如何深化司法体制改革范文
时间：2023-12-21 17:19:59
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篇1
坚持问题导向，积极稳妥推进，是上海法院进行司法改革试点工作一以贯之的方法和路径。
改革之初，上海高院党组坚持首抓思想发动，通过座谈交流、动员答疑等多种形式，形成共识凝聚力量。
与此同时，上海法院注重深入调研。他们广泛开展抽样访谈、抽样调查、问卷调查等实证调研，并先后召开了有法院干警、特邀监督员、特邀咨询员、人大代表、政协委员、律师界代表等参加的专题调研座谈会150余场，梳理出100多个问题，完成了《审判权运行机制行政化的相关情况》、《法院管理行政化的相关情况》、《审判权力运行机制存在问题的分析报告》等专题报告，在此基础上，历经34稿形成了《上海法院司法改革试点工作实施方案》，使其更接地气，更有针对性和操作性
在试点法院经验基础上，上海高院至今已先后制定了《上海法院人员分类定岗实施方案》、《关于改革和完善审判委员会工作机制的意见》等改革配套制度30余项，从而为即将在全市法院全面推开的司法改革奠定了基础，提供了遵循。
毋庸讳言，在改革推进过程中，还有不少困难和问题需要解决。据郭伟清介绍，接下来，市高院将主要从顶层设计、案多人少的矛盾、法官的素质能力、依法独立公正行使审判权和加强审判管理权、监督权的关系、完善法官日常审判工作业绩考核、队伍结构性调整与法院工作稳定性连续性问题、加快推进人员分类改革与确保队伍稳定等七个方面入手，加强探索创新，建立和完善相关工作机制。
“我们坚持遵循司法规律，坚持实事求是，说真话、报实情，向有关部门提供真实可靠的第一手材料。”郭伟清介绍说，司法体制改革是政治体制改革的重要组成部分，事关全局，政治性、政策性很强，必须通过顶层设计，自上而下有序推进。如主审法官、法官助理的设置，跨行政区划法院的设立等改革措施，都是司法改革中的重大改革，在实践中可能会碰到许多新情况、新问题。还有即将推出的以审判为中心的诉讼制度改革、变立案审查制为立案登记制等重大改革，也亟待加强顶层调研和指导，使改革措施与立法、修法同步进行。
案多人少的矛盾多年来一直存在，以2014年为例，上海法院法官年人均结案达到158.74件，是全国平均数的2.2倍，同比增长了27.66件，增幅为21.1%。如果按照法官33%的员额比例计算，2014年上海法院法官人均结案将达到185.5件，法官工作负荷已近极限。随着上海经济社会发展以及法院立案审查制变为登记制，案件数量还可能进一步攀升，法院案多人少矛盾将进一步凸显，亟需探索建立科学的人员补充机制。
审判权力运行机制改革实行后，法官的担子更重、责任更大。当前，还需要通过提高法官的准入门槛和选拔条件，强化法官的职业化、专业化能力建设，不断提升法官依法公正履职的能力和水平。
郭伟清强调，在审判权运行机制改革中，如果简单地将审判权的“独立”行使等同于“孤立”行使，将“去行政化”等同于“去管理”，就可能会因为审判权缺乏必要的监督制约带来法律适用不统一、案件审理质量下滑、廉政风险等问题。因此，必须要进一步明确院、庭长审判管理职责，规范审判管理权行使方式，形成审判权与审判管理权、审判监督权的相互监督、相互制约，确保司法的公正、高效。
建立符合职业特点的司法人员管理制度，在深化司法体制改革中居于基础性地位，是必须牵住的牛鼻子。人员分类管理改革全面推开后，如何建立完善科学合理、符合审判规律的绩效考核方式及与之配套的法官员额退出机制，确保法官责、权、利相统一，也是亟待重点研究的课题。
篇2
10月27日，早闻其声，不见其文的《人民法院第二个五年改革纲要2004―2008》(以下简称“二五纲要”)终于正式出台。“二五纲要”是继1999年《人民法院五年改革纲要》之后，最高人民法院的又一个综合性改革文件。
早在2002年4月成立的“二五纲要”起草小组历时两年，数易其稿，在2004年4月将草案下发各高级人民法院征求意见。此后又召开最高人民法院特邀咨询员会议、全国高级法院院长座谈会、最高人民法院咨询委员会等会议讨论了这个基本定型的草案。
但是，为了使“二五纲要”成为贯彻落实中央司法体制改革部署的具体举措，最高人民法院没有按计划于2004年这一文件。
2004年底，中央关于司法体制和工作机制改革的部署出台后，起草小组根据中央的精神又反复对“二五纲要”草案进行了全面修改，使它真正成为贯彻党的十六大精神，落实中央司法体制改革方案，系统部署法院改革的一个纲领性文件。
“二五纲要”涉及“改革和完善诉讼程序制度”、“改革和完善审判指导制度与法律统一适用机制”、“改革和完善执行体制与工作机制”、“改革和完善审判组织与审判机构”、“改革和完善司法审判管理与司法政务管理制度”、“改革和完善司法人事管理制度”、“改革和完善人民法院内部监督与接受外部监督的制度”及“继续探索人民法院体制改革”八个大项，共50条。
其中关于最高院收回死刑复核权、改革等方面的内容迅速成为媒体和公众关注的焦点。
“既要改革，又要稳步前进，这与中央的改革部署是同步的。‘二五纲要’向司法现代化迈进了一步，方向是对的。”参与此次最高院专家咨询会议的中国政法大学教授陈光中在接受《望东方周刊》采访时，对“二五纲要”给出了积极的评价。
摆脱地方行政部门干扰办案
在“二五纲要”的第48条中提到：“改革和完善人民法院经费保障体制，探索建立人民法院的业务经费由国家财政统一保障、分别列入中央财政和省级财政的体制。研究制定基层人民法院的经费基本保障标准。”
地方法院现行的财务体制是，办案经费归地市一级政府划拨，给法院的独立审判造成了障碍，特别是一些行政案件、涉及当地税务部门的案件更是难以秉公执法。给地方法院穿小鞋、降低预算的事件屡见不鲜。
“如果财务制度的改革目标可以实现，有助于法院审判摆脱地方保护主义的影响。”陈光中认为，“将财务费用都集中到中央，难度非常大，因为各省之间贫富不均。但若以省为单位，实现中央及省的两级管理，难度将会减小。”
近日最高人民检察院印发的《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》中，也提出要探索建立人民检察院的业务经费由国家财政统一保障、分别列入中央和省级财政预算的制度。
最高检在此问题上，显得有些谨慎。10月25日，记者致电最高人民检察院宣传部，一位负责人告诉《望东方周刊》，最高检印发的实施意见也仅仅是最高检对未来改革方向的一个思考，目前，并没有任何实质性的举措，所以，他认为“没有什么可以炒作的价值”。
这一说法在基层检察院也得到了印证。上海市人民检察院的一位负责人也承认，到目前为止，他们也没有收到最高检关于这方面改革的任何正式文件，“我们关于这一点知道的和普通老百姓一样多，没有更多实质性的内容提供。”
他同时表示，关于这样的改革，检察院方面也一直在讨论，认为这是司法改革的一个内容，学界已经讨论了好几年，但是，未来是不是要这样还很难有一个明确的说法。
广东国晖律师事务所律师彭湃对此条目标比较悲观，他对《望东方周刊》说，财政权是干扰司法的因素之一，更多的干扰还来自领导的“条子”和“招呼”。
“如果中央支持，下决心改革财政保障制度，改革难度会减小，就能逐步实现改革目标。”陈光中表达了他的乐观。
能否在明年下半年收回死刑复核权
在“二五纲要”中的第二条提到：“改革和完善死刑复核程序。落实有关法律的规定和中央关于司法体制改革的部署，由最高人民法院统一行使死刑核准权，并制定死刑复核程序的司法解释。”
最高院酝酿收回死刑复核权从1996年《刑事诉讼法》修改时便已开始。当年，最高院派员到东北和华东地区进行调研，大部分省市的法院都表示希望最高院能尽快收回死刑复核权。但因面临的困难巨大，这一拖就是九年。
在这九年中，由于死刑案件归属中级人民法院一审，高级人民法院是死刑案件的二审法院；而高级法院对部分案件同时享有死刑核准权。同一个法院几乎不可能对同一个案件做出两个不同的判决。这样，死刑复核程序就形同虚设。而各地方法院对判处死刑的标准可能不一致，同样的罪行在此省不判死刑，换到彼省却要判死刑。
“最终决定将死刑复核权收回，是中央下了决心。”中国人民大学刑诉法教授陈卫东对《望东方周刊》说，“随着对人权保障不断重视，死刑成为一个敏感问题，是我们人权外交的重要内容，体现了我国司法的进步。”
“死刑复核权的收回，也是我和同事们最近议论的热点。”最高院的一位法官对《望东方周刊》说，“实际的工作不仅书面上一两句话那样简单。”
“收回死刑复核权，意味着增加数百人的工资、福利待遇、办案的场所也要扩大，新增规模将相当于一个省高级法院。已经基本能确定的是，将在原来的刑一庭、刑二庭再增加三个刑事法庭，扩大到刑五庭。将从各个省高级法院抽调五到七名法官，总人数可能大大超过100人。现在，领导已经选定，个别人已经来上班子，但我估计最终实现收回目标恐怕要到明年下半年。”
除了硬件上的困难，更大的难点是死刑复核程序的细化。例如，死刑复核应是书面审理还是开庭审理?复核程序的启动是由高级法院上报，还是被告人上诉?是否需要设定审限、合议庭的组成方式?被告人在死刑复核程序中辩护权如何保障?“这些问题现在都已经有了初步的方案，但还要经过反复的讨论。”陈光中说。
“收回死刑复核权。要做的工作不仅仅是收回本身。对一审、二审的工作也提出了高要求。现在一审、二审的审判质量不高，全国的证人出庭率不足7％，这些都将为死刑复核带来巨大的压力。”陈光中说。
前不久最高检检察长贾春旺主持召开会议，专门讨论了检察机关如何介入死刑复核程序，处于什么位置，以什么身份等。会上形成的共识是：作为法律监督机关，最高检应当介入最高院的死刑案件复核程序。不过，目前最高检还没有和最高院协商形成最后意见。
审判方式的重大变革
此次“二五纲要”从短期看，热点是
死刑核准权的收回：但若从长期看，则应该是整个审判方式和架构的变革。
在“二五纲要”中“改革和完善审判组织与审判机构”的部分中提到：这一领域中将采取的改革措施主要包括：改革审判委员会的组织制度和程序制度，完善审委会审理案件的程序，审委会委员可以直接组成合议庭审理重大、疑难、复杂案件或者具有普遍法律适用意义的案件；建立法官依法独立判案责任制，要求院长、庭长参加合议庭审理案件，逐步实现合议庭、法官负责任；健全人民陪审员管理制度。
“大部分内容我同意，但将会议制改为审理制的效果，我觉得还要在实践中观察。”陈光中说，“若改为审理制则构成了两次审判，因为审理即意味着要听取控辩双方的意见，等于重新开庭。另外，这在法律上也没有依据。”
陈光中在对审理制提出质疑的同时，也分析了最高院将会议制改为审理制的可能动因：平衡控辩双方在法庭中的力量。提到：“落实人民检察院检察长或者检察长委托的副检察长列席同级人民法院审判委员会的制度。”
陈光中对这一点提出了异议：“检察院的检察长列席同级人民法院审判委员会的制度在《人民法院组织法》中有过规定，但是过去一直没有落实。副检察长列席，防止审判不公正，加强法律监督，这没问题。
“我担心的是，检察院的检察长列席同级人民法院审判委员会，会造成控辩双直接带到法庭，但法院可能不能平衡采纳律师和公诉人的意见。因而，辩方列席的问题就亟待解决，这大概也是最高院将会议制改为审理制的原因之一。”
在“二五纲要”提到的司法改革热点之外，陈光中认为还有行政案件的审判改革、法院人事制度改革等内容没有在纲要中体现出来，“人事问题还是比较虚”。
司法改革任重道远
“过去的五到十年间，中国司法确实得到了快速发展。特别是法律工作者的观念发生了很大的转变。”最高院的这位法官对《望东方周刊》说。
“现在，法官已经渐渐接受了现代的司法理念，比如‘司法独立’。这在15年前，甚至五年前都没有得到法院内部的共识，还有人在问司法为什么要独立，而现在，在座谈会上、学术论文中有关这方面的讨论已经很常见了。”该法官认为，“还有其他一些现代司法理念，比如，司法中立、控辩双方权利平等、司法功能的有限性、罪刑法定、无罪推定等等，也都是近年才慢慢得到普及和强化的。”
进入本世纪以后，法院的程序意识加强，越来越重视庭审，对于程序上的违法侦查，法院也敢于认定，慢慢地实现从以侦查为中心向以审判为中心转变。如今，法官改变了过去重实体，轻程序的观念，在审判工作中渐渐重视人权，更加注意保障各方当事人的权利。
在认可中国司法有了很大进步的同时，“一五纲要’’也被指出了其部分目标二审多数不开庭，一审多数不传证人。证人的笔录在法庭上念念就算完，即使被告认为不符合事实，也无从对证。而在‘二五纲要’中，这一点都没有再写进去，现在证人出庭还是大问题。”陈光中说。
篇3
关键词：舆论监督；审判独立；司法权威
近年来，随着民主法治进程的推进，人们积极通过行使言论自由权对司法审判活动进行监督。司法审判不会永远完美，但忽视司法审判则永远不会接近完美。正因为有不完美的存在，所以才需要舆论合理合法的监督，但舆论过度干预司法审判已经破坏了法官法律思维的专业性和严肃性，严重影响了司法权威的树立。在十八届三中全会后，司法体制改革全面深化的时代背景下，如何理性对待舆论监督和审判独立，是需要我们思考的课题。
一、舆论监督与审判独立的联系
（一）两者有相同的价值取向
舆论监督是言论自由权和公众知情权行使的体现。它的价值取向是在法律范围内言论表达自由，通过监督公权力维护社会公平公正。我国宪法的规定，人民法院依法独立行使审判权。法院代表国家行使审判权，要求人民法院依法独立审判的目标必须是司法的公平公正。新闻监督与法院独立审判都是宪法予以规定的，具有相同的法律渊源，实质内容都是反映公共意志，价值取向都是公平公正。
（二）两者的矛盾冲突
首先，“应然正义”与“实然正义”的冲突。法律有其自身特定的规则，一个依法做出的判决，当事人双方都可能不满，因为司法审判是“实然的正义”，而民众舆论要求的是“应然的正义”，双方对事实有不同的价值追求。
其次，舆论自由与审判中立的冲突。舆论自由要求报道以及评论等自由地进行，但审判中立则要求排除舆论信息的干扰，法院独立行使审判权。新闻媒体自然追求感性分析，与人民群众产生共鸣，而这一特点与司法行为的程序性、逻辑性以及中立性等特点存在紧张关系。
再次，价值取向上的冲突。新闻媒体为了追求点击率、吸引群众眼球，而过分的介入司法审判活动，使得司法公正受到一定程度的冲击。
二、两者冲突原因分析
（一）新闻监督缺乏规制
在法治国家，新闻监督必须有法可依。西方发达国家新闻监督立法非常完善，英美法系国家除了制定专门的法律外，还有大量的判例对新闻监督予以规范。①而我国涉及新闻传播的立法是不够完善的。目前与新闻监督有关的法律除了宪法以外，主要有《出版管理条例》、《广播电视管理条例》等。这些法规无法应对迅速发展的新闻监督业。
（二）用道德情感品评法律问题，给审判工作施加了巨大压力
我国宪法第35条规定，中华人民共和国公民有言论等自由。但公民对于司法审判的专业性并不熟悉，本能地倾向以道德标准看待法律问题，尤其在网络舆论中带有情绪色彩的言论较为突出。②在社会主义法治社会，道德与法律在根本上是一致的。但在具体的诉讼案件中，道德衡量的结果往往与法律审判相左，甚至有时会成为司法的对立面，严重影响司法公正。
（三）司法权威有待加强
司法被认为是社会公平的最后一道防线。在西方发达国家，司法具有崇高的权威。例如，美国的辛普森案。而在我国，司法的这种权威尚未真正树立。当法院终审判决作出后，很多当事人不是尊重判决，而是通过新闻、上访等诉讼外手段继续表达诉求。久而久之，人们对司法的信仰开始动摇，新闻监督的权威逐渐高于司法的权威，使司法权威难以真正树立。
三、目前平衡舆论监督与审判独立的有利氛围
（一）舆论监督环境优化
2015年10月24日，、中国记协以新闻道德委员会试点工作为主题召开了交流研讨会，全会达成一直认同，进而要求全国各省市在今年期间都要建立起省一级的新闻道德委员会。这是新形势下加强新闻道德职业建设、优化新闻媒体结构、加强行业自律、提升新闻工作者整体素质的重要举措。这一制度的实施，规范了新闻媒体自身的行为，进而未新闻媒体实行监督权创立合法健康的环境制度。新闻媒体行业自身建设的提升，自然为司法独立营造了良好的新闻媒体监督氛围，制度挺起来了，司法官员才更能心无旁骛、公正独立地行使审判权。
另外，国家号召全社会学习儒家文化，形成谦谦有礼、文质彬彬的社会成员风貌。这一号召有利于社会成员注意提升自己的道德文化修养，净化大众舆论语言环境，尤其是网络言语环境。大众行使文明的舆论监督，会缓和剑拔弩张的司法与民怨之间的关系，也有利于防止一些投机分子抢占道义和公众情绪的制高点，左右司法审判，即“舆论审判”现象。
（二）司法体制改革开端良好
在十八届三中全会后，司法体制改革逐步推行开来。改革裁判文书签署机制，独任审判由独任法官直接签署；合议庭审判，由承办法官、合议庭其他成员、审判长依次签署。实行法官终身制，明确司法人员职责和权限，明确违法审判责任的七种情形等等，这都有利于提高司法队伍的专业化水平，实现审判独立。
四、关于平衡舆论监督与审判独立的思考
通过以上的分析可以了解到，舆论监督和审判独立两者都是我国在民主进程中不可或缺的要素，在实践中实现两者的良性互动，和谐发展是必然发展趋势。
（一）对社会舆论监督的规制
舆论监督的主体是公众，公众往往借助新闻媒介这一公共话语资源表达民意，只起到一定的间接作用。所以，对传媒的规制是规制舆论监督的核心。
首先，完善相关传媒立法。新闻自由在我国大都是受到政策层面的，只有健全的法律才能使新闻媒体有法可依；同时，立法也可以确立媒体监督的法律地位，进一步规范新闻等传播媒介监督的行为，避免出现“新闻审判”的不良现象。
其次，完善制度构建。从制度层面规范新闻记者采访、监督信息反馈、监督责任追究、新闻信息更正，提高舆论监督的整体水平。
（二）法院应固守其审判独立的地位
从法院的角度看，应该正确看待媒体对法院的监督，应该看到其对于审判公正方面存在不可忽视的作用。同时也采取措施完善自身建设，达到审判独立和审判公正。
1、法院继续深化自身改革，固守其独立本位
首先，健全司法和职务保障制度。我国目前正在进行司法体制改革，实行审判独立，要求人民法院行使民事审判权只服从法律，任何团体和个人对法院行使民事审判权进行干涉，要求法官依法独立行使审判权。但是人民法院从属于行政的体制仍未彻底改变。因此，要进行逐步深入的司法改革，政治与司法相分离，同时完善法官的职务保障制度。
其次，提高法官的职业道德素质和专业素质。在全面提高法官的素质方面，要求法官时刻保持三性：一是主动性，二是独立性，其三是谨慎性。
2、法院应积极为大众创造宽松的监督环境
媒体监督和审判工作都是为了在全社会追求最大值的公平与正义，都是为了维护国家裁判的公正与权威。法院的审判工作是媒体监督的对象，媒体监督是搞好审判工作的保障。司法机构应通过开通网上微博、网上邮箱等方式，建立与媒体和公众对话的沟通平台。通过这些平台，正确引导舆论，实现舆论监督与审判独立的良性互动。（作者单位：沈阳工业大学研究生学院）
注解：
① 张冠楠.”媒介审判”下的司法困境[J].法学，2011，（5）：58-59.
② 黄佳鹏.网络舆论监督对司法过程的影响[D].哈尔滨黑龙江大学，2007：29-32.
参考文献：
[1] 张冠楠.“媒介审判”下的司法困境[J].法学，2011，（5）：58-59.
[2] 周叶中.宪法[M].高等教育出版社，北京大学出版社，2000，12（1）：271-273.
篇4
本文是对行政管理体制改革的专题研究，主要内容是从几个基本理念入手，分析其存在的根本性问题，并提出解决这些问题的比较现实的改革路径和目标模式。在观点上，本文在深入分析的基础上明确提出不适应性是我国行政管理体制存在的主要问题；提出了行政管理体制改革的重心是行政执法体制改革的新观点；在分析不同行政管理体制改革的目标模式的基础上，提出以法治政府为中心的多重目标模式。
一、当前我国行政管理体制存在的主要问题
我国的行政管理体制改革是随经济体制改革的进程而逐步展开的，并且经历了一个适应经济体制改革要求的不断发展完善的过程。近30年来，我国的行政管理体制经过不断地改革，取得了重要进展和明显的成效，特别是从计划经济条件下的行政管理体制到适应市场经济的行政管理体制改革方面已经有了很大的转变。从总体上判断，我国目前的行政管理体制基本上适应经济社会发展的要求。但是，面对经济社会不断发展的新形势和新要求，现行的行政管理体制还存在着不少问题，仍然存在不适应的地方。
(一)政府自身的视角：我国行政管理体制不适应性问题的具体表现
如果说不适应性是我国行政管理体制的主要问题的话，那么，这种不适应性究竟体现在哪些具体问题上？许多行政管理部门的同志认为，现在行政管理中的主要问题是人员编制不够、经费保障不足、权威性不高、监管手段不强等。主要体现在这样几个具体问题上。
第一，政府职能转变还不到位，政府直接干预微观经济活动的现象依然存在，国有资产监管有待进一步加强，市场监管体制仍不够完善，社会管理体系仍不健全，公共服务职能仍比较薄弱；第二，政府机构设置不尽合理，部门职能交叉、政出多门、权责脱节、监督不力的问题比较突出；第三，中央和地方的关系有待进一步理顺，有令不行、有禁不止和执行不力的问题未能得到全面地解决；第四，依法行政观念不强，有法不依、多头执法、执法扰民现象比较普遍。
同时，从理论的视角看，我国行政管理体制不适应性问题具体表现为：从行政管理体制的主体结构来看，主体结构上的问题主要是“政府机构设置不尽合理”；从行政管理体制的职能要素上看，政府职能转变不到位是目前整个体制的根本性问题；从体制的运行上看，相关机制不健全是行政管理体制比较突出的问题；从体制的制度要素看，法律制度不够健全和完善是主要的问题。
(二)市场主体和社会和谐的视角：我国行政管理体制不适应性问题的具体表现
分析行政管理体制存在的问题，以什么视角切入是很重要的。目前我们对这个问题的分析，大多是行政机关的看法，主要是从管理者的角度来看待管理体制中的问题。从这个角度看到的问题或者说行政机关感受到的真实而迫切希望解决的问题，恐怕主要是权力不够大、力量不够强、经费不够多、手段不够硬、处罚不够重等。这些当然都是问题，作为行政管理者谁都希望不存在这些问题。然而，为什么在计划经济条件下行政管理体制不存在这些问题而在市场经济条件下却成为问题了呢？我们认为，主要原因是计划经济体制下的行政管理理念、职能、方式方法、手段等都不适应市场经济的需要，其根本问题还是在职能转变上。当然，也有换位思考来考察行政管理体制问题的情况。但是，换位思考与在本位上思考，还是有所不同的。因此，有必要从市场主体和社会和谐的视角来考察行政管理体制存在的问题。这里有几点需要说明：一是，市场主体的视角，即从企业和行政管理相对人的角度来看行政管理的问题；二是，从市场主体的视角来考察行政管理体制存在的问题，即可以从被管理者的角度来印证管理者提出的问题，使我们对问题的认识和分析更加客观和全面；三是，被管理者对问题的感受往往是直接的、真切的，感性认识的成分较大，需要适当上升为理性认识。此外，有些制度在实际运作中的情况可能不尽如人意，这种情况也要注意。
1.关于行政许可问题
行政许可作为一项重要的行政权力，是政府管理社会政治、经济、文化等各方面事务的一种事前控制手段，在我国行政管理中被广泛运用，对于保障、促进经济和社会发展发挥了重要作用。但是，由于缺少法律约束，实践中存在不少问题，有些已经成为生产力发展的体制。这也是人们感受到的政府管理的突出问题，主要表现在以下方面：(1)行政许可范围不清、事项过多，设定行政许可的事项不规范。(2)行政许可的设定权不明确。(3)行政许可环节多、周期长、手续烦琐，缺少必要的程序规范。(4)重许可、轻监管或者只许可、不监管的现象比较普遍，市场进入很难，一旦进入后却又缺乏监管。(5)利用行政许可乱收费，将行政许可作为权力“寻租”的手段。(6)行政机关实施行政许可，往往只有权力，没有责任，缺乏公开、有效的监督制约机制。
2.关于行政处罚问题
行政处罚，是指国家行政机关对违反行政法律规范的公民、法人或者其他组织依法给予的一种行政制裁。在行政执法活动中，行政处罚是其主要的执法活动。据统计，行政处罚在政府及其部门的行政行为中占较大比例，因此，人民群众对行政处罚的意见较大，反映较强烈。
实施行政处罚，不仅应当根据实体方面的规定，而且也应当有严格的程序规定。然而，在行政处罚法颁布之前，由于对行政处罚的一些基本原则没有统一的法律规定，实践中存在一些问题。行政处罚法的实施，虽在一定程度上消除了一些问题。但是，从目前的情况看，仍存在不少问题：有些处罚的设置不够科学，有些领域的处罚过多过滥；有的行政处罚与行政机关的利益挂钩，收支两条线制度流于形式；行政处罚的自由裁量权的行使不够规范；行政处罚偏离处罚目的和
教育与惩罚相结合原则的情况比较突出，为处罚而处罚的情况经常发生，常常激化社会矛盾，影响社会和谐。
3.关于行政收费问题
行政收费和行政处罚一样，也是企业和群众认为问题较多的政府行为。其实，问题的要害在于不合法或者不合理的乱收费直接损害了公民、法人和其他组织的合法利益。目前，较大的问题主要有：一是收费项目繁多，范围较大。据统计，现在的收费种类很多，行政主体依据行政权力在行政管理过程中对相对人收取的费用主要有七大类若干种：(1)许可收费，如排污许可费、土地使用许可费、烟草专卖许可费等；(2)管理性收费，如个体工商户管理费、出租汽车管理费、计划外演出管理费、民办医疗机构管理费、无线电管理费、公路(水路)运输管理费等；(3)证照收费，如居民身份证工本费、专业技术资格证书工本费、婚姻证书费等；(4)手续费、登记费，如中国国籍申请手续费、社团登记费、收养登记费、企业注册登记费、船舶登记费、土地登记费等；(5)审查检验费，如进出境动植物检疫费、新药审批费、进口音像制品审批费、中药品种保护审批费等；(6)资源使用费，如城市排水设施有偿使用费、水资源费、矿产资源补偿费等；(7)集资性收费，如港口建设费、车辆购置附加费、教育费附加、电力建设基金等。①此外，还有一些强制性的收费，如交通强制保险费等。二是收费不合理、不公平、不规范。三是收费量大，许多企业不堪重负。
4.关于行政强制问题
在行政强制权的行使上也存在问题。哪些机关可以设定行政强制措施不明确；行政强制措施的具体形式繁多，同一行政强制措施有多种表述，缺乏规范；有些没有强制权的行政机关自行实施强制措施，甚至授权、委托其他组织实施行政强制措施；缺乏程序性规定，有些行政机关在采取强制措施时随意性较大，对公民、法人或者其他组织的合法权益造成直接经济损害。
二、行政管理体制改革的路径
我国行政管理体制与市场经济体制和社会发展要求既相适应又相矛盾，矛盾的地方就是不适应的方面。不适应的问题是行政管理体制存在的主要问题。改革行政管理体制，就是要针对其主要问题，解决其不适应的方面，使我国行政管理体制与市场经济体制和社会发展要求相适应。
(一)路径探讨：行政管理体制改革的市场化？
在西方国家，有关行政管理体制改革的理论中，新公共管理理论主张引入市场化和私人部门管理方法来改造公共部门，奥斯本和盖布勒的重塑政府(reinventing government)和哈拉基的重理政府(reengineering government)是其中典型。新公共管理兴起于20世纪70年代，与西方国家的行政改革紧密相连，有人称之为“企业型政府”，“以市场为基础的政策”。按照休斯的看法，新公共管理的理论基础是经济学理论和私营管理理论，前者包括新制度经济学、公共选择学和交易成本经济学。新公共管理强调效率，不过也强调与其他价值的平衡。他们主要批评新公共行政以牺牲效率为代价来换取公平的过程。其核心思想和主要观点包括：公私的重新反思，认为公共部门与私人部门虽然有很多不同之处，但是也有很多共同的地方，政府可以效仿私人部门；政治与行政二分法的重新反思，政治使得管理更加复杂，但是政治不能与行政分离；重塑政府，奥斯本和盖布勒提出此概念，主要认为要更好地提高政府的效率；结果导向型而不是过程导向型政府，主要是平衡效率和其他方面的考虑；绩效测量，主要是寻求使政府更富有效率和责任；民营化，主张更多利用私人部门生产公共物品等。重塑政府代表了新公共管理的核心思想。②
我国的行政管理体制改革能否引入市场化和私人部门管理方法？能否把政府改革成“企业型政府”？简单地说，行政管理体制改革能否市场化？
笔者认为，市场经济体制的一些方法在行政管理中可以适当运用，但是，是否选择市场化的改革路径从而把政府改革成为“企业型政府”，值得研究。比如，在市场条件下，行政机关不能像市场主体/，！/一样追求利润的最大化；又如，市场主体相互是竞争关系，行政机关却不能既是竞争主体又是管理者；再如，市场靠供求关系、价格机制来调节商品的生产、消费等，但行政机关却不能再用计划经济方式指挥干预经济，也不能用行政权力来获取经济利益。
可见，行政管理体制改革把整个体制市场化是有问题的，但是并不是说不能在某些方面使用一些市场机制的原理和方法。如前所述，市场化要解决的是政府行为的效率和成本太高的问题，当然也可以考虑在职能转变上把不该管、管不了、管不好的事市场化，把政府正在做、不该做、做不了、做不好的事市场化，从而减轻财政负担，提高行政效率。如将政府机关的后勤管理社会化，将公务用车社会化，某些政府服务外包；将政府的园林、绿化、环卫等部门的职能转化为社
会化的公共服务等。这些服务性改革，有助于提高服务质量和水平，有转变职能的一面，也能提高政府机构自身的效率。对行政许可、行政处罚、行政征收、行政强制等方面的问题，由于公权力不能市场化，且市场化也并不直接针对这些问题和解决这些具体行政行为中的问题。因此，市场化的改革，是解决政府机关自身建设问题的途径之一，但不是行政管理体制改革的主要方面。
(二)路径探讨：自上而下的改革
行政管理体制改革是政府自身的革命，因此内部可能产生许多阻力。要革自己的命，既需要充分地认识改革的必要性和紧迫性，也需要有推进改革的外部动力。综观多年来我国改革的实际情况，一个重要的特点是改革往往从中央政府开始，自上而下推动。自上而下推动行政管理体制改革，虽然是具有很强操作性的路径，但是这种路径更多的是形式意义，尚难回答实体内容上究竟应当通过什么途径来解决行政管理中存在的问题、深化行政管理体制改革、使行政管理体制适应经济社会发展的要求。
(三)法治化：行政管理体制改革的基本路径
随着我国社会主义市场经济的不断深入发展和社会的不断进步，改革行政管理体制的要求也愈来愈迫切。那么，改革行政管理体制究竟应当重点改什么？我们认为，行政管理体制改革的重点应当是行政执法体制改革，行政执法体制改革，是解决目前我国行政管理中存在的问题和体制上的问题的主要途径。通过法治化的路径进行行政管理体制改革，在客观上就要求将其纳入法制的轨道来推进。具体说，有以下几个方面的要点。
1.以行政执法体制改革为重点，推进行政管理体制改革的深化
(1)从行政管理的基本性质看，行政执法是其核心活动，因此，行政管理体制改革的重心应符合客观必然性。从政府对社会管理的角度看，加快行政管理体制改革，需要十分关注行政执法体制的改革。政府的责任是管理社会，在于其行政管理使社会各个领域得以健康有序的发展。政府行政管理的主要内容就是依法行使公权力，规范社会行为，维护自然人、法人或者其他组织的合法权利和利益。因此，全面推进依法行政，深化行政管理体制改革，应当首先关注行政执法体制、改革和完善行政执法体制。
(2)当前深化行政管理体制改革面临的主要任务，就是进一步深化行政执法体制改革。《国务院全面推进依法行政纲要》明确规定全面推进依法行政的目标就是经过约10年坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府。法治政府的重要内容包括行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制基本形成；权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制基本建立。行政执法体制改革，集中了行政管理体制改革的核心要求和主要方面。
(3)从行政体制、行政管理体制、行政执法体制三者的关系看，改革行政执法体制是目前工作的主要方面。在行政体制、行政管理体制、行政执法体制这三者关系中，行政体制是一个上位概念。行政体制具有的性质和特征，行政管理体制、行政执法体制也都应当具有，但是，下位概念往往具有更多的自身的内容和特点。行政管理体制和行政执法体制的关系也是十分密切的。行政管理体制不仅包括内部的行政管理体制而且也包括外部的行政管理体制，而行政执法体制的整体性质则主要是行政机关和行政管理相对人之间的外部关系。所以，针对行政管理相对人的外部关系而言，行政管理体制和行政执法体制也具有很大的同一性。因此，深化行政管理体制改革必然要重点强调行政执法体制改革。
(4)从行政管理体制的基本要素看，改革行政执法体制直接关系行政主体、行政职能以及行政权力的运行，十分重要。
2.以政府职能转变为核心，使行政管理体制真正适应经济社会发展的要求
简单地说职能就是权力。职能问题是行政管理体制的核心问题。政府职能转变不到位，是行政管理体制存在的诸多根本和关键问题所在。
关于政府职能的转变，有几个要点需要注意：
(1)强调政府职能要依法界定和规范。
(2)切实转变经济管理职能，主要用经济和法律手段管理经济，而不是行政手段。
(3)明确提出了转变政府职能的三优先原则，即自主解决、市场竞争机制调节、社会组织自律解决的事项，除法律另有规定以外，行政机关不要通过行政管理解决。
(4)政府管理经济的职能要切实转到以主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。同时，要强化公共服务职能和公共服务意识，简化公共服务程序，降低公共服务成本，逐步建立统一、公开、公平、公正的现代公共服务体制。这既是职能转变的方向，也是解决不适应经济社会发展问题的重要方面。
(5)政府职能分为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四大类，职能转变，需要在这四个方面下工夫。
(6)政府职能转变既要适应经济发展要求，也要适应社会发展要求，在转变经济管理职能的同时，加强社会管理职能，在继续加强经济调节和市场监管职能的同时，完善政府的社会管理和公共服务职能。
那么，如何转变政府职能？转变政府职能，调整行政权力，该管什么？不该管什么？如果这个问题不解决，政府职能转变就难以落到实处。这就需要转变研究和解决问题的思路，具体地说，有以下几个要点：(1)通过法制化的路径能够比较好的解决此问题。这种便捷的途径是法律本身具有的特性决定的。(2)就法律法规的制定而言，要贯彻政府职能转变的思想和理念，切实按照政府职能转变的三优先原则，来规定公民法人的义务，设置公民法人的行为规范。不符合三优先原则的，就不给公民法人设定义务和行为规范，当然也就不相应设置许可、处罚、征收等内容和法律责任了。这是从源头上解决职能转变问题。(3)对现有职能的转变问题，首先是理清已具有的职能，在此基础上通过法定渠道来解决。笔者认为，在政府职能转变的具体操作途径这个问题上应把政府职能转变与推行行政执法责任制的梳理工作结合起来，借用梳理的成果，推动政府职能的实质性转变的进程。(4)通过对现行法律、法规和规章的清理，修改或者废止相关规定，直接对政府机关不符合标准和经济社会发展要求的法定权力进行调整。在这个过程中，公民法人可以提出意见，清理机关可以根据民意和经济社会发展要求，全面考虑，综合平衡，合理调整，这对政府职能的转变也很有意义。(5)从法律制度的规定上来推进政府职能的转变，这是根本性的途径。从执法的角度来贯彻职能转变的规定，也是必不可少的环节。(6)进一步深化行政审批制度改革，促进政府职能转变。要改变政府管理经济的传统方式，必须着力解决关键性的问题，实现以点带面、牵一发而动全身的效应。政府职能转变是行政管理体制改革的关键的环节，而减少行政审批事项是转变政府职能的重要切入点之一。
3.大力推进相对集中行政处罚权工作
相对集中行政处罚权工作已经开展多年了，总体上看，效果是明显的。在一定程度上解决了城市管理领域中多头执法、重复处罚、执法扰民等问题，明显地提高了行政执法的质量和水平。在一定范围内进行了管理权、审批权与监督权、处罚权适当分离的探索，为改革现行行政管理模式积累了一些经验。通过推行相对集中行政处罚权试点，为合理配置政府部门的职能，精简行政机构初步探索了一些新的路子。形成了新的行政执法机制，树立了良好的行政执法形象。当然，尽管相对集中行政处罚权工作取得了较大的成效，但是还存在如何进一步深化的问题。
4.强化立法、执法、法制监督
在立法上，应科学合理地规定管理的主体和职权，科学合理地设定权利义务，科学合理地规定和建立管理的机制、程序、方法、方式、手段，科学合理地规定法律责任等，从制度上肯定改革的成果，消除改革的体制。在执法上，通过规范执法、严格执法、文明执法，提高行政管理的质量和水平，使行政管
理符合合法行政、合理行政、程序正当、诚实守信、高效便民、权责一致的依法行政的原则。在法制监督上，加强法规规章和规范性文件的备案监督，不仅规范行政管理的依据，而且使行政管理体制的主体、职权、机制、制度等有关下位规定符合宪法和法律的规定；加强行政复议和行政诉讼，使行政管理不致越位、错位，缺位的情况得到有效地纠正和避免。特别是推行行政执法责任制，通过梳理执法依据、确定执法职权、明确执法责任、加强评议考核、强化表彰奖励、严格责任追究等建立的激励奖惩机制，对有效解决行政管理中存在的种种问题，以适应经济社会发展的需要，是很有意义的。
三、行政管理体制改革的目标模式
(一)行政管理体制改革目标模式的含义
如果说行政管理体制改革的目标是解决其存在的问题使之适应经济社会的发展，那么，行政管理体制改革的目标模式，则是研究什么类型的行政管理体制能更好地适应我国经济社会的发展和要求。行政管理体制改革的目标针对的是现存的不适应的问题，是实然的过程，是实证的活动，是实在的既存状态；而目标模式针对的则是现行的行政管理体制的发展方向，是一种应然的过程，是对行政管理体制的理想类型和状态的未来展望。
行政管理体制改革的目标模式，回答的是行政管理体制“应当”是一个什么样的行政管理体制，“应当”把现行的行政管理体制改革成一个什么样的理想类型等问题，其意义在于更好地把握行政管理体制改革的历史发展和未来方向，更加准确地认识和利用行政管理的内在规律，为我国的行政管理体制改革确立一个应当达到的科学合理的体制标准，从而使我国的行政管理体制真正适应我国的经济社会的发展和要求，并且成为促进经济社会全面、协调、可持续发展的强大动力。
(二)关于行政管理体制改革目标模式的不同主张
关于行政管理体制改革应当确立什么样的目标模式，有许多不同的理论主张。主要有以下一些观点。
1.公共服务和社会管理型政府论
中央党校周天勇教授认为，从促进经济的角度看，中国政治体制最迫切的改革，是建设一个公共服务和社会管理型的政府。政府体制和职能要从生产建设型向公共服务和社会管理型转变，从提供经济物品向提供制度环境转变，从行政管理型向公共服务型转变，从集中管理型向依靠市场调控型转变。为此，政府机构设置，要按现代政务需要进行；官员和公务员，要组织选择与竞争和社会选择相接合；依法行政，要置政府于法律的制约制衡中；行政行为，要接受社会的监督，透明公开。
2.“适度有限权力和有限责任政府”论
提出一个为大家所接受的政府管理新理念及其建立在新理念基础上的新目标模式还需要不断地探索，笔者认为可以将我国行政管理体制改革目标模式确定为“适度有限权力和有限责任政府”，具体包含以下几点：(1)有限权力和有限责任的政府；(2)应当“适度”有限权力和有限责任的政府；(3)有限权力和有限责任相互对应。③
3.“社会回应型改革”论
中国政法大学薛刚凌教授论述改革的目标模式时认为，经济转型给社会带来多方位和巨大的变革，从理论上来说，行政体制改革应当尽可能地反映这些要求，并通过行政体制改革来促进社会转型。然而，传统的行政体制改革只关注经济转型的需要，对经济转型带来的整个社会变革没有做出积极的回应。其结果是社会多元利益没有得到肯定；地方之间平等的竞争规则没有确立；传统的通过控制官员来实现对社会控制的手段开始失灵；公共服务功能不发达；政府对社会的回应能力不理想。因此，行政体制改革的传统目标模式必须转变，应当用社会回应型的改革取代经济调适型的改革。传统改革的核心内容是以权力为中心的改革，改革的核心内容应重新定位为以权利与权力并重的改革；传统的指导原则是以市场经济规律为导向的改革，指导原则应当重构为以行政管理自身规律为导向的改革；传统路径程序是行政推进式改革，路径程序应当转变为法律推进式改革。④
4.公共行政模式论
我国行政管理体制改革的方向，是要建立公共行政的目标模式。这一目标模式主要包括：建立参与型的公共行政决策架构；实施程序化的公共行政管理模式；推行竞争性的公共行政服务机制。⑤
公共行政的目标模式正在由效率模式向服务模式转变。公共行政的历史发展进程证明了这一点。效率行政在一定的历史条件下也许是适当的，但是随着历史条件的变化，效率行政已经无法满足当代社会发展的需要，公共行政的效率目标模式因而受到怀疑。一种新的公共行政目标模式，即服务目标模式正在得到普遍认同。⑥
(三)多重目标模式：行政管理体制改革目标模式的选择
社会生活既是丰富多彩的，更是纷繁复杂的，作为社会的管理者、代表者，不可能只是面对单一的要求和诉求。行政管理体制改革要满足社会各阶层的不同要求，满足社会多元利益的诉求，满足不同公民个人的不同愿望，满足不同市场经济不同主体的不同追求，满足全球化、现代化、信息化的需要，满足市场经济的发展要求，满足社会民生的吁求，一句话，要满足社会方方面面、各个领域、各种主体、各种利益的要求，因此，行政管理体制改革的目标模式就不可能只是单一的选择，而应当是多重目标模式，多层次内涵的建构。所以，行政管理体制改革的发展方向，既需要适应市场经济的发展，也需要适应社会发展的要求，既需要服务型政府，也需要有限政府、阳光政府、责任政府等等。
笔者认为，应以“法治政府”为中心并与服务型政府紧密结合的多重目标模式概念来表述行政管理体制改革的目标模式。
第一，建设法治政府，既是全面建设小康社会奋斗目标的重要组成部分，也是政府建设的总体的奋斗目标和新的要求。在法治政府的目标统领下，加快建设服务型政府、有限政府、责任政府、阳光政府。为此，十七大报告在第六部分“坚定不移发展社会主义民主政治”中既强调要加快行政管理体制改革，建设服务型政府，又要求着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制；既强调加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，规范行政行为，加强行政执法部门建设，减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预，又要求完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行，提高政府工作透明度和公信力。国务院法制办公室
主任曹康泰认为：“hjt同志在十七大报告中多次提到要深入落实依法治国基本方略。在谈到实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求时，具体明确法治政府建设要取得新成效。依法治国，对政府来说就是坚持依法行政，建设法治政府，其核心就是各级行政机关按照体现最广大人民群众意志的法律、法规、规章，管理国家和社会事务、经济和文化事业。”⑦
第二，从外延上讲，法治政府可以涵盖经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育工作等方面的行政管理体制改革的具体目标模式，具有很强的综合性。同时，法治政府可以涵盖社会各方面、各阶层、各主体对行政管理体制改革的各种企求、要求、希望等，范围十分广泛，内容十分丰富。
第三，从概念抽象的本质看，无论行政管理体制改革的现象多么繁杂，其改革的本质和方向是改革和调整、理顺权力与权利的关系以及权力与利益的关系。那么靠什么来体现、规范、约束、调整这些关系以及其他各种社会关系？只有靠法律规定和法治理念和法治原则。因此，从高度抽象的角度考察，行政管理体制改革的发展方向或者改革的目标模式，应当是符合现代法治要求和原则的行政管理体制。法治政府作为行政管理体制改革的目标模式与行政管理体制改革的方向是一致的。由法律确立，以法律为载体和体现形式，符合现代法治理念和原则的行政管理体制，这是我们所期望的。
第四，从法治政府的内涵上看，它包括了服务政府、有限政府、阳光政府、诚信政府、责任政府等内涵。法治政府的内涵，简单地说，就是按照法治的原则运作的政府，政府的一切权力来源、政府的运行和政府的行为都受法律规范和制约。法治政府奉行六项基本要求：合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。这些要求实际上也就是政府依法行政的基本准则，是衡量政府依法行政的标准，包含了现代法治的基本精神，体现了依法行政重在治权、治官的基本价值取向。这些原则、要求、准则等基本上都涵盖了服务政府、有限政府、阳光政府、诚信政府、责任政府的内容和要求。
第五，法治作为一个与人治相对应的概念，最核心的思想就是通过法律遏制政府权力，政府必须受到法律的控制。这也就是法治政府与非法治政府的根本分野。非法治政府只要求人们守法，而自己不用守法；法治政府则不仅要求人们守法，更要求自己带头守法。法治政府最基本的特征就是把自身的权力自觉地限制在法律的范围内，以防止权力的滥用。而这些正是行政管理体制改革所追求的目标。
第六，市场经济是法治经济，现代社会是法治社会，行政管理体制改革应当符合法治经济、法治社会、法治国家的发展方向。如果说社会是法治社会，国家是法治国家的话，那么，政府就应当是法治政府，这是比较符合逻辑的选择。现代文明的重要标志就是国家依法治国，政府依法行政。依法治国也好，依法行政也好，其重要性不仅在于对促进经济发展、推动政治文明建设方面所具有的重要作用，而且也在于它们本身就是人类所追求的一种价值。因此，行政管理体制改革和目标模式的选择也应当体现这种价值追求。
第七，法治政府的基本框架是：在体制方面，政府与市场、政府与社会、政府与公民个人的关系基本理顺，政府职能转变基本到位；中央与地方、政府与部门的权限比较明确；行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制基本形成；行政权力与责任挂钩、与利益脱钩。在法制方面，行政活动有法可依，制度建设反映客观规律并为大多数人所认同，法律、法规明确具体、科学规范、切合实际；法律、法规、规章得到全面、正确实施，法制统一、政令畅通，合法权益得到保护、违法行为得到纠正或者制裁、经济社会秩序得到维护。在机制方面，及时反映人民群众意愿、权利与责任真正统一的决策机制基本形成；高效、便捷、成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制基本建立，社会矛盾得到有效防范和化解；行政监督机制基本完善，监督效能显著提高。在观念方面，提高行政机关工作人员法律观念，遵守法律的氛围基本形成。
由这样的体制、法制、机制、观念和原则、要求、准则等所构成的法治政府的模式，不仅能够切实解决我国行政管理体制中存在的问题，更好地适应我国迅速发展的经济、社会的迫切要求，而且也与当代世界发展的总体趋势相契合。总之，政府要积极履行自己的职能，努力建设法治政府。到那时候，行政管理体制顺畅，政府行政权力的取得受到良好的规范和制约，行政管理公开、公平、便民、高效、诚信，行政机关及其工作人员会依法办事、能依法办事。
综上所述，我们认为行政管理体制改革的目标模式，既是法治政府和服务型政府的紧密结合体，也包括了有限政府、阳光政府、诚信政府、责任政府等内涵，是用法治政府为中心和主体概念来概括的以服务型政府为重要内容的多层次、多结构、多要素的多重目标体系的综合模式。建立符合这种目标模式的体制，就是我国行政管理体制改革努力的方向。
注释：
①参见戴少一、简龙湘：“我国行政收费的种类”，载中国法制信息网，登陆时间：20__年6月7日。
②参见李文钊：“行政管理体制改革的理论与政策选择”，《前线》20__年第1期。
③参见吕锡伟：“我国行政管理体制改革的特点及其目标模式”，《政府管理参考》20__年第2期。
④参见薛刚凌主编：《行政体制改革研究》，北京大学出版社20__年版，第99～109页。
⑤参见李志勇：“从官僚制到民主制——试论当代公共行政的模式转换”，《长白学刊》20__年第5期。
篇5
新一轮改革值得期许
党的十八届三中全会对中国经济和中国企业，会有哪些影响？
第一，这一轮改革不仅局限于经济领域。中国经济经过了多轮改革，经济运行的很多矛盾到今天仍然没有解决，这些矛盾恐怕已经超越了经济领域。比如：很多经济纠纷需要司法体系来解决，但是现在司法体系过多依赖于地方行政。这轮改革将是全面改革，从法治、司法体系到医疗、文化、教育，甚至到互联网，各种领域的改革会全面铺开。
第二，这轮改革的力度值得我们期待。聚集了10年的改革力量，一直都没有迸发出来。非常客观地讲，全社会的焦点过去10年并没有放在改革上面，过去10年改革的步伐是有所放缓的。现在各种改革的能量聚集，共识已经达成，三中全会全部用来讨论改革这个议题，决心是非常大的。
第三，改革的方式本身就在改革。过去10年有一个非常流行的词，叫顶层设计，要加强改革的顶层设计。我不太同意这个说法。从实践上讲，顶层设计往往变成顶层争论，顶层争论变成顶层搁置、议而不决，丧失了改革的机遇。改革是一点点摸索出来的，不可能想得很清楚，只能是因地制宜，只能发挥基层的创造性，一点点去做。新一轮改革特点，将会是重新找到改革的基本思路，发挥基层创造力，让基层去探索，让企业去探索。
具体改革的方面，我认为，国有企业改革仍然值得期待。国有企业改革，我预期会有一些重要的改革原则、一些大的方针推出来。金融领域的改革相对而言讨论比较成熟，利率市场化，在各个银行已经搞了。汇率的市场化也逐步形成。
值得期待的还有财政上的改革，如何能够给地方政府形成一系列、可长期维系的财源，而不是靠土地出让，不是靠临时性的收入，这也值得期待。所以新一轮改革非常值得我们企业家朋友们不断关注，尤其要关注各个地方政府，各个部门如何落实改革的原则。
未来经济走势如何
未来两到三年的增长速度，可能比起2013年还会有一定的放缓，而不是像以往的改革那样，一说改革马上就经济过热。当前中国经济运行中的一系列问题，都是历史上超高速增长，所形成的一些淤积的问题，这些淤积的问题需要一个调整的过程，而经济体制改革又跟这个调整过程是完全同步的、完全同向的。
中国经济结构变迁已经形成，在未来两三年将会加快。现在蓝领工人的工资增长速度已经比GDP增长速度要快，企业尤其是制造业的成本已经提高，这个趋势还会发展。其原因在于农村剩余劳动力已经基本上转移殆尽。所以随着制造业和服务业劳动用工成本提高，居民可支配收入会比GDP增长速度快，可支配收入主要来自于工资，占GDP的比重会提高。因此，从2007年开始，整个社会消费的比重上升，同时出口企业运营会越来越困难，做进口的企业相对而言日子好过些。
部分产业将会有重组的压力。基于目前的研究，从2013年开始，资金紧张的局面可能会延续下去，因为金融体制出现变化。现在银行不搞贷款了，搞理财了。理财是银行体系外的存款，把一部分存款转成理财产品的话，银行存款马上会少一截。所以银行产生货币的机制在放缓，整个社会货币存量增长速度2012年出现了一定下滑，2013年还会下滑，这不是坏事。呼吁多年的金融结构改革已经拉开序幕。金融体系结构调整的过程，本身就是一个资金从超级宽松变成一定紧张的过程。有存款的老百姓很幸福，终于迎来了一个实际利率；对企业而言，对银行而言将会面临挑战。
国际形势将会比较复杂。发达国家经济确实有一定的恢复。欧洲现在已经是贸易逆差了，这是一个重大的变化，在这个恢复的过程中，也会带来欧元升值的压力。新兴市场国家碰到困难，经济将会出现一个比较痛苦的、较长的调整期。美国经济情况是私人企业非常好，实体经济非常棒，有能源的革命，有生物医疗产品的创新，很厉害。但是美国的问题是政治已然高度分化，政治上的争斗会给正常的宏观经济运作造成冲击，势必影响美国金融市场，对汇率也有影响。中国人民币汇率，从本质上讲，我们已经基本调整到位，但是国际形势依然复杂，美元和美国的债券在波动，使得人民币总体汇率还会升值。这不是我们的问题，是对方的问题。
给中国企业的建议
第一个建议，一定要关注中国经济自身的区域性。中国经济在不同区域的相对比重正在变迁，中国的人口在不同地区、不同城市的布局正在变迁，而这种变迁在很大程度上是市场驱动的，是老百姓自己选择的，而不是政府规划选出来的。所以企业家要去研究哪些地方经济还会涨得比较快，哪些地方经济会相对萎缩，企业一定要按这个趋势走，才能够获得未来的商机。
第二个建议，一定要高度关注国际市场。我高度认同到欧洲投资的建议，欧洲尤其是目前被认为不好的地区，比如：意大利，它情况其实很好，意大利北部企业很有竞争力，意大利公共财政的情况没有那么糟糕。印度、巴西等地方，未来几年经济增长会有困难，金融上也有一定困难，这本身也蕴藏着一些投资的机遇。
篇6
关键词：民事检察 起诉 参诉 抗诉
检察监督权作为一种国家权力，其实质是一种权力对另一种权力的控制和约束，以达到权力之间的平衡；最终目的是为了保障国家法律的统一实施，以维护社会的公平正义。《民事诉讼法》第14条规定：人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督；并在第187条至第190条规定了具体的监督方式。然而在司法实践中，检察机关抗诉与法院审判的矛盾时常出现，现行民事检察监督制度显露出很多缺陷，急需改革与完善。
一、检察机关抗诉与法院审判的矛盾
《民事诉讼法》第186条规定，对人民检察院提出抗诉的案件，人民法院应当再审。但由于民事诉讼法未对抗诉的审级作出明确规定，对检察机关应向哪一级人民法院提出抗诉，由哪一级法院审判，在实践上产生不同的理解，由此在法检之问也形成较大的冲突。实践中，经常发生检察机关向同级人民法院提出抗诉被屡次退回，或同级人民法院受理后指令下级再审，检察机关因此拒绝出庭的现象。这种做法，不仅违背了审级对应原则，也造成诉讼程序上的混乱。按照规定，基层检察院没有向法院提出抗诉的权力，基层法院也没有审理抗诉案件的权力，如果上级法院指令它审理抗诉案件，就会出现下级法院驳回上级检察院抗诉的局面。而且下级法院通知上级检察院出庭也没有法律依据，通常做法是让下级检察院出庭，造成“出庭的不抗诉，抗诉的不出庭”。
检察机关在抗诉再审中也与法院之间产生矛盾。当法院决定对抗诉案件进行再审，依据民诉法第188条规定：“人民检察院提出抗诉的案件，人民法院再审时，应当通知人民检察院派员出席法庭。’但对于检察机关如何参与再审、以何种身份、处于何种地位、有何权利义务等，民事诉讼法则未有明确规定。对检察机关抗诉的具体程序，如案卷的调阅和证据的收集，抗诉书的送达和期限，抗诉案件的审理方式，当事人的权利义务，检察人员出席再审法庭时是否享有参加辩论的权利或义务，法律都无规定，致使实践中出现两种截然不同的做法。此外，我国民事诉讼法没有明确抗诉开始的时间，对于抗诉的次数也没有明确的规定，对抗诉案件无审理期限的规定，容易造成实际的矛盾。这些矛盾表明现行民事检察监督制度存在着某些不足。
二、现行民事检察监督制度的缺点
(一)监督的手段单一
在《民事诉讼法》中，只规定检察机关对已经发生法律效力的、确有错误的判决、裁定进行抗诉，即通常所说白勺“事后监督”。
(二)监督的范围狭窄
《民事诉讼法》没有赋予检察机关对人民法院民事审判活动中的其他审判行为的检察监督。例如，人民法院对妨害民事诉讼行为强制措施的适用、财产保全、先予执行措施的适用，以及特别程序、督促程序、公示催告程序、破产程序、执行程序均不发生检察监督的问题。
(三)监督的程序不完善
《民事诉讼法》对检察机关受理、审查案件及出庭抗诉的具体工作程序未作任何规定，缺乏可操作性，使检察机关在具体工作中无法可依。在庭审中，出庭的检察人员仅仅是宣读一下抗诉书，以及对庭审程序进行监督，并无权对法院的实体裁决行使权利。
三、构建具有中国特色的民事检察监督制度
要克服我国现行民事检察监督制度存在的缺陷，必须对现行民事检察监督方式进行改革和完善，以强化检察监督为主导来改造我国现行的民事检察监督制度，构建起适合我国国情、突出现代司法理念、具有中国特色的新型民事检察监督制度。笔者建议通过立法进一步完善和细化民事检察监督的内容、手段、途径、方式、程序和权限，应当规定检察机关对民事诉讼的整个过程实行全程监督，必要时可参与民事诉讼的全过程，具有起诉、参诉、抗诉等权利。
(一)保留抗诉权
对生效裁判的抗诉权仍然保留，但在方式和途经上进行改进。检察机关对法院生效裁判的抗诉监督，有利于调整失衡的双方当事人的地位，有效地对法院的民事审判进行监督，因此检察机关对法院生效裁判的抗诉权必须予以保留和强化。人民检察院对同级法院的生效民事判决和裁定觉得需要进行抗诉的，除报上级检察院决定并抗诉至其同级法院外，还可以采取同级检察机关监督的方式，直接向原审法院提起抗诉，并由其重审。这样既可避免当事人的讼累，又利于信息之反馈，更能及时有效发挥监督之功效。
(二)设置起诉权
现行《民事诉讼法》仅规定检察机关对民事案件有抗诉权，而司法实践证明这是不完整的监督权。随着我国经济体制改革的逐步深化，新情况新问题不断出现，尤其是近年来国有资产严重流失、环境污染、对国家和社会公共利益造成较大侵害的事件时有发生。而这类案件往往无合适的诉讼主体，或有主体而无力起诉、起诉不力，致使案件得不到及时有效的司法干预。设置检察有关的起诉权可以有效地解决这些问题。
关于人民检察院可以提起民事诉讼的民事案件的类别，国内主流的观点认为应包括侵犯国家对国有资产所有的事件、公害案件、涉及其公共利益的事件。笔者认为可大体上规定为以下几种：(1)在国家作为民事主体的利益受到损害时，代表国家起诉；(2)在社会公共利益受到侵害又无特定主体时，代表社会公众起诉；(3)当公民、法人的重大利益受到严重侵害，而又因特殊情况不能起诉、不敢起诉或无力起诉的，代表国家、集体、法人和公民起诉；(4)在重大涉外案件中，代表国家、集体和法人起诉。
(三)行使参诉权
对于涉及国家利益、社会公共利益的案件，在当事人已经诉诸法院的情况下，可以赋予检察机关参与诉讼的权利。检察机关参加到已经开始的民事诉讼，既可以是法院提出，也可以是检察机关主动提出，还可以是按照法律的有关规定行使参诉权。检察机关应该可以在诉讼的各个阶段参加到已经开始的诉讼中来。
(四)赋予调查权
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2010年10月，党的十七届五中全会关于“十二五”规划建议在强调全面推进各个领域的改革时，提出了要“更加重视改革顶层设计和总体规划”的理念。随后的中央经济工作会议进一步强调要“加强改革设计”。在今年两会上，总理所作的政府工作报告和提交审查的“十二五”规划纲要草案中均强调：“必须以更大决心和勇气全面推进各领域改革”，并强调“要更加重视改革顶层设计和总体规划。”这体现了我党改革思想的重大进展。一个工程学术语――“顶层设计”，正成为中国新的政治名词。那么，为什么要强调“加强改革顶层设计”？“顶层设计”对我国下一步改革将产生怎样的影响？
一、改革顶层设计的内涵
回看中国改革30年的历史，小平同志的“摸着石头过河”论，可谓妇孺皆知。应当说，这也是特定历史阶段的产物。“摸着石头过河”，作为一种渐进式的改革模式，在推动以社会主义市场经济体系建立为核心的改革中，为经济发展增添了活力，增强了综合国力。这种改革模式遵循由易入难的原则，也避免了社会的震荡，其历史性的价值毋庸置疑。随着经济社会的不断发展和改革事业的不断深化，改革越发需要在重点领域和关键环节取得突破，改革攻坚的难度也在不断提升。包括政府职能的转变、社会体制的改革、经济体制的深化及司法体制改革等，都到了一个关键时期。之所以强调对改革进行全面设计、规划，说到底，还是因为改革进入了深水区。在深水区，各种深层次的矛盾纷纷显露，盘根错节地联系在一起，已经很难分清纯粹的经济问题、政治问题或是社会问题。“顶层设计”理念的提出，正是基于这样的大背景。
何谓“顶层设计”？就整个国家的改革而言，顶层就是最高层，就是全党全国这一层。重视“顶层设计”，就是要求加强对改革的统筹力度，就是要求我们把已经进行或将要进行的改革、创新，与社会主义市场经济、社会主义民主政治、中国特色社会主义文化建设、社会建设等基本方向、基本目标、基本价值进行更具操作性的连接，就是要求我们把改革真正提升到制度、体制、机制建设的层面。简言之，就是要求全面设计，统筹规划。
同志在去年中央经济工作会议上，对“顶层设计”这一概念在中国改革过程中的使用有一个全面的表述，概括起来有三层含义：一是指导方针，明确指出“着力提高发展的全面性、协调性、可持续性，在实践中不断开拓科学发展之路”。二是基本内容，主要强调“要坚持统筹兼顾、突出重点，从党和国家全局出发，提高辩证思维水平、增强驾驭全局能力，把经济社会发展各领域各环节协调好，同时要抓住和解决牵动全局的主要工作、事关长远的重大问题、关系民生的紧迫任务，……加强改革顶层设计和总体规划。三是实现路径，重点解决“体制和深层次矛盾、全面协调推进经济、政治、文化、社会等体制创新”。
可以说，顶层设计概念的提出，是我们党对中国社会矛盾和社会问题认识深化的体现，是对科学发展观的丰富和完善，要求我们政府在改革与发展中能从战略高度统筹改革与发展的全局，以社会主义核心价值和科学发展的理念，为未来中国社会的发展谋划新的发展“蓝图”。标志着中国的改革和发展进入了一个新的发展时代。
二、加强改革顶层设计的必要性
“十二五”时期既是改革的历史转折期，也是改革的战略机遇期。以发展方式转变为主线推进改革，需要更大的决心和勇气，也需要制定理性务实的改革路线图。从这几年的改革实践看，由于对改革的整体设计不足，已经使当前改革面临越来越大的风险。综观今天的改革，我们不难看到一种矛盾的现象。一方面，不少地方和部门都强调改革创新，各种各样的改革尝试似乎从未停止过；另一方面，人们似乎对改革还有诸多不满意。一些部门打着改革、创新旗号扩张权力，既得利益膨胀，已经不是个别现象，改革存在被碎片化的可能。这种改革变形、改革碎片化现象，损害了改革的权威，使某些改革流于形式。在这个特定背景下，加强改革的“顶层设计”至关重要。
第一，转变经济发展方式需要更高层次的统筹规划。新阶段完善社会主义市场经济体制，改变粗放型经济增长方式，抑制对资源和要素的过度需求引发的外延扩张式增长，改变地方政府以GDP为核心的发展冲动，需要把转变经济发展方式，发展低碳经济作为主要目标。这需要高层次的统筹协调。把加快政府职能转变，使之成为发展低碳经济的推动者、政策提供者和监管者。把二氧化碳排放纳入经济社会发展规划，并作为约束性指标加以考核。改革干部人事制度，建立科学的政绩评估和考核体系，理顺政府、市场、企业和社会之间的关系，发挥市场在资源配置和发展低碳经济中的基础性作用。
第二，收入分配制度改革需要更高层次的统筹规划。收入分配制度改革成为全社会普遍关注的焦点问题。未来5年，加快收入分配制度改革将为撬动国内消费需求增长提供一个战略支点，为发展方式转变创造内生动力。收入分配体制改革，涉及到国家、企业、居民之间利益格局的重大调整，涉及到城乡、地区、行业之间利益格局的重大调整，涉及到中央地方利益格局的重大调整，涵盖了经济基础、上层建筑的整体性建构。这样的改革，单靠在地方和部门层面的探索很难有实质性进展。
第三，建立就业优先的体制机制需要更高层次的统筹规划。我国作为一个人口大国，就业问题始终处于发展问题之首。就业问题是一个结构性的体制问题，既涉及到产业结构中扶持服务业发展的问题，也涉及到所有制结构的扶持民营经济发展的问题，还涉及到宏观调控优先目标的考虑，涉及到政府的公共就业服务等诸多方面的改革。这样的改革决定了只进行某一个领域的改革很难奏效。
第四，推进城乡一体化进程需要更高层次的统筹规划。在快速城市化的进程中，如何推进2亿多农民工的市民化，是未来5-10年不可回避的全局性重大课题。农民工市民化涉及到现行城乡二元的土地制度、户籍制度和公共服务制度。以城市为农民工子女提供义务教育为例，涉及到跨省区基本公共服务制度的对接。农民工子女的教育经费在流出地，但其接受教育在流入地，尽管一些发达地区做了不少探索，在跨省区协调上的问题不解决，改革局限在地方层面是难以有大的突破的。
三、如何加强改革顶层设计
第一，要重构改革的协调机制。加强改革顶层设计，需要专门的设计机构。从领导和谋划改革的要求看，成立由中央直接领导的中央改革领导协调机构，有利于从全局上把握改革的进程：强化改革的决策机制，对每一项重要的改革做好总体部署，使改革决策机制更加统一有力；坚持统筹兼顾、综合配套，对各方面的改革实施具体、统一协调；综合把握改革的总体情况，改善改革的推进方式，把自上而下的改革与地方性改革试验有机结合起来。
第二，要加强改革立法，把改革纳入制度化、法治化轨道。“十二五”推进改革，要用法律形式将改革目标上升为国家意志，明确界定改革主体、改革对象、改革责任，强化改革目标的约束性，使改革目标成为法定责任。重大的改革，应先立法后改革，以法律手段来使改革从经验型改革过渡到理性、规范有序的阶段。
第三，要建立改革进程的评估机制。一是建立完善的改革评估指标体系。改革评估指标应包括经济体制、社会体制、政治体制和文化体制四位一体的改革进展。二是建立改革的反馈机制。对改革过程中暴露的矛盾和问题，充分听取各方面意见，组织专家评估。三是建立多元参与的评估体系，将社会评估组织和专家等纳入评估主体范围，充分发挥和整合不同评估主体的优势,形成相互联系又相互制约的多元参与的评价体系。
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（1．浙江财经大学法学院，浙江杭州310018；2.柏林洪堡大学法学院，德国柏林10099）
摘 要：生成和发展具有一定效力的裁判规则是判例的实体性特征。通过指导性案例编纂实现司法规则发展，并指导法律的统一适用是我国案例指导制度的应有功能。在不同级别法院之间实行司法职能分层，是完善指导性案例编纂更具深层次内容的制度安排和技术设置。随着我国司法体制改革的深入推行，包括指导性案例编纂在内的案例指导制度建构可以在更大的空间中获得发展。
关键词 ：司法判例；案例指导；案例编纂；司法统一；法院职能分层
中图分类号：DF8
文献标识码：A
文章编号：1002-3933(2015)07-0077-11
收稿日期：2015 -03 -16 该文已由“中国知网”( cnki．net) 2015年5月25日数字出版，全球发行
基金项目：司法部2013年度国家法治与法学理论研究项目《指导性案例的编著方法研究》( 13SFB5006)
作者简介：杨知文（1982-），男，山东枣庄人，浙江财经大学法学院讲师，柏林洪堡大学法学院访问学者，法学博士，研究方向：司法理论、法律方法；朱泓睿（1988-），女，四川泸州人，柏林洪堡大学法学院博士候选人，研究方向：民商法学。
案例指导制度的有效运行需要以指导性案例的编纂为基础，而指导性案例的编纂事宜在一定意义上又体现着我国司法制度的组织构造及其改革诉求。从最高人民法院颁布的关于案例指导制度的重要文件《关于案例指导工作的规定》来看，指导性案例的编纂也是目前建构案例指导制度最具主题性的内容，其展现着指导性案例编纂的主体、遴选条件、工作机构、选拔和程序等①。分析来说，我国指导性案例编纂体制充分保障了最高法院的担纲者和权威主体地位，而同时又明确肯定了各级法院和社会各界人士对指导性案例的推荐权。这种体制安排以我国当下司法现实为基础进行设置，对案例指导制度所要实现的统一法律适用之目标无疑具有重要的作用。然而，这种案例的编纂体制虽然因循了我国法院审级结构的体系，但避繁就简的风格也在很大程度上表现出了行政体制式的运作机理。出于这种意识，本文以司法制度的建构原理为视角，以构建优位的指导性案例编纂体制为线索，对案例指导制度建构中指导性案例编纂所内含的司法统一诉求和司法职能分层问题进行探讨。
一、判例、案例编纂与司法规则的发展
如果基于对我国以制定法为传统和规则渊源的现实制度考量来看，通过编纂指导性案例并以之为基础运行案例指导制度的做法，显然是一种巨大的改革和创新。指导性案例的编纂直接以统一司法适用为目标，案例由最高法院按照一定条件和程序在全国各级法院的已生效判决中选取编发，特别是要求各级法院在之后的裁判中对指导性案例“应当参照”，这不仅发展了我国一直以来的以制定法规范为基础的法律适用方式，就是较之于域内外已有的判例制度和实践，其在价值功能、作用机制和裁判效力等方面也具有鲜明的特色‘¨。尽管目前关于案例指导制度的性质仍然存在一定的争议，但从其已然具有的功能和作用来看，同世界上大多数国家的司法判例制度一样，指导性案例的编纂与在对法律进行阐明解释，并发展可据适用的司法规则方面的作用已毋庸置疑。对此，可以确信的是，“随着指导性案例的颁布，一种司法规则形成的机制得以产生，并将对我国法制规则体系的发展完善带来重大而深刻的影响。”
当然，通过指导性案例的编纂所带来的司法规则创制是从结构功能和价值作用的意义上来说的，这并不意味着就把我国的指导性案例编纂等同于普通法系语境中的法官造法或司法立法活动。就我国既有的制度传统和体制架构而言，指导性案例主要是在明确、细化和弥补法律条文方面发挥作用，其仍然是一种解释法律的形式．“指导性案例最基本的价值功能应该定位于适用法律，而非创制法律”，“指导性案例是法官释法而不是法官造法，是总结法律经验法则而不是创制法律经验法则”。尽管如此，值得注意的是，在把指导性案例的价值功能定位于适用法律的同时，也应该承认这种案例在解释和适用法律意义上的规则生成之意义。尤其是从结构功能主义的角度看，无论是英美法系的判例法制度下的判例，还是大陆法系的成文法制度下的判例，之所以被作为判例并能够在后续的案件裁判中发挥提供一定意义上的法源之作用，都可以被归为广义的司法判例。就此而言，我国的法院指导性案例显然也可以被纳入其中，它们的共同特点也在于能够形成对案件裁判具有一定约束力的司法规则。也正是从这种意义上可以说，源自于法院司法的个案判决的案例都有可能成为所谓的判例。所以，从理论上解析，司法判例的初始含义就是既定判决，“既定判决作为类型化裁判活动的结果必然成为与后续裁判相联系的相关性判决，而这种相关性又自然会生成为既定判决对后续裁判的影响力。”司法判例也就是“蕴含了法律规则的法院判决”，“承认判例法的国家当然有司法判例制度，不承认判例法的国家也可以有司法判例制度。”
以英国为例，在以判例法为主要法律渊源的制度中，法官对案件的处断“必须”遵循司法先例，“遵循先例”的原则要求，下级法院在遇到与上级法院的先前判决相同或类似的案件时，无论是否赞成该判决，都必须予以遵守并适用，正是在这个层面上人们认为，所谓判例法就是指通过司法判例所创立和发展起来的法律。在判例法和制定法都业已成为英国法的渊源之背景下，作为与由议会通过立法程序所创造的成文法(Statute Law)相互对应的名称，普通法也直接被理解为整个由司法判决所确立的法律规则系统，这些规则源自于法官在对其接手的案件进行裁判时所作的阐述①。再如，在立法造法传统强大的法国，尽管法典化已经高度发达，在业已承认法官自由裁量权的背景下，也逐渐允许法官根据新的社会情况通过对立法条文解释的形式来适用法典，“从而承认了判例作为制定法补充的功能”，特别是在私法的大部分领域内，“规则是地道的法官创造物”，在裁判实践中，“法官的职能不是也不可能是机械地适用那些众所周知的和已经确定的规则。”
以上事例表明，普通法系的判例是司法造法的典型，生成并创制具有规范性的裁判规则自不待言，即便是在以成文法体系为主的大陆法系国家，由司法裁判带来的判例也承担着发展法律，并为案件裁判提供具有一定效力的裁判规则的任务。在后者这一点上，我们甚至可以树立以下一种理念，即一般在成文法国家，判例的主要作用就是抽取出一定的司法规则或是一般性的裁判理由。就内在特质而言，司法判决是对法律解释及其论证方法的集中展示，由判例提供的司法规则或一般性裁判理由，其实就是法院在对案件审理裁断中就一定事实情况所作出的对法律的阐述解释和论证，而且由于这种对法律的具体解释和阐明是在具有案件事实的语境中完成并得出结论的，显然可被称为是对制定法规范最好的解释。因此，无论是何种判例，只要能够作为先例对后续的法律适用和案件裁判产生作用力，作为发展司法规则和约束或指导后续司法的功能就必然得到实现。据此也可以认为，司法裁判对判例的适用在实质上就是在运用作为先例的判决所确立和提供的对制定法规范的解释，而这种解释恰是较好的一种关于制定法的解释。
从时间维度说，就中国当代司法制度的发展历程来看，通过编纂判例的方式形成或确认用于裁判的规则并指导司法实践也多少具有一定的传统。作为中国当代司法实践发端之一的陕甘宁边区的司法就曾以编纂判例的方式来指导司法实践。根据有关研究的介绍，在边区法律文献及实践中，“判例”主要指处置妥当的典型案例，那时的判例编制主要由具有权威性的机构边区高等法院和具有权威性的人员进行，编制出的判例以典型案例为主要内容，并具有多重的功能，其中以判例对法律疏漏的弥补和指导司法实践为主要定位，具有普遍的适用性。在中国当代司法制度定型与确立之后，通过编制案例的形式以供司法裁判参考的（非正式）制度实践可以追溯到上世纪80年代审判体制改革的初期，最高人民法院公报曾专栏设置了判决书选登，这种做法“被认为是最高法院公开指导性案例的早期尝试。”根据当时《公报》中的声明，被刊登的案例“是最高人民法院指导地方各级人民法院审判工作的重要工具”，“可供各级人民法院借鉴”，当然，由于这些案例并不属于司法解释，也不能被引用，它们对各级法院的司法裁判影响非常有限。
由此来看，生成和发展具有一定效力作用的规则是判例的实体性特征，如果我们在此使用广义上的规则创制概念，我国法院的指导性案例自然也不例外。从这一方面看，我们至少应该肯定中国法院的指导性案例编纂属于通过司法来生成和发展法律规范的一种活动。就当下的案例指导制度而言，通过指导性案例编纂实现司法规则的发展并进而指导法律的统一适用逐渐成为人们的一种认识。从已经的指导性案例的结构体例上看，每个指导性案例均具有裁判要点、基本案情、裁判结果及其裁判理由，而作为指导性案例主旨的裁判要点更是以规则阐述的形式得以表达。作为指导性案例之核心和精华的裁判要点，就是“指导案例要点的概要表述，是人民法院在裁判具体案件过程中，通过解释和适用法律，对法律适用规则、裁判方法、司法理念等方面的问题，作出的创新性判断及其解决方案。”进一步分析来说，裁判要点的结构也明显地展现了作为一种类似抽象性法律解释形态所具备的要素，具有发展具体司法规则的明显特性。裁判要点“作为对相关法律条文的解释适用，都具有作为一般行为规则的形态和含义，其中所包含的规则适用条件、具体行为模式和相关法律后果等规范逻辑要素，很容易被识别。”
二、指导性案例的编纂与司法的统一
诚然，在肯定指导性案例编纂在从事法律解释并发展司法规则的同时，也应该看到的是，较之于普通法系中各级法院的判决都有可能成为被后续案件裁判予以适用的特性，我国当前的案例指导制度变为只承认最高法院对指导性案例的选拔和编纂，就是与大陆法系国家大多由具有权威性的机构编纂判例的模式相比，这种垄断指导性案例编纂的做法也显具特色。具体言之，按照目前的指导性案例编纂规范和实践，一方面，只有最高人民法院才有权编纂并指导性案例，地方各级法院都不得编纂和以指导性案例为名称的判决案例；另一方面，由最高人民法院编纂和的指导性案例并非就是来自最高法院的司法裁判，而是来自于各级人民法院的既定生效裁判，这意味着任何一级的法院生效判决经过推荐、选拔、审核和编纂也都有可能被为指导性案例，被编纂为指导性案例的案例具有了在一般生效判决基础上另外的效力，将对全国各级法院的司法裁判具有参照适用效力。
根据以上两个方面的认识而断，虽然我国案例指导制度是对世界司法判例制度的某些形式的借鉴，但是我国当前的案例指导制度可谓打破了人们关于判例编纂的一般性认识。且不说在普通法制度下任何一个层级的法院都可以假借对案件的审判形成新的裁判规则，法院的任何判例根据判例法制度的固有机制而有可能成为被后续审判特别是下级法院的审判所遵循的先例，就是大陆法系司法制度下的判决在其被做出之后也就能因自身的权威和“魅力”而成为有影响力的判例，而我国的指导性案例只有最高法院按照一定程序和条件才能组织选拔、编纂并。这样，一个法院对某个案件的判决被做出并公希以后，并不能凭借某种固有机制或自身权威而就具有案例的效力，它仅仅只对案件当事人发生作用，只有当该案例被层层遴选，报经最高人民法院编辑，并经审判委员会讨论决定并予以之后，才能成为具有效力的指导性案例。另外，在这种工作思路的统合下，可以说，被编纂为指导性案例的判决也并不是最高法院“正向”利用自然汰选的结果，而是案例编撰机构和工作人员通过一定套路在全国各级法院已生效判决中寻找出的“遗珠”。
这种借助最高司法权威和文本垄断的方式所进行的指导性案例编纂，很显然是为了在既有的司法制度框架内实现对法律适用所应有的司法统一的寻求，这种司法统一既包括司法裁判的统一，当然也暗含着司法权威与司法组织结构的统一。就司法权威而言，由于最高人民法院在我国法院体系中的最高权威地位，由最高人民法院垄断性地进行指导性案例的选拔编纂，有利于形成一元的司法判例体系，基于我国司法审级体系由最高人民法院统一领导进行指导性案例的遴选和编纂事宜自然是最具现实合理性的一种选择。分析我国现行的司法审级体系，从形式主义的角度看，最高人民法院与地方各级人民法院构成了一种等级化的裁判体系，作为这种体系最顶端的最高人民法院无疑是承担司法统一最有权威性的机构。就司法结构而言，我国当代法院的体系需要着重致力于在组织样态和联系机制上确立在国家主权范围内的一元化的整体系统，这种一元化的系统不仅要求各级法院在司法裁判中坚持裁判依据的统一和裁判结果的统一，而且要求司法系统在整体上形成一元化的对外格局。就此而言，除了我国案例指导制度本身所具有的志在实现统一法律适用，和需要积极借鉴世界范围内司法判例制度以促进我国司法发展等缘由之外，这或许正是我国目前致力于建构一元化的案例指导制度的一定正当性所在。
通过由最高法院垄断指导性案例编纂和的体制安排虽然在对司法统一的寻求方面有其不可被忽视的正当性，但是在实现司法统一的道路上是否就意味着必然能够到达呢？对此，已有研究做了深刻而细致的回答，根据该研究的论述可知，现行的指导性案例编纂制度使得各级法院所做出的生效判决都不当然具备案例的效力但都具有成为指导性案例的资格，但又即使是最高法院自己裁判的案例也不能自动成为指导性案例而必须经过推荐程序，这样，由最高法院统一编纂并指导性案例，表面上看似形成了一元的案例指导制度，但是这种表面的一元也因现行审级制度而实质上趋于破裂，因为最高法院并不能运用其终审权力来确保各级法院统一参照指导性案例。倘若对此种原因进行进一步的追问，我们所要做的是必须考察判例制度建构的实质性原理，并从实质上检视我国法院体系职能设置的现实。可以发现，如果沿着指导性案例所具有的为法律适用提供和发展司法规则的作用寻找，那么以维护司法统一为目标的指导性案例编纂需要具有更为深层内容的制度设置的贯穿，而这种具有更为深层内容的制度设置恰是司法体系中应该具有的某种不统一，这种不统一的表现就是司法在不同级别的法院之间实行职能分层。
三、我国指导性案例编纂的行政程序性质
如果从指导性案例的编纂程序与具体步骤出发审视，我国现行的指导性案例编纂体制在案例的推荐、选拔、审核、编辑再到公布的一系列环节，比较鲜明地体现了行政操作式样的运作机理。这种遴选与编纂指导性案例的方式和体制无疑不同于判例法制度下的判例产生和运行机制，因为判例法固有的机制让法院的判决可以自动成为对之后案件裁判具有约束力的判例，每个生效的判决作为先例也会因为司法在之后遇到的案件与其相同或类似而被自动地遵循适用，由此也可以说一定的判例汇编对于先前判决是否能成为判例并没有意义。与此不同的是，在对案例的编纂方面，我国行政化的指导性案例编纂机制与大陆法系多国的判例编纂机制有着较为相似的家族特性，即案例的编纂是生效判决成为有约束力的判例的必要环节和程序，行政式的案例编撰程序是一般案例成为真正判例的前提，也是案例对后续司法裁判产生一定效力的真正源泉。
展开来谈，虽然在全球化等时代形势和现实背景下，大陆法系和英美法系一直在加速着互相吸收甚至融合的趋势，但是，与英美法系的判例生成和发生约束力的机制不同，在大陆法系司法体制下，案例如要能够成为应当被适用的判例就需要经过一种类似行政式程序的编纂和确认。所以，在大陆法系中“没有判例编纂就没有判例法”，判例的创制需要获得国家权力的统一认可，这如同制定成文法的立法程序一样，由具备最高权威的司法机关创制并予以公布，只有这样发表的判决才是具有法律效力的判例。就此而言，与英美法系的判例制度相比，大陆法系的判例就增加了一种专门的统一确认、编纂乃至的程序，而这种程序的设置就是为了专门使一些案例获得具有权威性的一定效力或约束力。
然而，还可以看到的是，我国指导性案例的编纂和在发展司法规则和催生案例的效力方面于整体上符合大陆法系判例编纂活动的基本要义，但是在一定方面和程度上又有自身的不同之处。在我国当前的案例指导制度下，指导性案例是由作为我国最高司法审判机关的最高人民法院专门设立的机构（即案例指导工作办公室）从全国各级法院中选的案例，而且指导性案例的效力也是通过最高人民法院审判委员会的审查予以赋予和确认的。同时，在从一般性案例到指导性案例所经历的漫长的行政性的筛选和确认程序中，虽然指导性案例最终是由最高人民法院予以编纂和的，但是，如上所述，大部分指导性案例并不是由最高人民法院自己裁判的。这一系列的做法基本上是通过运用最高人民法院司法审判职能之外的权力而得以完成的，至于各级人民法院的司法审判职能对于指导性案例的产生和效力的赋予也没有发挥其自然而然的功能和意义。另外，最高人民法院审判委员会对指导性案例中裁判要点的审查和确认“也基本上类似于司法解释的出台过程，而不仅仅是帮助法官或法律工作者理解、查阅、检索案例。”
不仅如此，更为特别的要点在于，我国法院指导性案例的这种具有行政性质的遴选和编纂程序没有与司法的审级制度相切合，其除了在最高人民法院这一层次上体现出了一点对法院审级制度的关照之外，在事关指导性案例的最初生成和产生原始约束力的机制方面就不再进行识别和区分。这种看似全体法院都可以参与并受其约束的指导性案例形成机制，其实把各级法院的审判职能和法院审级构造中的司法连接制度（如上诉制度）排斥在外了，所以，由这种行政性质的操作占据着主要方面和主导的案例指导制度，在何种程度和范围上能够实现统一法律适用的目标也就让人生疑了。这正如有研究所分析指出的，如果依据我国现行的法院体系和两审终审的司法体制构建案例指导制度，尽管由最高人民法院统一编纂和指导性案例，但是每个地方法院为了免于判决过多地受到上级法院的发回重审或改判，只会有动力去接受自身所属的那个上级法院的相关判决和案例的约束，因为我国上诉制度所承担的法院系统内部的监督大多发生在具有上下级关系的两层法院之间，这样，在全国范围内追求法律统一适用的制度梦想就有可能破灭了。
既然如此，我国的案例指导制度应当如何来弥补上述可能出现的问题，且应当基于怎样的制度原理认识和促进法院指导性案例编纂体制的合理化呢？同时，值得我们进一步思考的是，在与中国司法模式具有一定相似性并同样存在以类似行政性质的程序推动判例编纂并赋予案例约束力的大陆法系国家，他们是如何契合司法审级制度并因循法院层级体系来设计判例的生成机制和编纂程序的呢？对这些问题的思考与回答可以让我们再一次认识到，在司法判例的编纂乃至整个运行制度中应该具有更为深层内容的制度安排和技术性操作。通过进一步考察发达国家判例制度的运作机制，并思考司法判例制度与法院体系和审级制度的关系，可以看出，完善和优位的司法判例制度是只有通过依赖作为审判职能承载主体并符合现代司法结构原理的法院体系，及其相应的合理技术规范或要素才可以获得建构的。就此而言，在不同级别法院之间的司法职能分层，正是那种能够保障司法判例制度合理建构的更具深层次内容的制度安排和技术设置。
四、现代法院司法职能分层设计的基本原理
一般来说，现代法院的司法职能主要就是审判职能，这种职能就是针对诉诸于司法的各类案件纠纷进行审理判决。在现代法院的权力配置中，司法权也主要就是行使审判权的法院和法官就争讼的案件事实进行调查和认定，并通过解释、适用法律对案件作出裁判结论的权力。所以，现代法院通过司法权的行使所承担的主要任务就是通过审判活动来解决社会纠纷。与此同时，司法对案件纠纷的审理既然是通过解释和适用法律的手段进行的，通过对案件的审理和判决，现代法院也要以此来为社会公众提供关于什么是法律的回答，并借由案件的审判活动维护整体的法律秩序和法治价值。就这个层面而言，作为司法制度载体和承担者的一国各级法院具有相同的职能，即通过审判案件以解决社会纠纷，代表国家对争讼的案件给出法律上的解决答案，并以此维护法律秩序所应有的安定性。然而，整体的司法职能并不意味着必须由同一法院承担所有的职责和任务，特别是随着现代社会法律专业发展的精细化以及司法职能构造的分化，选择在不同的法院之间进行司法职能上的区分成为现代司法制度发展的必要趋势，这一点在纵向维度上的表现就是，司法职能在不同级别的法院之间进行再次界分，把厘定出的不同类型的司法职能分别交由相应的审级的法院履行和完成。
在不同层级的法院之间实行司法职能的划分，一般是根据不同层级的法院裁判之主要功能目标和价值追求的重心差别来确定的，具体是以司法活动主要是为直接解决具体纠纷、服务于个案当事人，还是服务于为解决一般性纠纷而澄清法律、维护社会公共法律秩序作为理论基础的。以民事诉讼的司法裁判为例，民事程序制度具有解决纠纷和维护法律秩序的双重目的，审级制度在配置上诉程序具体功能时必须在服务于个案当事人的私人目的和服务于社会公共目的二者之间权衡和妥协。当然，以此为理论依据和目标诉求的司法职能划分需要借由进一步的技术性规则来落实和展现。从现代各国通行的具有代表性的做法上看，在不同层级法院之间实行职能划分的司法审级体系都强调性地区分初审法院、上诉法院与最高法院，其中掌握初次管辖权的初审法院负责对案件的初审，上诉法院负责对初审法院做出的判决进行复查，最高法院是一国的最高司法机关。在此之内，与区分初审法院、上诉法院与最高法院的目标定位相适应，更进一步的实质设计还在于，在不同层级的法院之间以对案件审理中的事实问题与法律问题的甄别为依据，分别安排出不同内容的司法具体职能：初审法院需要兼顾对案件事实问题和法律问题的双重审理，上诉法院在对事实问题的审理方面有所限制，只保留有限的事实审理而主要司职对法律问题的审理，最高法院因其主要致力于规则和政策的统一与创制而仅限于法律审理。当然，相对于此处所论述的司法职能分层的一般理念，不同国家的制度在具体编排和设置上有所差异。
以美国的民事司法制度为例，其上诉制度设计中存在着关于上诉审查的总体原则，这些原则比较技术性地体现了上诉审理与初次审理在司法具体职能上的区分。其中，作为一项独立诉讼，上诉审理的目的在于审查初审法院诉讼的正规性并受到三项总体原则的指导：第一，上诉法院通常不对一审法院业已决定的事实问题予以重新考虑；第二，上诉法院拥有对初审法院所决定的法律问题予以重新考虑的绝对权力，这种权力既涉及实体法律问题，也涉及程序法律问题；第三，上诉法院的职责在于判断下级法院的判决是否明显有误，而不问其是否完全正确或结果是否公正。由此可见，在一审法院与上诉审法院之间的职能分层是一种具有原则性的制度要求，上诉法院与初审法院之间实现了泾渭分明的职能划分。与美国式的司法职能分工不同，在德国实行的三级法院终审制中，在一审法院的全面审查之后，上诉法院进行被称为“Berufung”的初次审查，初审法院的全部记录几乎都要被上交给进行审查的上诉法院，这种审查也是全面审查，而在被称为“Revision”的二次审查中则完全基于低一级法院的审判记录，而且仅限于具体的法律问题。据此可知，德国普通法院的一审程序侧重于通过审判解决个案纠纷，二审程序作为第一次审判的继续以保障事实认定和法律适用的正确，而三审法院则承担着统一法律解释和发展的职能。
五、法院的司法职能分层与指导性案例的编纂
从以上论述就可以知道，在不同层级的法院之间实行司法职能上的划分是现代国家审判制度建构的一般做法，其也可被看作是现代司法审级体系建设的基本构成要素和重要技术规范。简单地讲，司法的职能分层就是在一国统一的法院体系和司法框架下，根据法院层级的不同而实行不同的司法具体职能的分工与区隔，并以此建构相应的司法审级体制和裁判终审制度。司法判例的编纂乃至整个判例制度的建构其实与司法的职能分层有着甚为密切的关系。如果说维护司法的统一与追求形式正义是各种类型的司法判例编纂制度都努力趋之的主旨目标和核心价值，那么以法院的司法职能分层为贯穿的法院审级体系则是司法判例生成并有效发挥效力作用的实质性支撑。
如上所论，尽管世界上并没有完全相同的司法制度和法院系统，但是，按照现代法院司法职能分层设计的基本原理，在一国统一的司法框架内，由所有层级的法院所组成的司法审级结构体系一般呈现为金字塔或梯形的模型式样。在这种具有等级性的内部组织结构中，越靠近底层的司法机构越倾向于致力于对具体案件纠纷的直接处理和解决，这种法院在服务于私人目的的功能方面较强，这种法院特别是最基层的法院也分布广泛，且一般都具有较大的规模，它们对案件的审判也多采用全面审理的原则，既要对事实问题做出认定，也要对法律问题给出答案；与之相反，越靠近高层的司法机构越倾向于对法律统一的维护，这种法院在通过政策制定、法律解释甚至规则创制的方式服务于社会公共目的和整个国家法律秩序的功能方面较强，这种法院数量较少且一般也具有较小的规模，它们在司法职能上表现为随着级别的升高而逐渐递减的特征，在案件裁判方面多采用有限审理的原则，一般是只进行法律审理和有限的事实审理。特别是到了处于最顶层的最高法院，从现实来看，各国最高法院都只限于审查“法律事项”，排除对事实问题的考虑，且终审法院都保持较小规模并实行集体主义决策机制。
因此，由处于司法体系较高层的法院职掌判例的编纂是一种具有优越性的制度安排，毕竟越接近高层的司法机构越有条件在发展司法规则、规范裁判依据和统一法律适用等方面发挥积极作用，但同时也应当充分有效地发挥各级法院在司法职能划分方面所各自承担的具体功能。职是之故，判例制度作为一项关于法律适用的司法制度，其实际上是与各级法院发展法律的职能是相对应的，据此，“发展法律职能强的法院才应成为判例法院，而发展法律职能弱的法院则不应成为判例法院。”这正如任何组织系统内部都需要以一种理性而有秩序的方式在各要素之间进行具体的职能分工一样，这对整个组织系统目标的实现至关重要，因为当组织服务于一个明确程度或高或低的目标时，其成员以此为导向从事不同的活动，这一目标应该以理性的方式实现，尤其要借助于一个一般化的和形式化的内部秩序，而基于组织的目标，为每一位成员分派着界限分明、描述清晰的职能。以此方面来看，就作为一国司法制度整体或具体制度（如司法判例制度）运作载体的法院组织系统而言，其诚然也不会有何种程度的例外。
就我国当前案例指导制度的构建而言，指导性案例的编纂和事宜由最高人民法院统一组织和掌管，从最高人民法院在我国法院体系中的最高权威性及其司法职权范围上看具有较强的合理性（前文已述），这也与许多成文法国家司法判例制度的安排较为一致。随着我国司法制度改革的深入推行，特别是随着完善司法体制和跨行政区划设置法院等具体改革措施的落实，包括指导性案例编纂在内的案例指导制度之建构可以在更大的空间中获得发展。完善我国的案例指导制度需要司法体制改革的支撑并建立相应的配套制度，指导性案例编纂体制的合理化和科学化，也需要以整体的司法制度改革在相应司法组织构造方面的更大变革作为期待。例如，从既定的审判制度和诉讼体制上看，我国现行的司法审级体系在不同层级的法院之间并不存在司法具体职能的划分，上下级法院之间的职责区别更多地体现为一种对案件审判管辖的分工。可以说，除了在案件管辖权方面确立了各级法院的不同受案范围，每一级法院在案件实质审理的范围上都具有基本相同的司法裁判职能，其主要表现就是诉讼的二审程序和一审程序几乎重复相同的任务和程式，二审审理往往变成了一种二次审理，以事实问题和法律问题为依据的体制技术要素在规范各级法院之间的关系方面存在缺失。基于这种认识，我国案例指导制度的建构就不再只是案例编纂等范围的事宜，改变我国诉讼体制中在上下级法院之间缺失司法职能区分的状况，并配之以确立得当的终审审级制度，也成为下一步的司法制度改革值得面对和亟需解决的重要问题。
所以，就目前情况来看，合理的法院组织体系和司法审级制度的建构将是我国案例指导制度完善和发展的更大依赖。连接本文的主题来说，在指导性案例编纂致力于实现维护司法统一的目标之语境和背景下，相应的法院结构体系和司法职能分层是值得主张的制度设计和改革安排。于此而言，综上所论，对于构想中的具有合理性的指导性案例编纂体制和案例指导制度，可以认为，一方面，应当以当前的深化司法体制改革为契机，在上下级法院之间实行司法职能划分，在法院管辖分工的基础上建立以事实审理与法律审理为技术要素的具体审判职能分层，并以推动确立合理的诉讼终审审级制度为目标和支撑；另一方面，应当积极推进最高人民法院对司法审判职能的合理履行和完善，改变那种超越具体个案而作出司法解释的通常做法，代之以由最高人民法院通过对具体个案的法律审来作出具有司法解释性质的裁判，且在全国范围内具有普遍的约束力。这可能正是值得我们关注和把握的关于中国司法判例制度未来发展的应然规律。
结语
篇9
关键词：法制 民事
随着我国法制进程的向前发展，现代司法理念在人们思想中的深入，我国司法界一直进行着如火如荼的司法体制改革，近几年来民事审判方式的改革无疑是这场变革的突破口，是学术界和司法界普遍关注的问题。我们在司法实践中的探索，取得了很大的成效，但是也存在诸多不符合我国社会文化背景和现实状况的弊端。正确对待出现的问题，去糟存精，正确树立适合我国国情的民事审判方式的现代司法理念，制定一套即符合改革发展方向又符合我国国情的民事审判方式，才是我们正确对待改革的态度。在继续深化改革的同时，明确今后民事审判方式改革的方向在哪里，成为我们关注的焦点问题。
一、树立民事审判方式的现代司法理念，审判体制改革取得了显著的成绩
1、法院和法官中立、被动的现代司法理念得到体现。在我国传统的民事审判中，法官被赋予了双重的身份，既是裁判员，又是侦察员。法官在整个诉讼过程中十分积极，民事诉讼程序的进行、证据材料的收集等权能全由法院承担。在这种形势下，法官很容易成为当事人的代言人。以1991年民事诉讼法的颁布实施为契机，我国民事审判方式大量吸收了英美法系国家当事人主义的民事诉讼原则，进行了重大变革。
在当前的审判实践中，法院内部一般实行了立、审、执分离的审判流程制度，使立案、审理、执行相分离，案件的受理、审判、执行分别由不同的庭室、不同的人员办理，审判法官不再主动收案，彻底改变了过去那种由审判业务庭直接收案，案件受理、审判、执行都由同一个庭室、同一人员办理，帮助当事人理顺证据、调查取证，甚至具有侦察性质的法院职权主义色彩浓重的弊端。控辩式审判方式的改革，削弱了法院的职权主义色彩，强化了当事人的责任，诉讼主张的提出、理由及证据的搜集都由当事人负责。最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》出台以来，完善了我国民事诉讼中的证据制度，进一步规定了当事人举证和法院调查取证的范围，规定了当事人举证的期限以及不能举证和不能按期举证的法律责任，进一步强化了当事人的职责。这些改革措施的实施，使人民法院实现了保持中立的角色转换，把原本应当由当事人承担的阐明案件事实、提供证据材料等权能还给了当事人，法院只是居中裁判，行使诉讼指挥权。这不仅纠正了法院和法官在审理案件中的主观倾向，而且将法官从对案件的侦察中解放出来，专心致力于法律事实的审查和法律的适用，这是真正意义上的司法公正的体现，也相对提高了法院和法官的威望。
2、牢固树立现代的程序理念，保障程序稳定方面得到加强，公正得到更好的实现。对法律程序的重视，在西方法律界是十分普遍的，而在我国过去则十分淡薄。"重实体轻程序"一直是困扰我们的问题，这些年也引起了法学界和司法界的普遍关注。
自1991年民事诉讼法颁布实施以后，最高人民法院相继颁布了一系列的解释和规定，有效地完善了程序机制。立、审、执分离审判流程体制的实施，使各庭室之间形成互相监督机制，使得案件受理、审判、执行透明化，每一个案件都必须按照法定程序审理完毕，使所有案件都能在法定的审限内审结，杜绝了原来那种因为同一庭甚至同一人受理、审判、执行，而导致无法监督，致使形成抽屉案，甚至案件出现对原告不利局面时，自行撤消案件的混乱、违法局面。最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》的实施，进一步稳定了审判程序，规定了证据在什么时间举、反诉和变更诉讼请求在什么时间提等等，将举证范围、举证时限、证据认定问题予以详尽的规定，将长期以来在司法实践中经常遇到却又无法可依的问题明确出来，这在我国诉讼制度发展史上具有历史性的意义。法律文书的改革创新充分体现了案件审理的整
个过程，以及法袍、法槌的使用，审判场所的正规化，都使得审判程序更加稳定，法院审判活动的威严得到提高，使公正得到更好的实现。
3、民事审判方式现代司法理念的实现，使审判效率和质量得到明显提高。审限制度的落实，加强了监督机制，使得超审限办案的现象得到有效遏制，积案大量减少，大大提高了诉讼效率。当庭举证、质证、认证及举证期限等证据规则程序的运用，有效地纠正了民事审判中当事人延期举证、证据形式不规范等现象，不但使审判程序简化而且更加规范。控辩式审判方式的改革，当事人责任的加强，将法官从大量繁杂的调查取证工作中解放出来，使得法官有充分的时间和精力来考虑法律的适用，将案件的实体审理作为法官的主要职责，当庭宣判成为现实，这不仅提高了审判效率，而且有效地保障了审判质量。
二、出现的问题和弊端——对现代司法理念应该正确定位
1、脱离实际，与国情的结合不够，现代司法理念应该与国情相结合。每一种诉讼模式建立和发展的背后，都存在制约它的社会、文化背景。特别是民事诉讼，与老百姓的生活息息相关，实际上就是人们现实生活的真实反映，蕴含着广大人民群众的期望和要求，因而必然与社会基础有着非常密切的联系。如果脱离了这个基础，就一定会影响其功效并最终无法生存。法律属于上层建筑的范畴，经济基础决定上层建筑，我国的经济基础、社会文化背景与发达的西方英美法系国家相差甚远，就拿美国来说，美国的人均生产总值是中国的几十倍，美国的法律发展了100多年，平均320人就有一名律师，而中国10000多人才有一名律师。在中国5000 年发展史中，有2000多年受儒家思想的控制，中西方国家的国情差异之大，可以说是天壤之别。而现在的民事审判方式改革照搬西方国家的东西太多，不注重结合我国国情进行改造吸收，致使审判实践中较难操作，有违真正意义上的公正。
我国原有的职权主义模式——纠问式审判方式具有其弊端是不争的事实：在追求客观真实的理想诉讼模式下，法院的权利和当事人的权利关系失衡。法院在诉讼中为了查清案情，不受当事人所提出的事实和证据的限制，可以任意的调查取证，甚至对当事人双方均未主张的事实迳行判决，当事人的主体地位没有得到保障，在诉讼程序中处于相对被动的位置，使民事诉讼程序核心的辩论程序形同虚设，最终导致整个民事诉讼程序空洞化。所以，我国民事诉讼制度是非改不可的。但是，我们在选择当事人主义模式——控辩式审判方式为转型目标时要谨慎。在我国轰轰烈烈地向当事人主义模式改革的同时，许多发达的西方国家却在努力加强法院的职权，近年来的英美法系中 ，无论是被称为"彻底的当事人主义" 的法国民事诉讼法、还是被称为"现代当事人主义典范"的美国民事诉讼法，都明显加强了法院的职权，同时，大陆法系中一直作为"职权主义"代表的德、日等国也在加强法院对诉讼的干预。因此，两大法系都在通过改革来加强法院职权的国际大背景下，我们却往传统意义上的当事人主义的老路上走，这是极不明智的。这不仅不符合我国人民群众文化素质普遍较低、法律意识不强的社会背景，而且很容易导致程序复杂、费用增加的后果。
例如当事人主义为主的控辩式审判方式的改革，由当事人当庭举证、质证，法官当庭认证，当庭举证不能则承担败诉责任，最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》规定在举证责任期限内举证否则不予组织质证等等，而中国90%的案件在基层法院审理，而基层老百姓的经济状况和文化素质是怎么样的？我想大家都是清楚的，他们无法负担相对昂贵的律师费，很多案件标的额只有几千、几百，也不可能去请律师，美国标的额只有几千、几百的案件有几个？这也是经济基础决定的。实际上我国的农村还有一定数量的文盲，大部分人对法律可以说是一窍不通，甚至有些人根本不知道什么是法律。他们不知道什么是举证，需要证明什么问题，也不会举证，而且受 5000年传统文化的影响爱认死理，这样会导致很多实体上胜诉的案件因程序问题而败诉，而中国的老百姓不理解，从而导致群众对法院、法官一肚子意见，引发上访、上告甚至引发社会问题。我们就经常发现这样的情况，当事人虽然手里握着法院送达的举证须知，却仍然不能按照规定的时间、形式提供符合条件的证据材料，而经济水平的限制，又不允许人们去请律师，这样往往使得原本非常明了的案件，却无法达到预期的效果。在这种情况下，法官仍然"铁面无私"的坚守着自己被动的地位，显然是违背了我们审判方式改革的初衷。
由于以上我们所阐明的种种原因，导致我国目前民事审判中存在的一个比较突
出的问题是，庭审的功能得不到有效发挥。特别是第一次开庭，往往成为法官指导当事人如何举证和当事人互相交换证据的过程。而对于证据的认定和法律适用以及案件的最终裁判，这些工作全要由法官放到庭后去作。这样，庭审就只是作为一个程序而存在，大大降低了庭审的效用。另外，英美法系国家审判机制的运作，是在经济高度发展、社会各项制度配套的条件下进行的 .而我们不得不承认，在我国，各部门特别是一些职能部门，官僚习气严重，当事人仅靠自己根本无法取得相关证据。在这种社会遗留问题得不到解决的形势下一味的谈审判方式改革，一味的强调当事人主义，必定是困难重重。
2、对调解、法院控制诉讼、案件调查等传统优秀经验的保留和改造不够，现代司法理念与传统优秀经验是不相冲突的、是相辅相成的。我们在学习借鉴当事人主义国家的经验时，必须充分地认识到在适用控辩式审判方式的国家，还有许多其他制度相互配合，例如英国的庭前程序包括案情声明、证据开示、和解、付款、缺席判决、简易程序、审前救济等等。案情声明中包括"进一步信息"既法官可根据案情责令当事人提供相关信息，当事人也可以申请法官责令对方提供进一步信息，"进一步信息"包括法官认为缺少什么证据而责令当事人提供，可以理解为指导当事人举证。通过这一整套庭前程序，能够穷尽当事人的主张和证据，而我国控辩式诉讼制度的改革只是片面地使用了这种诉讼模式，刻意的追求从一种模式到另一种模式的变革，陷入了"非此即彼"的误区，忽略了英美诉讼模式多年来得以生存并发展的配套设施，而没有认识到我国传统的诉讼模式存在的一些值得保留和发扬的东西，使得很多当事人有证举不出，严重影响了改革的效果。
就拿调解制度来说，调解制度在我国民事诉讼法中的确立，经历了一个从"调解为主"到"着重调解"，再到"根据合法、自愿原则进行调解"的历程。传统的调解制度在我国，以极具特色的调解与审判相结合的方式存在，在实践中为化解纠纷、维护社会治安发挥了重要的作用。但是随着市场经济的发展，"调解型"的审判方式日益暴露出其弊端，使得法学界一度有人对调解制度存在的必要产生怀疑，在司法界也因为强调注重程序而越来越忽视了调解制度，仅将其作为庭审的一个环节来开展，也就是在法庭辩论终结后，根据双方当事人的意愿，决定是否进入调解程序。这不仅不符合民商事案件灵活、机动的特点，而且极大地增加了诉讼成本，降低了诉讼效率。这无疑是我们在强调程序化、制度化的过程中的一种矫枉过正的表现，我们这种过于机械的做法也使得一些原本很容易解决的矛盾更加激化起来。在80年代初，美国曾经专门派人来我国学习调解制度，现在在民事案件的审理中也十分重视调解的运用。而在我国，调解制度作为我们诉讼法中的一项优良传统，却在改革的过程中走入了十分尴尬的境地。实践中我们的很多法院，特别是基层法院已经认识到了这个问题，庭前调解制度已经作为一种先进的经验得以推广。
我国使用多年的调解制度可以达到简化程序、提高效率以及繁简分流的效果，调查取证制度可以象"提供进一步信息"制度一样使案情明朗化，虽然这些优秀传统制度也有其弊端，但是只要我们注意辨证的吸收，仍然可以使它们在今后的审判实践中发挥积极的功效。
3、盲目冒进，走入只谈改革，而不注重司法稳定性与成效的误区，现代司法理念应该具有现实性。由于我国的法制基础比较薄弱，法制建设事业可以说是任重道远，所以我们当前所处的是一个不断发展、不断完善的时期。为了寻找到一种最适合中国社会文化背景的审判模式，我们必须要在实践中反复尝试，不断的摸索。伴随着理论界对许多前沿问题的探索和对现有制度的研究，立法方面各种解释和规则相继出台，而各级法院则根据立法的精神和当地不断发展的实际情况，经常性的改变诉讼程序和制度。应当说我们的初衷是积极而美好的，边尝试边改革，听起来似乎无可非议。但是我们不能忽视的是，这种"朝令夕改"的做法，有的制度刚刚推行甚至没有来得及推行就被废改了，在老百姓看来"今天一个样，明天一个样"，使本来就法制观念比较淡、素质相对较低的我国当事人更加无所适从，这不仅损害了司法程序的稳定性，而且极大地影响了法律在人们心目中神圣、威严的形象。
由于刻意强调改革，很多情况下我们的法院就是"为改革而改革 "，错误的领会了国家和上级法院提倡改革的出发点和目的所在，没有结合当地的实际情况，只是盲目的推经验、要新意。这种在不正确的指导思想下匆忙推出的所谓"经验"，通常只是在形式上有所变化，只停留在问题的表面，并不能触动实质上的东西，难及问题之体肤，往往经不住时间和实践的
考验，在实行一段时间之后就必然面临着废止或者新的改革，而我们必须认识到的是，改变一项失败的制度所花费的成本要远远大于建立一项原本并不存在的制度。
4、对现有审判程序落实不够、缺乏监督体制的制约，要建立完整的现代司法理念。孟德斯鸠曾经说过"一切有权力的人都易滥用权力，而且他猛使用权力一直到遇到界限的地位才休止，这是一条万古不变的真理。"权力如果不受到监督和制约，必然导致专断和滥用，而这样的结果只能是腐败。随着法官独立审判的呼声日益强烈，我们的审判程序的规定相继出台并予以实施。这些制度的本身是可行的，但是因为缺乏配套的监督机制或制约措施，使法官的随意性太大，制度得不到很好的执行。如庭前固定证据、固定诉讼请求、固定当事人的三固定制度，我认为如果该制度结合庭前听证并在听证过程中指导当事人举证，将是一个比较好的制度，但是当事人是否在举证责任期限内向法院提供了证据或申请变更了诉讼请求，对方当事人并不知晓，完全在于法官的操纵，致使法官可以随意审理当事人未在举证期限内提交的证据，并可以无限制的多次开庭，使该制度得不到很好的执行。又如二审中对当事人在一审存在而没有提交的新证据应该不予审理，但是审判实践中却存在随意性太大的弊端，是否审理完全在二审法官的态度而没有监督措施。
三、改革的方向和设想-民事审判方式的现代司法理念之我见
由以上的阐述不难看出，我们的改革中确实存在许多不足和弊端，有的甚至阻碍了司法改革的进程，许多现代司法理念得不到很好的实现，但这并不是说改的不对，应该说我们改革的目的、方向和制度的本身是好的，关键是如何结合我国国情进一步完善的问题，建立适应我国国情的现代司法理念。我认为我们今后的改革应当注意从以下几个方面入手：
1、纠问式和控辩式庭审制度相结合，制定一套既能与国际接轨又符合我国国情的审判体制和庭审程序。现在基层民事审判方式改革的方向应该向控辩式审判方式结合法院指导当事人举证以及能控制法官随意性的方向发展，从而完善现有的审判方式。当事人主义和职权主义交错，是当今世界各先进国家在民事诉讼模式问题上形成的共识和共同的发展趋势，也应当成为我国民事审判方式改革的目标。如何保留我国纠问式审判方式中的优秀审判制度，同时吸取国外控辩式审判制度中的先进经验，结合我国的国情，有机地将二者结合起来；在采用先进制度的同时，如何解决基层当事人不会举证导致举证不能、如何及时化解矛盾及庭前解决简易纠纷、如何制约法官权力的滥用，从而提高审判效率，实现真正意义上的公正，才是我们最应该下功夫解决的问题。
对于这些问题，笔者有如下设想：
（1）庭前听证法定化，并增加指导当事人举证程序。这种程序有点类似于英国的要求当事人"提供进一步的信息".规定案件必须进行庭前听证，在听证结束阶段，总结双方当事人提供证据情况，然后指导当事人举证，向当事人说明还应该提交哪方面的证据、还须证明什么问题以及当事人认为还应提交的相关证据，使当事人现有的证据穷尽，这样做可以使案件基本事实和证据以及当事人诉辩主张明朗化，给开庭审理打下扎实的基础，同时避免了二审成为实际上的一审的延续的现象。庭前听证也是进行调解工作的良好时机，当事人争议不大的案件可以迳行调解，使简易案件不再进入审理程序。这种做法，解决了由于我国经济落后、国民素质偏低引起的举证不能问题，保证了在公正的前提下来提高效率的问题。
（2）二次开庭事由法定化。经过庭前听证，当事人的诉辩主张、证据已经明朗，完全可以经过一次庭审查明案件事实和解决适用法律问题。如何杜绝法官随意开庭、无次数限制开庭的问题，克服庭审成为罗列证据的机械化过程，就是要求一次庭审结案。同时作出二次开庭事由法定化的规定，即出现不可抗力、发现必要的共同诉讼人、有新发现的证据等事由，才能进行二次开庭，除这些事由外的其他事项均不得成为法官任意安排二次开庭的理由。这样规定不但能够制约案件审理中的等、拖、靠现象，制约无限制开庭的随意性，提高审判效率和当庭宣判率，还可以优化法官队伍，淘汰不能适应现代审判要求、素质较低的法官。
（3）落实法官助理制度（或叫准备法官），让法官从繁杂、琐碎的事物中脱离出来，提高审判效率和质量。这一点北京的某些法院已经落实，并收到了良好的效果。法官助理和书记员负责送达、调查取证、庭前听证、相关环节的调解工作、卷宗整理以及法官交办的其
他事项。法官专心根据证据和庭审情况考虑法律适用问题，审判效率和质量肯定会大幅度提高，相应地可以减少审判法官的数量，优化法官队伍，让业务水平不高的法官从事法官助理工作。这样做同时避免了法官进行庭前听证容易引起先入为主的弊端。当前有些比较先进的地区在考虑庭长这一职位是否还有存在的必要的问题，事实上结合法官助理制度，完全可以解决这一问题，可以实行1+2+2制度，即一名审判长既主审法官加两名法官助理加两名书记员，两名法官助理和两名书记员分工协作，完成法官助理应完成的工作，审判长专门负责案件的庭审和裁判，可以与两名助理法官组成合议庭，他们的工作取代了原来一个审判庭的工作，而去掉了庭长这一称呼。
2、破除庭审三大块，弱化职权主义，将法庭辩论贯穿庭审的始终，调解贯穿于整个审判程序中。
（1）我国民诉法对于辩论的规定过于简单，没有充实的内容。在实践中双方当事人之间的辩论往往对法院判决不产生任何作用，即使在双方当事人相互之间也不产生拘束作用。这就意味着在法庭辩论阶段，当事人可以任意发挥，让自己在法庭调查阶段不能随便讲的话可以有机会宣泄，这实际上是为当事人双方提供了一个争论的场所和机会，对于案件事实的查明、证据的认定作用甚微。我们目前这种调查与辩论完全分离的模式，使得法庭辩论失去了其存在的价值，可以说是可有可无的，当事人的诉权得不到维护，特别是在基层显得尤为突出，这可能与我国是成文法国家也有一定关系。如何更好的发挥辩论的作用，我认为在这一点上有必要借鉴英美法系国家的做法，将辩论贯穿于整个庭审过程中，双方可以针对与案件有关的问题，遵循着庭审的程序，在法官的指挥下进行辩论。通过辩论，来达到进一步查明事实的目的。在举证、质证阶段，可以就某一证据展开辩论，也可就某一组证据展开辩论，使当事人的意见能在恰当的时机及时的反映出来，法庭辩论阶段再结合案件整体进行辩论，让当事人能自由发挥，及时的穷尽其意见，法官主持好庭审秩序，禁止当事人发表与本案无关以及重复的发言等。
（2）调解制度是适合我国国情的一项传统优秀制度，在我国的审判实践中发挥了巨大的作用，我们应该做的是如何结合新的审判方式去使用它，而不是弱化它。我国民事诉讼法专门用一章对它做了规定，而我们现在出台的关于审判程序的规定却很少提及，没有给它一个应有的位置。我认为应该把他贯穿于整个案件审理过程中，特别是我国基层的大部分案件事实都很清楚、争议不大，能够及时的调解将大幅度提高审判效率，审判实践中很多法院也是这样做的，在送达时、庭前听证中、庭审过程中、庭审结束后都可以做调解工作。结合庭前听证制度，可以规定法官助理在进行庭前听证时必须进行调解工作，将简易案件消灭在庭审前。
3、裁判文书的创新。裁判文书是法院行使审判权的体现，是法院审判活动的载体，裁判文书改革是审判方式改革的延续，近两年改革力度较大。一个案件的处理过程和结果怎样、法院审判活动公正与否，最终都要通过裁判文书表现出来。一份好的裁判文书，应当如实记载和客观反映审判程序方面的内容，是对案件审理全过程的再现。周道鸾教授就曾经将裁判文书制定的原则归纳为"公正原则、公开原则、说理原则、针对性原则".针对我国法院作出的裁判文书内容过于简单、推理部分解释不清的现象，我们对裁判文书进行了改革，借鉴英美国家的经验，力求内容详细、推理严谨，特别是在证据的认定方面下了一番功夫。过去的裁判文书透明度不高，对案情陈述不详尽，判决说理及法理的分析不够，并且法官对某些问题的陈述和认定可以摸棱两可、打擦边球，例如对合同效力不作认定而只对付款和赔偿问题进行判决，如果判决数额正确，你如何评判他的对与错？近两年我们在这方面的改革是很成功的，注重了体现整个庭审过程，增加了案件审理的通明度，增加了对证据的分析认定，加强了判决说理，已经基本形成了一套合理的模式，但是出现了大量堆砌罗列证据、冗长不条理、缺乏逻辑分析、简繁不分、样式繁多的现象。
笔者认为在裁判文书改革上，应该注重对双方争议焦点的主要证据加强分析认定，进一步加强判决说理，除对法律如何适用外，加强对法理的说明，加强对当事人权利的阐释，固定简繁分离的两种书写模式。另外，对民事法律行为的效力、证据的分析认定等法定化既规定判决中必须对这些事项作出认定。
（1）进一步加强判决说理。这是一个老问题，但是我们做得远远不够。在实践中，经常会因为判决说理部分只有"理由不当"或者"证据不足"这几个字，根本无法说服当事人，从而导致当事人拿着
判决书到处反映、申诉。能够透彻的讲明道理，是对一份裁判文书最起码的要求。裁判文书的作用不在于罗列大量的事实，而必须是事实推导出正确的结论，了解为什么要这样推导以及推导的过程是当事人的权力。这一点我们已经有很大进步，需要强调的是，在今后的判决说理中应该注意对法理的运用和说明。
（2）注重对争议较大的主要证据分析认定，固定简繁分离的两种书写模式。机械的对每一个证据分析认定，我认为是没有必要的，当事人提交的有些证据与案件关系不大，没有必要逐一进行分析认定，这样做反而使判决书内容庞杂、晦涩难懂。另外，建议在对判决文书样式进行改革时，建立简繁分离的两种式样。
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（一）党和人民对检察机关的要求越来越高。随着我国民主法治化建设的不断深入，人民群众的法制观念日益增强，对检察机关提出了更高、更新的要求。检察机关只有认真践行“三个代表”重要思想，用“三个代表”重要思想统揽、检验和衡量检察工作，不断增强政治意识、责任意识和大局意识，端正执法思想，转变执法理念，始终把“立党为公、执法为民”的本质要求贯穿到全部检察执法活动中，把维护和发展人民群众的根本利益作为检察工作的出发点和落脚点，本着对群众利益高度负责的精神去办案，带着对人民群众的深厚感情去执法，认真解决人民群众反映的强烈问题，真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋，才能不辜负党和人民的希望和重托，努力让党和人民满意。
（二）经济的发展对检察机关的要求越来越高。我国加入世贸组织，不仅仅是一个经济贸易方面的问题，它对我国法律制度产生了深远的影响，也给检察工作带来了前所未有的挑战。对此，作为少数民族地区的检察机关和检察干警，首先要在执法理念上与时俱进，牢固树立以公正与效率为核心的公开公平、高效透明的现代司法理念，坚持惩治犯罪与保障人权并重，人权保障优先；实体公正与程序公正并重，程序优先；客观真实与法律真实并重，法律真实优先；效率与公正并重，公正优先。树立平等保护的观念，为各类市场主体提供平等的司法保护和法律服务。要进一步深化以引导侦查取证、人民监督员为主的检察体制改革。抓住“两房”建设等有利时机，加快科技强检步伐。继续深化“强化法律监督，维护公平正义”主题教育，不断提高队伍整体素质。
（三）地方治安形势对检察机关的要求越来越高。虽然经过近几年的“严打”整治斗争，刑事案件发案虽然总量有所减少，但当前影响民族地区稳定的因素依然很多，斗争形势严峻，境外一些组织借宗教之名进行渗透颠覆活动加剧，“__功”、“门徒会”等组织地下活动频繁，杀人、抢劫、故意伤害、等严重暴力犯罪和入室盗窃、盗抢牲畜等严重影响人民群众安全感的多发性犯罪在一些地方还有较大幅度反弹，因人民内部利益调整而引发的不安定因素和增多，维护稳定的形势更加严峻。面对严峻的治安形势，作为检察机关要充分认识到维护社会稳定的极端重要性，牢固树立“稳定压倒一切”的思想，在党委和上级院的统一领导下，加强与有关部门的密切配合，全面正确地履行好职责，努力创造和谐稳定的社会治安环境。
二、民族地区检察机关发展的瓶颈与制约因素
（一）检察基础业务薄弱。一个突出的问题是少数民族地区检察机关有相当数量的干警监督意识不强，监督水平不高，监督手段不多，监督力度不够，严重制约了诉讼监督工作的开展；职务犯罪查处力度不够，侦查水平低，科技含量少，惩治腐败工作徘徊不前。
（二）人才短缺、检察官断层现象突出。普遍缺乏侦查、公诉、计算机方面的专业人才，由于受地方条件限制，引进高学历的法律专业人才十分困难；司法考试的“高门槛”使新进人员很难解决法律职称，目前大多数基层院出现新老检察官接替不上，具有办案资格人员逐年减少，部分县院甚至无法达到“有关业务科室负责人须为检察员”的规定。
（三）队伍整体素能不高。干警的文化专业结构不合理，大多干警原有文化基础较差，没有系统受过法律教育，学历教育旨在拿文凭，文凭与水平之间存在较大差距；由于长期缺乏“领军”人物的有效正规带领，导致执法手段单一，执法方法比较简单，经验化现象突出；个别干警思想空虚，不思进取，安于现状，不求有功，但求无过。
（四）管理机制不规范。在队伍管理、机关建设等方面仍然沿用行政管理模式，缺乏与检察官法相配套的改革措施；在办案、监督制约方面的运行过程中，人的主观因素较重，随意性较大，缺乏一套科学、严谨的规范化管理机制。
（五）基层检察机关保障不够有力。目前检察机关实行“双重领导”的领导体制和“分灶吃饭”的财政体制，作为少数民族地区基层检察机关来讲，一方面严格要求不能吃“杂粮”，而另一方面又不能保证吃饱“皇粮”。办公条件差，装备落后，办案经费困难的现象十分突出。干警政治生活待遇落实差，不少中层干部因为受职数限制，无法解决职级待遇，与经历相似的其他行政干部相比工资收入差了一截，住房条件面积小、质量差、不成套，有的干警长期住在危房里。
三、民族地区检察工作创新发展的思路
按照“工作要有新思路、改革要有新举措、队伍要有新气象、管理要有新手段”的目标，立足于本地工作实际，要有针对性地采取非常措施，克服各种制约因素，着力实现工作的创新与发展。
（一）找准工作重心。院党组特别是检察长要带好头，增强履职能力、服务全党大局的政治责任感，以“不须扬鞭自奋蹄”的姿态，把心思放到干实事，抓落实，解决实际问题上，要针对自身工作中存在的问题寻找对策，高起点定位，高标准要求，从中理出既符合检察工作发展规律又适合本院工作实际并富有创新精神的工作思路，从而在 全院构筑凝心聚力、开拓创新的崭新平台。
（二）创出工作特色和品牌。将上级院的精神同本地工作有机结合起来，认真分析工作现状，在影响和制约发展的关节上做文章，寻求工作的突破与提高，才能创特色、做亮点，做出自己的“拳头产品”，使强项更优、弱项变强，以点带面，以难带易，推动业务亮点的树立，带动各项工作迈上新的台阶。
（三）全面实行规范化管理机制。规范化管理对于确保检察机关正确履行法律监督职能，有力维护社会稳定，树立严肃的执法权威和执法形象具有十分重要的意义和作用。民族地区的检察机关一定要审时度势，在管理方法上创新，以管理促队伍，以管理促办案，以管理促效率。通过认真总结近几年检察改革的基本经验，吸取先进地区好的做法，对现有的工作模式、运行机制全面认真加以审视，从办案工作、队伍管理、机关建设、监督制约和保障机制六个方面进行规范化建设，从而全面增强检察工作的活力和发展后劲，提高工作质量和效率，提升各项工作的层次和水平。
（四）提高队伍的整体素能和管理水平。牢固树立“建院先育人”的思想，切实把创建“学习型”活动纳入重要议事日程，加大对教育培训的投入力度，积极开展创建“学习型”活动，通过强化岗位培训、岗位轮换等方式培养专业骨干和一专多能的人才。充分调动现有人才的工作积极性和创造性，最大限度地盘活人力资源，使不同的人才在绩效管理体系中合理流动，最终与最适合的岗位相匹配。提高“人才资源”的管理水平，认真总结和完善竞争上岗和双向选择机制，选好用好人才，增强干部队伍管理的活力，最大限度的发挥现有人才资源的整体效能。
（五）切实转变工作作风。对检察实践中遇到的共性、疑难和热点问题进行专项调研和科学总结，把感性的实践经验上升到理性的科学思维。领导干部要率先垂范，要求干警做到的，自己带头做到，切实把思想工作寓教于平时，寓教于经常，在全院创造一种相互信任的氛围。同时，一方面提倡艰苦奋斗的精神，引导干警把艰苦奋斗等革命传统渗透到学习和工作中去，另一方面在对干警进行思想教育，提倡奉献的同时，也应充分考虑工作条件的改善，努力创造条件，解决存在的实际问题，充分调动干警的工作积极性。
