土地资源优化配置的概念范文

导语：如何才能写好一篇土地资源优化配置的概念，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

土地资源管理存在的问题措施

社会主义新农村建设是全面提升我国现代水平的重大而艰巨的历史性任务，在社会主义新农村建设的过程中，经济发展与土地资源的保护一直是发展中存在着矛盾。伴随着经济的快速发展，郊区城市化、城乡一体化、乡村城镇化等越来越多概念的衍生，新农村建设的步伐不断加快，土地资源的需求量开始增加，然而土地资源的自然供给却是有限的，再加之人类活动的频繁，导致土地荒漠化、土地盐碱化等问题，加剧了土地资源的短缺。因此，农村土地资源成为当前一项亟需解决的重要问题

一、新农村建设的重要基础性工程是农村土地整理

应开展农村土地整理，改善农业生产的物质基础条件，提高农业综合生产的能力。农村土地整理，其宗旨就是按照现代农业的要求，综合采用农业、水利、林业、生物和科技措施，实现田成方、路成行、林成网、渠相连、旱能浇、涝能排，农田标准化、生产专业化、操作机械化和农艺规范化，建设现代化农业园区。实践证明：农村土地整理在很大程度上发挥着极高的效益。如将处于荒废状态的道路、沟渠、损毁的防护林、坟墓等开发成生产用地， 可以有效的增加耕地面积。诸如通过规整农田灌溉渠系，发展节水灌溉农业，以及改良土壤等措施，能够提高土、水、肥的综合利用效率。通过调整土地关系，优化土地利用结构，能更好地提高土地利用率和产出率，同时保证土壤的养分不大量流失。通过平整土地，归并零星地块以及修筑梯田，能够促进土地集中和土地适度规模经营，为提高农业机械化装备水平和农业集约化程度创造条件。通过完善农业基础设施，可以为大面积推广农业技术创造条件，有效改善农业生态条件和农村人居环境提供有效的措施。

二、农业生产用地的配置机构不健全所导致的问题

在我国农村土地的政策中，家庭联产承包制在一定程度上大大的调动了农民生产的积极性，但目前来看，在以为核心的农业生产经营体制的制度优势已经开始出现严重的弱化，正在不断的暴露出一些不适应生产力要求的弊端。由于单个家庭中所拥有的生产要素与制度中提到的扩大生产经营的要求相违背，分散农户的家庭经营已经难以适应整个市场的需求，生产同再生产在各个环节以及利益的分配存在重大的矛盾。不仅如此，农民对土地资源的认识不够深刻，意识观念不统一，进而造成了不同区域的规模和流转的差异，再加之没有可操作的指导性策略，是土地的流转处在一种盲目运作的状态。

三、如何合理规范土地资源的使用

1、必须高度重视优化土地资源配置的原则

土地资源在利用率上存在的问题，追溯其根源不难发现俺，资源短缺与低效利用是造成这一问题的根本原因，要想解决这一问题，就必须要通过优化配置这一策略，来提高土地的利用效率和产出效率。土地集约利用在根本上涵括了土地优化配置的问题，土地优化配置可以很有效的实现土地资源的集约利用。土地优化配置在其实质上，完全可以可以理解为以土地的可持续利用为根本目标和准则。在一定区域内使土地资源需求既能满足当代社会经济发展的需要，又不对人类未来的发展造成威胁。这样做的同时，也满足了可持续发展战略的要求。

2、调整农村产业结构的原则

开展建设用地存量土地调查，对重点工程项目的土地进行一次清查，登记造册，明确界线范围，对占用或重复征地进行清理。加大存量土地收储处置力度，对尚不达到法定收回期限的闲置低效利用的国有土地，由地方政府无偿收回。在节约和科学利用土地的前提下，切实做好拆迁补偿安装工作，对农村分散的空闲地和低效利用土地进行融合，开展城乡建设用地置换，同时做好农用地整理工作。在农村，浪费土地的情景随处可见。导致这一现象的直接原因就是农村的产业结构不合理。在农村，很多地区都在延续这先人粗犷型的生产生活方式，肆意开采、放牧、砍伐等行为，这直接导致了土地资源的大面积破坏以及土壤营养含量的流逝。积极的开展调整农村产业结构，是有效实现土地资源的优化配置以及土地资源可持续发展的必然要求。我们不能靠大力发展经济作物，来增加单位土地面积的经济产出，我们必须要在有限的土地资源上，创造出尽可能无限多的效益。对每一类土壤进行分类指导，给予合理的确定，不能忽视现有的状况而采取“一刀切”的盲目策略，从而以发挥每类土地的最高利用价值。

3、坚定不移的遵循土地资源高效利用原则

在目前的土地资源保护与利用中，我们必须坚定不移的遵循低资源高效利用的原则，在有限的自然供给中，创造出属于人类的最大的经济效益，在社会主义新农村的建设过程中，政务等相关部门可以通过举办知识讲座、为广大群众提供政策咨询等多种形式，使群众可以充分的了解我国的国情，提高广大人民群众在土地整理上的整体认知，使经济发展理念和资源保护观念深入人心，增强了群众自身对土地资源的认识，从而能够为土地整理项目的有效实施，奠定了最坚实的人民群众基础。

4、坚持土地资源可持续利用的原则

土地资源利用研究的理论基础是可持续发展理论，土地资源的利用是追求土地利用效率的最大化，节约建设用地资源，实现土地资源的可持续利用为最终目标，土地资源的可持续发展是土地资源利用的必然选择，因此要实现土地资源的利用必须坚持土地资源可持续发展的原则。

我国正处于社会主义初级阶段，各项制度和法律法则都还不够完善，新农村的出现以及土地资源保护的出现都在一定程度上完善着我国的局面，促进我国经济建设的发展和环境资源的保护。

参考文献：

[1]郭欣欣，胡琳，杨凤海.土地资源管理专业双语教学探析.长春理工大学学报2009（4）：2.

[2]杨忠学，刘占场.土地资源管理专业和教学改革探索.时代教育，2008（41）.

篇2

关键词：土地储备制度法律动因法律原则法律性质

一、土地储备制度产生与发展的法律动因之探源

（一）土地资源自身稀缺性与人类日益增长的经济需求之矛盾是催生土地储备法律规范的沃土

土地是人类得以生存与发展的物质载体，是“一切生产和一切存在的源泉。”[1]然而，作为一种自然资源，土地具有稀缺性。所谓稀缺性，是指土地因其位置的固定性、面积的有限性而不可再生，不能为人类所无限度的利用的一种自然属性。土地的稀缺性是相对于人类无限之需求而言的。依西方经济学观点，一种资源的稀缺性乃是源于其不可再生性，如土地、淡水、矿物、石油、天然气等；而人类由于自身的发展需要消耗大量的自然资源，并且这种消耗随着人口的增加、经济的发展而呈上升之势。以我国为例，自上个世纪70年代以来，我国人口以每年10％左右的速度增长，耕地则以每年2.%的速度递减。[2]这样，土地资源自身的稀缺性与人类日益增长的经济需求之间就存在不可避免的矛盾。为了缓解这种矛盾，客观上要求在土地上建立一种行之有效的秩序性规范-法律规范，一方面以之确定土地权利之归属和流转，另一方面，据以规制各种对土地资源进行破坏与浪费的非理，以期实现土地资源的最优化开发与利用。土地储备法律规范正是这种社会客观需要催生之必然结果。

（二）国家对土地资源的宏观调控是土地储备法律制度产生的制度动因

在市场经济条件下，每一个市场主体都是理性的“经济人”（亚当。斯密语），为实现其自身利益之最大化倾力而为。同样地，由于市场主体利益的非一致性，不同利益主体的行为难以形成对整个社会有益的规模经济效应，相反，通常情况下都会出现规模不经济甚至是无政府主义的不良后果。为了矫正私利主体的各种非理，国家（作为拥有至高无上权力之统治体）必须运用其认为可行的统治方法予以规制。在长期的实践当中，世界各国逐渐形成了一整套对经济进行宏观调控的制度。通过宏观调控手段如价格、利率、税收、财政转移支付等的调节，一方面使社会需求总量与供给总量趋于平衡，另一方面则使社会的供给与需求结构达到平衡，从而令资源配置趋于合理。土地储备制度产生极为重要的一个法律制度动因即是：顺应国家对土地资源进行宏观调控的需要，用制度的法律化规制土地市场，使土地资源发挥尽可能大的效用。

（三）土地价值的可估算性及市场主体的逐利性是土地储备法律制度诞生的现实动因

土地作为一种典型地不动产，总是固定在地球表面某一确定的经纬度上。与地理学上的土地概念不同，[3]法学上的土地是指能为人类所控制、利用并借以创造财富的陆地地表。随之科技的进步，现代人对土地的利用越来越走向集约化，土地的价值总体上处于上升趋势。相应的，人们对土地价值的评估和测算也日趋精密与完善。正是土地价值的这种可估算性及人们利用土地创造财富的逐利心理，推动着土地储备法律制度这一调整市场主体合理、有序利用土地的规范的产生。

二、土地储备制度应遵循的法律原则之彰显

（一）合法运作原则

合法运作原则是指土地储备制度地运作必须在实质上和形式上都符合法律法规地规定，不得在法律法规之外运行。当前，由于全国性统一的法律规范的缺位，各个实现土地储备制度的地方政府都是依照本地的地方性法规或地方规章运行；对于具体的制度及运作行为，尚有许多属于无章可循、无法可依的状态，如储备中心的法律地位及职权职责、纳入储备的土地范围、储备土地的出让方式等。因此，加快土地储备相关制度的立法，使其在法律规范范围内有序运作无疑意义重大。

（二）资源优化配置原则

土地储备法律制度的构建须符合资源优化配置原则。土地资源的优化配置原则是指土地资源在生产和再生产过程中各个环节上的合理、有效的流动和配备。我国的社会主义市场经济，就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。由于我国目前实行土地所有权公有制度，因此，现实可供自由配置的只能是土地他物权，即土地用益物权和担保物权。在土地用益物权方面，应当重点抓土地用途管制和权利的自由流转，使土地效用达到最大限度的发挥；在土地担保物权方面，则着眼于担保主体及相关第三人权利义务的界清，以切实发挥土地在债权担保中的作用。土地储备制度在资源的优化配置上应当采用拍卖出让形式，减少、消灭协议出让方式，使土地使用权出让真正走向市场化、规范化。

（三）可持续发展原则

可持续发展是在人类面临科技进步与生态环境恶化、贫富差距日益拉大这两大社会失衡的背景下而产生的一种新型的发展观，其核心思想在于要求人类以最高的智力水平和泛爱的责任感去准确处理人与自然、人与人之间的关系，并在作出每一个行为与抉择时，不仅要考虑本代人的利益平衡，而且要考虑到代际人的利益平衡，从而实现自然资源、人文资源在现在与将来的高效、持续发展。[4]土地储备制度应当遵循可持续发展原则，在土地的收购、储备与使用权移转过程中，应当充分考虑土地资源的长远规划与短期利用的矛盾，考虑基于土地的社会经济长远发展与资源消耗的协调，避免盲目放地等政府短期行为。

（四）土地使用权竞争性出让原则

土地储备中心收购土地之后，一方面需要进行土地的储备，以对土地资源和社会经济进行宏观调控；另一方面，须对其储备的土地进行使用权的有偿出让，以实现土地资源的价值。在土地使用权的出让过程中，应当坚持竞争性出让原则，严格控制非竞争性出让即协议出让的数量。市场是资源配置的调节器，在完全的市场经济下，各个主体通过竞争这一法则实现优胜劣汰。因此，让资源同有优势﹑有实力的投资者配置﹐是市场经济的要义﹐让最有实力的开发商得到最好土地的最公平的方法即是竞争。与拍卖、招标、挂牌等竞争性方式出让土地，较之协议出让既有实现土地资源优化配置与国有资产保值增值之效，又可减少暗箱操作，抑制腐败现象的产生。

（五）社会效益优先原则

社会效益优先原则是指在土地储备制度的整个运作流程及其价值取向上，当出现政府利益、个人利益与社会公共利益不一致的情形时，应当优先考虑社会效益。土地储备制度的运行应当遵循社会效益优先原则，这是其实现国家宏观调控职能和资源优化配置的前提，也是实现土地资源可持续性发展的保障。笔者认为，所谓的社会效益，是指符合整个社会、社区的民众的根本利益的、可增进其福利的一种权利与利益分配状态。社会效益追根到底是人权的利益化，或称利益化了的社会民众整体的生存权、发展权。其在本质上是民生问题。政府在进行土地收购时，应当在符合城市整体规划的前提下，不得侵犯被收购者及相关市场主体的合法权益；在获得土地收益之后，对盈余资金的投向应当有严格的用途管制，尽量往公共设施建设、社会保障、环境保护等涉及社会公益性的方面倾斜。

三、土地收购与储备法律性质之剖析

（一）行政行为说（强制论）

行政行为说认为，在土地储备、收购过程中，政府的行为属于行政法律行为，而被收购土地的一方当事人为行政相对人。行政行为说又可分为两种：其一，认为土地收购与储备行为于双方当事人而言是一种“权利和义务”关系，即土地收购是政府的权利，对被收购方讲是对国家的义务，收购是一种行政行为，收购价格不必遵循等价有偿的原则，只有这样才能确保政府建立和实施土地收购储备制度的宏观社会经济目标的实现。这不符合建立社会主义市场经济体制的要求；其二，认为属于国家对土地收购的“强制性买卖”关系，该学说承认土地收购双方存在“买卖关系”，但这种“买卖关系”是强制性的，表现在收购与否由政府决定，收购价格由地价评估机构按照市场价格进行评估，并由土地行政部门确认，而不由原土地使用者自由要价。“强制性买卖”关系有如下性质：①土地统一收购属于政府的特有权力；②土地统一收购权力是用于公共目的；③行使土地统一收购权力必须给予合理的补偿。

（二）民事行为说（自由论）

持民事行为说者认为，收购行为是市场经济条件下的“自由买卖关系”，即政府及其授权委托的土地收购机构与被收购单位或个人是平等的经济主体，是否收购及收购的价格均由双方在自愿、公平、有偿的基础上，根据市场状况自由协商决定。[5]依次观点，实施土地储备的政府或其授权机构就是一个纯粹的地产开发公司，它仅能实现其效益最大化的微观目标，而土地储备制度的宏观的社会、经济目标就无法实现。

（三）区分说

区分说是在对民事行为说与行政行为说进行研究、筛选的基础上，认为此二者皆有失偏颇，而主张应当视政府在收购时的不同身份来确定收购行为性质的一种折中观点。具体而言，该学说认为：

政府主体身份表现在国有土地上是双重的，它既是土地所有者代表，又是行政管理者。作为所有者代表，政府享有对土地的占有、使用、收益和处分的权利，其中，有偿出让国有土地使用权便是其行使所有权的重要表现形式。政府与国土使用权的受让人签订的土地使用权出让合同应当遵循平等、自愿、等价有偿的原则；作为行政管理者，政府享有对土地的财产权力，这种权力是与服从相对于，与强制划等号的。政府对土地资源的管理权源于宪法赋予的政府的经济管理权。政府行使经济管理权的前提和目的是社会公共利益，因此，政府在为公共利益的需要而进行单向收购时，具有强制性。

笔者认为，土地收购从本质上讲属经济法律行为。因为，首先，对土地的收购、储备体现了国家对地产市场的宏观调控，是国家借以干预社会经济的一种重要形式；其次，收购行为本身既是政府的经济职权，即政府有权依法对符合规定的土地进行收购，任何单位与个人都不得拒绝收购，同时，它又是政府的经济职责，即政府对符合收购条件的土地必须进行收购，并在一定条件下进行出让，收购行为是职权与职责的有机统一；再次，“强制”与“自由”仅仅是内在意志的外在表现形式，而非法律行为性质本身，上述三种观点都没有看到国家在土地储备制度当中的宏观调控与积极干预，因而都流于片面。*作者简介：王保信（1977—），男，广东揭阳人，西南政法大学2001级经济法专业硕士研究生，主要研究方向为房地产法。

[1]《马克思恩格斯全集》。北京：人民出版社，1986年版，第384页。

[2]钱铭。21世纪中国土地可持续发展利用展望。中国土地科学，2001年第1期。

[3]一般认为，地理学上的土地概念为“地球表面的陆地部分及其附属的内陆水域和滩涂等”，见孙宪忠。《论物权法》。法律出版社2001年10月版，318.

[4]李昌麒主编。经济法学。北京：中国政法大学出版社，1999年版，87.

[5]吴东仙、罗思荣。完善土地储备制度的法律思考。杭州商学院学报，2002：（5），32.

OntheLegalPrincipleofLandStorageSystem

WangBao-xin

篇3

Abstract: Formulating the city land reserve system is the system of urban land again, is further deepen the innovation of urban land use system reform of an objective requirement. However, in the city land reserve system operational practice still existing some problems that need further effort to establish and perfect the system of urban land, the key is to construct a scientific and reasonable system of land reserve mechanism, establishing the city land fund, and perfect the land market and the city land reserve system of legal support system.

关键词: 土地储备;经营城市;制度;思考

Key words: land reserve;city management;system;thinking

中图分类号:F293.2 文献标识码:A文章编号:1006-4311(2010)19-0245-01

0引言

经营城市,即要把市场经济中的经营意识、经营机制、经营主体、经营方式等多种要素引入城市建设之中,全面归集和盘活资产,促使城市重新配置和优化组合,从而建立多元化的融资渠道,不断扩充城市建设的资金来源。经营城市的核心是运营城市空间资源,尤其是土地资本,因为,城市的一切活动都要依赖于土地,而土地供给又具有稀缺性,只有相当数量的土地资源、资产集中在政府的储备库里,进行土地优化配置,才能形成土地利用布局适当、效果合理及综合效率最高的模式。

1需要明确的几个概念

1.1 经营城市“经营城市”的概念与内涵,界定为“构成城市空间和城市功能载体的自然生成资本(如土地资源)、人力作用资本(如道路、桥梁等基础设施)及其相关的延伸资本(如广场、街道的冠名权)等”进行集聚、重组和运营,从中获取收益,再将这笔收益投入到城市建设的新项中去,走“以城建城”、“以城养城”的新路子。

1.2 城市土地储备制度是指由城市政府委托的机构通过征用、收购、置换、到期回收、土地整理等方式,从分散的土地使用者手中将土地集中起来,并由政府或由政府委托的机构组织进行土地整治与开发。在完成了房屋拆迁、土地平整等一系列前期开发工作后,再根据城市土地年度计划,有计划地将土地投入市场的制度安排。

通过以上概念的比较,可以看出建立城市土地储备制度是经营城市过程中的一个重要环节,利用土地保值增值的特性,通过政府对其垄断性的储备,合理地调控土地市场,使其达到增值的目的,进而使政府获取土地收益,为城市建设、旧城改造积累资金。

2经营城市与土地储备的关系

我国城市土地属于国家所有,政府享有在法律规定范围内占有、使用、收益和处置土地的权利。但很长一段时间以来,我国城市存量土地几乎掌握在使用者手中,政府事实上失去了对城市存量土地的控制,土地市场比较混乱,并带来一些弊端。

如:其一,城市规划难以实施。由于政府未能垄断土地一级市场,城市的建设开发很大程度上按照开发商的意图来实施,结果往往会与城市规划发生冲突,不仅使规划的旧城成片改造、综合开发的设想难以实现,而且这种无序的开发效果也不理想。建设搞了不少,城市整体面貌却改变不大,并对进一步改造增加了难度。其二,国有资产大量流失。由拥有存量土地的企业自行招商,主动方往往是开发商。使许多土地交易价格偏低,甚至搞暗想操作,滋生腐败;土地市场无序也造成存量土地流转的不合理,部分开发商趁机炒卖地皮,导致国有资产的大量流失。其三,存量土地难以总体全面开发。由于存量土地未实行统购统销,没有统一的开发规划和计划,使一部分开发前景不理想或开发难度大的地块无人问津、长期闲置,也使一些想通过盘活存量土地解困的企业难以落实脱困措施。

3市场经济条件下,实行土地储备的意义

土地收购储备是“经营城市”的核心问题,土地收购储备制度是土地招标、拍卖、挂牌等有效显化国有土地资产价值方式的重要支持基础。土地收购储备制度是城市土地制度改革的方向,也是土地利用方式和管理方式的一种改革和创新,应站在政府“经营城市”的战略高度,建立健全完善的土地收储制度。

3.1 通过土地收购储备盘活企业资产土地使用权不流动,资产就盘不活。国有企业特别是经济效益较差的企业,土地资产长期处于“凝固”状态下,不会自行产生资本价值的增加。土地资产不流动,就会慢慢从价值形态上流失。土地资产只有当它们作为资本的一种形态运用到物质上产领域中去的时候,才会实现其价值的转移,并为其产生价值的增加创造条件。所以,土地使用权不流动,资产就盘不活。如果国有企业长期承载着大量无法正常发挥作用、无法带来效益与增值的土地资产,就不会有活力。

调整盘活企业土地资产存量,就是要通过土地收购储备等有效手段,推动国有企业土地使用权流动,一方面,将闲置的土地资产存量调剂到可以使其发挥作用的高效企业与优势企业,使得原有企业卸掉包袱。另一方面,将存量土地资产变现,让灵活性强的货币资金投入到更好的资产运作上去,从而多方面实现国有土地资产的保值增值。采取企业兼并、破产与土地置换或收购储备等盘活方式优化配置土地资源,可以把有限的土地资源转移到优势的部门、优势的产业,形成规模经济,更有利于社会经济加快发展。

3.2 建立土地收购储备制度,有利于提高政府调控土地市场的能力建立土地收购储备制度,对于盘活存量土地,建立“公平、公开、公正、规范”的土地市场,调整城市用地结构,提高城市土地利用率,增加土地资产收益都将起到积极的作用。

4对当前土地储备制度的一些思考

篇4

一、提高土地资源集约化利用水平的对策措施

充分挖掘土地资源潜力的可行方法就是“零土地技改”和“无土地招商”，这种方法很多县市都在积极推行并已取得了很好的效果。借鉴各地实践情况的成功经验，进一步提高土地资源集约化利用水平的措施主要有：

1.1加大对闲置低效利用土地的清理力度

进一步加大对储备未供土地、低效利用土地和闲置土地的清理力度，排查实际情况，建立详细的记录档案，并根据实际情况依法处置开发利用，从而节约大量土地资源，使其发最大的效益。全面清理闲置低效利用土地情况。对依法应当无偿收回、闲置满2年的土地，坚决进行无偿收回；不符合法定收回条件的，采取改变用途、等价置换、临时使用拍入政府储备等途径及时处理。严格按照法律规定征收土地闲置满1年不满2年的土地闲置费。对闲置房地产用地特别是超过2年的，严格按照国土资源部出台的管理办法征缴增值地价。

1.2实行优先使用储备土地战略

在各类项目用地、建设用地选址时，国土、招商、规划等部门及乡镇（街道、开发区）引导项目优先使用闲置土地、低效利用土地和储备未供土地。提高储备土地的供地率，加快批而废弃、未供、闲置土地的盘活工作。对当年储备土地的供地率必须达到80%以上，往年储备土地的供地率要达到50%以上。依法进行处罚因项目投资不到位造成耕地撂荒的、土地闲置，坚决收回其土地使用权。

1.3加大闲置土地挖潜力度

提高土地利用率，利用迁村并点、建设农村住宅集聚区和旧城改造等形式，推进城镇一体化建设进程。对供而未用、用而不足的土地应努力盘活，对闲置企业、乡镇旧址，撤并学校的存量闲置土地进行复垦挖潜，盘活闲置土地，为一般项目落地提供保障。加速旧城改造步伐、推进“城中村”建设，为新项目建设提供了用地空间。

1.4加强土地管理，优化供地结构

对生态环保、符合国家产业政策且投入产出率高的节能型项目，以及拆迁安置和农民小区、重点急需项目，优先供地；原则上不单独对投资额小于300万元的工业项目供地，生产经营场所的获得采取租赁标准厂房或租赁土地使用权的形式。强化用地审核监管，项目的落户、竣工、验收，实行全过程管理，新建用地的项目必须充分消化企业现有闲置土地，在项目立项审批、核准、备案时，把企业现有闲置土地面积一并核算为用地规模，坚决核减投资强度与容积率达不到要求的供地面积。

1.5完善并严格执行土地使用制度

首先，改革土地的供给与出让方式，在土地使用制度方面应引入市场机制。进行集约经营，将以供给决定需求的方式替代以需求决定供给的方式。转变土地利用方式，提高土地的利用效率和价值，避免工业用地的低成本无序扩张。制定严格的土地储备制度来完善土地使用制度，这个制度是政府调控土地市场的又一有效方式。城市土地的利用要同时考虑社会效益和经济效益，政府应该对土地市场进行适当的管制，来保证经济效益与社会效益同时实现，土地储备是管制土地市场与政府调控的有效手段。作为盘活城镇内部存量土地和置换城镇内部低度利用的土地、增加城市建设用地的有效途径的统一土地收购储备制度，也能够规范土地市场、解决土地无偿使用制度下产生的诸多历史遗留问题。

1.6整合用地，挖掘潜力

集中开发研究、中试、推广、生产区域，整合现有土地。制定科学合理的产业政策，调整优化产业结构。选择最有利的产业发展集群模式，降低生产成本，实现低投入、高产出。挖掘现有存量建设用地潜力，提高土地利用率。借鉴国内其他园区的经验，引进区片容积率控制的概念，即对开发区确定一个合理的容积率，一部分企业用地可超过区片容积率，另一部分企业用地可根据实际需要小于区片容积率，只要整个区片实际建筑容积率不超过规划容积率即可，这样可满足不同用地者的需求，促使土地集约利用。

1.7多维发展，拓展空间

土地集约利用应该放眼未来，而不是一味地追求地面上的建筑高度，通过科技技术向地下要空间。借鉴其他立体开发模式。如在一幢多层建筑中安置几个或几十个工厂或车间，即将平面方向上布置的厂房，在垂直方向上重叠起来，形成工业大厦或工业综合体。高新区基本上是科技含量高、附加值高的工业企业，适宜于布置立体化标准工厂。另一方面，向地下空间拓展，认真借鉴世界各国开发利用城市地下空间的成功经验。

1.8确定合理的土地利用规模

严格控制城镇的土地利用规模，准确定位城镇的发展方向。根据产业优势、特点诸要素，制定科学的人口发展政策，确定城镇准确的发展定位。综合考虑产业发展所需的用地、人口聚集所需的用地、城镇公用基础设施所需的建设用地，从而确定合理的城镇的土地利用规模。对项目用地进行科学规划，切实控制建设项目的用地数量。在对建设项目的用地进行规划过程中，不仅应该考虑建设项目的实际需要，还应该注重节约土地资源。确定合理的建设用地的规模，设计过程中切勿一味追求大规模、高品位，应该讲究经济买惠、节约用地、切买可行的原则。

篇5

关键词：资源稀缺；绩效体系；目标分解；绩效审计

一、绩效管理的定义

绩效管理是对主体从事活动过程中和达到组织目标而耗费的各项资源以及产生的各种效应进行评价并且依据相关评价对相关人员进行考核的制度。绩效管理不仅是过程性和结果性管理的有机结合体。任何割裂过程和结果的认识都是对绩效的机械唯物主义的表现。 土地资源利用绩效指依据土地绩效管理的相关制度规定，对资源的使用情况进行监督，来达到优化资源配置构成和提高资源的使用效率。土地绩效管理是检验和评估政府完成土地资源配置、土地市场调控和土地利用等职能任务时所取得的业绩、效率和效益的方法和手段。土地绩效管理评价必须带着发展的眼光来考量土地资源使用效果的全面系统科学发展，绩效考核建立的指标架构和指标选取也必须符合上述的要求。

二、我国政府土地绩效管理存在的诸多问题

绩效管理指标的架构没有动态适应当代经济不断发展的要求。指标发展与经济发展的协同性差。

现在评价指标日益不符合现阶段经济发展水平的要求和土地资源管理新阶段的发展要求。其中某些指标伴随的经济指标已经严重不满足现阶段的绩效管理。目前的指标体系不能够完全评价土地管理现状，也不能可持续发展战略。我们应该建立一种适度超前，未来更具竞争优势的土地绩效评价体系。实现对土地资源的导向性管理。

1. 目前的指标体系出现水土不服的问题

由于土地所在的区位，资源分布，资源结构，所在地区的经济发展阶段都影响评价指标的适用性。地理环境不同，城市发展地位不同，地区发展战略不同，经济发展水平不同，导致所选指标不能很好反映土地资源管理实质。

2. 目前的评价指标缺乏战略性眼光

土地作为国家发展战略的重要组成部分。土地资源使用的好坏直接影响了经济发展速度和发展结构。如果土地发展缺少战略眼光，那么在今后的发展中也没有形成强有力的竞争优势。为经济的有质有量的发展提供坚实的基础。

3. 指标评价内容上存不全面部综合

现在绩效管理指标只注重经济效应，违背土地资源发展规律和原则，不注重土地资源使用的综合效应。在构建生产函数时候将经济指标作为函数唯一因子考量。这种评价方式违背了系统协调发展的原则来使用土地资源。目前的很多土地评价依靠定性评价为主，定性评价不能给出准确的评价标准，也无法给下一步提供改进依据。所以定性的评价不能完全满足评价的各项要求。只有实现定量评价和定性评价，结合相关权数做出最终的科学评价。

三、进行土地绩效管理的思想和建立绩效评价架构的原则

1. 要有综合平衡的思想

综合平衡发展思想是指在发展过程中要兼顾各方利益，实现整体利益的最大化。也不是仅仅将眼光聚集在某一方面，导致评价的不科学性。土地资源是国家的关键资源也是经济发展中最稀缺的资源。伴随经济发展，土地资源只能越来越稀缺。所以土地在国家综合竞争实力中和经济发展方面都具有举足轻重的作用。它是各项发展的关键环节和基础环节。

由于土地绩效改革合涉及多方主体，比如国家，地方政府，军队，军工企业，民营企业，普通民众。各方利益关系交错纵横，很复杂，不容易找到各方利益的契合点，不容易调动各方的主动性积极性。只有各方跳出各方自由利益的圈子从全局出发，在顾全全局利益的同时发展自我利益，才能真正实现土地绩效的发展。

2. 要有集约化发展的思路，走集约化发展道路

目前我国土地资源发展的困境在于如何节约化发展利用土地资源。伴随着经济的发展和城镇化工业化的脚步不断前进，土地资源必然越来越成为制约经济发展和社会进步的关键因素。为了可持续发展必须时刻关注土地集约化的使用，提高资源的使用效能和投入产出比。提高投入产出比，就是要依靠最小的经济代价获最大的产出。这些产出包括经济，文化，社会，环境等等。各个方面。力求各个方面的综合效应最大化。只有这样才能真正实现一寸土地一寸金。

3. 全面推进绩效审计的概念

提高土地资源使用的经济性，提高资源的使用效率。除了要建立科学的绩效管理架构体系。还要有进一步的绩效审计体系。建立绩效体系是为进一步扩大绩效架构使用的效果，要绩效发现绩效管理执行中发现的问题，找出要提高的地方。不断的完善架构体系。最终实现土地资源使用方式的转变，提高资源自配使用的效率和效果，提高资源利用水平。

4. 要用战略的眼光和发展的眼光看待绩效管理评价体系

世界是发展变化的，我们要用发展的眼光来看待事物。我们既要在土地使用过程中利用好每一寸土地，也要有高屋建瓴的认识，提前做出战略性规划，并根据经济发展形势，及时调整战略战术最终实现土地资源优化配置使用的最终目标。

5. 要互利共赢WIN-WIN模式

天下熙熙皆为利来，天下攘攘皆为利往――《史记货殖列传》。土地绩效管理的发展是建立在各方互利共赢的基础之上的，没有互利共赢就没有合作。土地资源使用涉及到国家政府地方政府企业学校等等各方利益。在考量土地绩效管理的时候，必须关注对各方利益的关注。否则会激化矛盾，最终不利于绩效管理体系的建立和运行。如何使用土地关键是要明确产权关系，确定政府土地评价的价值和应享有的价值回报。

四、如何建立土地资源绩效管理的体系

1. 加强科学规划和明确路线设定

之所以要有科学的战略规划图，明晰的路线图，有清楚的时间节点图，有充足的应急方案。是因为只有这样我们才能在按部就班的建立起土地资源绩效管理的大厦。也只有做好这些战略基础工作，土地资源绩效管理工作才不会陷入重复低水平粗放式的发展局面。低水平的建设不仅造成资源的浪费，也不利于战略目标的形成。

2. 建立多元的指标体系

建立多元的指标体系有助于综合评价土地使用效率。目前指标体系把奥扩财务指标体系和非财务指标体系。财务指标体系是建立在会计信息系统之上的。这种指标体系具有客观真实可信的特点。但是不具备对无法数量衡量因素的考核。所以要建立非财务指标体系。财务指标体系加上非财务指标体系才能符合综合平衡的战略要求。

3. 建立关键指标体系

我们建立关键指标设计的原则是关注投入产出关系，经济因素是主要因素。是评估绩效的重要指标。建立的定量指标如下：考核指标关键考核发展能力，发展质量能力，安全能力，可持续能力，投入产出能力。其中发展能力是指该地区的经济增加值的同比发展速度。发展质量能力是指经济发展的质量水平。可持续能力是指开发资源除以存量资源，投入产出能力是指经济增加值除以土地成本。

4. 注重发展指标的阶段性发展

绩效评价要注意发展的阶段性。不注重阶段性，就没有无法知道自己所处于的阶段和发展阶段，也没有方法对相对应的阶段性提出相对应的对策措施。

绩效评价的阶段划分为成本收益绩效评价阶段，第二阶段是财务评价阶段，第三是价值评价价值，最高阶段是综合评价阶段。

五、进行土地资源绩效管理的意义

1. 优化土地资源配置，缓解资源供给需求紧张的矛盾

土地是人类赖以生存发展的最重要物质载体。如何充分利用每一寸土地，提高土地的投入产出比是人类发展的重要课题。土地是地球上最主要的资源之一，给人类提供了生存发展的空间。土地作为主要的自然资源之一，它具有有限性和不可替代性，是人类生产生活的物质基础。伴随着经济社会发展和城市化，国家对土地的需求越来越大，加强全面的土地资源绩效管理逐渐提上了日程。只要建立科学合理全面的绩效管理体系必然是解决土地资源使用的关键环节。建立之后能够进一步提高土地投入产出关系，提高资源利用率。

2. 综合的绩效管理体系和全年科学的审计建议能够为政府部门的土地决策提供依据

政府的科学决策有事实的依据。而全面系统绩效管理体系既能够给政府完整的数据要求也能够给政府以决策支持。由于土地绩效管理是全程的绩效管理也是结果的绩效管理，它在时空上是全面系统的，在关键要素是全面的，这些都有助于政府进行事前预测，事中监控，事后改进。它为政府的土地资源的合理利用提供科学的管理体制和行之有效的管理手段。

参考文献：

[1]郑州市统计局，国家统计局郑州调查队.郑州统计年鉴（2011）[M].中国统计出版社，2011.

篇6

[关键词] 地域性 产权关系 市场化

一、要具备地域性的特点

地域性的特点,主要表现在对土地价值体现与功能的发挥上。当土地成为某一地区的主要经济收入时,土地最基础的社会保障功能得以体现;又因为受到发展环境、条件以及农业本身的弱质性的制约,使得对土地的利用不能从农业的范畴内转移出去,出现了人均占有最基础的土地的社会保障状态。因此,这一地区的土地制度改革应设立多元化发展的目标。一方面,要在土地的价值和功能上意识到,该地区是我国“三农”问题的核心所在,实行要以当地居民的最低生活保障为基础,适当加大科技投入,不断提高农民生活水平;还要鼓励当地居民大胆创新,提高土地的利用率,实现当地居民从农民到市民的角色转变。另一方面,从政府对土地资源的宏观调控视角出发,实行要有利于当地土地资源的优化配置,要在稳定当地居民农业经济来源的同时,实现该地区的传统土地应用模式到现代科技型土地资源应用模式的转移,为加快该地区的城市化发展进程提供制度保障。

当出现在经济发达地区和城市的郊区时,实行的目标和方式将发生巨大的变化。因为该地区的土地价值和功能已经脱离了当地居民的社会保障状态,也就是说土地已不再对保障农民基本生存具有决定性作用。由于该地区经济条较好,对第二产业和第三产业有足够的启动资金和消费人群,同时也解决了当地不富裕居民的就业问题。可以看出,土地最基础的社会保障功能对该地区的居民来说已经不再重要。取而代之的是,城市规模的外延式扩张所引发的土地资源紧张的问题,才是该地区应关注的重点问题。解决这些问题的关键在于,要把工作的重点放在土地的所有权上,对特殊的剩余土地要做到合理的分配,满足城市发展的需要,为实现城市的跨越式发展打下坚实的基础。

二、加强对现行土地制度的认识,明确改革方向

一方面,我国现行土地所有权关系比较混乱,主要表现在土地所有权难以得到确切的落实,从而导致农民土地权益被剥夺。探究其原因在于土地的公有制管理制度的影响。公有制即集体所有制,是将生产资料的划分群体定位在多人享用的概念上。也就是说,在土地集体所有制度下,每个农民都是土地的所有者,也是土地的共有者,他们对土地的使用和处置没有自主控制权、决定权,也不具备行使土地使用权的职能。为了解决过于复杂的集体决断行为,公有权主体的概念应运而生。它的主要职责是对生产资料进行管理以及合理的分配,它的出现改变了公有制的内部关系,使集体中的个人不再享有所有者的地位。在这种情况下,势必会引起土地产权关系不清、产权虚置的现象。因此,土地实现私有化改革的方式和模式,是值得进一步深入探究和关注的。

另一方面,在土地的使用和经营权上,对于现行的要有一个明确的认识,不能就其隶属的本质去推断生产方式的落后与否,关键是看在下,人们对土地的使用状况。是传统的小土地所有制,还是应用现代生产工具和先进的科学技术的大土地所有制,无疑将成为衡量传统农业与现代农业的重要指标。但是从社会发展的角度来看,对的改革是势在必行的。

三、以市场经济为导向,改革和完善现有的土地制度

土地制度改革中,市场经济是通过生产资料的供给和需求之间的相互作用而达成自我组织的效果的。土地制度改革的市场经济化,是以市场需求为发展契机,广泛利用各种市场资源,对现有的土地资源进行产品的生产与深度加工,以满足市场的需要,而不是象传统农业生产那样,局限在单一作物的范围内。

1、土地生产要素商品化发展

要想实现土地资源的市场化配置,不仅要求土地生产资料的的商品化,而且各种生产要素(如科技投入、市场信息获得、生产资本等)也要商品化。也就是说,在以土地为基础的一切经济活动中,都要以市场为中心,以市场为导向,来实现生产资料的交换、分配与生产,并在这个基础上形成统一完整的市场体系和反映灵敏的市场化的土地管理机制。

2、改革土地产权制度

土地产权制度的改革,要以树立现代产权制度为目标。现代化的产权制度中,土地管理者拥有自己的产权,并成为真正意义上的法人实体,具备生产资料参与市场经济活动的砝码。改革和完善土地产权制度,要将国家土地所有权和集体土地所有权归属具体落到实处,还要坚持权利平等的原则,有条件的用户可以利用土地进行再建设,允许该用地的使用权流入市场。流入市场的土地,往往以土地的价值来定位生产要素的主导信号,土地的价值最直接的说法就是土地的价格,它不仅仅是土地管理部门实现土地合理配置的工具,而且还是调节土地的市场化供求关系的快捷方式。

3、完善机制,实现土地市场化发展对社会保障功能的替代

首先市场化的要具有最基础的社会保障机制,具备与之相对应的法律援助基础,使被用于市场化运作的失地农民有失业、医疗以及养老保险等方方面面的保证。除了建立相关的法律体系外,还要加强对征地行为的有效监督,确保土地征用过程的合法性,以保证征地工作顺利开展的同时,农民的合法权益也能够得到及时的维护。

参考文献:

篇7

关键词：土地节约集约利用，技术问题 ，措施

Abstract: at present, the relevant land economical and intensive utilization of research results is more, but the theory foundation weak, economical and intensive utilization of land evaluation measure and method of a single, economical and intensive utilization of land environmental effect enough attention and intensive utilization of land development standard relatively slow progress. Therefore, strengthening the land economical and intensive utilization of technical level is imperative. This article mainly in the economical and intensive utilization of land in technology analyzes the problems, and that the economical and intensive utilization of land resources, the realization of the measures.

Key words: economical and intensive utilization of land, technical problems, and measures

中图分类号： F301.24 文献标识码：A文章编号：

2000年以来，我国全面建设小康社会进程逐年加快，实现平均每年增加1.95个百分点，按此发展趋势，到2020年我国完全可以实现全面建设小康社会的奋斗目标。实现全面建设小康社会的宏伟目标，必然要加快工业化和城镇化的发展，并占用大量的土地资源。通过分析土地节约集约利用的理论依据和我国土地利用现状，探讨如何节约集约利用土地，实现可持续发展，为国土资源管理政策提供参考。

1 土地节约集约利用的内涵

关于土地节约集约利用的概念和内涵，中外学者和政府专家从不同角度给予了阐述。有专家与学者认为，所谓土地节约集约利用只要有以下三方面的含义：

（1）要把节约土地放在首位，少用地，提高用地效率，最大限度地合理利用土地；

（2）在土地利用结构调整中通过合理有序地置换土地，达到增加土地有效利用面积和集约程度的目的。

（3）土地集约利用可从相对性和动态性两个方面来理解，土地集约利用是一个相对概念，它的提出是相对于传统的粗放用地模式；同时，土地集约利用是一个动态过程，随着经济社会的发展，人们改造世界和利用自然的能力不断增强，土地的承载能力也会不断提高， 不同历史时期有不同的土地利用集约度。只有深刻理解土地节约集约利用的内涵，才能从根本上确立土地节约集约利用理念。

综上所述，土地节约集约利用的内涵可以从狭义和广义两个方面来理解。

（1）从狭义上理解，土地集约利用就是指增加土地投入，以获得土地的最高报酬。而从广义上理解，土地集约利用就是指以合理布局、优化用地结构和可持续发展的思想为指导，通过增加存量土地投入、改善经营管理等途径，不断提高土地的使用效率和经济效益，实现更高的经济、社会和生态、环境效益。由此可见，土地集约利用有个合理限度问题，并非投入越多就越集约、效果越好。土地集约利用是一个动态过程，并不存在一个绝对的评价标准。

（2）广义的土地集约利用定义体现了土地可持续发展的思想和科学发展观，比狭义的概念内容更丰富，界定更准确，定义更科学。

2 我国土地节约集约利用中存在的问题

截至2010年底，我国耕地总数不足18.26亿亩，已接近18亿亩的红线。人均耕地不足0.1公顷，不到世界平均水平的1/2、发达国家的1/4。我国可利用的土地资源并不丰富，耕地数量呈下降趋势，用地形势十分严峻。主要问题体现在以下几个方面：

（1）用地结构不够合理，土地整体效应未充分体现。一些地区城市用地规模扩张过快，城镇内部土地利用结构不合理，城市公用设施、公共建筑的建设过分强调规模。有些地区工业用地除生产及辅助设施用地外,其内部行政办公和生活服务设施用地等非生产性用地所占比例过大。

（2）土地利用集约度不高，土地闲置比较突出。长期以来形成了粗放用地的不良习惯，宝贵的土地资源没能得到充分、有效利用；且有数量较大的存量土地未开发建设或因征地矛盾未解，无法供地，长期闲置。

（3）违规违法用地突出，一些不合法现象严重影响节约集约利用土地。一是“以租代征”，用农用地搞非农业建设。二是突破开发区范围，擅自扩大开发区面积，有的还以各种名义新设各类开发区、工业集中区等。三是在没有依法取得建设用地的审批手续，擅自先征地、供地、施工建设。四是盲目搞新农村建设，由于缺乏科学引导，建房无序、滥占乱建问题严重。

（4）监管机制不完善，缺乏全程监管机制。有些地区对节约集约用地的责任机制和考核机制还没有建立，相关的配套政策措施不够完善，建设用地批前、批中、批后的全程跟踪监督还不够。

3实现土地资源节约集约利用的措施

（1）推进农村土地整治，增加耕地数量，减少建设用地供应压力。通过大力整治旧村庄，开展规模化土地整理工作，确保粮食耕种所需的耕地保有量不减少，质量不断提高；对浇灌条件好的、适合粮食生产的农用地要整合，成片开发整理，形成优质田、高产田；要增加农业基础设施投入，逐渐提高农用地质量和生产力，逐步实现农用地的规模化、集约化经营，为发展都市型现代农业创造条件；对工业区内、城市内部等零星分散田，新建项目确需占用该田的可考虑满足开发建设；统筹管理城乡建设用地，严格控制城乡建设用地规模，节约集约利用建设用地，并切实落实耕地占补平衡制度，即新增建设用地占用耕地的应补充新开发耕地，实现占一补一。

（2）科学规划用地,规划制约用地。只有将节约集约原则贯穿到规划当中，才能从源头上防止土地的浪费。严格制定、落实土地利用总体规划制度，并与城乡规划相衔接，转变土地管理的职能和方式,树立合理规划、长远开发和利用土地资源的观念 ,整合用地资源,优化利用结构。各建设项目均应符合土地利用总体规划及城乡规划，在规划的建设区域内进行用地审批和动工建设，严格监督建设用地项目规划预审和审批关,对不符合国家产业政策、集约用地标准、土地利用总体规划的用地项目坚决不予供地,从源头上阻断浪费土地行为的发生。

（3）落实用地控制各项指标，加强建设用地批后监管。用地控制指标主要有容积率、投资强度、建筑密度、绿化率及办公等配套设施占地比例。其中投资强度，即单位用地面积投资、产出强度是衡量土地资源利用效率的核心指标。应根据不同地区、不同时期调整提高用地投资强度等指标，在出让前设定具体条件，在出让后强化监管。应建立健全监管机制，对达不到投资强度等控制指标的土地开发主体应责令限期改正，仍不改正的，可加收原出让金一定比例的违约金直至收回土地。把节约集约用地考核纳入市、县经济社会发展综合评价体系，使各级政府及相关部门领导切实承担起推进节约集约用地责任。

（4）要充分利用闲置土地，提高现有土地利用效率。认真组织开展建设用地普查评价，对现有建设用地的开发利用和投入产出情况做出评估，把空闲、废弃、闲置和低效利用的土地作为今后土地开发利用的重点，努力提高建设用地利用率。首先要全面清查，摸清底数，让闲置土地无处藏身。然后在摸清底数的基础上，把工作重点转移到加快处置方面，主要对城市内影响较大，闲置时间较长的闲置土地进行疏理，在分析找准原因的基础上，提出每

一块地的处置方案，并以此为突破口，带动整个闲置土地的处置工作。从处置闲置土地的实践来看，采取收回是一项必不可少的强力措施，但收回不是目的，而是手段，督促开工，加快建设才是目的，只有让闲置土地盘活起来才能达到发挥土地效益的作用。

（5）运用宏观调控手段，建立健全土地储备制度。土地储备制度，使政府掌握了土地的“统一收购权”，逐步加强对土地一级市场的垄断供应，有效调控土地供需市场，盘活存量土地资产。建立土地储备制度，也是推行招拍挂出让等市场方式配置土地资源的现实需要，这使城市政府既垄断了土地一级市场，又直接掌握着一定量的土地储备，可根据城市发展和市场需求，有计划地适时适量供应土地，政府对土地市场的调控能力大大提高。

4 结束语

总之，土地是国脉所系、民生所依。我们必须转变观念，集约节约利用好每一寸土地，全力支持和保障发展，实现国土资源可持续利用。

参考文献

[1]孙文盛.谁给我们土地—节约集约用地一百例.北京：中国大地出版社，2005.

篇8

【关键词】社会转型；承包经营权流转；制约

【中国分类号】F321.1 【文献标识码】A 【文章编号】1002—736X（2013）04—0025—04

农村土地制度变革是中国社会改革的先声，也是中国现代化转型的起点。中国农村土地制度的变迁反映了社会转型中农村土地资源利益分配的冲突、协调的过程，也映射了中国社会转型的进程。近年来，中国社会转型加速，城市化进程不断推进，因农地征收、土地承包经营权流转酿成的土地冲突不断，完善农村土地承包经营权的流转是实现农村发展、保障农民利益的应有之义。本文从分析制约农村土地承包经营权流转的因素角度人手，探究中国社会转型背景下完善农村土地承包经营权流转制度的方向。

一、土地承包经营权流转概述

土地承包经营权指村集体内部成员，根据《农村土地承包法》等相关法律取得的，对农民集体所有依法用于农业的土地及四荒地进行占有、使用、收益以及一定处分的权利。农村土地承包经营权的流转广义上是指农村土地承包经营权的取得、变更和消灭，狭义上是指农村土地承包经营权主体和内容的变更。本文所讨论是狭义上的土地承包经营权流转的概念。具体指在不改变农村土地所有权属性和农业用途的基础上，拥有土地承包经营权的农户与他人订立合同，在一定期限内通过转包、出租、互换、转让等各种流转方式，转变土地承包经营权主体和内容的民事行为。

农村土地承包经营制度规定了农民的土地权利和义务，界定了农民的私人选择空间以及农民对于土地的经营选择范围。但基于公共产品的视角，承包经营制度也是农民公共选择和政府互动的结果。在制度功能与价值取向上，承载农村巨大的人口压力、维系农民基本的社会保障和保证国家粮食安全。为保证土地资源的安全和有效利用，国家公权力对农民在承包经营土地过程中的权利行使，设定了较多的约束与限制。

“法律制度根源于物质的生活关系”，“都只是表明和记载经济关系的要求而已”。中国农村土地资源上多种利益并存，土地承包经营制度的发展过程，正是围绕这些利益的冲突、协调、选择的过程。从1978年小岗村最早实行并提出土地承包经营制度，到20世纪80年代初，改革通过抽离国家对的控制权而在实质上肯定集体对农村土地的所有权。1993年我国《宪法》修正案规定，农村是集体所有制经济，从国家根本大法角度确定了家庭联产承包制度。1995年《国务院批转

可见，中国农村土地承包经营制度经历了提出、确立承包经营权制度、允许土地承包经营权流转，强化农民对土地使用权的处分，肯定土地承包经营权的物权性质，将土地流转纳入到法治化轨道，并为土地流转建立相应制度基础的几个阶段。

二、流转制约因素分析

中国正处于社会转型期，制约农村土地承包经营权流转的因素，既有产权制度缺陷的障碍，又有国家公权力过度约束障碍、村民自治异化障碍和社会保障制度障碍等一系列问题使农村土地承包经营权流转处于多重约束之下。从近几年的实践看，中国土地流转比例总体还比较低，目前全国平均土地承包经营权流转面积占总承包耕地面积的比例大约为8.7%，流出农户占家庭承包经营农户总数的9%。

（一）产权制度模糊与产权主体多元

我国《宪法》规定：农村和城市郊区的土地，除法律规定属国家所有外，属农民集体所有。《土地管理法》规定：集体所有的土地属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已分属村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，各南该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已属乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。上述法律规定中出现了村农民集体、村集体经济组织、村民委员会、村内农村集体经济组织、村民小组、乡（镇）农民集体、乡（镇）农村集体经济组织等，虽然规定农村土地产权主体应为农民集体，但其他经济组织对农村土地行使经营权、管理权。《土地管理法》中，集体被界定为乡（镇）、村和村民小组三级，而《民法通则》中集体被界定为乡（镇）和村两级。《土地管理法》中规定村农民集体所有的土地可以由村民委员会经营管理，而《村民委员会组织法》中规定村民委员会对集体土地只有管理权没有经营权。

可见，在集体所有制的框架下，乡（镇）、村、村民小组在不同程度上都是农村集体土地产权的所有者代表。而村民委员会和村民小组既不是法人，也不是政府组织，只是社区自治性组织。不具备作为产权主体的法人资格，法律规定其对于集体土地仅限于经营、管理。但是由于农地产权制度对农村集体土地产权主体的界定的模糊和多层次，导致农村土地产权主体的多元化。中同土地产权制度对于农村土地的产权主体界定模糊，不能明确产权主体对于土地资源的排他性占有及产权边界。这种土地产权主体的多元化必然导致多级产权主体围绕农村土地资源而发生冲突，造成对农民土地权益的随意侵害，农民也形不成有效的、稳定的预期，影响土地承包经营权的流转，降低土地产权制度的有效性。

（二）村民自治异化与产权主体虚置

村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的自治组织，民主选举、民主决策、民主管理、民主监督是村委会发挥作用的核心。法律赋予村民委员会自治功能及其在农村土地管理中的地位，实际上，村民委员会作为一个社区自治组织，在国家政权下移、对农村控制不断弱化的过程中，尤其是2004年中国对农村的税费改革之后，村民委员会事实上承载了政权末梢的功能。

在这种背景下，村民自治框架下村社组织的性质发生了演变和功能异化。法律规定农地调整和处置需经村民大会或村民代表会议决定，但现行村民自治结构中名义上的权力组织——村民大会或村民代表会议，往往被村组干部等虚置或操纵，不能成为一个真正掌握权力的机构或组织，很多地方在实际运作中甚至不曾有效地发挥过作用。

法律规定农村土地属农村集体所有，但农地产权主体模糊与村委会自治组织的功能异化，以及村级自治组织行政色彩，使其既替代了农民与国家的交易，也替代了农民与市场的交易。由于缺乏有效监督，村民委员会、村集体经济组织、村内次级集体经济组织等村组干部往往发生角色错位和功能异化，农地集体所有者主体事实上处于被架空、虚置状态，集体农地在一定意义上演变为乡村干部等阶层所有，呈现出权势支配特征。在农村土地承包经营权流转的过程中，常常以产权主体的名义寻租，侵蚀农村集体的农地权利。

（三）公权力过度控制与权能残缺

中国的相关法律制度对土地承包经营权流转施加了过多的限制。《土地承包法》第四十一条规定，当承包方有稳定的非农职业或有稳定收入来源时，经发包方同意，可以将土地承包经营权转让给其他从事农业生产经营的农户。限定了土地承包经营权转让和受让的条件。《土地管理办法》第十三条规定，发包方同意是土地承包经营权转让的前提。

法律法规对流转方式的过多限制造成流转障碍，导致权能界定本身不完整、农民农地处分权不充分。农民承包农地除在用途和权属转移上受到国家的终极控制外，抵押的权利也被严格限制。《担保法》第三十七条规定依法承包并经发包方同意的“四荒地”可以抵押，但耕地、宅基地、自留地、自留山等使用权不得抵押。根据《土地承包法》第四十九条和《流转管理办法》第三十四条，农村土地承包经营权可以抵押的仅限于通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的农村土地，依法取得土地承包经营权证或林权证等证书的土地。土地承包经营权的不能抵押，阻碍了农村土地的要素化和资本化。

美国分析法学派霍菲尔德认为，“所有权”的概念并不具有固定的内涵，它是一束变动不居的权利束（Owner-ship as a bundle of right）。农地产权是一系列权利束，只有在动态中才能充分实现产权的各项权能，体现产权的存在。农地承包经营权是否完全对激发农户的土地投资欲望、提高土地边际产出率至关重要，并且，明晰、无争议、有法律保障的土地产权是土地进入市场的首要前提。国家公权力对农村土地承包经营权流转的诸多限制，严重限制了集体土地的使用权及其流转，使农村土地的产权权能无法充分实现。首先，抑制农村土地承包经营权的流转，尤其对耕地的抵押的禁止，使农民失去了有力的融资手段。其次，过度的法律限制往往使农民宁愿放弃法律对农地流转的保障，而选择依靠民风、民俗私下进行土地承包经营权的流转，造成土地承包经营权的流转期限短、缺乏稳定性，无法实现对土地的长期大规模投入和远期效益。再次，限制性的流转致使农村土地规模过小、地块零碎分散的现状不能有效改变，农村农地市场无法激活，土地承包经营权的真正价值就无法在流转中充分实现，损害了农民的土地权益。

（四）社会保障与流转意愿的抑制

社会保障制度的完善程度是衡量社会文明进步的重要标志之一。农村社会保障制度的缺失已成为制约中国社会转型期农村土地承包经营权流转的瓶颈之一。长期以来，中国社会保障制度一直实行城乡二元制，农村社会保障始终处于社会保障体系的边缘，存在着保障程度弱、层次低、覆盖面小、社会化程度低等缺陷。社会及政府提供农村社会保障责任的缺失，以及随着城市化进程的快速推进，农村经济、农村土地、农村人口不可避免面临社会转型所带来的激变和改革，农村土地不仅承担农村分配公平功能、农业生产功能，更为农民提供了生存保障、生活保障、就业保障、风险保障等功能，承担了市场化、城市化推进过程中的农民社会保障功能。

显然，“回到土地是农民最基础的人权”，当土地资源成为农民生存的生产保障、生活保障、社会保障的最后支撑时，农民流转土地承包经营权的意愿是被抑制的。即使对于已经转移出农村的劳动力也会一方面进城务工，另一方面保留土地甚至不惜抛荒。由此形成了在中国农地资源紧缺的社会背景下，农地闲置和农村大量剩余劳动力并存的现象。农地经济功能的不断弱化，社会保障功能的不断加强，成为制约中国农地流转制度进一步向合理化方向变革的重要约束条件。

（五）权属固化与流转空间限制

中国农地所有权主体——村集体，多以村、村民小组为界，无论土地承包经营权的分配还是土地的转让，都表现出很强的对外排斥性，农地权属相对固化，限制了农地的流转空间。由于受生活范围和乡村活动规则的限制，农户大多在相邻近的区域范围内寻找流转交易对象转让土地承包经营权，交易对象极为有限。当农地承包经营权交易范围相对固化，局限于某一特定社区范围内时，生产工艺、操作技能、机械化水平、人力资本等具有相似性，农户的土地边际产出率相差无几，不利于最大化实现土地承包经营权流转效益。可见，要克服农地权属相对固化的局限，需要扩大交易半径，尽管能增加可选择交易对象。但随着交易范围和半径的扩大，由于农地市场信息的不完全性，农地交易的复杂性，农民的市场信息、交易能力的制约日益凸现，交易的边际搜寻成本呈现出边际递增趋势。农户为实现农地承包经营权流转交易而往往需要花费太多的代价，抑制农户的流转意愿。

（六）服务体系缺乏与流转市场化

《农村土地承包经营权流转管理办法》第八条和第三十条都提到了通过中介组织流转承包土地，但现阶段中国农村土地承包经营权流转中介服务体系尚未建立起来。中国农村土地高度分散的特殊性以及农村村民的自治性，使现有条件下的土地承包经营权流转难以取得认同感。即便农村土地承包经营权流转发展到较高阶段，市场能够自发地参与进农村土地承包经营权的流转过程中，起到必要的中介作用，农户与市场信息的不对称性以及市场追逐利益最大化的本质属性也不利于处于弱势群体的农户平等公平地实现其自身利益。实践中农民文化程度普遍较低，农村相对闭塞，获取信息途径少，农村土地承包经营权地流转很难有跨地区、规模化的流转。而农村集体经济组织的社会活动范围小、能力有限，组织大规模的农村土地承包经营权流转也有困难。同时农地承包经营权作为一种特殊的商品，其交易与其他商品相比运作程序相对复杂，涉及到多个主体的经济利益，再加上农民交易信息匮乏、市场交易能力弱、相关的法律知识缺乏，对于农地承包经营权流转的转让程序及相关市场问题的处理上处于弱势地位。因此，需要制度设计和机构设置上，鼓励更多的土地承包经营权流转中介服务机构，如资产评估机构、机构、法律咨询机构、土地融资机构和保险机构等中介机构，及时提供信息和市场化的专业服务，促进土地承包经营权的合理流转，实现农村土地资源的最优化配置。

篇9

关键词：浅析；低丘缓坡；适宜性；评价

Abstract: this article through to low exploiting the suitability of development evaluation, for scientific and reasonable low exploiting the development provides the basis. Methods: the literature access, expert consultation, comparative analysis, the weight and method. Conclusion the establishment of a complete low for the development and utilization of exploiting the suitable assessment system and evaluation method has a certain value.

Keywords: analyses; Exploiting the low; Suitability; evaluation

中图分类号：S342.4文献标识码：A 文章编号：

1. 低丘缓坡的概念

低丘缓坡的概念：山地指海拔500米以上、绵延起伏、脉络明显的地类；丘陵则指海拔500米以下、有明显起伏、无明显脉络的地类。丘陵根据海拔高程的不同，分为海拔300米以下的低丘和海拔300～500米的高丘两类。

坡度等级分为6级，即：平坡（坡度0～6）、缓坡（坡度6～15）、斜坡（坡度16～25）、陡坡（坡度26～35）、急坡（坡度36～45）、险坡（坡度>45）。

显然，真正的低丘缓坡土地是指海拔低于300米的低丘区域坡度2～15的坡地。考虑到有些建设项目如交通、水利工程用地往往坡度大于15。因此，本文应用广义的低丘缓坡土地资源概念，将坡度范围提高到25、海拔高度延伸至500米，其评价范围确定为：海拔低于500米、坡度6～25的丘陵区域。

2. 低丘缓坡开发背景及意义

近年国家进一步加大宏观调控的力度，高度重视耕地急剧减少问题，提出坚守18亿亩耕地红线，实行更加严格的耕地保护制度，以确保粮食安全和维护社会和谐稳定。然而当前社会处于工业化加速推进时期，无论是工业用地，还是社会主义新农村建设，都离不开对土地的需求。作为一个 “七山一水两分田”的省份，用地计划指标已经透支的省份, 如何缓解社会经济发展和土地供需之间的矛盾、保护耕地、优化配置土地资源,对浙江省来说,是一个极大的考验。面对土地资源的利用现状,向来精明的浙江人没有退缩,而是“人往高处走”,创造性地打起了山地的主意——向低丘缓坡要地。但对山地的适度利用,并不是要滥垦山林,重犯历史的错误,而是坚持科学的精神和审慎的态度,让规划先行,因地制宜:宜农则农、宜建则建、宜林则林。

3. 低丘缓坡开发评价的现状及存在问题

浙江省自从2005年开始提出低丘缓坡综合开发利用概念，经过6年的时间，低丘缓坡开发与沿海滩涂开发成为浙江人深入人心的两大战略，从省政府、省政府办公厅、省发改委、省林业厅、省国土厅都相继出台针对低丘缓坡开发的政策。全省范围特别是金、丽、衢三地市区内的各个县（市、区）都进行有针对性的低丘缓坡资源大调查，个别县（市、区）也进行了低丘缓坡综合开发的试点，也初步取得了一定的效果。同时由于低丘缓坡开发的特殊性，且部分地方在进行开发前未进行适宜评价，造成部分项目的低效成果，如低丘缓坡农业开发中未考虑农民对劳动生产的距离效应，开发区块远离农居点，最后成为农民的废弃地，造成投资的浪费；建设用地开发由于未考虑地基成份，造成开发成本大大增加等等情况。适应性评价考虑不全面，如建设用地开发中只考虑自然属性，未考虑土地利用总体规划、城镇总体规划等社会属性，前期工作都已完成，最后因为社会属性等原因造成项目搁置，造成投资的浪费。

4. 低丘缓坡开发评价体系建立的原则

4.1系统性原则

低丘缓坡开发是一项系统性工程，包括农业开发、非农开发、林业开发等。开发对象是以一定区域的土地为对象，一定区域本身就是一个系统。低丘缓坡开发一定程度上涉及农业、工业、交通、生态及新农村建设等问题因此评价体系指标选择上必须注意系统性原则。

4.2科学性和可操作性原则

指标的选择以公认的科学性为理论依据，各类指标能反映低丘缓坡综合开发的内在机制，必须保证数据来源的准确性和处理方法的科学性，数据取得必须以客观存在的事实为基础，数据测定和处理必须标准和规范，而且指标必须具有可比性和可测性。可操作性要求指标具有简捷性和客观性。

4.3动态性和相对稳定性原则

低丘缓坡评价体系是以特定时间和空间内进行评价，随着时间或者空间条件的变化，产生评价的结果也随之变化，因此评价指标也具有一定的动态性。但评价体系也是相对的概念，是相对于一定时期低丘缓坡综合开发的要求和技术准备、一定生产技术水平下的评价，所以评价指标应在一定时期和社会生产技术水平保持相对的稳定性。

5 .评价体系的构建

5.1评价单元

评价单元是低丘缓坡适宜性评价的基本空间单元，同一单元内的土地基本属性和土地质量基本一致，不同单元之间则有较大的差异。低丘缓坡适宜性结果是通过对评价单元的土地构成因素质量的评价得出，因此评价单元的划分对评价工作的实施至关重要，直接决定评价工作量的大小、评价结果的精度及成果可应用性。

5.2评价单元划分的方法

评价单元划分的方法一般有地块法、网格法、叠置法、多边形法等。

本文评价中采用叠置法确定评价单元。将相同比例尺的土地利用现状图、地形图、土壤图叠加，基本一致区域形成的封闭图斑就是有一定地形特征、土壤性质和用地类型的土地单元。若图斑小于最小上图面积则应进行归并。

5.3评价因素的选择

影响低丘缓坡适宜性的条件包括自然因素和社会经济因素。其中自然因素包括气候条件、地形条件、土壤条件、植被条件、水文条件、环境质量条件等。社会经济因素包括农业生产条件、区位条件、交通条件等。这些因素相互联系与作用，共同影响和决定着土地对所决定的用途的适宜性及程度。

5.3.1自然因素

①气候条件：气候条件中的气温和降水状况对植被的生长和发育起着决定性作用，一个地区的水热条件及其组合不仅决定着作物的种类、熟制、产量、品质，而则很大程度上决定着土地利用方法和农来生产应采用的方向性措施，是农业生产的先决条件，是影响土地适宜性的基本因素。

篇10

【关键词】 城乡建设用地；结构；布局

1、引言

随着我国城市化进程的向前发展，越来越多的建设用地供需问题出现在人们眼前。特别是近十几年来，我国日益发展的经济，人们生活水平的提高，对各项建设的需求增加，使得耕地面积日益减少。城市对土地的大量需求与乡村大部分住宅闲置形成了极大矛盾，必须优化城乡建设用地，减少土地利用的不合理性，实现社会效益、经济效益和生态环境效益的良性结合，统筹城乡发展。

2、城乡建设用地概念和土地结构、布局

2.1 城乡建设用地

城乡建设用地是为人们提供生产生活的必要场所，具有相对集聚的特点，且分布呈现面状，主要可分为城镇、农村居民点、独立工矿三类。

（1）城镇用地

城镇用地指的是建设城乡使用的土地和关系着城镇居民衣食住行相关的用地，如居民的居住、生产、出行、休闲、医疗、教育等的用地。在用地范畴上，城镇用地包括当前土地分类中的城镇用地和一些开发区、工业园区等部分独立的工矿用地。

（2）农村居民点用地

农村居民点用地主要是构成农村人居环境要素的用地，包括的用地类型有独立工矿用地，具有较强的居住相容性，还包括土地分类系统中的农村居民点用地。

（3）独立工矿用地

独立工矿用地则是不具有居住相容性的，不适合城镇、乡村居民居住的工业用地，如一些垃圾处理填埋场、仓储场所、采掘业用地、生产企业生产易燃易爆、有污染的用地等。

2.2 土地结构和布局

土地规划是对一定区域内的土地进行未来发展的预先安排和计划。在时空上，基于土地的自然历史特性、区域社会经济发展特点而进行的土地资源的分配和土地的综合利用，使土地更具经济价值。

土地利用结构是按照一定的构成方式将各种土地进行集合安排。

土地利用布局是再次分布土地利用，是土地规划实现的结果。土地的合理布局有利于促进区域经济发展、发挥区域优势、综合利用土地资源，实现土地的优化保护和社会的经济发展。

3、目前城乡建设用地结构和布局存在的问题

（1）农村用地减少，城镇快速扩张建设用地，耕地面积急剧减少。在快速发展的城市化下，不断有更多的土地投入建设开发中，城镇规模变大。大部分的城市在扩大发展中采取的是外延式发展模式，占用的土地基本是地势平坦、交通便利、土壤肥沃、具有充足水源的耕地，愈发激化了我国的人地矛盾。城市快速增长的建设用地大大超过了人口的增长速度，使得人与建设处于不平衡状态。

（2）城市土地产出率低，配置不合理。城市土地利用的结构和布局不合理，很多城市主要地段，往往是一些工业用地，分布的企业特点是技术水平低、规模小、经济效益差，使得土地存在隐性浪费现象。城市中分布的绿地、广场较少，任阔比例与城市规模不协调，不利于发挥城市总体功能。农用土地在经济影响下变为了非农用土地，打乱了土地资源的综合利用，降低了土地利用效率。

（3）乡村、镇等的建设用地的结构和布局散乱，存在严重的粗放利用现象。目前我国乡村、镇的建设土地总量是城市建设用地总量的几倍，但却不能直接进行城市化建设和工业化建设。

（4）城市用地紧张，城市人均建设用地不足，城市各项用地功能不能得到有效发展。我国人口多，土地少，没有充足的土地后备资源，城市人均用地偏少，使得城市人口过度密集，造成生活质量和生态环境质量下降。为了满足更多的人口需求，往往出现建筑的人为增高，建筑容积率提高等现象。

（5）居住用地趋向郊区化，郊区开发加快，各产业增长迅猛，但人均生活用地依旧不足。在城市市区建设用地限制下，和郊区的快速发展，道路和基础设施的完善，人们生活观念的改变和交通的便捷，使得人们朝着环境更加优美的郊区进发，居住用地日趋合理化，但人均居住土地还是较少。

4、城乡建设用地结构和布局的优化对策

优化城乡建设用地结构和布局，就是研究区域土地资源的自身特性并进行适宜性评价，从而合理安排区域内的各种建设用地数量和合理布局区域内的各种建设用的空间结构，实现建设用地利用的最大社会效益、经济效益和生态效益，并使区域土地资源满足可持续发展要求。

4.1 加强政策的宏观调控力度

优化城乡建设用地结构和布局，首先必须节约集约土地，提高土地的利用率，确保土地的可持续发展。

（1）建设用地指标实施“双控”制度，对建设用地的预审要认真、严格执行，并提高建设用地的审批管理强度，根据土地出让合同条例，对违约加强责任追究；建立健全项目用地准入制度，对新进项目的用地加强管理，并较强现场核实力度和行政执法监督管理，严格各项投资建设情况，防止实际项目建设中圈占和批多少用现象，造成土地违法占用或闲置、浪费，并有效避免土地的投机行为。

（2）建立监控和激励的约束机制。建设用地中的各项项目必须按照合同约定的时间进行竣工和验收土地集约化利用的各项指标，及时落实土地建设过程中的各项土地规模、建设情况、用地位置等情况，及时整改各项为通过验收的项目。验收合格的项目在项目投产后政府给予一定的优惠奖励，对于未通过验收的项目，则没有优惠奖励，以此来约束项目建设用地。

4.2 科学规划并优化建设用地的空间布局

根据不同的地区的人口规模、优势资源条件和经济发展水平，制定合理的、具有针对性的城乡发展思路，有效避免随意发散的发展模式。对那些相对落后的地区的规划可以是撤乡并镇，集约镇的发展，适当给予城镇一定的管理权限和优惠政策，让农民向城镇集中发展。对那些较发达地区的规划可以是合并小城镇，提升各城镇的总体经济地位，让小城镇具有特殊经济职能。城乡科学合理的布局最重要的是抓住城乡具体特点进行特色规划发展，且赋予规划一定的预期性弹性，为之后的发展预留调整空间，根据未来走向及时引导并优化配置小城镇各行业用地。

4.3 调整城乡产业结构，集约化土地资源

镇企业存在技术陈旧、劳动力过剩和资本短缺等矛盾，政府必须积极引导和调整升级产业结构，促进城镇第二、三产业的发展，集中工业园区和商业区，扩大各园区规模，形成协同效益。城乡选择主导产业，必须考虑当地的自然资源特色、当地的环境气候条件等，并结合国家大中型项目建设，保持主导产业具备较好的经济活力。城镇充分发挥极化效应，推进各要素的集聚，合并乡村居住点，优化布局各乡村基地，降低人均用地标准，集约化土地资源。

5、结语

优化城乡建设用地结构和布局，总体目标是在各城镇基础上，充分挖掘城镇用地潜力，加强土地利用的整体规划布局，加强不合理、不规范、废弃闲置土地的利用，从而相应增加城乡建设用地和农用耕地面积，促进土地的可持续发展，提高土地利用效率。

参考文献

[1] 晏涵；左美蓉；韦林利.基于第二次土地大调查下的城乡建设用地结构和布局的背景及意义研究[J].大众科技.2010年04期.