深化司法体制改革的措施范文

导语：如何才能写好一篇深化司法体制改革的措施，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

“最高人民法院正在研究起草《关于深化人民法院司法体制与工作机制改革的实施意见》，马上就要下发了。”最高人民法院司法改革办公室副主任蒋惠岭对《望东方周刊》说。

十七大对深化司法体制改革做了战略部署。2008年底召开的全国高级人民法院院长会上，最高法提出了司法改革的10项任务。近日，由最高法牵头实施的12项改革任务也将确定。

“这标志着我国新一轮司法体制改革的全面启动。”蒋惠岭并未透露12项改革任务的具体内容，“现在方案还在研究阶段，还是保密的。”

不过他告诉本刊记者，这12项改革任务是在去年提出的10项任务的基础上衍生而来，有一个共同的特点，就是处处体现从人民群众的司法需求出发，以维护人民利益为根本，以促进社会和谐为主线，加强权力制约监督。

三个“五年”

已经对外公布的新的司法改革重点任务中，有一部分是需要制定新的改革方案，比如司法管理制度改革、量刑程序改革、多元纠纷解决机制改革、被害人救助制度改革等；还有一部分是在原已制定的改革方案的基础上进一步深化，如审判委员会制度改革、人民陪审员制度改革等。

蒋惠岭说，在上世纪90年代以前，司法改革基本处于“铺路阶段”。最高人民法院从1999年起开始全面、系统地对司法改革进行统一部署，标志就是《最高人民法院五年改革纲要》，“我们叫它‘第一个五年改革纲要’。”

2002年召开的十六大上，确定了司法体制改革的任务。2004年起，司法改革进入了“第二个五年改革纲要”时期。

“2007年提出继续深化司法改革，它也是我们国家政治体制改革的组成部分，所以中央进行了自上而下的部署。现在我们马上要公布的《实施意见》，可以说类似于第三个五年纲要。”

这3个五年里，改革的侧重点也各有不同。

2003年以前是审判方式、工作机制、程序把关上的改革。在恢复重建的基础上，理顺了一些关系，解决了一些基本问题，比如法官制度的建立和法官素质的提高。

第二个五年，司法改革进入探索阶段，主要注意力转向改革司法机关人财物的管理体制、改革司法程序等方面。

第三个五年则是深化阶段，在过去提出的工作重心上继续往前走。

提升法官权威

在庞大的司法改革系统中，最高院司法改革办公室充任了“协调者”的角色。

“最高法牵头的这12项改革任务很艰巨，我们的时间也很紧迫。前一阶段，院内各牵头单位已经按照分工方案的要求，选择了一批精兵强将，跟协办单位共同组成了各个项目的课题组。”据悉，12项改革任务的总体方案已报送中央政法委。

对于外界瞩目的问题，如量刑、司法公正、法官自由裁量权、司法透明等，蒋惠岭也是感触颇多。

“每一项改革措施，都要克服来自各方面的、与公平正义原则不吻合的力量。决定司法公正的因素有很多，根本的办法是要从体制上保证，让司法机关能吸引社会上最优秀的人，保证这个最基本的价值体系。”

蒋惠岭觉得还有一点很重要，就是提高法官的地位。“在其他国家也是一样，法官要是没有这种权威的话，公正的标准就变得多元了。”

蒋惠岭把法官和法律的关系形容为唱“双簧”，“法官要不折不扣地把法律表达出来，否则法律会就被曲解，被不确定的情感化的东西取代。所以加强司法职业保障，是这次司法改革的重点之一。”

对于更深度的司法透明，蒋惠岭也充满了期待。

“很多地方法院把审判结果‘上网’，法庭对公众开放，但大家还是觉得透明度不够，说是‘没有用的东西全公开了，最有用的部分都没有公开’，这话虽然刻薄了点，但也不是没有道理。法庭上那一点时间，那一纸判决‘透明’了，但是庭审前后的情况大家并不知情。在这个问题上，确实还有很大的差距。”

他说，这一轮司法改革里，增强司法透明仍是重点，希望未来5年有所改观。

“水到渠成”

蒋惠岭觉得，在司法改革推进中，困难之一是制度设计。在这方面，他认为地方法院功不可没。

“司法改革办公室不可能一拍脑袋就想出一个方案。很多改革措施，都是来源于地方的实践。我们也会拿一些改革方案，先在地方试点。”

但是，蒋惠岭也表示，很多地方改革和当地环境、当地法院的情况都有直接关系，所以未必能普遍适用。

“司改办的一项重要工作是协调全国司法改革的步伐，发现跟法律要求不太一致的，或者是新做法但是不符合改革方向的，我们也会马上阻止。”他说。

在蒋惠岭来看，中国的司法改革已进入攻坚阶段。“容易改的都已改得差不多了，剩下的都是一些硬骨头。而且司法体制改革跟各种社会制度掺和在一起，尤其是和政治体制改革息息相关。”

篇2

一、当前司法体制改革方案设计和

模式选择下的隐忧

司法地方化、行政化是法学界和司法实践领域关注已久的沉疴痼疾，新一轮司法体制改革直接指向了“两化”问题。当前，粗线条、框架式、原则性的改革方案是否能够顺利落地并且朝着预设的方向演进，各种习惯势力和既得利益群体是否会对方案的内容进行有利于它们的变通，都极大地考验着方案细节的配套和跟进能力。同时，其中一些具体模式和程序方面的规定，或多或少与固有体制之间产生一定的冲突，不可避免带来落实上的困境，难以彻底摆脱地方化和行政化倾向，甚至异化为另一种形式的地方化和行政化。

地方化与去地方化之间的博弈。长期以来，我国司法机关的设置主要以行政区划为主要依据，实行以地方层级行政管理为主、上级司法机关管理为辅的管理模式，上级司法机关在人财物上没有统一的管理权和决定权，司法的地方化十分突出。其一，司法机关隶属关系地方化。在法院和检察院两大系统中，地方法院和地方检察院由同级人大产生，对其负责，受其监督。最高法院与地方法院之间属于监督关系，使得地方法院客观上隶属于地方，地方化倾向十分突出。尽管检察院实行双重领导体制，地方化色彩似乎没有那么浓厚，但该问题其实仍然存在。其二，司法经费和人事任免地方化。我国分级管理、分级负担的司法经费模式使得行政机关掌握着司法机关的经费管理权，司法机关的办公条件、装备、福利等受制于地方财政。此外，地方党政机关和地方人大还掌握着司法机关人员的提名和任免权。其三，司法运作地方化。在案件受理、办理、审理和执行过程中，均不同程度存在地方保护主义倾向。其四，司法管辖地方化。司法管辖区与行政区划完全一致，客观上为地方保护主义提供了基础和条件，地方的一切权力机构都会为维护地方利益而竭尽全力。对于这些司法地方化表现，新一轮司法体制改革没有回避，而是直接面对。但其中一些突出问题值得我们深入思考并积极推进，如省级统管后的提名、任命和管理如何运作？省级遴选委员会、惩戒委员会如何组建？省级统管后与地方人大的关系如何协调？与行政区划适当分离的司法管辖制度如何探索建立？等等。

行政化与去行政化之间的冲突。一直以来，受我国司法机关脱胎于行政机关的历史传统影响，受外部行政化管理体制的制约，我国司法机关自上而下的管理行政化色彩十分浓厚，以办案为中心的司法权配置、行使司法权的组织和司法权的运行程序等行政化倾向十分严重。首先，司法机关地位的行政化。法院、检察院构建伊始遵循的就是行政机关的模式，虽然历经改革，但是法院、检察院和行政机关一样仍然具有严格的行政级别。其次，法官、检察官制度的行政化。法官、检察官仍然具有相应的行政级别，实行政府行政部门的人事管理制度，参照公务员管理，选拔任用也要经过地方政府人事部门或者党的组织部门研究。再次，内部运作方式的行政化。主要表现为案件审批制度一直沿用“办案人员庭长、科（处）长（副）院长、检察长”层层审批的模式，完全扼杀了法官、检察官行使司法权的主体地位。最后，层级关系的行政化。对法院而言，法院上下之间是监督与被监督关系，以及业务上的指导与被指导关系；对于检察院而言，上下级之间是领导与被领导关系，实践中均大量存在层级之间的汇报请示、开会协调等行政化色彩。对于这些司法行政化问题，新一轮司法体制改革同样提出了相应的对策和措施，主要体现在完善司法人员分类管理制度，健全法官、检察官及司法辅助人员职业保障制度，完善司法责任制等三个方面，其中仍有值得关注和思考的问题所在。如司法人员分类管理及员额制在实践中带来的冲击如何消解，司法责任制如何才能得到有效的落实与保障，司法人员在办案中独立行使职权与上下级之间的关系如何调和，等等。

二、司法去地方化目标下的多维协同与有序保障

合理确定省级提名、任命的主体和程序。正确理解党对司法机关的领导主要是政治、思想和组织上的领导，党对司法工作的领导是管方向、管政策，不是包办具体事务，领导干部更不能对司法机关工作进行不当干预，这是我国社会主义法治的基本要求。为此，《决定》明确提出：“完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度，建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度，建立健全司法人员履行法定职责保护机制。”同时，进一步理顺与党的领导的关系，改变过去的由同级党委负责为省以上党的领导机关负责，原来市县两级党委对法院、检察院的领导责任转化为指导、协管和监督。法官、检察官的选任既要坚持党管干部原则，也要尊重司法规律。可以参照纪委干部管理体制，对下级法院的院长、副院长，检察长、副检察长的任免管理，改变目前由地方党委、组织部门为主，上级司法机关协管的体制，改由上级司法机关为主提名、管理，地方党委、组织部门协管的体制。如市县一级法院院长、检察院检察长的提名应以省一级法院、检察院为主，真正实现司法系统内部自主提名和管理。对于县一级法院院长、检察院检察长的人选，市一级更加清楚和了解，可以由市一级法院、检察院提出建议名单，由省级法院、检察院党组审议后确定。

不断健全省级遴选、惩戒委员会的职能配置和实施方式。《决定》提出：“建立法官、检察官逐级遴选制度，上级人民法院、人民检察院的法官、检察官一般从下一级人民法院、人民检察院的优秀法官、检察官中遴选。”当前应积极建立全省司法人员统一招录、分类、遴选、交流、晋升、考评、奖罚、弹劾机制，在省一级分别设立法官、检察官的遴选委员会、惩戒委员会，在改革之初可设在省一级法院、检察院，各省辖市司法机关设立相应的办事机构，负责承担相关事务性工作。同时，遴选委员会、惩戒委员会实行民主集中制原则，应由各个方面的成员组成，可以包括司法官代表、组织人事部门以及人大代表、法学学者、律师等有关人员，以体现结构广泛性和决策民主性。条件成熟时，可以考虑建立统一稳定的省司法委员会，统一负责管理全省司法机关的人财物等问题，类似于军事委员会、安全委员会，由省委直接领导。

探索建立跨行政区划的司法管辖制度。《决定》提出了明确要求，强调：“优化司法职权配置，最高人民法院设立巡回法庭，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院。”对此，在司法改革实践中也应积极跟进。改革司法区域与行政区划高度吻合的制度设计，建立司法区域与行政区划适当分离的错位管辖制度，很大程度上可以解决司法工作所面临的困窘，摆脱来自当地行政区域各种因素的消极干预，对于建构新型的中央与地方关系，保障市场统一和公共服务均等化具有重要意义。在省级统管模式下，可以探索建立巡回法院和检察分院，一个巡回法院和检察分院管辖二至三个县区的案件，有效避免和减少地方对司法体系的制度性控制。现阶段，对以下几种案件可以适度采取与行政区划分离的司法管辖制度：行政案件。在《行政诉讼法》修正案中，便有“高级人民法院可以确定若干基层人民法院跨行政区域管辖第一审行政案件”的规定。涉外民商事案件。最高院对此也有相关司法解释。职务犯罪案件。在刑事司法实践中，腐败犯罪案件异地办理制度已经在广泛推行，有必要得到法律和司法解释的确认，明确刑诉法中指定管辖的标准、条件、范围、程序等内容，实现对腐败案件异地侦查、审判的制度化、规范化和合法化。

三、司法去行政化目标下的难点消弭与路径强化

推进人员分类管理并合理设定员额比例。法院、检察院人员分类管理在新一轮司法体制改革中已是箭在弦上，《决定》对此也有相应规定，提出：“完善法律职业准入制度，建立从符合条件的律师、法学专家中招录立法工作者、法官、检察官制度，完善职业保障体系。”必须下力气加以推进。分类管理的基础在于实行科学合理的员额制，真正有难度需要攻坚的也在于员额制的设置和运行。既需要适时开辟法院、检察院辅助人员晋升法官、检察官的通道，以实现两者之间的横向动态流动；也需要在向下一级法院、检察院遴选的同时，适当将上级单位的办案人才派往下级单位担任法官、检察官，以实现上下之间的纵向流动。然而，当前员额制施行的最大障碍在于缺乏一个职业化专业化的法官、检察官群体，没有这样的坚实基础，法官、检察官地位与司法权威就无从谈起，简单地采取从下级院遴选以补充上级院法官、检察官队伍的做法，实际上是治标不治本。一方面，遴选上来的人员不一定能够胜任上级单位的案件办理工作；另一方面，下级院已被抽丝剥茧，或许连正常的业务都难以维持。没有长期、持续的职业化专业化能力培育和养成，人员分类管理便难以取得实效。因此，员额制只能根据法官、检察官职业化的进程逐步调整和完善，而不能谋求式的激变。

明确司法责任并强化监督制约。对于司法责任制，《决定》提出要“完善主审法官、合议庭、主任检察官、主办侦查员办案责任制，落实谁办案谁负责”，强调要“明确各类司法人员工作职责、工作流程、工作标准，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制”，应在新一轮改革中进一步细化，使之具有更强的操作性。如对于主任检察官办案责任制，应进一步突出检察官办案主体地位，强化检察官执法责任，建立健全检察机关执法办案组织，科学划分检察机关内部执法办案权限，逐步形成符合检察工作规律、检察职业特点、检察队伍管理和法律监督运行要求的组织结构、责任体制和运行机制。对此，最高人民检察院检察理论研究所谢鹏程所长认为可采取两分法、检察长保留消极性检察权，即有关停止诉讼活动或撤销诉讼行为的决定权；主任检察官行使积极性检察权，即有关诉讼向前推进的决定权。同时，司法责任制理应形成一个环环相扣的有机系统，在明确界定司法官办案权限的同时，必须建立和强化必要的监督制约机制，实现法官、检察官对案件的终身负责。

篇3

根据省人大常委会年度监督计划，今年3月以来，全省人大上下联动，深化对法院、检察机关和公安机关、司法行政机关工作人员依法履职、公正司（执）法情况的监督。省人大常委会对此十分重视，召开视频会议进行专题部署，常委会各位副主任分别带队到各市进行专项检查，推动了司法监督的深入开展。内务司法委员会认真拟定工作方案，开展调查研究，广泛听取各地公检法司机关和相关部门的情况介绍，征求人大代表、律师和基层群众的意见，了解社区矫正、刑满释放人员的反映，实地察看执法办案场所，及时将调研情况以口头和书面形式逐个向公检法司机关作了反馈。各市、县（市、区）人大根据统一部署，扎实开展了各具特点的深化司法监督工作。全省公检法司机关周密部署，落实措施，自查自纠，务实推进，积极配合人大监督工作。现将有关情况报告如下：

一、今年深化司法监督工作的主要特点

（一）把握了指导思想的一贯性。本届以来，省人大对公检法司机关陆续开展了修改后的刑诉法执行情况的监督、规范执法公正司法情况的监督。今年，根据省委、省人大主要领导的要求，对公检法司机关工作人员依法履职、公正司（执）法情况深化监督。在连续三年的专项监督中，每年确定一个主题，循序渐进，由浅入深，全面促进我省的司（执）法工作更加规范公正，把握了司法监督指导思想的一贯性，体现了广大人民群众对公检法司机关的要求和期待。

（二）把握了工作推动的协同性。全省人大系统和公检法司机关对深化司法监督工作协调联动，配合默契。省人大内司委深入多地开展调研，先后召开三次全省人大内司工作座谈会进行专题研究，并通过实地检查、工作简报等形式，指导各地把握节奏，协同推进。省法院、检察院和公安厅、司法厅分别运用案件评查、专项督察、执法考评等方式，指导各地开展自查自纠，边查边改。与此同时，各市、县（市、区）制定方案，深入推进，在贯彻省人大部署要求的同时，结合本地实际，坚持多措并举。杭州市将深化司法监督与反贪反渎、经济犯罪侦查等专项监督工作相结合；宁波、舟山市与法官、检察官履职评议工作相结合；温州市突出立案和执行两个重点问题、金华市突出主要业务部门和基层庭队所两个重点对象开展监督；湖州市专门组织了关注公正司法、代表一线视察活动；嘉兴、衢州市深入市县司（执）法基层单位逐个听取意见；绍兴、丽水市列出问题清单进行“健康体检”；台州市早谋划早部署，严格督促自查自纠工作。各市人大工作各具特色，效果逐步显现。

（三）把握了深化监督的创新性。一是坚持问题导向。各级人大以发现问题、梳理问题、指出问题、督促整改问题为重点，深入推进司法监督工作。情况反馈后，公检法司机关普遍认为，指出的问题实事求是，客观实在，对推进公检法司机关依法履职公正司（执）法具有很强的针对性和指导性，表示认真整改。二是改进调研方式。既有面对面听取公检法司机关的汇报，又有背靠背征求纪委、政法委、等部门的意见；既直接听取律师、基层干部群众、企业家代表的意见建议，又深入实地了解监狱服刑人员、社区矫正人员、看守所羁押人员的反映，获取了大量第一手资料，增加了调研的实效性。三是把握关键环节。在调研的基础上，内司委分别上门召开座谈会，向公检法司机关主要领导当面反馈调研情况，对成绩充分肯定，对问题直接指出，意见建议实实在在。公检法司机关向常委会的专项报告，不讲常规工作，而是就反馈问题的整改情况向常委会作报告，随后进行满意度测评，目的在于进一步促进整改。

（四）把握了代表参与的广泛性。全省人大在深化司法监督工作中，注重发挥省、市、县三级人大代表的主体作用，广泛征求代表意见建议，积极邀请代表参与调研活动。省人大内司委在代表履职平台上向省人大代表发函征求意见，并对征集到的意见进行认真梳理和吸收。每次调研活动，都邀请当地三级人大代表参加座谈会，听取他们的意见建议。广大代表对深化司法监督工作也给予了大力支持，有的省人大代表全程参与了省人大内司委在当地组织的调研活动。

（五）把握了问题整改的实效性。省人大内司委向省公检法司机关反馈意见后，省法院、检察院、公安厅、司法厅即认真研究，有的当场作出分工，有的专门召开党委会和全省电视电话会，研究整改举措，分解落实任务。反馈至今不到2个月，整改工作初见成效，对一些能够整改的问题立即进行了整改，对一时难以整改的问题也落实了责任，列出了计划。深化司法监督工作开展以来，省法院、省检察院联合出台了法官检察官从严管理七条规定；省法院开展了千名律师民主测评活动，出台了《关于进一步依法保障律师执业的措施意见》；省检察院围绕涉案款物清理、律师会见制度落实等重点问题，对11个市检察院和20个县级检察院进行了专项督察；省公安厅修订完善了执法质量考核评议实施办法；省司法厅会同公检法出台了《关于社区服刑人员收监执行若干问题的规定》等。

二、公检法司机关工作人员依法履职公正司（执）法的基本情况

（一）主要成效

调研中，各方对近年来公检法司机关工作人员依法履职、公正司（执）法取得的成绩给予了充分肯定。

1.队伍素质有提升。公检法司机关重视加强对司（执）法工作人员的学习培训和教育引导，不断提高队伍思想政治素质和业务工作能力。通过“三严三实”等主题教育活动，引导司（执）法工作人员强化纪律意识，积极践行司（执）法为民宗旨。加强廉政警示教育，督促司（执）法工作人员严守铁规禁令，切实改进作风，自觉践行社会主义法治理念。

2.制度建设有深化。公检法司机关重视制度建设，努力把司（执）法权力关进制度的笼子，切实规范司（执）法行为。结合司法体制改革试点工作，建立健全相关制度规范。法院系统探索建立科学量化的案件质量监管机制，针对办案涉及的各个环节，自动生成办案数据 “体检表”，运用大数据分析办案中可能存在的问题。检察机关严格执行刑事诉讼法，积极推广客观性证据审查模式，转变司法工作人员办案方式，规范办案行为。公安机关围绕“又好又多”执法办案体系，以执法规范化工作为抓手，规范执法行为。司法行政机关及时出善有关社区矫正实施办法和罪犯奖惩考核办法等规章制度，指导执法实践。

3.司（执）法公开有推进。省法院高度重视“阳光司法”，连续几年请第三方机构对全省各级法院司法公开工作进行评估，并公布结果。在中国社科院2015年中国司法透明指数评估中，浙江省高院、宁波市中院、宁波海事法院均列全国高级法院、中级法院和海事法院榜首。检察机关着力构建开放、动态、透明、便民的“阳光检察”机制，推进互联网上案件流程信息公开、终结性法律文书公开等机制，邀请人大代表和社会公众开展检察开放日活动，推动检务公开。公安机关和司法行政机关积极推行警务公开、狱务公开，开发执法办案信息公开查询系统，方便群众及时了解执法办案信息。

4.司（执）法保障有加强。公检法司机关通过加强硬件设施和信息化基础设施的建设，强化司（执）法保障，规范司（执）法行为。法院系统扎实推进“浙江法院互联网+审判”改革项目，“点对点”网上查控财产执行机制、网上司法拍卖机制、数字化法庭改革等多项措施，已经运行。检察机关加强办案工作区建设，完善同步录音录像设施，用技术手段规范自侦工作。公安机关大力推进办案功能区建设，不断规范办案区的设置、管理、使用。司法行政机关全面深化智能化现代文明监狱建设，对监管区域、执法岗位的视频监控实现了全覆盖，同时积极推进县级社区矫正指挥中心和执法大队建设，不断完善监管教育帮扶体系。

（二）主要问题

调研中，各方也反映了公检法司机关工作人员在依法履职、公正司（执）法方面存在的一些问题，省人大内司委针对公检法司的具体情况，分别作了梳理，经常委会主任会议研究，已当面作了反馈。归纳来看，主要是以下几个方面：

1.司（执）法理念有待进一步端正。一些基层司（执）法工作人员仍然存在重实体轻程序、重打击轻保护、重办案轻规范、重口供轻其他证据的问题，适应以审判为中心的诉讼制度改革，司（执）法理念还需要进一步转变。少数司（执）法工作人员为民服务意识还不够强，工作不够细致，作风不够深入，律己不够严格，影响群众对司法公正的认识与认同。少数司（执）法工作人员执法不够严格，程序不够规范，简单就案办案，办案社会效果不佳。

2.严格、规范司（执）法有待进一步加强。一是有的公安办案人员调查取证不够细致，证据收集保存不够全面规范，有的基层公安机关办案工作区使用不够规范，有的对律师执业权利的保障还不够到位。公安协辅警人员数量众多，素质参差不齐，问题反映较多，影响了公安整体形象。看守所对入所羁押人员以健康为由拒绝收押的情况依然存在，有关方面对此反映强烈。二是有的基层检察人员在办理自侦案件时，没有切实保障犯罪嫌疑人正常的休息时间，同步录音录像规定的执行还不够严格，职务犯罪案件律师会见难的问题反映也较多。三是有的法院立案登记标准的执行不够统一，立案难现象依旧存在。民事执行工作意见反映比较集中，法院的案件执结率与群众的实际感受相差较大。四是有的基层社区矫正工作人员的理念还有待进一步转变，社区矫正工作措施手段还较为单一。此外，基层对公安机关和检察机关的考核工作反映也比较多，有的为了完成考核任务，忽视执法过程的规范，影响执法质量。

3.廉洁司（执）法的标准有待进一步提高。公检法司机关经过多年努力，采取多种措施强化管理，加强廉政建设，取得了明显成效。但是，调研中大家也提出，公检法司机关队伍庞大，管理难度大，面对日益复杂的社会环境，廉政风险也不容忽视，少数司（执）法工作人员身份意识欠缺，与当事人交往过密，办理关系案、人情案、金钱案的情况依然存在，有一定数量的司（执）法工作人员因违法违纪受到刑事和行政处分。据省检察院提供的数据，2013年至2015年6月，全省检察机关共查处公检法司机关工作人员涉嫌职务犯罪163人，其中，贪污贿赂犯罪62人，渎职侵权犯罪101人。公检法司机关内部也各自立案查处了一定数量的违法违纪案件，涉及、失职渎职、违反工作纪律、违公德等几个方面。

三、进一步推进依法履职公正司（执）法的意见建议

（一）进一步提升队伍素质。规范和公正是司法工作的永恒追求。要切实加强队伍教育管理，建设一支忠于党、忠于国家、忠于法治的队伍。一是提升思想理念。要继续深入学习党的十、十八届三中、四中、五中全会精神，继续深化“三严三实”专题教育和社会主义法治理念教育，大力提升队伍的政治思想素质、法治理念和宗旨意识。二是提升司（执）法能力。要继续加强法律和业务学习培训，进一步提高队伍的职业化、专业化水平，转变执法理念，提高办案能力，要切实加强对下指导，认真研究新情况新问题和新类型案件，提高解决疑难复杂问题的能力，加强人才梯次配备，促进队伍良性发展。三是提升职业道德。要加强教育引导，树立法律信仰，增强职业荣誉感。要从严管理队伍，牢固树立底线和红线思维，严格防止与当事人、律师的非正常接触，严格约束业外活动，严肃查处违法违纪行为，要认真剖析违法违纪案例，举一反三，用身边人身边事教育队伍。

（二）进一步强化制度落实。通过多年的努力，公检法司机关各项工作的制度日趋完善，关键还是要狠抓落实。一是加强制度学习，要通过学习让每个人对各项制度了然于胸、内化于心。二是规范制度落实，要切实增强制度的可操作性，同一事项要尽量统一做法，采取有效措施防止执行异化。三是强化落实责任，要建立健全制度落实责任制，执行不力的要严肃追究，以切实强化制度执行力。四是强化监督推动，要通过内外部监督机制，切实推进制度落实。

（三）进一步深化监督管理。要按照中央的要求，结合司法体制改革工作，推动体制机制完善，提高工作实效。严格落实司（执）法责任制和内外部人员干预执法办案登记报告等制度，加强监督制约，高标准严要求，切实规范司（执）法权力的配置和运行。一是要完善内部监督管理机制，加强上对下的监督管理，落实后置环节对前置环节的监督制约，实现司（执）法的全过程留痕。要认真研究考核评估工作，科学设定考核内容，消除消极因素，发挥积极作用。二是要完善公检法司机关之间相互监督制约机制，按照刑诉法规定要求，建立健全相互间科学的配合和制约机制。三是要进一步发挥检察机关法律监督职能，敢于监督更要善于监督。四是要健全制度、畅通渠道，自觉接受外部监督。

（四）进一步完善工作保障。要通过深化司法体制改革建立完善的执业保障体系。进一步加大科技投入，深化信息化建设，向科技要人力要效率，切实提高执法办案质量和水平。积极稳妥推行员额制改革，切实防止骨干人才流失，稳定队伍，有效缓解案多人少的矛盾。进一步关心关爱队伍，提高待遇，帮助解决实际困难，切实增强队伍凝聚力，做到事业留人、待遇留人、感情留人。进一步加大对公检法司机关工作的正面宣传，让公众了解、理解、支持公检法司机关工作。进一步加强法治宣传教育，大力推进法治社会建设，为公检法司机关的工作营造良好的外部司（执）法环境。

篇4

本文是对行政管理体制改革的专题研究，主要内容是从几个基本理念入手，分析其存在的根本性问题，并提出解决这些问题的比较现实的改革路径和目标模式。在观点上，本文在深入分析的基础上明确提出不适应性是我国行政管理体制存在的主要问题；提出了行政管理体制改革的重心是行政执法体制改革的新观点；在分析不同行政管理体制改革的目标模式的基础上，提出以法治政府为中心的多重目标模式。

一、当前我国行政管理体制存在的主要问题

我国的行政管理体制改革是随经济体制改革的进程而逐步展开的，并且经历了一个适应经济体制改革要求的不断发展完善的过程。近30年来，我国的行政管理体制经过不断地改革，取得了重要进展和明显的成效，特别是从计划经济条件下的行政管理体制到适应市场经济的行政管理体制改革方面已经有了很大的转变。从总体上判断，我国目前的行政管理体制基本上适应经济社会发展的要求。但是，面对经济社会不断发展的新形势和新要求，现行的行政管理体制还存在着不少问题，仍然存在不适应的地方。

(一)政府自身的视角：我国行政管理体制不适应性问题的具体表现

如果说不适应性是我国行政管理体制的主要问题的话，那么，这种不适应性究竟体现在哪些具体问题上？许多行政管理部门的同志认为，现在行政管理中的主要问题是人员编制不够、经费保障不足、权威性不高、监管手段不强等。主要体现在这样几个具体问题上。

第一，政府职能转变还不到位，政府直接干预微观经济活动的现象依然存在，国有资产监管有待进一步加强，市场监管体制仍不够完善，社会管理体系仍不健全，公共服务职能仍比较薄弱；第二，政府机构设置不尽合理，部门职能交叉、政出多门、权责脱节、监督不力的问题比较突出；第三，中央和地方的关系有待进一步理顺，有令不行、有禁不止和执行不力的问题未能得到全面地解决；第四，依法行政观念不强，有法不依、多头执法、执法扰民现象比较普遍。

同时，从理论的视角看，我国行政管理体制不适应性问题具体表现为：从行政管理体制的主体结构来看，主体结构上的问题主要是“政府机构设置不尽合理”；从行政管理体制的职能要素上看，政府职能转变不到位是目前整个体制的根本性问题；从体制的运行上看，相关机制不健全是行政管理体制比较突出的问题；从体制的制度要素看，法律制度不够健全和完善是主要的问题。

(二)市场主体和社会和谐的视角：我国行政管理体制不适应性问题的具体表现

分析行政管理体制存在的问题，以什么视角切入是很重要的。目前我们对这个问题的分析，大多是行政机关的看法，主要是从管理者的角度来看待管理体制中的问题。从这个角度看到的问题或者说行政机关感受到的真实而迫切希望解决的问题，恐怕主要是权力不够大、力量不够强、经费不够多、手段不够硬、处罚不够重等。这些当然都是问题，作为行政管理者谁都希望不存在这些问题。然而，为什么在计划经济条件下行政管理体制不存在这些问题而在市场经济条件下却成为问题了呢？我们认为，主要原因是计划经济体制下的行政管理理念、职能、方式方法、手段等都不适应市场经济的需要，其根本问题还是在职能转变上。当然，也有换位思考来考察行政管理体制问题的情况。但是，换位思考与在本位上思考，还是有所不同的。因此，有必要从市场主体和社会和谐的视角来考察行政管理体制存在的问题。这里有几点需要说明：一是，市场主体的视角，即从企业和行政管理相对人的角度来看行政管理的问题；二是，从市场主体的视角来考察行政管理体制存在的问题，即可以从被管理者的角度来印证管理者提出的问题，使我们对问题的认识和分析更加客观和全面；三是，被管理者对问题的感受往往是直接的、真切的，感性认识的成分较大，需要适当上升为理性认识。此外，有些制度在实际运作中的情况可能不尽如人意，这种情况也要注意。

1.关于行政许可问题

行政许可作为一项重要的行政权力，是政府管理社会政治、经济、文化等各方面事务的一种事前控制手段，在我国行政管理中被广泛运用，对于保障、促进经济和社会发展发挥了重要作用。但是，由于缺少法律约束，实践中存在不少问题，有些已经成为生产力发展的体制。这也是人们感受到的政府管理的突出问题，主要表现在以下方面：(1)行政许可范围不清、事项过多，设定行政许可的事项不规范。(2)行政许可的设定权不明确。(3)行政许可环节多、周期长、手续烦琐，缺少必要的程序规范。(4)重许可、轻监管或者只许可、不监管的现象比较普遍，市场进入很难，一旦进入后却又缺乏监管。(5)利用行政许可乱收费，将行政许可作为权力“寻租”的手段。(6)行政机关实施行政许可，往往只有权力，没有责任，缺乏公开、有效的监督制约机制。

2.关于行政处罚问题

行政处罚，是指国家行政机关对违反行政法律规范的公民、法人或者其他组织依法给予的一种行政制裁。在行政执法活动中，行政处罚是其主要的执法活动。据统计，行政处罚在政府及其部门的行政行为中占较大比例，因此，人民群众对行政处罚的意见较大，反映较强烈。

实施行政处罚，不仅应当根据实体方面的规定，而且也应当有严格的程序规定。然而，在行政处罚法颁布之前，由于对行政处罚的一些基本原则没有统一的法律规定，实践中存在一些问题。行政处罚法的实施，虽在一定程度上消除了一些问题。但是，从目前的情况看，仍存在不少问题：有些处罚的设置不够科学，有些领域的处罚过多过滥；有的行政处罚与行政机关的利益挂钩，收支两条线制度流于形式；行政处罚的自由裁量权的行使不够规范；行政处罚偏离处罚目的和

教育与惩罚相结合原则的情况比较突出，为处罚而处罚的情况经常发生，常常激化社会矛盾，影响社会和谐。

3.关于行政收费问题

行政收费和行政处罚一样，也是企业和群众认为问题较多的政府行为。其实，问题的要害在于不合法或者不合理的乱收费直接损害了公民、法人和其他组织的合法利益。目前，较大的问题主要有：一是收费项目繁多，范围较大。据统计，现在的收费种类很多，行政主体依据行政权力在行政管理过程中对相对人收取的费用主要有七大类若干种：(1)许可收费，如排污许可费、土地使用许可费、烟草专卖许可费等；(2)管理性收费，如个体工商户管理费、出租汽车管理费、计划外演出管理费、民办医疗机构管理费、无线电管理费、公路(水路)运输管理费等；(3)证照收费，如居民身份证工本费、专业技术资格证书工本费、婚姻证书费等；(4)手续费、登记费，如中国国籍申请手续费、社团登记费、收养登记费、企业注册登记费、船舶登记费、土地登记费等；(5)审查检验费，如进出境动植物检疫费、新药审批费、进口音像制品审批费、中药品种保护审批费等；(6)资源使用费，如城市排水设施有偿使用费、水资源费、矿产资源补偿费等；(7)集资性收费，如港口建设费、车辆购置附加费、教育费附加、电力建设基金等。①此外，还有一些强制性的收费，如交通强制保险费等。二是收费不合理、不公平、不规范。三是收费量大，许多企业不堪重负。

4.关于行政强制问题

在行政强制权的行使上也存在问题。哪些机关可以设定行政强制措施不明确；行政强制措施的具体形式繁多，同一行政强制措施有多种表述，缺乏规范；有些没有强制权的行政机关自行实施强制措施，甚至授权、委托其他组织实施行政强制措施；缺乏程序性规定，有些行政机关在采取强制措施时随意性较大，对公民、法人或者其他组织的合法权益造成直接经济损害。

二、行政管理体制改革的路径

我国行政管理体制与市场经济体制和社会发展要求既相适应又相矛盾，矛盾的地方就是不适应的方面。不适应的问题是行政管理体制存在的主要问题。改革行政管理体制，就是要针对其主要问题，解决其不适应的方面，使我国行政管理体制与市场经济体制和社会发展要求相适应。

(一)路径探讨：行政管理体制改革的市场化？

在西方国家，有关行政管理体制改革的理论中，新公共管理理论主张引入市场化和私人部门管理方法来改造公共部门，奥斯本和盖布勒的重塑政府(reinventing government)和哈拉基的重理政府(reengineering government)是其中典型。新公共管理兴起于20世纪70年代，与西方国家的行政改革紧密相连，有人称之为“企业型政府”，“以市场为基础的政策”。按照休斯的看法，新公共管理的理论基础是经济学理论和私营管理理论，前者包括新制度经济学、公共选择学和交易成本经济学。新公共管理强调效率，不过也强调与其他价值的平衡。他们主要批评新公共行政以牺牲效率为代价来换取公平的过程。其核心思想和主要观点包括：公私的重新反思，认为公共部门与私人部门虽然有很多不同之处，但是也有很多共同的地方，政府可以效仿私人部门；政治与行政二分法的重新反思，政治使得管理更加复杂，但是政治不能与行政分离；重塑政府，奥斯本和盖布勒提出此概念，主要认为要更好地提高政府的效率；结果导向型而不是过程导向型政府，主要是平衡效率和其他方面的考虑；绩效测量，主要是寻求使政府更富有效率和责任；民营化，主张更多利用私人部门生产公共物品等。重塑政府代表了新公共管理的核心思想。②

我国的行政管理体制改革能否引入市场化和私人部门管理方法？能否把政府改革成“企业型政府”？简单地说，行政管理体制改革能否市场化？

笔者认为，市场经济体制的一些方法在行政管理中可以适当运用，但是，是否选择市场化的改革路径从而把政府改革成为“企业型政府”，值得研究。比如，在市场条件下，行政机关不能像市场主体/，！/一样追求利润的最大化；又如，市场主体相互是竞争关系，行政机关却不能既是竞争主体又是管理者；再如，市场靠供求关系、价格机制来调节商品的生产、消费等，但行政机关却不能再用计划经济方式指挥干预经济，也不能用行政权力来获取经济利益。

可见，行政管理体制改革把整个体制市场化是有问题的，但是并不是说不能在某些方面使用一些市场机制的原理和方法。如前所述，市场化要解决的是政府行为的效率和成本太高的问题，当然也可以考虑在职能转变上把不该管、管不了、管不好的事市场化，把政府正在做、不该做、做不了、做不好的事市场化，从而减轻财政负担，提高行政效率。如将政府机关的后勤管理社会化，将公务用车社会化，某些政府服务外包；将政府的园林、绿化、环卫等部门的职能转化为社

会化的公共服务等。这些服务性改革，有助于提高服务质量和水平，有转变职能的一面，也能提高政府机构自身的效率。对行政许可、行政处罚、行政征收、行政强制等方面的问题，由于公权力不能市场化，且市场化也并不直接针对这些问题和解决这些具体行政行为中的问题。因此，市场化的改革，是解决政府机关自身建设问题的途径之一，但不是行政管理体制改革的主要方面。

(二)路径探讨：自上而下的改革

行政管理体制改革是政府自身的革命，因此内部可能产生许多阻力。要革自己的命，既需要充分地认识改革的必要性和紧迫性，也需要有推进改革的外部动力。综观多年来我国改革的实际情况，一个重要的特点是改革往往从中央政府开始，自上而下推动。自上而下推动行政管理体制改革，虽然是具有很强操作性的路径，但是这种路径更多的是形式意义，尚难回答实体内容上究竟应当通过什么途径来解决行政管理中存在的问题、深化行政管理体制改革、使行政管理体制适应经济社会发展的要求。

(三)法治化：行政管理体制改革的基本路径

随着我国社会主义市场经济的不断深入发展和社会的不断进步，改革行政管理体制的要求也愈来愈迫切。那么，改革行政管理体制究竟应当重点改什么？我们认为，行政管理体制改革的重点应当是行政执法体制改革，行政执法体制改革，是解决目前我国行政管理中存在的问题和体制上的问题的主要途径。通过法治化的路径进行行政管理体制改革，在客观上就要求将其纳入法制的轨道来推进。具体说，有以下几个方面的要点。

1.以行政执法体制改革为重点，推进行政管理体制改革的深化

(1)从行政管理的基本性质看，行政执法是其核心活动，因此，行政管理体制改革的重心应符合客观必然性。从政府对社会管理的角度看，加快行政管理体制改革，需要十分关注行政执法体制的改革。政府的责任是管理社会，在于其行政管理使社会各个领域得以健康有序的发展。政府行政管理的主要内容就是依法行使公权力，规范社会行为，维护自然人、法人或者其他组织的合法权利和利益。因此，全面推进依法行政，深化行政管理体制改革，应当首先关注行政执法体制、改革和完善行政执法体制。

(2)当前深化行政管理体制改革面临的主要任务，就是进一步深化行政执法体制改革。《国务院全面推进依法行政纲要》明确规定全面推进依法行政的目标就是经过约10年坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府。法治政府的重要内容包括行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制基本形成；权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制基本建立。行政执法体制改革，集中了行政管理体制改革的核心要求和主要方面。

(3)从行政体制、行政管理体制、行政执法体制三者的关系看，改革行政执法体制是目前工作的主要方面。在行政体制、行政管理体制、行政执法体制这三者关系中，行政体制是一个上位概念。行政体制具有的性质和特征，行政管理体制、行政执法体制也都应当具有，但是，下位概念往往具有更多的自身的内容和特点。行政管理体制和行政执法体制的关系也是十分密切的。行政管理体制不仅包括内部的行政管理体制而且也包括外部的行政管理体制，而行政执法体制的整体性质则主要是行政机关和行政管理相对人之间的外部关系。所以，针对行政管理相对人的外部关系而言，行政管理体制和行政执法体制也具有很大的同一性。因此，深化行政管理体制改革必然要重点强调行政执法体制改革。

(4)从行政管理体制的基本要素看，改革行政执法体制直接关系行政主体、行政职能以及行政权力的运行，十分重要。

2.以政府职能转变为核心，使行政管理体制真正适应经济社会发展的要求

简单地说职能就是权力。职能问题是行政管理体制的核心问题。政府职能转变不到位，是行政管理体制存在的诸多根本和关键问题所在。

关于政府职能的转变，有几个要点需要注意：

(1)强调政府职能要依法界定和规范。

(2)切实转变经济管理职能，主要用经济和法律手段管理经济，而不是行政手段。

(3)明确提出了转变政府职能的三优先原则，即自主解决、市场竞争机制调节、社会组织自律解决的事项，除法律另有规定以外，行政机关不要通过行政管理解决。

(4)政府管理经济的职能要切实转到以主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。同时，要强化公共服务职能和公共服务意识，简化公共服务程序，降低公共服务成本，逐步建立统一、公开、公平、公正的现代公共服务体制。这既是职能转变的方向，也是解决不适应经济社会发展问题的重要方面。

(5)政府职能分为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四大类，职能转变，需要在这四个方面下工夫。

(6)政府职能转变既要适应经济发展要求，也要适应社会发展要求，在转变经济管理职能的同时，加强社会管理职能，在继续加强经济调节和市场监管职能的同时，完善政府的社会管理和公共服务职能。

那么，如何转变政府职能？转变政府职能，调整行政权力，该管什么？不该管什么？如果这个问题不解决，政府职能转变就难以落到实处。这就需要转变研究和解决问题的思路，具体地说，有以下几个要点：(1)通过法制化的路径能够比较好的解决此问题。这种便捷的途径是法律本身具有的特性决定的。(2)就法律法规的制定而言，要贯彻政府职能转变的思想和理念，切实按照政府职能转变的三优先原则，来规定公民法人的义务，设置公民法人的行为规范。不符合三优先原则的，就不给公民法人设定义务和行为规范，当然也就不相应设置许可、处罚、征收等内容和法律责任了。这是从源头上解决职能转变问题。(3)对现有职能的转变问题，首先是理清已具有的职能，在此基础上通过法定渠道来解决。笔者认为，在政府职能转变的具体操作途径这个问题上应把政府职能转变与推行行政执法责任制的梳理工作结合起来，借用梳理的成果，推动政府职能的实质性转变的进程。(4)通过对现行法律、法规和规章的清理，修改或者废止相关规定，直接对政府机关不符合标准和经济社会发展要求的法定权力进行调整。在这个过程中，公民法人可以提出意见，清理机关可以根据民意和经济社会发展要求，全面考虑，综合平衡，合理调整，这对政府职能的转变也很有意义。(5)从法律制度的规定上来推进政府职能的转变，这是根本性的途径。从执法的角度来贯彻职能转变的规定，也是必不可少的环节。(6)进一步深化行政审批制度改革，促进政府职能转变。要改变政府管理经济的传统方式，必须着力解决关键性的问题，实现以点带面、牵一发而动全身的效应。政府职能转变是行政管理体制改革的关键的环节，而减少行政审批事项是转变政府职能的重要切入点之一。

3.大力推进相对集中行政处罚权工作

相对集中行政处罚权工作已经开展多年了，总体上看，效果是明显的。在一定程度上解决了城市管理领域中多头执法、重复处罚、执法扰民等问题，明显地提高了行政执法的质量和水平。在一定范围内进行了管理权、审批权与监督权、处罚权适当分离的探索，为改革现行行政管理模式积累了一些经验。通过推行相对集中行政处罚权试点，为合理配置政府部门的职能，精简行政机构初步探索了一些新的路子。形成了新的行政执法机制，树立了良好的行政执法形象。当然，尽管相对集中行政处罚权工作取得了较大的成效，但是还存在如何进一步深化的问题。

4.强化立法、执法、法制监督

在立法上，应科学合理地规定管理的主体和职权，科学合理地设定权利义务，科学合理地规定和建立管理的机制、程序、方法、方式、手段，科学合理地规定法律责任等，从制度上肯定改革的成果，消除改革的体制。在执法上，通过规范执法、严格执法、文明执法，提高行政管理的质量和水平，使行政管

理符合合法行政、合理行政、程序正当、诚实守信、高效便民、权责一致的依法行政的原则。在法制监督上，加强法规规章和规范性文件的备案监督，不仅规范行政管理的依据，而且使行政管理体制的主体、职权、机制、制度等有关下位规定符合宪法和法律的规定；加强行政复议和行政诉讼，使行政管理不致越位、错位，缺位的情况得到有效地纠正和避免。特别是推行行政执法责任制，通过梳理执法依据、确定执法职权、明确执法责任、加强评议考核、强化表彰奖励、严格责任追究等建立的激励奖惩机制，对有效解决行政管理中存在的种种问题，以适应经济社会发展的需要，是很有意义的。

三、行政管理体制改革的目标模式

(一)行政管理体制改革目标模式的含义

如果说行政管理体制改革的目标是解决其存在的问题使之适应经济社会的发展，那么，行政管理体制改革的目标模式，则是研究什么类型的行政管理体制能更好地适应我国经济社会的发展和要求。行政管理体制改革的目标针对的是现存的不适应的问题，是实然的过程，是实证的活动，是实在的既存状态；而目标模式针对的则是现行的行政管理体制的发展方向，是一种应然的过程，是对行政管理体制的理想类型和状态的未来展望。

行政管理体制改革的目标模式，回答的是行政管理体制“应当”是一个什么样的行政管理体制，“应当”把现行的行政管理体制改革成一个什么样的理想类型等问题，其意义在于更好地把握行政管理体制改革的历史发展和未来方向，更加准确地认识和利用行政管理的内在规律，为我国的行政管理体制改革确立一个应当达到的科学合理的体制标准，从而使我国的行政管理体制真正适应我国的经济社会的发展和要求，并且成为促进经济社会全面、协调、可持续发展的强大动力。

(二)关于行政管理体制改革目标模式的不同主张

关于行政管理体制改革应当确立什么样的目标模式，有许多不同的理论主张。主要有以下一些观点。

1.公共服务和社会管理型政府论

中央党校周天勇教授认为，从促进经济的角度看，中国政治体制最迫切的改革，是建设一个公共服务和社会管理型的政府。政府体制和职能要从生产建设型向公共服务和社会管理型转变，从提供经济物品向提供制度环境转变，从行政管理型向公共服务型转变，从集中管理型向依靠市场调控型转变。为此，政府机构设置，要按现代政务需要进行；官员和公务员，要组织选择与竞争和社会选择相接合；依法行政，要置政府于法律的制约制衡中；行政行为，要接受社会的监督，透明公开。

2.“适度有限权力和有限责任政府”论

提出一个为大家所接受的政府管理新理念及其建立在新理念基础上的新目标模式还需要不断地探索，笔者认为可以将我国行政管理体制改革目标模式确定为“适度有限权力和有限责任政府”，具体包含以下几点：(1)有限权力和有限责任的政府；(2)应当“适度”有限权力和有限责任的政府；(3)有限权力和有限责任相互对应。③

3.“社会回应型改革”论

中国政法大学薛刚凌教授论述改革的目标模式时认为，经济转型给社会带来多方位和巨大的变革，从理论上来说，行政体制改革应当尽可能地反映这些要求，并通过行政体制改革来促进社会转型。然而，传统的行政体制改革只关注经济转型的需要，对经济转型带来的整个社会变革没有做出积极的回应。其结果是社会多元利益没有得到肯定；地方之间平等的竞争规则没有确立；传统的通过控制官员来实现对社会控制的手段开始失灵；公共服务功能不发达；政府对社会的回应能力不理想。因此，行政体制改革的传统目标模式必须转变，应当用社会回应型的改革取代经济调适型的改革。传统改革的核心内容是以权力为中心的改革，改革的核心内容应重新定位为以权利与权力并重的改革；传统的指导原则是以市场经济规律为导向的改革，指导原则应当重构为以行政管理自身规律为导向的改革；传统路径程序是行政推进式改革，路径程序应当转变为法律推进式改革。④

4.公共行政模式论

我国行政管理体制改革的方向，是要建立公共行政的目标模式。这一目标模式主要包括：建立参与型的公共行政决策架构；实施程序化的公共行政管理模式；推行竞争性的公共行政服务机制。⑤

公共行政的目标模式正在由效率模式向服务模式转变。公共行政的历史发展进程证明了这一点。效率行政在一定的历史条件下也许是适当的，但是随着历史条件的变化，效率行政已经无法满足当代社会发展的需要，公共行政的效率目标模式因而受到怀疑。一种新的公共行政目标模式，即服务目标模式正在得到普遍认同。⑥

(三)多重目标模式：行政管理体制改革目标模式的选择

社会生活既是丰富多彩的，更是纷繁复杂的，作为社会的管理者、代表者，不可能只是面对单一的要求和诉求。行政管理体制改革要满足社会各阶层的不同要求，满足社会多元利益的诉求，满足不同公民个人的不同愿望，满足不同市场经济不同主体的不同追求，满足全球化、现代化、信息化的需要，满足市场经济的发展要求，满足社会民生的吁求，一句话，要满足社会方方面面、各个领域、各种主体、各种利益的要求，因此，行政管理体制改革的目标模式就不可能只是单一的选择，而应当是多重目标模式，多层次内涵的建构。所以，行政管理体制改革的发展方向，既需要适应市场经济的发展，也需要适应社会发展的要求，既需要服务型政府，也需要有限政府、阳光政府、责任政府等等。

笔者认为，应以“法治政府”为中心并与服务型政府紧密结合的多重目标模式概念来表述行政管理体制改革的目标模式。

第一，建设法治政府，既是全面建设小康社会奋斗目标的重要组成部分，也是政府建设的总体的奋斗目标和新的要求。在法治政府的目标统领下，加快建设服务型政府、有限政府、责任政府、阳光政府。为此，十七大报告在第六部分“坚定不移发展社会主义民主政治”中既强调要加快行政管理体制改革，建设服务型政府，又要求着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制；既强调加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，规范行政行为，加强行政执法部门建设，减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预，又要求完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行，提高政府工作透明度和公信力。国务院法制办公室

主任曹康泰认为：“hjt同志在十七大报告中多次提到要深入落实依法治国基本方略。在谈到实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求时，具体明确法治政府建设要取得新成效。依法治国，对政府来说就是坚持依法行政，建设法治政府，其核心就是各级行政机关按照体现最广大人民群众意志的法律、法规、规章，管理国家和社会事务、经济和文化事业。”⑦

第二，从外延上讲，法治政府可以涵盖经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育工作等方面的行政管理体制改革的具体目标模式，具有很强的综合性。同时，法治政府可以涵盖社会各方面、各阶层、各主体对行政管理体制改革的各种企求、要求、希望等，范围十分广泛，内容十分丰富。

第三，从概念抽象的本质看，无论行政管理体制改革的现象多么繁杂，其改革的本质和方向是改革和调整、理顺权力与权利的关系以及权力与利益的关系。那么靠什么来体现、规范、约束、调整这些关系以及其他各种社会关系？只有靠法律规定和法治理念和法治原则。因此，从高度抽象的角度考察，行政管理体制改革的发展方向或者改革的目标模式，应当是符合现代法治要求和原则的行政管理体制。法治政府作为行政管理体制改革的目标模式与行政管理体制改革的方向是一致的。由法律确立，以法律为载体和体现形式，符合现代法治理念和原则的行政管理体制，这是我们所期望的。

第四，从法治政府的内涵上看，它包括了服务政府、有限政府、阳光政府、诚信政府、责任政府等内涵。法治政府的内涵，简单地说，就是按照法治的原则运作的政府，政府的一切权力来源、政府的运行和政府的行为都受法律规范和制约。法治政府奉行六项基本要求：合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。这些要求实际上也就是政府依法行政的基本准则，是衡量政府依法行政的标准，包含了现代法治的基本精神，体现了依法行政重在治权、治官的基本价值取向。这些原则、要求、准则等基本上都涵盖了服务政府、有限政府、阳光政府、诚信政府、责任政府的内容和要求。

第五，法治作为一个与人治相对应的概念，最核心的思想就是通过法律遏制政府权力，政府必须受到法律的控制。这也就是法治政府与非法治政府的根本分野。非法治政府只要求人们守法，而自己不用守法；法治政府则不仅要求人们守法，更要求自己带头守法。法治政府最基本的特征就是把自身的权力自觉地限制在法律的范围内，以防止权力的滥用。而这些正是行政管理体制改革所追求的目标。

第六，市场经济是法治经济，现代社会是法治社会，行政管理体制改革应当符合法治经济、法治社会、法治国家的发展方向。如果说社会是法治社会，国家是法治国家的话，那么，政府就应当是法治政府，这是比较符合逻辑的选择。现代文明的重要标志就是国家依法治国，政府依法行政。依法治国也好，依法行政也好，其重要性不仅在于对促进经济发展、推动政治文明建设方面所具有的重要作用，而且也在于它们本身就是人类所追求的一种价值。因此，行政管理体制改革和目标模式的选择也应当体现这种价值追求。

第七，法治政府的基本框架是：在体制方面，政府与市场、政府与社会、政府与公民个人的关系基本理顺，政府职能转变基本到位；中央与地方、政府与部门的权限比较明确；行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制基本形成；行政权力与责任挂钩、与利益脱钩。在法制方面，行政活动有法可依，制度建设反映客观规律并为大多数人所认同，法律、法规明确具体、科学规范、切合实际；法律、法规、规章得到全面、正确实施，法制统一、政令畅通，合法权益得到保护、违法行为得到纠正或者制裁、经济社会秩序得到维护。在机制方面，及时反映人民群众意愿、权利与责任真正统一的决策机制基本形成；高效、便捷、成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制基本建立，社会矛盾得到有效防范和化解；行政监督机制基本完善，监督效能显著提高。在观念方面，提高行政机关工作人员法律观念，遵守法律的氛围基本形成。

由这样的体制、法制、机制、观念和原则、要求、准则等所构成的法治政府的模式，不仅能够切实解决我国行政管理体制中存在的问题，更好地适应我国迅速发展的经济、社会的迫切要求，而且也与当代世界发展的总体趋势相契合。总之，政府要积极履行自己的职能，努力建设法治政府。到那时候，行政管理体制顺畅，政府行政权力的取得受到良好的规范和制约，行政管理公开、公平、便民、高效、诚信，行政机关及其工作人员会依法办事、能依法办事。

综上所述，我们认为行政管理体制改革的目标模式，既是法治政府和服务型政府的紧密结合体，也包括了有限政府、阳光政府、诚信政府、责任政府等内涵，是用法治政府为中心和主体概念来概括的以服务型政府为重要内容的多层次、多结构、多要素的多重目标体系的综合模式。建立符合这种目标模式的体制，就是我国行政管理体制改革努力的方向。

注释：

①参见戴少一、简龙湘：“我国行政收费的种类”，载中国法制信息网，登陆时间：20__年6月7日。

②参见李文钊：“行政管理体制改革的理论与政策选择”，《前线》20__年第1期。

③参见吕锡伟：“我国行政管理体制改革的特点及其目标模式”，《政府管理参考》20__年第2期。

④参见薛刚凌主编：《行政体制改革研究》，北京大学出版社20__年版，第99～109页。

⑤参见李志勇：“从官僚制到民主制——试论当代公共行政的模式转换”，《长白学刊》20__年第5期。

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以为民理念引领公信，提升司法亲和力

探究中国的司法实践，亲和力具有独特的魅力。植根本土实际的中国司法，并非使人惧怕的威慑力量，也不应使人民产生心理上的隔膜和畏惧，而应当使人民感到亲切和心理上的认同。拉近群众与司法的距离，从亲近司法，到认可司法，进而信赖司法。

坚持服务理念。服务型司法不仅是司法为民理念的要求，也符合世界范围内“接近正义”的司法改革大趋势。继续坚持服务型司法理念，结合智慧法院建设，不断完善“一站式服务、一次性解决”的诉讼服务体系。整合既有的网上诉讼、律师服务、申诉、12368诉讼服务热线等载体的功能，拓展“两微一网”（微博、微信、法院官网）的诉讼服务功能。进一步加强网上立案工作，将所有一审案件均纳入网上立案范围，让司法更加接近人民群众。

坚持便民利民。根据人民群众的需求和审判工作的实际需要，因地制宜地开展好节假日法庭、巡回审判、网上办案、约见法官等便民利民活动。进一步细化和完善立案、审判、执行和等环节的便利措施，提高司法便民利民的实效。注重发挥人民法庭接近基层、了解民情的特殊优势，强化人民法庭在解决基层民间纠纷中的作用，赋予人民法庭作为法院诉讼服务点的职能，方便基层群众、应诉及参与其他诉讼活动。

加强诉讼引导。从现阶段当事人参与诉讼的能力和条件差异较大的实际出发，在保证程序公正、平等对待的前提下，注意为当事人特别是没有委托律师辩护、的当事人参与诉讼提供必要的程序性指导与帮助。强化诉讼权利义务、举证责任、诉讼风险等事项告知工作。当事人提出调取证据申请，符合法律规定的，或者法庭认为有必要调查、核实的证据，应当依职权调取、核实。

以公正司法实现公信，增强司法信任度

曾引用英国哲学家培根的一段话论述公正与公信：“一次不公正的审判，其恶果甚至超过十次犯罪。因为犯罪虽是无视法律――好比污染了水流，而不公正的审判则毁坏法律――好比污染了水源。”每一个案件都关乎民众切身利益，每一次审判都关乎法院形象声誉，要从个案质效、程序以及价值的弘扬着手，促进和提升公众对司法的信任。

提升审执质效。近年来，法院办案压力持续增长，“案多人少”的矛盾不断显现，以江苏全省为例，2015年受理案件数同比上升达17.31%。防范人案矛盾带来的负面影响，进一步提升审执质量和效率。首先，要贯彻落实“繁简分流”原则。对于所受理的案件，包括刑事、民商事、行政以及执行案件，都要落实繁简分流，实现审判资源的优化配置，最大限度提升案件审执效率。其次，要坚持“难案精审”，鼓励法官集中精力和脑力审理难案，把难案的审理和裁判作为展现高水平司法能力的重要载体。进一步深化院、庭长办案工作，院、庭长必须带头办理疑难复杂案件和新类型案件。最后，要正确处理依法独立审判与严格审判管理的关系，以“法治化、精细化、信息化”为目标，加强和改进审判管理，完善审判绩效和工作业绩评估体系。

重视程序规范。有法谚曰：“正义不但要实现，而且要以人们看得见的形式实现。”司法之中，程序较之于实体更具有可表现性、可公开性和可感知性。要坚决摈弃重实体轻程序的错误思想，正视司法活动中仍然存在的办案程序不严格、庭审不规范、行为不严谨、言语不文明等问题，切实保障当事人的诉讼处分权和辩论权，充分保障律师的知情权、申请权、申诉权，以及会见、阅卷、收集证据和发问、质证、辩论等方面的权利。针对窗口接待、立案、开庭、合议、裁判、宣判、执行各个环节，健全程序规定，明确操作规则，以规范程序中的点滴，积聚公众的信任。

惩戒失信行为。把个案作为弘扬社会主义核心价值观的范本，确立鼓励诚信行为的社会导向。重视和加强对社会生活的调查研究，认真了解各类社会关系和社会交往的主要方式与规则习惯，善于总结和运用人民群众公认的常识与经验，努力使司法过程和处理结果在法律规定的范围内贴近人民群众的公平正义观念。大力推进司法诚信和社会诚信建设，利用诉讼活动和司法裁判，加大对诚信行为的保护力度和对失信行为的惩罚力度，提高诚信效益，加大失信成本，严格防范并依法制裁当事人利用诉讼手段逃避责任或谋取不正当利益。

以职业队伍保障公信，赢得司法认同感

民众对司法的规范性期待与认知性期待是否能够达成一致，关键在于其对所亲历的诉讼过程的感知与评价。其中，最直接的切入点，则是对作为法律实施者的法官的评价。法官形象在很多场合就是法院形象的具体化，一言一行关系着法院的公信、法律的尊严，法官必然是司法公信力的人格载体。尤其在司法责任制确立之后，法官的素质、队伍的建设，对司法公正和公信力的作用将更加凸显。

清正廉洁的形象。“公生廉、廉生威”，只有保持廉洁，司法者才有可能赢得信任；只有树立权威，司法裁判才能为公众信服。个案的司法不廉，不仅会毁掉个别当事人心中的司法公信，在如今高度公开透明的信息社会，经过传播和渲染，法院形象在公众内心会被标签化，极大地伤害群众感情。要不断加强廉洁司法教育，引导法官树立正确的世界观、权力观和事业观；建立健全各项规章制度，真正把权力关进制度的笼子，从源头上防止不正之风。

勤勉专注的品质。工匠精神，是指工匠对自己的产品精雕细琢、精益求精的精神理念，是对职业敬畏、对工作执着、对产品负责的态度。工匠精神虽发源于处于市场竞争中的企业，但同样适用于专业化、职业化的法官。法律是一门古老而威严的艺术，法官则是从事这项神圣艺术的工匠。法官要以邹碧华同志为典范，对法律事业具有使命感和责任感，自觉抗拒各种诱惑，克服浮躁情绪，树立终身钻研、勤勉学习的理念。如邹碧华般的法官，必然会得到社会的尊重和认同。

谨言慎行的作风。身为法律的实施者，言行关乎法律尊严，故法官应有此自觉：谨言慎行，既是法定义务所在，也是职业伦理义务使然，理应独善其身，恪守司法良知，不得有任何损害司法公正的言行。无论是履职之中还是工作之余，都要时刻关注并规范自身的言行举止，以理性平和，替代简单粗暴； 以规范严谨，替代粗疏随意； 以中立客观，替代偏听偏信； 以平等包容，替代歧视偏狭，避免令他人产生合理怀疑。

以司法改革提升公信，回应司法新需求

在党的十八届五中全会上指出：“今后五年可能是我国发展面临的各方面风险不断积累甚至集中显露的时期。”在三期叠加的特定阶段，处于社会矛盾前沿阵地的人民法院，研究和回应人民群众的司法需求，是刻不容缓的任务，对于防控风险、化解矛盾以及维护稳定大局，都有着至关重要的意义。

让审理者裁判、让裁判者负责。有权必有责。司法责任制的实施，意在解决审判中存在的行政化、层层审批、权责不清等问题，不仅倒逼公正司法，也是赢得公信的重要举措。准确把握审判责任与责任豁免、追责与保障的关系，完善法官、合议庭办案责任制。推进基层法院内设机构改革试点工作，加快审判团队建设。探索建立外部、内部人员过问案件信息库，建立对不记录、不如实记录的问责机制，落实全面记录、全程留痕、永久留痕原则，保障法官依法履职。

着力破解“执行难”。2015年5月推行的立案登记制改革，直指群众反映强烈的“立案难”问题，有力保障了当事人的诉权。立案障碍虽已扫除，但“诉讼难”、“执行难”，尤其是后者，仍然是困扰当事人的难题。不仅严重损害司法权威，而且在一定程度上助长了失信行为。深化执行体制改革，提高执行信息化水平，规范执行行为，强化执行措施，加强信用惩戒，让失信被执行人寸步难行、无处逃遁，严格按照最高人民法院院长在今年全国“两会”上向人民群众做出的承诺，用两到三年时间，基本解决执行难问题，破除实现公平正义的最后一道藩篱。

信息化推进阳光司法。随着法治进程的推进，公众越发重视知情权、表达权和监督权，对司法公开有着更高更严的要求。借助日新月异的现代科技手段，通过全面推进信息化建设，法院得以不断深化司法公开。在已初步建成的审判流程、裁判文书、执行信息三大公开平台基础上，要积极探索信息化条件下司法公开新途径，推进司法公开全覆盖，加强对现有应用系统的整合，加强对司法数据的收集、管理和应用，实现审判执行全程留痕。力争建成全面覆盖、移动互联、透明便民、安全可靠的信息系统，以最真实的方式展现司法形象，深化民众对公信的直观感知。

以互动对话促进公信，彰显司法影响力

司法公信与社会诚信的建设相辅相成，对司法服从与认可，是法治信仰形成的前提；而信仰法律，是建设社会诚信的前提。因此，不能孤立地看待司法公信力建设，应借助司法与社会的互动和对话，把司法公信的影响力传递到司法体制之外，传递到更为广泛的群体之中，服务于社会信用体系的建设和社会公平正义的实现。

司法与民众的良性互动。司法参与是司法民主的重要内容，是指人民以直接或者间接的方式参与司法活动，陪审制度被认为是公众参与司法并体现司法民主化的重要标志。长期以来，我国采取的是一种体制内、封闭的“精英化”参与模式，普通民众难以走进法院，且陪审案件范围受限，参与案件层级受限，无法真正体现司法公信力所具有的交互性、开放性的内在本质。目前正在进行的人民陪审员制度改革，注重吸收普通群众，兼顾社会各阶层人员的结构比例，扩大参审范围，以更为开放、更为阳光的姿态，推动公众的司法有序参与，构建民意在司法体制内的发声渠道，有力推动了司法公信力建设。

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最高人民法院院长肖扬在1999年度法院工作报告中指出：“法院改革的重点是改革长期存在的审判工作行政管理模式，建立符合审判工作规律，具有审判工作特点，适应审判工作的法院管理体制。”我国法院以前基本延用行政管理的审判管理模式，立案、审判、执行不分，将审判职能分割给合议庭与审判庭、庭长、院长层层行使，案件层层审批，审者不判，判者不审，造成审判资源浪费，增加了诉讼成本，违背了诉讼经济与效率的原则。这种行政化和集权化的管理模式既不利于体现程序公正、不利于提高诉讼效率，又不利于提高法官的素质。因此，《人民法院五年改革纲要》针对审判工作的特点，确立了立案与审判、审判与监督、审判与执行三个分立制度，强化了内部监督制约机制。这一举措积极地推进了法院改革，促进了司法体制创新，提高了审判质量和效率，下面笔者结合近年来的司法实践对立审分立制度进行简单地评析。

一、立审分立是深化审判方式改革的重大举措。

法院是国家的审判机关，中心工作是审判而非司法行政。实行立审分立、审监分立、审执分立的审判管理模式，是建立在对审判职能进行制约划分和对案件进行流程化科学管理的基础上的，把审判职能划分立案、审判、执行和审判监督，将不同的职能落实到不同的部门，强调各职能部门的相互制约，确保各项职能都能按照法定程序运行，有助于建立不同审判职能的分权制约机制，增强相互制约。同时，将案件审判流程划分为不同的环节，并赋予每一个环节特定的职权，从而摒弃了以往的行政管理模式。立审分立等审判管理模式遵循了审判活动的规律，体现了司法的本质属性。

二、实行立审分立，全面落实公开审判。

实施由立案庭以排期为主要内容、流程控制为目标的流程管理机制，有助于全面落实公开审判。案件受理后，立案庭的排期法官根据案件的不同类别、案号、受案顺序、法定期限和审限、案件的繁简程度及合议庭存案情况，在诉状副本送达被告后的一定期间内，通过电脑排定案件的第一次开庭日期、庭审时间和审判法庭。这种做法使审判流程透明化、审判活动公开化。

三、实行立审分立，强化对案件的全程跟踪管理。

为确保个案公开审判的落实，立案庭还根据案件流程对全院案件的审理进行全程跟踪。通过计算机联网，合议庭将每件案件的首次开庭、再次开庭、当庭宣判、结案日期输入计算机，使立案庭对全院案件的立案、送达、开庭、结案等不同审理阶段进行全程跟踪管理。在此基础上，对审限进行跟踪，落实案件的督办、催办，有计划、有组织、有目的地调节审判资源，从而确保了审判工作的重点。

四、实行立审分立，强化法院内部监督、制约机制。

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立法是对社会实践的一种法律确认，从世界范围来看，刑罚制度经历了从死刑、肉刑为主到以监禁刑为主，再从监禁刑为主到非监禁刑为主的不断历史演进过程，现在刑罚制度又进而向着恢复性司法执法的方向发展，我国目前的司法体制改革和刑罚制度的变化刚刚开始。从“严打”到“宽严相济”的形事政策，再到近年来的“社区矫正”，我们可以看到，我国的司法改革路径正在日益朝向轻刑化、教育矫治、回归社会的方向迈进。可以说社区矫正制度的引入，改变了我国长期以来注重监禁刑的传统，对节约司法成本，有效改造犯罪人员，促进社会和谐将起到重要作用。社区矫正的执行权由社区矫正机构负责行使旧刑事诉讼法第二百一十七条规定:“对于被判处徒刑缓刑的罪犯，由公安机关交所在单位或者基层组织予以考察。对于被假释的罪犯，在假释考验期限内，由公安机关予以监督”。修订后的《刑事诉讼法》第二百五十八条规定:“对被判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯，依法实行社区矫正，由社区矫正机构负责执行”。该规定第一次明确了社区矫正由社区矫正机构负责执行，社区矫正的权力不再由公安机关行使。最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部于2010年联合制定《社区矫正实施办法》(2012年3月1日实施)。该办法明确规定，县级司法行政机关社区矫正机构对社区矫正人员进行监督管理和教育帮助，司法所承担社区矫正日常工作。《社区矫正实施办法》的出台，对刑事诉讼中规定依法实行社区矫正提供了具有可操作性的法律帮助。司法部副部长郝赤勇表示，该办法的制定出台，是推进社区矫正制度化、规范化、法制化建设的重要举措，也是全面贯彻中央关于加强和创新特殊人群管理要求和深化司法体制机制改革的重要制度成果，对于进一步加强和规范社区矫正工作，严格对社区矫正人员监督管理，提高教育矫正质量，促使其顺利融入社会，预防和减少重新违法犯罪，维护社会和谐稳定具有重要意义。

社区矫正制度还存在的问题

1工作衔接机制不完善。在实际工作中，社区矫正工作衔接不够顺畅，人民法院、监狱管理机关、看守所、派出所、司法所在对监外执行罪犯的交接过程中存在脱节现象;人民法院、监狱管理部门、看守所等部门在移送法律文书过程中均存在不到位的情况。在衔接工作中，接受之前已经生成的“三无”(无家可归、无亲可投、无业可就)人员尚无法接受，罪犯被宣告监外执行后，法院法律文书送达不及时或出现漏送情况，致使一部分被监外执行罪犯，往往不到辖区报到，见人不见档，见档不见人，甚至人档都不见;或者派出所没有及时将矫正对象的相关资料转交司法所，导致司法所无法掌握矫正对象的基本情况，建立不起台账和档案，直接导致脱管、漏管现象的发生，人民法院、公安机关、司法行政机关等部门涉及社区矫正工作的衔接机制还不够完善，有些急需解决的现实问题尚属法律空白。2缺乏专业社区矫正队伍。社区矫正作为我国新型的刑罚执行制度，其实行效果很大程度上取决于矫正工作人员自身的素质。社区矫正工作人员包括社区矫正执法人员和社区矫正辅助人员，其中社区矫正执法人员作为社区矫正工作的主导力量，各国对其准入资格和录用一般都作了比较严格的规定，而对社区矫正辅助人员一般比较注重对其任职能力的培训。如在美国，自从20世纪50年代，其缓刑和假释协会建议所有的缓刑和假释工作者应该至少具有学士学位，最好具有至少1年的研究生学习经历或全日制的矫正领域的经历，以利于在这一岗位上有效地履行缓刑和假释工作的职能。因此，西方发达国家在实施社区矫正时，一般都要建立专门的社区矫正机构，从而培养一批职业化和专业化的矫正人员。而在我国实践中，专业的社区矫正工作人员严重缺乏，基层司法所工作任务繁重，特别在城区人口密度大，社区服刑人员多、管理难度大的社区，专业的矫正工作人员稀缺，现有的社区矫正工作人员专业化、职业化程度不高，广大的社区缺少专业的社区矫正工作者。

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关键词：民事检察　起诉　参诉　抗诉

检察监督权作为一种国家权力，其实质是一种权力对另一种权力的控制和约束，以达到权力之间的平衡；最终目的是为了保障国家法律的统一实施，以维护社会的公平正义。《民事诉讼法》第14条规定：人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督；并在第187条至第190条规定了具体的监督方式。然而在司法实践中，检察机关抗诉与法院审判的矛盾时常出现，现行民事检察监督制度显露出很多缺陷，急需改革与完善。

一、检察机关抗诉与法院审判的矛盾

《民事诉讼法》第186条规定，对人民检察院提出抗诉的案件，人民法院应当再审。但由于民事诉讼法未对抗诉的审级作出明确规定，对检察机关应向哪一级人民法院提出抗诉，由哪一级法院审判，在实践上产生不同的理解，由此在法检之问也形成较大的冲突。实践中，经常发生检察机关向同级人民法院提出抗诉被屡次退回，或同级人民法院受理后指令下级再审，检察机关因此拒绝出庭的现象。这种做法，不仅违背了审级对应原则，也造成诉讼程序上的混乱。按照规定，基层检察院没有向法院提出抗诉的权力，基层法院也没有审理抗诉案件的权力，如果上级法院指令它审理抗诉案件，就会出现下级法院驳回上级检察院抗诉的局面。而且下级法院通知上级检察院出庭也没有法律依据，通常做法是让下级检察院出庭，造成“出庭的不抗诉，抗诉的不出庭”。

检察机关在抗诉再审中也与法院之间产生矛盾。当法院决定对抗诉案件进行再审，依据民诉法第188条规定：“人民检察院提出抗诉的案件，人民法院再审时，应当通知人民检察院派员出席法庭。’但对于检察机关如何参与再审、以何种身份、处于何种地位、有何权利义务等，民事诉讼法则未有明确规定。对检察机关抗诉的具体程序，如案卷的调阅和证据的收集，抗诉书的送达和期限，抗诉案件的审理方式，当事人的权利义务，检察人员出席再审法庭时是否享有参加辩论的权利或义务，法律都无规定，致使实践中出现两种截然不同的做法。此外，我国民事诉讼法没有明确抗诉开始的时间，对于抗诉的次数也没有明确的规定，对抗诉案件无审理期限的规定，容易造成实际的矛盾。这些矛盾表明现行民事检察监督制度存在着某些不足。

二、现行民事检察监督制度的缺点

(一)监督的手段单一

在《民事诉讼法》中，只规定检察机关对已经发生法律效力的、确有错误的判决、裁定进行抗诉，即通常所说白勺“事后监督”。

(二)监督的范围狭窄

《民事诉讼法》没有赋予检察机关对人民法院民事审判活动中的其他审判行为的检察监督。例如，人民法院对妨害民事诉讼行为强制措施的适用、财产保全、先予执行措施的适用，以及特别程序、督促程序、公示催告程序、破产程序、执行程序均不发生检察监督的问题。

(三)监督的程序不完善

《民事诉讼法》对检察机关受理、审查案件及出庭抗诉的具体工作程序未作任何规定，缺乏可操作性，使检察机关在具体工作中无法可依。在庭审中，出庭的检察人员仅仅是宣读一下抗诉书，以及对庭审程序进行监督，并无权对法院的实体裁决行使权利。

三、构建具有中国特色的民事检察监督制度

要克服我国现行民事检察监督制度存在的缺陷，必须对现行民事检察监督方式进行改革和完善，以强化检察监督为主导来改造我国现行的民事检察监督制度，构建起适合我国国情、突出现代司法理念、具有中国特色的新型民事检察监督制度。笔者建议通过立法进一步完善和细化民事检察监督的内容、手段、途径、方式、程序和权限，应当规定检察机关对民事诉讼的整个过程实行全程监督，必要时可参与民事诉讼的全过程，具有起诉、参诉、抗诉等权利。

(一)保留抗诉权

对生效裁判的抗诉权仍然保留，但在方式和途经上进行改进。检察机关对法院生效裁判的抗诉监督，有利于调整失衡的双方当事人的地位，有效地对法院的民事审判进行监督，因此检察机关对法院生效裁判的抗诉权必须予以保留和强化。人民检察院对同级法院的生效民事判决和裁定觉得需要进行抗诉的，除报上级检察院决定并抗诉至其同级法院外，还可以采取同级检察机关监督的方式，直接向原审法院提起抗诉，并由其重审。这样既可避免当事人的讼累，又利于信息之反馈，更能及时有效发挥监督之功效。

(二)设置起诉权

现行《民事诉讼法》仅规定检察机关对民事案件有抗诉权，而司法实践证明这是不完整的监督权。随着我国经济体制改革的逐步深化，新情况新问题不断出现，尤其是近年来国有资产严重流失、环境污染、对国家和社会公共利益造成较大侵害的事件时有发生。而这类案件往往无合适的诉讼主体，或有主体而无力起诉、起诉不力，致使案件得不到及时有效的司法干预。设置检察有关的起诉权可以有效地解决这些问题。

关于人民检察院可以提起民事诉讼的民事案件的类别，国内主流的观点认为应包括侵犯国家对国有资产所有的事件、公害案件、涉及其公共利益的事件。笔者认为可大体上规定为以下几种：(1)在国家作为民事主体的利益受到损害时，代表国家起诉；(2)在社会公共利益受到侵害又无特定主体时，代表社会公众起诉；(3)当公民、法人的重大利益受到严重侵害，而又因特殊情况不能起诉、不敢起诉或无力起诉的，代表国家、集体、法人和公民起诉；(4)在重大涉外案件中，代表国家、集体和法人起诉。

(三)行使参诉权

对于涉及国家利益、社会公共利益的案件，在当事人已经诉诸法院的情况下，可以赋予检察机关参与诉讼的权利。检察机关参加到已经开始的民事诉讼，既可以是法院提出，也可以是检察机关主动提出，还可以是按照法律的有关规定行使参诉权。检察机关应该可以在诉讼的各个阶段参加到已经开始的诉讼中来。

(四)赋予调查权

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《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，是我们党对执政规律和反腐倡廉工作规律认识进一步深化所取得的重要成果，是当前和今后一个时期深入开展党风廉政建设和反腐败工作的指导性文件。贯彻落实《实施纲要》，要紧紧围绕党和政府的中心工作，抓好重点环节，突出重点工作，继续保持惩治腐败的强劲态势，不断推动党风廉政建设和反腐败工作取得新成效。

贯彻落实《实施纲要》要紧紧抓住五个重点环节

贯彻落实《实施纲要》，一定要紧紧抓住五个关键环节不放松。即教育是基础，制度是保证，监督是关键，改革是动力，惩处是警示。要充分发挥反腐倡廉教育的基础性作用。始终依托反腐倡廉大宣教工作格局，协调宣传、文化、广播电视等有关部门，定期召开联席会议，研究问题，落实责任，发挥好各自的优势。要坚持领导干部讲授廉政党课、举行反腐倡廉形势报告会等行之有效的好形式，以党员领导干部为重点，深入开展学习贯彻的主题教育活动和社会主义荣辱观教育，务求取得实效。要在抓好廉政文化进社区、进家庭、进学校、进企业、进农村试点工作的基础上，总结经验，全面落实廉政文化建设“五进”规划，努力营造以廉为荣、以贪为耻的良好社会风尚。要充分发挥制度的保证作用。制定制度一定要体现科学性、前瞻性和可行性，出台的规定符合当地实际，能够行得通、办得到。要结合当地实际，制定落实党内监督条例的具体配套制度，尽快建立起反腐倡廉制度体系，抓好各项具体制度的贯彻执行。要加大对制度执行情况的监督检查力度，确保反腐倡廉各项制度不折不扣地得到执行。要充分发挥监督的关键作用。着力加强对领导机关、领导干部特别是各级领导班子主要负责人的监督，加强选人用人、财政资金、国有资产、金融等重点环节、重点部位权力运行的监督。当前，换届工作已经开始，各级纪检监察机关一定要加强对换届工作的监督检查，严肃查处违反组织人事纪律的人和事，确保换届工作的顺利进行。要切实强化党内监督，保障党员的批评权、检举权、申诉权和控告权，把领导干部的用权行为置于群众的严密监督之下，变少数人监督多数人为多数人监督少数人。要加强组织协调，把党内监督和人大监督、行政监督、司法监督、政协民主监督有机结合起来，把事前监督、事中监督、事后监督结合起来，前移监督关口，并不断扩大监督面，使干部的用权行为始终置于有效的监督之下，形成硬约束，保证权力的正确运行。要全面推行党务公开，督促各地各部门制定方案，加大工作力度。要与政务、厂务、村务公开相结合，以公开促监督。要加强对派驻机构统一管理后的工作指导，切实加强对派驻机构对驻在部门领导班子和领导干部的监督。要深入开展廉政监察、执法监察和效能监察，规范和制约用权行为。要坚持不懈地搞好巡视工作，加强与人大、政协、司法机关、审计部门、新闻媒体的协作配合，着力提高监督的整体效能。要充分发挥改革的动力作用。始终坚持以改革统揽预防腐败的各项工作，深入推进干部人事制度、司法体制和工作机制、行政审批制度、财政税收体制、投资体制、金融体制改革。逐步完善工程建设招标投标、土地使用权出让、产权交易和政府采购制度，力争在关键领域和重要环节取得突破。要加强调查研究，掌握各项改革措施的进展情况，分析存在的问题，适时地向牵头部门提出工作要求，稳步推进，深化改革，逐步解决诱发腐败现象滋生的深层次问题。要充分发挥惩处的警示作用。必须始终保持查办大案要案的强劲势头，既要坚决查办发生在领导机关和领导干部中违纪政纪的案件，又要加大对严重侵害群众利益案件的查处力度。要坚持依纪依法办案，对查办的一些重大案件，要落实“一案三报告制”，通过剖析案件，发挥好查办案件的治本功能。

贯彻落实《实施纲要》要突出今年的工作重点

贯彻《实施纲要》，要和今年的反腐倡廉任务结合起来，突出工作重点，抓好各项任务的落实。各级纪检监察机关要加大对贯彻落实科学发展观情况的监督检查，加强对廉政勤政、依法行政情况的监督检查，为全省的改革发展营造良好环境。要积极适应建设社会主义新农村的需要，加强农村基层党风廉政建设，为建设社会主义新农村提供坚强保证。要集中开展对城乡结合部基层党员干部在党风政风方面存在突出问题的专项治理，切实解决群众反映强烈的问题。要围绕规范市场经济秩序和健全社会信用体系，深入开展商业贿赂专项治理工作。各级纪检监察机关要加强对这项工作的具体指导，充分发挥组织协调和监督检查职能作用，抓住自查自纠、查处案件、建立长效机制三个关键环节，保证治理工作的顺利进行。要认真解决人民群众反映强烈的突出问题。下决心解决好群众上学难、上学贵的问题。全面实施高校招生“阳光工程”；集中清理和纠正高中以下学校开办“校中校”、“校中班”，把学校分为不同等级、实行不同收费标准的行为；清理和规范全省各级各类学校的收费项目和标准，对中小学收费资金管理使用情况进行监督检查，严肃查处挤占、挪用教育经费的行为；积极探索建立农村义务教育保障机制，坚决杜绝任何名目的教育乱收费行为。下决心解决群众看病难、看病贵的问题。深入推进新型农村合作医疗试点工作，扩大城镇基本医疗保险覆盖面，完善医疗保险制度；推行以省为单位的网上集中招标采购办法，鼓励大型制药企业直接参与竞标，降低药品价格；深入开展医药购销领域商业贿赂专项治理工作，查处和纠正医院科室承包及医务人员个人收入同药品销售、医疗收入直接挂钩的行为，规范医院和医生的用药和治疗行为；严肃查处医疗机构及有关人员在药品、医用设备、医用耗材等采购和临床活动中收受企业及其经销人员给予财物、回扣或提成的行为。下决心纠正征用土地、城镇房屋拆迁、企业重组改制和破产中损害群众利益和拖欠农民工工资等突出问题。要公开征地补偿程序、补偿安置费用标准及管理使用情况，保证不发生新的拖欠、截留、挪用的问题；督促建设部门明确处理城镇拆迁问题的政策界限，严格拆迁程序，合理调整拆迁补偿标准，从拆迁依据、审批程序、拆迁方案入手严格监管，防止发生违规强制拆迁；全面推行农民工工资预付保证金制度，建立拖欠农民工工资企业“黑名单”制度和限制进入市场机制，坚决纠正拖欠农民工工资的问题；围绕推进社会主义新农村建设，会同发改、农业、财政、国土、审计、扶贫等部门，加强对农村基础设施建设情况的监督检查，保障“三农”资金安全运行；积极参加全省重特大事故的调查处理，注意发现和查处事故背后的腐败问题,对事故的原因和责任深挖细究，督促有关部门认真解决安全生产中危害群众生命和财产安全的问题，坚决查处重大事故背后的腐败问题。

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一、在队伍建设上强化管理，约束干警行为

实践中，我院坚持以人为本的理念，把建设纪律严明的审判队伍作为重中之重，切实抓在手上。一是以完善机制约束干警。我院认真贯彻落实“六条禁令”、“五个严禁”等禁止性规定。为使干警真正入脑、入心，成为日常的行为准则，我们将这些规定制成胸卡佩戴，还制成宣传卡放在办公桌上，在院局域网上公布，使干警真正铭记在心自觉遵守。我院坚持实行“一岗双责”制，把队伍建设纳入岗位目标考评中，制定并实施了《xx市人民法院目标考评末位淘汰实施办法》等相关规定，把党风廉政建设，特别是实现干警“零违纪”作为一项重要考评内容。建立了业务档案、廉政档案、执法档案，并由政工科、监察室具体负责，采取月考评、季初评、半年联评、年终总评的形式，切实加大对干警的思想、纪律、作风、审判、执行工作的考评力度，以此在全院上下形成良好的预防干警违纪违法的工作机制。二是以严明奖惩管理队伍。工作中，我们感到奖惩不明、护短、家丑不可外扬等观念，是导致甚至是纵容干警违纪违法的一大症结。因此，我们把预防干警违纪违法与政治待遇、物质奖惩挂钩，真正做到奖优罚劣、奖惩分明，从而有效杜绝了干警违纪违法现象的发生。三是以警示作用教育干警。立足教育，着眼防范，我们组织干警到北安监狱参观了生产车间、宿舍、食堂、禁闭区等场所，两名因职务犯罪的服刑人员的现身说法，使干警从中受到警醒，达到了以案明纪的效果，增强了廉洁自律的自觉性、重任在肩的使命感、求真务实的责任心、廉洁奉献的公仆心。

二、在审判工作上强化管理，确保司法公正、服务大局