财政监督职能范文

导语：如何才能写好一篇财政监督职能，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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在我国社会主义市场经济体制的建立和发展过程中，如何认识财政监督职能的重要作用，如何调整财政监督职能的定位，如何转变财政职能的实现机制，是摆在理论界和实践工作者面前的一个重要课题。

在传统的计划经济体制下，财政监督主要以行政监督为主，通过行政法规的制定和检查，监督行政事业单位和国有企业财政资金的运行和财务活动的进行以及财政政策、会计制度的执行。社会主义市场经济体制的建立，使财政监督具有了新的内容，它既要体现以国家为主体财政分配关系的监督要求，也要反映以价值规律和市场竞争为特点、多种分配形式并存的监督要求。一方面社会主义国家的分配性质，要求对国家行政机关、事业单位和国有企业进行监督，通过国家分配政策、财务制度以及相关法规的颁布，反映社会主义国家为主体的分配关系。同时，多种所有制形式的存在，要求通过私营、外资、合资企业的监督，维护按要素分配形式为补充的分配运行秩序。另一方面，社会主义市场经济体制要求财政监督要反映价值规律和市场经济的要求，按照客观经济规律，转变财政监督方式和监督手段，运用经济、法律方法监督地方、部门行政事业单位和企业的经济活动，使其收支行为、分配方式、资金营运、上交利税符合国家财政政策和市场准则，保证社会主义市场经济国家财政分配的正常运行，维护国民经济运行秩序。

社会主义市场经济的建立，改变了传统计划经济模式下国家财政在收支过程中统收统支、大包大揽，不讲经济效益的指令性分配方式。国家财政分配出现了三个转变，一是中央财政与地方财政在分配方式上变统收统支分配体制为明确事权、划分税种、确定收支的分税制机制。二是在国家、企业、个人的分配关系上，变单一按劳分配方式为以按劳分配为主体，按要素分配为补充的分配体制。三是在国家财政部门与其他政府部门的分配关系上，变预算内、预算外分配双轨制为逐渐向预算内单轨分配转变。财政监督也从计划经济体制下事无巨细、一统到底的直接监督，变为依法监督和间接监督，通过《预算法》、《会计法》、《税收征管条例》等财政法规，监督财政部门内预算编制情况和预决算执行情况，监督税务部门税收征管、汇集、解缴情况、纳税对象的完税情况，以及各财政部门非税性财政收入收缴上解和使用情况。并通过社会监督机构，监督企事业单位资产运行过程和财务会计活动，维护国家所有者权益和企业出资人利益，为建立现代企业制度提供保障。可见，社会主义市场经济的建立，经济运行的复杂性和多样性，对财政监督提出了更高的要求，使财政监督更加必要。

二、财政监督职能的定位

财政监督是对各项财政资金进行全过程的监督，寓监督于整个管理之中。它包括以下几层意思：第一，专门的监督机构要和其他业务机构合理分工，专司监督的部门应该牵头抓总，对整个财政监督工作、检查工作安排部署。第二，各业务部门要按照监督部门的要求进行监督。这要研究专司监督部门和业务部门分工到什么程度，怎样分合适。第三，正确运用检查的权力，对各种资金进行监督检查。事后要有核准报告制度，要由监督部门对报告进行审查、认可，使监督寓于管理之中，通过各项业务制定合适的规章制度。第四，体现财政监督的功能。结合支出管理体制改革，改造传统的支出体系和信息系统。在支出改革过程中，必然要触动传统的模式，旧的方法不行了，新方法要建立。在这个过程中，财政监督部门要发挥作用，要使每个制度建立的时候，就考虑到监督的职能，在新的管理体系和信息系统中资源共享，数据透明，预算确定下来后，必须进入信息系统，执行到什么程度，授权限于哪些人，在关键处行使监督职能。

三、转变财政监督职能的实现机制

在财政管理由直接管理向间接管理、微观管理向宏观管理转变的过程中，及时转变财政监督职能的实现机制更具有重要的现实意义。

1.改变过去传统的单一的财政监督内容和监督对象，把对执法部门的监督检查与对企业、单位的监督检查放到同等重要位置。必须从传统的以企业财务收支为主要对象的监督模式，转换为充分运用财政部门综合管理财政收支的职责特点，在开展对企业执行财会制度和预算收入解缴情况监管的同时，把工作重点逐步转移到本级预算收入、划分、留解、退付的监督上来。

2.由重收入监督转变到收支并重上来。通过财政收入监督，可以达到增加收入，防止财政收入流失的目的。但财政支出方向是否正确、资金使用效益如何，有无挤占挪用现象等，都关系到财政职能的发挥，关系到社会各项事业的发展。因此，新形势下的财政监督职能的实现机制，必须逐步建立从财政预算支出的申报、拨付到使用过程的跟踪监督机制。

3.由事后监督为主向事前、事中、事后的综合监督为主转变。没有事前、事中监督，根本谈不上监督体系建设。必须有一套办法规定，由专司监督的部门利用其所处的地位和职权来调动所有业务科室，对这套办法进行检查。

4.要从大检查突击性监督向日常全方位监督转变。十几年的大检查形成了一套有效的工作方法，但带有突击性质，并且检查对象多是企业。市场经济体制下财政工作的中心是以管理为主，因此，财政监督要转变监督方式，逐步由突击检查转到日常全方位的监督。财政监督不只是简单的查，要查、督并重，甚至监督应该更重要。重点不再是企业，而应是财政资金，真正形成日常监督与专项监督检查相结合的财政监督工作新格局。

5.由监督检查转变到监督服务。财政监督要彻底改变过去那种只重检查，不重管理，只重收缴，不重整改，监督检查与管理服务相脱节的做法。变单纯的监督检查为监督服务，寓服务于监督之中，把监督检查与建章立制、堵塞漏洞结合起来，达到为加强财政管理服务、为财政中心工作服务的目的。

6.从对外为主向对内为主转变，强化内部监督。财政部门手中的“财权”决定了有必要在内部建立起强有力的自我约束机制，包括自身队伍建设，制度规定的建设，行使内部审计职能，提高工作透明度、规范自身行为。内部监督应该做好内部审计、专项检查和离任审计。

四、坚持财政监督职能，必须加强法制建设

坚持财政监督，健全财政职能，确保市场经济有序运行，就必须加强财政法制建设。依法理财氛围越好，财政监督职能越能得到充分发挥。

篇2

摘 要：构建社会主义和谐社会离不开政府间财政能力的均衡配置。虽然财政能力均衡理论在国外已有50多年的历史，且均衡制度已比较完善，但我国以转移支付为主要内容的财政能力均衡制度建设还处于起步阶段。我国政府间财政能力纵向配置和横向配置的实证分析结果表明，我国转移支付制度的效果不佳，还存在着许多问题。这就需要我们借鉴国外的财政能力均衡制度来完善我国的政府转移支付制度。

关键词：财政能力；均衡配置；转移支付

一、引言

构建社会主义和谐社会，实现城乡和区域的统筹发展，离不开公共产品和公共服务的均等化提供，而这又是以中央政府与地方政府以及地方各级政府之间财政能力①的相对均衡为前提和基础的。所谓财政能力均衡是指作为政府所拥有的一种重要经济资源即财政能力在各级政府之间配置的一种帕累托最优状态。理论上说，财政能力均衡包括两方面内容，即政府间财政能力纵向均衡和政府间财政能力横向均衡。政府间财政能力纵向均衡是指上下级政府之间收入与本级政府应提供的公共产品或服务所发生的成本相适应。其重要性在于使各级政府具有履行其职责所需的收入，它既取决于上下级政府之间职责的划分，也取决于相应的收入权力的划分。政府间财政能力横向均衡是指区域之间的公共服务水平基本均等或区域之间政府提供均等化的公共服务的财政能力基本均等。它是一国内各地区协调发展、稳定增长、实现共同繁荣的关键。

一般来说，由于各个国家政治体制和经济体制的不同，其政府间财政能力特别是纵向财政能力表现出较大的差异性和非均衡性。即使是在同一国家的同一体制下，在不同的发展阶段，政府间的财政能力也表现出较强的多变性。而一国内各地区间由于经济发展水平、地理位置和文化传统等的差异更是导致了政府间财政能力特别是横向财政能力的非均衡性。所以说，政府间财政能力的均衡只是一种理想状态，而政府间财政能力的非均衡才是一种常态。我们的任务就是，如何通过相应的制度安排来对政府间财政能力进行科学配置，以力图逼进均衡的帕累托状态。下面我们在简要回顾相关财政能力均衡理论的基础上，通过对我国政府间财政能力变迁的实证分析指出我国在这方面所存在的问题，最后给出解决我国政府间财政能力非均衡的一些制度措施。

二、相关文献回顾

对于财政能力均衡理论，美国经济学家Buchanan（1950）曾做出开创性研究。他在研究联邦体制下的财政均衡政策时认为，在联邦制国家，由于州和地方政府之间存在着纵向财政能力的不均衡性，基于公平和效率的原则，财政政策应致力于财政纵向均衡，以使每一个处于平等地位的人都得到“平等的财政对待”。 其后，Robin和David（1984）继承了Buchanan的观点，并将财政能力均衡理论横向扩展，认为中央政府补助形式的转移支付制度可有助于实现地区间横向财政能力公平的目标。如果一辖区内税基低于另一辖区，这种横向差异就会出现横向均衡要求，即同等收入者要求得到同等的公共产品收益。由于税基较低的辖区内公共支出需求可能较大，因此该辖区居民的税收负担可能较其他地区重一些，这样一来，应税能力和支出需求的差异就会使地区间产生一定的不均衡，而通过补助制度就可以改变地区间横向财政能力或应税能力的差异。而John（1963）则从公共产品或服务的不可分割性的角度论述了均衡性财政转移支付的必要性。他认为，如果公共产品或服务能分割，且完全能根据受益原则提供，则纳税多，受益多，纳税少，受益少，因而不存在财政净受益的不均衡。当然，John的受益均衡是基于个体负担与受益相适应的原则，其实施结果将造成人与人之间由于收入差别而造成的受益不均衡，进而形成人与人之间不均等的局面。20世纪70年代后，风靡全球的财政分权理论即财政联邦主义使得财政能力均衡，特别是纵向均衡理论取得长足发展。该理论在论证了多级政府存在的必要性的基础上，认为只有明晰中央与地方各级政府的职能边界，并在事权决定财权的原则下对政府财政收入进行科学配置才能够实现政府财政能力的纵向均衡的目的。以上国外学者在论述财政能力均衡理论时虽没有对其进行准确界定，但都是围绕着财政能力的外延即纵向均衡和横向均衡来进行分析的，并强调了政府均衡制度的重要作用。

我国学者对政府财政能力的研究最早见于王绍光和胡鞍钢（1993）对国家能力的论述。他们认为，自改革开放开始到1994年税制改革为止，我国中央政府的财政能力是处于不断弱化的阶段，特别是“两个比重”的逐步降低和中央政府支出责任的刚性增长已使得我国中央财政与地方财政处于严重的纵向不均衡状态，并形成“弱中央、强地方”的格局。而刘溶沧、焦国华（2002）则侧重于政府间财政能力的横向均衡研究。通过实证分析，他们认为我国地区间经济发展不平衡造成了地区间财政能力的不平衡，各地区人均财政收入相对差距就是经济发展不平衡的结果和直接表现；而各地区在接受中央财政补助以后，地区间财政能力差异没有明显变化。辛波（2005）在分析我国政府间财政能力配置时分别阐述了中央政府与省级政府之间的财政能力纵向配置和省际政府间的财政能力的横向配置，并认为中央政府与省级政府之间的税权配置和中央政府对省级政府的转移支付是实现财政能力纵向均衡和横向均衡的手段。此外，还有一些学者对我国政府间财政能力的均衡配置问题进行了探讨，得出了一些相似的看法，如于淑俐、唐晓波（2004），吴湘玲、邓晓婴（2006）等。

三、我国政府间财政能力配置的实证分析

（一）我国政府间纵向财政能力配置

我国政府间纵向财政能力配置具有明显的两阶段性，即以1994年分税制改革为分界线，前后具有不同的变化趋势。1994年之前，在我国政府总体财政能力下降的同时，中央政府财政能力相对于地方政府财政能力也处于下降阶段，这也就是王绍光、胡鞍钢（1993）所说的全国财政收入占GDP比重和中央财政收入占全国财政收入比重的双下降阶段。其中，我国总体财政能力的下降可以从政府财政收入与GDP增长弹性的变化来分析。在表1中我们引入回归方程lnR=C+dlnGDP（R为含债务收入的财政收入，C为常数，d为弹性系数），可以发现，我国财政收入与GDP之间的增长弹性在1994年前总体上处于一个逐步下降的过程，并且在相当长的时期内处于低弹性范围。如在1969－1978年期间，财政收入增长弹性值为1.02，稍大于单位1，属于弱高弹性范围；在1979－1985年期间，财政收入的增长弹性值下降为0.75，属于低弹性范围；在1986－1993年期间，这一弹性值又降至0.60，即GDP每增长1%，政府财政收入实际增长0.60%。而中央财政收入占全国财政收入比重的变化可从表2中看出。1978年中央财政收入的占比是15.52%，其后一直上升到最高值1985年的38.39%，然后经历了迅速下滑的阶段，到1993年为22.02%。

1994年之后，由于分税制改革的实施，特别是1997年后以国债发行为特征的积极财政政策的实行，导致我国财政收入与GDP的增长弹性出现反弹，1994－2005年达到1.63，处于较高弹性区间。因此，2005年全国财政收入（不含债务收入）占GDP的比重为19.6%，含债务收入则为24%，已接近发展中国家25%的平均水平，所以我国的总体财政能力已经较强。与此同时，中央财政收入占全国财政收入的比重在1994年之后也出现了明显的好转，始终保持在50%左右，彻底改变了1994年以前那种中央财政占全国财政收入的比重严重偏低、中央财政能力不足的不利局面，中央财政的宏观调控能力得以加强。所以，与1994年税制改革前“两个比重”的降低相反，1994年后“两个比重”呈现快速上升的态势。

而这一阶段我国中央与地方的支出比重也发生了变化，如表3所示，1986年中央财政支出与收入所占比重持平，都为38%左右，其后，中央财政支出占全国财政支出的比重持续下降，中间虽有所波动，但总体趋势为下降，到2005年其支出比重为26.5%。而地方财政支出的比重从1986年的62.1%增加到2005年的73.5%。这意味着我国财政在支出分权的同时，收入却趋于更加集中。这一方面是由中央政府和地方政府的职能不同所造成的，因为中央政府负有宏观调控责任，集中财力和进行财力的再分配是中央政府实行宏观调控的重要手段，故中央政府需要集中税基广、增长快、潜力大的税种；另一方面是由中央政府利用其在和地方政府博弈中的有利地位，将很大一部分财政支出责任下放给地方政府承担所造成的。支出分权与收入集中的趋势在提高了中央政府的的财政能力的同时，也造成了中央与地方政府财政能力配置的纵向不均衡。

（二）我国政府间横向财政能力配置

我国政府间横向财政能力配置主要是指财政能力在省际间的配置。衡量省际间财政能力差异是一个复杂的问题，我们力图通过综合分析多种指标，相对真实地反映这种能力差异。我们选取了各省、自治区和直辖市的财政收入和财政支出作为分析对象。由于的情况比较特殊，而重庆直辖市设立较晚，所以我们在分析1990－1996年间的各项指标时将二者排除在外，1996年之后的指标则包含了它们。我们分别对省际间人均财政收支差距状况进行考察。通过研究，我们发现：

首先，我国省际间财政收入差距十分明显，相对差异系数都在50%以上，大于发展中国家40%左右的平均水平。1990－1993年，由于财政包干体制的实施，我国省际间人均财政收入的差距有所减小，相对差异系数从1990年的58.81%下降到1993年的历史最低水平51.09%，人均财政收入最大值与最小值之比也降到14以下。1994年分税制改革后，我国省际间人均财政收入的相对差异系数迅速扩大，在2003年达到历史最高水平73.60%，2005年又降低到71.21%；与此同时，省际间人均财政收入的最大值与最小值之比也遵从了相似的变化趋势，即在1994年降到最低值后又出现强势反弹，使得最大值在2005年上升为最小值的18倍还有余。具体测算结果见表4。这说明就我国人均财政收入所反映的财政能力来说，自1994年税制改革后，其不均衡的程度更加严重了。

其次，在分税制财政体制下，中央对各省（市、区）的财政补助特别是税收返还，是省级政府可支配财政收入的一个重要来源。因此，与省级政府可支配财政收入相对应的财政支出更能反映各省（市、区）可支配的预算内财政资源，也相对真实地反映了省际间的财政能力差异。我们的测算结果表明，我国省际间人均财政支出相对于人均财政收入来说差距有了明显的缩小。如1990年省际间人均财政收入相对差异系数为58.81%，而人均财政支出相对差异系数为39.64%，2005年省际间人均财政收入相对差异系数为71.21%，而人均财政支出相对差异系数为46.76%，特别是省际间人均财政支出中的最大值与最小值之比都降为10以下，这说明在中央政府对各省级政府进行政府转移支付后，省际间的财政能力非均衡的程度总体上有所缓解。但自1997年我国开始实施以国债发行和支出扩大为主要内容的积极财政政策后，由于国债投资集中于东部沿海省份，我国省际间财政支出相对差异系数又出现了迅速增加的迹象，在2002年达到历史最高水平50.53%，其后又有所下降，进一步说明了均衡我国省际间财政能力任务的艰巨性和长期性。具体测算结果见表5。

最后，探讨政府财政能力在分析财政收支的同时，也离不开对提供公共产品或公共服务所耗费成本的分析，唯有此才能正确评价某一政府的财政水平。我国各地区社会、自然条件差异比较明显，提供大致相同的公共物品或公共服务的支出成本在省际间有明显差异。不利的自然地理条件，如气候寒冷、山地较多、面积广大等，会形成较高的单位支出成本，理应在财政支出上给予充分考虑。然而，实际情况却是，自然条件越差的省份，财政支出水平往往越低。因此，如果在评估省际间财政能力差距过程中考虑支出因素的影响，这种差异可能又会大很多。

综上所述，由于省际间经济发展的不平衡，我国省际间财政能力横向配置的差距已十分明显，虽然各省份在接受中央财政补助以后，省际间财政能力差异有所减少，但并没有改变总体财政能力差距拉大的局面，特别是考虑到财政支出成本的差异，总体省际间财政能力差距可能比以财政支出指标衡量的省际间财政能力差距要大得多。

四、对我国现行政府间财政能力均衡制度的评价

我国政府间纵向财政能力配置的非均衡性（即支出分权与收入集权的同时性）和省际间横向财政能力配置的非均衡性（即人均财政收支的差异性），要求中央政府在收入与财富的再分配功能上必须发挥更大的作用，建立完善旨在提供均等化公共服务的财政均衡制度。应该说政府间财政能力配置的纵向不均衡一方面可能会加剧横向不均衡，另一方面如果政府间财政能力均衡制度设计得当的话，适度的财政能力纵向不均衡也许恰好能有助于消除财政能力的横向不均衡。我国现行的政府间财政能力均衡制度主要是转移支付制度。如以上我们对我国政府间财政能力配置实证分析所示，这种均衡制度虽然在一定程度上平衡了中央政府与地方政府及省际间的财政能力，但还存在许多问题，主要如下：

1.“税收返还”的设计不符合财政能力均衡化目标。在我国，“税收返还”采用“基数法”，以1993年为基数对所有省份给予返还，没有触动由于历史原因造成的省际间财力分配不均问题，不具有调节省际间不平衡的功能。由于对“税收返还”的依赖，转移支付体系总体上仍然具有很强的回归性，富裕省份得到的转移支付额不断增加，这也许是东部省际间内部财政能力趋于均衡而全国范围内财政能力趋于非均衡的主要原因之一。

2.“原体制上解或补助”和“专项补助”分配不合理。“原体制上解或补助”的本意是通过富裕省份上缴部分收人，同时给予贫困省份补助来达到均衡化的目的，这在理论上是符合财政能力均衡化目标的，应当有益于省际间财政能力的均衡，但实际上各省份的上缴额和补助额仍是按原体制下的“基数法”确定的，即上解额是按1993年实际上解数，并核定一个递增率每年递增上解，结果导致均衡作用不强。“专项补助”的初始目标是加强中央对地方的宏观调控能力、支援贫困地区及应付一些突发事件。因此，理论上专项补助具有均衡财政能力的积极效应。但在实践中，由于专项补助不是按客观标准和合理程序分配，而是凭主观臆断或地方配套资金的高低来确定补助省份和拨款额，这就滋生了诸如“跑部钱进”等现象。一般来说，富裕地区往往能够出较多的配套资金，所以得到的拨款就多，结果大多数拨款都流向了富裕地区，因而实际上产生了均衡化负效应。此外，专项拨款的预算编制方式不规范，影响预算编制的完整性和预算审批的权威性。突出表现在中央财政年初没有专项资金细化的预算，历年来专项拨款只有一个总数，而没有编制分项目、分资金，种类具体的预算，导致地方人大不能有效监督，影响了预算的完整性。

3.“过渡期转移支付（2002年后并入一般性转移支付）”不足。“税收返还”和“专项补助”所占比重太大，而考虑了一定的因素按公式分配且具有平衡功能的过渡期转移支付比重太小。例如在1997年转移支付拨款总额中，税收返还约72%，而增量转移支付拨款只占约1.8%（张明喜，2006）。相对于规模庞大、“基数法”色彩明显的其他转移支付，“过渡期转移支付”的作用力度显得极其微弱。不可否认，在初级阶段，受外部条件的约束及中央财政状况不佳的局限，“过渡期转移支付”办法的推出，重在建立一种科学、规范、合理的政府间财政分配体制，以解决省际间存在的横向财政能力不均衡问题，支持贫困地区的经济发展，实现我国省际间财政均衡化目标。但是“过渡期转移支付”规模实在太小，所起的均衡作用实在有限。

五、完善我国政府间财政能力均衡制度的措施

政府间财政能力均衡制度的产生在国外有100多年的历史，很多国家特别是发达国家已经取得了一些比较成熟的经验；而在各国财政均衡制度中，均衡目标的选择和均衡制度的设计是两个最重要的内容（课题组，2006）。其中，均衡目标的选择是制度的基础，指导和规定着制度设计的方方面面，而均衡制度的设计则是均衡目标得以实现的保障，两者缺一不可。我们在借鉴国外财政能力均衡制度成功经验的基础上，给出一些完善我国财政能力均衡制度的措施，具体如下：

1．明确我国财政能力均衡制度即转移支付制度的目标。科学界定财政转移支付的政策目标是规范财政能力均衡制度的根本依据。我国财政转移支付的目标应定位于确保全国各地都能提供最低标准的公共服务，重点用于经济欠发达地区和能源、交通、通讯、环境保护等基础产业以及教育科技、医疗保健、就业培训等公益事业和社会保障事业。改革现有的财政转移支付模式，实行以纵向为主、横向为辅、纵横交错的财政转移支付模式。通过纵向转移支付可以强化中央政府的宏观调控能力，而通过横向转移支付不仅可以减轻中央财政的压力，而且可以均衡地方提供公共产品和公共服务的能力。

2．明确划分各级政府之间的事权、财权，从制度层面分析各级政府的职能。以公共产品的有效供给为准则，用法律形式合理界定中央政府和省级政府的事权范围，使之内涵清晰化，责任明确化，在此基础上兼顾公平与效率原则划分财权，为建立规范的财政能力均衡制度创造条件。必要时，可以借鉴国外经验，设立“中央补助委员会”，为中央政府提供独立的、中性的均衡性补助建议。

3．简化我国财政转移支付种类，采用规范的财政转移支付形式。逐步扩大均衡化转移支付和与特定政策目标相联系的专项补助的规模；废止维持地方既得利益的、以“基数法”为依据的税收返还制度，建立以“因素法”为依据的转移支付制度，根据各地的客观差异，确定不同的参数变量，再按照有关法定公式对各地区的补助额进行测算；对“原体制上解或补助”和“专项补助”进行调整，使其按照客观标准和合理程序分配，并用法律的形式固定下来，防止讨价还价，消除任意性；整顿专项拨款，使项目的设置更科学、合理，成为国家在环保、产业等各个方面对地方政府加以引导和进行宏观调控的重要手段，并增加“过渡期转移支付”的数额。

4．加强对财政转移支付资金的监管，强化预算约束。一是设计一套科学合理的效益评价与考核指标体系，对转移支付资金的使用和效益情况进行评价和考核；二是建立一套行之有效的监督制约体系，对财政转移支付资金的分配程序、使用过程、经济效益进行跟踪反馈，确保资金使用效益的最大化；三是增强专项补助的公开性，提高资金分配的透明度，确保各级政府和人民群众的知情权，建立专项补助拨付分配公告制度，形成多层次的监督网络体系，杜绝在资金分配过程中的“跑部钱进”等现象，确保有限的资金用在最需要的地方。

参考文献:

刘溶沧，焦国华.2002.地区间财政能力差异与转移支付制度创新［J］.财贸经济（6）.

王绍光，胡鞍钢.1993.中国国家能力报告［M］.沈阳：辽宁人民出版社：150－160.

吴湘玲，邓晓婴.2006.我国地方政府财政能力的地区非均衡性分析［J］.统计与决策（16）.

辛波.2005.政府间财政能力配置问题研究［M］.北京：中国经济出版社：40－45.

于淑俐，唐晓波.2004.我国省际政府间财政能力的差异［J］.山东工商学院学报（5）.

张明喜.2006.转移支付与我国地区收入差距的收敛分析［J］.财经论丛（5）.

政府间财政均衡制度研究课题组.2006.各国财政均衡制度的主要做法及经验教训［J］.经济研究参考（10）.

ROBIN W, DAVID E.1984.Public sector economics［M］.Boston，MA： Little Brown Press.

篇3

财政监督是对各项财政资金进行全过程的监督，寓监督于整个管理之中。它包括以下几层意思：第一，专门的监督机构要和其他业务机构合理分工，专司监督的部门应该牵头抓总，对整个财政监督工作、检查工作安排部署。第二，各业务部门要按照监督部门的要求进行监督。这要研究专司监督部门和业务部门分工到什么程度，怎样分合适。第三，正确运用检查的权力，对各种资金进行监督检查。事后要有核准报告制度，要由监督部门对报告进行审查、认可，使监督寓于管理之中，通过各项业务制定合适的规章制度。第四，体现财政监督的功能。结合支出管理体制改革，改造传统的支出体系和信息系统。在支出改革过程中，必然要触动传统的模式，旧的方法不行了，新方法要建立。在这个过程中，财政监督部门要发挥作用，要使每个制度建立的时候，就考虑到监督的职能，在新的管理体系和信息系统中资源共享，数据透明，预算确定下来后，必须进入信息系统，执行到什么程度，授权限于哪些人，在关键处行使监督职能。

二、坚持财政监督的职能不动摇

在我国社会主义市场经济体制的建立和发展过程中，如何认识财政监督职能的重要作用，如何调整财政监督职能的定位，如何转变财政职能的实现机制，是摆在理论界和实践工作者面前的一个重要课题。

在传统的计划经济体制下，财政监督主要以行政监督为主，通过行政法规的制定和检查，监督行政事业单位和国有企业财政资金的运行和财务活动的进行以及财政政策、会计制度的执行。社会主义市场经济体制的建立，使财政监督具有了新的内容，它既要体现以国家为主体财政分配关系的监督要求，也要反映以价值规律和市场竞争为特点、多种分配形式并存的监督要求。一方面社会主义国家的分配性质，要求对国家行政机关、事业单位和国有企业进行监督，通过国家分配政策、财务制度以及相关法规的颁布，反映社会主义国家为主体的分配关系。同时，多种所有制形式的存在，要求通过私营、外资、合资企业的监督，维护按要素分配形式为补充的分配运行秩序。另一方面，社会主义市场经济体制要求财政监督要反映价值规律和市场经济的要求，按照客观经济规律，转变财政监督方式和监督手段，运用经济、法律方法监督地方、部门行政事业单位和企业的经济活动，使其收支行为、分配方式、资金营运、上交利税符合国家财政政策和市场准则，保证社会主义市场经济国家财政分配的正常运行，维护国民经济运行秩序。

社会主义市场经济的建立，改变了传统计划经济模式下国家财政在收支过程中统收统支、大包大揽，不讲经济效益的指令性分配方式。国家财政分配出现了三个转变，一是中央财政与地方财政在分配方式上变统收统支分配体制为明确事权、划分税种、确定收支的分税制机制。二是在国家、企业、个人的分配关系上，变单一按劳分配方式为以按劳分配为主体，按要素分配为补充的分配体制。三是在国家财政部门与其他政府部门的分配关系上，变预算内、预算外分配双轨制为逐渐向预算内单轨分配转变。财政监督也从计划经济体制下事无巨细、一统到底的直接监督，变为依法监督和间接监督，通过《预算法》、《会计法》、《税收征管条例》等财政法规，监督财政部门内预算编制情况和预决算执行情况，监督税务部门税收征管、汇集、解缴情况、纳税对象的完税情况，以及各财政部门非税性财政收入收缴上解和使用情况。并通过社会监督机构，监督企事业单位资产运行过程和财务会计活动，维护国家所有者权益和企业出资人利益，为建立现代企业制度提供保障。可见，社会主义市场经济的建立，经济运行的复杂性和多样性，对财政监督提出了更高的要求，使财政监督更加必要。

三、转变财政监督职能的实现机制

在财政管理由直接管理向间接管理、微观管理向宏观管理转变的过程中，及时转变财政监督职能的实现机制更具有重要的现实意义。

1.改变过去传统的单一的财政监督内容和监督对象，把对执法部门的监督检查与对企业、单位的监督检查放到同等重要位置。必须从传统的以企业财务收支为主要对象的监督模式，转换为充分运用财政部门综合管理财政收支的职责特点，在开展对企业执行财会制度和预算收入解缴情况监管的同时，把工作重点逐步转移到本级预算收入、划分、留解、退付的监督上来。

2.由重收入监督转变到收支并重上来。通过财政收入监督，可以达到增加收入，防止财政收入流失的目的。但财政支出方向是否正确、资金使用效益如何，有无挤占挪用现象等，都关系到财政职能的发挥，关系到社会各项事业的发展。因此，新形势下的财政监督职能的实现机制，必须逐步建立从财政预算支出的申报、拨付到使用过程的跟踪监督机制。

3.由事后监督为主向事前、事中、事后的综合监督为主转变。没有事前、事中监督，根本谈不上监督体系建设。必须有一套办法规定，由专司监督的部门利用其所处的地位和职权来调动所有业务科室，对这套办法进行检查。

4.要从大检查突击性监督向日常全方位监督转变。十几年的大检查形成了一套有效的工作方法，但带有突击性质，并且检查对象多是企业。市场经济体制下财政工作的中心是以管理为主，因此，财政监督要转变监督方式，逐步由突击检查转到日常全方位的监督。财政监督不只是简单的查，要查、督并重，甚至监督应该更重要。重点不再是企业，而应是财政资金，真正形成日常监督与专项监督检查相结合的财政监督工作新格局。

5.由监督检查转变到监督服务。财政监督要彻底改变过去那种只重检查，不重管理，只重收缴，不重整改，监督检查与管理服务相脱节的做法。变单纯的监督检查为监督服务，寓服务于监督之中，把监督检查与建章立制、堵塞漏洞结合起来，达到为加强财政管理服务、为财政中心工作服务的目的。

6.从对外为主向对内为主转变，强化内部监督。财政部门手中的“财权”决定了有必要在内部建立起强有力的自我约束机制，包括自身队伍建设，制度规定的建设，行使内部审计职能，提高工作透明度、规范自身行为。内部监督应该做好内部审计、专项检查和离任审计。

四、坚持财政监督职能，必须加强法制建设

坚持财政监督，健全财政职能，确保市场经济有序运行，就必须加强财政法制建设。依法理财氛围越好，财政监督职能越能得到充分发挥。

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当前，我国经济取得了飞速发展，财政监督工作也取得一定成绩，但仍然存在以下不足：第一，财政内部管理相对较松懈。财政内部管理松懈，内控机制与日常内部监督机制不健全，财政内部监督专职机构尚未与业务管理机构建立经常性的协调沟通机制等，导致财政内部监督薄弱，财政方面存在不少违纪现象，这些都是因为财政对自身的监督不够，给国家财政资金的预算以及分配造成隐患。第二，财政监督方法较为单一。财政监督一般是通过直接检查的方式，对微观监督比较偏重，忽视了宏观上的监督，和现行财政职能转变无法适应。第三，其他经济监督和财政监督的分工不明确。财政监督、审计监督以及税务监督等构成的我国现行的经济监督体系，表面上看这些监督主体分工很清楚，实际上，财政监督与其他经济监督分工在一定程度上尚不明确，存在重复检查或者多头检查的现象，在财力、物力以及时间上造成不必要的浪费，对财政监督的总体效果产生影响。第四，财政监督的内容具有局限性。因为受一些客观因素影响，财政监督职责的内容以及范围具有局限性，监督方法比较单一，监督内容比较狭隘，大多数集中在行政事业单位的财务收支以及财政内审，监督的重点大部分集中在财经领域某些较为突出的问题，缺乏全面性。第五，财政监督不具有健全的法律体系。财政监督属于经济监督，正常情况下必须依照法律法规展开工作，但目前为止，我国还缺乏较高层级的财政监督方面的法律，财政监督没有完整的法制保障，致使财政监督在行政时一定程度上存在执法不严的现象，对财政监督的权威性产生较不利影响。第六，财政监督的信息反馈不及时。

当前财政监督的信息反馈不及时，是由于财政监督的信息网络不够健全，信息渠道不够顺畅，无法满足及时监督的要求，从而对财政监督的严密性、针对性和及时性产生影响。第七，财政监督方式的不完善。财政监督有一个明显的特点，那就是集监督、管理以及服务于一体，财政监督对经济行为可进行事前和事中以及事后的监督，即监督存在整个过程，但现阶段着重对事后的监督，这种监督方式明显存在不足，具有被动性以及滞后性。

二、强化财政监督的主要措施

根据对以上问题分析，强化财政监督，可以采取以下措施：

（一）建立财政监督的有效机制在国际上，财政监督根据监督主体的差别，分为以下4个类别。第一，立法监督制度，立法监督制度不仅具有权威性，而且具有独立性，国会掌握着监督权，各级政府不得干扰，不过也存在不足，那就是监督部门无法对相关信息进行全方位掌握，使监督无法提高效率。第二，司法监督制度。司法监督具有独立性，司法和立法的分离，可以很好地发挥监督作用，不足的是，不便于行政部门及时掌握情况，监督力度受到影响。第三，行政监督制度。政府行政机关掌握着行政监督制度的监督权，能及时了解存在的问题，及时掌握财政运转情况，不足在于行政监督制度的监督权和管理权混在一起，使这个制度缺乏透明度及独立性。通过对国际监督制度的借鉴，根据我国的国情，可以建立“行政监督+立法监督”的财政监督制度，这种监督制度属于复合型，优点是以法律或法规的形式，对财政行为进行规范，可以把财政监督贯穿于全部财政管理的整个过程中。所以，制定关于监督制度的法律法规，建立财政监督的有效机制，成为迫切需要解决的问题之一。

（二）对财政监督方式进行创新因为财政监督无法对财政资金进行全方位、全过程的监督，导致财政管理出现许多问题，比如损失浪费严重，资金挪用等等，这些问题都是由于财政监督不足造成的，财政监督在监督过程中，存在着重检查轻日常监督的问题。所以，财政监督可以采取事前审核和事中监控的方式进行监督。事前审核，就是财政监督机构参与投资项目的立项工作时，要对其投资效益进行论证，对可行性以及偿还债务的能力进行审核。事中监控，即指财政部门要发挥自己的职能，即对监督资金的发放建立跟踪监督机制，时刻掌握资金的变化情况，了解资金的去向，杜绝违法违纪行为的出现，保证财政资金的高效使用以及安全运行。

（三）对财政监督职能的实现机制加以转变财政管理，在由微观管理向宏观管理，直接管理向间接管理转变的过程中，要对财政监督职能的实现机制进行转变。

第一，深化对过去传统单一的财政监督对象和监督内容的改变。对执法部门的监督检查也要放在重要的位置，以运用财政部门综合管理财政收支的职责特点，来取代以前传统的以企业财务收支为主要对象的监督模式，同时要把工作的重点放在本级预算收入、留解、划分等方面的监督上。

第二，以现有的收支并重替代传统的重收入轻支出的观念，加强财政支出监督，使财政收支监督并重。财政资金使用后取得的效益大小，财政支出的方向是不是正确，是否存在挪用或挤占资金的现象等等，都会对财政职能的发挥产生影响，甚至会制约社会各项事业的前进发展。所以，需要建立一个财政监督职能的实现机制，保证从财政的支出申报到使用的整个过程，都受到该监督机制的约束。

第三，现有的财政监督，是以事后为重点进行监督的模式，而要想把事后监督转变为事前、事中、事后的综合监督，需要制定一套相关机制，因为单单只靠事后监督，不利于监督体系的建设和发展，所以，可以制定出有关方案，由专职监督部门起带头作用，利用本身所具有的职责，对所有的业务科室进行调动，带动整个监督体系的发展。

第四，现有的监督模式，是大检查突击性的监督方式，要把这种方式向全方位的日常监督进行转变。若检查的对象大部分都是企业，而且带有突击的性质，则不符合当前市场经济体制下财政工作核心是以管理为主的要求，所以，财政监督务必要改变监督方式，以日常全方位的监督来替代突击大检查。财政监督要改变以前只查不督的方式，要查与督一起抓，甚至把监督放在更重要的位置，监督的对象也不能局限于某些企业，把监督重点更多地放在财政资金上，把日常监督和专项监督有效地结合起来，开创财政监督的新局面。

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关键词：公共财政 财政监督 有效策略

财政监督作为我国公共财政框架下的重要内容，是保障国家财政分配活动运行正常的基础工作。为实现财政监督工作效率的促进，本文对公共财政框架下的财政监督工作现阶段的工作情况进行了简要分析，并针对其存在的问题提出了有效的推进措施。

1、公共财政框架下的财政监督现状

公共财政指的是国家通过集中部分的社会资源形式，将其应用到市场中提供公共服务，满足社会经济发展需要的经济行为，是适应于市场经济发展的客观需求的财政管理模式。我国公共财政职能框架的完整表述主要有两种，一种是包括资源配置、收入分配与稳定经济三大职能的表述，而另一种则是包括资源配置、收入分配、稳定经济、财政监督四种智能的表述，早期西方财政理论中并未将财政监督职能纳入公共财政框架，强调三职能理论[1]。财政监督的主要内容包括对财政预算、收支、投资分配等监督，主要范围包括国家财政部门与国有企业财务。

现阶段公共财政框架下的财政监督工作存在着诸多限制性因素，如财政监督工作的观念滞后，无法实现公共财政框架下积极有效的财政监督；财政监督制度不够齐全，监督方式不能良好适应市场经济体制；财政监督法制性不强，影响公共财政下财政监督的工作效率。以上问题使公共财政框架下的财政监督工作不能达到有效的监督效果，在当前国家财政政策不断改革创新，市场经济体制与结构不断变化的经济发展背景下，财政监督工作无法适应市场经济的飞速发展和变化，严重影响公共财政框架下的财政监督效率。

2、公共财政框架下的财政监督推进措施

2.1、财政监督市场经济基础地位加强

财政监督活动在我国公共财政的框架中，起着关键的保障作用，广义的财政监督是对政府财政活动的监督，狭义的财政监督则主要指的是财政部门的监督。处于多层次性的市场经济监督管理中的基础地位[2]。但现阶段财政监督工作的主要工作为对政府财政部门决策、预算监督，审计监督工作多为政府公共财政的外部或独立财政手段，失去了基础性、必要性地位。针对财政监督在国家市场经济中的基础地位动摇问题，细化工作环节，加强财政监督在市场经济中的基础地位。

具体财政监督工作中应当充分尊重群众监督的力量，更新财政监督观念，将财政监督的监督工作范围扩大化，让群众参与到对国家财政的监督工作中，实现财政监督的透明化，实际性。财政监督工作在市场经济基础地位的主要表现，是其在财政监督基层建设中的有效促进作用，实际工作中需要针对市场经济基层建设，加强监督工作力度，实现财政监督工作的科学性、有效性。转变财政监督工作在公共财政框架下，单纯调控国家财政决策与预算等方面的宏观监督工作角度，将财政工作落到实处，实现财政监督工作队市场作用改革进步的推进作用、价值，从而达到财政监督市场经济基础地位的加强目的。

2.2、财政监督队伍工作质量水平提高

公共财政框架下的财政监督工作团队是监督工作的核心，是实现有效财政监督工作的基本保障。现阶段财政监督工作人员培训工作力度较小，影响财政监督工作整体效果，若想实现财政监督在政府部门间的有效监督工作，需要加强财政监督队伍素质建设，并在实际监督管理工作中应用新型管理方式，提高财政监督队伍工作的质量与水平[3]。

财政监督工作应当将工作队伍建设作为工作重点，对财政监督工作人员的专业性知识进行集中培训，使财政监督工作人员积极汲取国内外财政专家的学术精华，学习先进的财政监督、管理手段，还应当着重对财政监督工作队伍整体思想政治素质的建设，保持团队整体的高度工作责任心与积极性，从而实现更加有效的财政监督工作效率。另外，在实际财政监督工作中应当积极运用信息化管理技术，对财政监督数据信息进行信息化管理和分析，实现统计结果的精确化，工作人员需要积极学习信息化管理技术，使其达到在财政监督工作中更加有效的应用效果。通过财政监督谈对建设与技术应用，可以有效促进财政监督团队工作的整体工作质量、水平，促进财政监督工作效率。

2.3、财政监督法制性监督制度推进

随着市场经济体制改革的推进，我国经济市场中第三产业的发展愈发迅速，企业种类也愈发多样化，与此同时，出现了利用财政手段偷税漏税、逃避国家制裁的情况。市场经济作为法治社会下的经济，国家的公共财政框架下的财政监督还应加强法制化建设，在法制化市场经济中保持高效监督能力[4]。财政监督法制性监督制度在建设中需要积极为公共财政的法制化建设贡献力量，保证监督工作效率的同时提供积极有效的法律保障。

法制性财政监督实际监督工作中，需要注意与财政监督的实际情况紧密结合，并根据相关财政法规加紧建设财政监督法制体系，出台财政监督管理相关法律法规，在财政监督工作中能够以专业法律法规治理违法行为。在财政监督检查工作中结合财政法规加强法制力度，将常规财政监督与着重检查工作有机结合，突出加强对违反财政法规企业行为的惩处力度，加快财政监督法制化的监督制度建设进度。另外，还需要在法制化财政监督制度建设的基础上，与实际工作情况结合完善科学合理的日常法制化监督制度，规范企业、单位财政行为，加强企业、单位对自身财政行为的约束与管理，提高财政监督效率。

3、结语

公共财政框架下的财政监督工作，需要积极提高财政监督团队素质的培养，应用创新的监督管理工作技术，建立科学性、完善性、法制性的监督制度，巩固与加强财政监督工作在市场经济中的基础地位，从而实现财政监督工作在公共财政框架下有效的监督效率，推进国家市场经济体制的建设进度。

参考文献：

[1]梁瑞平.浅谈市场经济条件下的财政监督[J].中国外资，2013，13（08）：68-69.

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一、总体思路

xx年，xx县财政监督工作的总体思路是：深入贯彻科学发展观,认真落实xx届三中全会和全省财政工作会议精神，紧紧围绕国务院提出的保增长、保民生、保稳定的目标，服务财政改革和财政管理这个中心开展财政监督检查工作。监督内容：结合群众关心、社会关注的热点专项资金，重点检查相关职能部门财政政策执行情况，确保积极财政政策有效落实。监督方式：力争做到四个结合，即事前、事中、事后监督检查相结合;财政监督与财政具体业务管理相结合;日常监督与专项检查、抽查相结合;处理事与处理人相结合。监督程序：严格按照《财政检查工作办法》规定的程序依法开展工作。检查处理：坚持重整改轻处罚维护财经秩序的原则。执业要求：坚持高标准严要求，监督检查人员必须做到廉洁自律，恪尽职守，坚持依法行政，严格执法。

二、xx年财政监督检查工作计划

(一)、积极配合上级监督部门的联动检查工作

(二)、继续抓好财政与编制政务公开工作。财政与编制政务公开工作是一项阳光工程，根据省政务公开办公室的要求，xx年要将所有涉及“三农”义务教育、财政服务、医疗卫生、社会保障、就业等方面财政资金全部上网公开，中央应对金融危机扩大内需的专项资金，按程序报批后予以公开。xx年政务公开工作重点：(1)根据鄂财编办发[xx]12号文件精神，继续加大政务公开查询工作宣传、增加站点建设，扩大政务公开的社会影响面;(2)继续做好咨询、投诉的回复(附件1);(3)认真收集材料，严格审核数据，及时完整录入，充分利用财政与编制政务公开网，加大财政监督检查力度，达到“以公开促监督，以监督促公开”双赢效果(附件2);(4)加大查询点的督办力度(附件3);(5)继续加强制度建设。

(三)、围绕中央重大决策 跟踪监督财政政策执行情况

1、重点做好扩大内需政策落实和资金监督工作

按照财政部财监[xx]59号，财监[xx]2号文和省厅鄂财监发[xx]14号文件要求，把监督检查工作有效贯穿于扩大内需的重大财政支出政策落实和资金分配、拔付、使用、管理的全过程。

2、组织、协调、实施“小金库”专项清理工作

为了进一步严肃财经纪律，切实维护财经秩序，根据中央“小金库”专项治理工作领导小组部暑，xx年度我县将同步开展清理“小金库”检查工作，检查方案待省厅文件下达后出台。

3、履行会计监督职能 开展会计信息质量检查

一年一度的会计信息质量检查工作是在财政部的统一安排下，在省厅统一组织下开展的，检查对象待xx年省厅文件下达后再定。

(四)、服务财政管理 加强财税政策执行情况的监督

1、加大财政收入检查力度。对实行“收支两条线”管理单位的“收缴分离、罚缴分离”执行情况及行政 事业单位的收费情况进行监督检查。重点检查对象：建设局、规划局、公安局(附件4)。

2、强化财政支出监督。一是重点跟踪监督扩内需保增长支出项目资金的分配、拔付、使用、管理全过程。重点跟踪监督拉动农村消费市场的“家电下乡”政策执行情况和保稳定、保就业政策的执行情况。二是兼顾监督检查政府采购政策执行情况。在专项资金检查和日常监督检查中对所涉单位执行《中华人民共和国政府采购法》情况进行监督，主要检查采购计划是否全面、合理、有效，政策执行是否真实、合法，结算与付款是否分离，招投标是否操作规范等;三是加大财政支农惠农政策执行情况的监督检查力度，重点检查沼气推广和改厕补助资金、兴林灭螺专项资金、农村新型合作医疗补助资金、农村部分计划生育家庭奖励补助资金 、农村义务教育校舍维修补助资金、耕地占补联合开发复垦资金、优势农产品板块资金、农村改水资金、公路建设资金、城乡困难群众大病医疗救助资金以及晚血病人补助资金及其它项目资金。检查对象：能源办、林业局、合管办、计生局、教育局、土管局、水产局、交通局、民政局、血防办、扶贫办、计划局。(附件4)。

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关键词：会计；审计；其他经济监督；相互关系

一、会计与审计的关系

（一）会计与审计的概念

会计本质上是一种专门的经济管理活动，它主要以货币为计量单位，具有一定的经济核算与监督的职能。审计则是为了查明有关经济活动和经济现象的认定与所指定的标准之间的一致程度，在审计的过程中，工作人员会客观地收集与评估证据，并将该结果传递给有利害关系的使用者的系统过程当中。

两者既有联系又有区别，其联系在于审计必须要以一定的会计资料为基础才能够开展，否则审计工作将难以维持。而审查一定的会计资料本身就是审计工作的重要组成部分。但是，会计与审计也存在着诸多不同之处，比如两者的性质不同、工作对象不同以及基本职能也不同。

（二）会计监督与审计监督

会计监督是会计的基本职能之一，是我国会计监督体系的重要组成部分，会计监督的主要内容包括监督企业的各项财产，确保财产增值保值；监督各项资金的使用情况，促进资金使用的科学合理；监督各项收入、支出的使用情况；监督成本与盈亏是否真实有效，是否符合企业发展计划和目标。从性质上来说，会计监督是一种体内监督和过程监督。

审计监督的内容是审查会计资料及其所反映的表现为经济活动的资金运动。一般除了对重大事项进行随时的审计监督之外，一般都是按照法律程序与制度规定进行定期的审查监督，既检查会计工作质量，又检查企业的资金活动情况。审计监督对于规范企业经营行为，保证国民经济健康持续发展的必要手段。

二、社会经济监督体系

社会经济监督是为了抑制在经济领域中的经济犯罪行为而设立的一种机构体系，其目的是为了确保国民经济能够健康、持续、良性的运行与发展。目前，我国的社会经济监督体系主要包括审计监督、财政监督与社会监督三部分。

（一）审计监督

审计监督是对各级政府财政支出、金融机构支出以及国家企事业单位的财政收支情况的监督。从审计监督的性质来看，它是对财政经济的一种外部监督机制，主要着力于在经济运行过程中的事中监督与事后监督。审计监督的法律基础主要是依靠国家的权力来进行的。目前，我国的最高审计机关是设立在国务院领导的审计署。在其下辖的领域内，也设有一些地方设计机构和民间审计机构。

（二）财政监督

财政监督是我国社会经济监督体系的重要构成部分，财政监督的对象主要包括国家各级行政部门、企事业单位以及与国家财政收支有关的所有机构等。财政监督的重点在于对国家经济预算的编制、预算的执行以及决算工作等进行一定的监督。随着经济体制改革的日益深化和发展，我国的财政分配格局也发生了深刻的变化，相应地，财政监督也需要依据经济发展的要求而做出相应的调整与改变。

（三）社会监督

社会监督是指由公民、法人或者社会中介机构来对各类经济活动进行的一种监督手段，它在本质上是一种社会性和群众性的监督，也是对审计监督和财政监督工作的一种弥补性监督手段。由于我国的市场庞大，市场的发育程度和市场机制都还在进一步的完善当中，因此政府的审计监督与财政监督的任务十分繁重，而社会监督的组织、协调、反馈以及传导等功能在日趋完善，因此其在未来发挥的作用也将越来越大。

三、审计与其它经济监督的关系

（一）审计监督与其他经济监督目标一致

尽管审计监督与其他经济监督在监督的内容、范围、方式以及方法上有所不同，但是毫无疑问它们共同构成了我国的经济监督体系，因此它们所存在的经济监督目标是一致的，都是为了促进国民经济的良性运行与发展而设立的，都是为了降低经济犯罪行为而设立的，从这个角度来讲，审计监督与其他经济监督的关系十分密切，它们相互配合，相辅相成，共同维护了我国经济监督体系的完整。

（二）审计监督与其他经济监督要素联系紧密

从审计监督、财政监督以及社会监督这三种经济监督体系的内在运作模式来看，它们在实施基本职能的过程中所运用到的经济要素之间具有十分紧密的联系。比如，在财政监督的过程中我们主要对国家预算中的收入与支出任务进行监督，同时监督财政政策、法令的正确执行以及财政资金的合理使用，在这个过程中涉及机关就要积极配合财政机关贯彻执行各种财政法规，并对执行的结果进行必要的监督，而如果在监督任务十分繁重的情况下，社会监督部门也可以接受相关的审计委托，发挥积极的协调与辅助作用。这三种监督的要素紧密相连，共同促进了经济监督工作的有效进行。

（三）审计监督与其他经济监督不可相互替代

尽管前述我们已经论述了审计监督与其他经济监督之间存在着诸多共同点和紧密联系，但是这并不意味着审计监督可以代替其他经济监督的职能，也不意味着其他经济监督可以完全替代审计监督的存在。一方面，其它经济监督均是在其所专门的领域内行驶监督权，主要是从法的角度对被监督对象进行督促与检查，而审计监督是一种综合性的监督，它综合了各级财政、税务以及银行等行政机关，是对其它经济监督的一种再监督。另一方面，行使其他经济监督职能需要专业领域的知识和业务能力，而行使审计监督工作需要全面的专业能力，两者并不能相互替代。

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一、当前我国财政监督中存在的问题分析

首先，财政监督体系建设滞后。财政监督体系的完整性及独立性是保证监督效果的重要前提。当前财政监督部门与其他部门，如审计、工商、税务等在职责界定方面，仍有模糊之处，相互间的关系需进一步理顺。

其次，财政监督法律法规建设不健全。财政监督是由相关部门工作人员依法对财政资金的使用情况进行监督的行为，需有严格的法律依据，否则将对财政管理行为与市场经济的运行造成更大的负面影响。当前，我国财政监督法制建设仍较滞后，尚没有对财政监督行为进行规定的专门法律，尤其是在监督机构职责和地位的规定方面、财政监督程序规定方面等显然难以满足财政监督有效开展的需求，不利于财政监督日常工作的实际操作和有效开展，影响财政监督的独立性和权威性。

第三，财政监督内容、方式创新不足。目前我国财政监督仍以合法性监督为主，财政绩效监督仍处于起步阶段；监督手段与方法陈旧，以事后、直接及专项检查为主，滞后于实际财政管理，监督工作处于被动地位，影响监督效果；财政监督系统信息化建设滞后，难以适应日益繁重的监督任务，财政监督缺乏连续性、日常化，影响监督效率；与被监督机构间交流沟通机制与平台建设不到位，信息交流不畅，监督机构无法及时、全面地了解财政资金情况，降低工作效率。

最后，监督机构与队伍建设不到位，监督队伍建设滞后等都在很大程度上影响了财政监督部门职能的有效发挥。如，当前财政监督机构的部门属性是隶属于财政机关，在制约权力上的先天条件明显不足，不具备充分的职权，从而导致财政监督工作的开展受到诸多限制，监督人员难以自主公平地开展监督行为，财政监督的权威性受到严重挑战。又如，现有监督人员队伍整体水平与素质与当前财政管理、监督发展不相适应，专业知识缺乏系统性、全面性，业务技能水平有待提高。尤其是部分财政监督人员缺乏使命感与责任感，在监督过程中缺乏客观公正的立场，或为个人私利进行权钱交易，导致财政监督社会负面形象。

二、当前加强与完善财政监督的对策分析

财政监督在我国经济监督体系中发挥着积极作用，财政监督在财政管理及整个市场经济运行管理中占据重要地位。“十二五”规划期间，新形势新任务下，针对当前财政监督中存在的问题，要进一步提高财政监督重要性的认识，将财政监督放到更高的位置，加强与完善财政监督工作，严肃财经纪律、整顿财经秩序，提高监督效果，并充分发挥财政监督在财政体制改革、财政政策完善等作用，透明财政，阳光财政，推进我国市场经济的健康发展。明确财政监督的目标。根据公共财政理论，公众与政府间的“委托—”关系成为财政监督重要的理论依据。要进一步明确财政监督的真正内涵与本质，将维护好、保护好人民群众的根本利益作为财政监督工作的出发点，并将这一理念始终贯彻到整个财政监督过程，真正地促进财政资金的公共化取向，从而真正地推进财政活动的公正性与公平性，保障社会公共需要目标的实现，促进我国财政活动的健康发展。

建立健全财政监督体系。财政监督工作的加强与完善需要一个具有高度独立性的部门支持。对外，合理界定财政监督部门在经济监督体系中的地位与作用，明确职责，强化财政监督部门的权责，提高财政监督部门独立性和权威性；与其他监督体系相互配合、有机协调，共享信息和资源，共同形成一个完整、高效的经济运行监督体系，降低监督成本，提高监督效率。对内，进一步强化财政的内部监督约束机制建设，完善财政内部自我控制制度建设，严抓内部管理，共同营造良好内部风气，提高财政监督主体的自觉性和主动性，提高监督效益。

完善财政监督法律体系，实现财政监督的制度化和规范化。一方面，要通过立法进一步明确和提高财政监督的法律地位。根据财政管理及财政监督发展需求和趋势，对财政监督行为从法律高度上对其设置原则、机构职责、监督程序方式等进行规定，如《财政监督法》或《财政监督实施细则》等，赋予监督机构行使权利和权限，以对财政监督行为进行规定和约束，推进财政监督立法实现质的飞跃，使我国财政监督行为能够真正地做到有法可依、有法必依。同时，对于财政监督主体行为要做好明确规定，对于违法违纪行为及其处罚要明确规定，使财政监督行为更为规范化、程序化；另一方面，加大财政监督法律法规及政策的宣传力度和普法力度，加大典型案件的曝光力度，使个人都能自觉、主动接受监督，积极配合财政监督活动的开展。

创新思路，创新财政监督手段与方式，提高财政监督效果。随着市场经济发展的深入推进和政府职能的进一步转变，为进一步适应当前我国财政管理科学化、精细化及宏观化的发展趋势，要创新思路，进一步树立与强化“大监督”理念，整合财政监督内容，适应国民经济发展的需求。建立健全事前审核、事中监控及事后检查相结合的财政监督方式机制；专项监督、全面监督、突击监督及日常监督的相结合的监督手段，更加突出日常监督，强化财政监督的连续性；丰富监督内容，更加突出对于财政资金使用效益及绩效的监督检查，对财政资金的监督实现全方位、全过程和全流程。

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一、现行财政监督机制存在的问题

(一)监督内容和方式仍以直接检查为主，针对事后的财务会计结果进行处理，缺乏事前事中监督。由于缺乏事前监督，单位出于对自身利益的考虑，以争投资、上项目为目的，只注重争取建设资金，对于项目立项可行性、投资收益、偿债能力等问题缺乏足够的科学论证，因而在项目建设过程中出现预算不足等问题，影响了财政资金的使用效益。监督滞后于财政管理，不能对整个资金使用过程进行全方位监督，因此使财政管理中许多不应发生的问题发生了，而且有些违纪问题触目惊心：截留、挪用、支出效益不高、损失浪费等问题诸多，有的甚者连人民的“保命钱”社会保障资金也敢挪用。

(二)财政监督偏重微观监督，忽视宏观监督，已与现行的财政职能转变不相适应。随着社会主义市场经济体系的确立和完善，政府与企业之间的利益分配主要通过税收来调整，财政将由微观管理向宏观调控转变，对企业财务收支管得过死的状况应该改变，对企业财务决算的审核要逐步交给中介机构来完成，今后财政监督工作应主要强化对预算执行、国民收入分配等方面的宏观监督。这就要求我们的财政监督的思路、方式、手段也要随之发生根本性变化，以行政事业单位违纪类型为例，真正属于财务会计处理上的问题属于少数，而违纪的实质在于部门、单位领导行政决策、行政行为的违纪，如：擅自立项收取基金，挪用专项资金等，而对这种行政违纪，再采用经济处罚手段，就难以发挥监督制约作用。

(三)财政监督绩效的考核指标弊端严重。长期以来，对财政监督机构的考核指标是以组织收入为主，也就是以入库额多少为评价指标，这样造成了现行财政监督存在着重检查，轻整改，重罚缴，轻堵漏，监督检查与规范管理相脱离。一方面监督机构认为处罚数额越大，监督成效就越突出，从而把查处违纪行为作为财政监督唯一的工作内容；另一方面被查单位感到监督检查只是罚款了事，这就促使被查单位在违纪风险与成本和违纪“收益”之间权衡得失，认为查着了是你的，查不着是我的，抱着一种侥幸心理，这也是出现边查边犯，屡查屡犯问题的主要原因。

(四)监督与管理相脱节。目前，财政职能部门尚未与监督机构建立规范、畅通的沟通方式和制度，致使监督机构不能准确掌握各项财政资金的拨付情况及有关文件和会议精神，使监督检查工作经常处于被动地位，降低了检查工作的效率和准确性、权威性。

(五)财政监督立法严重滞后。建国以未，财政立法取得了显著成绩，相继颁布了《预算法》、《会计法》、《税收征管法》等财政法律、法规，使财政运行中一些重大领域基本做到了有法可依，为促进改革开放和社会主义市场经济的建立发挥了重要作用。但从整体上看，财政立法严重滞后，迄今尚无一部完整的、具有权威性的对财政监督职能、内容和手段等方面作出专门规定的法律。我国各级财政部门开展财政监督工作时，至今还是依照国务院1987年颁布的《关于违反财政法规处罚的暂行规定》和财政部于1998年制发的《财政检查工作规则》等规章和规范性文件进行。由于没有将财政监督提到足够的立法高度，因而财政监督地位得不到法律保障，在执法上存在着尺度偏松、手段偏软等问题，严重影响着财政监督的权威性和成效。

二、建立新型的财政监督机制

建立适应市场经济的财政监督机制是一项涉及多方面工作的制度创新。回顾财政监督工作的实践历程，我们认为，要适应新形势的要求，建立新型财政监督机制，必须抓住以下几个关键：

(一)加快财政监督立法进程，建立健全监督约束机制。研究制订《财政监督法》以及完善各项财政、预算、税收和国有资产管理法律法规，初步建立适应社会主义市场经济需要的财税法律框架和财政监督法律体系，把财政监督工作纳入法制化轨道，使财政监督工作真正做到有法可依，依法办事。

(二)监督方式要有所创新。改变单一的事后检查型的监督方式，采取事前预警、事中监管、事后评价、跟踪反馈等多种监督方法，形成日常监督与专项监督并存的新格局。

一是事前预警。对项目立项的合理性进行论征。在财政资金使用中，项目前期准备不足的现象大量存在：有的项目工程概预算与实际资金需要差别很大，资金缺口无从解决；有些地方反映拿到资金感到措手不及，来了钱不知道是干什么，来了钱不知道是给谁的。因此，财政监督机构要参与项目立项工作，对项目的论证过程的可行性提出合理化建议。二是对项目借款的偿还能力进行论证。财政监督部门要落实还贷资金是否有可靠来源，督促使用财政资金的单位对还贷资金作出具体规划，测算各方面的财力和资金来源，制订出具体的还贷计划。

二是事中监管。财政工作要一手抓好分钱，一手抓好管钱，两手都不能软。财政部门对提高财政资金使用效益有着不可推卸的监督职责，必须睁大监督的眼睛，监督跟着资金走，财政资金分配到什么地方，财政就必须监督到什么地方，建立跟踪监督机制，随时掌握预算单位资金增减变动情况，对资金的去向和使用实行有效的监督检查。财政监督要筑起一道坚不可摧的防范违规违纪与损失浪费的屏障，以确保财政资金的安全运行与高效使用。

三是事后评价。建立资金使用效果或效益评价制度，以利于调整政策，改进工作。

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关键词 事业单位 监督机制 监督职能 改进措施

一、事业单位监督机制和监督职能方面存在的问题

（一）会计监督机制不够完善

现阶段的事业单位会计监督机制，相对行政单位而言不够完善，或者说有一定程度的滞后性，从而导致现阶段的会计监督机制不能及时满足财政部门监管、主管部门管理和单位工作运转的要求，尤其是在全口径预算、全面国库集中支付管理下。所以，应该从完善会计监督机制这方面着手，实现会计监督工作的落实。

（二）会计信息失真现象时有发生

相关财务管理及监督制度的不健全，导致不规范现象时有发生，这就给事业单位管理带来了一定难度。一些会计监督制度往往是以行政单位为主体下发、事业单位参照执行，这无疑是对事业单位会计监督的弱化。制度的约束力弱化直接导致单位领导的重视程度下降，制度执行力大打折扣，进而导致有些会计信息的失真，影响了正常的事业单位工作运转秩序，也给廉政建设带来了一定的影响。

（三）不积极落实监督审查工作

事业单位接受国家财政部门的监督和审查是国家法律法规的制度要求，如果在审查过程中，发现重大违法违规问题，可能会受到一定经济或者行政上的处罚。但是，实际工作中，有些事业单位尤其是下属事业单位受到政策执行力逐级弱化的影响，并不积极参加一些财政审查和监督活动，或者说是简单地应付着有关的财政审查和监督活动。下属事业单位在主管部门这个大树下，存在制度落实不力的现象，也是财政监督薄弱的方面。

（四）会计人员专业素质不高

事业单位会计工作人员的综合素质有待提高。一级事业单位会计人员配备应该说基本上能满足工作需要，一些下属事业单位，因规模小而没有独立的会计机构，没有专业的会计人员，较多是半路出身的兼职会计人员，很难胜任目前全面预算、国库集中支付管理等工作。一方面相关工作人员不能适应会计需要的工作变化，另一方面，信息技术不断发展，在会计管理工作中，会计管理工作的方式也逐渐向网络化发展，会计工作人员需要与时俱进，不断学习并掌握相关的技术和本领，才能适应不断发展和变化的财政管理新要求。

二、健全会计监督机制和完善会计监督职能的措施

（一）建立并完善事业单位内外部监督机制

健全会计监督机制，就需要完善事业单位内部和外部的监督管理机制。明确事业单位相关工作人员的岗位职责，并且促进各个岗位工作人员的相互监督和管理。对于会计工作人员，需要从以下几个方面进行管理：第一是加强明确的责任分工问题，第二是落实绩效考核措施。进行明确分工，可以促进责任的落实，使得每个人都不能产生依赖心理或者是推卸责任的心理。进行绩效考核，能够提高会计工作人员的积极性，并且能有效提高他们的工作效率。加强这两方面的管理，就可以实现责任和义务的分工与合作，能有效地防止失误或者腐败现象的产生。

（二）实施“三位一体”的会计监督制度

“三位一体”的会计监督制度也就是单位部门的会计监督制度、社会审计监督、政府财政部门的监督。健全“三位一体”的会计监督制度可以从以下几个方面着手：第一，强化事业单位的会计财政监督制度，从事业单位本身的角色定位出发，关于事业单位的各项经济活动或者业务往来情况，对其数据的可靠性和数据质量进行监督和检查，对于某些潜在的会计失真等问题，进行合理的解决。第二，对于事业单位的收支、财政投资等情况进行核实，加强对票款分离等不相容岗位工作的监督和管理。第三，定期开展专项检查和审计，及时发现问题，降低损失。对单位开展的各项业务梳理出风险点，实施风险控制，降低单位的业务风险也就是降低的单位的经济风险。

（三）加强事业单位的综合监督与管理

加强事业单位的综合监督工作，需要从以下三个方面着手：第一，加强与审计部门、税收部门以及政府财政部门的沟通与交流，促进对事业单位财务状况的监督，对其中隐藏的问题进行及时的改进和纠正。严格按照法律法规进行管理，强化会计监督工作的权威性。第二，对于财政部门的报表信息进行定期和不定期的检查，确保其真实性以及可靠性，并对会计计量进行抽查，确保其符合国家相关标准的规定。第三，鼓励全单位人员对会计工作实行监督，从各方面加强对会计工作的综合监督和管理，在发现问题时，及时上报并采取解决措施，以最大可能地减小经济损失。

（四）提高事业单位会计工作人员的素质

一切工作都是由人进行展开和实施的，在事业单位中，会计人员的素质对于事业单位工作的顺利开展具有很大的影响。在事业单位的会计工作中，一方面需要强化会计人员的监督意识，提高会计人员的责任感，另一方面需要提高会计人员的职业道德素质，从而减少违法犯罪现象的发生，最后，对工作人员的专业素质也要加强培训。可以从三个方面对事业单位工作人员的素质进行提高，第一，提高会计人员遵纪守法的意识，培养会计人员的职业道德修养。第二，加强会计人员业务培训，积极提供业务学习条件，对于取得会计职称的人员，单位聘用应优先考虑或不受单位职数限制。第三，对比较优秀的会计工作人员推荐进行深造，促进其专业知识和综合素质能够有进一步的提升，提高会计人员的荣誉感。

三、对事业单位会计监督工作的展望

事业单位的会计监督工作是确保事业单位经济的合理使用以及单位的正常运转的重要工作。在社会不断发展的过程中，事业单位的会计监督职能存在的相关问题，还需要进行实践研究，在实践中去找出问题，并解决问题。对于经济形势的不断发展变化，事业单位的财务管理方面，也需要注入新鲜的发展动力和活力，并处理好监督机制和职能工作中存在的问题，促进事业单位资金的正常使用，确保会计监督作用和效率的不断提升，满足新常态下事业单位财务管理工作的要求。

（作者单位为亳州市质量技术监督局）

参考文献

[1] 王玉宝.建立和健全事业单位会计监督机制的措施探讨[J].商业会计，2013（6）.