城中村改造的原因范文
时间：2023-12-19 17:51:46
导语：如何才能写好一篇城中村改造的原因，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。
篇1
"城中村"是各地区城市化发展中出现的普遍问题。按建设用地占总用地比例可把城中村发展的具体形态分为三类，即"典型城中村、转型城中村、边远城中村"。因此，城中村大多分布在城市边缘、城乡结合部，被城市完全包围或半包围形态。这种形态直接形成"边外城市化，边内脏乱差"的鲜明对比，这也发映出城中村急需治理的现实。
一、天津市城中村改造现状分析
天津市城中村改造从2004年开始，到2010年6月底，天津市中心城区涉及的66个城中村已经陆续改造完成20个，还有46个村中城有待改造。这46个村全部坐落在环城四区，涉及21万人口，6.5万户。城中村改造的主要内容就是将城中村危陋、平旧的房屋拆除，集中建设现代化小区，节约出来的土地征为国家所有，用于城市建设的再发展。故这46个村需拆迁房屋达800万平方米以上。其中有的村落确定了投资单位，有的因缺乏资金支持无法启动改造，再加上在拆迁问题上的重重困难，因此，天津市城中村改造任重道远。
二、天津市城中村改造问题分析
天津市城中村改造问题与我国其他地区有很多共性，但以下三点在天津市城中村改造中都比较突出。
1、公共服务设施欠缺，环境质量差与现代城市发展不同步
大部分城中村的道路曲折不通，不能满足消防、急救、环卫等车辆通行。房屋高度无序，水、电管线混乱，煤气管道不通，在消防、抗震等方面存在隐患。此外城中村建筑间距过小，采光、通风不足.建筑质量不高。由于缺乏统一的规划和管理，城中村排水排污、垃圾处理等市政设施不足，加之村民的生活方式并未根本改变，使得生活性和生产性污水就近排入河道或农田，固体废弃物无序堆放，环境质量差。这些都严重制约了城市整体服务功能的提高和生活质量的改善，社会治安混乱，管理难度高，严重影响了城市的现代化形象。
2、城中村占用大量土地资源，管理混乱，权属界定不清
城中村大多位于城市中心地带或次中心地带，占用了大量城市建设用地，是丰富的土地储备资源，但是这部分土地一般涉及若干集体土地所有权单位，而由于现行法律对农村集体土地所有权主体的概念设定模糊，在行使具体权利时，作为所有权人的农民集体的真实意愿难以得到真正体现，造成了农民集体在收益分配上的不均。这些权属不清的土地使得土地在流转的时候更加混乱。
3、土地利用效益低，违法违章建筑严重
城中村大多以独门独户的传统家庭模式建筑为主，房屋建筑占地面积大，建筑密度高，容易率低，造成土地利用率和产出率低下。由于管理制度和监督制度不完善，导致村民因利益驱动住宅往往尽可能占用公共空间，余留的公共空间狭窄，在城中村形成"一线天"等独特"风景"。随着外来务工人员的不断增加，低廉的城中村住房有了巨大的需求市场，所以农民不顾一切的进行违法建设，任意侵占公共空间和道路，市政设施无人顾及，致使潜在的土地资源流失。
三、天津市城中村改造成因分析
城中村形成的客观原因是我国城市进程的快速发展。城市化是城中村形成的主要外动力，然而城中村很多负面现象还是有其潜在的原因。
1、法律法规实施力度和监察措施不强
法律制度的滞后性是现实生活中出现"先发生后管理"问题的根本原因。而相应的监察制度是使法律等规章制度有效实施的保证措施。监察措施不及时，涉及到的相关问题就不能及时得到解决，这也是城中村改造问题难以有效实施的重要原因。
2、农民的文化素质有待提高
在环境保护和土地资源保护中，群众一直是直接的实施者与受益者。良好的环境和充分的土地后备资源是社会安定、人民生活富足的重要基础，但是这样的意识并没有深入到每个人群众的心中。小民经济的自私性与集体利益冲突时，大多数人首要考虑的还是自身的利益，公益性参与只存在于少数具有高文化层次的人群中，但是在具体做的时候还是要再打折扣。城中村改造是利国利民的一项长远事业，以利导之、以利趋之除了提高群众自身文化素养外，政府的奖励机制也应大力实施。
四、天津市城中村改造对策分析
1、明晰土地产权关系，制定有针对性的土地管理制度
土地产权关系是城中村改造问题顺利解决的基础因素，明晰的产权归属可以化解很多现实问题，所以制度一部专门专门关于城中村改造问题的土地制度迫在眉睫，只要有法可依，一切关于权属的纷争才可迎刃而解。
2、处理好"城中村"三方关系是治理"城中村"问题的保障
城中村改造问题涉及到的主要利益主体有：政府、城市开发商、城中村居民，而城中村改造的实质是通过解决产权、规划、地价及拆迁补偿安置四方面问题来平衡政府、业主与改造单位三者之间的利益关系。因此抓住利益三方的主要矛盾，分析各利益主体最关注的问题才能妥善处理好城中村改造问题。
3、因地制宜，挖掘不同城中村的特色，勇于创新
"城中村"改造应深入了解本地区的现状特征和改造的市场条件，综合协调各方利益，根据各地区、各类型"城中村"的不同特点，多方论证改造方案的经济可行性与空间可行性，提出操作性强、科学合理、特色鲜明的改造方案。
个性化是城市发展重要的内在动力，是城市发展永恒的话题。因此，应首先继承传统建筑，体现地方特色，深入研究，综合考虑城市的自然、地理、社会、人文等各方面因素，挖掘城市特色，利用先进的规划设计手法，编制富有地方特色、个性鲜明的改造规划。做到"一村一策、一区一策"，把天津市打造具有活力的现代大都市。
参考文献：
[1]郭振维.城市化进程中"城中村"问题改造研究--以天津市为例[D].天津师范大学，2006.
[2]胡明杰.城市化进程中城中村改造问题研究--以天津市西青区为例[D].天津师范大学，2012.
[3]陈柳钦.关于天津市"城中村"改造问题的几点建议[EB/OL].http：///newsdisplay.php？id=1417129&sib=1.
[4]周森.城中村改制和改造的思路与对策[J]南方经济，2002，（2）.
[5]郭春娥，谢水木.浅谈天津"城中村"改造[J]城市，2006，（6）.
篇2
【关键词】“城中村”改造 国家治理 利益协调 【中图分类号】D035 【文献标识码】A
“城中村”之所以成为“治理难题”，是城市化发展中各种“制度性问题的纠结”，不是简单的“推倒重建”所能“一推了之”的。“城中村”改造作为治理“城中村”问题的应对之策，在全国范围内，从小城镇到一线城市全面铺开，展现了中国特有的国家治理方式。从“城中村”改造的艰难推进中，深刻反映和体现了国家治理现代化的各种制度性改革问题，从而具有了国家治理现代化的普遍治理意义。
“似城非城、似村非村”的“二元混杂”状态，成为中国“城中村”的鲜明地域标志
中国城市化进程，伴随着中国现代化进程相演相生，其“历史性加速”有目共睹。据城市常驻人口统计，1952年城市化率是11%，1978年是17.9%，1992年是27.5%，2002年是39.1%，2012年是52.57%，2014年是54.77%，2016年达到57.35%，城镇常驻人口已_到79298万人。
伴随着急剧扩张的“摊大饼式”的城市膨胀，在“城市包围农村”的态势下，受到“城乡二元结构”的体制性约束，各种大小不一，样态各异的“城中村”被逐渐地、一个一个地“遗留”在城市中。由于城乡二元的土地所有制制度，农田集体所有制土地征用成本低，交易过程简单，因此村庄农用耕地被快速征作城市国有建设用地，而农民宅基地和少量村中集体留用地由于征地程序繁琐、交易成本高，加之宅基地之上的农民住房拆迁补偿成本更高，所以留存下来。此种“要地不要人”的城市化扩张，就逐渐形成了城市周边村庄被城市化进程“遗留”下来，“城中村”积累性产生，“城中村”问题浮出水面。
正如“城中村”在城市格局中“星罗棋布”有目共睹，“城中村”问题同样有目共睹。村民为了获取最大的“租房租金”，宅基地上的“民房”愈建愈高，一般都在5-8层，最高甚至高达20层；“私搭乱建”违章建筑不断蔓延，“握手楼”、“接吻楼”鳞次栉比，房距楼距狭小拥挤；“城中村”街道狭窄、各种电线管线密如织网，一旦发生火灾等事故灾害，消防车根本无法进入；“城中村”成为大量流动外来人员暂住的“常住地”，外地人与本地人之间、外地人与外地人之间的矛盾纠纷时常发生，“城中村”管理面临极大挑战。“似城非城、似村非村”的“二元混杂”状态，成为中国“城中村”的鲜明地域标志。
这种各级城市政府“管不了、拆不起”的“城中村”，自然成为了“复杂难解”的“城中村”问题。城市化进程越是简单粗暴扩张，“城中村”问题亦是越积越多，而“城中村”问题越积越多，“城中村”改造的规模和成本就越大。加之“城中村”周边不断攀高的城市地价和房价，更是刺激了“城中村”村民扩建楼房和加高楼层的“寻租”欲望。“城中村”问题随之呈现出一个越积越多，越多越难改造的“治理困境”。
但“城中村”改造，是城市化进程中提升城市文明的必然趋势，也是提升“城中村”民众生活品质的民生要求。“势在必行”的“城中村”改造，面对长期累积的“城中村”问题，也必定是一个阶段性发展问题。这便关涉“城中村”改造中的各种深层次制度性改革问题。
“城中村”改造关涉各种“制度性问题纠结”的深层改革逻辑
“城中村”问题既然是各种“制度性问题纠结”的历史性积累结果，就必须针对各种“制度性问题纠结”而推行深层改革。“城乡二元结构”的制度性体系，是“城中村”及其“城中村”问题存在的总的制度根源。
城乡二元的户籍制度，造成了城乡二元分治的总体性格局。城乡户口的天生身份差异，连锁地界定了城乡不同的土地所有权结构、不同的土地征用补偿标准、不同的社会保障体系、不同的住房和拆迁补偿标准、不同的城乡社区管理机制等。“城中村”改造中遇到的各种难题也由此产生。
例如，城市的国有土地所有制与农村的集体土地所有制，便有不同的土地征用程序和补偿标准。“城中村”改造中，有关土地征用和民房拆迁的法规依据，是依据《土地管理法》《农村土地承包法》《物权法》？还是依据《城市房地产管理法》《城市房屋拆迁管理条例》《城乡规划法》？况且不同的法律法规中还有不太明确的“模糊之处”，甚至法条规定之间还有矛盾和冲突。这也是各地城市政府不断制定适用本地的“城中村”改造管理条例的原因所在，但各地城市政府在制定本地适用的条例时，所根据的上位法和具体的实施细节则各有不同，同样存在矛盾和不一致之处。
又如，政治制度层面，“城中村”改造后，农村村民一体登记为“城市居民”，平等一体的公民政治权利如何保障？“村民”变“居民”后的知情权、选举权、管理权、监督权如何落实？原有“城中村”中庞大的“集体资产、资金、资源”如何有效管理？“三资”的盈利和收入如何分配到每位居民手中？“村委会”变“居委会”后如何继续推进基层民主自治？
再如，社会制度层面，“村民”变“居民”后，有关医疗、教育、失业、养老等社会保障体系如何与城市管理体系对接？原有“村民”各自缴纳、时间先后不一和金额多少不一的各种保险如何接续管理？各种社会保障所需的庞大补交和支出资金如何筹集？城市社会保障资金如何能够接纳如此突然“进入”的庞大“城中村”居民？
还有，文化融入方面，“城中村”中还有不少历史文化“村落”，如何在快速推进的“城中村”改造中保护传统的“乡村文化遗存”？宗族祠堂和名人故居如何保护性开发？原有的乡村道德礼治、风俗习惯如何在城市文明中发挥作用？
只有在“城中村”改造中，一体联动地推进各种深层次制度性改革，才能真正持久地解决“城中村”问题，保证不发生大规模的上访和，同时保证后续的城市化扩张中不再出现新的“城中村”问题。
“城中村”改造的关键制度机制是利益协调和利益平衡
“城中村”改造，从长期来看，是一个制度缺失和制度平衡问题，关键是推进各种保证公民一体平等的制度建设。从短期来看，则是一个各种利益相关方之间的利益协调和利益平衡问题。
在全国各地的“城中村”改造中，各地政府也在“政府引导、企业运作、社会协同、村民参与”的总体原则下，创造了各种不同的改造模式：如政府主导的“包拆包建”模式、开发商主导的“市场化运作”模式、村委会和村民主导的“自拆自建”模式。但不论哪种模式，都不能由单一方面“独自决定”和“独自完成”改造进程，都会涉及各种利益相关方的利益协调和利益博弈。具体来说，主要有如下相关方：
城市政府，尽管各地城市政府，在其区位优势、城市规模和财政收入等方面各不相同，但在提升城市品质、增加城市土地收入方面，都有强烈的“城中村”改造动机。城市政府是城市发展的引导者和主导者，是“城中村”改造中的关键性组织者和协调者。但在“改造后的土地增值”中，城市政府也存在与开发商、村民的利益博弈。
开发商，是“城中村”改造中具体的“操作者”，只是在改造中“介入”或“主导”的程度不同。但开发商的根本“宗旨”是其利润回报，有利可图则介入开发，反之则没有“改造激励”。利用开发商的专业开发资源和专业技能，是保证“改造质量”的主要途径。城市政府如何激励和引入各种开发商积极介入改造开发，主要是通过“让利与商”来实现的，但也受到“城中村”村委和村民“谈判能力”的制约。
村委会，是“城中村”集体利益的“组织化代表”和集体谈判代表，是村集体资产和公益的守护者。为了减少“谈判对象”和“谈判交易成本”，政府和开发商一般都愿意选择“村委会”作为“谈判代表”，而不会选择与每家每户“一对一”地分别谈判。所以，村委会是否能够充分代表“村民利益”？村委会领导是否公正无私并有能力与政府、开发商反复谈判？村委会成员是否有、截取冒领征地和拆迁款行为？都成为改造进程能否顺利推进，村民能否认同和支持改造工程的关键因素。
村民，是“城中村”改造的最终相关方，一般以“一家一户”为利益代表。改造后收益越多的家庭，越有可能支持尽快“改造”。所谓的“钉子户”、“上访户”，可能就是“改造工程”的最大“受损者”。由于“城中村”改造涉及每家每户的直接利益，所以受到村民的极大关注，也由于各家各户的“利益收益”各不相同，各家各户的“参与态度”和“参与程度”也自然不同。这正是改造工程中，动员协调工作和矛盾化解工作十分“难做”的根本原因，也是考验政府的行政能力和为民服务意识的关键环节。
还有一个“间接利益相关方”，那就是居住在“城中村”的“外来流动人员”，同样由于“户籍限制”，众多的“外来居住者”，在“城中村”改造中，既无参与权、更无利益分享权。甚至政府和开发商无需“正视”他们的存在，他们只能“默默地”选择“逃离”，去投奔更便宜、更边缘的“临时栖息地”。但“城中村”改造的大幅推进，必然“抬高”租房者的“租金成本”，对当地的劳动密集型制造业带来劳动力雇佣的压力。
在“城中村”改造中，除了“外来居住者”受到“外部性挤压效应”的影响之外，城市政府、开发商、村委会、村民之间是紧密互动的“直接利益博弈者”，政府和开发商可能“合谋勾结”以最大限度获取“土地开发增值”；开发商和村委会，也可能“合谋勾结”以私分截留补偿资金；村委会和村民团结程度越高，与政府和开发商的“谈判能力”就越强，赢得“城中村利益”的机会和收益就越多。
在城市政府的主导下，经过各种利益相关方反复的博弈协商，建构公平、公正、公开的利益协调和利益平衡机制，就是“改造工程”能否顺利推进并没有“后遗症”的制度性关键。这在全国各地的“城中村”改造的各种成败得失案例中可以得到佐证。
在“城中村”改造的历史进程中构建现代城市治理体系
随着中国全面现代化进程的整体推进，相伴而生的城市化的“历史性加速”，“城中村”及其“城中村”问题普遍存在，考验着现代城市的治理水平和能力。“城中村”改造，成为构建现代城市治理体系的契机和机会。
“城中村”改造前，需要健全城中村的自治组织体系，选举公正廉洁的村集体组织和代表，完善村民利益的“组织化表达”机制，为顺畅的协商与谈判过程奠定良好的“自组织”基础。同时，需要中央政府协调和统一各种有关“征地和拆迁”的法律体系，各地政府制定具体的征地和拆迁的实施细则，为“城中村”改造提供协调一致的法律和政策支持。
“城中村”改造中，各地城市政府需要制定城乡一体协调的发展规划，制定社会资金参与“改造”的融资途径和运作平台，构建政府、开发商、村委会及村民平等沟通的利益协调机制。同时，开放公共媒体和社会组织参与监督的途径和机制。构建政府、企业、社会组织、媒体和民众多元参与、协同治理的城市治理体系，不仅是“城中村”改造工程顺利推进的制度保障，也是提升现代城市治理能力的制度体系保障。
“城中村”改造后，构建城乡一体化的社会保障体系，使城乡居民都能平等享有公平的权利保障，推进“城中村”居民一体深度融入“城市化”进程。在大幅增加政府公益性“廉租房”供应的基础上，降低“城中村租房”的市鲂枰和“村民建房动机”，消除“城中村”再生的“外部激励”，防止“冒进性的激进城市化”，遏制新一轮“要地不要人”的“城中村”蔓延。同时，在消除户籍限制、对接城乡征地补偿差别、消除外来打工者融入城市的各种制度门槛和制度限制方面，要有所作为。这有利于为新型城市文明的治理能力建设，奠定长久的制度体系基础。
（作者为中国社会科学院政治学研究所研究员、博导，政治理论室主任）
【参考文献】
①《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，中国政府网，2014年3月16日。
篇3
关键词：城中村；改造策略；利益博弈；共赢
中图分类号：D9
文献标识码：A
doi：10.19311/ki.16723198.2017.09.056
1引言
芜湖市作为安徽省的政治、经济、文化、交通次中心，近年来工业化、城市化发展较快。随着城镇化的广度和深度的不断发展，芜湖市的人口和面积都在迅速地增长。但“城中村”问题也随之日益凸显――房屋低矮连片、密度大、基础设施配套不齐全。城中村所呈现出来的负面问题已经成为芜湖市发展中极不协调的一个因素，严重阻碍了城市的可持续发展。针对芜湖市城中村进行改造，不仅有利于改善城市居民的居住环境、提升城市形象，还可以加快城市现代化建设进程，同时也为其他城市改造城中村提供有利借鉴。因此，为解决城乡二元结构的矛盾，城中村的建设治理已经成为芜湖市全面建设发展过程中亟需改善的重要问题。
2文献综述
针对城中村现象，国内外学者已经有了丰富的研究成果。
在国外城市发展的进程中，有关城中村的研究主要通过几个方面展开的。首先，是关于城市边缘地带研究。早在20世纪50年代，奎恩和托马斯就按照内城、城市边缘区、城市腹地这三个部分将大城市的地域结构进行分解，并且很明确地提出“城市边缘区”这一概念。从此，城市边缘区的研究便开始了。接着，是关于城市蔓延的研究。大部分学者一贯认为，城市蔓延就是指是城市化区域向未城市化地域的扩张。随着城市边缘大片住宅的开发，住宅的高容积率、建筑密度不断模糊了城乡间的界线。最后，是关于都市村庄的研究。2004年，美国学者约翰斯顿在《人文地理学辞典》中定义都市村庄为一种居住型社区，是移民进入城市的聚集点。因为具有相同的或相似的文化或种族特征的居民，常常会位于内城或转型地带。此外，美国城市经济学家苏利文则定义都市村庄为现代城市郊区的次中心，这是使人与人、人与自然在生活、工作、游乐中达到一种和谐关系的地方。
在国内关于城中村的相关研究中，主要是根据国内学术界在不同的历史时期，基于不同的角度展开的，最终探讨了城中村改造的可持续发展模式。首先，是20世纪90年代的城市边缘区研究阶段。房庆方（1999）从未来规划、城乡发展规划、城中村法律法规政策出台等角度提出相应解决对策，此外还提出在城中村改造过程中，一定要因地制宜，制定相应的政策。然后，是20世纪90年代末至今的深入研究阶段。周新宏（2007）基于经济学的研究视角，探究导致城中村形成的经济与制度原因，针对城中村的形成、存续和改造问题进行了深刻分析并在此基础上提出相应的改造方略。辛刚国（2008）从城中村文化角度出发展开研究，全面评价和认识城中村现象，重点讨论城中村多元文化的冲突和融合，以及重建独特文化模式。李莉莉（2009）从城市化以及生态问题的方面展开研究，提出城市生态化和环境保护的改造建议。王新（2011）针对城中村改造中利益群体的冲突，分析城中村改造过程中的利益主w及其相互之间的关系，探究出城中村改造过程中存在的具体矛盾和矛盾冲突产生的根本原因。
结合国内外的研究，不难得出，虽然众多学者从各种角度探讨城中村问题，而且取得了丰硕的研究成果。但是，大部分的研究都是大环境下城中村的治理问题，因此难以避免的是研究范围过大，不能适应于每一个城市，在某种程度上存在局限性。本项目将立足于对芜湖市“城中村”地区进行的实地调研，找出其形成的具体原因，并探索出适合其可持续发展的城中村改造策略，而不是盲目效仿前人经验或其他城市做法，由此达到使芜湖市全面快速发展的效果。
3芜湖市城中村改造项目现状
芜湖市“城中村”现象明显地区，有杨家门附近、湾里街道和芜湖市步行街附近。从市区来看，2013年到2015年棚改货币化安置比例在不断的上升，从30%增至59.8%。通过推进棚改货币化安置和市场化购房等方式，总共消化存量房地产23225套，占据同期商品住房销售总量的37.5%。2016年，安徽省芜湖市计划实施棚改面积为305万平方米、共有26973户。尽管如此，在芜湖市城中村改造进程中尚且存在很多有关利益的冲突，利益主体在进行利益冲突的博弈。从调研中，不难发现为了能够得到城中村改造资金来源，政府与开发商展开是否实施优惠政策的博弈。为了解决拆迁补偿安置的费用和社会保障问题，村民与政府、开发商展开博弈。为了追求利润最大化，开发商与村民为拆迁补偿安置方案展开博弈。为此，建立以下博弈模型展开深入分析，得出相应解决方案。
4城中村改造三方博弈模型
在城中村改造的博弈过程中，三个博弈主体分别是政府、开发商和村民。政府主要是为了合理规划和管理城市土地，改善城市环境和提高城市竞争力，从而实现政治目标，提高公共利益，提高土地利用率。但是，在改造的过程中，政府存在一定的压力。首先，缺乏资金的来源，推进的周期能够控制在合理的时间范围内，但实现却困难重重。此外，法律方面不够完善，实施城中村改造过程阻力大。开发商在改造中可以获得利润，提升自身品牌形象和知名度，但是投入资金多收益少，改造的周期长且不确定性大。而且，在改造的过程中村民不是很配合，拆迁成为难题。村民支持城中村改造的一部分原因是可以改善脏乱差的环境，而且在拆迁中可以得到补偿和社会保障，从而以崭新的身份更好地融入城市生活。当然，村民也有一些考虑，他们担心对土地和房屋补偿的期望过高，担心社会保障不到位，不敢用已有的收入来源作赌注。
在博弈中，政府的最优策略是为对城中村改造提供优惠，受到城市化进程的影响，城市中的村庄不得不改造。政府可以吸引开发商投入资金，但是政府需要对开发商追求利益过程进行监管从而保障村民的利益。村民对城中村改造的支持，取决于改造是否能达到村民期望收益。在此基础上，可以建立三方博弈模型，如图1所示。
图1是六种城中村改造的组合，S1、S2、S3、S4、S5和S6。S1表示政府、村民和开发商共同改造；S2表示政府承担改造费用，村民支持进行改造；S3表示村民和开发商共同改造；S4表示村民在其所在的村进行改造；S5表示村民不支持，无法进行改造；S6表示村民不支持，无法进行改造。
5总结与建议
5.1总结
从三方博弈拓展模型综合分析可知，村民的选择在城中村改造中起着决定性的作用，只要村民支持改造就能实现，同样只要村民反对改造就不能实现。在村民支持的情况下，一旦开发商介入，政府和村民就必然获得相应的收益，所以村民就相应地支持改造。因此，城中村改造的过程中最主要的问题就是对村民利益的绝对保障。
5.2建议
城中村改造的过程是政府、村民和开发商之间的一场合作，需要三方看清自己的位置，发挥好在各个环节中的作用，最终实现互利共赢的目的。鉴于芜湖市城中村改造的调查研究，得出以下几点建议。
首先，芜湖市政府应该制定相应的规划，组织招商引资项目，建立一种政府主导、市场运作、社会参与的模式。在建设用地上，坚持通过招拍挂的方式供应土地，进行阳光操作。同时，为了维护好开发商的利益，各县都在政策许可的范围内通过制定优惠措施，尽量让利于开发商。坚持以村民利益为本，监督和调控拆迁补偿安置方案。建立和完善相关的法律制度，对于住宅房屋的拆迁补偿安置，根据房地产权证等有效证明给予补偿，实行货币补偿和产权调换。对于非住宅房屋拆迁补偿，区分土地使用权取得方式不同计算补偿，或者按照重置价格结合成新计算补偿。完善社会保障制度。劳动、民政部门要借鉴先进地区经验，结合芜湖市实际，对改造后的居民社会保障问题尽快拿出具体意见，在政策允许的范围内，可按比例拿出一定的土地出让收益，对失地居民进行一次性补贴，解决好居民老有所养、病有所医等问题。强化就业及培训。劳动部门要依托各种载体，加强劳动技能培训。要充分发挥我市工业基础好、企业多，特别是推进区工业集聚区建设即将形成规模的优势，有针对性地制订培训计划，实现农民就近就业、就地就业。夯实村组集体经济，增加农民收入。城中村改造过程中可适当补偿经营性商业用房，由村、组集体经营，收入用于保障农民今后生活。要积极引导群众采取土地入股的形式，支持产业发展，促进农民增收。
其次，开发商应该保持良好的企业形象，不能^分追求利润和抢夺村民的利益空间。配合政府工作，尽力实现共同的利益。自觉遵守法律法规，从考虑村民利益的角度出发，合理获取应得利润。
最后，村民应该看到城中村改造的发展前景，大力支持政府工作，全面考虑改造的成本和收益，降低预期收益标准，不盲目追求利益，以可持续发展为目标和原则。积极主动参与各种政府培训，提高自身素质，努力学习科学文化知识，自主创业，为农村建设尽自己最大的努力。
参考文献
[1]房庆方，马向明，宋劲松.城中村：我国城市化进程中遇到的政策问题[J].城市发展研究，1999，（04）：2123.
[2]周新宏.城中村问题：形成、存续与改造的经济学分析[D].上海：复旦大学，2007.
[3]辛刚国.都市里的村庄―“城中村”的文化困境及其重建[J].湖南省社会主义学院学报，2008，（06）：9193.
篇4
【关键词】 城中村改造 经验 启示
一、城中村改造的经验
1、广州市城中村改造的经验
广州市是我国改革开放的前沿阵地之一，也是我国经济发达地区的区域性中心城市，其城市化进程中的城中村改造颇具代表性。广州市自2004年至2010年按照城乡一体化的要求将全市138个城中村改造为现代城市社区，其城中村改造的经验可以总结如下。
（1）先行试点，逐步推进全市城中村改造。广州市首先采取“一村一策”的办法将位于中心城区的7个具有代表性的行政村作为改造试点，然后逐步在全市城中村改造中推广试点经验。
（2）城中村软硬环境改造分两步进行。第一步是通过“四项转制”的办法改造软环境，即变建城区内的城中村村民为居民，变村委会为居委会，变集体所有土地为国有，变村委会管理的集体经济为集体法人股东和村民个人股东共同持股的股份制公司，变城中村村委会管理为城市一体化统一管理。第二步是对硬环境的改造，即通过合理规划，结合新式农民公寓建设和旧村改造的方式对城中村逐步进行改造。
（3）采取了“政府指导+城中村自主改造”的模式。在城中村“安居”改造中，广州市不主张引入开发商，坚持城中村集体自主改造，改造资金的筹措采取“谁投资，谁受益”的原则，资金来源以村集体经济改制后的股份公司和村民个人出资为主，辅以银行优惠贷款，区市财政对部分市政基础设施和公共配套设施建设给予适当资金支持。
2、深圳市城中村改造的经验
深圳市自1997年开始对城中村进行改造，其改造经验总结如下。
（1）试点推进，严格城中村用地。深圳市的城中村改造试点是按照每镇一村的办法进行，政府免费提供设计方案、村民自主选择对村民住宅进行了连建、单元式统建改造。在城中村改造中，严格规定城中村土地使用要求，将城中村土地划分为不准发展区、控制发展区和非建设用地三类，并给城中村留出足够的发展用地。改造中坚持“以人为本”，改造重点是解决居住、绿化、公共设施以及环境等问题。
（2）政策规章指引，专门改造机构实施。深圳市于2004年出台了《深圳市城中村改造暂行规定》等政策规章，为城中村改造的实施提供了有效的政策规章指引。此外，深圳市还成立了专门的城中村改造机构，编制了城中村改造总体规划，为城中村改造提供了强大的技术支撑。
（3）实施城中村改造准入制度。深圳市对城中村的改造主要采取的是“政府+村集体+村民”的模式，同时允许部分城中村的改造引入开发商，并实施城中村改造准入制度，对进入许可程序的改造项目和参与城中村改造开发的机构设定准入条件，以保障城中村改造的成功。
3、杭州市城中村改造的经验
杭州市自1998年开始启动城中村改造，推行撤村建居。相对于其他城市，杭州市需要改造的城中村多位于西湖风景区内，由于城中村村民不愿意搬迁和风景区内不宜建设高楼大厦的原因，杭州市采取了统一规划、原地安置、建筑控高等措施对城中村进行了改造，其城中村改造经验总结如下。
（1）政府主导。为顺利推进城中村改造，杭州市出台了56个相关政策，成立了市、区两级城中村改造指挥部和办公室，专门负责城中村改造工作。安置城中村村民的多层公寓由政府统一规划、组织开发，其建设采取“个人出资，市场运作”原则，公寓小区内外的公共设施和市政配套设施分别由区、市政府负责解决。
（2）撤村建居，村民变居民。在城中村改造中，杭州市撤销了原来的行政乡、村，设立了街道办事处，转城中村村民农业户口为非农户口，村民享受“两低”、养老、医疗等与城市居民同等待遇的社会保障。
（3）土地政策。撤村建居后，原城中村集体土地依法征用为国有，并留出10%作为村镇建设和经济发展用地；安居村民的多层公寓建设用地按照行政划拨方式提供，且30%的多层公寓作为经济适用房由区政府公开向社会销售，所得利润则补贴小区配套设施建设。
4、珠海市城中村改造的经验
珠海市自2000年开始对建城区共26个城中村进行改造，拆迁面积达260万平方米，动迁人口近20万。相比于深圳市“政府+村集体+村民”的城中村改造模式，珠海市则采用了“政府政策指导+开发商市场运作主导”的方式对本市城中村进行改造，其城中村改造经验可以总结如下。
（1）目标明确，坚持规划先行。为提高城市竞争力，珠海市以“改造城中旧村、创建精品社区”为城中村改造的最高目标，在改造时综合考虑路网结构、基础设施和绿地等要素的有机联系，坚持先规划再实施的原则。在具体改造过程中，针对每个城中村的不同情况采用不同的改造方案，先易后难、逐步推进城中村改造。
（2）采取“市场运作主导、政府给政策”的改造模式。即在城中村改造中，政府并不直接投资，而是引入开发商投资、采取市场竞争机制确保城中村改造质量，政府则承担了制定城中村改造的原则、规划的责任，并提供相应的政策。
（3）政府让利，照顾村民、开发商的利益。为调动需改造城中村村民的积极性，珠海市在拆迁法规规定的范围内，制定了有利于村民的拆迁政策：对村民合法房屋按建造年份给予1：1至1：1.2的面积比进行补偿，对违章建筑给予建筑成本补偿，拆迁期间的安置费和房屋出租收入由开发商补偿，并允许村民参与原村集体留用地等土地升值收益的分成。对于通过公开招标中标的开发商，珠海市政府为确保其可获得25%以上的合理利润给予了“拆一免二至三”的优惠政策，即每拆1平方米房屋，免2-3平方米建筑面积的地价，并免去相应的报建费用。此外，所开发房屋的1/3用于城中村村民的回迁，其余2/3允许开发商用于商品房经营使用。
二、城中村改造的不足
篇5
【论文摘要】随着城市化进程的加快，城中村已经成为我国城市质量提高过程中急待解决的关键问题之一，其改造难度越来越大，改造 成本 也越来越高，已经成为专家学者关注的热点问题之一。文章从经济视角阐述了城中村拆迁改造中存在的问题，并以武汉市城中村拆迁改造为例提出相应的对策措施。
一、城中村及存在的经济问题
改革开放以来，我国生产力水平大大提高，经济基础日益增强，城市化进程也在不断加速。在城市快速发展的过程中，城市建设用地急剧扩张，一些距离城市较近的村庄被纳入城市建设用地内，形成了所谓的城中村。由于各种制度原因，城中村因其存在的各种经济问题成为城市发展的障碍。
1、较少有相应的集体企业等经济增长点
城中村居 民主 要靠出租房屋获取租金、征地补贴、城中村拆迁改造补偿费用等维持日常生活开支。因此，城中村房屋出租成为村民收入的主要来源之一，城中村的违章 建筑 物极大的影响了城市形象，阻碍了城市化发展的道路。
2、城中村土地利用率低，缺乏规划
城中村的违章建筑多，结构复杂，市政管网、城市功能不能延伸到其中的很多地方，由于缺乏统一规划或规划执行力度不到位、 管理 不规范等原因，致使城中村土地利用粗放、土地资产流失、拆迁改造成本增加。城中村土地利用率和产出率低下主要表现为房屋建筑占地面积大，建筑风格与城市规划不够衔接，呈现出城市景观与 农村 村落景观共存的现象。
3、城中村房地产二级 市场 活跃
城中村土地区位条件相对优越，土地产权属于村集体所有，这样，优越的区位条件和相对低廉的土地价格，使城中村中不规范的房地产二级市场特别活跃（例如，小产权房的买卖交易等），导致由于城市规划实施和基础设施条件改善而使土地升值的部分国有土地资产严重流失。
另外城中村建筑在拆迁改造过程中不仅造成建筑 材料 资源的严重浪费，而且还大大增加拆迁改造的补偿费用，增加拆迁改造成本，使国家整体利益损失严重。因此，经济视角的城中村改造越早越好，否则成本将更高，代价将更大，国家资产的损失将更惨重。
二、武汉市城中村改造现状
1、武汉市城中村
根据武汉市的界定，城中村是指《武汉市土地利用总体规划主城建设用地控制范围图（1997-2010年）》确定的城市建设发展预留地范围内，因国家建设征用土地后仅剩少量农用地、农民不能靠耕种土地维持生产生活且基本被城市包围的 行政 村。据此，武汉市二环线以内共有147个城中村，综合改造的总体范围包括江岸、江汉、硚口、汉阳、武昌、洪山等区（城郊区暂未纳入改造范围），涉及总 人口 35.66万人， 农业 人口17.10万人，土地总面积21381.82公顷，相当于全市规划中2020年建成区面积的1/4。2004 年底武汉市开始城中村的综合改造工作，根据实际拥有耕地现状，武汉市将全市城中村分为三类：a类村，人均农用地小于或等于0.1亩的村；b类村为人均农用地大于0.1小于或等于0.5亩的村；c类村为人均农用地大于0.5亩的村。并确定了首批进行综合改造的16个试点村，a类村由改制后的村经济实体自行改造；b类村以项目开发的方式改造；c类村以统征储备的方式改造。在先行试点并借鉴其他城市改造经验的基础之上，武汉市探索出了一条城中村改造的新路子。
2、武汉市城中村改造实践
（1）创新理念，转变政府职能。城中村的形成是一个 历史 过程，实际是城市发展中多重原因造成政府职能缺失的历史欠账。进行城中村综合改造，促使都市“洼地”早日崛起，是城市政府责任和使命，更是坚持城市科学、持续、协调发展理念的具体体现。在武汉市城中村的改造过程中政府开始转变观念，结合城市发展、土地整合、变城中村“二元”结构为“一元”结构的需要，从实现大规划的需要出发，制定相关政策并采取相应措施来保障武汉市城中村改造实践的进行。武汉市政府在改造工作中的角色定位在资金调配上可见一斑，武汉市政府在综合改造城中村中不仅没有经济利益的诉求，而且承担了巨额补贴，在城中村居民的就业安安置以及社保方面承担了无限责任。
（2）目标明确，循序渐进。武汉市出台城中村综合改造政策，确定了“五个转变”的目标：村民边居民、村委会变社区、村集体经济变企业集团、农民变股民、集体土地变国有土地。按照“两步走”的思路，先改制，后改建；先试点，后全面。通过股份制改造，将村集体经济组织依法改制为符合现代企业制度要求的经济实体；进行清产核资和资产评估，清理登记好债权 债务 ，资产评估结果经村民会议认可，并报上级部门确认；对村集体经营性净资产适当扣除 社会 保障和 公共 事业管理资金后，原则上全部作为股权量化的资产。在此基础上，着手城中村改建。改建须符合城市总体规划和产业发展要求，规划编制、建设管理的各项标准和控制指标，按城市规划、管理标准执行。
（3）引进 市场 化道路，推动城中村改造。土地出让实行彻底的市场化道路，全部土地以项目捆绑、挂牌底价方式出让，有效的避免政府低估地价以及房地产商与村之间进行“幕后交易”的可能。武汉市城中村综合改造政策规定：“开发用地与还建用地捆绑成项目后，采取公开供地，其挂牌底价为安置房建设 成本 和本宗地价之和的1.15倍”。这样一方面是让有开发资质的村集体 经济 组织在争取自行改造的竞争中处于有利地位；另一方面则可以给前期进入的开发商以适当补偿。为避免基础设施配套资金无法落实，规定土地出让金、增值收益的60％划转给城中村所在的区 财政 专户储存，专用于城中村综合改造中的基础设施建设，例如道路、排水、绿化、供水、燃气、供电、电信、邮政等；40％由市政府统筹用于城中村市政基础设施配套建设。
三、关于武汉市城中村改造的建议
1、进一步建立健全地方 法律 法规
武汉市城中村改造涉及范围广，各村层次参差不齐，改造起来难有统一的标准。基于城中村改造工作的政策性，如果没有相应的法律法规作为 指导 ，会因为 管理 人员的素质差距、管理模式的不一致使得改造混乱不堪，并且可能会有的人利用手中的权利以权谋私，损害集体和村民的利益。政府应该根据武汉市的实际情况制定相应的法律法规来指导城中村的改造，严格控制操作程序，强化协调服务和加强监管。
2、妥善解决就业、 社会 保障等配套制度安排
城中村失地村民的就业和社会保障问题的解决是城中村改造的内在要求。应该采取各种措施，大力促进失地农民再就业。原村集体所有财产、土地可以改组为农工贸股份公司，人员就业由农工贸股份公司就地解决，成为公司职员。可以用发展都市 农业 的办法，发展现代化农业、养殖业。及早培育经济增长点，为村民安居乐业创造条件，为 农村 城市化奠定良好基础。改造后的城中村的村民理应享受城市居民同等的养老 保险 、医疗保险和失业保险等社会保障待遇，应设计一个与城市居民相对接近、便于以后与城镇社保体系相衔接的操作方案，先养老保险，后医疗保险和失业保险，因地制宜、循序渐进。
3、合理调整利益关系
城中村改造过程中，土地市场化，政府应让利于村及村民。随着城中村的土地逐步挂牌，走进市场土地量的占比肯定会提高，市场关注度也会提高。但由于城中村改造中土地地块零碎不规则，利用效率不高，随着城中村的土地逐步挂牌，竞争可能会日趋激烈。为了调动城中村改制企业参与的积极性，并保护村与合作伙伴的合法利益，保证改造工作的平稳推进，政府可考虑对城中村土地挂牌交易减免规费，并在土地出让、土地增值收人中，拿出一定比例实行“以奖促改”，或明确一定的比例用于城中村改造 公共 设施建设。
【参考文献】
[1] 周新宏：城中村问题：形成、存续与改造的 经济学 分析[d].上海：复旦大学，2007.
篇6
关键词：城中村；改造
中图分类号：F293.2 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）06-00-01
一、城中村的定义及形成的原因分析
1.城中村的定义
城中村是指农村的土地已纳入城市总体规划发展区内，且农业用地很少或没有，居民也基本上属于非农化的村落。正如杨安在城乡建设杂志文中描述道，“繁华的闹市里，纵横的道路边排列着一幢幢漂亮气派的新现代建筑，在现代建的背后却往往有一大群坐落无序、高低不齐、新旧不一的农舍。整座昔日的农庄被包裹在现代城市建筑中。真正的农庄是农舍加周围的田园，充满宜人的乡土气息和田园风光。而城中村却是农舍加周围的水泥高楼，充满了城乡间的不协调。农村的气息在这里窒息了，城市的气息在这里全然不见。”
2.城中村的形成的原因分析
我们从城中村历史变迁中不难发现其形成的主要原因：
从客观上来说，是我国城市化进程的快速发展的结果。改革开放的近30年中，城市化的进程加速发展，我国的城市数目从1978年的320个发展到现在的662个。城市建成区面积也由3.6万平方公里扩大到9万多平方公里。城市的快速发展，需要通过征收周边农村的耕地获得扩展的空间。村庄进入城市，形成了城中村。
从主观上来说，是我国城乡二元管理体制及土地的二元所有制结构所造成的，这也是深层次的制度原因。所谓城乡二元管理体制，是指城市和农村分属不同的管理模式，二元所有制结构是指城市的土地属于国家所有，而农村的土地属于农村集体所有的制度。
二、“城中村”改造成本
“城中村”改造的成本最主要的有三个方面：
1.村民安置补偿费。“城中村”村民是失去了土地而只有宅基地，在城市建成区生活。那么对村民的安置补偿费，按什么标准补偿这是村民最关心的问题。拆迁补偿应包括：一是房屋拆迁补偿费；二是临时安置补助费；三是搬迁补助费。拆迁补偿的方式可以实行货币补偿，也可以实行房屋产权调换。货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位，用途、建筑面积等因素，采用市场比较法，以房屋拆迁评估价格确定。实行房屋产权调换的，拆迁人与被拆迁人应当依照货币补偿的金额的规定，计算被拆迁房的补偿金额和所调换房屋的价格，结清产权调换的差价，或协商确定合理的拆赔比。
2.土地使用权出让金。它是指建设项目通过土地使用权出让方式，取得有限期的土地使用权，依照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，支付的土地使用权的出让金。在当今社会主义土地市场，在保证土地为国有制度不变的前提下，土地使用者不是通过行政划拨而是通过有偿的市场竞争取得土地使用权。土地使用权不是无限而是有限期的，在限期内，土地使用者可灵活运用土地使用权。地价不是靠国家单方面确定，而是在土地使用者的竞争中形成，以促使土地资源得到更合理，更充分的利用。“城中村”土地属于集体土地，其运作有三种模式可借鉴：一是政府征收土地后转为国有土地，由政府负责安置村民及补偿。土地转为净地，政府或拍卖或自己开发；二是开发商直接与村委会协商，按市场运作开发土地；三是村集体成立房地产开发公司，自己对土地开发利用。这三种方式各有其特点：第一种从城市总体发展观点来看，政府开发最优，按城市规划以公众利益为目的，以城市综合效益最大化为目标，但政府往往资金有限，难以遂人心愿。其他两种都是以集团经济利益最大化为目标，易造成与周边环境规划矛盾，易忽视公众利益。需要政府做好协调工作。
3.土地重新规划建设成本。开发商对“城中村”土地改造建设，多数开发成商业用房或居民小区。那么在这一阶段主要发生的费用有：建设单位的管理费、勘察设计费、临时设施费、工程监理费、建安工程费、预备费、固定资产投资方向调节税及建设期投资贷款利息等。
三、城中村改造的难点分析
城中村的改造不同于城市进程中的旧城改造，城中村改造涉及土地的转制、村集体和村民的出租屋问题。这些问题与村民的利益交织在一起，远比一般的旧城改造问题复杂得多。
1.改造模式与改造主体问题
由于城中村所需改造资金数额巨大，因地制宜地设计好各村的改造方案，解决改造模式与改造主体问题，是改造计划制定的前提。现行的一般改造模式主要是下面三种模式：一是由政府主导，主要是指政府完成前期土地开发，然后采取市场化的招标拍卖方式。二是村民在政府指导与支持下，自筹资金，自行完成改造。这种模式政府支持力度比较大（比如在基础设施、公建设施及资金等方面），适用于村集体及村民筹资能力强，村规模较小的情况；三是开发商主导的开发模式，开发商资金雄厚，开发经验丰富，可以缓解政府资金的局限性，减少社会问题。这种模式将会成为改造的主要模式。
2.改造程序及优惠政策问题
城中村现有土地属集体所有，在改造过程中涉及土地的转制，因此在改造过程中必须将土地所有制转成国有土地所有制，转制后，牵涉到开发用地合法手续问题。如果完全采用市场化的招标、拍卖、挂牌出让模式，将增加开发商获取土地的成本，从而加大市场运作的风险。
3.村民的阻力问题
目前，城中村村民收入主要靠集体经济和出租屋收入，改造后的拆迁安置补偿成为制约城中村改造进程最大的障碍，村民现有出租屋经济收益是所有的出租屋这些房屋改造的机会成本，因而村民只愿意接收面积补偿。城中村现有容积率已接近或达到城市规划的上限，如果要使项目盈利，势必要提高容积率，而突破城市规划的界限。从目前一些城市的改造来看，改造后村民依旧过着以出租收入为主的生活，没有实现村民生存方式的转变。因此改造面临村民的意愿与改造最终目的相悖的困境。
四、城中村改造的几点思路
1.将村民重新纳入教育培训计划，使其能够真正适应城市社会生活的转变
城中村改造不是单纯的城市建设问题，很多城市都存在重视城中村的景观改造而忽视人的改造的问题，改造后村民的生存方式根本没有得到改变，依旧过着游手好闲的生活，是城市人力资源的极大浪费。因此城中村改造应重新将村民纳入教育培训计划，提高村民就业技能与水平，为村民自主创业提供智力与资金扶持。村民自主创业、自力致富需要好的带头人，改造后的城中村也需要合格的管理者，因此有必要加强“原村官”的教育培训，使其能够适应现代城市社区管理要求的转变。
2.在改造的拆迁安置补偿方案中，重新筹集村民的社会保险基金、教育培训基金及风险创业基金
对承担了村民医疗、养老等社会保险功能的集体物业，建议采取实物补偿与现金补偿相结合的方式，重新建立起村民社会保险基金及风险创业基金。基金按现代股份制企业方式运作，盈利不再以分红的形式发给村民，而是为村民提供社会保险及公共福利开支。这样既可以为村民提供基本的保障，又可以减少村民的阻力，最重要的是断绝村民对集体经济的依赖，鼓励村民自食其力，打破以往那种无所事事、游手好闲的生存状态。
3.因地制宜，制定出各村改造的优惠政策
对于城中村改造的高额成本，为使改造具有投资的吸引力，将土地市场价格作为取得土地的机会成本，将拆迁安置回迁成本作为取得土地的价格，在容积率和优惠政策方面进行调节，使改造项目具有竞争力。一般城中村现有容积率较高，仅采用容积率的手段来提高项目的可行性则势必造成容积率居高不下的情况，因此城中村改造应因地制宜在土地出让金及城市建设配套费上给予优惠，使满足城市规划要求的条件下增加项目的可行性。
4.将城中村改造纳入城市发展建设计划，规范城中村改造
篇7
关键词：城中村 改造再建工程 必要性 管理措施
随着城镇化建设步伐的加快，我国各个城市都在积极地推动与扩大城市规模，对此就出现了我国特殊的社会现状――“城中村”，城中村是城市扩张的必然结果，其已经被城市所包围，城中村居民属于农民但是其生活习惯、工作岗位以及思想观念已经全部的融入到城市中。由于城中村的规划建设等没有统一的规划结果，出现“脏、乱、差”的现象成为必然，其与城市环境建设存在巨大反差，因此为了城市环境的优化、解决城市用地紧张问题，城中村改造再建工程是城市建设的重要内容。
1 城中村改造再建的必要性
1.1 实行城中村改造有利于加快城市化进程 城市是一个地区的中心，其城市环境对当地的形象具有重要的作用，而城中村由于其环境差已经影响了城市的总体环境，所以积极稳妥地解决城中村问题，促其经济管理体制和社会管理体制向现代化城市管理体制和方式转变，使城中村直接融入城市，对于加快城市化进程具有举足轻重的作用。
1.2 实行城中村改造有利于高效利用土地，提升城市承载能力 目前国家实行严格的土地政策，地方土地资源日益紧缺，而城市建设又需要大量的建设用地，城市的发展正逐渐从粗放的外延式扩张向内涵式集约发展转变，在这种情况下，改造城中村，盘活效益低下的城中村土地，腾出更多建设用地，缓解土地供求紧张矛盾，已成为历史的必然，因此科学合理的城中村改造，将会大大促进城市土地潜力的提高，拓展城市发展空间，提升城市的承载能力和经济发展水平。
1.3 实行城中村改造有利于改善居住环境，提高居住生活质量 通过高标准的规划设计和改造，会使原来的城中村融入城市，从根本上解决原来城中村基础设施建设薄弱、建筑密度大，居住环境脏、乱、差，生产生活质量低劣等问题，改造后配套绿化、休闲、健身、环卫、物业等基础设施，这将会极大地提高村民居住生活质量，让他们更好地共享城市发展带来的成果。
2 城中村改造再建工程存在的问题
城中村改造再建工程涉及城中村每个公民的切身利益，同时由于城市用地紧张程度越来越明显，城市房价也越来越高，城市改造再建工程已经不再是简简单单的工程建设的问题，其必须要正确的处理许多问题，既有工程建设管理的问题还有与城中村居民的关系等等。
2.1 城中村再建工程施工方对再建工程缺乏有效的规划，影响再建工程的施工进度 城中村再建工程对于城中村整体利益具有积极地作用，但是在具体的城中村再建工程中由于一部分人他们受到私利的影响或者感到某些不公，他们会不配合再建工程，最常见的现象就是“钉子户”的出现，可以说造成此种现象发生的原因是多方面：一是由于城中村居民认为自己的利益没有得到足够的满足，他们预期的经济利益与实际获得利益相差甚远，并且他们的预期经济效益超出城中村再建工程改建成本预期的范围；二是一些施工方在对待改建工程时其一般采取的是粗糙的方式，而一些居民对待此种方式一般是采取反粗暴的方式，结果就会导致恶性循环，最终到时施工时间被无限的延长。
2.2 城中村改造再建工程涉及的成本具有许多预计性 首先城中村再建工程不仅需要施工管理机构，还要成立专门的城中村改造再建动员机构，因为城中村再建工程需要拆除一些居民的住宅等，破坏一部分人的个人利益，这些问题解决起来是非常难得，因此需要成立专门的拆迁动员机构等，而这些机构的成立不仅需要大量的人员还要提供一定的办公用品、办公场地等，这些都需要额外的费用，而这些费用具有不可变性；其次城中村再建工程是对城中村旧的农村规划给予否定，而这些新的规划会导致一部分居民的反对，因此为了实现城中村再建工程的顺利进行，施工方往往要支付给城中村居民相当高的费用，而且这些费用体现在支付居民费用上是不相同的，而且其还包括许多新的成本支出费用；最后城中村成本控制还具有延续性的不确定性，城中村改建工程并不是简简单单的重拆重建，而是改建的工程会改变人们传统的生活习惯以及经济收入等，因此城中村改造再建工程需要解决人们的后续生活问题，而这些问题的解决都需要资金的，因此施工成本也是没有办法预算的。
2.3 城中村再建改造工程资金来源渠道单一 城中村改造工程需要大量的资金，而依靠政府的资金是很难完成城中村改造工程的，因为城中村再建改造工程不仅需要大量的资金进行工程建设，还要涉及到房屋安置、货币过度等，因此现在的城中村再建工程多数采取“自筹资金、自主经营、自我改造”的思路，由城中村集体或者居民投资，然而此种模式受到集体资产的影响，对此目前城中村改造工程还是集中在以盈利为目的的开发商投资，由开发商进行投资并且投资商从中获得盈利。这样的资金来源是以损害一部分城中村利益为前提的，并且此种资金来源也主要集中在向银行机构的信贷支持。
3 加强城中村再建工程管理的措施
3.1 合理安排施工方对施工进度的科学管理 城中村改造再建工程在施工的过程中一定要严格按照工程预期进行施工，首先施工管理方要协调好与施工建设相关的人员，为工程施工建设提供足够的条件，将施工的硬件设施提供到位；其次施工方要正确处理与周围居民的关系，城中村改造再建工程常常会影响周围居民生活，因此为了避免发生扰民时间，影响工程进度，施工管理方一定要做好工程建设的前期宣传工作，争取周围居民的理解；最后施工管理方要积极的与城中村集体就重大事项进行协商，将施工建设过程中的难题给城中村集体进行说明与讲解，将一些施工过程中的难题尽早的解决，压缩再建工程的工期。
3.2 扩大城中村再建工程资金来源渠道 城中村改造再建工程需要大量的资金其单纯依靠政府部门的扶持资金或者城中村集体以及个人的投资是很难完成城中村建设的，因此作为施工方要充分利用行政调控与市场机制的联合作用，采取多种模式下的资金合作运作模式，进而在根本上解决城中村改造再建工程的资金紧张问题，首先鼓励城中村居民增强对再建工程的认识，提高对工程的投资热情；其次要积极利用政府扶助平台吸引政府在政策方面给予支持；最后积极盘活城中村改造再建工程的经济价值，提高金融机构对城中村改造再建工程的支持力度，给予其足够的信贷支持。
3.3 提高城中村改造再建工程的成本控制 首先在进行城中村再建工程前一定要明确改造目标，确定改造后的工程用途以及再造规模等，规划好城中村基础设施，尤其是与周围建筑相适应的的配套设施要进行充分的建设，对于属于交通不便的城中村一定要科学的规划好基础道路设施；其次在工程设计中要严格控制成本支出，城中村改造再建项目要聘请具有高资质的设计人员、造价人员等对改造项目进行科学的分析，通过合理的工程设计原理，通过改变再建工程的设计方法，将再建工程的经济效应发挥到最大，争取做到以最小的费用支出获得最大的经济效益；最后实行限额设计制度，城中村改造再建工程应该按照设计书以及投资预算等进行资金预算的初步设计，并且按照初期设计图纸等在保证工程的前提下对工程进行层层限额设计，将工程造价尽量控制在预期的范围内。
3.4 以人为本，政策扶持 城中村改造政策要覆盖拆迁安置、规划建设、社区管理、集体资产流转、社会保障等各个方面。要充分调动村集体和村民参与改造的积极性，明确村集体和村民既是改造对象，又是改造主体，采取政府提供优惠政策，实行村集体、村民出资和银行贷款相结合的方式实施改造。将城中村改造纳入农村危旧土坯房改造政策，享受相关补助标准。对城中村改造宅基地集体用地可按规定转为国有用地，土地收益按比例向村集体返还，并将政府所得专项用于新村配套建设和城中村改造的亏损补贴。对城中村的村民转为城市居民后，其就业统一纳入城市就业管理，并享受社会保障、职业培训、就业指导、职业介绍等待遇。因城中村改造增加的就业岗位及一些公益性社会岗位，优先用于安排原集体经济组织成员。将城中村改造中的村民纳入社会保障体系，实行好失地农民社会养老保险，使农民真正融入城市变为市民。
4 结束语
总之，城中村改造再建工程涉及的问题比较复杂，尤其是在施工过程中需要施工管理方采取科学的管理措施促进城中村改造再建工程施工，合理处理与各种施工方以及居民的关系，最终提高城中村改造再建工程的质量。
参考文献：
[1]肖兴远.浅谈“城中村”改造工程规划建设管理的思路[J].城市建设理论研究，2011（16）.
[2]温学延.浅析当前城中村改造的方法及对策[J].老区建设，2013（11）.
[3]李曼，李世平.浅析西安市城中村改造中的问题及对策[J].经济师，2010（6）.
[4]秦敏，张军红，我国城市化进程中城中村问题初探[J].沿海企业与科技，2009（1）.
篇8
[关键词]城中村；改造；生态城市；建设；城市化
城中村是农村村落在城市化进程中，出现了越来越多的滞后于时展步伐、游离于现代城市管理之外、生活水平低下的居民区的“都市里的村庄”，成为城市发展的绊脚石。作为我国城市化的一种特殊的城市空间现象，被视为我国城市发展的难点问题。城市发展是人类文明进步的象征，城市化的浪潮在逐步地改变着城市原有的面貌。随着城市规模的不断增大，城市生存环境的逐渐恶劣。生态城市的观念日益得到人们的支持。与此同时我们提出了改造城中村及建设生态城市目标，那么该如何改造城中村及建设生态城市，又该怎样改造城中村及建设生态城市才能适应社会发展的需要?这些都是本文探讨和深思的问题。
一、城中村的改造
(一)“城中村”的形成
城中村形成的原因之一是城市化进程快速发展，城市的数量、建成区面积不断增加、增大是以征收原有城市周边农村的耕地获得扩展的空间。失地的农民，却仍然留在原居住地，并且保有一部分供他们建房居住的宅基地，形成了“城中村”。另外，城乡二元体制是城中村形成的根本原因。随着城市的发展，城中村的区域优势得以彰显。因村民自建住房成为城市外来人员的首选而快速增值。土地及房屋租金收益最大化致使“城中村”形成的加剧。
(二)城中村改造的必要性
城市的迅速发展带来一系列的城市问题，所谓的城市病，不但涉及自然环境。而且涉及人文环境的问题。随着城市化的飞速发展，越来越多的土地被纳入城市范围，越来越多的城中村在城市中出现，成为城市发展的障碍。
以哈尔滨为例，每年供暖期近半年，煤炭燃烧致大气污染程度较重。因此，改善其城市的小气候意义重大。因此，城中村改造过程中使城市的发展更加适合人类的居住，对城市的整体环境的改善具有积极的意义。
二、生态城市的建设
(一)生态城市的含义与标准
生态城市是“以人为中心的城市环境系统，研究侧重于环境特征、要素结构功能的变化，以及污染物的环境行为和有效的途径”，其内涵远不仅在于经济高效、环境宜人的外表，其更重要的意义在于其社会和谐，对人性的尊重。
建设生态城市，要以自然、社会和经济三方面协调发展为基础。首先，在开发建设活动过程中既要保持在自然环境所能够承载的范围内，又要减少对自然环境的消极影响；其次，坚持以人为本，满足人的物质和精神需求，创造自由、平等、公正、稳定的社会环境；再次，保护和合理利用自然资源和开发新能源，实现资源的高效、循环利用。
(二)生态城市建设的必要性
城市在促进经济增长的同时，也给城市的生态环境造成了很大的压力。以环境污染和社会失序为代价的经济发展给生存环境带来了严重的威胁。人们逐渐意识到建设生态城市的必要性。
第一，建设生态城市有利于促进生活质量提高。城市生态问题的实质是人与自然关系的失调，解决的根本途径是协调它们之间的关系。
第二，建设生态城市有利于调整经济结构。解决结构性污染问题根本在于产业结构优化升级，提高资源的利用率。
第三，建设生态城市有利于优化投资环境。良好的生态环境是建设国际化城市的重要条件。优美的城市环境有利于吸引投资、发展旅游业。
三、城市化与生态环境协调发展
(一)加强城中村改造，推进城市化进程
城中村改造不仅是农村、农民的事情，更是城市发展的大事，作为城市建设的重点在城中村的改造过程中，要时刻注意城中村改造过程中出现的生态环境问题。
在城中村的改造过程中。不仅要进行城中村的环境改造，同时也要对当地的村民的素质方面进行提高，采取不同的措施。居住景观的改变之外，更重要的是内在的自然融入，最终实现农民向市民、农村向城市的两大转变。
(二)加快生态城市建设。促进人与自然和谐发展
进行宣传保护环境方面的知识。提高人们保护环境的意识，提高个人素质及修养。一方面，应该及时处理生活垃圾，倡导“爱护环境，人人有责”：另一方面，建立完善的监督机制，督促当地居民和暂住居民逐步树立环境意识。
生态城市建设要以城市生态系统为主体，城中村的改造要以人与环境的和谐发展为宗旨，城市化发展要“以人为本，天人合一”的理念为建设目标。
(三)城中村的建设与生态城市的建设要注意以下几点：
1.在城市的发展过程中采取密集发展城市的形式，在哈尔滨的许多城中村都有公交到达，例如哈达村在哈站直接有公交车经过。这样可以有效的减低人均能源消耗。
2.城市化发展要实行传统性的经济开发向现代化的生态建设转变。面对城市发展适合人居，注意产业在该区环境中的影响，注意绿地和三废的排放程度。
3.加强城乡经济的区域流和互动，促进城乡经济一体化成长。在发展城中村的过程中，必须与生态城市发展相适应。
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城市的发展是一个不断再建设的过程，包括改善城市环境，提高城市规划、建设、管理水平。然而，随着社会进步，现代化城市不断的发展，城市和农村接合部区域内的集体土地逐步地转化为国有土地，城市中也必然会出现大量不适应城市发展和居民生活水平提高的特殊现象，在城市里仍然保留和实行农村集体所有制和农村经营体制的特殊社区，成为城市中不和谐的部分，即通常所讲的“城中村”。所谓“城中村”，是指在城市高速发展的过程中，由于农村土地全部被征用，农村集体成员由农民身份转变为居民身份后，仍居住在由原村改造而演变成的居民区，但在土地权属、户籍、组织制度、行政管理体制以及生活方式上仍然保留着农村模式的特殊城市社区。它既指社区不和谐物质空间结构状态的改变，同时也包括在有意识的引导或推动下，为实现社区经济社会层面的优化，而对社区实施的组织及制度层面的变迁。①其土地的利用有以下主要特点：(1)土地权属的变化：乡村土地所有权通过各种土地流转程序，将由农村集体所有转变为国家所有；(2)土地用途的不稳定性：随着城市化的进程，土地利用类型将由土地利用类型向城市建设用地转变；(3)土地升值潜力大，土地使用价格转变为所有权价格。②但是，现行征地制度不够完善，应尽快地构建与市场经济相适应的土地产权制度；加快农村土地使用权流转，使农民与土地使用权的关系不再凝固化，对城市化进程将起到极大的推动作用。
“城中村”形成的主要原因
从客观上来说，“城中村”的形成是城市化进程加速发展的产物，我国的城市数目从1978年的300多个发展到现在的660多个，城市建成区面积也扩大了两倍以上。城市的快速发展，需要通过征收周边农村的耕地获得扩展的空间。从主观上来说，“城中村”的形成是我国城乡二元管理体制及土地的二元所有制结构所造成的，这也是深层次的制度原因。所谓城乡二元管理体制，是指“城市”和“农村”分属不同的管理模式，二元所有制结构是指城市的土地属于国家所有，而农村的土地属于农村集体所有的制度，国家实施了城乡不同的户籍、粮食供给、教育、就业、养老、住宅等制度。③二元管理体制使得“城”与“村”分属不同的机构体系管理，县城在对城乡接合部的农村宅基地的土地使用、建设管理方面存在一定的真空，城市规划管理范围及建设管理法规对农村集体所有的宅基地、留用地等的管理无效，这种制度的存在，是造成“城中村”的根本制度原因。因此，加快农村土地使用权流转，使农民与土地使用权的关系不再凝固化，对城市化进程将起到极大的推动作用。④
“城中村”改造对促进城市化有着重要的意义
有利于拓展城市空间，优化资源配置。“城中村”土地利用率低，通过改造，有利于优化土地资源配置，为城市发展提供了空间；同时，也有利于解放土地和劳动力，实施集约化经营。如：将城市规划用地或分散在用地者手中的土地集中起来，根据城市土地供应计划，有计划地投入市场。
有利于改善城市环境，提升城市竞争力。城市是区域经济、文化和科技的集中地，也是政治、社会管理的中枢，是当今社会的主体。⑤“城中村”的改革改造是建设现代化城市、营造良好发展环境、提升城市竞争力的迫切需要。通过改造可改善城市形象，提高城市品位和竞争力，为扩大现代化城市的经济效益提供动力。
有利于改善生活环境，提高居民素质。“城中村”相对封闭，村民基本保持农村传统生活方式，观念陈旧，管理滞后，环境脏乱差。通过改造，促其向现代城市方式转变，思想观念、行为方式、整体素质、居住环境都能得到提高。“城中村”村民因为失去了耕地，已不可能进行农业生产。进行“城中村”改造，随之而来的是对村民进行技能培训，为村民素质提高，增强就业竞争力提供保证，帮助其在就业市场找到一席之地。
有利于统筹城乡发展，加快城市化进程。通过改造，旧的村落建成现代化的公寓小区，配以良好的公建设施和科学的物业管理，使居住环境大大改善，违章建筑基本杜绝，社会治安明显好转，为良好的城市管理提供了保障。
更好地维护农民的利益。只要符合政府的土地使用规划，就应当允许农地使用权的自由交易。当农地改变用途时，开发者必须从按照规划加以保留的土地使用者那里购买足够“份额”的土地开发权，充分补偿失地农民所损失的机会受益，保证其今后生活水平不会下降。⑥
“城中村”改造面临的问题
目前，“城中村”改造领域面临以下几个亟待解决的问题：
基础设施建设滞后。建筑密度大，违章建筑泛滥，安全隐患多。有的城中村建筑密度达到70%甚至更高，形成“一线天”、“贴面楼”等现象。因为缺乏必要的消防通道，消防安全隐患严重。环境卫生、防洪排涝、生活服务等市政建设和公共配套设施普遍缺乏。电力、电信、供水管线走向杂乱。物业管理缺乏，卫生死角多，垃圾遍地。“城中村”成为环境“脏、乱、差”及生活质量低下集中地区。
不少“城中村”成为“两不管”地区。一些城区边缘及新划归城区的“城中村”至今仍是城市管理的空白地区；无法对这些区域内的宅基地、留用地实施有效的管理。
成为社会治安薄弱地区。各种违法和违章建筑泛滥，公共安全隐患多，刑事犯罪率高。“城中村”中聚集了大量的外来人口，又缺乏严格的管理，极易成为违法犯罪的温床。
土地流转过程中资产流失较为严重。“城中村”中集体资产产权归属不清，流失严重；国有土地和集体土地的界限、权属不清；非法转让宅基地、违法开发等问题比较严重；一些具有较大增值空间的土地，被征用后，长期闲置；还有的为逃避政府查处，只投入少量人力物力，开发一小部分，其余的等待更大的升值后再开发。
已成为新市民的农民边缘化倾向明显。“城中村”村民的医疗、社会保险等仍被排除在城区之外，缺乏有效的制度保障。
“城中村”的存在不但阻碍了城市的发展，同时也制约着农村经济发展。可耕土地的减少不能形成农业产业化经营，无法形成规模效应，造成投入多、产出少、销售难的局面。“城中村”现象已成为社会关注的热点，如不尽快扭转其现状，不仅延缓城乡统筹的进程，还在很大程度上困扰城市现代化建设。2003年9月30日郑州市人民政府颁布了《郑州市城中村改造规定(试行)》，从而为进一步规范“城中村”改造、加快城市化进程、改善城市环境，提高城市规划、建设、管理水平，提供了帮助。
应注意和做好的几项工作
“城中村”改造涉及的面较广。包括：
“城中村转制”，即城中村由村民自治管理体制转变为城市居民自治的管理体制。转制后的“城中村”按城市管理体制统一规划、建设、管理。集体土地依法全部转为国有土地，村民由农业户口转为城市居民户口；转制中集体资产的处置原则；农村集体经济组织的资产依法进行清产核资等。
规划管理：“城中村”改造总体规划，应当符合城市总体规划；按照因地制宜、合理布局的原则，编制改造详细规划。
土地管理：“城中村”的集体土地转为国有土地后，按照国有土地进行管理，并依法确认国有土地使用权，办理国有土地使用权证、土地用途的评估、补偿等。
建设和拆迁安置：建筑物、构筑物的拆除；安排原村民居住用房；优惠政策等。
在实际工作中我们应当注意把握好以下几个方面：
实行统筹规划。“城中村”改造涉及建设、发展计划、农业、财政、规划、土地、民政、教育、房管、公安、法制等诸多行政部门；同时要求以城市总体规划、总体设计为基础，把“城中村”纳入城市规划管理之中，加大城市规划宣传力度，建立城市规划展览系统。严格执行城市规划，按照城市总体规划、城市建设的要求，编制“城中村”改造详细规划。总之，“城中村”改造必须统筹安排，各职能部门协调一致，统一规划，统一标准。
依法确定权属。一是已经依法审批的建房，《土地管理法》规定，“城市市区土地属于国家所有”，在城市建成区范围内不应该存在集体土地这种形式，依法进行管理和分批次征为国有，“城中村”的集体土地转为国有土地后，按照国有土地进行管理，并依法确认国有土地使用权，办理国有土地使用权证。各种手续齐全的完全合法的房屋，予以确权。二是经过处理的违法建房。主要是在违法用地大清查中已作处理，原则上亦予以认可。三是对少批多占的房屋，严格按批文确权，对超建的房屋一律视为违法建筑，不予确权。要防止滥用土地征用权和侵害被征土地权利人的利益的情况发生，就必须依法办事。在国务院和省、自治区、直辖市人民政府设立独立的整地认定机构，负责对事业的目的进行审查；增加公告和通知程序，规定土地他项权利人在一定期限内到有关部门备案申报权利；赋予被整地人对土地征用和整地补偿决定的异议权；建立对异议的复议和诉讼程序。⑦
尊重农民利益。切实把保护农民的利益放在工作的首位。村民的合法权益能否得到保护，村民的收入及生活质量能否提升，是衡量“城中村”改造成败的关键。因此，要制定补偿标准，把保护村民利益作为“城中村”改造的基本出发点和落脚点。根据旧村拆迁安置的计划，土地管理部门与拆迁所分期签订委托拆迁协议，验收后支付拆迁补偿资金。要提高对失地农民的补偿水平，征地、拆迁应补给农民的费用要根据“公正、公平、公开”的原则，如数交给农民，并建立相应的监督制度。除着力解决失地农民培训与就业外，还要推动村民的社会保障制度与城区的对接。
围绕征地补偿，应加紧建立土地价格评估制度，通过评估，确定补偿标准。在征地过程中应赋予农民应有的权利，让农民享有充分的知情权、参与权、诉讼救济权。产权调换以确认的原房屋建筑面积为依据，结合考虑拆迁安置人口，确定安置房面积。此外，还要发给搬家费、过渡安置费和提前拆迁奖励费。⑧从开发区整体功能布局的角度，对安置房实行统一规划，统一定点，统一标准，统一配套公建设施，并打破原行政村的区域，采取集中联建方式，以提高公共基础设施的共享和利用率，节省开发改造投资成本。以提高土地集约利用率。
办好权证。应建立健全集体土地产权交易规则和产权监管制度，推动和规范集体建设用地使用权的流转，以保障农民集体经济组织的平等法律地位。严格按政策办理土地使用证和房产证，按一户一宅的要求，对拆迁户发放国有土地使用证。实行全村“农转非”后，对该村所剩的集体土地，由土管部门进行勘查测量，核定面积，签订土地补偿协议，预付回收土地补偿费，将集体土地征为国有。
总之，“城中村”改造工作，要能够真正地促进城市的管理和城市化进程的推进。
注 释：
①蓝宇蕴：《论城中村改造的社会基础》，《华中师范大学学报》，2007(3)。
②陈丽：《城市规划区内乡村土地利用与流转分析》，《经济问题探索》，2006(6)。
③⑥袁铖：《二元结构转型过程中的中国农地法律制度创新》，《法商研究》，2007(3)。
④王志宏：《城市化与农村土地流转制度关系研究》，《边疆经济文化》，2005(3)。
⑤周一星：《城市地理学》，北京，商务印书馆，1995年版。
⑦杨进、张迎春：《关于改革农村土地征用制度的思考》，《经济体制改革》，2005(1)。
⑧《郑州市城中村改造规定，郑州市人民政府[2003]32号文件。
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关键词：城中村；土地所有权；土地使用权；征用
中图分类号：F293.2 文献标识码：A 文章编号：1672-3198(2009)12-0256-02
1 城市化“城中村”现状及形成原因
所谓“城中村”，是指在城市高速发展的进程中，由于农村土地全部被征用，农村集体成员由农民身份转变为居民身份后，仍居住在由原村改造而演变成的居民区，或是指在农村村落城市化进程中，由于农村土地大部分被征用，失地农民保障措施滞后于时展步伐、游离于现代城市管理之外的失地农民仍在原村居住而形成的村落，亦称为“都市里的村庄”。通常所说的“城中村”，仅指在经济快速发展、城市化不断推进的过程中，位于城区边缘农村被划入城市规划区内，在区域上已经成为城市的一部分，但在土地权属、户籍、行政管理体制上仍然保留着农村模式的村落。莆田市80年代城市面积为10平方公里。到了90年代中期为20平方公里。随着莆田市行政区域调整，将原先莆田县和两个区重新调整为四个行政区。这一来城市面积扩大到90平方公里。(1)秀屿区：将原先的秀屿镇三分之二的面积规划为城市，约15平方公里；(2)涵江区：将原先的江口镇、三江口镇、梧塘镶、涵东办事处、涵西办事处、白塘镇、国欢镇等部分或全部乡镇规划为城市，将城区面积扩大到25平方公里；(3)城厢区：龙桥办事处、凤凰山办事处、霞林办事处、华亭镇等部分或全部乡镇规划为城市，将城区面积扩大到25平方公里；(4)荔城区：镇海办事处、拱辰办事处、西天尾镇、新度镇，黄石镇等部分或全部乡镇规划为城市，将城区面积扩大到25平方公里。为了弘扬妈祖文化，2007年，莆田市召开“两会”期间，以地方性法规形式确定建设妈祖城。妈祖城开发建设按近期、中期、远期三个阶段推进，近期(核心区)5.68平方公里(三年内基础设施建成并初具规模，五年基本建成)，中期16平方公里，远期与湄港新城融为一体用地面积达到60平方公里。那么莆田市将越来越多农村没有改造直接成为“城中村”。
究其原因，从客观上来说，是我国城市化进程的快速发展的结果，如莆田市行政区划经国务院批准重新划分，撤消莆田县成立荔城区、城厢区、涵江区和秀屿区。城市建成区面积不断扩大，需要通过征收周边农村的耕地获得扩展的空间。土地被征用了，当地的农民，却仍然留在原居住地，并且保有一部分供他们建房居住的宅基地。一场“城市包围农村”的运动随即发生了。村庄进入城市，形成了“城中村”。从主观上来说，是我国城乡二元管理体制及土地的二元所有制结构所造成的，这也是深层次的制度原因。所谓城乡二元管理体制，是指“城市”和“农村”分属不同的管理模式，二元所有制结构是指城市的土地属于国家所有，而农村的土地属于农村集体所有的。土地的二元所有制结构是造成“城中村”形成的根本原因。二元所有制结构使得农村村民可以低价甚至无偿地取得土地的使用权，集体将宅基地按户划拨，由各户村民自行建设后租出获得尽可能的租金，土地和房屋租金收益最大化的结果致使“城中村”形成的进一步加剧。故而我国“城中村”的改造也应从根本的土地制度及权利开始。
2 “城中村”土地权利现状
“城中村”现状的土地权利包括土地所有权状态和土地使用权状态两者情形。
2.1 “城中村”土地所有权状态失地农民
根据《中华人民共和国土地管理法》第2条规定；“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”即所谓的“土地的二元所有耐结构”。土地所有权状态依据《中华人民共和国宪法》第10条、《中华人民共和国土地管理法》第8条规定，具体划分为“城市市区的土地属于国家所有”，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外。属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”。由于“城中村”在城市化不断推进的过程中，位于城区边缘而被划人城区，成为城市的一部分，既有城市的一些习性，又摆脱不了农村固有的特质，是二者的混合体。“城中村”土地的所有权状态大体可分为三类：(1)已“撤村建居”，土地被国家全部征用，农民不再享有集体土地所有权，村已经被城市完全包围，原农民已全部转为居民，只是保留着农村传统的生活习惯。这是通常所说的广义上的“城中村”，它经过改造已融人城市之中，不再是“城中村”改造的对象。(2)正在“撤村建居”。土地大部分被征用，土地所有权部分属于国家所有，部分属于集体所有，但原农民未转为居民。(3)尚未“撤村建居”，但已列入城市框架范围，土地全部仍属于集体所有。后两种村的情形是狭义上的“城中村”，是通常所说的要改造的“城中村”。“城中村”中存在的土地所有权状态即有国有土地所有权与集体土地所有权两类，两种土地所有权从表象看，仅是所有权主体不同而已，但其实质是不平等的，“城中村”土地所有权往往表现国家所有权借助“公共利益的需要”而不断地扩大，“城中村”集体土地所有权逐渐缩小的趋势；同时也表现集体土地所有者已经看清国家征用土地不完全是出于“公共利益的需要”，为征用后转让土地使用权获得商业上的利益，因此，农村集体在土地所有权交易中开始尝试用市场价格讨价还价，甚至漫天要价，凭此来保留其土地所有权，村落在城市中得以延续。
2.2 “城中村”土地使用权状态
土地使用权是指土地使用者在法律允许范围内对土地享有占有、使用、收益与处分的权利，即依法取得利用土地的权限。由于两种土地所有权存在本质的差异，相应其土地使用权也不完全一样，国有土地使用权仅有一种形式，而集体土地使用权又可分为宅基地使用权、农用地使用权与非农用地使用权。集体土地使用权与国有土地使用权虽在性质上都有物权性质，属于他物权的范畴，但集体土地使用权比国有土地使用权具有更多的限制：(1)宅基地使用权依法不能转让、抵押；(2)只有依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村集体荒地的土地使用权和抵押乡(镇)村企业厂房等建筑物涉及所使用范围内的集体土地使用权可以抵押；(3)集体土地使用权不能用于租赁；(4)集体土地使用权不能作价出资或入股。这些限制使得集体土地使用权在实质上与国有土地使用权不平等，使集体土地使用权的功能上仅限于住宅、农业用地。而在“城中村”区域里，这两种土地使用权并存但在效能上差距很大，突出表现为土地使用权所产生的收益上，国有土地使用权人所获得的利益远大于集体土地使用权所获得的利益。利益上的刺激与诱惑，使得集体土地使用权人不再安分于土地使用的各种规范之中，突破了原规则，寻找与国有土地使
用权对等的利益。这就必然出现了“城中村”现实存在的情形：(1)大量的违章违规建筑存在，而没有任何规划与建设部门的批准；(2)存在大量乱占、乱圈地现象；(3)非法租赁土地；(4)以土地入股开办各种实业；(5)用集体土地抵押贷款；(6)用集体土地进行非法的房地产开发、经营等。由于“城中村”集体土地的边缘性、稀缺性、区位性、固定性，多样性，复杂性以及相比较于国有土地使用权的低廉性，是它拥有旺盛的需求市场，土地使用权的差别使“城中村”得以客观存在。
3 现阶段“城中村”改造实践中土地权利的处理
通过上述的分析可知，“城中村”是我国城市化进程中的必然产物，而它在现实中已发展成为我国城市发展的障碍。目前各地城市都在对其进行着相应的改造，在改造的过程中，必须要面对形成“城中村”的根本原因，解决土地二元所有制问题，根除二者之间的差距，才能从根本上完成“城中村”的改造。在实践中，针对土地权利这一根本问题，通过“土地集体所有转为国家所有”的做法。“土地集体所有转为国家所有”这一行为具有以下特点：(1)土地所有者的主体发生了根本的变化。土地所有权主体由原来的农村集体，包括乡集体、村集体、村民小组，全部变为国家；(2)土地的性质也发生了根本的变化。由原来的集体所有变为国家所有；(3)土地的权能也发生了根本的变化，原来集体土地使用权不能进行的抵押、租赁问题在土地的所有权转变后得以解决。伴随这一根本转变的同时是农民身份的改变，全部脱农民户籍而成为城市居民，一切纳入城市化的管理，建筑要进行规划，医疗、保险均按城市居民对待。
“土地集体所有转为国家所有”的做法似乎从根本上已改造了“城中村”，解决了土地二元所有制的问题，成为一种可行的方案。透过实践的背后，我们隐隐感到一种疑虑，这一合法行为的公平性明显存在着质疑：集体土地所有权变为国有土地所有权后，所有权人以其永久所有权换取了有期限的使用权，对于原集体土地所有人权而言，在与国家就土地所有权的交易中，付出的代价太大，交易成本过高，存在明显的不公平，具有不可交易性。
4 “城中村”改造中土地权利解决的途径