，维护自然人、法人或者其他组织的合法权利和利益。因此，全面推进依法行政，深化行政管理体制改革，应当首先关注行政执法体制、改革和完善行政执法体制。

(2)当前深化行政管理体制改革面临的主要任务，就是进一步深化行政执法体制改革。《国务院全面推进依法行政纲要》明确规定全面推进依法行政的目标就是经过约10年坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府。法治政府的重要内容包括行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制基本形成；权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制基本建立。行政执法体制改革，集中了行政管理体制改革的核心要求和主要方面。

(3)从行政体制、行政管理体制、行政执法体制三者的关系看，改革行政执法体制是目前工作的主要方面。在行政体制、行政管理体制、行政执法体制这三者关系中，行政体制是一个上位概念。行政体制具有的性质和特征，行政管理体制、行政执法体制也都应当具有，但是，下位概念往往具有更多的自身的内容和特点。行政管理体制和行政执法体制的关系也是十分密切的。行政管理体制不仅包括内部的行政管理体制而且也包括外部的行政管理体制，而行政执法体制的整体性质则主要是行政机关和行政管理相对人之间的外部关系。所以，针对行政管理相对人的外部关系而言，行政管理体制和行政执法体制也具有很大的同一性。因此，深化行政管理体制改革必然要重点强调行政执法体制改革。

(4)从行政管理体制的基本要素看，改革行政执法体制直接关系行政主体、行政职能以及行政权力的运行，十分重要。

2.以政府职能转变为核心，使行政管理体制真正适应经济社会发展的要求

简单地说职能就是权力。职能问题是行政管理体制的核心问题。政府职能转变不到位，是行政管理体制存在的诸多根本和关键问题所在。

关于政府职能的转变，有几个要点需要注意：

(1)强调政府职能要依法界定和规范。

(2)切实转变经济管理职能，主要用经济和法律手段管理经济，而不是行政手段。

(3)明确提出了转变政府职能的三优先原则，即自主解决、市场竞争机制调节、社会组织自律解决的事项，除法律另有规定以外，行政机关不要通过行政管理解决。

(4)政府管理经济的职能要切实转到以主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。同时，要强化公共服务职能和公共服务意识，简化公共服务程序，降低公共服务成本，逐步建立统一、公开、公平、公正的现代公共服务体制。这既是职能转变的方向，也是解决不适应经济社会发展问题的重要方面。

(5)政府职能分为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四大类，职能转变，需要在这四个方面下工夫。

(6)政府职能转变既要适应经济发展要求，也要适应社会发展要求，在转变经济管理职能的同时，加强社会管理职能，在继续加强经济调节和市场监管职能的同时，完善政府的社会管理和公共服务职能。

那么，如何转变政府职能？转变政府职能，调整行政权力，该管什么？不该管什么？如果这个问题不解决，政府职能转变就难以落到实处。这就需要转变研究和解决问题的思路，具体地说，有以下几个要点：(1)通过法制化的路径能够比较好的解决此问题。这种便捷的途径是法律本身具有的特性决定的。(2)就法律法规的制定而言，要贯彻政府职能转变的思想和理念，切实按照政府职能转变的三优先原则，来规定公民法人的义务，设置公民法人的行为规范。不符合三优先原则的，就不给公民法人设定义务和行为规范，当然也就不相应设置许可、处罚、征收等内容和法律责任了。这是从源头上解决职能转变问题。(3)对现有职能的转变问题，首先是理清已具有的职能，在此基础上通过法定渠道来解决。笔者认为，在政府职能转变的具体操作途径这个问题上应把政府职能转变与推行行政执法责任制的梳理工作结合起来，借用梳理的成果，推动政府职能的实质性转变的进程。(4)通过对现行法律、法规和规章的清理，修改或者废止相关规定，直接对政府机关不符合标准和经济社会发展要求的法定权力进行调整。在这个过程中，公民法人可以提出意见，清理机关可以根据民意和经济社会发展要求，全面考虑，综合平衡，合理调整，这对政府职能的转变也很有意义。(5)从法律制度的规定上来推进政府职能的转变，这是根本性的途径。从执法的角度来贯彻职能转变的规定，也是必不可少的环节。(6)进一步深化行政审批制度改革，促进政府职能转变。要改变政府管理经济的传统方式，必须着力解决关键性的问题，实现以点带面、牵一发而动全身的效应。政府职能转变是行政管理体制改革的关键的环节，而减少行政审批事项是转变政府职能的重要切入点之一。

3.大力推进相对集中行政处罚权工作

相对集中行政处罚权工作已经开展多年了，总体上看，效果是明显的。在一定程度上解决了城市管理领域中多头执法、重复处罚、执法扰民等问题，明显地提高了行政执法的质量和水平。在一定范围内进行了管理权、审批权与监督权、处罚权适当分离的探索，为改革现行行政管理模式积累了一些经验。通过推行相对集中行政处罚权试点，为合理配置政府部门的职能，精简行政机构初步探索了一些新的路子。形成了新的行政执法机制，树立了良好的行政执法形象。当然，尽管相对集中行政处罚权工作取得了较大的成效，但是还存在如何进一步深化的问题。

4.强化立法、执法、法制监督

在立法上，应科学合理地规定管理的主体和职权，科学合理地设定权利义务，科学合理地规定和建立管理的机制、程序、方法、方式、手段，科学合理地规定法律责任等，从制度上肯定改革的成果，消除改革的体制。在执法上，通过规范执法、严格执法、文明执法，提高行政管理的质量和水平，使行政管

理符合合法行政、合理行政、程序正当、诚实守信、高效便民、权责一致的依法行政的原则。在法制监督上，加强法规规章和规范性文件的备案监督，不仅规范行政管理的依据，而且使行政管理体制的主体、职权、机制、制度等有关下位规定符合宪法和法律的规定；加强行政复议和行政诉讼，使行政管理不致越位、错位，缺位的情况得到有效地纠正和避免。特别是推行行政执法责任制，通过梳理执法依据、确定执法职权、明确执法责任、加强评议考核、强化表彰奖励、严格责任追究等建立的激励奖惩机制，对有效解决行政管理中存在的种种问题，以适应经济社会发展的需要，是很有意义的。

三、行政管理体制改革的目标模式

(一)行政管理体制改革目标模式的含义

如果说行政管理体制改革的目标是解决其存在的问题使之适应经济社会的发展，那么，行政管理体制改革的目标模式，则是研究什么类型的行政管理体制能更好地适应我国经济社会的发展和要求。行政管理体制改革的目标针对的是现存的不适应的问题，是实然的过程，是实证的活动，是实在的既存状态；而目标模式针对的则是现行的行政管理体制的发展方向，是一种应然的过程，是对行政管理体制的理想类型和状态的未来展望。

行政管理体制改革的目标模式，回答的是行政管理体制“应当”是一个什么样的行政管理体制，“应当”把现行的行政管理体制改革成一个什么样的理想类型等问题，其意义在于更好地把握行政管理体制改革的历史发展和未来方向，更加准确地认识和利用行政管理的内在规律，为我国的行政管理体制改革确立一个应当达到的科学合理的体制标准，从而使我国的行政管理体制真正适应我国的经济社会的发展和要求，并且成为促进经济社会全面、协调、可持续发展的强大动力。

(二)关于行政管理体制改革目标模式的不同主张

关于行政管理体制改革应当确立什么样的目标模式，有许多不同的理论主张。主要有以下一些观点。

1.公共服务和社会管理型政府论

中央党校周天勇教授认为，从促进经济的角度看，中国政治体制最迫切的改革，是建设一个公共服务和社会管理型的政府。政府体制和职能要从生产建设型向公共服务和社会管理型转变，从提供经济物品向提供制度环境转变，从行政管理型向公共服务型转变，从集中管理型向依靠市场调控型转变。为此，政府机构设置，要按现代政务需要进行；官员和公务员，要组织选择与竞争和社会选择相接合；依法行政，要置政府于法律的制约制衡中；行政行为，要接受社会的监督，透明公开。

2.“适度有限权力和有限责任政府”论

提出一个为大家所接受的政府管理新理念及其建立在新理念基础上的新目标模式还需要不断地探索，笔者认为可以将我国行政管理体制改革目标模式确定为“适度有限权力和有限责任政府”，具体包含以下几点：(1)有限权力和有限责任的政府；(2)应当“适度”有限权力和有限责任的政府；(3)有限权力和有限责任相互对应。③

3.“社会回应型改革”论

中国政法大学薛刚凌教授论述改革的目标模式时认为，经济转型给社会带来多方位和巨大的变革，从理论上来说，行政体制改革应当尽可能地反映这些要求，并通过行政体制改革来促进社会转型。然而，传统的行政体制改革只关注经济转型的需要，对经济转型带来的整个社会变革没有做出积极的回应。其结果是社会多元利益没有得到肯定；地方之间平等的竞争规则没有确立；传统的通过控制官员来实现对社会控制的手段开始失灵；公共服务功能不发达；政府对社会的回应能力不理想。因此，行政体制改革的传统目标模式必须转变，应当用社会回应型的改革取代经济调适型的改革。传统改革的核心内容是以权力为中心的改革，改革的核心内容应重新定位为以权利与权力并重的改革；传统的指导原则是以市场经济规律为导向的改革，指导原则应当重构为以行政管理自身规律为导向的改革；传统路径程序是行政推进式改革，路径程序应当转变为法律推进式改革。④

4.公共行政模式论

我国行政管理体制改革的方向，是要建立公共行政的目标模式。这一目标模式主要包括：建立参与型的公共行政决策架构；实施程序化的公共行政管理模式；推行竞争性的公共行政服务机制。⑤

公共行政的目标模式正在由效率模式向服务模式转变。公共行政的历史发展进程证明了这一点。效率行政在一定的历史条件下也许是适当的，但是随着历史条件的变化，效率行政已经无法满足当代社会发展的需要，公共行政的效率目标模式因而受到怀疑。一种新的公共行政目标模式，即服务目标模式正在得到普遍认同。⑥

(三)多重目标模式：行政管理体制改革目标模式的选择

社会生活既是丰富多彩的，更是纷繁复杂的，作为社会的管理者、代表者，不可能只是面对单一的要求和诉求。行政管理体制改革要满足社会各阶层的不同要求，满足社会多元利益的诉求，满足不同公民个人的不同愿望，满足不同市场经济不同主体的不同追求，满足全球化、现代化、信息化的需要，满足市场经济的发展要求，满足社会民生的吁求，一句话，要满足社会方方面面、各个领域、各种主体、各种利益的要求，因此，行政管理体制改革的目标模式就不可能只是单一的选择，而应当是多重目标模式，多层次内涵的建构。所以，行政管理体制改革的发展方向，既需要适应市场经济的发展，也需要适应社会发展的要求，既需要服务型政府，也需要有限政府、阳光政府、责任政府等等。

笔者认为，应以“法治政府”为中心并与服务型政府紧密结合的多重目标模式概念来表述行政管理体制改革的目标模式。

第一，建设法治政府，既是全面建设小康社会奋斗目标的重要组成部分，也是政府建设的总体的奋斗目标和新的要求。在法治政府的目标统领下，加快建设服务型政府、有限政府、责任政府、阳光政府。为此，十七大报告在第六部分“坚定不移发展社会主义民主政治”中既强调要加快行政管理体制改革，建设服务型政府，又要求着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制；既强调加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，规范行政行为，加强行政执法部门建设，减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预，又要求完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行，提高政府工作透明度和公信力。国务院法制办公室

主任曹康泰认为：“hjt同志在十七大报告中多次提到要深入落实依法治国基本方略。在谈到实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求时，具体明确法治政府建设要取得新成效。依法治国，对政府来说就是坚持依法行政，建设法治政府，其核心就是各级行政机关按照体现最广大人民群众意志的法律、法规、规章，管理国家和社会事务、经济和文化事业。”⑦

第二，从外延上讲，法治政府可以涵盖经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育工作等方面的行政管理体制改革的具体目标模式，具有很强的综合性。同时，法治政府可以涵盖社会各方面、各阶层、各主体对行政管理体制改革的各种企求、要求、希望等，范围十分广泛，内容十分丰富。

第三，从概念抽象的本质看，无论行政管理体制改革的现象多么繁杂，其改革的本质和方向是改革和调整、理顺权力与权利的关系以及权力与利益的关系。那么靠什么来体现、规范、约束、调整这些关系以及其他各种社会关系？只有靠法律规定和法治理念和法治原则。因此，从高度抽象的角度考察，行政管理体制改革的发展方向或者改革的目标模式，应当是符合现代法治要求和原则的行政管理体制。法治政府作为行政管理体制改革的目标模式与行政管理体制改革的方向是一致的。由法律确立，以法律为载体和体现形式，符合现代法治理念和原则的行政管理体制，这是我们所期望的。

第四，从法治政府的内涵上看，它包括了服务政府、有限政府、阳光政府、诚信政府、责任政府等内涵。法治政府的内涵，简单地说，就是按照法治的原则运作的政府，政府的一切权力来源、政府的运行和政府的行为都受法律规范和制约。法治政府奉行六项基本要求：合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。这些要求实际上也就是政府依法行政的基本准则，是衡量政府依法行政的标准，包含了现代法治的基本精神，体现了依法行政重在治权、治官的基本价值取向。这些原则、要求、准则等基本上都涵盖了服务政府、有限政府、阳光政府、诚信政府、责任政府的内容和要求。

第五，法治作为一个与人治相对应的概念，最核心的思想就是通过法律遏制政府权力，政府必须受到法律的控制。这也就是法治政府与非法治政府的根本分野。非法治政府只要求人们守法，而自己不用守法；法治政府则不仅要求人们守法，更要求自己带头守法。法治政府最基本的特征就是把自身的权力自觉地限制在法律的范围内，以防止权力的滥用。而这些正是行政管理体制改革所追求的目标。

第六，市场经济是法治经济，现代社会是法治社会，行政管理体制改革应当符合法治经济、法治社会、法治国家的发展方向。如果说社会是法治社会，国家是法治国家的话，那么，政府就应当是法治政府，这是比较符合逻辑的选择。现代文明的重要标志就是国家依法治国，政府依法行政。依法治国也好，依法行政也好，其重要性不仅在于对促进经济发展、推动政治文明建设方面所具有的重要作用，而且也在于它们本身就是人类所追求的一种价值。因此，行政管理体制改革和目标模式的选择也应当体现这种价值追求。

第七，法治政府的基本框架是：在体制方面，政府与市场、政府与社会、政府与公民个人的关系基本理顺，政府职能转变基本到位；中央与地方、政府与部门的权限比较明确；行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制基本形成；行政权力与责任挂钩、与利益脱钩。在法制方面，行政活动有法可依，制度建设反映客观规律并为大多数人所认同，法律、法规明确具体、科学规范、切合实际；法律、法规、规章得到全面、正确实施，法制统一、政令畅通，合法权益得到保护、违法行为得到纠正或者制裁、经济社会秩序得到维护。在机制方面，及时反映人民群众意愿、权利与责任真正统一的决策机制基本形成；高效、便捷、成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制基本建立，社会矛盾得到有效防范和化解；行政监督机制基本完善，监督效能显著提高。在观念方面，提高行政机关工作人员法律观念，遵守法律的氛围基本形成。

由这样的体制、法制、机制、观念和原则、要求、准则等所构成的法治政府的模式，不仅能够切实解决我国行政管理体制中存在的问题，更好地适应我国迅速发展的经济、社会的迫切要求，而且也与当代世界发展的总体趋势相契合。总之，政府要积极履行自己的职能，努力建设法治政府。到那时候，行政管理体制顺畅，政府行政权力的取得受到良好的规范和制约，行政管理公开、公平、便民、高效、诚信，行政机关及其工作人员会依法办事、能依法办事。

综上所述，我们认为行政管理体制改革的目标模式，既是法治政府和服务型政府的紧密结合体，也包括了有限政府、阳光政府、诚信政府、责任政府等内涵，是用法治政府为中心和主体概念来概括的以服务型政府为重要内容的多层次、多结构、多要素的多重目标体系的综合模式。建立符合这种目标模式的体制，就是我国行政管理体制改革努力的方向。

注释：

①参见戴少一、简龙湘：“我国行政收费的种类”，载中国法制信息网，登陆时间：20__年6月7日。

②参见李文钊：“行政管理体制改革的理论与政策选择”，《前线》20__年第1期。

③参见吕锡伟：“我国行政管理体制改革的特点及其目标模式”，《政府管理参考》20__年第2期。

④参见薛刚凌主编：《行政体制改革研究》，北京大学出版社20__年版，第99～109页。

⑤参见李志勇：“从官僚制到民主制——试论当代公共行政的模式转换”，《长白学刊》20__年第5期。

篇3

关键词：主任检察官；检察官办案责任制；配套改革

检察机关的办案方式是指检察机关履行职能、办理案件时形成的组织关系、工作机制和行为样态。长期以来，检察机关以 “层级审批”为主要形式的办案工作机制行政化色彩较浓，在一定程度上影响了执法办案效率的提高和专业化办案人员的培养。新刑事诉讼法进一步凸显了检察机关的诉讼职能，也对检察机关办案提出了更高要求。因此，在可为空间中推动检察机关办案方式的司法化，推行以“完善办案组织形式深化检察官办案责任制改革”为内容的工作机制改革势在必行。

一、主任检察官制度的运行模式

经过一年多来的摸索与实践，贵阳市各人民检察院逐步开始实施了主任检察官办案责任制并明确了主任制的选任标准、人员构架、办案规程等问题，将主任制纳入到良性规范的运行轨道。

第一，从优严格选任主任检察官，保证主任检察官的专业化水平。贵阳市检察院针对主任检察官承办重大疑难复杂案件的职责定位，两次面向全市公开选拔主任检察官，先后将11名具有较高政治素质和政策水平，通理论、精实务的专业化人才任命为主任检察官，其中全国十佳公诉人2名，贵阳市十佳公诉人2名，十优公诉人3名。严格的选任制度为推行主任制提供了可靠的人力资源保障，奠定了坚实的专业基础①。

第二，提高主任检察官职级待遇，为制度的推行与发展创造良好的外部环境与保障。为了给主任检察官办案责任制的推行创造积极条件，一分院将主任检察官与行政级别挂钩，在现有行政编制下，依靠自身内部调整，消减政工部门的副职职数，按“一正四副”配备公诉部门处职，让被选任为主任检察官的助理检察员直接晋升为副处长，使主任检察官责权利日趋均衡②。

二、主任制运行中的实际问题

主任制是在法律规定的范围内改革和完善检察机关诉讼办案机制、合理配置检察权的一项新制度。它改变了传统的办案模式，提高了办案质量和效率，调动了广大主任检察官的积极性，比较符合现代司法规律的要求。但是，作为一项尚处于探索阶段的工作机制，因涉及办案机制和人事制度等诸多方面，在相关工作的开展过程中，主任制也存在一些实际问题，亟需加以研究和解决。

第一，缺乏法律上的保障。主任制的推行存在法律认可的先天不足，由此产生诸多问题。由于没有明确的法律规定，主任制的运行缺乏统一的程式，具有较大随意性而且权责配套措施跟不上，保障机制不完善，对这一制度良性作用的发挥都造成很大的限制。主任检察官的法律地位不明确。现行《人民检察院组织法》，《检察官法》和相关法律均没有关于主任检察官的规定，新《刑事诉讼法》也没确定主诉检察官的法律地位。

第二，主任检察官的权力需要和责任意识存在矛盾。主任制是对检察权能的重新配置，赋予主任检察官在案件处理上的充分权力。放权于检察官是主任制改革的核心，是推行主任制的首要前提。但面对突如其来的案件决定权，主任检察官还缺乏必要的心理准备和行使权力的信心，因为传统公诉方式造就了公诉检察官在责任承担上的依赖性，对享有超出公诉部门负责人的案件处理权的局面没有足够的勇气，承担错案责任成为主任检察官最大的担心③。由于对主任检察官放权不充分，而责任要求又十分严格，主任检察官权力与义务的不对等导致其在一些疑难问题上不敢或不能坚持自己个人的意见，从而影响了主任检察官自的行使，其直接后果是主任制流于形式，主任检察官在事实上仍然扮演“承办人”角色，大量工作仍然依赖部门领导和主管检察长。

第三，主任制体系建构和实践操作不甚合理和完善。主任检察官承办案件主要以办案组为基本单位，实践中出现了主任办案组办案形式不统一的问题，有4人组合，7人组合至5人组合等不同组合方式。这一方面是受传统办案机制的影响，另一方面也受各组成员间的私人关系以及主任检察官自身办案习惯的影响$这种情况有相对合理的地方，但是就整个改革的目标看，模式不确定必然导致权力和责任划分的不明确。

三、主任检察官办案责任制的完善路径

第一、树立“权、责、利”相统一的原则"。创新检察官办案责任制，强化主任检察官在办案过程中的责任意识固然重要，但绝不可忽视保障其职业利益而由此产生的激励机制以及促进作用。在具体制度的实施过程中，真正使得主任检察官无“后顾之忧”，同时强化大众对该职业群体的社会认同感。无疑有利于进一步提升主任检察官的责任意识，形成良性循环。

第二、积极探索配套制度建立与改革，健全立法，为主任制提供良好生长的土壤。在破除改革的合法性危机方面。应当尽快的出台相关立法解释或者以修正案的方式对原有《人民检察院组织法》以及《检察官法》进行修正补充。明确确立主任检察官在检察实践中的法律地位。把权、责、利以法律的形式固定下来。在制定具体主任检察官制度方面！各地检察系统除根据自身条件、特点因地制宜以外。应尽快地提交统一立法草案，由省级院甚至更高的决策机关统一出台主任检察官办案责任制的详细规定，方便各地检察机关跨区域合作。

第三、创新履职保障机制。推行主任检察官办案责任制过程中一个突出问题是“利益跟不上”、“跟进保障”不足。主任检察官由于承受的工作强度大，担负责任重，工作标准高，有必要为其提供甚至是提高工作条件和利益保障。建立主任检察官的激励机制和保障机制，包括建立检察官分类管理、工资职务序列、办案津贴、晋级晋职优先以及住房、医疗、社会荣誉等保障待遇；对于担任主任检察官期间业绩突出的助理检察员，应当适时任命为检察员，增强主任检察官岗位的吸引力，通过改革建立起吸引留住优秀人才。整合现有人才资源的有效机制，引导优秀检察官向检察业务工作集中，向执法一线集中。

四、结语

通过前文的考察、分析，我们可以发现，贵阳市各人民检察院对于主任检察官办案责任制的改革一开始就有着通盘考虑，并作了详细、周密的配套性制度安排，改革的幅度涵盖了检察人员分类管理制度改革、检察机关内设机构改革等从办案主体、办案组织到办案权限在内的整个办案机制。虽然贵阳市各人民检察院的改革在理论上仍然存在可进一步商榷之处，但经由本次改革，我市的检察院已经形成了一套全新的检察权运行机制，对当前的检察工作机制改革和体制改革都有反思。

注释：

① 龙宗智：《检察机关办案方式的适度司法化改革》，载《法学杂志》2013年第1期。

篇4

在评选活动的短短十余天时间内，就有来自贵州、北京、江苏、浙江、四川等省（市）的网友约196.7万人次参与点赞投票，贵州改革好声音传遍了大江南北。

蹄疾步稳 迈向纵深

2015年是全民深化改革的关键之年，全省确定的113项重点改革任务基本完成，省直有关部门还额外完成了329项改革任务，各方面共出台改革成果455条。

在众多改革案例中，司法改革可谓亮点频出。记者梳理发现，在20个优秀改革案例之中，涉及司法的就有5个之多，不仅有省检察院、省法院在全省层面推行的司法改革，还有以整市为单位的“法治毕节”创建工程，有汇川区法院、金沙县法院等县级司法单位的改革突围试点。

贵州省法院探索建立以案定员审判运行机制，以审判组织结构调整作为司法改革切入点，打破基层法院原有组织架构，将责任相对集中到裁判法官身上，建立以案定员审判运行机制。

2015年1月4日，汇川区、花溪区、贵定县、榕江县4个基层法院分别代表城区、城郊、农村和少数民族地区，率先启动以案定员审判运行机制，成效初显。

新制度实施不到三个月，截至当年3月31日，汇川区法院裁判法官人均办案数93.3件，超过2014年半年人均办案数；花溪区法官人均结案提升100%；贵定县法院巡回审判案件数是去年5.7倍，案件陪审率提升23.3%；榕江县法院案件平均审理周期24天，减少33天，结案率提升15.9%。以司法改革为代表的民主法治领域改革在2015年正不断迈向纵深。

改革需要智慧，更需要向自己“开刀”。在本次优秀改革案例中，有不少案例是“自我改革”的典范。

贵州省公共服务中心“不下班”、铜仁市探索乡镇管理大部门制改革、黄平县推进公立医院改革等入选的优秀案例，均展示出了各部门改革的决心与勇气。

2014年，贵州整合省公共资源交易中心和省政府政务服务中心成立省公共服务中心，着力打造线上线下合一、前台后台贯通、纵向横向联动、“最先一公里”与“最后一公里”同步的政务服务新模式。有效提升了政府服务能力，方便了企业和群众办事。并且主动取消所有项目交易服务费，一年为交易各方节约成本4600余万元。

铜仁市则在乡镇机构设置上做“减法”， 将工作任务和职责相关或相近的站办所整合为“三办三中心”， 实行领导竞争上岗和职工双向选择。既实现了给机构“健康瘦身”，又实现了给干部“压担子”。

省委改革办专职副主任郑云跃表示，2015年，贵州改革工作整体呈现出蹄疾步稳、有力有序、纵深推进的良好态势。

彰显特色 因地制宜

改革既要寻找最大公约数，也要因地制宜。纵观2015年贵州改革优秀案例，大扶贫与大数据两大关键词始终贯穿其中。

在20个优秀改革案例中，涉及到扶贫的便有7个，是所有领域中上榜最多的。

六盘水市探索“资源变股权、资金变股金、农民变股民”的“三变”模式，开启了企业、农村、农民共同发展的新模式，激发了农村发展活力，破解了农业产业发展融资难和资金短缺的问题。

“三变”改革是我省农村改革探索的重大成果，已经在全省实现大面积推广，使其在我省大扶贫战略行动中不断发挥更大效益。

此外，德江县“三金”合作社助推农民增收、碧江区探索建立关爱留守儿童服务体系、石阡县“四子”法推动“第一书记”精准作为、普定县推行基层社会治理“五民”工作机制等改革案例，涉及脱贫方方面面，既有从日常工作机制、党建组织、社会服务等角度出发的改革措施，也有从产业脱贫、兜底保障等角度出发的惠民政策。

2015年以来，全省扶贫开发体制机制不断创造新经验、新做法。全省陆续出台了以《“33668”扶贫攻坚行动计划》和《关于打嬴扶贫攻坚战确保实现同步小康的决定》为主要内容的“1+6”和“1+10”扶贫开发系列文件。其中，贵州省贫困县党政领导班子和领导干部经济社会发展实绩考核办法和指标体系，经国务院扶贫办转发全国各省市推广。

在众多的优秀改革案例中，记者发现不少与大数据相关的改革。

贵阳市探索建立禁毒长效工作机制是本次评选中专家特别推荐的五个典型案例之一，便有大数据参与其中。贵阳市从筑牢禁毒基层基础网、大社会戒毒网、打击犯罪立体管控网、禁毒专业情报信息和社会管控信息网这四张禁毒网出发，开发“贵阳市吸毒人员管控信息系统”，对吸毒人员实施科学管控。

省公共服务中心“不下班”，变“8小时服务”为“24小时服务”，把所有政府公共服务全过程搬到互联网上，让数据多跑、群众少跑，让电子文档多跑、纸质文档少跑，促进办事由“群众跑”向“干部跑”，再向“网上跑”转变。审批人员随时随地受理办事人员的网上申报、咨询等，做到“申报全天候”。同样在省公共资源交易中心，也实现来了交易远程网上全天候运行，竞买人可足不出户完成交易。

创新发展 破题制胜

在贵州全面深化改革进程中，创新一词贯穿始终。

贵安新区以花溪大学城、清镇职教城、电子信息产业园、高端装备制造园、新医药大健康产业园为依托，搭平台、建载体、创新服务，全面激发大众创业万众创新激情，打造贵安创客创业新品牌和经济增长新引擎。

如果说贵安新区推动万众创新是做大增量的改革，那国企改革则更多的是盘活存量的改革，保利集团与久联集团联合重组实现共赢，就是其中的典型。

2014年，保利集团与久联集团联合重组，突破“地域”的强强联合，双方经营的主要市场得到整合，保利久联集团由中西部的区域性企业变为跨地区的全国性民爆企业，逐步实现共赢。

保利与久联重组前，久联发展股价为10.49元/股（2014年7月2日停牌前），至2015年5月6日，久联发展的股价已上涨至31.67元，对应的市值由34亿元上升到104亿元，涨幅超过200%，从股票市值管理的角度，也就意味着重组后再造了两个久联发展，改革盘活存量效果明显。

此外，安顺市以体制机制创新力推“五型”城市建设，安顺市紧紧围绕农业转移人口市民化成本分担机制、多元化可持续的城镇化投融资机制、改革和完善农村宅基地制度、推进相关领域体制机制改革创新等重点难点问题进行大胆探索，力推“五型城市”发展，城乡面貌得到明显改善，人民群众满意度大幅提升，有力地推进经济社会又好又快发展。

可以看出，全面深化改革已经为我省后发赶超不断培育新动力，“十三五”期间，随着改革向纵深推进，必将为我省发展提供源源不断的动力。（责任编辑/韦佳妤）

链接：

“2015贵州全面深化改革优秀案例”

六盘水“三变”改革破解“三农”发展难题；

安顺以体制机制创新力推“五型城市”建设；

黔西南州干部召回管理的做法、成效及启示；

福泉市创新推进中小学人事制度改革；

贵州省公共服务中心“不下班”；

铜仁市探索乡镇管理大部门制改革；

贵州省检察机关着力推进司法责任制改革；

德江县“三金”合作社助推农民增收；

贵州开展“法治毕节”创建；

贵州省法院探索以案定员审判运行机制；

碧江区探索建立关爱留守儿童服务体系；

汇川区法院司法体制改革试点成效凸显；

黄平县“五突出五创新”推进公立医院改革；

石阡县“四子”法推动“第一书记”精准作为；

金沙县检察院提起全国首例行政公益诉讼；

贵州精准扶贫再出实招；

黔东南州以“暖心秘书”打造便民服务新模式；

黔南州紧扣“三个主题”深化纪律体制改革；

“八个一”并举打造平安黔西南；

普定县推行基层社会治理“五民”工作机制。

专家特别推荐典型案例

贵州省全面推行政府法律顾问制度；

保利集团与久联集团联合重组实现共赢；

贵阳市探索建立禁毒长效工作机制；

篇5

【关键词】法务会计；发展；规范

【英文摘要】Forensic accounting，also lawsuit accounting，is an accounting subject which combine the evidence rule and the investigating method of not sowing problem by using of financial skill．It is an organic combination of accounting and investigating skill．It is also the profession of relating and using the economic fact and law problem．Developing forensic accounting is an important content through the satisfactory of lewd．This arider in tempter forensic accounting will be popular profession in the future through the definition，necessary，existing field and developing prospect．

【英文关键词】forensic accounting；developing；standard

一、法务会计的定义

法务会计就是根据法律的特殊规定，运用会计专业知识和技能，对在经济管理和经济运行过程中的各种法定经济标准和经济界限规范过程和报告结果进行计算、检验、分析、认定的运用型学科。是会计学和法学相结合的一门新型的边缘学科。它包括的主要内容有企业税务会计、保险赔偿理算会计、债权、债务理算会计、海损事故理算会计、社会公证会计、司法会计、物价会计、基金会计。法务会计一般以财务会计的四大假设（即会计主体、持续经营、会计期间、货币计价）为前提，同时也遵守财务会计的各项原则，主要强调真实性、合法、合规性原则。真实性就是所涉及的会计业务、会计资料都必须是已经发生的、真实可靠的，不能有半点虚假。合法、合规性就是对财务会计已确认、计量、记录的会计事项，要根据有关法律法规进行判定。凡违反现行法律法规的，要进行纠正或调整，并作为报告、处理的依据。法务会计在对各项会计要素进行计量核算、对各种会计信息进行检验分析时，都必须严格遵循财务会计的程序和方法，对涉及法律事务的会计信息和会计资料作为证据使用时，还要运用法学中的理论和方法，如证据筛选、分类、分析等理论和方法，有时还需运用审计学、统计学中的某些方法。

二、法务会计产生的必然性

目前法务会计只是被部分国家所接受。它强调现代经济秩序的规范，不但要建立、健全各种法律保障体系，而且更主要的是关注已经颁布实施的各种法律制度的规范状况和执行力度，并对这种执行结果进行归类量化，认真确认；对执行过程中出现的偏差加以分析检验，判断定性，配合有关职能部门及时处理，以保障现代市场经济的有序运行，良性竞争；监督权利人在获得合法财产权益和既定利益的同时，全面履行法律规定的各种义务。产生法务会计有其必然性。

（一）单纯会计专业知识的局限性使得现代会计控制力度不足。虽然，会计在经济管理中的地位和作用不断提高，但是随着全球经济一体化的迅速发展，现代金融工具的不断创新，使得对经济活动的管理日趋复杂。为了应付这一社会特征的需要，力求使会计语言尽可能正确反映复杂的经济现象，以便使会计报表使用者不仅能通过会计语言对经济现象做出正确的决策，而且，还可以通过会计这一信息系统来加强对社会经济活动的控制。因此，现代会计要适应社会经济发展法制化的要求，不但要求会计能随时解决计量和核算等常规问题，还应能有效地解决破产企业财产清算、保险理赔、海损事故损失分割、税收理算、侵占公司财产等特殊问题。

（二）会计量化标准的不严格和证明力度的乏力。法律对经济行为规范执行情况，必须通过会计信息和会计证据来具体量化和证明。比如《公司法》明确规定了成立各类公司的法定注册资本的最低限额。但要证明公司成立时，注册资本达到国家的法定标准，只有靠会计信息和会计的证据。由于会计基本原则和方法与法律规定的差异，客观上造成了管理实践中会计工作与法律执行的偏差。如在流转税和所得税计算时，会计核算与税法规定之间产生的差异的调整，已是广大会计工作者普遍接受的事实。但是随着经济业务多元化的发展，新型经济业务的不断产生，隐形经济业务的不断增加，会计理论与法律规定之间的差异，将会越来越多，这就需要利用会计证明与法律制度的有机结合，深层分析，来解决这些问题。

（三）现代审计功能的弱化。企业破产既包括舞弊和企业自身经营决策的失误，也包括了外部经营环境的改变。审计报告的使用者，期望注册会计师能在企业破产之前，将可能发生风险的信息提前告知，但注册会计师只能对前期财务报表的公允性、合法性以及会计处理方法的一贯性表示意见。他们只对不遵循公认审计准则而产生的审计失败而承担责任，难于完全满足公众的要求，因此社会公众的期望与注册会计师职责的差距日益拉大。

（四）法律实践的要求。财产物资的分割和经济利益的确认，使法务会计有了实践运用。当经济发展带动了海上航运业和保险业的发展之后，海损事故损失理算和保险理赔接受的产生，才将会计与法律相结合的业务推到了会计实务的主要地位。其后，各国依靠税收确保国家财产收入的重心日益确定，个人利用职权侵占公共财产等非法行为急剧增多，最终使税收理算会计、司法会计等法务会计实践越来越被会计界和法学界所接受并倍受重视。现在，通过法律来调节经济活动中的所有行为，已成为市场经济体制国家的特征。作为市场经济主体的各种企业单位，用法律手段来维护自身的权益，将成为一种有效的手段。

三、法务会计存在的几大领域

法务会计是全面吸收了会计的基本原理和法学理论特别是证据学的基本理论，也吸收审计学中部分审计的技术方法和统计学中的某些统计分析、比较分析方法而形成的一门新型学科。从专业人才看，应该是既熟悉有关法律知识、又精通会计业务的复合型、通用型人才或跨专业、跨领域人才。法务会计主要存在于三大领域：

（一）企业、事业单位。该领域中的法务会计的主要职能是使企事业单位的财务、会计行为符合国家现行法律，在遵守或不违反法律的前提下，寻求本单位的最：大财务利益，并能运用法律的武器进行交涉以维护自身的正当权益。

（二）社会中介服务机构。如会计师事务所、律师事务所、审计师事务所等都是法务会计应用的重要部门。在这些机构中，活跃着一批经过国家有关部门考试、考核而具有资产评估、税务、证券评估等资格的法务会计人员，他们依据各种法定经济标准和规范，通过检查、分析、认定之后所出具的报告自然具有法律效应。

（三）检察机关、公安机关和人民法院等司法机关及国家审计部门。司法机关的司法会计也是法务会计的重要组成部分。司法会计在侦查、审理交易纠纷、贪污受贿等经济案件时，都要涉及被审查单位的会计资料及会计人员。这就要求司法会计人员不仅要精通法律，还要有会计、审计知识，才能胜任。国家审计机关和企业内部的审计人员，也应该是既熟知国家、企业内部有关审计法律，又懂会计、审计的法务会计（审计）人才。

四、法务会计在我国的发展

法务会计在西方产生于20世纪80年代初，从西方近20年来的短暂发展历史看，法务会计的主要工作在于以独立于诉讼或仲裁双方的第三者身份，针对经济纠纷、经济过失及经济犯罪等经济案件中涉及的经营、财务事项和经济损失部分，运用专业知识，采用一定的程序和方法，进行调查、计算和分析，最终以报告的形式说明鉴定结果，从而为法庭或仲裁机构的裁决提供具有专业性、客观性及说服力的会计分析证据。其业务领域涉及经济犯罪案件的调查，股东、合伙人或经济合同双方经济纠纷的审查，交通、医疗等事故损失的求偿，保险、经营中止、财产损失等的求偿，职员层或经理层舞弊、欺诈案件的审查，以及婚姻纠纷的财产审查等诸多方面。迄今为止，法务会计在西方已得到普遍运用。法务会计的诞生，极大地拓宽了会计职业领域，推动了会计理论的丰富与发展，其发展前景不可估量。

我国法务会计在经济犯罪领域已得到一定开展，这是我国法务会计发展的最初形式。现代市场经济条件下，社会经济组织以及个人之问的经济交往、经济联系较以往任何时代都更为广泛、深入和频繁，无论是在内容上还是在表现形式上都更趋错综复杂。基于经济利害关系不同而在经济交往过程中产生摩擦而形成的经济纠纷案件亦是在所难免。经济案件的倍增急需完备的司法支持体系。同时，市场经济作为一种契约经济，其成熟与否的重要标志就在于法律是否构成协调社会经济关系的基本手段。因而，为妥善解决经济纠纷，严厉打击经济犯罪，客观、公正度量经济损失，有效维护社会经济秩序，保障法律尊严，促进市场经济的健康有序运行，就必须强化法制建设，完善立法、执法体系。

伴随着加入WTO步伐的加快，我国必将加快建设并完善以市场经济为基础的上层建筑的建设。在此过程中，法务会计作为连接注册会计师和律师的桥梁和纽带，也必将得到充分重视并且蓬勃发展起来。

五、法务会计在我国发展中存在的问题

与西方国家相比，法务会计在我国的发展还有许多不足之处：首先，业务范围过窄，机构、人员临时性特点明显，工作程序和方法缺乏规范性指导，经济损失确认和度量标准缺位。同时，参与的会计人员不具有相应的专门知识和经验，亦大大影响了所获证据的针对性和对经济损失估计的准确性。这远远不能适应知识经济时代经济司法实践发展的需求。其次，许多理论工作者或专业人士对其知之甚少，更谈不上研究有关诉讼会计规范的工作程序与方法、执业规范与职业道德等。实践的发展离不开理论的指导，理论上的欠缺必将制约法务会计实务的发展，所以，应及时改变这种局面。第三，我国尚处于社会主义市场经济发展的初期，有关制度不完备，这一定程度上阻碍了法务会计的发展。

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论文摘要：以剖析经济普查与常规统计调查的差异入手，从5个方面论述了进一步加强和完善常规统计工作的必要性，并提出了进一步加强和完善常规统计工作的有关措施。

常规统计调查是指一般的统计调查，是根据调查目的和任务的要求。运用科学的调查方法，有计划、有组织地向被调查单位搜集和登记资料的过程。主要包括常规普查、抽样调查、重点调查和统计报表等等，它与刚刚结束的第一次全国经济普查相比，具有较大的差异。第一次全国经济普查无论是调查规模、调查内容还是组织方式，其复杂程度和技术标准都超过国内以往的历次普查和一般的统计调查。经济普查是指把原来的工业、第三产业、基本单位3项普查合并，再加上建筑业普查内容，并将从未在整体上纳入普查的个体工商户也作为普查对象。通过这一次全国经济普查，掌握了我国基本经济单位的情况，初步建起了我国基本单位名录库及其数据库系统；查清了我国第二、三产业发展的底数，全面掌握了工业、建筑业、服务业发展的基本数据；查实了国内生产总值和三次产业的比重，揭示了我国产业结构的现状和水平。这是不是意昧着常规统计调查已经不重要了呢?是不是可以放松对常规统计调查的要求了呢?笔者认为，虽然经济普查的数据资料是无价之宝，其发挥的作用是一般常规调查不可能达到的，但是全国经济普查面广量大，需要消耗大量的人力、物力、财力和时间，国家规定每5年才进行一次。而常规统计调查省时、省力，可以在较短的时间内完成任务，其优势是经济普查不可替代的。虽然目前常规统计调查存在着许多不尽人意之处，需要进一步加强并完善，但笔者认为在当前形势下应该更清楚地认识到进一步加强和完善常规统计调查工作的必要性，从而进一步加强和完善常规统计调查工作。

1进一步加强和完善常规统计工作的必要性

1．1常规调查与经济普查的差距

(1)常规统计调查从范围上看主要对限额以上单位进行全面调查统计，对限额以下单位和部分个体经营户进行抽样推算，因此对于限额以上单位来说搜集的资料是全面的，但对于限额以下的单位来说，调查结果不是十分准确。而经济普查是对全市所有法人单位、产业活动单位和个体经营户进行全面普查，各地区政府都成立了经济普查领导小组，动员了社会各界力量，开展地毯式清查，达到了摸清家底的目的。

(2)常规统计调查从内容上看主要由每次调查目的和调查对象决定，内容仅仅偏重于某一方面。而经济普查分别由《单位基本情况》《工业》《建筑业》《房地产开发业》《运输邮政电信业》《批发零售餐饮业》《金融业》《服务业》《公共管理和社会组织》及《个体经营户》等lO部分组成。共设置56种调查表、l180个指标。主要内容包括普查对象的基本特征和资源、能源消费等信息以及国民经济各个行业的生产(经营)活动情况、财务状况、人力资源、报酬情况和科技活动等情况。这些调查内容为准确核算经济总量提供了比较翔实而全面的基础资料。

从上述常规统计调查与经济普查的两个方面差距可以反映出当前常规统计工作适应形势变化的能力还不够强，特别是服务业、非公有制单位的常规统计亟待完善。所以笔者认为各地区、各部门特别是统计部门，要在总结第一次经济普查经验的基础上。找出常规普查与经济普查的差距，认真研究借鉴国内外好的做法，进一步加强和完善常规统计工作。

1．2是国民经济核算体系的需要

国民经济核算体系是2O世纪3O年代以来随着国家对宏观经济管理的加强，在国民经济统计的基础上逐步发展起来的，是遵循一定的国民经济核算标准和规范对国民经济进行核算的结果。它是指全面、系统反映国民经济运行的数据体系。2O世纪8O年代以前，我国国民经济核算体系长期采用汁划经济体制下的物质产品平衡表体系(MPS)，服务业统汁非常薄弱。9O年代以后，我国国民经济核算体系与国际通行的核算标准(SNA)逐步接轨，虽然服务业统计得到了一定加强，但基础统计工作尚没有完全跟上，统计手段相对落后。所以笔者认为，一方面我国在进行民经济核算体系构筑研究的同时，应研究如何把它置于统计改革和发展之|l1。如何配套改革各方面的统计工作，如何把它与统计的各项工作有机地结合起来．从而推动统计事业的全面发展。另一方面，为了适应我国国民经济核算体系的构筑，有必要不断完善常规统计方法及其配套的统计制度。

1．3是国民经济成分日益多元化的需要

随着改革的深入，经济成分日益多元化，特别是私营、个体服务业发展迅速，山于服务行业的特殊性，加上这些单位非常分散、变动频繁，加大了组织统计调查的难度，在统计调查中存在一定的漏统情况。例如，在个体、私营经济成分占较大比重的交通运输仓储邮电通信业、批发零售贸易餐饮业、房地产业3个行业中，这次经济普查后增加值比常规统计多出近5000亿元，占第三产业新增部分的70％。这就充分说明了过去在常规统计调查中存在着种种弊端，所以完善常规统计工作是国民经济成分Ft益多元化的需要。

1．4是新兴服务业发展的需要

随着市场经济体制的进一步推进，新兴服务业大量出现，而且发展很快，但由于资料不全，常规统计难以准确核算，造成核算数据偏低的现象。例如，计算机服务业、软件业、互联网信息服务和卫星传输服务业、娱乐业、租赁和商务服务业、家政服务业等，虽然过去在常规统计中通过相关资料推算等方法作了统计，但很不充分。所以应进一步完善新兴服务业的常规统计工作，以适应新兴服务业发展的需要。 15是产业结构调整的需要2005年颁布的《促进产业结构调整暂行规定》指出我国产业结构调整的目标是：推进产业结构优化升级，促进一、二、三产业健康协调发展，逐步形成以农业为基础、高新技术产业为先导、基础产业和制造业为支撑、服务业全面发展的产业格局，坚持节约发展、清洁发展、安全发展，实现可持续发展。第八条又明确规定：提高服务业比重。优化服务业结构，促进服务业全面快速发展。国家发展和改革委员会发展规划司司长杨伟民也说过：“十一五”期间我国产业结构将立足结构优化提升产业发展，改变高消耗、高污染的局面，从以工业经济为主转向以服务经济为主。而服务业的统计恰恰比较薄弱，统计制度不健全，统计方法不合理。所以为了更好地适应我国产业结构调整的需要，必须进一步完善常规统计工作。

2进一步加强和完善常规统计工作的有关措施

2．1适应新形势的要求改革现行常规统计管理体制

党的“十六大”提出：为了完成新世纪新阶段的奋斗目标，发展要有新思路，改革要有新突破，开放要有新格局，各项工作要有新举措。统计作为认识社会的有力工具，作为开发信息资源，为全面建设小康社会服务、为实现现代化服务的信息产业部门，自然也面临着一系列发展、改革、开放的新课题。所以笔者认为，根据当前我国国情和统计业务的特点，统计应借鉴工商、税务、金融、司法、审计、技术监督等部门管理体制改革的经验，同时参照其他国家，特别是市场经济发达国家的统计管理模式，进行常觇统计管理体制的改革。在国家统计中，利用各专业、各部门在不同统计调查中获得的信息作为辅助信息，并辅之以有限的典型调查和重点调查。同样可以作为国家统计搜集一些重要统计信息的有效方法。如服务业中的社会服务业生产成果统计，可以在第三产业定期普查所掌握的总量与结构资料的基础上。利用有关税收和行政记录所掌握的速度资料，再对某些变化较大的服务业开展有限的重点调查，也能够比较准确地掌握其生产状况。再比如个体私营经济生产状况统计，由于调查对象点多面广，流动性大，变动频繁，且生产成果保密性强，直接调查难以开展。但可以利用有关部门的行政记录资料。结合有关个体私营的管理费用和税收资料，并参考第三产业普查中对个体私营业户开展抽样调查取得的结构系数，运用科学的方法进行推算和评估。

2．2加快统计制度方法改革并强化常规统计管理

改革开放以来，统计工作有了很大进步，但在许多方面还存在不足。第一次全国经济普查得出的数据，反映了当前我国常规统计制度方法还不够完善，特别是第三产业、非公有制单位的常规统计方法亟待改革。所以笔者认为国家应从下几个方面加快统计制度方法改革，强化常规统计管理：一是要建立完善既能反映市场经济运行情况，又与国际接轨的国民经济核算体系；二是修订现行统计指标体系，建立和完善适应市场经济发展要求的新体系；三是进一步调整和理顺统计调查渠道，全面改革调查方法，基层统计部门应尽快建立起以国家周期性普查为基础，以抽样调查为主体，重点调查和科学论证为补充的、综合运用的统计调查方法体系，切实做好各种普查、抽样调查与定期报表的衔接工作；四是制定全国统一的评价与监测重大社会经济新现象的指标体系、统计标准与统计方法。

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关键词：法律保护；民营企业；企业权益

一、民营企业权益受到侵害的主要表现

（一）民营企业身份的歧视性待遇

民营企业面对的来自方方面面的不平等待遇主要表现在：1.观念上的不平等。主要指人们在长期计划经济条件下形成的对民营企业的各种偏见，认为民营企业很难与社会主义制度完全相容，民营企业不能成为社会主义市场经济的主要基础，只能是一种“边缘性经济”。2.银行贷款方面的不平等。民间投资的资金来源主要是自身积累和借贷，甚至有不少来自地下钱庄。目前，民营资本70％是自筹，从国有银行获取的贷款不足30％。据中国人民银行在2001年下半年对贷款满足率的调查，企业反映为68.5％，金融机构反映为81.6％。在不同所有制企业中，民营企业反映最低，虽然民营企业贷款满足率反映为60.4％，但仍低于平均水平8.1个百分点，属于最难获得贷款的群体。3.税赋和法律方面的不平等。在税赋方面的不平等主要反映在严重的所得税重复计征，法律方面主要是民营企业在各类产权和产权关系上缺乏有效的法律保护，往往在事件的仲裁上更多地被歧视，等等。

(二)市场准入权利的不平等待遇

市场准入包括四个方面：第一是政府补贴要取消；第二是减少行政许可；第三是配套条件要公平；第四就是价格。因此，市场准入权利，就是要保障上述四个方面的公平，维护公平竞争的市场环境。但是，目前在一些垄断和半垄断行业，如电力、铁路、公路、民航、通信和市政设施等方面，民营企业难以进入；有些非战略性、非关系国家安全的领域，民营企业也很难投资其中；有些行业，即使允许民间投资进入，但投资比例、投资形式受到许多限制。如在民营企业比较发达和开放程度较高的广东省，即便是一些已经允许外商投资进入的产业领域，民间投资也很难进入。在广东东莞当地的80个行业中，允许外商进入的有62个，占75％，而允许民营企业进入的只有42个，刚刚超过50％。2002年底，武汉市随机抽选50户民营企业进行的问卷调查表明，有62％的企业希望实行公平的税费政策；58％的企业认为“竞争环境有失公平”。如在土地审批方面，对民营企业用地的审批程序和面积限制严于国企和外企。在政府补贴方面，一些优惠政策将民营企业排除在外，如国有企业享受技改贴息，国有企业用技术开发费、技改投资购买国产设备抵扣所得税的政策优惠，民营企业就不能享受，同时，对外资企业实行的许多优惠政策，民营企业也享受不到。

（三）民营企业的财产权利得不到保障

目前，尽管我国《宪法》、《民法通则》、《刑法》、《公司法》、《合伙企业法》、《个人独资企业法》和《中小企业促进法》等重要法律都对我国民营企业的产权归属作出了明确规定，如《中小企业促进法》第六条规定：“国家保护中小企业及其出资人的合法投资，及因投资取得的合法收益。任何单位和个人不得侵犯中小企业财产及其合法收益。任何单位不得违反法律、法规向中小企业收费和罚款，不得向中小企业摊派财物。中小企业对违反上述规定的行为有权拒绝和有权举报、控告。”第七条规定：“行政管理部门应当维护中小企业的合法权益，保护其依法参与公平竞争与公平交易的权利，不得歧视，不得附加不平等的交易条件。”但是，在民营企业财产权利的法律保障上仍存在着诸多问题：1.民营企业资产与个人资产混在一起，与行业主管部门的产权关系没理清以及其他诸如民营企业享受国家优惠政策所形成的产权界定问题等；2.我国《宪法》、《民法通则》所列举的个人财产仅仅限于房屋、储蓄、生活用品、图书资料等个人生活资料财产。随着个人在经济生活中地位的提高和角色重要性的加强，个人财产范围不断扩大，个人对生产资料的占有越来越多，上述法律对保护个人生产资料的条款尚不完善；3.目前《刑法》中规定了国有企业工作人员和非国有企业的工作人员将本单位的财物非法占为己有，国有企业工作人员以贪污罪论处，最高刑罚可以处死刑；非国有企业工作人员从事同样行为，只以侵犯财产罪论处，一般处以5年以下有期徒刑，数额巨大的才处以5年以上有期徒刑。定罪、量刑明显不一致；4.为数不少的“戴红帽”的企业或称“挂靠企业”为了迎合所有制的需要，明明属于私人所有，却偏偏注册成集体所有制企业。但是“集体”是指哪一级，法律规定却又很不明确。更为严重的是，这种集体企业产权没有一定的法律规范，产权的主体、地位、界限、获取与转让的法律程序、法律形式及法律保护手段都没有明确的法律规定，不是作为一种法律规定在操作，而仅仅是作为一种政策规定在运行。

二、造成民营企业合法权益得不到有效维护和保障的原因

（一）立法方面的原因

在立法方面，目前我国对公、私财产的法律规定是有所区别的，体现在相关法律文件中，不仅对民营企业和私有财产的保护方面存在一些不合理的规定，甚至个体业主与外国投资者同属私人财产所有者，在保护上也是有差别的，而且对民营企业的权利和义务的规定也存在不对称，这既不符合市场经济的要求，也阻碍了民营企业的发展。

法治国家中，权力和责任的对称、权利和义务的对称是保障社会公平性非常重要的法律原则。政府部门要求有什么样的权力，就要承担什么样的责任，政府部门要求法律的相对人承担什么样的义务，那么同样地要明确给予他什么样的权利。实际上，在事关民营企业的法律问题上，目前行政性法规居多，体现平等自愿、等价有偿和诚实信用等市场经济原则的法规较少，立法滞后，而且不乏不公平之处。由于义务本位的指导思想，立法上对民营企业应尽的义务规定的多，而对其应享受的权利规定的少，形成权利与义务不对称。在体系上，尚未形成种类齐全、层次分明、结构严谨的现代法律体系。

（二）民营企业法律意识淡薄

首先,民营企业缺乏自我保护的法律意识。我国法律的政策性工具品质，长期以来已经使得民营企业产生了对政策的依赖心理和对法律权威的不恰当理解，大多数民营企业认为法律是统治的工具而不是维权的武器，因此对法律持怀疑和观望态度。当其权益受到侵犯时，“他们更愿意上访而不愿意诉讼，更愿意找党委和政府而不愿意找法院，更愿意找媒体曝光，而不愿意找律师咨询”。这种心理误区的存在，导致民营企业不能正确运用法律武器来维护自己的权利。而且，民营企业也缺乏真正属于自己的保护其自身合法权益的自我保护组织。

其次，民营企业中的相当一部分企业法律意识淡薄，缺乏信用，主要包括：1.政策性信用问题；2.市场性信用问题；3.公益性信用问题；4.自我性信用问题。民营企业存在的信用问题，对民营企业的内在保护和外在保护产生了很大的牵制作用，严重影响了民营企业的健康、稳定、快速发展。

（三）司法、执法方面的原因

对民营企业“依权监管”的格局依然普遍存在，司法机关的“地方化”和“行政化”已经严重影响到了民营企业权益的保护问题。许多民营企业感到与国有企业打官司费力耗时，而且胜诉的可能性很小，尤其是到外地打官司。因而，司法机关在处理民营企业问题上就显得力不从心，有时司法权力处于行政权力的附属地位。当民营企业的权益受到行政机关的侵害，司法机关行使司法权力时，在行政权力和地方保护主义之下，往往缺乏有效的法律和制度保障。司法制度的不完善、不健全，加之司法裁量权的滥用，使得民营企业受侵害的权益失去了最后的法律救济机会。而且，由于司法部门的原因，在漫长的司法实践中，宪法不能作为仲裁案件的直接依据，宪法上的权利只有外化为法律上的权利后才能真正成为公民的实在利益。尽管2001年8月13日最高人民法院的一则司法解释，已经彻底解开了这一沉重枷锁，但各级司法机关依据宪法上的规定来保护人们的合法权益的氛围尚未形成。

使民营企业权益得不到实际上的保障的另外一个重要原因是执法方面的因素。在执法过程中，某些执法者不是根据法律规定而是根据对自己有利的理解来执行法律，有的利用法律的漏洞，对法律进行曲解，进行对自己有利的歪曲，进行乱罚款、乱摊派、乱收费。更有甚者，有的执法者完全无视法律的存在，裸地践踏法律，进行敲诈勒索、索贿受贿。

三、保护民营企业权益的法律措施

（一）宪法保护

衡量一个国家公民的权利体系是否完备，固然要看一看它的成文法律，但更重要的是要看一看它的宪法是否全面地保护公民的基本权益。财产权是法律的核心，各国宪法都把财产权利作为其的基石之一，我国在宪法上确立私有财产权的保护，刻不容缓。宪法应对任何主体的财产权利给予平等的对待,公共财产神圣不可侵犯,私人财产特别是民营企业的财产同样是神圣不可侵犯的,应受到宪法的同等保护。要明确财产权是公民的基本权利,公民的合法的私有财产不受侵犯，依法保护公民的私有财产权和继承权。同时增加保护企业、社会团体法人等组织财产权的条款。在宪法作出修改后,应根据有关规定对我国现行法律的相应条款作进一步修改,清理和修订限制民营企业发展的法律法规和政策，消除体制。产权是所有制的核心和主要内容，包括物权、债权、股权和知识产权等各类财产权。要建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，并在今后出台的民法和物权法等法律中予以体现。在宪法中还应明确对企业等组织及个人的财产是否国有化和征收,国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用，并给予补偿等内容。例如美国宪法修正案第五条规定的法律精神值得我们借鉴。该条款规定如下：“任何人不得因同一犯罪行为而两次遭受生命或身体的危害；不得在任何刑事案件中被迫自证其罪；不经正当法律程序，不得被剥夺生命、自由或财产；不给予公平赔偿，私有财产不得充作公用。”。该条款贯彻了两条有借鉴价值的原则：一是法治的原则。公民的一切权利包括财产权，非经正当法律程序，任何机构与个人包括国家机关不得随意予以侵犯和剥夺。这里特别强调了程序正义对实质正义的保障；二是公平的原则。宪法修正案这个涉财条款在美国通常被叫作“充公条款”，如果必须将私有财产充作公用，政府必须给予事主公平的赔偿。

（二）加强监督，严格执法

鉴于目前在民营企业问题上普遍存在重人治轻法治、重政策轻法律的错误倾向，因此，“管理者必须得到管理”。在现阶段，我们必须尽快制定监督法，对行政执法的监督实现硬化规定，消除立法空白，明确监督主体的职责和权限，从而消除行政执法的死角。与此同时，切实贯彻《宪法》、《民法通则》、和《中小企业促进法》，加大执法力度，解决民营企业负担过重问题。尤其重要的是，要建立严格而科学的执法监督机制，保证做到有法必依，执法必严，违法必究。应该尽快全面实行费改税政策，明确约束政府行为，真正做到切实保障民营企业经济上的物质利益和政治上的民利，避免侵犯民营企业的合法权益现象发生。

（三）加强司法保护制度，完善司法程序，加快司法体制改革，健全法律体系

首先，要制定由不同类别、不同层次、结构合理有序、既有一定分工又互相协调统一的民营企业法律体系。在制度上使民营企业充分享有公共事务信息知情权，经济利益表达权，政治民主参与权等。在此基础上，还必须完善司法程序。在当前，一方面要树立司法权威，改变司法的从属地位以追求公平、正义为司法的核心和宗旨；另一方面，要健全法制，保证程序公正，在行动上而不是在理论上，在司法的实际操作中而不是在原则的规定上，切实保护民营企业的权益，给民营企业以权利救济的司法保护屏障。

其次，当国家的法律中出现了明显的侵害民营企业权益的规定时，我们应通过宪法比较认定这一法律规范无效。目前，由于我国还没有宪法争端审查机制，无论是法院还是其他部门在遇到这一问题都会无从下手。现在提出的“宪法司法化”命题，也仅仅是引起了人们广泛的注意，远没有达到设计出合理的争端解决机制的程度。本文来自范文中国网。当法律与法律之间、法律与行政法规之间、行政法规与地方法规之间、地方法规与部门规章之间出现矛盾时，虽然我国《立法法》为解决上述纠纷提供了依据，我们可利用现有的法律争端解决机制化解矛盾，但是当不同层级的法都背离了宪法的宗旨，违背了宪法关于保护民营企业的规定时，我们就应依照宪法精神认定这一法律规范无效，并对所有的法进行必要的修改。

（四）整顿和规范市场经济秩序

整顿和规范市场经济秩序，一是要坚持不懈地打击制售假冒伪劣产品、偷税、骗税、骗汇、走私等违法活动，查处行政机关、事业单位、垄断性行业和公用企业妨害公平竞争的行为，打破部门、行业垄断和地区封锁，尽快建立和完善全国统一、公平竞争、规范有序的市场体系；二是要继续推进行政管理体制改革，进一步实行政企分开，切实转变行政职能，减少行政性审批，政府部门要切实履行制定市场规则、监督市场运行、维护市场秩序的重要职责；三是要建立健全信用体系，工商、税务、公安、法院等部门应建立失信约束机制，任何企业和个人的违法违纪行为，都应记录在案，形成“黑名单”，有关信息要在网上公布，使社会公众能及时查询。通过建立企业经济档案制度和个人信用体系，相应减少商业欺诈、恶意拖欠及逃废债务等不法行为的发生，使违法者为自己的不法行为付出极大的代价。

参考文献

〔1〕《马克思恩格斯选集》第2版第2卷，第510～511页。

〔2〕亚里士多德：《政治学》，第138～192页。

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20世纪90年代中期以来，法学专业招生规模日渐扩大，几乎所有本科院校都有法学专业，形成了法学教育空前繁荣的时期。然而，不容乐观的是，盲目扩大招生和低水平培养所带来的问题就是就业率逐年走低。除了毕业生过剩这一因素之外，恐怕更重要的原因是法学理论教育严重脱离司法实践，毕业生应用法学知识的能力远远不能满足实践的需要。在教学方法上，学校对法学专业学生基本上以理论和法条为主的传授式培养模式，而现代法治人才专门队伍的培养目标更加突出应用型、技能型和复合型，突出职业能力培养和应用所学知识解决实际问题的导向非常鲜明，而且相当数量的毕业生从事检察官、法官、律师和法律顾问工作。在这种背景下，在法学专业开设实务课程、培养职业能力势在必行，以检校合作为基础培养“未来检察官”为目标《检察实务》课程教学模式改革既符合卓越法律人才培养计划的要求，又契合应用型、复合型法律人才培养目标的需要。随着依法治国和司法体制改革的深化，社会需要高端应用型法学人才的呼声越来越高。本文以《检察实务》课程教学模式改革为切入点，探讨以职业能力为基础的教学体系——CBE教学模式在法学实践课教学中的应用问题。

 

一、CBE理论的内涵

 

CBE 是 Competency Based Education 的英文缩写，其涵义为“以能力培养为中心的教学体系”。由于 CBE教学模式强调对能力的培养，也称为“能力本位教学模式”，它是美国休斯顿大学在上世纪70年代开发出的一种用于培养教师能力的教育教学体系，后来加拿大首先将CBE 用于职业技术教育，该模式才在北美广泛得到应用。 这种教学模式首先立足于挖掘特定职业或工作岗位所应具备的能力，在此基础上利用多种教学和实践方法，对学生进行职业能力的训练和培养。易言之，CBE教学模式以职业或岗位所必须的知识、技能、行为意识为从业能力的基础，将能力培养作为确定教学目标和教学进程的基准，以学生为本体并以学生的学习为中心，设置课程与实施教学不受时间和环境限制的系统方法。CBE体系的实质是以职业(岗位)能力为基础、用人单位参与、适应社会对人才的需求。

 

CBE教学模式的主要内容包括：其一，教学实施阶段。CBE模式的教学活动分为四个环节：第一个环节是对职业能力进行分析，形成DACUM图表;第二个环节是开发学习包;第三个环节是实践教学实施与管理;第四个环节是能力考核，即实践教学的评价阶段。 其二，教学活动的主要内容及形式的特征。第一，将能力培养作为首要目标。CBE模式最主要的教学活动是进行职业能力分析。因为CBE模式以培养综合职业能力为目标和评价标准，因此，其学习科目应根据职业分析所确定的综合能力来设定，然后根据职业分析表所列的专项能力从易到难地安排教学活动，学生也据此制定自己的学习规划。CBE教学模式中的综合职业能力包括知识(与本职相关的知识领域)、态度(动机、动力情感领域)、经验(活动的领域)、反馈(评估、评价领域)。 第二，以能力作为制定教学计划、实施教学活动的基础，而不是以掌握完整的学科知识体系为目的。第三，强调学生在教学活动中的主动性、能动性，鼓励学生根据职业能力分析表所确定的能力及其指标进行自主学习。教师不再是课堂的主导者，而是学生自主学习过程中和技能训练时的指导者，主要负责按职业能力分析表所列各项能力提供学习资源，例如，划分教学模块、编写模块教材、学习指南以及技能训练指导书，根据职业能力训练的需求建立学习资源室。在整个教学过程中，学生要对自己的学习负责，按学习指南的要求，根据自己的实际制定学习计划，完成学习后，先进行自我评价，认为达到要求后，再由教师进行考核评定。

 

二、CBE教学模式与法学专业教学理念的契合

 

法学专业是具有特定法律职业背景、培养高层次的法律实践专门人才的专业。法学教育主要为立法、司法、行政执法、法律服务与法律监督部门以及经济管理、行政管理和社会公共管理部门培养应用型、复合型法律人才，以能够胜任法律实务工作为基准。随着国外法学人才培养理论和模式的引入，我国法学教育界开始探索符合中国国情的人才培养模式，主要有以下几种：一是以案例分析、案例研讨形式为主的案例教学模式。二是以模拟法庭为载体的演练式教学模式。三是以注重动手能力的法律诊所教育模式。在上述模式中，诊所教育在培养学生应用法律能力和职业能力方面的优势较为突出，然而诊所式法律教育的最大局限性是其单一性，即侧重于律师执业技能的培养。笔者认为，上述教学模式已经不能适应法治社会和司法体制改革对法律专业人才的需要。只有改革才能让法律硕士教育适应社会的发展，让应用型法学人才真正成为复合性﹑开放性﹑专业性三位一体的法律专业人才。有观点认为，法学教育目标应分阶段进行：法律本科阶段，应以专业教育结合人文教育，培养综合性法律人才。 笔者认为，在奠定法学专业学生扎实的综合知识的基础之上，可以结合法律职业的特殊需求，培养应用型和复合型专业人才，强调职业导向和职业能力培养。

 

法学教育界对法学专业学生培养的研究主要集中在两个方面：一是宏观层面的培养计划、教学方法和教学管理的研究;二是微观层面的课堂案例教学、模拟法庭教学、社会实践活动、课外科研训练和实习等方面。从现有文献中尚未发现以职业能力为基础的教学模式的专门研究成果，尤其是以检察官职业能力培养为导向的研究更是未曾发现，亟需对法学专业学生的法律职业实务课的教学进行探索。以检察官职业能力培养为例，主要是检察院教育培训部门研究如何对现任检察官进行职业能力的训练和提高。笔者结合在检察院挂职的经验，认为以能力为基础的教育体系——CBE教学模式对于法律硕士教学模式改革具有明显的借鉴价值，率先在2014年第一学期在西北政法大学法律硕士中开设实践选修课《检察实务》，探索CBE教学模式在法律硕士教学中的应用之路。《检察实务》是一门旨在培养法律硕士检察职业能力的课程，是卓越法律人才培养计划的重要组成部分，它包括职务犯罪侦查实务、侦查监督实务和公诉实务三个部分，涵盖检察机关主要业务，是检察官职业能力的最主要内容。本文拟解决以下教学问题：第一，弥补传统教学方法在培养法律硕士独立行动能力方面的不足。传统的以理论、法律知识为主导的课堂教学方法，难以培养学生的实践能力。CBE教学方法可以做到“在讲中练，在练中学，在学中培养能力”。第二，解决案例教学和实习对专项能力培养不足的问题。通常采用的案例教学法和到检法机关实习，由于缺乏系统的职业能力分析、培养目标和学习资源，也不能很好解决职业能力培养的问题。第三，解决法学教育中职业能力分析、职业能力训练方法和能力评价体系缺失的问题。第四，弥补法学教材及学习资源的不足。《检察实务》模块教学大纲、模块教材和能力训练指导书可以解决传统教材形式单一和缺乏能力训练的不足，且通过检察官职业能力学习资源室和职业能力综合模拟演练室建设，拓展学生自主学习和能力训练的资源和途径。经过调研以及近两年实践课教学的探索，笔者发现来自国外的CBE教育理论与《检察实务》课程教学的能力培养目标具有非常高的契合性。

 

三、CBE理论在《检察实务》教学中的实施步骤

 

(一)进行检察官职业能力分析

 

CBE教学模式最关键的一步是职业能力分析。能力是一种个体特征。能力研究解决的关键问题是寻找能力的载体和促进能力发展的方法。能力由以下几个要素构成：其一，能力的需求方。即谁需要这些能力?以法律硕士为例，对综合职业能力的需求主要是公检法机关及企事业单位等社会组织。其二，能力提供方。即高等法学院校。其三，能力的实现。能力培养的核心任务是发展学习者的个性、奠定职业发展基础并培养符合社会准则的行为方式。其四，能力的评估。与知识考试和技能考核相比，职业能力的证明和鉴定非常困难。但是，高等院校的能力评价与职业资格鉴定考试有很大的不同。职业资格鉴定的考试题目应反映每个职业的实践共同体成员所具备的能力，包括知识、技能以及典型的职业生涯发展途径，它可以是标准化的试题。绝大部分学习者通过努力都应当能够达到这一要求。职业能力评价必须同时满足认知规律、职业发展规律以及技术标准和社会规范的要求，因此对我们来说不论是理论上还是实践上都是一个全新的领域。

 

职业能力分析是一项十分复杂、专业性非常强的工作。 一般由该专业领域的专家对职业能力进行分析，制定“职业能力分析表”，对专业能力进行逐级分解，并提出明确的培养目标和考核指标。以职务犯罪侦查能力为例，反贪局和渎职侵权犯罪侦查局的检察官应具备的职业能力可以概括为以下几个方面：其一，发现和捕捉犯罪线索的能力。培养侦查意识和职业敏感性，具备主动摸排侦查线索的能力。其二，收集、固定、使用证据的能力，尤其是收集、固定、使用实物证据的能力。 其三，讯问犯罪嫌疑人的能力。其四，侦查指挥和协调能力，尤其是重大案件的指挥和协调能力 。其五，追赃、追逃能力，等等。

 

(二)教学分析：划分教学模块、制定模块教学大纲、编写模块教材

 

教学分析的具体工作是在专项能力分析结果的基础上进行的。在职业能力分析完成之后，教师和实践部门专家一起研究每项综合能力的要求、目标及其实现的各项要求(步骤、工具与设备、技能、知识、工作态度)，并据此确定教学单元。这些单元有时也被称为“模块”。每个单元或模块内的技能、知识和态度要尽可能按照岗位工作或职业的实际需要顺序排列，并且研究修每一模块需要什么预备知识。划分出教学模块之后，根据模块的教学目标、技能和知识等编写教学大纲。当学生掌握该模块的技能后就完成了一个模块的学习。《检察实务》教学模块可以根据检察院各主要岗位对职业能力的要求，建立基本技能模块，在此基础上细分为若干个专业能力模块，直至将教学任务落实到每一项技能的培养上。

 

CBE教学模式也需要教材——模块教材，但与传统的教材注重知识体系完整性相比，模块教材更注重学习资源的指导性、灵活性和能力导向性。模块教材实际上是对学生的自主学习进行指导的手册。该学习指导手册是高校教师及实践部门指导教师根据能力分析表上所列的各项专项能力，分别制定的模块学习指导材料。其内容主要包括：教师讲义、文献资料、法律和司法解释、判例、技能学习指导书，实训指导书、音像及教学软件，等等。

 

(三)教学组织与能力训练：建立学习资源室和技能模拟训练室

 

CBE教学模式强调学生的自主学习和实践技能的演练，检察实务技能学习资源室和模拟训练实验室的建设是本课题研究成功的非常重要的内容和标志。利用学校的现有资源，通过课题组成员收集案例资料、编写模块教学大纲、模块教材、能力训练指导书等，建立学习资源室。同时根据检察院工作流程和各岗位的技能训练需要，建立检察官技能模拟实验室，边教学、边实践演练，提高学生的实践技能。以能力为基础的学习方法中，学生可以根据职业能力分析表、模块大纲、模块教材，制定自己的学习计划，在学习资源室寻找所用资源，在技能模拟实验室中依据实训指导书、技能训练指导书等资料，进行个别化的、自主性的技能训练。

 

(四)设计考核方案及评估指标

 

根据CBE教学模式的要求建立检察官职业能力考核及评估体系。该评估体系的特点有三：其一，多元化的考核指标。职业能力培养与基础知识教学的考核最大的不同在于，职业能力无法通过选择题、论述题以及一般的案例分析题的答题分数进行衡量，而是通过多元化的指标来体现，例如真实案件事实调查能力、程序操作能力、案件汇报和出庭公诉所反映出来的语言表达能力、写作审查报告和公诉词等文书所表现出来的文书写作能力，等等。因此，应围绕这些能力设计多元的评价指标，对学生的实践活动、实际办案效果和综合表现进行整体评价。其二，动态和过程化的考核方式。能力培养和训练是一个动态的过程，由此决定了能力评估也应当是动态的和过程化的，而不能拘泥于一次性的静态的考试结果，只有这样才能够真实地反映出学生习得职业能力的程度和效果。其三，理论教师与实践部门相结合的考核主体。在能力训练为主旨的教学中，教学环节的多重性和复杂性决定了对学生实践教学的评价应该多听取参与各方的评价，以尽可能有一个客观全面的评价结果。

 

四、《检察实务》课应用CBE教学模式的配套措施

 

(一)建立高校与司法实践部门的合作培养机制

 

应用型法学人才合作培养模式，以学校教育为基础，充分利用司法实践部门的教学资源，加强学校与司法实践部门的紧密联系，以司法实践的需求为导向，加强学生的社会实践，改革以学校和课堂为中心的传统人才培养模式进行“学生—社会”零距离联合办学模式。通过合作培养，使学生在完成专业课学习的同时，接受了社会的锤炼，提高了实际工作技能，为学生为今后开展法律相关工作、进入相关单位增加了竞争力。 高等法学院校与公检法等机关进行合作，共建学生实习、实训基地，建立教师和法官、检察官、警官等职业之间的互动交流。就《检察实务》课程来说，通过检校合作，在教学案例、实习基地、实习指导教师等方面获得检察机关的支持，既可以使学生学习的技能得到实时、实地演练和检验，又可以为检察官担任技能导师奠定了长效机制的保障。

 

(二)培育高水平“双师型”师资队伍

 

通过CBE教学模式的特点是学生毕业后具有较强的专业技能，在走上检察官岗位后，能在最短的时间内胜任办案工作。这就需要学生在校期间不仅要学到扎实的法学专业知识，而且掌握法律职业专业技能，具有独立处理问题的能力。然而，法律职业能力由谁教，有谁训练呢?易言之，能胜任法律职业能力教学的师资成为CBE教学模式是否能收到实际效果的关键，即组建一支具有扎实的理论功底和法律职业能力的“双师型”教师队伍。就高等教育法学专业而言，双师型教师是指兼有教师资格和法律职业资格并实际从事法律实务的老师，这种教师兼具理论和实务的工作经验，能够把传授法律知识和培养职业能力较好地结合起来，有助于提高教学的实效性。 国家推行的“双千计划”的目的就是在法律院校和司法实践部门之间架起互通的桥梁，为“双师”的培养奠定了基础。在双师队伍建设方面，西北政法大学走在全国的前列。具体做法是：其一，将青年教师派往检法机关挂职副检察长、科(局)长助理、法官助理，为期一到两年，通过人大任命而具备法官、检察官资格，具有办案权，直接办理案件，在实际工作中习得法官和检察官职业能力。 其二，通过聘请合作单位——公检法机关中具有一定理论水平、精通实践的法律工作人员来学校做兼职教师，检校、检法合作、优势互补。这些兼具理论和实践能力的“双师”是保障CBE教学工作取得成效的中坚力量。

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1、开展全面清理“红头文件”活动。2009年，对规范性文件进行一次全面清理。对不符合法律、法规、规章规定，或者互相抵触以及不适应经济社会发展要求的规范性文件，要及时予以修改或者废止，为全县加快发展提供良好的法制、政策环境。清理完成后，制定机关应向社会公布继续有效、废止和失效的规范性文件目录，未经重新公布的，一律废止。各县级部门和乡镇政府应向县政府报告清理情况。（责任单位：县政府法制办、县级部门，乡镇政府）

2、开展“创建法治政府示范活动”。在县内选择1-2个乡镇作为依法行政工作示范单位，加强工作指导、情况交流和经验总结，带动本地依法行政工作全面开展。乡镇创建法治政府要以建设服务型政府为主要内容，着力打造便民服务综合平台。要将群众普遍关心关注、涉及切身利益的各种公共服务事项，纳入便民服务中心集中办理，规范和完善乡镇依法行政。（责任单位：县政府法制办，乡镇政府）

3、深入推进政府信息公开工作。提高政府信息公开内容的广度和深度，保证政府信息及时、全面和准确，最大程度地满足社会各方面对政府信息的需求，树立政府信息的公信度。重点做好重大决策、财政预决算、重大投资建设项目、食品药品安全、重大疫情、重大自然灾害等与部门职能密切相关、公众关注的深度政府信息的工作。完善政府信息公开制度，规范政府信息主动公开和依申请公开机制，建立健全政府信息协调机制、保密审查机制和社会评议制度，拓宽政府信息公开渠道，以快捷和便于公众获取的方式，依法向社会公开政府信息。（责任单位：县政府办、县保密局等，乡镇政府）

4、全面规范政府重大行政决策行为。为确保政府重大决策符合科学决策、民主决策和依法决策的要求，不断提高决策能力和水平，各级政府都要建立完善重大行政决策听取意见、专家咨询论证制度；健全公众参与重大行政决策的规则和程序；建立完善重大行政决策听证制度；建立完善重大行政决策的合法性审查制度；坚持重大行政决策集体决定制度；建立并开展重大决策实施情况后评估制度；建立行政决策责任追究制度。（责任单位：县政府办、县监察局等，乡镇政府）

二、制定依法行政“二五”规划,明确建设法治政府的分阶段目标

5、在对依法行政“一五”规划实施情况进行全面总结的基础上，对照《纲要》和《决定》的要求，针对本地区存在的突出问题和薄弱环节，拟定“二五”规划，提出依法行政、建设法治政府的具体目标、内容、措施、时限，以及责任主体、实施主体等相关内容，形成能有效组织和推进依法行政建设法治政府的体制机制。（责任单位：县政府法制办）

三、限时完成省政府明文规定的几项工作

6、年底之前，建立领导干部学法制度、干部任前法律知识考查制度等。县政府要建立健全政府常务会议学法制度、专题法制讲座制度、集中培训制度。加强对领导干部任职前的法律知识考查和测试。建立对拟任县政府部门领导职务的干部任职前相关法律知识以及依法行政情况考试、考察制度。（责任单位：县政府法制办）

7、实施重大行政处罚备案制度，强化对具体行政行为的监督。（责任单位：县政府法制办、县级行政执法部门）

四、加强制度建设，为全县经济社会发展提供保障

8、完善规范性文件制定机制。扩大公民有序参与的程度，增强政府文件制定工作的公开性和透明度，进一步完善规范性文件草案的公开征求意见制度、听证制度、专家论证制度。建立规范性文件和重大行政决策评估制度。（责任单位：县政府法制办、县级部门，乡镇政府）

9、强化农村制度建设。围绕贯彻十七届三中全会精神和省委省政府重大决策部署，切实加强农村制度建设。根据国家出台相关法律、法规和政策措施情况，适时制定规范性文件。（责任单位：县政府办、县农业局、县政府法制办等，乡镇政府）

五、加快政府职能转变，深化行政管理体制和行政执法体制改革

10、积极稳妥地开展地方行政体制改革，加快政府职能转变。坚持政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开的原则，把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项管住、管好、管到位，更加有效地提供公共产品和公共服务。要按照十七届二中全会提出的精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，按照中央的统一部署，紧紧围绕职能转变和理顺职责关系，进一步优化政府组织结构，规范机构设置。（责任单位：县编办）

11、巩固行政审批清理成果，继续深化行政审批制度改革。按照《国务院办公厅转发监察部等部门关于深入推进行政审批制度改革意见的通知》（〔20*〕115号）要求，完善行政审批制度改革工作机制，巩固行政审批清理成果，建立行政审批标准化体系和行政审批项目动态清理机制，对应清理行政审批事项适时增减，并向社会公布；建立健全行政审批相关制度，加强对行政审批事项的监督管理；按照“谁审批，谁负责”的原则，制定行政审批过错责任追究办法，建立健全审批责任追究制。（责任单位：县监察局、县编办、县政府法制办、县政务服务中心）

12、依法加强突发事件应对制度建设。建立健全科学、高效的突发事件应对体制机制和统一的领导与指挥体系，切实增强政府应对突发事件的能力。（责任单位：县政府应急办、县级有关部门）

六、落实行政执法责任制，规范行政执法行为

13、县级行政执法部门要重点依法完善行政执法程序，对行政执法环节、步骤进行具体规范，切实做到流程清楚、要求具体、期限明确。（责任单位：县级行政执法部门）

14、加强对行政执法案卷评查工作的指导和督促检查，组织开展行政处罚案卷交叉评查。加强行政执法投诉案件的处理。按照行政执法投诉处理流程，进一步规范程序，强化责任，有错必纠，维护投诉人的合法权益。（责任单位：县政府法制办、县级行政执法部门）

15、加强灾后恢复重建的依法行政工作。认真贯彻执行国务院《*地震灾后恢复重建条例》、《*地震灾后恢复重建总体规划》等法规和法规性文件，按照省政府办公厅《关于预防和处置地震灾后恢复重建中行政争议的指导意见》（川办发〔20*〕41号）做好灾后恢复重建中的依法行政工作，有效预防和妥善处理涉灾行政争议，化解矛盾。（责任单位：县级有关部门，乡镇政府）

七、充分发挥行政复议在防范、化解社会矛盾中的作用

16、加强行政复议能力建设。充分发挥行政复议在强化行政监督、解决行政争议、化解社会矛盾、维护社会稳定中的主渠道作用。要畅通复议渠道，切实解决行政复议“告状难”的问题。完善行政复议相关制度，制定行政复议决定履行督查规定、拟订行政复议能力建设标准，探索行政复议体制机制创新。组织开展全县行政复议宣传、培训活动，加强行政复议案卷评查工作的指导和行政复议工作责任制落实情况的督促检查。（责任单位：县政府法制办、县财政局等，乡镇政府）

八、强化对规范性文件的监督管理

17、在全面清理的基础上，严格规范性文件制定权限和程序。制定规范性文件必须遵守法定权限和程序，符合法律、法规、规章和国家的方针政策，不得违法增加公民、法人或者其他组织的义务。制定作为行政管理依据的规范性文件，未经听取意见、合法性审查并经集体讨论决定，不得施行。对涉及公民、法人或者其他组织合法权益的规范性文件，要通过政府网站、新闻媒体等向社会公布；未经公布的规范性文件，不得作为行政管理的依据。（责任单位：县级部门，乡镇政府）

18、进一步完善规范性文件备案审查制度。切实做到有件必备、有备必审、有错必纠，特别对经济类的规范性文件，如发现乱设行政许可、搞地方保护、阻碍发展的，要坚决纠错。实行规范性文件备案目录公布制度。（责任单位：县政府法制办、县级部门，乡镇政府）

九、进一步加强依法行政、建设法治政府的宣传工作

19、加强以建设法治政府为主要内容的专题宣传。发挥新闻媒体在推进依法行政、建设法治政府中的宣传促进作用。采取在报刊、电视等开设专栏、人物专访、新闻报道等多种形式，加大对依法行政、创建法治政府的宣传力度，形成推进依法行政工作的良好舆论氛围。（责任单位：县司法局、县广播电视局、县新闻出版局、县政府法制办，乡镇政府）

20、加强普法和法制宣传教育，增强全社会崇尚法治的观念，培育全社会依法办事的习惯。要在深入分析当前重点矛盾纠纷产生的制度性原因的基础上，探索改进法制宣传工作的方式方法，深入基层群众，突出宣传重点，努力化矛盾于未发，防纠纷于未起。法制宣传教育要进一步创新方式，增强针对性、有效性，引导群众通过合法渠道、采用合法方式表达诉求，维护权益，履行义务，推动社会生产生活方式法治化。（责任单位：县司法局、县政府法制办等，乡镇政府）

十、加强学习培训，提高行政机关工作人员依法行政水平

21、完善公务员法律知识水平测查制度。加大对新录用公务员法律知识测查力度，增加法律知识在相关考试科目中的比重。加强对行政执法人员的培训。定期组织对行政执法人员进行通用法律知识和专业法律知识培训。（责任单位：县人事局、县政府法制办、县级行政执法部门）

十一、强化领导责任，完善推进依法行政工作机制和监督机制

22、切实加强领导。各级政府依法行政领导小组每年至少召开两次工作会，学习贯彻国务院、省、市政府有关依法行政工作的规定和部署，研究决定本行政区域内依法行政、创建法治政府中的重大问题，形成有效的组织领导机制。有关部门共同参与，各负其责，形成齐抓共管的工作格局。充实力量，加强依法行政领导小组办公室在协助本级政府推进依法行政中的指导、协调作用。（责任单位：县政府法制办等，乡镇政府）

23、建立健全督查考核机制。充分发挥考核机制对依法行政工作的促进作用。要进一步完善依法行政工作目标考核内容，并逐步增加其在政府工作目标考评中的分值比重。对依法行政的情况，要考核到政府工作的各个层次、各个方面、各个环节和第一责任人。（责任单位：县目标办、县政府督办室、县政府法制办）

24、强化监督。对不履行依法行政职责，导致严重违法行政案件发生的，严格追究主要负责人的行政责任。切实加强审计监督。加强审计能力建设，履行审计职责，依法独立开展审计监督，发挥审计部门在促进依法行政方面的监督职能。（责任单位：县政府办、县监察局、县审计局）

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论文关键词　民事证人制度　民事诉讼　证据

一、我国现行民事证人制度的现状

证人是指知晓案件事实并应当事人的要求或法院的传唤到法庭作证的人，证人就自己知道的事实向法庭所做的陈述称为证人证言。证人证言是民事诉讼中普遍使用的一种证据，具有描述性和确定性的特征。它与书证、物证、视听资料、当事人陈述、鉴定结论、勘验笔录等证据相互印证，共同形成证据链条，证明案件事实。证言的重要性主要表现在两个方面：一是证言的内容能够证明案件事实的部分或全部；二是证人证言为正确审查判断其他证据提供有力手段。古往今来世界各国的立法都普遍重视证人证言的地位和作用。

我国在立法上，对证据问题重视不够，到目前为止尚无证据法典。近年来的民事审判方式出现了弱化职权主义、强化当事人主义的明显趋势，在诉讼中弱化了法官主动收集证据的权力，而改为主要由诉讼当事人双方举证。这样，中国证据制度立法上的缺陷便暴露无遗。而在证人制度方面，暴露的问题更为突出。关于证人制度，我国现行《民事诉讼法》第70条规定：“凡是知道案件情况的单位和个人，都有义务出庭作证”。这一规定过于原则，程序规范疏漏、法律约束不力、可操作性不强，没有形成一个较完整的证人制度体系。在学术界和司法界的强烈呼吁和共同努力下，2001年12月6日最高人民法院审判委员会第1201次会议通过了《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》。《规定》是我国第一次比较系统地规定证人制度的司法解释，它的实施，对证人的资格、证人作证的程序、证人作证应以出庭作证为原则、证人证言的形式要求、对证人的询问规则等作了相应规定，初步形成了我国民事诉讼证人制度，基本符合民事审判方式改革的要求。但从实践中看，《规定》对证人作证的具体方式、程序、证言生效规则及违反出庭作证义务的法律责任等方面的规定仍存在缺陷，尤其是强制证人出庭作证、证人权益保障等方面几乎没有可操作性的内容。

虽然《民事诉讼法》明文规定：“凡是知道案件情况的单位和个人，都有义务出庭作证”。《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》再次重申：“证人应当出庭作证，接受当事人的质询”。但实际情况却与法律规定相差甚远。总体来看，我国民事证人制度在司法实践中存在以下现象：

第一，证人出庭率低，普遍适用书面证言。在各地开庭审理的各类民事案件中，证人出庭率普遍很低。有学者于2004年分别在北京、内蒙、河北随机选择了五个基层法院作为调查对象，对民事诉讼中证人出庭作证情况进行了调查。在这五个法院中，得到判决结案的样本共计为1780个，其中证人出庭作证的案件为169个。在上述调查的基础上，又分别对其中四个法院2001年和2003年证人出庭作证的比率进行了统计，2001年四个法院证人出庭作证的比率分别为：7.9%、7.6%、5.2%、4.9%；2003年证人出庭作证的比率分别为：11.6%、13.1%、14.6%、9.8%。虽然2003年证人出庭作证比率与2001年相比有所提升，但从总体来看，证人出庭作证的比率仍然很低。另据全国抽样的省份江苏省徐州市中级人民法院的数据显示，民事、行政案件证人到庭作证率约在20%左右。这种状况至今也没有多大改观。由此可见，法律规定证人不出庭为例外，而在实践中证人出庭反而成为例外。

第二，证人拒绝作证现象比较普遍。证人拒绝作证是指证人根本就不向有关机关提供证人证言，不配合。有关统计资料显示，民事诉讼案件的证人拒证率竟高达35%。

第三，证人作伪证和作证反复现象频繁出现。据统计，2005年至2007年，湖南省某县人民法院共审结有证人出庭作证的民事案件378件，其中存在伪证行为的案件162件，约占案件总数的40%以上。更有甚者，近年来某县人民法院审结的民事案件中，存在伪证行为的案件约占案件总数的70%以上。

由于我国证人制度的缺陷，上述现象普遍存在，法官对此也无能为力。证人拒不出庭作证，或即使勉强出庭作证，大多不是基于法律的威严，实事求是的作证，而是抱有不正当的目的，应付了事，这样，就难免出现证言的不真实甚至伪证等情况。所以，在我国民事审判中，证人制度的发挥在实务中表现为“三低”：证人出庭率低、证言可信度低、证言采信率低，这种现状对我国民事审判的公正性造成极大影响。

综上所述，从我国目前的立法及司法现状看，需要解决的问题是如何让证人出庭，并且客观的、实事求是的作证，从而保障在证人证言环节上的公正性。

二、我国民事证人制度存在问题的原因分析

（一）证人自身的因素

1．不愿卷入当事人之间的矛盾。受封建传统文化的影响，一般情况下，人们都不愿与“官司”有牵连，不愿参与诉讼，认为别人“打官司”与自己不存在利害关系，为别人作证是多管闲事，正是抱着“多一事不如少一事”态度，在法庭或当事人要求其出庭作证时，以种种理由推脱，不愿意出庭，有时即使勉强出庭，态度也不严肃、不认真，草草应付了事。

2．害怕作证后受到打击、报复。通过笔者在工作中了解发现，很多证人不愿意作证是因为害怕遭到其证言不利方当事人的打击报复，不敢作证。特别是在社会治安状况比较差，自身缺乏安全感的地方这种现象更为明显，证人出于保护自身和亲属的安全，不敢出庭作证。

3．证人不愿意因作证浪费自己的精力和时间，影响自己的正常工作。有的证人缺乏嫉恶如仇、爱憎分明的正义感，认为作证对自己没有什么好处，白白浪费了自己的时间、精力，有时还影响自己的正常工作，所以不愿意作证。

4．证人意识淡薄，法治观念不强。一种情况是证人与案件一方当事人有经济上的利害关系，或者有亲属、朋友或同事等关系，作证会对其产生不利后果，或者与案件本身有利害关系，作证对自己产生不利后果。那么，证人就会置法律义务于不顾而不愿作证。另一种情况是证人与一方当事人有过节，如实作证会对其有利。那么证人就会存在侥幸心理而作伪证。

（二）立法方面的因素

1．立法内容中证人的权利义务显失平衡。承担义务必须赋予权利。根据权利义务相一致的原则，法律在要求证人承担作证义务的同时，应赋予其与承担的义务相对等的权利。如果只强调义务，而没有必要的权利保障规范，或者规范不够明确具体，可操作性不强，在具体实践中无法操作，必然导致证人的权利义务失衡，从而影响证人作证的积极性和主动性，具体表现为：

第一，关于证人出庭作证的经济损失补偿规定不够明确具体。《规定》第54条规定：“证人因出庭作证而支出的合理费用，由提供证人的一方当事人先行支付，由败诉方一方当事人承担”。在强调证人作证义务的同时，明确了证人享有经济补偿权利，这是该规定的进步之处。但是，规定只提出补偿证人的合理费用，但对合理费用的具体范围没有确定，对证人获取经济补偿的具体程序也没有明确，可操作性不强。司法实践中，由败诉方承担证人费用的裁判几乎没有。

第二，未规定证人在特殊情况下拒绝作证的权利。目前，我国法律没有关于证人在何种情况下有权拒绝作证的规定，如果缺少该规定，绝对要求知道案件事实的所有人作证，可能会影响社会、家庭的伦理道德关系，从而影响社会、家庭的和谐稳定，也可能因证人的作证行为而使国家和社会公共利益遭受损害，还可能因证人的作证行为使证人的职业形象受到损害，从而影响整个行业形象。

第三，对证人及其亲属的人身和财产安全保障不力。如果证人如实作证后，由于其作证行为而使自己及亲属的人身和财产安全受到威胁，由谁应该保障证人及其亲属的人身和财产安全，怎样保障证人及其亲属的人身和财产安全，目前我国法律都没有明确规定，处于无法可依状态，使证人缺乏安全感，面临作证义务时顾虑重重，不愿意作证或不愿意出庭作证。

第四，对证人作证缺乏强制性规范。《民事诉讼法》只规定了凡是知道案件事实的人有作证的义务，但并没有规定如果知道案件事实的人不遵守法律规定进行作证，应承担怎样的法律后果。因而，知道案件事实的人是否作证，完全成为了证人的自愿行为，法庭毫无约束力，如果知道案件事实的人不合作，不愿意作证，法庭也没有办法，当事人也由于知情人的拒绝作证而承担败诉的风险。由于缺乏法律上的强制约束力，案件知情人是否作证就成为一种可以规避的义务，案件知情人不作证或不如实作证的情况就无法避免。

第五，对证人证言生效条件的规定不够严格。《民事诉讼法》规定，凡是知道案件情况的单位和个人，都有义务出庭作证。又规定证人确有困难不能出庭的，经人民法院许可，可以提交书面证言。《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第56条规定了证人可以不出庭作证的几种具体情形，从该规定看，除了规定了几种具体的可以不出庭的情形外，又有一款其他无法出庭的特殊情况的规定。以上规定看似全面具体，实则存在漏洞，首先，如果证人因几种特殊情况不予出庭，那么应由谁举证，具备怎样的证据条件就可以不予出庭没有明确规定，其次，其他无法出庭的特殊情况的规定给不愿意出庭作证的证人寻找借口提供了合法的法律依据，如果证人不愿意出庭，就可以找各种理由进行规避。因此，从某种角度看，我国目前的证人制度在实务中仍形同虚设。

另外，从立法角度而言，对证人的主体资格设置也不够严谨科学。

（三）司法实践的因素

1．部分司法工作人员对证人制度的认识不到位。由于历史的原因和司法制度本身存在的缺陷，目前部分司法人员法律素养不高。这种现象的存在直接影响了证人制度的准确贯彻落实，反映在具体案件中，就是对证人证言的重要性相比较其他种类的证据重视程度不够，对证人权利的保护也不够积极、不够重视，具体表现为：

首先，部分法官由于诉讼传统的影响，在审理实务中重视书面证据而忽视证人出庭的重要性，认为只要是书面证言经过法庭的当庭质证，和证人在法庭当庭陈述的证言是一样的，具有相同的证明效力，所以，对证人出庭不够重视，要求也不够严格。

其次，由于有些法院司法人员有限，法院的案件累积比较多，而法院对法官年终进行结案率的考核，法官为了较快的办结案件，提高结案率，有时不愿意让证人出庭作证，这样可以省去向证人送达的时间，在法庭审理中也可以省去证人的陈述时间、省去向证人的询问质证时间，也可以避免由于证人证词可能出现的反复、矛盾而引起的审判期限的延长，也可以避免由于证人的出庭而引发的经济补偿麻烦等问题，从而能在较短的时间内审结案件，这种片面追求效率的做法，由于不重视证人出庭的作用，有时会直接影响案件的审理质量。

再次，在少部分法官的潜意识中，将证人作为审理案件工具来看待，在审理案件过程中只要求证人如实尽其作证义务，对其权利的保护缺乏足够重视，不尊重证人，有时甚至随意呵斥证人，这就使越来越多的证人远离法庭，而且会引起连锁效应。现在，司法改革趋向于法庭审理的公开化，司法文书的透明化，这是保障司法公正的需要，是对司法审判进行有效监督的方式之一，但这种趋势没有充分注意到证人的特殊性，部分法官在案件审理中，对证人的基本情况及其证言的内容缺乏必要的保密，也影响了证人出庭作证的积极性。