矿山生态修复技术规程范文

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关键词：砂石土资源 允许开采区 集中开采区 备选开采区

中图分类号：F062.1 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2016）08-069-02

砂石土类矿产开发与区域发展、生态保护和民生改善息息相关。近年来，随着工业化、信息化、城镇化和农业现代化快速发展，对建筑原材料特别是砂石土资源的需求不断加大。为进一步优化布局、规范秩序，2015年，国土资源部印发《省级矿产资源总体规划编制技术规程和市县级矿产资源总体规划编制指导意见》（国土资厅发[2015]9号）中，明确提出，划定砂石土资源的允许开采区、集中开采区和备选开采区，强化对砂石土类资源开发的统筹规划，科学合理布局、规模有序开采。

一、砂石土资源“三区”管理的重大意义

（一）推进市县级规划管理改革的需要

2014年11月，国家发改委印发《关于“十三五”市县经济社会发展规划改革创新的指导意见》（发改规划[2014]2477号），要求针对目前市县各类空间管制分区数量过多、内容太杂、缺乏统筹、难以衔接等问题，大力推进“多规合一”，按照主体功能区规划要求，以行政边界和自然边界相结合，合理布局城镇、农业、生态三类空间，形成统领市县发展全局的规划蓝图、布局总图。合理划分砂石土资源的允许区、集中区、备选区，有利于实现集中开采，既有利于市县空间开发格局优化，又有利于保障资源供应和民生改善需求。

（二）优化砂石土资源开局的需要

按照《矿产资源开采登记管理办法》（1998年国务院令第241号）和《矿产勘查开采目录》有关规定，对砂石土采矿权的审批发证以市、县级主管部门为主，并且要以招标、拍卖和挂牌的方式出让。截至目前，我国共有砂石土矿采矿权约4.4万个，登记面积约6200平方千米，登记生产规模为58.8亿吨。点多面广、环境扰动大的基本特点。划定“三区”，通过政策引导，可以促进砂石土资源集中开发、集中治理，优化布局，同时最大限度减少对环境的扰动。

（三）优化砂石土资源审批管理改革的需要

矿业权设置方案的编制与实施，对规范砂石土资源开发秩序，优化矿山布局方面发挥了不可替代的作用。但是，地方也反映，由于配号系统程序繁琐、技术复杂等，影响了市县砂石土审批发证审批效率。按照“简政放权、放管结合、优化服务”总体要求，有必要通过划定“三区”管理，强化宏观引导，减少微观控制。

二、砂石土资源“三区”划定思路与方法

（一）加强基础调查，摸清砂石土资源分布情况

以市、县为单元，组织技术力量开展资源普查工作。一是摸清砂石土资源的空间分布基本情况和资源储量，二是摸清砂石土矿开发利用主要矿种、采矿权分布、矿山数量、产能产量等。三是调查研究区域市场需求情况。同时收集、研究相关资料，建立数据库，为划定“三区”方案夯实基础。

（二）允许开采区划定思路与要求

调研发现，目前正在编制的第三轮矿产资源规划有两种思路。一是“反规划”思路。按照法律法规、规划编制技术规程等要求，将自然保护区、地质公园、重要饮用水源地等具有生态环境保护功能的区域，以及在现有经济技术条件下，不能合理利用资源，或者一旦开发会造成严重资源环境破坏浪费的区域划定为禁止开采区（市县可结合实际适当补充），明确本区域禁止开采砂石粘土的区域。按照该思路，禁止开采区以外，即是允许开采区。二是“正规划”思路。在市县范围内，结合资源分布、经济发展等要素，直接圈定允许开采砂石土资源的区域。

（三）集中开采区划定思路与要求

根据资源分布情况，综合考虑产业布局、城镇化发展和基础设施建设等因素，以及环境、林业、土地利用等要求，划定集中开采区，促进规模集约开发。集中开采区的划定，要多部门联合踏勘，共同确定，尽量避让油气、煤炭等重要矿产开采或者资源分布区。同时应当具备一定资源基础（静态服务保障年限为10年或更长）、具有或可以规划一定的深加工配套产业、具有经济合理的运输半径、较强的资源环境承载能力等条件。需要说明的是，各市县资源条件不同，不一定都能合理划出集中开采区。只要符合实际的，集中、规模开发即可。

（四）备选开采区划定思路与要求

主要是为了保障县级以上重大交通、水利、电力等基础设施建设以及通村油路、义教工程、扶贫攻坚等农村公益基础建设需要，划定的满足项目临时需要的备选开采区。备选区划定中，要与其他规划做好衔接，加强前瞻研判，提高备选开采区选址的准确性和有效性。

三、砂石土资源“三区”管理的政策措施

笔者认为，划定“三区”，主要目的是通过制定差别化的分区管理政策，坚持“一矿一策”，逐步关停禁采区内的矿山，严格管理备选开采区内资源开发，积极引导矿山向集中开采区内集聚，促进布局优化，实现资源、环境、经济、安全和社会效益相统一。

（一）逐步关闭规划禁采区内的矿山

一是对于有意愿继续从事砂石土开采的矿山企业，探索储量等值置换等方式向集中开采区聚集，并按照矿山治理、生态修复、土地复垦、打造景观“四位一体”的思路，对废弃、关闭矿山实施生态改造，并与工矿废弃地治理、复垦复耕等政策做好衔接。二是对于违规违法开采的矿山，要坚决予以关闭。三是对于证照齐全又不想转移、转产的企业，到期不再延续，提出关闭方案和补偿措施。

（二）关于允许开采区内的矿山企业

有意愿向集中开采区转移的企业，予以鼓励，按照“宜农则农、宜林则林、宜渔则渔、宜水则水、宜建则建”原则，加强原矿区的综合整治。希望在原址继续开展开采活动的，要加强技术改造，促进绿色开发和转型升级。需要注意的是：按照两种不同思路划定的允许开采区内涵不同、管理要求也不相同。一是“反规划”划定的允许开采区。笔者认为，这个范围会相对比较大，允许开采的地方，按照“法无禁止即可为”的思路，是合法的，未必是最合理、最符合规划意图的。在此基础上，推进集中开采区管理。允许开采区是作为“过渡期”考虑，逐步清理允许开采区，最终达到集中开采目的。二是“正规划”划定的允许开采区。这种思路划定的允许开采区，笔者认为，应该类似于集中开采区，是现实条件下，布局最合理、最经济等规划布局。同理，这样的话，“禁止开采区”范围会比较大，包括法定禁止和人为禁止两部分，要制定差别化政策，有序处置里面的矿山企业。

（三）对于备选开采区

要科学合理制定备选开采区内资源开采动用的规划准入条件和规则。建议各地可以按照“资源开发随着工程项目走”的思路进行管理，在建设项目批准的用地范围内，临时开采砂、石、土等资源用于本工程项目建设的，可不办理采矿许可证，但竣工后不得再开采，并依法履行矿山地质环境治理恢复责任；在项目批准用地范围以外开采砂、石、土等资源的，必须按照法律要求申请办理采矿许可证，同时采挖的砂石土也不能用于商业销售或用于其他工程项目。

（四）对于集中开采区

大力推进集中开采区，是砂石土规划管理的最高层次目标。建议参照工业园区管理模式，可将开采区域和砂石深加工产业作为整体的集中区（或产业园区），可也两者相对独立。政府主要是“筑巢引凤”，做好交通设施、能源设施、通讯平台等基础建设，加强土地利用、投资融资、产业发展等政策支持。新设砂石土开采项目都要在集中开采区内布局。要从山体景观保护、与交通线路、民生设施、已有矿山等保持合理安全距离，以及环境保护、开采方式、安全生产等方面提出准入要求。从价款、税费等方面提出促进砂石土开采及产业向集中开采区聚集的政策措施。可“事前”划定开采规划区块，指导矿业权合理布局。同时，积极发展新型墙体材料等具有市场竞争力的下游产业，引领区域经济发展、优化产业空间布局。

四、砂石土资源“三区”管理工作保障建议

主要是注重加强组织领导，扩大公众参与，实现多方共赢。一是成立以市、县政府牵头，国土、规划、公安、安监、环保、农业、林业、水利等部门及乡（镇）政府共同参与的领导小组，统筹指导相关工作。二是深入宣传砂石土类资源开发空间布局优化的重要意义和政策措施，使相关利益主体主动参与、积极配合，营造良好舆论和工作环境。三是建立目标责任制，明确分工，严格考核。

参考文献：

[1] 国土资源部.国土资源部关于实施《全国矿产资源规划（2008-2015）》的通知（国土资发〔2008〕309号）[Z].北京：国土资源部，2008

[2] 国土资源部.国土资源部办公厅关于印发《省级矿产资源规划编制技术规程》和《市县级矿产资源总体规划编制指导意见》的通知（国土资厅发〔2015〕9号）[Z].北京：国土资源部，2015

[3] 国土资源部.国土资源部关于做好矿业权设置方案审批或备案核准取消后相关工作的通知（国土资规〔2015〕2号）[Z].北京：国土资源部，2015

[4] 孟旭光.国土资源规划理论与实践[M].北京：地质出版社，2009

[5] 董延涛.沟通式规划理论在矿产资源规划中的应用初探[J].矿产保护与利用，2014（6）

[6] 董延涛等.自然保护区等禁采区内矿业权处置问题研究[J].矿产保护与利用，2016（4）

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1.1特色林业是提升涵江城区居民幸福指数的需要城市建设中发展特色林业不但可以提供优美的人居环境，还可以为人们提供绿色健康的生态环境，这些都与城乡居民的幸福指数息息相关。城市林业的建设，可以充分发挥林木的生态效益和社会效益。林木可以净化空气、涵养水源、增加湿度、调节气候、防风固沙、减少噪音、削弱城市的热岛效应。科学研究表明，在人的视野中，绿色达到25％以上时，能消除眼睛和心理的疲劳，可以释放城市中忙碌的人们精神压力，产生愉悦感。同时，良好的城市林业绿化建设，也为人们提供休憩游玩的场所，为城市增添景观。综上所述，城市林业绿化具有保护人民生命财产安全、保障城市饮用水源、净化空气、美化环境等多重功效，为社会的和谐发展提供保障。

1.2特色林业是涵江城市发展的需要良好的城市生态环境也是竞争力，环境资本是现代化城市发展的一个重要资本。近年来，涵江区主动融入全市“跨越发展、领先跨越”建设大局，围绕“一核四翼、宜居宜游”的城市发展思路，大手笔规划，成片制开发，组团式建设，创新式管理，举全区之力、集全区之智，逐步改善人居环境、提升涵江形象。聘请了国内外顶极机构描绘城市建设总蓝图，树立了“全区一城”理念，明确了将水乡特色和文化元素融入城市发展的建设思路，确保城市建设经得起历史和人民的考验。因此，以创建国家级园林城市为契机，加快城市园林绿化，建设生态型滨水景观城区，将水乡绿色文化和现代元素有机结合，重塑水乡名城的独特风貌。通过大力建设城市森林，形成良好的投资环境，提高涵江的形象，增强城市综合竞争力，更好地吸引外资，从而在新一轮城市竞争中居于有利位置。

2特色林业发展现状和优势

近年来，涵江区高度重视造林绿化工作，以积极创建国家级园林城市为契机，积极融入港城建设，着力打造独具魅力的江南水乡新城，大力推进“城在水间，绿在城中，山水相依，水城相融”的海峡西岸新兴城市建设。

2.1公园绿地通过建设完善涵江人民公园、白塘湖公园、高新科技公园及涵西水上乐园等公园项目，实施了“园林绿化美化”工程，改造建设了电影院广场、湖滨绿地及红旗闸、城隍庙等街心绿地；完成了城区宫下河、汽车西站、白塘湖、萩芦溪两岸和境内重点河道两岸绿化；推进国欢寺周边休闲文化广场、西河公园绿地、鉴前路延伸段临河景观带滨河公园绿地、新涵大街街头绿化景观工程、新涵大街北伸两侧绿化工程。至目前为止，全区拥有各类公园8座，3个城区精品公园，城区现有园林绿地494．64hm2，美化了城区环境。

2.2绿色通道近年来，完成环城路、北环城路、滨海大道、涵港大道和南环路五条城市主干道绿化12．3km，完善荔涵大道涵江段绿化提升、涵江高速路口迎宾大道绿化提升改造工程，实施福厦铁路涵江段、福泉高速公路涵江段“两高线”沿线道路两侧绿化带及挡墙披绿等建设。全市率先启动沈海高速公路涵江段绿化工程，被作为省级典型作经验交流。全区道路24条完成绿化73．22km，道路的绿化普及率达到95％以上，城市绿化骨架已经形成。

2.3单位绿化广泛开展争创“省绿化红旗单位”、“绿化达标单位”、“花园式单位”活动，完成涵江华侨职业中专、涵江私立实验中学、莆田六中等15处立体绿化，共种植名贵树近2万株。涵江区人民政府、国欢镇人民政府、英博啤酒厂等13个公共设施绿化。现有省级绿色园区1个，绿色军营1个，绿色校园6个，绿色社区1个，城市公园1处。其中莆田高新园区创建省级绿色园区，完成5条道路绿化。其中莆田高新园区创建省级绿色园区，完成5条道路绿化，种植榕树、樟树、巨尾桉2．2万株，新建生态竹林2000m2，新增厂区绿化面积11000m2，完成河渠绿化2．5km，建设生态防护林3000m2。白塘湖公园作为城市公园，其主湖和内河流域总面积600多亩。在水上观光浏览区、白塘湖公园区、山水观赏区、历史文化保护区和生态园区共种植观赏性植物40多个品种2万多株。武警8713部队创建“绿色军营”，种植各类名贵树木和速生树种5000多株。

2.4城乡绿化一体化工程江口镇、白塘镇绿色乡镇建设；完成国欢镇都邠村、梧塘镇沁后村、秋芦镇梅洋村等19个绿色村庄建设，共种植各类苗木39．2万株；海星农民公园、石西农民公园、官庄农民公园、前面农民公园已初具规模，为人们劳作之余提供很好的休闲去处。先后有6个乡镇被评为省级园林式乡镇，8个村庄被评为省级园林式村庄，白沙镇坪盘村获全国“绿色小康村”称号。

2.5生物多样性工程建成瑞云山、夹漈山、尖山寨、望江山等省级森林公园4个，面积2984hm2；老鹰尖省级自然保护区，保护面积2830．9hm2；建立区级自然保护小区2个（不含黄龙林场），保护面积213．3hm2。

3存在的问题

3.1质量不高全区林业用地平均每亩蓄积量1．73m3，林分平均每亩蓄积量2．45m3。林相参差不齐，用材林各龄级结构不够合理，幼中龄多，近成熟林少，可伐资源少。林木树种单一，森林的防护和调节气候功能弱，景观美学价值不高。

3.2绿量不足城区现有的绿地、道路绿地还是以草坪、色块为主，尚未形成“绿在城中、城在林中”的景观特色。如：涵江公园以白塘湖公园和人民公园为主，两公园绿地营造形式均为片林，树种构成、种植形式过于单一，缺少层次感。

3.3贯通性差涵江区现有的绿地分布并未形成有机的整体，特别是城区河流，主干公路沿线的绿廊未形成整体性，绿地斑块之间连接松散，从而使城区绿地之间，城区绿地与城郊山林、农田之间未形成一体。

3.4树种单一城市绿地建设功能单一现象严重，体现在线形绿地和点状绿地中。表现为行道树种类较单一，如涵江的大部分行道树种为盆架木、芒果树；绿化形式也比较单调，比如新涵大街的道路绿化，整条街道绿植太少，没有形成系统的景观，沿街没有引人注目的景观节点，防尘防污等功能不突出。点状绿地则更多考虑观赏、美化效果和部分游憩要求，存在着树种单一，结构简单、季相缺乏等问题，如白塘湖公园，清一色都是桃花和木棉，都是落叶树种，观赏季节短暂，而且容易引发病虫害等。

4对策与建议

涵江区城市森林建设应坚持以绿化为基础，以美化为手段，以生态功能为主体，以增加森林面积为目标，以改善生态环境为目的的原则，在充分尊重经济规律、法律法规的基础上，做到以乔木为主，乔灌草相结合，适地适树，通过实施路、海、河、山绿化工程，廊、带、片、网相结合，社会、生态、经济效益协调发展，实现城区园林化，郊区森林化，道路林荫化，庭院花园化的总目标。

4.1推进城乡绿化创建绿色家园绿色城市建设要注重建设片林，加大城市通道林带厚度，重点推进人民公园、西河公园、国欢寺和囊山休闲广场等四大公园建设。绿色村镇建设要侧重建设乡村绿色公园和“四旁”绿化，积极创建“绿色村镇”、“绿色开发区”、“绿色校园”、“绿色军营”。绿色通道建设要重点抓好沈海高速公路涵江段森林通道建设和新涵大街示范街绿化建设，以及324国道塔洋段，201、202省道，县道庄边至游洋、大洋至东张、梧塘至萩芦公路两侧绿化，打造“带、网、片”相连的“四季皆绿、四季有花、四季变化”的森林景观。绿色屏障建设要着重抓好沿路、沿溪（库）、沿海、环城一重山林分补植修复，特别要把水环污染整治拆除的山上猪场进行土地平整，恢复森林植被，调整优化树种结构，提升森林生态功能和森林景观效果。人工造林更新方面（含生物防火林带和矿山植被恢复生产），要注重抓好零星荒山造林，确保采伐迹地、火烧迹地及时更新，扩大有林地面积，提高绿化水平。

4.2强化科学造林要按照“全面规划、注重实效、先急后缓、分期实施”的要求和“山水园田统一规划，乔灌草、花果树一起上，带、网、片、点相结合”的原则，做好“四绿”工程建设。根据树种的生物学特性，做到适地适树，科学配置造林树种和密度。在造林更新上，要大力提倡不炼山造林，维护地力和生物多样性。在重点生态区位，通过采取间伐、补植、套种等人工措施，加快调整树种组成，改善林分结构，促进形成树种多样、针阔混交、异龄复层的复合型林分。在城乡绿化上，要选择景观效果好、经济价值高的名贵和优良乡土阔叶树种，以丰富森林景观，提高城乡绿化美化水平。对于城区内河流，规划在河两岸各栽植10m宽的护岸林，在不影响行洪安全的前提下，采用近自然的水岸绿化模式，形成城市特有的风光带。另外，对城区内部分乔木较少的绿地进行改造，增加乔木数量。新建开发区内要配套植绿，新建项目要求具备一定的绿地面积，以增加绿化面积，提高绿化覆盖率。同时，加强园林式乡镇（村庄）、花园式单位（住宅区）建设，积极引导居民进行庭院绿化，利用墙壁、屋顶等，开展立体绿化，增加绿量。

4.3大力培育和使用乡土树种在山区乡镇大力建设花圃、苗圃和组培基地，建立种苗基地，提供良种壮苗。推广乡土树种在道路绿化，公园美化，庭院绿化中的应用，在引进外来速生高效树种的同时，保证乡土树种的使用量占城市绿化树种使用数量的80％以上；增加树种品质，做好种苗培育，严格按照造林技术规程和有关标准开展造林绿化工作；加强对施工人员的技术培训，加强先进实用技术的推广应用，努力提高城市森林建设的科技含量。