行政学的概念范文
时间：2023-12-19 17:50:05
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篇1
行政机关为了实现特定行政目的(公共利益)往往针对相对人实施各种活动，例如命令、征收、征用、许可、处罚、强制执行等，这些行为从形式上来看呈现为各种样态。为了对这些形式各异的行为进行法律上的规范和法学上的研究，传统大陆法系的行政法学以民法学中的“法律行为”概念为模板，结合行政法作为公法的特点，创造了行政法学中所特有的“行政行为”概念，并以该概念为核心，围绕着行政行为的概念、类型、内容、成立、生效、消灭、附款、效力、瑕疵、裁量等构建了较为完整的理论体系，即行政行为理论，进而形成整个行政法学的理论体系。中国的行政法学大体移植了大陆法系的行政行为概念及其理论体系，并以此为基础构建了中国的行政法律体系，例如，制定《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》等法律就是以行政行为的类型、内容等理论为基础的，而《行政诉讼法》则是以行政行为的效力、瑕疵、裁量等理论为基础而制定的。可见，行政行为概念在我国的行政法学中具有重要意义。但从现实行政来看，随着行政机关运用的行政手段的多样化，传统的行政行为概念并不能完全涵盖现实的行政活动，于是出现了对于行政行为之外的行为如何进行法律规范和控制的问题；同时，在现实行政中各个行为之间存在着直接或间接的关联，而传统行政法学将其割裂为各个单独的行政行为分别进行考察的方法却忽视了这些行为之间的关联。针对行政行为概念存在的上述缺陷以及现实行政的过程性特点，本文立足于行政过程论的视角，提倡将“行政过程”的概念从行政学中引入到行政法学中，并赋予其行政法学上的意义，以此来弥补行政行为概念的不足。
一、传统“行政行为”概念不能应对行政的过程性特征的要求
在现实的行政中，行政机关为实现某一特定行政目的往往需要连续作出一系列的行为，从而形成作为整体的动态过程，即行政具有过程性的特点。但传统行政法学中一般使用“行政行为”的概念，从行政过程中选择出若干典型的或主要的行为定位为“行政行为”，并对单个行政行为的合法性分别进行考察，而将作为整体的“行政过程”作为事实概念排除于行政法学研究范围之外。但现实行政过程具有整体性、动态性等特征，对此，行政行为的概念并不能完成应对行政过程的这些特性对行政法以及行政法学提出的要求。
(一)传统行政法学以“行政行为”作为核心概念
行政行为的概念在19世纪后期形成于法、德等欧洲大陆国家的行政法学中，当时的行政法学者以民法学中的法律行为概念为模式，将属于公法领域的行政机关的各种行为以一个统一的概念进行把握，在此基础上进行体系性的考察，这个概念就是“行政行为”。由于行政行为具有公法的性质，因此必须适用与民事法律行为不同的法律，即行政法，这是行政法及行政法学得以成立的理论基础。传统行政法学在此基础上，以该概念为中心，形成了有关行政行为的定型化、效力论、附款论、瑕疵论等较为系统的行政行为理论，构成了行政法学理论的核心部分。行政行为概念的提出为我们从法学的角度考察现实行政过程并加以法律的规范和控制提供了可能性，行政法学以法律的形式事先规定行政行为的主体、内容、程序、形式等法律要件，并要求行政机关在现实行政过程中必须按照法律所规定的这些要件作出行政行为，对于违反其中某一法律要件的行为则可以通过行政复议、行政诉讼等途径确认其违法性，进而予以撤销或宣布无效。可见，行政行为是传统行政法学的核心概念，在传统行政法学理论中具有重要意义。
具体而言，在方法论上来看，行政行为的概念在行政法学中具有以下重要意义。首先，行政行为概念促使行政法独立于私法，是行政法和行政法学作为独立的法律部门和法学学科得以成立的关键。行政行为是行政机关针对相对人行使公权力而作出的行为，与平等主体之间作出的私法行为相比，行政行为具有权力性、单方性等特征以及公定力等特殊效力，因此，规范行政行为的法律也必须不同于调整私法行为的法律，这是行政法及行政法学之所以独立于私法而成立的理论依据。其次，行政行为概念具有作为行政法学考察工具的意义。行政行为的概念具有“对行政活动的横向认识与有关行政活动的总则性规律的探讨的功能”。①现实行政中的行政活动复杂多样，在行政法学对于现实行政活动进行研究或者法律对于行政活动进行规范时，必须借助分类的方法，从现实的行政活动中抽象出各种类型的行政行为，在此基础上分别考察各类行政活动的特性、内容、要件、效力等，分别进行法律的规范和控制。可见，行政行为概念是行政法学考察现实行政活动的必要工具。再次，行政行为概念具有构建行政法学体系的作用。传统行政法学以作为行政过程结果的行政行为作为主要研究对象，并以此来构建整个行政法学体系。围绕着行政行为将行政法学体系划分为行政组织法(行政行为的主体)、行政行为法(行政行为的行使)、行政程序法(行政行为的程序)、行政监督及救济法(对行政行为的监督及对被行政行为侵害者的救济)四部分，其中具有权力性、法律效果性等特征的行政行为成为了连接整个行政法学体系的核心。最后，行政行为概念在行政诉讼上具有概括行政诉讼受案范围和作为撤销诉讼与无效确认诉讼的理论基础的意义。例如，从公定力理论来看，存在瑕疵的行政行为通常可以区分为无效行政行为与可撤销行政行为。从行政诉讼制度来看，对于无效行政行为可以提起确认诉讼，而对于可撤销行政行为可以提起撤销诉讼，这两种诉讼类型以行政行为公定力理论为基础。此外，在一国的行政诉讼制度中，往往以行政行为的概念来概括行政诉讼的受案范围，例如我国《行政诉讼法》第11条规定行政相对人对于“具体行政行为”不服可以提起行政诉讼，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第1条第1款也规定相对人对于“行政行为”不服可以提起行政诉讼。可见，行政行为是行政诉讼的对象，行政行为概念的外延与行政诉讼的受案范围密切相关。
(二)行政具有过程性的特征
“过程”是指事物发展所经过的阶段，是指物质运动在时间 上的持续性和空间上的广延性，是事物及其矛盾存在和发展的形式。“行政的过程性”是指行政具有作为过程的性质，行政在客观上表现为一个过程，具体由该过程中的各个发展阶段通过在时间上的持续性和空间上的广延性构成。行政不仅可以分解为各种行为进行考察，而且同时也是一种具有时空上连续性的过程，可以将行政作为过程在整体上动态地考察其运行轨迹。例如，从行政学的角度来看，“行政管理过程”是一个涉及行政决策、行政执行、行政监督等行动的过程，具体表现为确定行政目标、进行调查研究和预测、进行决策、拟定方案、进行可行性分析、具体执行、监督检查、调整方案、反馈等一系列连续行为构成的动态运行过程，可见行政学注重从整体上动态地考察行政的运行过程。而在行政法学上，现实行政往往抽象为行政立法、行政许可、行政处罚、行政强制执行、行政监督等单个独立的行为，但各行为之间并非毫无关联，正是基于这种行为之间的关联性，即使从行政法学的视角来看，也可以发现行政的过程性特征。
行政的过程性具体表现为现实行政的运行过程，其中又包含有动态性和整体性的特性。首先，行政的过程性表明行政具有动态性②的特征。动态性是行政作为一个过程的基本特征。在行政学上注重考察行政的运行过程，一般将行政运行过程划分为以下几个步骤进行考察：“①行政目标的确立；②就目标的有关情况进行调查研究；③拟订方案，进行决策；④进行可行性分析，选择最佳方案；⑤制定具体的执行计划、方案；⑥监督执行情况；⑦通过反馈信息来调整决策或实施方案；⑧实施调整后的方案，并再次进行反馈。”③而从行政法学的视角来看，也可以将行政过程划分为行政立法、行政决定、强制执行、行政救济等阶段性行为。这些同一过程中的不同步骤或行为被连续地作出，由此表现为行政的动态性。其次，行政具有整体性的特征。现实行政复杂多样，为实现同一行政目的，不同的行政机关往往作出各种不同的行为，各行为之间纵横交错，但围绕着同一行政目的，基于各行为之间的关联性构成作为整体的行政过程。这种行政过程具有统一性，是一个独立的整体。
(三)传统“行政行为”概念的局限性
如上所述，行政行为是传统行政法学的核心概念，传统行政法学通过建立这种行政行为的逻辑体系，认识和分析各种行政行为的特征，借助于这种逻辑体系，可以对社会现实中所发生的某一特定行政行为进行推理、归类和定位，从而准确地适用法律。④具体而言，传统行政行为理论运用概念分析法学方法，在行政主体为达成一定行政目的所实施的各种行政活动中，选定某一特定时点的行为作为控制整个行政活动合法性的对象，从现实复杂的行政活动中抽象地归纳出各种类型的行政行为，即将行政行为类型化，在此基础上事先运用法律为各种行政行为分别设定法律要件以及主要是事后的监督程序，通过依法行政的要求实现对行政活动的监督与控制。⑤行政行为论从法律技术上为行政法对行政活动的规范提供了可能性，使得依法行政原则具有现实的可行性。因此，从法律技术来看，应当承认行政行为理论在行政法学中的重要性。
然而，由于行政行为概念在行政法学中具有特定的含义，⑥面对现代行政中行为形式的多样化以及现代行政的过程性特征，这种传统的行政行为概念并不能完全应对，主要表现为以下两个方面。第一，传统行政法学仅仅注重于对行政行为的合法性的考察，但由于行政行为概念外延的限制，使得现实行政过程中的其他行为形式不能被纳入到行政法学的视野之中。特别是随着现代公共行政的发展，行政领域的不断扩大，行政机关在行政过程中运用的手段或行为方式也呈现多样化的趋势，主要表现为行政行为功能的变化(如交涉内在化行政行为、复合型行政行为的出现等)以及合意形成型行政手段(如行政指导、行政契约、行政计划等)的出现。⑦例如，国务院在2004年制定并公布了《全面推进依法行政实施纲要》，要求各级行政机关“改革行政管理方式”，“充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用”，同时“创新管理方式，方便人民群众”。可见，随着依法行政的实施以及行政管理方式的改革，现实中行政指导、行政合同等非强制性行政活动方式以及其他新创设的行政管理方式将越来越多地得到运用，在这种现实背景之下，传统的行政行为理论已经不能适应现实行政发展的要求，例如，在现代行政法学中对于行政指导能否被提起行政诉讼就曾引起争议。⑧第二，行政行为概念包含了对单个行为进行静态、定点地考察的含义。传统的行政法学着眼于行政过程的最终结果即行政行为，切断了各个行为形式之间的联系，静态、定点地考察单个行政行为的合法性。在现实的行政中往往以将各种行为形式结合起来共同构成作为整体的行政过程，此时仅仅静态、定点地考察单个行政行为并不充分，而应当全面、动态地分析整个行政过程中各种行为形式以及各种行为形式之间的关系。
二、以扩大行政行为范围或导入其他概念的方式重构传统行政行为概念
对于上述狭义的行政行为概念不能涵盖现实行政中所有的活动形式的问题，行政法学者们已经意识到了该问题的存在，并从各自的视角出发积极探讨解决的办法。⑨这些解决的办法大致可以分为两类。其一是扩大“行政行为”概念的外延，采用广义的行政行为概念。其二是在行政法学中导入其他概念来取代行政行为概念。
(一)扩大“行政行为”概念外延的方法及其缺陷
行政行为概念是行政法学中最基本的概念，但由于行政行为的复杂性以及现实中行政行为的不断发展，行政行为的含义也在不断发展。在学界对于行政行为概念的具体含义存在着争议。由于行政行为是与行政诉讼制度相关联的概念，因此“各国行政诉讼的范围和条件不同，影响各国对行政行为的理解不同”。⑩在德国，行政行为是指行政机关为了调整公法领域的具体事件而采取的，对外直接产生法律效果的命令、决定或其他主权措施。(11)日本的学者在明治初期从德国引进“Verwaltungsakt”的概念，并将其译为“行政行为”，但起初对于该概念的含义存在着争议，以私法行为、事实行为、统治行为、立法行为、行政上的管理行为、准法律上的行政行为、法律上的行政行为 为顺序从大到小取舍，共有七种不同的定义。(12)现在一般采用最狭义的行政行为概念，即是指“行政机关对于具体事实以公权力行使的方式宣告何为法律的行为”，(13)或者“行政机关根据法律的规定，基于单方性的判断具体决定国民权利义务及其法律地位的行为”。(14)可见，从德国、日本的主流观点来看，行政行为概念具有外部性(针对外部的行政相对人)、权力性(具有强制性)、法律效果性(变动或影响相对人权利义务)、具体性(针对特定相对人)、单方性(由行政机关单方决定)等性质，由此排除了行政处分等行政内部性行为、行政指导等非权力性行为、不具有法律效果的事实行为、行政立法等抽象性行为、行政合同等双方性行为。
在我国行政法学界，对于行政行为概念存在着不同的理解。最广义的行政行为是指“国家行政机关实施行政管理活动的总称”(15)、行政机关“为实现行政管理目标执行公务的方式方法的总称”(16)，囊括了国家行政机关的所有管理活动。广义的行政行为是指行政主体对公民、法人或其他组织所实施的，并由行政主体单方面意思表示而形成的具有行政法律效力的行为，(17)包括制定具有普遍约束力的规范性文件的抽象行政行为和对特定对象而采取的具体行政行为。而狭义的行政行为仅指具体行政行为，即行政主体针对特定的人或特定的事所实施的，只对特定人或特定的事产生行政法律效力的行为。(18)“在界定行政行为概念时，除了参考外国的有关理论外，还必须紧紧围绕法律的规定展开论述”，“必须从行政诉讼的角度出发”。(19)在我国，行政行为不仅是一个法学术语，而且还是一个法律用语。例如，我国《行政诉讼法》中就直接使用“具体行政行为”的概念(例如第2条、第5条等)，但没有对该概念作出明确解释，引起学界和实务界的激烈争论。为了指导行政诉讼实践，1991年5月29日最高人民法院了《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见(试行)》，明确规定了具体行政行为的概念，即具体行政行为“是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为”。该定义采用了学说上的“狭义的行政行为”概念，将具体行政行为限定于“针对特定的公民、法人或者其他组织”和“特定具体事项”的“单方行为”，对于当时确定行政诉讼受案范围起到一定的积极作用。但随着现代行政中行政活动的多样化，特别是非权力性行为形式的运用，该定义就在一定程度上限定了行政诉讼的受案范围，不利于对相对人的权利进行充分救济。为此，1999年11月24日最高人民法院在制定《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》时放弃了对具体行政行为进行定义的做法，而是采用了明确行政诉讼受案范围的方式来确定行政行为概念的外延。在该解释中虽然没有明确规定行政行为的概念，但很明显，该解释中的行政行为概念较为宽泛。
为了解决传统的行政行为概念不能涵盖行政过程中其他行为形式的问题，有学者提议以缩小行政行为概念内涵的方式来扩大行政行为概念的外延，使得行政行为的概念成为能够充分容纳多种行为形式，并以“开放”为特征的新概念。(20)这种意义上的行政行为概念几乎等同于行政活动的概念，可以涵盖行政活动所有的形式。然而，根据逻辑学中概念外延与内涵的关系，外延越大内涵就越小，过于宽泛的行政行为概念几乎丧失了行政行为原本所有特征性的内涵，例如外部性、权力性、法律效果性、具体性、单方性等。而且，随着现代行政的发展，行政活动的形式也不断增多，因此，广义的行政行为概念也必须随之不断改变，失去了作为行政法基本概念的稳定性。可见，采用扩大行政行为概念的范围、采用广义行政行为概念的方式，在解决冲突行政行为概念不足之处的同时，也使得该概念本身丧失了作为传统行政法学核心概念的意义。而且，随着对行政行为概念解释的不断扩大，必将导致行政法学理论和实践中的混乱。
(二)在行政法学中导入其他概念的方法及其缺陷
为了确保行政行为概念本身的存在意义以及行政行为理论体系的完整性，同时解决行政行为概念不能应对现实行政发展要求的问题，在行政法学界也有学者反对上述扩张解释行政行为概念的做法，而主张在行政法学中导入其他概念来取代行政行为概念，例如，有学者使用“行政作用”、“行政处分”(21)、“行政决定”(22)、“行政处理”(23)、“行政执法”(24)、“行政活动”(25)等概念来取代行政行为的概念。此外，也有学者作为对行政行为概念的补充，在行政法学中引入“非权力行为”(26)、“未型式化行政行为”(27)、“非强制行政行为”(28)、“非正式行政行为”(29)、“柔性行政方式”(30)、“非要式行政活动”(31)、“非单方处理性行政行为”(32)等概念以概括传统行政行为概念所不能涵盖的其他行为形式。这些概念虽然都可以在一定程度上解决传统的行政行为概念不能涵盖非权力性行为的问题，但一方面，这些概念外延的扩大造成了其内涵过小的问题，即这些概念仅仅具有概括现实行政中所有行为形式的作用，而其概念本身的特征性内涵却很少，其作为行政法学核心概念的存在意义不大；另一方面，这些概念并没有与之相对应的理论体系的支撑，如果采用这些概念来构建行政法学理论，仍不能解决行政行为理论中静态、定点考察的问题。为此，必须寻找并在行政法学中导入更为合适的概念，以弥补传统行政行为概念及其理论体系的不足。
三、行政过程论的提倡与行政过程概念在行政法学中的导入
为了应对现代行政发展的需要，针对现实行政的过程性特征，本文从行政过程论的视角出发，认为应当在行政法学中导入“行政过程”概念。
(一)传统行政法学基础理论的重构与行政过程论的提倡
“行政过程”这一用语本身并非新生事物，在行政学研究中就普遍地被使用。 而行政过程论的产生直接源于西德行政法学之灵感，作为德国最近行政法研究倾向之一，德国的部分行政法学者重视认识“作为过程的行政”，例如有学者认为行政法学不仅只处理以往行政机关与国民间关系的最终决定(如行政行为)，而且主张该决定过程本身的透明化及控制的可能，这被认为是对Otto Mayer以来过度的法学方法和妨碍确切地把握现代行政、行政法的动态的反省。(33)随着现代行政的发展，传统行政法学理论逐渐显现出其弊端，因此，在现代行政法学中，如何对应于现代行政的发展，重构传统行政法学理论体系是个重大而紧迫的课题。对此，各国的行政法学者在批判的同时，积极地提出变革传统行政法学理论的行政法学新理论。其中的行政过程论就是日本的行政法学者在借鉴美国的公共行政理论及行政法理论、德国的二阶段理论及动态考察方法的基础上提出的行政法学新理论之一。
在现实行政中，为实现某一特定行政目的，行政主体往往连续作出复数的行政行为或其他行为形式，这些行为之间存在着一定的关联性，由此构成作为整体的动态过程。但传统的行政法学过度偏重于作为行政过程最终结果的行政行为，忽略了同一行政过程中各个连续的行为形式之间的联系，仅仅从静态上定点地考察行政行为的合法性，试图通过对单个行政行为的合法性的控制来实现整个行政的合法性的目标。但事实上，单个行政行为合法并不能必然地推导出整个行政过程合法的结果，而且由于行政过程中的各种行为之间具有关联性，因此，在考察某一行为的合法性时，必须考虑其他行为的合法性对其的影响。此外，在行政过程中，除了要求行政行为必须合法之外，对于其他行为也存在着合法性的要求。而传统的行政行为理论对于上述问题并不能充分应对，随着现代公共行政的发展，这种传统的行政法学理论日益显现出弊端。对此，行政过程论认为，现代行政法学必须在考察单个行政行为的合法性的同时，直接或间接地考察行政过程中的各种行为形式的合法性，并在此基础上注重同一行政过程中各行为以及同一行为内部的各环节之间的关联性，对行政过程进行全面、动态的考察。
(二)行政过程概念在行政法学中的导入
“行政过程”，简而言之，是指有关行政的过程。“行政过程”这一词汇最早出现在行政学中，(34)行政学上的“行政过程”是指“行政主体及其他行政参与者(如立法机关、政党、利益集团、大众传媒、公民等)行使各自的权力(或权利)，相互影响，相互作用，设定并最终实现政府公共政策目标的活动过程”。(35)行政学上的“行政过程”概念重视对现实行政运行过程的描写，而传统行政法学中，一般采用与行政过程概念相类似的“行政程序”概念，(36)而将“行政过程”概念作为非法学概念，而认为是不具有法学意义的“事实概念”。(37)
行政法学者最初将行政学上的“行政过程”概念借鉴到行政法学中使用，有些并不具有行政法学上的特别的理论意义，而仅仅是在用语上使用“行政过程”来代替“行政活动”。随着现代行政的发展，行政指导、行政合同等传统行政行为之外的行为形式逐渐增多，行政法学有必要将这些行为形式纳入视野进行探讨。为此，有些行政法学者使用“行政过程”概念代替“行政行为”概念。例如，在日本，第一次采用“行政过程”这个词汇作为其中一个章节的标题的，大概是今村成和所著的《行政法入门》(1966年)中的“在行政过程中个人的地位”。(38)而此后，原田尚彦所著的《行政法要论》(1976年)中，设立了单独的一章“法治主义与行政过程”。(39)而且，室井力、盐野宏所著的《学习行政法Ⅰ》(1978年)中追加说明了其意义，并将“行政过程”构成其中的一编。(40)但从其内容来看，上述对于在行政法学中导入“行政过程”概念的做法只不过是以“行政过程”这个用语来概括行政行为概念所不能包含的行政活动的形式而已。(41)在中国，也有学者以“行政过程”作为行政行为的部分内容的标题，但从其具体内容来看，并没有涉及过程论的内容，而仅仅将“过程论”这一用语用以概括行政活动中的各种行为形式而已。(42)其实，“行政过程”用语具有特别的理论意义，而在上述行政法著作中使用“行政过程”用语代替“行政活动”用语时，并不能说在某种意义之下强烈地意识到行政活动的动态性格。(43)即现代行政法学上的“行政过程”概念具有特殊的理论意义，而非单纯地使用该用语来概括行政活动所有的行为形式。
因此，在行政行为概念的变革与重构意义上向行政法学中引进“行政过程”概念时，必须意识到行政过程概念本身所包含的理论意义，即以行政过程的全面、动态考察的观点来弥补传统行政行为概念的局限性、静态性等缺陷，基于行政过程论的观点提出行政过程的概念。在这种意义上，最早在行政法学中导入行政过程概念的是日本的园部逸夫，其所著的“行政程序”(1966年)将行政过程作为程序的连锁或行为的连环而有意识地阐述。(44)1969年，远藤博也公开发表以“行政过程论的尝试”为副标题的《复数当事人的行政行为》的论文。(45)此后，积极论及“行政过程”或“行政过程论”的文献不断出现。(46)此外，在中国支持行政过程论的学者们一般将行政过程与行政行为结合起来研究，认为行政过程是行政行为的过程，例如朱维究教授1997年在《政法论坛》发表的《程序行政行为初论》(47)、1998年在《中国法学》发表的《行政行为过程性论纲》(48)，以及中国政法大学博士李琦在2005年的博士论文《行政行为效力新论——行政过程论的研究进路》(49)中都研究了行政行为的过程性，不可否认，行政行为本身也具有过程性，但除此之外，行政法学还应当研究由各行为构成的宏观意义上的行政过程，而上述研究对于行政行为概念与行政过程概念的界定并不明确。对此，本文从行政过程论的视角出发，基于现实行政的过程性特征，认为现代行政法学应当在维持原本狭义的行政行为概念的同时，引进“行政过程”概念，行政过程概念不仅包 括行政行为以及不属于行政行为的行政活动中的各种行为，而且还包含有由各行为通过一定的关联性而构成的整体过程的意思。
四、在行政法学中导入“行政过程”概念具有重要的理论和现实意义
基于行政过程论的观点在行政法学中导入的行政过程概念具有特殊的理论含义，这种意义上的“行政过程”是指为了实现一定的行政目的，行政主体依据法律实施一系列的行政行为或其他行为而构成的过程。将该概念导入到行政法学之中，可以弥补行政行为概念的不足，对于构建适合于现代行政法学的理论体系和对现实行政过程进行法律规范具有重要的理论和现实意义。
(一)行政法学中“行政过程”概念的含义
行政过程是指一系列连续的作用，(50)是指一系列法律性或非法律性作用构成的复合的、连锁的行政作用的组合所形成的过程。任何一个完整的行政活动都是复杂的连续过程，由若干环节或步骤组成并分段进行。(51)就如同人的一生是人的各种活动的连锁而可以称为“人生过程”一样，以该过程的合理性为课题。(52)从行政的动态性、整体性来看，“行政过程”是指为了实现一定的行政目的，行政主体依据法律实施一系列的行政行为或其他行为而构成的过程。具体而言，为实现特定行政目的，行政主体作出行政立法、行政计划、行政许可、行政处罚、强制执行、行政复议等行为，这些行为在时间序列上构成了作为整体的“行政过程”。
从上述行政过程的定义来看，行政过程由目的、主体、行为形式、行政程序以及各行为形式之间的关联等要素构成。第一，行政过程的目的。行政过程以实现特定行政目的(公共利益)为目的，而公共利益是行政过程正当性的根据。但是，公共利益或公共性的概念极为抽象，是指行政的总体性目的。在该总体性目的之下，各具体行政过程的目的表现为具体的公共利益。即行政目的在不同的行政过程中具有一定的层次性和阶段性，而作为全体行政目的的公共利益由各行政过程中的具体目的构成。例如，行政的总体性目的是保障、增进国民的权利和利益，实现公共利益。具体到食品安全行政过程就是通过确保食品的安全性而实现保障国民生命健康的目的。在该目的之下，有关饮食行业的营业许可的目的是防止因饮食引起的食物中毒等危害的发生。与上述多层次、多阶段的行政目的相对应，行政过程也可以划分为多种阶段。即为实现特定行政目的，行政机关必须选择与该目的最适合的行为形式，在这种意义上，行政过程是指与特定行政目的相适应的一系列行政活动的过程，是以实现公共利益为目的的手段的联合体。第二，行政过程的主体，即使得行政过程得以运行的人的要素。(53)传统行政法学认为行政意思的形成是由行政主体一方单独判断形成的，在该意思决定过程中并不承认相对人的参与。在这种观点之下，自然而然地就将行政主体等同于行政过程的主体。但根据国民主权原则，国民具有主体性，具有参与行政过程的权利。因此，从国民的视角来看，行政过程中存在着行政主体与相对人两种主体。行政过程的主体在概念的内涵与外延上都比行政主体更为宽泛，行政主体是行政过程主体的一部分。第三，行政过程中的行为形式。在现实行政过程中，为实现特定行政目的，往往运用复数的行政行为或其他行为形式，例如在区域开发行政过程中，行政机关往往会作出开发计划、开发指导、开发许可、建筑许可等行为。可见，行政行为以及其他行为形式是构成行政过程的主要要素。事实上，由于现实行政过程的复杂性，在对行政过程进行法学考察时，必须将其分解为各种行为，分别考察它们的法律构造。第四，各行为以及各阶段之间的关联。行政过程由各种行政行为或其他行为形式构成，但这些复数的行为之间并非毫无关系，而是具有一定的关联性。以这种关联性为基础，各种行为构成作为整体的行政过程。此外，就单一行为来看，该行为按照一定的步骤实施，其内部各阶段存在着明显的关联性，由此构成该行为的整体过程。在这种意义上，可以认为行政过程的构成要素不仅仅是指作为结果的各种行为，而且也包括各行为之间的关联以及单一行为中的各阶段之间的关联。
从上述行政过程的定义来看，行政过程具有目的性(公共性)、连续性(动态性)、统一性(整体性)、法律性(合法性)等特性。第一，目的性(公共性)。行政目的(公共性)是行政过程的要素之一。现代行政过程以“公共事务”为对象，为最终实现公共利益这一行政目的，实施一系列的行政活动，由此构成行政过程。因此，行政过程必须以公共利益为目的。“国家及其他公权力主体的行为，不论是以公法或私法的形式为之，均应维护公共利益，始具有正当性及合法性。”(54)也就是说，维护公共利益是行政权力正当性及合法性的基础，追求公共利益是行政主体进行行政活动的目的之所在。“公共性”或“公共利益”是典型的不确定性概念，但从现实的行政过程来看，作为行政过程目的的公共利益并非抽象的，而是具有一定的具体内容，一般由单行法个别规定。对此，有学者提出“公共性分析论”，即通过对现实行政过程中的公共性目的的分析，对行政过程进行规范和控制。(55)第二，连续性(动态性)。行政过程是行政的运行、发展过程，呈现为不断发展变化的运动状态。在现实行政过程中，为实现特定行政目的，行政主体往往相继作出一系列的行为，这些行为之间具有连续性，由此构成的行政过程则体现为动态性。第三，统一性(整体性)。行政以实现统一的行政目的为目标，因此承担行政任务的行政组织在整体上构成统一、完整的行政组织体系。围绕着特定行政目的，各行政组织的活动也具有统一性。在同一行政过程中往往存在着各种行为，各种行为具有一定的独立性。但从特定的行政目的来看，各行为的实施都是为了特定的行政目的。也就是说，为了特定行政目的而做出的一系列行为之间具有关联性，由此构成的行政过程在整体上来看具有统一性，即行政过程是指在特定行政目的之下实施的各种行为共同构成的整体。第四，法律性(合法性)。在传统行政法学中采用“行政行为”的概念，要求行政行为必须符合法律规定的法律要件，而将“行政过程”作为事实概念排除于行政法学的对象之外。(56)“行政过程”作为事实概念 ，并不具有法律上的意义。但现代行政法学除了行政行为之外，也重视行政过程的法律性。所谓行政过程的法律性主要表现在两个方面。首先，行政是执行法律的活动，行政过程就是行政执行法律的过程。(57)其次，从行政过程与法律的关系来看，行政过程必须依法运行，要求行政过程的合法性。“法律性是行政过程的属性”，“有了法律性，行政过程才有了法律意义”。(58)也正是基于行政过程的法律性，由此存在着在行政法学中考察行政过程以及对行政过程进行法律规范和控制的必要性。
(二)“行政过程”概念在行政法学中的理论和现实意义
狭义行政行为具有外部性、单方性、具体性、法律效果性等特点，是行政主体在行政过程中所采取的各种行为形式中最具有典型意义的行为。在这种意义上，行政行为是行政过程中的行为形式之一，是构成行政过程的要素之一。可见，行政行为概念与行政过程概念之间具有密切的关联。但作为行政的典型性行为的行政行为仅仅是行政过程的构成部分，并不能等同于作为整体的行政过程，两者的区别主要表现为以下几个方面。第一，行政行为仅仅是行政过程中的行为之一，在行政过程中，除了行政行为之外，还包括其他行为形式，例如事实行为等。第二，行政行为的主体只能是行政主体，而行政过程中的法律主体除了行政主体之外，还包括行政相对人以及第三人等主体，相对人及第三人的参与等行为与行政行为一样，都是行政过程的组成部分。第三，行政行为是一个单一行为，而行政过程在多数情况下是由复数行为的连续行使所构成的整体，具有整体性。作为整体的行政过程并非各单个行为的简单相加，其本身具有独立性。此外，行政过程还具有动态性，在同一行政过程中的各单一行为之间具有关联性。因此，行政法学除了关注单一行政行为的合法性之外，还应当考察同一行政过程中的各行为之间的关系，追求作为整体的行政过程的合法性。从行政学的角度来看，作为事实概念的行政过程是行政法规范的对象，但在将行政过程概念通过行政学引入到行政法学后，行政过程不仅仅是原本行政学中的事实概念，还是处于行政法的规范和控制之下的法律概念。它既是实施“依法行政”原则的结果，也是以行政法对行政过程进行法律规范的结果。也正是在这种意义上，行政过程概念具有上述法律性(合法性)的特性。根据“依法行政”原则，行政法要求行政主体必须依据法律行使行政职权，实现行政的合法性。但传统行政法学将“依法行政”原则局限于行政行为概念的层次进行理解，将“依法行政”原则等同于行政行为的合法性。而事实上“依法行政”原则的真实含义是要求行政主体必须依据法律行使行政职权，实现行政的合法性。“依法行政”原则所追求的目标是行政的合法性，具体包括行为的合法性与过程的合法性，行为的合法性是指行政主体所作出的行为必须符合法律所规定的要件；过程的合法性是指除了要求行政过程中各行政行为的合法性外，还要求作为整体的行政过程也必须符合法律的规定。因此，行政法除了对行政行为作出考察外，还必须对行政过程进行法律的规范和控制。
基于上述对行政过程概念与行政行为概念差异的认识，现代行政法学应当在维持传统行政行为概念及其理论体系的基础上，引进行政过程的概念以及与该概念相对应的理论体系。这在行政法学理论上可以弥补行政行为概念以及行政行为类型化理论的不足，并且在实践中可以解决行政行为概念不能应对现实行政发展要求的问题。在这种意义上，现代行政法学应当从现代行政的过程性特点出发，将“行政过程”的概念从行政学中引入到行政法学中，对现实的行政过程进行全面、动态的考察。在此基础上，现代行政法学应当从实质行政法治主义出发，不仅应当关注作为行政过程最终结果的行政行为的合法性，而且还应当将行政过程中的各种行为形式全盘纳入视野，重视同一行政过程中各种行为形式之间以及同一行为的不同阶段之间的关联，对行政过程进行全面、动态的法律规范和控制。
注释：
①[日]山田幸男等編：《演習行政法(上)》，青林書院1979年版，第139页。
②在行政学上，行政的动态性还含有另外一层含义，即“动态性是指公共行政适应社会历史的进步，相应改变组织自身及社会管理行为的特征”。参见唐晓阳主编：《公共行政学》，华南理工大学出版社2004年版，第6页。这是行政与外部环境之间的动态性，但此处仅探讨行政过程内部各阶段之间的动态性。
③李盛平主编：《公务员百科辞典》，光明日报出版社1989年版，第243页。
④叶必丰：《法学思潮与行政行为》，《浙江社会科学》2000年第3期。
⑤李琦：《行政行为效力新论——行政过程论的研究进路》，中国政法大学2005年博士学位论文，第12页。
⑥有关行政行为概念的定义虽然并不统一，但总体而言，我国的行政法学界以及行政诉讼法律制度中现在仍以采用狭义的行政行为概念为主，而将行政机关的内部行为、制定规范性文件的抽象行为以及非单方行政行为排除在行政行为的概念之外。参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社，1999年版，第141页。
⑦[日]大橋洋一：《行政法学の構造的変革》，有斐閣1996年版，第5-11页。
⑧参见莫于川：《应将行政指导纳入我国行政诉讼受案范围》，《重庆社会科学》2005年第8期。
⑨参见章志远：《行政行为概念重构的尝试》，《行政法学研究》2001年第4期；张春荣：《行政行为概念的反思与重构》，《西南政法大学学报》2004年第2期。
⑩王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第134页。
(11)[德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第181页。
(12)[日]和田英夫：《现代行政法》，倪健民、潘世圣译，中国广播电视出版社1993年版，第182页。
(13)[日]田中二郎：《行政法総論》，有斐閣1957年版，第259页。
(14)[日]桜井昭平、西牧誠：《行政法》(第五版)，法学書院2005年版，第18页。
(15)王珉灿主编：《行政法概要》，法律出版社1983年版，第97页。
(16)应松年主编：《行政行为法》，人民出版社1992年版，第1页。
(17)参见姜明安：《行政法学》，山西人民出版社 1985年版，第295页。
(18)罗豪才主编：《行政法论》，光明日报出版社1988年版，第150页。
(19)杨建顺：《关于行政行为理论与问题的研究》，《行政法学研究》1995年第3期。
(20)田文利、张艳丽：《“行政行为”论》，《中国社会科学院研究生院学报》2010年第4期。
(21)在日本行政法中，理论上多数使用“行政作用”概念，法律条文中较多使用“行政处分”概念，此外，还有“公权力的行使”等概念。当然，这些概念的含义并不完全相同，存在着一定的差异。参见江利红：《日本行政法学基础理论》，知识产权出版社2008年版，第176-180页。
(22)例如在国务院于2004年3月22日的《全面推进依法行政实施纲要》中就使用了“行政决定”的概念。
(23)参见王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第146页；叶必丰：《行政法学》，武汉大学出版社1996年版，第179-182页；宋功德：《聚焦行政处理——行政法上熟悉的陌生人》，北京大学出版社2007年版。
(24)参见罗豪才主编：《行政法学》，中国政法大学出版社1997年版，第183页。
(25)参见朱新力：《行政法学》，高等教育出版社2006年版，第284页。
(26)参见莫于川：《非权力行政方式及其法治问题研究》，《中国人民大学学报》2000年第2期。
(27)参见李傲：《未型式化行政行为初探》，《法学评论》1999年第3期。
(28)参见崔卓兰：《试论非强制行政行为》，《吉林大学社会科学学报》1998年第5期。
(29)参见蒋红珍：《非正式行政行为的内涵——基于比较法视角的初步展开》，《行政法学研究》2008年第2期。
(30)参见莫于川等：《柔性行政方式法治化研究——从建设法治政府、服务型政府的视角》，厦门大学出版社2011年版。
(31)参见[德]平特纳：《德国普通行政法》，朱琳译，中国政法大学出版社1999年版，第87页。
(32)参见[德]汉斯·J.沃尔夫等：《行政法(第1卷)》，高家伟译，商务印书馆2007年版，第140页。
(33)[日]室井力：《行政法学方法論議》，载広岡隆等編：《現代行政と法の支配——杉村敏正先生還暦記念》，有斐閣1978年初版，第14-15页。
(34)在行政学中除“行政过程”概念外，还使用“政策过程”、“政府行政过程”、“公共行政的一般过程”、“行政运行过程”等用语。
(35)张立荣：《中外行政制度比较》，商务印书馆2002年版，第287页。
(36)例如，有学者认为“行政程序只不过是一种法定的行政过程”，即以是否法定化作为行政程序与行政过程的区别。参见高小平主编：《现代行政管理学》，长春出版社2003年版，第174页。
(37)[日]兼子仁：《現代行政法にぉけゐ行政行為の三区分》，载雄川一郎等編《田中二郎先生古稀記念集·公法の理論(上)》，有斐閣1976年版，第303页。
(38)[日]今村成和：《行政法入門》，有斐閣1966年版。在1975年的新版中，增加了“对行政决定住民意思的反映”章节，设定“行政过程和个人”一章。
(39)参见[日]原田尚彦：《行政法要論》，学陽書房1976年版。
(40)参见[日]室井力、塩野宏：《行政法を学ぶ1》，有斐閣1978年版。
(41)另外，行政过程论现已成为日本行政法学的主流学说，在行政法著作中使用行政过程概念的也比较多，但大部分并没有意识到行政过程论的全面、动态考察的观点，没有在特别的理论意义上使用“行政过程”概念。例如[日]遠藤博也：《実定行政法》，有斐閣1989年版等。
(42)例如张建飞、古力：《现代行政法原理》，杭州大学出版社1998年版，第85页；王锡锌：《行政过程中相对人程序性权利研究》，《中国法学》2001年第4期。
(43)[日]藤田宙靖：《行政法Ⅰ総論(第三版再訂版)》，青林書院2000年版，第131页。
(44)[日]園部逸夫：《行政手続》，载雄川一郎、高柳信一编：《岩波講座現代法4現代行政》，岩波書店1966年版，第99页。
(45)[日]遠藤博也：《複数当事者の行政行為——行政過程論の試み》，《北大法学論集》第20卷第1-3号。
(46)从正面采纳并积极主张“行政过程论”的有原田尚彦：《訴ぇの利益》，弘文堂1979年版，第166页以下、218页以下(1979年)。
(47)朱维究、阎尔宝：《程序行政行为初论》，《政法论坛》1997年第3期。
(48)朱维究、胡卫列：《行政行为过程性论纲》，《中国法学》1998年第4期。
(49)李琦：《行政行为效力新论——行政过程论的研究进路》，中国政法大学2005年博士学位论文。
(50)[日]山村恒年：《行政法と合理的行政過程論——行政裁量論の代替規範論》，慈学社2006年版，第49页。
(51)朱维究、阎尔宝：《程序行政行为初论》，《政法论坛》1997年第3期。
(52)[日]山村恒年：《行政法と合理的行政過程論——行政裁量論の代替規範論》，慈学社2006年版，第55页。
(53)也有学者分别论述行政过程与行政主体，将其中的行政过程作为相当于传统行政法学的行政行为部分。例如，[日]小早川光郎：《行政法(上)》弘文堂1999年版，第49页。对此，本文认为行政主体是行政过程概念的构成要素之一，因此可以放在行政过程的概念之中进行探讨。
(54)翁岳生编：《行政法(二版)》(下)，中国法制出版社2002年版，第163页。
(55)参见[日]室井力：《国家の公共性とその法的基準》，载室井力、原野翹、福家俊朗、浜川清編：《現代国家の公共性分析》，日本評論社1990年版，第14页。
篇2
一、物理概念反映了物理现象多种规定性的统一
在想象思维阶段，物理概念统一性和差异性，共性和个性是相互割裂的。它只反映了思维对象的同一性、共性而排除其差异性、个性，但是物理概念在对客观对象概括的过程中，在反映对象的同一性、共性时，并不排除对象的丰富多彩的特殊性、个性，因而这就需要由抽象思维上升到辩证思维，用辩证思维，用辩证的观点来看待物理概念的共性和个性。
二、在实际教学中实现物理概念共性和个性辩证统一的必要性
实现物理概念共性和个性的辩证统一有利于全面透彻的理解物理概念，丰富概念的内涵，进而有利于物理知识的正迁移。对于一个物理概念来说，它的内涵才是它所涉及的对象具有的共同的、最本质的东西，对于所有对象来说它都是适用的；而物理概念的个性只是对于它所涉及的某个或某些对象才适用。在物理概念教学中，由于不能将物理概念的共性和个性有机地统一起来，往往会使学生将个性当成共性，从而造成物理知识的错误迁移。如在讲授凸透镜的概念时，在初中阶段，教师还会告诉学生，“由于凸透镜对光线有会聚作用，所以凸透镜又叫会聚透镜，而凹透镜又叫发散透镜”。但是凸透镜对光线起会聚作用，凹透镜对光线起发散作用只是它们在某一条件下（制成透镜材料的折射率大于周围介质的折射率）发生的光学现象，而在透镜的折射率小于周围介质的折射率时，现象正好相反。如果在教学中教师只是将透镜的这一特性教给学生，却不告诉学生这只是透镜在一定条件下发生的情况，既不为学生的后续学习做一铺垫，那么学生就会将在一定条件下发生的这一特殊性作为其共性应用到任何情况下，进而在其后续的学习中就会产生思维定势，造成物理知识的错误迁移，以及对结论与实验现象之间的矛盾的困惑或者在进行光学实验研究时，出现选择错误的光学元件等问题。
篇3
关键词： 政治认同 多维互动性 核心素养
在2016年苹果秋季新品会上，苹果公司宣布了一项“教育+iWork”计划。苹果将和全世界共计114所学校合作，南京外国语学校正是全球114所合作学校之一，成了唯一一座大中华区的公办学校加入了这个项目。在目前试点的高一政治课ipad教学状况来看，这种教学方式加入了“即时课堂反馈”和“课堂问卷调查及分析报告”等互动形式，一定程度上提高了政治课堂的趣味性和实践性，但对于提高新课标理念下中学政治课的多维互动性仍需要进一步探索，教学工作者需要更加准确地理解政治课的内涵和意义。
一、紧扣“主旋律”：引领政治认同
（一）政治认同来源于学生与生活的互动。
政治课从根本上讲，是从生活中来，到生活中去。有两个维度需要教学工作者思考，一个维度就是“谁的生活”，首选是学生的生活，第二个维度就是“什么样的生活”。首选是真实的生活。在高一政治课“树立正确的消费观”一堂课上，教学采取“用ipad分析在班学生的消费心理”方式进行课堂调查，调查学生在现实生活中的行为心理，实现课堂上对这样的调查结果进行统计、分析和总结，这就是从真实的生活出发。把政治课内容结合学生自身生活和心理的教学才能够增强政治课的理论说服力，这样的政治课更有利于培养和引领学生的政治认同。
（二）政治认同来源于学生与自身实践体验的互动。
没有实践活动就没有体验，没有学生真正地参与，就无法体验，实际上学生真正的体验应该到生活中，政治课程标准也是制订了活动性课程，并且要求三个必修模块，用三分之一的时间参与，可以让学生走出课堂、走进生活。但有的时候受到多种因素的制约：课时不够，交通不便，组织困难等一系列困难，但是教学工作者可以把生活搬进课堂。要把生活搬进课堂，需要课堂有一定的生活情境的展示，此时教学工作者更应该根据环境、条件、能力进行选择，最后在适时生活情境中，学生才能在实践和体验的基础上生成政治认同。
二、紧抓“核心素养”：使学生有所学更有所思
（一）学有所思，源于师生之间、生生之间的交流互动。
把握新课改理念下的政治课培养目标就是将政治学科核心素养：政治认同、理性精神、法治意识、公共参与贯穿每节课，使学生能够在课堂上有自己的感悟和思考。感悟来源于思考。学生只有思考，才会有感悟，激发思考，就需要有观点的交流，思想的碰撞。政治课堂需要有讨论、辩论，甚至有争论，否则很难引发学生的思考，更不要说深刻的思考，即所谓的“深度学习”。深度学习指有自己的感知、感受、感悟。这样的学习从学习过程的角度来分析，可解释为：内化，内化为学生的什么呢？内化为素养，这种素养称之为学科核心素养。
（二）立德树人，源于学生所学的各门学科素养之间的互动。
在新课标中有一个重要的词，一个是立德树人，政治课的目的是立德树人。在南京外国语学校政治课ipad教学课上，在高一政治课“树立正确的消费观”中，法治精神其实可以体现在消费心理和消费观的引导中，这里的法治精神既涉及政治，又涉及经济和文化。从这个角度讲，深度学习就是使学生实现学科知识的内化，实现立德树人。
三、紧握“指南针”：源于一切教育的形式与内容的有机互动
南京外国语学校的高一政治课ipad教学：“树立正确的消费观”一堂课中，教师最终的教学目的就是试图通过一定的现代数字化教学手段和方式让学生认识到现实生活中存在什么样的消费心理，让学生认识到应该坚持什么样的消费观。现实生活中存在什么样的消费观是源于生活，学生应该坚持什么样的消费观是服务于生活。回到政治课的目的层面，这一节政治课要帮助学生形成正确的消费观，并提升自己参与公共生活，过幸福生活的能力，否则这节政治课的意义和价值就没有实现。所以教师在定义核心素养时除了关键素质和必备品质这两个方面之外，还要谨记一个是适应社会发展需要，一个是学生自身的发展需要。
四、对未来中学政治课的思考：教育者与教育技术的互动
在政治课上，既然用现代手段，就必须思考这个互动的问题，可行的解决办法就是及时互动，深层开放。教师能够保证让技术服务于教育，技术才能激发学生的思考，调节课堂氛围。未来的中学政治课对教师的素质提出了更高的要求，这个要求包括课程理念、学科素质、教学能力、信息技术素养等方面。
五、结语
政治课程标准会根据社会的进步和教育的发展不断完善，中学政治课会随着现代教育技术的提高和形式的丰富对教学工作者提出更高的专业素养要求和综合能力要求，教学工作者需要在教学实践和专业学习中不断提升自己，以适应最新的国情、社情、学情。
参考文献：
[1]中华人民共和国教育部.普通高中思想政治课程标准（实验）.人民教育出版社，2009.12.
[2]谢树平.思想政治课程及其资源开发研究[M].黑龙江：黑龙江人民出版社，2011.10.
篇4
关键词 文化 行政文化 政治文化
上世纪80年代以来，随着我国当代行政学的重建和发展，行政文化作为一个外来的研究术语也被一同引入到行政研究的工作中。现在，行政文化研究已经成为我国当代公共行政研究的重要领域。不过作为一种学术研究领域，它还处在一个探索发展阶段，对其研究对象、研究范围、研究方法甚至行政文化的概念都还没有形成一致的认识。这无疑对行政文化研究的深入带来极大的困惑。本文针对目前行政文化概念的不一致认识，试图对行政文化的概念进行界定。
一、行政文化概念的提出
（一）文化―行政，当代行政学研究的新视野。早期行政理论和现代行政理论都是建立在传统实证主义方法基础之上的，在这种方法指导下，行政学理论尽管取得了一系列成果，但无法从根本上摆脱其局限。70年代以后，这些思想受到了批判，胡格韦尔特在分析里格斯的行政生态理论后尖锐地指出:行政生态理论“象所有功能主义有关现代化的理论一样是有缺陷的。这是因为功能主义者忽视了把发达的世界和欠发达的世界之间历史的和当代的结构关系考虑在内”。这一缺陷“造成了特殊的不良后果［1］”。在这里，胡格韦尔特所批评的缺陷也就是缺乏具体对应的、实在的具体环境。行政不仅与环境相关，而且是特定条件下的特定环境，对任何行政的分析必须建立在其所赖以存在的特定环境基础之上。
而要研究特定的、具体的环境下的行政问题，就必然地与文化联系在一起。因为在很大程度上来说，正是文化高度体现了一个社会、民族所特有的那种特殊意义，也正是特殊性的影响才使得行政研究的具体化要求显得格外强烈。当代西方管理学者也都强调：“管理不仅是一门学问，还是一种文化，即有它自己的价值观、信仰、工具和语言的一种文化。”至此，文化与行政的问题就成为当代行政学关注的一个热点问题，行政文化也正是在这一认识基础上被提出的。从此，文化作为一个新的角度，为行政学的研究开辟了新的空间，也提供了一个更为科学恰当的分析行政的方法。
（二）政治文化概念的诞生，是行政文化引起世人关注的逻辑原因。我们知道，行政学是从政治学分出来的一门学科，自从威尔逊的《行政学研究》以来，行政作为“国家意志的执行”才彻底独立出来。但是，在研究行政学的同时不能完全撇开政治学，它始终都是受政治的影响的。概括地说，就相对而言，行政与政治关系紧密；就被包含而言，行政与政治不可分割。因而，在阿尔蒙德的“政治文化”概念提出以后，行政文化也相应地引起人们的关注。
二、目前我国关于行政文化概念的各种认识
行政文化不论是作为一门学科还是一种研究行政学的方法论，在我国都引起学术界的重视，但是究竟行政文化是什么这一概念性的问题学界还没有形成统一的认识。人们对行政文化概念的概念有各种不同的看法，主要有以下几种代表性的观点：
（一）第一种观点是从行政文化的主体界定的，台湾著名学者张金鉴认为“行政文化是政府官吏和公务人员所应共同信守的行为模式、生活方式、人群关系及价值观念［2］”。这种观点揭示了作为行政主体的政府官吏和公务人员所表现的环境主体的行政文化，不过对于行政文化的内涵却没有明确的指出来。
（二）第二种观点从精神层面界定，“行政文化的内涵，有广义和狭义的不同界定，就广义而言，行政文化是指行政意识形态，以及与之相适应的行政制度和组织机构。从狭义来说，行政文化仅指行政意识形态，即在行政实践活动基础上所形成的，直接反映行政活动与行政关系的各种心理现象、道德现象和精神活动状态［3］”。这种观点突出了行政文化的观念形态，却没有明确指出行政文化的主体。
（三）第三种观点认为，“行政文化是文化在行政管理中表现出来的一种独特的文化样式，是一定行政组织中行政员工集体创造并公认的文化，是行政物质文化、行政制度文化和行政精神文化的有机结合的整体［4］”这是从文化与行政的关系揭示了行政文化的内涵，但这里的文化是包含了物质、制度、精神三个方面的大文化的概念。不符合行政文化是社会文化在行政这一特殊领域内的表现这一说法。
（四）第四种观点从心理层面定义的，“行政文化是人们在行政实践中产生的并反映行政实践的观念意识，是客观行政进程在社会成员心理反映上的积累和积淀，是人们在一定社会内由学习和社会传递获得的关于行政的态度、道德、思想、价值观等观念［5］。”行政文化是“是在特定历史阶段，社会民众在社会化过程中所形成的关于公共行政系统的普遍性认知、情感态度和价值取向等心理活动的总和，是公共行政系统及其运行过程在社会成员心理上的稳定反映与沉淀［6］。”从心理层面定义行政文化比较准确地突出了它的本质，也与政治文化的概念相一致，都是狭义方面的定义。但这两个概念把行政文化的主体界定为社会大众，显然扩大了其狭义的范围。
三、合理界定行政文化概念需要澄清的几个基本问题
我们认为，合理的界定行政文化概念必须弄清它与文化、政治文化的关系，搞清楚这一概念的内涵与外延的准确定位，从而才能得出比较科学合理的定义。
（一）行政文化概念的理论前提。
1、合理界定行政文化概念必须找准“行政”与“文化”的契合点行政是国家意志的执行，是国家行政机关为了实现国家目标而依法管理国家政务和社会公共事务的执行性活动。而文化作为一种深藏于心的精神积淀，是人的一切目的性行为的心理动力，是推动行政过程有序进行的精神动力。可以说，将文化引入行政学研究，具有一定的必然性。但是，我们要清楚的是，将国家政务和社会公共事务的管理视为一种文化现象，将文化引入行政的领域是为了行政学领域开拓一种新的研究方法。要知道，行政文化首先是公共行政研究的一个领域或者是研究公共行政的一个视角。对行政文化的研究主要是为了揭示社会文化对行政主体在行政活动中的影响以及如何发挥影响作用的。所以绝对不能文化全能论的倾向，行政文化也不是万能的工具。转贴于
关于文化的定义众说纷纭，主要是人们界定的角度不同。对于文化这样一个内容丰富、复杂的概念来讲，只能用哲学抽象的方法给文化确定一个大致的范围，一般包括三种文化观：广义文化观、中义文化观和狭义文化观。广义文化观就是人类社会历史实践过程中所创造的物质财富和精神财富的总和。中义文化观是指社会的意识形态以及与之相适应的制度和组织机构。狭义文化观是指社会的意识形态或社会的观念形态。为了便于对行政文化下定义，不使概念过于宽泛，我们从狭义文化观的角度对进行分析。因此，分析行政文化的概念我们也主张狭义的角度。
2、合理界定行政文化必须理顺其与政治文化概念的关系行政是政治过程的一部分，政治主导行政，行政反作用于政治，与行政活动有关的行政文化以及与政治活动有关的政治文化是一种既有共性，又有个性的辩证统一关系。政治文化主导行政文化，政治文化的改变必将带动行政文化的改变，行政文化是政治文化中的一种特殊文化形态，政治文化引导着行政文化的前进方向，从这一意义上说，其概念的内涵必须与政治文化概念相吻合。
二战后，随着比较政治学研究的兴起，政治文化研究开始引起学者的关注。特别是随着大批民族国家的建立，西方国家极力向新兴民族国家输出政治制度和行政制度，但西方模式在广大发展中国家的推广并没有达到预想的效果，有的甚至引起了严重的社会动荡和社会危机。于是，部分学者将研究眼光深入到制度背后的文化因素，研究文化与制度的互动关系，指出一定的制度必须建立在相应的文化基础之上，必须不断培育相应的社会文化氛围，并提出了“政治文化”这一崭新的概念，开启了比较政治学新的研究领域。其中，以阿尔蒙德为代表的比较政治学体系最具权威性，他给政治文化下的定义也得到学术界的承认。“政治文化是一个民族在特定时期流行的一套政治态度、信仰、和感情［7］。”我们认为，政治文化从狭义角度即从观念形态来界定可理解为人们在长期的政治生活和政治实践中所形成和发展的，对政治活动、政治关系、政治形式及自身在政治活动中的地位和角色的政治意识形态、政治心理倾向和政治价值取向的总和。那么作为和政治文化如出一辙的行政文化也应该从狭义的角度来界定，从观念形态、心理倾向等精神意识的角度去把握行政文化概念。
（二）行政文化内容的合理界定。
1、行政文化主体的确定。对于行政文化的主体，我比较认同台湾学者张金鉴的看法，把行政文化的主体界定为政府官员和公务人员。有的学者从生态学的角度认为，行政文化是政府官员和人民大众相互认同、相互作用而形成的，所以行政文化的主体既包括政府人员，也包括行政系统外的广大人民群众。对此，我们认为应该从狭义的角度来界定行政文化的概念，是在行政人员之间的相互活动之间即行政过程中形成的，而这一系统外的人民大众是被影响者，他们虽然也参与了行政活动，但最终是通过行政人员来界入行政过程的，所以从根本上说不属于行政文化的主体。
2、合理界定行政文化概念的内涵与外延。行政文化是从文化的高度来认识和研究社会公共行政管理工作，从文化深层次来探讨行政管理高效化、制度化、法制化的规律性，从文化底蕴角度来研究如何全面提高国家公务员整体素质的一种思想道德文化体系，一种精神文化的复合体，包含着极其丰富的内涵。
首先，从文化的角度把握行政文化的本质。行政文化是文化的下位概念，是社会文化中行政活动中表现出来的一种独特的政治文化形式，它与社会行政活动有着直接的关系。政治文化是社会文化体系中的一个特殊方面，是上层建筑中意识形态领域的一种特殊文化，是人们参与政治活动所形成的文化。行政文化是政府在行政活动中表现出来的一种独特的文化形式。它包括行政人员对行政系统的态度、感情、信仰、价值等。所以把握行政文化，要从文化的角度来看：既要把握行政中的文化，又要看到行政文化中的行政，从文化的角度看行政，把握行政中的文化，这才是行政文化的本质。
其次，要充分认识行政文化的特征。行政文化同文化一样，是人的后天实践的产物，是通过学习、传递而被社会成员接受掌握。具体来说，行政文化有三个特征：①时代性。行政文化是阶级社会的产物，具有鲜明的时代特征。另外，作为一种社会文化形态，不是凝固不变的，它总是随着社会的变迁而变化。②继承性。任何行政文化都或多或少受到传统文化的影响，并且相互渗透。新的行政文化总是在批判和继承传统文化的基础上形成和发展起来的。③模式性。行政文化是客观行政过程在社会成员心理反映上的积累和积淀，表现出模式性的特征。具体反映在因为历史背景、地理环境、民族性格、生活习惯及价值观念的不同，各国行政系统所反映和表现出来的文化意识和特色，即不同的国家存在着不同的行政文化模式。
一个概念在正确反映对对象本质的同时，也要反映具有这些本质属性的对象，即概念的外延。行政文化的外延包括行政价值，行政态度，行政道德，行政思想以及行政习俗。
行政价值是行政文化核心的价值观。行政价值观是价值观在行政领域内的具体化，是行政主体对行政活动及其目标、结果的稳定的心理取向、评价标准和行为定势，实质是行政主体需要和利益的内化。行政价值观是人的行为的内在驱动力，是一定社会行政管理的整体化、意志化、个体化的群体意识，从根本上决定了行政活动的走向。
行政态度、行政道德、行政思想是行政文化外延的骨架。行政态度是行政主体在行政过程中所表现出来的比较稳定的评价和行为倾向，突出表现为行政情感，即行政主体在行政过程中的直观评价和内心体验，如好恶、爱憎等。行政道德是存在于人们内心并以一定的善恶标准调整行政关系、指导行政行为的规范准则。行政思想是对行政活动的一种高级的理性思维和高度抽象的精神活动。它是对行政活动的一种本质的、自觉的反映，并通过一系列的概念、判断、推理等思维形式表现出来。
行政习俗是行政文化的行为样式 和载体，是行政主体在长期共同生活中形成的具有普遍意义的习惯和风俗。
四、结论
基于以上对行政文化的分析，我们认为应该这样定义行政文化：所谓行政文化是指行政人员在一定的社会文化文化背景下所形成的对行政体系行政活动的态度、情感、信仰、价值观等观念，以及行政人员中行政实践中所遵循的行政原则、行政传统和行政习惯等。作为行政管理深层次的软件因素，行政文化综合反映了政府管理的进步状，是行政管理之魂。
参考文献
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5．吕元礼.行政文化概念浅析［J］.深圳大学学报（人文社会科学版），1996；（2）
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一、工具理性与价值理性的涵义
(一)工具理性的涵义
德国社会学家马克思韦伯在《社会学的基本概念》中率先提出并详述了“工具理性”与“价值理性”的界定与差异。他认为，工具理性是指“通过对周围环境和他人客观行为的期待所决定的行动，这种期待被当作达到行动者本人所追求的和经过理性计算的目的的‘条件”或‘手段'”[2]公共行政学中的工具理性取向主张“按照企业管理的原则与价值取向来对公共组织进行管理，试图通过科学化、技术化的管理来实现政府目标，效率中心、技术至上、价值中立是其核心内容。[3]工具理性可以分为成本理性和收益理性。“通过缜密的逻辑思维和精密的科学计算来实现效率或效用的最大化”[4]是工具理性取向的目的。传统公共行政理论和新公共管理理论是西方公共行政理论中工具理性取向的代表流派，公共行政学创始人威尔逊是这一取向的创立者。
(2)价值理性的涵义
马克思韦伯认为价值理性是指：通过有意识地坚信某些特定行为的伦理的、审美的、宗教的或其他形式的自身价值，无关于能否成功，纯由其信仰所决定的行动。”[]简言之，“价值理性注重信仰和理念，要求所追求的目标必须符合某种伦理道德或者人类内心深处的某些信念。”[6]公共行政的价值理性取向“把公共行政理解为通过不断地向公众传播和灌输公共精神以培养公民资格的过程，关注公共行政的公共性。”[7]公共精神的内容主要有公平、民主和公民权等。价值理性取向“强调公共服务的公平性、政府官员的回应性、民主行政、公民参与和社区自治等基本价值。”[8]新公共行政理论、弗吉尼亚工学院重建学派(黑堡学派)、后现代公共行政理论和新公共服务理论是西方公共行政理论中价值理性取向的代表流派，美国行政学家沃尔多是这一取向的创立者。
(一)IR模式主导时期的西方行政伦理学发展脉络
总体而言，这一段时期的西方行政伦理学仅停留在表面分析阶段：尚无学者对行政伦理的研究兴趣深入持久并进而成为该领域的专家;没有以行政伦理为中心的学术专著和学术刊物面世;没有召开过关于行政伦理学的专门学术会议;没有高等院校开设以行政伦理为中心的专门课程。
行政伦理学在这一时期发展缓慢的主要原因是：其一，政治行政两分法学派认为：政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。“对后者而言，所谓的行政道德说到底只不过是服从命令，照章办事而已。，M]其二，行政原则学派认为，遵从上级指示、注重效率并认真办事就是行政官员的道德要求。这两大学派在公共行政学发展的早期具有重大影响力，其主张在某种程度上限制了行政伦理学领域的研究，并决定了工具理性模式在行政伦理学领域占据主导地位。
这两大学派的主张促使行政学者思考：行政官员应该怎样做才算符合公众利益?为了回答这一问题，西方行政学者从两个角度进行研究：其一是官僚责任派，关注政府官僚部门的责任感，代表人物是弗雷德里奇、范纳、凯登和库珀等等;其二是组织人本主义派，关注政府部门中组织人本主义的重要性，代表人物是福莱特和丹哈特等等。
(3)奠基时期(20世纪3060年代)
19351941年，美国行政学界展开了一场关于行政伦理的论战，代表人物是弗雷德里奇和范纳，双方争论的焦点是保证行政官员操守的途径。这场论战使行政学界对行政官员的责任及其制约的关注度得以提高，使学界、政界和公众对行政伦理的重视度得以加强，实质上催生了西方行政伦理学。高斯、怀特和迪茂克则在《行政学的意义与范围》、《公共行政的责任》和《裁量权在现代行政中的角色》等文章中“肯定了行政自由裁量权的合理性，并提出了行政人的裁量性判决应对谁和对什么负责的问题。，15]维恩李斯在《道德和行政裁决》一文中“不但把人们的注意力集中到公共行政的一个重要环节行政裁决上，而且更强调了公共行政的政治性和公共行政中价值观的不可忽视性。，16]罗伯特达尔在《公共行政科学：三个问题》中指出传统公共行政学遇到三个难题，他的批判为公共行政伦理的理论研究与系统形成做出了巨大的贡献。此后至20世纪60年代，行政伦理学领域的主要文献有：保罗阿普尔比的《通向更好的公共行政》、弗瑞兹马克斯的《行政伦理和法治》和阿普尔比的《民主政府的行政和道德》、
斯蒂芬贝利的《伦理与公共服务》、罗伯特戈兰姆比乌斯基的《组织作为一个道德问题》和《人，管理和道义：走向新的组织伦理》等等。
总体而言，20世纪30—60年代，西方行政学界开始有一批学者提高对行政伦理学领域研究的重视程度;美国公共行政协会分别于1952年、1959年和1963年召开过三次全国性的行政伦理学专题研讨会。行政伦理的研究取得长足进展，为行政伦理学的诞生打下了良好的基础，但该时期的研究依然显得不够系统、稳定，没有以行政伦理为中心的学术专著和学术刊物出版面世;没有高等院校开设以行政伦理为中心的专门课程。工具理性模式在该领域依然占据主导地位，尽管某些学者的观点已倾向于倡导价值理性模式，但未能在短期内发展为完备的价值理性模式。这一状况直到1968年新公共行政学派创立之后才得以改变。
(二)IR模式在20世纪70年代之前占据主导地位的原因
20世纪70年代之前，工具理性模式在西方行政伦理学领域占据主导地位，其根本原因在于：0世纪70年代之前，工具理性取向在公共行政学(行政伦理学的源学科)中占据主导地位直接导致该取向在行政伦理学中占据主导地位。具体原因如下：
外部控制理论的影响。传统公共行政理论的三大基础理论(政治行政二分法、官僚制理论和科学管理理论)都关注对政府官员的外部控制而忽视个体美德。主张对政府官员进行外在的政治控制;下级应该受到上级的绝对控制并绝对服从上级;个体美德应该从属于组织的外部控制。三大基础理论对外部控制理论的倡导使价值理性取向难以在西方行政伦理学中占据主导地位。
实证主义研究的影响。实证主义研究在传统公共行政时期大行其道，众多学者倡导效率主义，关注行政的“可行性”研究。公共行政学领域中奉行事实与价值分离的原则、行政与伦理二分模式。“理论研究者们热衷于把行政活动归于科学的事实领域，而认为伦理学属于价值领域，两者无法建立起内在关联。，17]“实然”的事实问题是行政实践与理论的关注点，“应然”的价值问题被忽视。
官僚制理论对工具理性取向的倡导。韦伯在其官僚制理论中把合理性分为形式合理性与实质合理性，认为形式合理性与工具理性的科学精神相符，在官僚制中应该摒弃价值理性的因素，应该依据科学性、技术性、逻辑性等原则、在工具理性的基础上构建官僚制，其倡导工具理性取向对工具理性模式在西方行政伦理学发展初期占据主导地位有重要影响。
三、行政伦理学中的VR模式
行政伦理学中的价值理性模式(ValueRationalityMode)可以简称为VR模式，这一模式在20世纪70年代前后取代工具理性模式成为行政伦理学中的主导模式。1968年，新公共行政学派建立，该学派对传统公共行政学进行批判，其观点与传统公共行政理论倡导的“价值中立”和“效率主义”截然相反，引发新一轮对传统公共行政理论的批判与反思，并推动价值理性取向在公共行政领域中取得主导地位。20世纪60、0年代，传统公共行政学在西方国家的政府实践过程中引发一系列伦理困境(民权运动、越南战争及“水门事件”等)，引发学者思考行政权力腐败和公务员的伦理价值等问题。在这两大背景下，行政伦理的研究开始取得长足进展，西方行政伦理学进入发展时期。
(一)VR模式主导时期的西方行政伦理学发展脉络
斯科特和哈特在《公共行政危机》一文中“主张把伦理学和公共行政结合起来，但他们已不再提倡传统的基督教的价值观或者前一时期人们谈论的各种浅层次的道德规范，而是转向了哲学的沉思。”[18]德怀特沃尔多在《公共道德的反思》一文中对“水门事件”进行了分析。特里库珀是这一时期西方行政伦理学领域极具影响力的学者。他于1982年出版《行政伦理学》一书，“试图通过对西方(尤其是美国)社会中的公共行政人员所面临的伦理困境与冲突问题的大量分析和实证研究，揭示出通向行政伦理学的一种‘设计的方法'”[19]此外，还出版了《公共行政中的公民伦理》《行政伦理学手册》。
总体而言，这一时期行政伦理学的特征如下：首先，有一批学者对行政伦理的研究兴趣深入持久，并进而成为该领域的专家，如凯登、库珀和马国泉等;其次，有一批以行政伦理为专题的学术专著和学术刊物不断地出版面世。除前述著述之外，《公共廉政年鉴》于1996年创刊，1998年改名为《公共廉政》，该刊的创刊与发展是行政伦理学日趋成熟的重要标志;再次，行政伦理学专门学术会议持续召开，如：美国行政协会(ASPA)分别于1974、1976、1978、1980、988和1990年召开了有关行政伦理的讨论会。1989年，ASPA在华盛顿召开第一届“全国行政伦理学大会”。1991年，第一届“政府伦理研究大会”在犹他州帕克城召开。1995年，全国伦理学与价值观研讨会”在美国佛罗里达州坦帕公共行政学院召开;最后，众多高等院校开设以行政伦理为中心的专门课程，如1989年，全国公共事务和行政研究院所联合会(NASPAA)”制定MPA课程标准，要求把行政伦理学作为必修课程，推进了西方行政伦理学的发展。可见，西方行政伦理学的学科体系是在这一时期得以构建和完善的。
(二)VR模式在这一时期占据主导地位的原因
价值理性模式在20世纪70年代前后取代工具理性模式成为行政伦理学中的主导模式的主要原因是：
1.新公共行政学派的影响
新公共行政学派的创立促使众多行政学者对公共行政学领域中新的价值定位(社会公平)的可能性进行思索、对公共行政行为进行伦理思考。该学派的核心价值理念之一是社会公平，但并未忽视效率理念。他们认为：公共行政是政府理论与管理理论的结合，相比之下，前者注重社会公平，后者注重经济和效率。行政人员应该用效率作为手段实现社会公平这一目的。可见，该学派在扬弃传统公共行政学的“效率至上”的基础上大力发展社会公平理论，促使价值理性取向在公共行政学和西方行政伦理学领域中成为主导取向。
2.行政人员伦理自主意识的增强。
这一时期的学者对西方国家面临伦理困境进行反思：当上级命令与公共利益冲突时该如何选择?这种思索促使行政人员的伦理自主性不断增强，维护公共利益”、“坚持社会公平与正义”等理念越来越成为公共行政学领域的主导理念，这种改变为公共行政学领域和行政伦理学领域的主导理性模式的变更创造了条件。
3.对传统公共行政学三大基础理论的批判。
其一，对实证主义方法论的批判(实质上是对政治行政二分法的批判)。斯科特和哈特于1973年发表《公共行政危机》一文批判实证主义研究，他们倡导用伦理视角和形而上学的研究方法对行政组织和公务员的价值观进行审视。其二，对官僚制的批判。官僚制片面强调工具理性而忽视价值理性，过分施行“非人格化”使行政人员异化。另一方面，封闭、保守、呆板的官僚制难以适用于信息资源丰富、快速变化、知识密集型的现代社会。这两方面受到某些学者的批判。其三，对效率至上主义的批判。这实质上是对泰罗制的批判。
四、R模式与VR模式的融合
自西方行政伦理学的奠基时期以来，其内部的IR模式与VR模式一直在相互冲突，20世纪末期(尤其是21世纪)以来，部分学者开始探讨两种模式的融合途径，西方行政伦理学进入融合时期。目前，主要的融合途径有三种：政治伦理视角下的融合，“D模式”的融合与“E模式”的融合。以下将简介这三种融合途径并阐释本研究的IR模式与VR模式融合途径。
(一)政治伦理视角下的融合
1989年，凯丝瑞丹哈特和卡纯在《理想的管理：伦理学的政治前景》一文指出：官僚理念和民主理念是最基本、最重要的公共行政精神要素，民主理念关注个体权利、平等、公平、自由等独立存在的价值;而官僚理念是工具性的，关注程序、手段：有效率、经济、标准化、等级权威结构、职责体制、无偏私、应用程序等。”[20]工具理性是手段，价值理性是目的。他们主张在政治伦理视角下实现工具理性模式和价值理性模式的融合：这一视角与民主理念的实现是相联系的，它提供了一种不同的方式来看待公共行政伦理，这是一个能加速民主与官僚理念融合的方式，从而为行政的政治提供伦理指导。”[21]行政人员在行政体系中，应该将官僚理念作为工具和手段，通过对效率和标准化等价值的追求，保证民主理念所追求的公平、正义、个体权利和公共利益等等价值的实现。
(二)“D模式”的行政伦理解释方式
伯克(Burke)在《行政伦理学和民主理论》一文中探讨了“D模式”的行政伦理解释方式，试图找到行政伦理学中工具理性与价值理性的融合途径。其研究重点是：民主政治的内涵、官僚制在民主政治秩序中的定位、行政人员在组织结构内的角色定位。他阐释了民主制与伦理的关系，并指出存在行政伦理困境的原因在于：同一情境下，行政人员的角色因不同的民主理论而不同。“因而，伯克解决此问题的方式是分别考察：古典民主理论，律法主义、多元主义与参与进路、民主责任、宪法启示这些理论中的行政管理者的角色变化与行政伦理定位。”22]对这些方面进行研究之后，伯克指出，行政人员的个体价值取向应该与民主政府的目标协调一致，民主责任是其中的重要内容。“民主责任的话语重点在于关注行政管理者角色的官僚性质以及它在民主框架内的定位。”[23]探究“民主制的特点与行政人员的义务和角色密切相关”这一命题时，需要考虑“民主责任”问题。
(三)“E模式”的行政伦理解释方式
2005年，杨开锋与候泽在《再次接近政治行政二分法及其对行政伦理学的影响》一文中探讨了“E模式”的行政伦理解释方式，试图找到行政伦理学中工具理性与价值理性的融合途径。他们认为官僚精神和民主精神并非绝对二分，官僚价值并不等同行政价值，行政效率同样能够通过参与制、放权和自我管理等行政伦理中的“高道路”实现。“官僚价值的内容能够扩充到包括民主价值在内。通过重建一个公共哲学与公民精神，公共行政能够加强民主制。”24]他们主张通过提高公民的政治参与度构建公民精神和行政人员的伦理道德，促使行政人员关注社会问题、
2.IR模式与VR模式融合的途径
实现公共价值管理范式(PVM范式)的基本主张能够较好地实现IR模式与VR模式的融合。公共价值管理范式的基本主张及实现后的成效如下：
(1)对集体偏好的关注。政府应该对公民的集体偏好进行回应，而非对“顾客”进行回应;创造公共价值的基础是基于政治协商的、集体性的偏好表达。公民可以视为关注自己支付的税赋被如何使用的股东;公民通过投票箱、真正的参与、咨询和调查等方式来促进他们的税赋得到有效合理的使用。
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[论文摘要]实践的需要和理论的推动,使得传统意义上的区域行政逐渐向区域公共管理转变,这种嬗变,开启了公共管理研究的新视角。区域公共管理是社会需要和时代呼唤的产物,是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。
着名行政学者理查德·J·斯蒂尔曼二世说:研究公共行政必须研究它的生态问题。按照韦伯斯特词典的解释,生态学是各种有机体与其环境之间的各种相互关系。J·W·别斯指出生态学这个词源于希腊语oikos,意为房子或家,经济和经济学也有相同的词根,经济学和生态学有许多共同点,但生态学的含义更广泛。它涉及有机体与其环境之间的全部相互关系。”〔1〕美国着名学者利格斯(Fred W·Riggs)1961年就提出了“融合型、棱柱型、衍射型”行政模式,开创行政学研究的一个新途径。我国现阶段的行政环境是制约和影响行政管理的重要因素,同时又是行政管理的改造对象,并为行政管理的实施提供条件。故此,我们应努力使行政管理和行政环境保持一种动态的平衡。从20世纪50年代以来,随着社会生态环境的变迁,传统行政学历经了向现代公共管理学范式的重大转变。迈入21世纪,区域行政面对的是一种全新的行政生态环境,正是在这样的背景下区域公共管理这种崭新的制度安排应运而生。这种转变很重要,“从某种意义上说,21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域公共管理的挑战,处理好和解决好了系列区域公共性问题,和谐社会的发展愿景就不再遥远。”〔2〕区域公共管理是社会需要和时代呼唤的产物。作为一个新的理论和实践课题,陈瑞莲认为,在我国有关区域公共管理(行政)研究的着述尚较为零散,区域公共管理研究的学者社群尚未成形。但是,在当前一个不争的事实:越来越多的学者开始关注并研究区域公共管理的相关内容。无疑,加强区域公共管理研究具有重要理论意义和实践价值。有学者说,“研究任何一种理论,都必须首先弄懂它所使用的基本术语。对于了解一种新的学术理论,弄清楚它所使用的新名词的正确含义,就尤为重要了”。〔3〕区域公共管理是个复合概念,其中“区域”和“公共管理”是其两个核心概念。
一、“区域”概念众说纷纭及其公共管理视角的界分
区域(region)是一个多侧面、多层次且相对性极强的概念。人们可以从多个角度来观察、分析和理解各种不同的区域。研究视角和内容不同,对于区域的界定就有所不同。在社会科学丛林中,最早研究区域的学科是地理学,地理学把区域定义为地球表面的地域单元,这种地域单元一般按其自然地理特征,即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分。《牛津地理学词典》中,“区域是指地球表面的任何一个单元,它以自然或人文特征而有别于周围的地区”。〔4〕经济学将区域视为由人的经济活动造成的、具有特定地域特征的经济社会综合体。埃德加·M.胡佛说,“所有的定义都把区域概括为一个整体的地理范畴,因而可以从整体上对其进行分析”,“把区域作为一个集合体,……这一集合体对于管理、计划和公共政策的制定和实施都是必须的。最实用的区域划分应当符合行政区划的疆界。”〔5〕政治学把区域看成是国家管理的行政单元,与国界或一国内的省界、县界重合;国际政治和国际关系的研究者对区域的解读,往往侧重从一种更为宏观视角来讨论区域的内涵和外延。米特尔曼提出三个不同层面“新区域主义”分类法:宏观区域主义、次区域主义和微观区域主义。在“区域”的多种释义中,可以看出:区域有多种分类,系统性或整体性是区域的共同特征;区域的概念是相对的,可以依据不同视角有多种划分;区域是变化的,应以动态的眼光来观察它。实际上区域是一个很宽泛的概念,很难给出一个公认的定义。本文是从公共管理学科角度来进行研究,基于此视角,区域应如何界定?有学者认为:区域是“一个基于行政区划又超越于国家和行政区划的综合性概念”。〔6〕另外,从四个纬度对区域公共管理要研究的“区域”做类型学上的分析:公共管理意义上的经济区域、行政区域、自然地理区域和公共管理中的“问题区域”和“边缘区域”。〔7〕笔者以为,不论对“区域”进行怎样的界分,从公共管理学科角度看,区域实际上是按照公共物品为标准划分的有限空间范围,是拥有相同一领域或多领域公共物品的域场。在这里区域不是一个地理范畴而是一个以公共物品(或者公共事务、公共问题、公共利益)为标准形成的同质性域场,并不绝对与行政区划相一致。
二、公共管理研究的新视角:区域行政向区域公共管理范式的转变
要讨论区域行政向区域公共管理的转变,首先要了解区域行政的发展背景、内涵等基础知识。区域行政问题与行政区划密切关联。学者刘君德在他主持的《中国行政区划的理论与实践》等论着中,第一次明确提出了“行政区经济”概念,并分析我国现实生活中普遍存在的地方保护主义现象。在我国的行政学界,宋月红在国内首次使用“区域行政”的概念,作者从行政区划、行政区域与区域行政的关系角度进行研究,但这是一种狭义的或传统意义上的区域行政范畴。〔8〕陈瑞莲、张紧根在《公共行政研究的新视角:区域行政》一文中,正式提出广义的“区域行政”概念。〔9〕随着实践的推动和理论的发展,区域行政向区域公共管理转变。在学界,最早使用过“区域公共管理”概念的只有清华大学的刘锋和中山大学的陈瑞莲,二人从不同的角度对区域公共管理进行论述。刘锋运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新,在某种程度上说,这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别,它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究,而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。〔10〕陈瑞莲教授是我国研究区域行政和区域公共管理的典型代表,她在此领域的论述,在学界产生了广泛的影响。
三、区域公共管理的内涵、理论支撑
区域公共管理是个复合概念,前文已经界分了公共管理视阈中的“区域”。对于公共管理的概念,无论是对其内涵把握还是基本体系的构成,都还在探讨中。王乐夫教授认为,“所谓公共管理,即公共部门对公共事务进行管理的社会活动。具体地说来,是公共管理主体为了解决公共问题,实现公共利益,运用公共权力的公共事务施加管理的社会活动。”
〔11〕公共管理与行政管理不同,公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。公共管理主体着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动;同时,它更多采取的是多元化和复合型的集体行动,以共同的目标基础,通过协商的方式达成。无庸讳言,现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势,是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。综上所述,区域公共管理是区域行政随着实践的需要,在治理范式上不断成熟的产物。笔者认为,所谓区域公共管理,即是指以区域政府组织和区域非政府组织为主的多元主体(区域公共管理部门)为了解决特定区域的政治、经济、社会或其它方面的公共问题,实现区域公共利益,运用协商和调解的手段和方式对区域、区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。区域公共管理之所以“应运而生”,从根本上说,区域公共管理发展的动力来自于中国现代化过程中的社会政治经济文化发展的必然要求。或者说,除了实践的需要外,理论的发展和推动也是非常重要的。区域公共管理理论的发展除了现代公共管理理论的发展外,还有公民社会理论、现代治理、网络治理理论和善治等理论。公民社会,也被称为市民社会或民间社会。关于公民社会的定义,不同的学者根据不同的研究视角形成了种种不同的公民社会定义。这些定义归纳起来可分为两类:国家与社会二元结构和国家、经济与公民社会的三元结构。关于公民社会的结构要素,不同学者对其强调的重点不同。就中外学者取得的共识来看,公民社会的结构性要素及其特征主要有以下四个:一是私人领域;二是志愿性社团;三是公共领域。除了公民社会的结构性要素外,公民社会还具有自己的基本价值原则,大体说来,这些基本的价值原则包括:个人主义、多元主义、公开性、开放性、法治原则。
市民社会理论的发展,引发治理和善治理论的产生。从1989年世界银行首次提出“治理”以来,“治理”概念被广泛使用。在治理各种定义中,“全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性”。治理有失败的可能,为完善该理论,随后善治进入学者的视野。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程,其本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的一种最佳关系。善治有如下要素:合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。区域善治是区域公共管理研究中一个战略管理问题。
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理论范式的更迭内在地包含了范式间的紧张关系，学术批判正是这种紧张关系的外显。从行政思想史上看，对政治—行政二分法这一奠基性范式的质疑与学术批判蔓延达百年之久。它们在推动行政学说范式变迁的同时亦保留了政治—行政二分法的部分思想特质。本文试图运用知识社会学的分析方法，以政治—行政二分到事实—价值二分再到决策—执行二分的演进过程为主线，深入地分析与这些过程存在紧密关系的社会—历史背景以及学术共同体的一般状况，以期揭示出政治—行政二分法的思想特质在学术批判所引致范式变迁中的“遗传生命”，亦展示出一个相对全面的政治—行政关系的范式变迁过程。
一、知识社会学①：一个思想史分析模式的引入
一般认为，知识社会学奠基于马克斯•舍勒，成熟于卡尔•曼海姆。知识社会学的经典定义认为，它“是一门探讨每一个知性立场对其背后分化了的社会群体实在功能性依赖的学科，并且它把追溯各种立场的进化视为己任”［1］61。因此，思想是知识社会学最重要的研究对象，它的目的之一在于揭示思想的演进过程，即在展现思想在内容与形式的变化之时亦揭示出其中思想的“遗传生命”［1］35另外，它旨在揭示思想的起源与演化对一定社会群体的依赖作用。知识社会学虽然可以追溯至欧洲启蒙运动以来的怀疑论传统以及维科的《新科学》，但它主要是在德国和法国的社会学共同体中形成的。曼海姆在将知识社会学与哲学和史学比较的过程中确立了其独具特色的分析模式，这一分析模式主要由三个部分组成（图略）：（1）知识社会学持着动态的思想观，它认为思想的形式与内容会随着社会与历史的进程发生变化。与哲学倾向于将对思想史建立在没有时间性的和绝对的理性之上不同，曼海姆认为，知识社会学应该关注于思想的演化［2］4-5。故此，对政治—行政关系的考察不应局限于最早的政治—行政二分法，而应将视野延伸至这一范式变迁的整个过程。（2）知识社会学认为思想是特定社会—历史背景的产物，对思想的考察需要借助社会—历史背景的视角。曼海姆认为，哲学与思想史学都始于一个共同的假设，即“思想的产物总是可以与它的心理学或社会学起源相分离”，而知识社会学对此持相反态度。因此，每一种行政理论范式的出现亦依赖于一定的社会与历史条件。（3）知识社会学考察的是产生于群体的思想，它认为只有群体而非个人的视角才能真正理解思想。知识社会学所考察的是“从群体行动的背景产生出来的具体的现存思想方式”［3］3-4。知识社会学认为，人的思维方式、思想实际上是他所属群体的产物，也唯有从社会学的角度才能真正地理解思想。因此，对政治—行政关系范式变迁的分析离不开对学术共同体的考察。在以上分析的基础上，我们勾勒出了一个考察政治—行政关系范式变迁的知识社会学分析框架。该框架力图从纵向上展示出政治—行政关系范式在形式与内容上的变迁，揭示出政治—行政二分法的思想特质在此过程中的传承；并致力于从横向上较为全面地从社会—历史背景与学术共同体的外—内双层结构中揭示出影响政治—行政关系范式变迁的主要因素。社会—历史背景主要包括时代的实际经验世界兼其精神气质两项内容，学术共同体则主要考察学术立场业已分化的学术群体或学派（为了表达的方便，亦可能选取其代表人物）的主要思想，并审视这些思想对政治—行政关系范式变迁的影响。社会—历史背景构成了政治—行政关系范式变迁的条件约束，既间接促进范式变迁又设置了变迁限度；学术共同体亦受到社会—历史背景的条件约束，它是推动政治—行政关系范式变迁的直接动因。用曼海姆的话来说，以上分析进路使得知识社会学拥有了对思想“精确论述”的能力［3］52。知识社会学分析框架的引入，在一定程度上即是为了发挥它的这一优势，从而相对完整地展现政治—行政关系范式的变迁过程，亦揭示出政治—行政二分法在此过程中的“遗传生命”。
二、政治—行政关系的范式变迁
根据丁煌［4］、陈世香［5］等人的观点，我们可以将政治—行政关系的范式变迁分为：政治—行政二分、事实—价值二分与决策—执行二分三个阶段。政治—行政二分法在行政思想史中曾经被称为“美国公共行政的圣经”［6］，然而，对它的质疑与批判之声亦从未中断过，这种批判与重构在一定程度上促进了政治—行政关系范式的变迁。威尔逊是学界公认的行政学鼻祖，他于1887年发表的《行政学研究》被认为是行政学的开山之作。作为行政学的创始人，威尔逊最大的学术贡献在于提出了政治—行政二分法，行政领域的价值中立性使得行政学的独立及其科学化成为可能。从发生的意义上看，政治—行政二分法主要是从工作性质与从业人员差异的角度，对政治与行政活动进行区分［7］。古德诺在1890年出版的《政治与行政》中从政府功能区分的角度对政治—行政二分法进行了全面而系统的论证。古德诺认为，政府存在着“政治”与“行政”两种性质不同的功能，“政治与政策或国家意志的表达相关；行政则与这些政策的执行相关”［8］10。但是，古德诺认识到行政与政治抽象的、绝对的分离在现实中根本就不可能，“政治必须对行政有一定的控制”，因为政治功能对民治政府来说永远是第一位的［8］14-25。早期行政学者对政治—行政二分法的批判是零散的，这种批判尚未成为一种学术自觉。怀特的《行政学导论》为行政学科学化作出了奠基性贡献。然而，就行政学研究旨趣而言，怀特认为：“公共行政研究需要与涉及正义、自由、服从和国家在人类事务管理中的作用等政治学相结合”［9］。古利克则拒绝接受政治—行政二分法，他通过对政治概念的再定义和行政人员角色扮演的分析指出，行政不应该也不可能从政治/决策中分离出来［10］107-109。行为主义行政学与新公共管理对政治—行政二分法的批判已经走向学术自觉，并且这种批判是全方位的，故而促成了政治—行政关系的范式变迁。（1）行为主义行政学：方法论转向。以西蒙为代表的行为主义行政学派尝试从方法论的高度对政治—行政二分法进行理论颠覆。该学派将行政学的研究对象从传统静态的原则、程序等转向了动态的行政行为。西蒙指出，行政行为本质上是组织不断决策的过程，而决策与政治紧密相关，所以政治—行政二分在理论上无法成立。作为一种理论替换，西蒙提出了事实—价值二分说，认为就政治而言，决策的主要衡量标准是价值因素，对于行政，决策的主要衡量标准是事实因素。（2）新公共管理：概念重塑。新公共管理扬弃了政治—行政二分的观点，提出了决策—执行二分的新模式，该模式将其理论基础置于经济学之上，并在执行层面大量借鉴企业管理的理性模式。科尔巴奇认为，行政学主流的学术用语经过由管理到政策，再到治理的过程，政治与行政的边界已经模糊［11］，因此，语义更明确、外延更易界定的决策与执行分离的观点登上了历史舞台。奥斯本和盖布勒认为，新公共管理乃是要致力于建立“一种把政策制定（决策）同服务提供（执行）分开的体制”［12］。以上学术批判在很大程度上推动了行政学范式的更迭，但是范式的更迭并不意味着全然的断裂。从研究对象上看，它们一直都是在围绕政治—行政关系探讨两者的边界及其分离的可能与限度。从思维方式上看，外显为肇始于政治—行政二分法的学科科学化的公共行政现代性思维贯穿了政治—行政关系范式变迁的整个过程。这种理论层面上的科学化趋势及其内在地对经验层面的技术化要求，体现了普遍主义的、统一的、可通约的、整合的、总体化的现代主义公共行政的思维模式。
三、政治—行政关系范式变迁：社会—历史背景与学术共同体
由政治—行政二分到事实—价值二分再到决策—执行二分的变迁，是社会—历史背景间接推动与设置变迁限度的情况下学术共同体努力建构的结果。其进程展现了“行政科学”之科学性的三个面相：普遍性公理（原则）、自然科学化、公理性假设和数理逻辑。
1.政治—行政二分范式与普遍性公理之行政科学政治—行政二分范式作为行政学现代性叙事的开端与第二次工业革命所引致现代化进程的加快存在直接经验关联，工具理性社会蔓延的时代精神气质为行政管理领域的分离提供了精神动力。这一范式下的行政学试图以普遍性公理（原则）为其科学性奠定合法性基础，这与唯理论哲学存在紧密的思想关联，它并不具备太扎实的科学哲学基础。①19世纪末20世纪初现代化进程的加快对政治—行政二分提出了要求，既有的政府实践则赋予了它现实可能性。首先，生产力的发展对行政领域的专业化提出了要求。由于第二次工业革命，政府职能与机构急剧膨胀，威尔逊认为政府活动的困难“正在堆积成无以伦比的高峰”，政府急需行政改革和行政知识，“这就是为什么应该有一门行政科学……的理由之一。”［13］此外，政治领域中的三权分立和政党制度为行政与政治分离提供了制度基础。三权分立实际上承认了行政与政治的差异性，也意味着政治对行政的制约；政党政治与人事更迭所引致的政局动荡亦迫切地需要相对中立的行政系统。最后，欧洲的行政实践，如普鲁士的任官制度和英国的文官制度等，亦为这一范式的建立提供了一些借鉴。工具理性的社会蔓延作为那一时代重要的精神气质为行政从政治中分离提供了动力。贝尔甚至认为，一部现代文明史，就是工具理性高歌猛进而价值理性黯然失色的历史［14］。齐美尔认为，货币经济导致了现实生活的计算性与数学化，进而引致计算型人格的出现［15］。同样的逻辑，人的工作领域亦面临着精细谋划和计算的侵蚀。从现象学的视角看，当“生活世界”被工具理性浸没的时候，“意向性”发出政治与行政分离的信息，不仅符合逻辑而且也与经验相符。政治—行政二分范式作为行政学科学化的源头与唯理论哲学有紧密关系。科学的内在品性是严格的数理推论和经验观察的对立统一，如巴伯所言，“科学必须既是理性的又是经验的”［16］。就本质而言，科学的内在张力更多的体现于唯理论与经验论之争上来。从思想史的角度看，行政学科学化之路长时间表现为这两种路向的分离。政治—行政二分范式从根本上来说是偏向唯理论一端的。首先，它表现了行政学对普遍性知识建构的冲动，对普遍性（一般性）行政原则的研究构成了那一时期行政学最重要的表征。威尔逊认为“：行政管理学的目的就在于把行政方法从经验性实践的混乱和浪费中拯救出来，并使它们深深植根于稳定的原理之上”［7］。古德诺认为：“人类毕竟在任何地方和任何历史时期都是人类，人们的各种政治组织因此必定基本上具有相同的目的，并且必定会为了满足这些目的而普遍地采取同样的方式。”［8］4其次，行政领域价值中立使得效率的重要性日益凸显，并最终上升为普遍性的“效率原则”，而效率从根本上体现的是以理性主义为渊源的合理化逻辑［17］。威尔逊认为，行政学研究的目的之一便是在于政府如何能在花费最少的情况下，以最有效率的方式完成行政活动［18］。在唯理论思想的影响下，政治—行政二分范式的建构已经具备了充分的知识论的基础。
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2014年，在庆祝《心理科学》正式创刊50周年的纪念专栏上，《心理科学》编辑部发表了题为《心理科学研究50题》的专栏文章，提出了未来我国心理学具有前瞻性的、富有研究价值的和能体现心理学研究特色的50个研究主题[1]。其中，涉及了腐败和反腐败的心理机制、网络集群行为以及公共安全事件下的个体心理状态和行为等富有社会心理学特色的研究课题。显而易见的是，公众与政府的关系成为当下一个新的研究焦点。
在公众与政府的关系中，心理学科从自身的研究特点出发，尤其对二者的信任关系格外关注，由于政府的性质及其本身的非人格属性，因此，所谓二者的信任关系，实际上更多的是一种非对等的、单方的公众对政府的信任关系。对于这种信任关系的研究，西方多以“government accountability”“government credibility”“government trust”“public trust”等表示其研究主题和内容，中文对译可译为“政府信任”“公众信任”等。在众多的译法中，一个从行政学借鉴而来的词——公信力，逐渐被大多数研究者所认可和接受。政府公信力也随着社会的发展而日益成为当前社会心理学研究的崭新课题。
一、公信力：公众对政府信任的指标
公信力一词，外文直译为“accountability”，意指对某事有一种说明、解释并接受质询的义务以及承担责任[2]，这样的解释虽然能说明“公众对政府信任关系”的部分内容，但并不是全部。我们所说的公信力，实际上已经成为一个中国本土化的概念[3]，对于它的理解，要从“公”“信” “力”三个层面展开。在公信力中，“公”代表了所指向的对象，“力”既可以表示成为一种能力、效能，也可以表示成为主客体间关系范畴的概念。而“信”作为一个最核心的概念，反映了二者的内容。从心理学上看，“信”表示了一种心理活动和心理态度，有相信、信任、信赖等的含义。
已有的研究一般认为政府公信力有两种不用的界定方式，其一是将政府视为主体，公众视为客体;其二是将公众视为主体，政府视为客体。前者将政府公信力视为政府的一种能力或资本，后者则将政府公信力视为一种民众态度和判断。从心理学研究领域上看，心理学所关注的是个体或者团体的行为表现及其背后的心理表现、活动机制和变化规律。当公信力成为心理学上的研究主题之后，首先要做的就是对其概念的明确与界定，在“公”“信”“力”三个字中，“信”与心理学联系最为紧密，对于信任的研究，无论是人际信任还是团体、种族信任的研究一直在心理学研究中处于中心地位。因此，首先明确公信力这一研究主题应从属于信任的研究主题之中，其中“公”代表了该主题的特殊部分，而“力”则视为指标的体现。
二、公信力：从行政学研究走向人文社会科学的关注
国内对于公信力的研究，主要集中在社会学、政治学、行政学等领域，并在当前已经呈现了学科交叉研究的趋势[3]。但其起点还是始于传播学和行政学。由于我们着重探讨的是政府公信力，因此将行政学领域对公信力的研究视作是开端。
行政学领域围绕政府公信力的产生根源、影响因素、现实表现和建设途径等进行了大量研究，从公信力的产生根源上看，基于不同的政府理论，对于政府公信力的来源有不同看法。阶级冲突理论认为，政府起源于阶级斗争，是阶级矛盾不可调和的产物。因此，政府公信力源于政府的强制。社会契约理论则强调政府是在公众让渡公共权力的基础之上形成的，因此政府的公信力来源于政府守约的能力。有限政府理论则认为政府不是万能的，其权力、职能等受到法律的明确限制，并受到社会的监督，因此，政府公信力就产生在这些限制之中。责任政府理论强调政府对社会公众负有的强制的法律约束的责任义务，并认为公信力来源于政府的负责[4]。
从公信力的影响因素上看，政府公信力影响因素既受到政府自身的影响，也受到社会公众的评价和感知的影响。从政府自身来看，政府公信力的影响因素包括政府绩效、政府服务程度、依法行政程度、民主化程度、诚信程度、治理的绩效水平、意识形态资源的丰富程度、社会化的能力和水平、公共治理规则体系的公正性、政府自身综合形象等诸多方面[2]，[5]。从公众角度出发，公众对政府的主观感知与政府行为的客观效果并不总是一一对应，从而公众对政府的期望、公众价值观以及公众对政府行为的主观认知与评价会影响到政府公信力[6]。
从公信力的建设现状上看，大量研究充分体现了我国政府公信力整体上呈现不断提高、良好发展的态势。但也有研究表明我国政府公信力尤其是地方政府和基层政府的公信力存在弱化的趋势，主要表现在政府政策信用缺失和行为信用缺失等方面，大体上可以从政府自身角度、公众角度和社会历史角度三个方面加以考量[5]。在提高政府公信力这一问题上，公信力高的政府能切实做到由“管治”到“服务”、由“无限”到“有限”、由“权力”到“责任”、由“人治”到 “法治”之间的转变[7]。提高公信力关键在于加强自身的建设。此外，还要保障民众的知情权和参与权，让民众真正体会到是社会的主人，体验到成功的喜悦，提高民众参政议政的机会，加强民众对于政府的了解，避免群众对政府的误解。
就行政学领域对公信力的研究来看，在方法论上，多使用思辨的方法来论述理论，通过逻辑分析的方法探讨影响因素并进而提出提升公信力的解决策略。在这一系列的研究之中，实证性的相关研究比较缺乏，同时，就公信力这一课题而言，本身就内在地包含了社会学、心理学、管理学、传播学等的研究内容和取向，仅仅依靠来自行政学的研究结果和方式很难取得真正意义上有价值的成果，甚至有来自其他领域的研究结果已表明某些行政学中被认为理所应当的结论仍有失偏颇和公允。因此，对于公信力的研究，亟须开展跨学科、多角度的研究，丰富研究视野，扩充研究手段。最终，在公信力研究深化的内因推动和人文社会科学研究兴趣的外因利导下，公信力逐渐成为一个跨学科、多角度的研究课题。
三、公信力：社会心理学的崭新课题
公信力作为一个研究课题，进入中国学术界的时间本就不长，以“公信力”为关键词在中国知网做精确检索，最早的文献记录是在1988年，而对于从“政府信任”这一角度理解的政府公信力和政党公信力而言，时间则又要晚上一些(分别在2001年和2004年)。从国外的研究来看，虽然普遍认为国外对公信力的研究要更为成熟和丰富，甚至在最早的社会契约论思想中就可以找到公信力与政府联系的最早证据。但对于公信力展开实证性的研究也不过是从20世纪五六十年代开始。1964年美国针对公众对联邦政府的信任问题进行了调查，结果显示有3/4的美国公众信任美国联邦政府，而1995年同样的民调则显示只有 1/4美国公众对美国联邦政府保持信任[8]。随后的短短的数十年时间中，出于对公信力研究多思辨和理论分析而少实证研究的反思和弥补，国外社会学和社会心理学对政府公信力展开了大量调查和实验上的实证研究，并且形成了一些崭新的研究成果，内容涉及了话语权、e-政府建设、公众意见表达以及重大信息的透明程度对政府公信力的影响和作用，并与传统行政学研究所认为的“理所当然”的结论有所出入(例如扩大公众知情权的问题)，这里所出现的争论，我们很难有一个明确的界定认为孰是孰非，但是，从一定意义上讲，仅仅是形成了政府公信力研究领域中的一些争论，就已经是社会心理学所做出的贡献。
从国内的相关研究来看，在2000年，参照中国知网的数据，以“公信力”为精确主题的研究文献只有18篇，到了2014年已经上涨到了3 792篇，仅“社会学和统计学”分类下就有454篇，显示出了蓬勃发展的势头。并且对于民间的“仇富”“仇官”心态、公众对政府的内隐态度等问题已经开展了相当程度上的深入研究，而对于民众对政府信任程度的研究也已推进到了实证层面，开始了一定意义上的问卷调查与访谈研究，在公信力的定量研究上前进了一大步。
然而，从另一个层面上看，作为社会心理学崭新课题的公信力研究，在它的起步阶段，不可避免地存在着一些不足。首先，从社会心理学对公信力研究的介入来看，主要是弥补传统公信力研究实证上的不足，同时也是对民众政府信任内在心理活动的探讨与关注，从而在一开始社会心理学对公信力的关注就集中在了实证层面。这固然可以体现社会心理学研究方法上的优势，却也为社会心理学对公信力研究缺乏理论构建与体系建设埋下了伏笔，从而使众多的研究难以纳入一个统和、整体的框架中，甚至是依附于行政学的理论而自封其中。其次，目前社会心理学对公信力的研究还处于调查公众外显态度的层面，即便是就这一层面而言，也缺乏统一有效可靠的态度调查量表，而对于内部的心理活动规律和影响心理活动的因素的实证研究尚处于基本空白的状态，在“心理学意义的社会学”的研究取向上关注明显不够。最后，就跨文化的研究而言，公信力的研究仍十分匮乏。
当前，公信力仍然还是社会心理学领域里的崭新课题，不仅仅是就研究的时间而言，更是就相应的理论建设、方法拓展和成果展现而言。心理学的学科特点，决定了心理学领域内对公信力的研究不可能与其他领域完全相同，也决定了本领域内对公信力研究的独特价值和贡献，尤其是把公信力作为一种主观机制，深入到群体乃至个体层面，为其内在揭示和探索引导式的提升途径提供了新的思路。而就最一般意义而言，通过研究，可以了解党政机关公信力现状，了解影响党政公信力的因素，为提升党政机关的公信力水平提供有效建议，从而有利于进一步密切党群干群关系，为党的群众路线教育实践活动提供科学数据参考。
篇9
关键词：公共行政学；语言；图像；游戏；修辞
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1001-5981（2012）02-0016-06
尽管在以追求实用为主要导向的公共行政学界，套用语言哲学的名言“没有语言学的本体论和认识论皆无效”来说明公共行政学的语言问题的重要性，不免显得危言耸听，但是当语言哲学的历史已跨过整个20世纪，将语言哲学的重要原理引进（同样具有百余年历史的）公共行政学，也许恰逢其时。本文正是基于上述考虑的一项尝试，即运用语言哲学的图像论、游戏论、修辞论，来说明公共行政学的语言与行政世界的关系，从而分别揭示出公共行政学语言的图像性质、游戏性质、修辞性质以及此三项性质的相互关系。
一、公共行政学语言的图像性质
语言的图像论，是前期维特根斯坦的核心观点。这一观点认为，语言如同图像那样摹画世界：语言与世界具有同构关系，语言具有意义和真假之别，伦理学（绝对价值）不可说、从而必须对其保持沉默。因此，依据语言的图像理论，可以推知公共行政学语言的图像性质，并需要基于公共行政学语言本身的特点对其予以说明。
（一）公共行政学的语言与行政世界同构
维特根斯坦所说的“世界”，不仅包括实际发生的事实，还包括在逻辑上可能的事态。他基于分析思维认为，事态由基本事态构成，基本事态由对象和对象组合而成。在与世界相对的另一面，语言由基本命题构成，基本命题由名称和名称组合而成。因此，语言与世界的同构关系表现为：名称代表对象，基本命题代表基本事态，在总体上，语言就像一幅图画那样，表现整个世界（包括逻辑上可能的世界）。
公共行政学语言所摹画的世界，同样包括已经发生的行政世界，以及还未发生的但在逻辑上可能的行政世界，前者构成公共行政学的实证研究对象，后者来自公共行政的“乌有乡消息”，它反映人们要在现实的周遭世界重建公共行政“乌托邦”的愿望。而无论对于公共行政的真实世界、还是对于公共行政的可能世界的描画，公共行政学的语言均可以被沿着“命题一基本命题一事物名称”的分析路径，追溯至公共行政的现实世界的具体对象。
对于公共行政的实证研究而言，泰勒、吉尔布雷斯夫妇等人在进行动作研究过程中，不仅记录了不同工人的动作流程，并且将这些动作流程分解成最小分析单位，然后进行定性和定量比较，最终得出“科学”的工作动作和流程。在此过程，他们使用的典型语言：“生铁搬运工弯下腰，搬起大约92磅重的生铁，移动数英尺……一名最优秀的适合从事这种工作的工人，一天中只有42%的时间有负荷”，直接由事物的名称和名称组合成基本命题，然后由基本命题，经过逻辑连接，得出一系列科学管理原理。西蒙在其《行政行为》第1版前言中说道：“我们必须能够用文字精确地描述管理型组织的面貌和运转状况。我试图构造一套能够进行上述描述的词汇，本书就记录了我从中得到的结论。”在这本前身为《行政科学的逻辑构造》的博士论文中，西蒙忠实的执行了深受前期维特根斯坦影响的卡尔纳普的语言哲学原理，他从“人类抉择的逻辑学和心理学中”导出“管理理论的词汇”，并逻辑地构造出有限理性决策理论。从宏观角度而言，我们可以列举里格斯行政生态学说、布坎南公共选择理论、奥斯本企业家政府理论等，这些理论均形象地为人们呈现出相应的公共行政图画，（例如里格斯借用光的折射图，摹画转型社会的行政模式；企业家政府理论认为某些优秀的政府部门正在像企业那样运作），这些图画或理论深刻描画了公共行政的真实世界的运作过程。
另一方面，公共行政学语言对于公共行政的可能世界的描画，不仅表达了公共行政在逻辑上的可能事态，而且同样可以分析为公共行政的真实世界的具体对象。在公共行政思想史上，新公共行政学集中地摹画了逻辑可能的公共行政的公平世界。对于作为公平行政世界要义之一的“比例公平”原则来说，不仅公共行政领域的任意两个人的收入和付出，均是现实世界的真实对象，而且各自的收入付出之比，也完全可能在逻辑上具有相等关系。同样，作为新公共行政学所倡导的机会公平、代际公平等原则的理论基础，罗尔斯的正义论的两个原则，也完全具备对象的真实性（宪法上的基本自由、每个人的经济、社会利益等）及其在逻辑上（如罗尔斯所说的那样）进行合理组合的可能性。同时，从上述例证也可以看出，新公共行政学理论志于在现实的行政世界构建“比例公平”、“机会公平”、“代际公平”以及罗尔斯在“无知之幕”下构建出来的“自由平等”、“差别原则”等理想状态之旨趣。
（二）公共行政学的语言具有意义和真假之别
维特根斯坦认为，语言中的名称的意义，是它指称的对象；由名称和名称合逻辑的组成的基本命题的意义，是它表达的基本事态（包括可能事态）；基本命题和基本命题符合逻辑地连接，组成（复合）命题；“命题只是就其在逻辑上有秩序的而言，才是事态的图像。”因而，命题的意义，就在于符合逻辑地表达事态（包括可能事态）。此外，命题的真假，取决于它所表达的事态是否与实在相符合：“若一个基本命题为真，事态就存在；如果一个基本命题为假，事态就不存在。”
由此可得，符合逻辑的说出一句公共行政学语言，是“有意义”的，即它逻辑地表达了某种公共行政的（可能）事态。它一方面意味着此句公共行政学语言包含着某种符合逻辑的“语义”（即“意思”），另一方面在其表达可能事态（或应然事态）的维度，还意味着此句公共行政学语言有“价值”。但是，符合逻辑的公共行政学语言，如果要是真的，还需要追加一个条件，即其表达的公共行政事态必须客观存在。如果人们无法确证公共行政学语言所表达的事态的真实性，那么就无法确证公共行政学语言的真假，这对于追求建立公共行政“科学”的人们来说是无法接受的。
在公共行政思想史上，表达公共行政应然事态的规范研究，确实是“有意义”的。正如作为一种典型的规范研究，新公共行政学不仅表达了公共行政的可能世界（公平世界）的语义，而且对于公共行政实践具有重要“价值”，它在事实上使得一社会公平，俨然已经作为当代公共行政的重心而取代了传统技术性效率的地位。而对于行政“科学”或实证研究来说，不仅需要其“有意义”，而且需要基于事实鉴别其“真假”，从而获得某种关于行政过程的真理性命题。例如，关于政治与行政二分的命题，古德诺既基于“政府机构的分立”的事实，证明其真理性，又基于“在各政府机构领地的交界地区都存在着‘公地’”的事实，证明政治与行政二分的虚假性，进而得出“政治与行政相协调”的命题。而西蒙作为行政科学研究的杰出代表，在其《行政行为》附录中直接表达了他关于管理科学的信念：“关于管理过程的命题若是科学命题，就可以从事实意义上判断其正误。反过来说，关于管理过程的命题若可以判断其正误，就是科学命题。”众所周知，西蒙的《行政行为》也确实是他关于管理科学的信念的真实写照。
（三）公共行政学的语言必须对绝对价值保持沉默
维特根斯坦哲学关于语言图像理论的一个重要特色，是它提出了伦理学不可说的观点。他在《逻辑哲学论》中指出：“伦理是不可说的。伦理是超验的。”而“对于不可说的东西我们必须保持沉默。”需要指出的是，维特根斯坦所说的伦理学，其实是指表达绝对价值的伦理学，不包括表达相对价值的伦理学，即维特根斯坦关于“伦理学不可说”的观点，是指“绝对价值不可说”，或者说“我们需要对于绝对价值保持沉默”。
如果以维特根斯坦关于伦理学不可说的标准，衡量公共行政思想史对于行政伦理的言说，可以得出：行政伦理学对于“相对价值”的言说，实际具有行政“科学”的属性，而行政思想史上存在的关于公共行政的“绝对价值”的承诺、争论和阐释，则由于越出语言的界限，成为一种无意义（无指称对象）的胡说。
例如，库珀在其饮誉全球的著作《行政伦理学：实现行政责任的途径》中，对于行政伦理的论述始终保持在“相对价值”的范围之内。库珀无论是对于行政伦理的思考层次、决策模式，还是对于行政责任的来源、责任冲突的化解途径、内外部责任控制机制等的论述，均以某种“事先设定的标准”，诸如具体的道德和法律规则、上级指示、公民利益、内心信念等，作为评判行政行为的伦理依据，从而均成为了相对价值判断。他至多在多元主义的后现代背景下，声称“我们还是需要自我组织起来”，“通过对话和协商来确定（具有相对价值属性——笔者注）价值观、信仰和伦理准则等行为标准，从而确保我们的生活世界富有意义”。对于“普遍的、‘神授’的价值观和伦理准则”，库珀认为其在后现代社会已“不再具有最终的立足基础”。由此可见，具有“相对价值”意义的行政伦理的确立，均可以被还原为特定的事实之间的关系（作为的事实的行政行为和作为事实的具体伦理准则之间的相对价值关系）或者具体的“对话协商”过程，从而正如维特根斯坦所言，“这里只有事实、事实，还是事实，而没有伦理学”，因而，作为纯粹事实判断、探讨“相对价值”的行政伦理学，便具备“科学”的性质。
另一方面，在公共行政思想史上，也存在关于公共行政的绝对价值的承诺、争论和阐释。在传统公共行政学时期，古利克宣称“效率是行政价值尺度上的最高原则。”到了新公共行政学时期，作为该学派哲学基础的罗尔斯正义论宣称：“公平的自由处于高于一切的地位”，因而“公平至上”便取代传统的“效率至上”，成为新公共行政学的“核心价值”。但是，如果依据维特根斯坦关于绝对价值不可说的观点来看，新公共行政学和传统公共行政学关于公共行政“核心价值”、“最高原则”的承诺和争论，就会由于并不存在指称对象，成为一种无意义的胡说。原因在于，西蒙已经从管理科学的角度，证明处于粗俗世界的人（而不是神），并不具备全面理性或寻求最优的能力，那种关于人类决策的最优化模型“也许可以当作老天爷的心理活动模型”。维特根斯坦也指出：“我们不能写出这样一本科学著作，它的主题在本质上就是最好的，是在其他主题之上的。”因此，如果要合理阐释新公共行政学和传统公共行政学的“公平至上”、“效率至上”价值观，我们就必须将其转变为或还原为特定语境下的相对价值判断来理解，即诚如古利克自己所说：“我们最终被迫根据政治价值尺度和社会秩序调节纯粹的效率概念”，或者如弗里德里克森所说：“在效率和经济之外，将社会公平看作公共行政的第三支柱”。由此，我们就从正反两方面论证了公共行政学的语言在阐述行政伦理之时，必须保持在相对价值的范围之内，或者说，公共行政学的语言必须对绝对价值保持沉默。
二、公共行政学语言的游戏性质
语言的游戏性质，是后期维特根斯坦和日常语言学派的重要观点。这一观点将语言置于日常生活之中，考察语言的多种多样的用法、语言的实际使用规则以及语言与日常生活之间的互动，得出了“意义即用法”、语言存在不同使用规则以及“言语行为”等重要原理。如果结合公共行政学语言本身的特点，那么公共行政学语言的游戏性质，可以表述为：公共行政学语言的意义是它在行政生活中的用法；公共行政学语言确认或修改行政生活的规则；公共行政学语言同时包含语义、语行、语效。
（一）公共行政学语言的意义是它在行政生活中的用法
后期维特根斯坦将语言与人类交往活动联系起来，动态地考察语言的意义，他把“语言和那些活动相互交织在一起的整体称为‘语言游戏’”。由于人类的交往活动或者生活形式纷繁复杂，因而，镶嵌在人类交往活动或生活形式之中的语言的用法（语言游戏）也就具有多样性。就是说，“要理解语词的意义，就是要掌握该语词是在怎样一种确定的活动中被使用……一个词的意义就是它在语言中的用法”，或者“一个名称的意义有时是通过指着它的承担者来说明的。”
运用“意义即用法”的原理，考察公共行政学语言，可以得出：公共行政学语言的意义，是它在行政生活中的用法。这意味着，公共行政学的语言不存在先验的固定的含义，它随着人类行政实践类型的变化而变化。例如，作为公共行政学的关键词，“行政”语词就存在不同用法。它在拿破仑时期的法国。是指对于“国王”意志的执行，在威尔逊时代的美国，是指对于“国家”意志的执行。在“洪宪帝制”（大帝）时代的中国，行政还具有“法外治权”的含义。在实行“议行合一”制的社会主义国家，行政往往具有表达国家意志的功能。在当前的行政学教科书中，一方面存在关于公行政与私行政的区分，另一面企业家政府的理论与实践又表明，企业管理方法同样可以被用来管理政府。凡此种种，我们均称之为“行政”。这实际上表明，存在多少种行政实践的类型，也就存在多少种“行政”语词的用法或意义。如果仅仅将“行政”单调地解释为“国家意志的执行”，那么无疑错过了“行政”语词的更为开放多样的意义或用法。
（二）公共行政学语言确认或修改行政游戏的规则
后期维特根斯坦在日常生活之中关注到语言与实践的互动关系，将语言与实践相交织的整体称为语言游戏。既然语言与实践遵循互动（而非受动）关系，就意味着语言既可能与实践玩一种同质性游戏（直接遵守实践游戏规则），又可能与实践玩异质性游戏，即语言试图对于实践游戏的规则作出修改。
公共行政学的语言在与行政生活互动过程中，同样会确认或修改行政生活规则。而且，基于行政思想史来看，公共行政学的语言往往同时具备上述两项功能，即特定的公共行政理论在确认（或修改）某种行政生活规则的同时，往往意味着试图修改（或确认）他种行政游戏规则。依据公共行政理论是以确认行政游戏规则为主、还是以修改行政游戏规则为主，我们可以将公共行政理论划分为三种类型：
其一，以确认行政游戏规则为主的公共行政理论。韦伯在迈向现代性的社会背景下，抽象出神秘型组织、传统型组织、官僚制组织的运作机制，倡导资本主义和社会主义均应当主要实行官僚制的组织形式，同时又希望借助于神秘型组织的“超凡魅力”，来补救官僚制组织的机械性和沉闷性弱点。里格斯在二战之后，经过实地调查，描述了农业社会、过渡社会和工业社会的行政游戏规则，但在其整个进化论式（现代化是由农业社会迈向工业社会的发展过程）的理论框架中，暗含着行政游戏规则应当从农业社会向工业社会转变的要求。西蒙基于人们的实际决策过程，发现了有限理性的决策模式，并进一步论证了制度理性的限度，从而也暗含对于全面计划经济的管理模式的批驳。
其二，以修改行政游戏规则为主的公共行政理论。它们以倡导规范性理论的新公共行政学和黑堡学派为代表。这两个学派均反对传统公共行政的管理主义模式，同时均倡导建立以主义、贤明治理和高度公民精神为主要特征的行政游戏模式。
其三，确认与修改行政游戏规则并重的公共行政理论。泰勒将“第一流工人”的动作流程制作成标准化的操作方法，强制性地推广到整个工作场所。麦格雷戈既认可对于贪婪、消极的庸人实行“强硬的”管理方法，又主张调动人性中的积极因素，实行温和的、参与式、授权式管理模式。登哈特基于美国传统的社区实践、公民精神和服务理念，批评企业家政府的“掌舵而不是划桨”模式，提出“服务而不是掌舵”的公共行政模式。
（三）公共行政学语言同时包含语义、语行、语效
语言游戏的“言语行为”理论，是深受后期维特根斯坦影响的日常语言学派的重要观点。这一观点道出了一个简明道理：人们说一句话（表达语义），通常怀有一定目的（语行），并希望取得相应效果（语效）。用语言哲学家奥斯汀的术语来讲：人们借助于语言表达，主要履行三种行为，即“以言表意行为”、“以言行事行为”（说话就是做事）、“以言取效行为”。
将公共行政学语言置于日常行政生活之中，考察作为一种学术语言的公共行政学语言的语义、语行、语效，可以得出：公共行政学的语言不仅包含理论上的含义（公共行政学的语言表达了一系列理论命题）、也不纯粹是一种理论活动、并会取得相应理论效果（做出理论创新），更重要的是，它同时包含对于日常行政生活的语义、语行和语效。
首先，公共行政学语言的语义，可以在日常行政生活之中被合理地理解。原因在于，公共行政学语言符合逻辑地说出了具有指称对象的命题，这些指称对象均现实地存在于行政生活之中，所以它们均能够获得日常生活意义上的语义。甚至那些（在科学意义上）对于公共行政的绝对价值的“胡说”，也可以在日常生活当中得以合理地理解，因为所谓公共行政的“核心价值”、“最高原则”在于“效率”或者“公平”，在日常生活意义上，不过是说效率或者公平对于公共行政“非常非常”重要（人们在日常生活之中通常并不进行严格的逻辑分析），因而它们必须获得足够地重视才行。
其次，公共行政学语言包含对于行政生活的“语行”和“语效”。但需要说明的是，以改造行政生活为主的公共行政理论，通常明确地表示其对于行政生活的语行和语效，而以解释行政生活为主的公共行政理论，其对于行政生活的语行和语效，便往往是一种言外之意。例如，威尔逊、泰勒、法约尔的公共行政学语言，明显地符合“说话就是做事”并取得相应语效的标准。威尔逊通过宣扬政治与行政二分，推进文官制度改革，取得了减少行败的效果。泰勒的科学管理理论、法约尔的一般管理理论本身即产生于工厂管理的实践，因而其理论生产和工场实践直接地合为一体，从而更为直接地表现出理论的“语行”、“语效”特征。另一方面，尽管在以解释行政世界为主要旨趣的西蒙决策科学理论、里格斯行政生态学等理论中，难以找到“祈使语句”，但如上所述，西蒙决策科学理论和里格斯行政生态学说，分别暗含对于全面计划经济管理模式的批驳以及行政游戏规则应当由农业社会向工业社会过渡的言外之意。另外，鉴于这些理论本身对于现实行政世界的巨大影响，因而对于解释世界的行政科学理论而言，也可以套用阿尔都塞的名言“理论也是一种实践”来说：行政科学理论也是一种实践。
三、公共行政学语言的修辞性质
科学语言特别是社会科学语言的修辞性质，是伴随科学语用学、科学社会学的兴起而获得人们重视的。它在当代全面复兴了亚里士多德的修辞观：“修辞学是辩证法的对应物”，“修辞术是分析科学和伦理方面的政治学的结合”，通过科学、修辞、伦理、民主的联姻，祛除了柏拉图一脉对于修辞的贬低态度。在柏拉图看来，修辞是运用语言技巧，进行煽动情感和鼓动舆论的活动，它传达具有相对性、或然性的“意见”，而不能发现普遍性和必然性的“知识”，从而修辞至多在其善说的意义上，成为表达真理的佐料，如果往坏里说，修辞干脆就是邪恶的诡辩。可是，当后现代科学语用学、科学社会学突显科学的语境性、协商性和伦理性（应然人际关系），科学也就成为一种相对性、或然性的“意见”；修辞则借此机会蜕变其诡辩气质、以符合伦理的认知面目跻身科学殿堂。至此，科学和修辞的结合，能够为我们认识公共行政学的语言提供情境性、或然性、劝说性、伦理性、辩证性等多方面的洞见。
（一）公共行政学语言基于特定理论或实践情境进行言说
作为一种修辞的公共行政学语言，是在特定的理论或实践情境之下，有意识地针对特定问题进行的相对性言说，它无意于也无法超脱具体的历史情境、说出永恒真理。在公共行政思想史上，每一种公共行政理论均具有独特的修辞情境。传统公共行政学时期，威尔逊为了改进美国行政系统的工作效率，同时在理论上倡导创立一门“前所未有的行政科学”，发表了《行政学研究》。在这篇行政学的开山之作中，威尔逊提出了著名的政治与行政二分的假设。这一假设成为了古德诺的《政治与行政》的重要理论情境，即古德诺不仅对于政治与行政二分假设作了经典阐述和扬弃，而且基于美国总统制的政治情境，强调政党对于美国实现政治与行政相协调的独特功能。泰勒和法约尔均是在受雇于企业主的情境下，创立他们的管理理论的，因而他们的理论当然以追求效率、秩序、利润为基本目标。韦伯在工业化背景下，描述了组织的三种纯粹形态，并提倡现代社会应当主要实行官僚制组织形态。到了20世纪30年代，传统公共行政（学）的泰勒制、官僚制及其制度主义路向、经济人假设，开始遭到全面批判。在此情景下，梅奥、西蒙率先运用在当时社会科学界确立起来的行为主义方法论，分别创立人际关系理论、有限理性决策理论。二战以后的公共行政学，呈现出了更加复杂多元的修辞情境。里格斯在美国强行推销政治与行政文化遭到阻力之后，推出了行政生态学说；布坎南、奥斯本在政府应对财政危机过程中，推出了公共选择理论和企业家政府理论；福克斯、米勒在后现代的哲学旋风中，推出了后现代公共行政理论。由此可见，所有上述理论，均是置身于特定情境之下的真理，均带有显著的修辞情境印记，同时也均放弃了柏拉图式的寻求永恒真理的野心。
（二）公共行政学语言基于行政世界的或然性进行劝说
行政世界的或然性，是指行政生活具有多样性或者不确定性。它归因于行政生活中的人们，能够对于行政生活作出多种选择或者筹划，从而能够创造出多种多样的行政生活形态。以行政组织为例，它具有官僚制、扁平型、网络化等不同组织形态，可能采取寻求满意、最优、改进等不同决策路径，还可能追求效率、法治、公平等不同价值观。这意味着，在具有多种可能性的行政世界，人们并不必然地选择过某一种行政生活。那么“行政生活向何处去”的问题，就给追求“语效”的公共行政理论，提供了一定的修辞或劝说空间。就是说，公共行政学面对行政世界的或然性，需要从中选择某一种行政生活样态，运用特定修辞策略展开劝说。从公共行政思想史来看，公共行政学基于行政世界的或然性进行劝说所运用的修辞策略，可以归纳为三种情形，即基于或然性的前提，经过或然性的推理，得出具有或然性的实践路向。
第一，公共行政学基于或然性的前提进行劝说。例如，在政治与行政的关系方面，传统公共行政学基于政治与行政二分假设，认为公共行政应当主要是一个关注技术理性的事务性领域。而后现代公共行政学基于政治与行政对话假设，认为公共行政应当走向民主治理模式。
第二，公共行政学通过或然性的推理进行劝说。这一点即便对于逻辑实证主义者来说也不例外。因为逻辑实证主义者的实证，只能是部分实证、或遵循不完全归纳逻辑，因而它在根本上就是可错的。西蒙经常以下棋为例，论证决策的有限理性；布坎南也将政治选择模拟为市场交易。可是，决策是否一定如棋，政治是否一定如市，都可以作进一步疑问。因而，在其不完全归纳意义上，我们甚至可以说西蒙、布坎南运用了“世事如棋”、“政治如市”的“比喻”或“类比”进行科学理论的论证，而比喻和类比已经是两种重要修辞格。其他诸如弗里德里克森、艾赅博、百里枫等人文主义者，常常阔绰地运用想象（弗氏援引“无知之幕”）、讲故事（百里枫讲述“大屠杀”）等手法，劝说行政人员乐善好施、弃恶从善，这使得公共行政学的人文主义著作，通常表现出更加显著的修辞特征。
第三，公共行政学得出具有或然性的实践路向。尽管法约尔的一般管理理论，似乎得出普适性的管理原则，但是在西蒙看来，这些管理原则其实是一些相互矛盾、成对出现的谚语，甚至法约尔自己也宣称“在同样的情况下，我们几乎从不重复使用同一原则”，况且“事态的变化决定了规则的变化”（此处规则即原则）。可见，一般管理理论得出的“一般性”管理原则，同样具有“或然性”，诚如法约尔所说：“管理方式绝不是死板和绝对的东西……重要的是应知道如何运用它，这是一门艰辛的艺术”。而在传统官僚制“破产”以后，公共行政学在精心诊疗“死了的政府”过程中，更是提出主义、社群主义、新管理主义以及话语模式等诸多甚至相互冲突的实践路向。这种状况集中表现了公共行政学语言基于行政世界的或然性进行劝说的特征。
（三）公共行政学语言基于行政世界的辩证性进行辩护
行政世界的辩证性，是指行政世界存在相互冲突、对立统一的行政生活样态，并且在历时性上呈现出不断扬弃的否定之否定进路。作为一种修辞的公共行政学语言，正是基于行政世界的辩证性，才能为相互冲突的行政生活模式提供辩护，同时避免公共行政学落人“怎么都行”的诡辩陷阱。
从共时性来看，同一时代的公共行政学，需要基于行政世界的对立统一性，为相互矛盾的行政生活样态提供辩护。在传统公共行政学时期，法约尔的一般管理理论提出了诸多管理原则，这些管理原则后来被西蒙批评为只是相互矛盾、成对出现的行政谚语，但是法约尔在创立一般管理理论之初，就已声明这些管理原则“完全取决于一个‘度’”。因而，法约尔的本意在于，人们需要辩证对待每一条管理原则的“度”，以使它能够与另外相对立的管理原则并行不悖。在新公共服务时期，登哈特夫妇依据“新公共服务运动”，提出“服务，而不是掌舵”、“服务于公民，而不是服务于顾客”等原则，与企业家政府理论倡导的“授权而不是服务”、“满足顾客需要，而不是官僚政治的需要”等原则，形成对垒之势。但是，新公共服务理论并非意图、实际上也无力将新公共管理理论置于死地而使自己获得新生。正如登哈特夫妇所说，新公共服务理论只是构成“思考公共行政的备选方法”。公共行政理论与实践的发展状况也表明，“新公共管理”与“新公共服务”实际上构成了公共行政（理论）世界的“双螺旋”结构，前者注重寻求公共行政的技术理性，后者逼问“谁来掌舵”、“为谁服务”等价值理性问题，从而使得二者均能够在公共行政世界的对立统一之中，为各自存在的合理性进行辩护。
从历时性来看，公共行政学需要通过扬弃手法，解决不同时代的行政生活模式之间的冲突及其在理论上各自获得同时代的公共行政学的辩护的悖论。由于后一时代的公共行政学、特别是后现代行政学，往往可以被看做对于传统公共行政学的颠覆史，因而，如果循着理论发展的脉络逆向检视，那么传统公共行政学对于传统行政生活模式（在当前看来已失去合理性）的辩护，就带有强烈的诡辩色彩。这显然是看待行政生活变迁的非辩证态度，并且是对于公共行政学语言的修辞性质的错解。原因在于，即便以政治与行政二分假设、官僚制、泰勒制等为代表的“传统治理模式已经死亡，尽管学术界不停地为其举行送葬仪式，但其灵魂仍徘徊于公共行政研究的上空，并在所有的管理理论方面以及在几乎每一个实际的公共机构中都能看到它的影子。”所以，无论作为传统治理模式特征的政治与行政二分假设、森严机械的官僚体制、单调偏狭的价值追求在现在看来多么不合理性，现今的人们也不愿重回政治与行政不分、腐败盛行、效率低下的前公共行政学时期（这正是传统公共行政学努力消除的弊端），而且当前行政学所倡导的政治与行政对话、分权治理、多元价值观，实际均以更加灵活的形式吸收了传统公共行政学的合理之处。因此，如果重回每一时代的公共行政学的历史情境，它们对于各自公共行政理论与实践的辩护，便会被看做一种正当的修辞、而非邪恶的诡辩；同时后一时代的公共行政学对于前一时代的公共行政理论与实践的批判，也会被看做一种扬弃而非抛弃。
（四）公共行政学语言基于行政世界的伦理性进行沟通
所谓行政世界的伦理性，是指行政世界的主体之间的应然关系属性。作为修辞的公共行政学语言，基于行政世界的伦理性进行沟通，不仅使得公共行政学的语言摆脱了传统修辞的邪恶认知面目（把坏的说成好的），而且使得行政世界的真理或者知识具备了协商、共识性质。传统公共行政学，在政治与行政二分的前提假设下，以追求效率为“首要的善”，经过泰勒的论证，效率更被说成是雇主和雇员的共同利益（相对于前公共行政学时期来说，以科学方式追求效率，的确增进了全体或几乎每一个人的利益）。由此便在当时情境下，赋予传统公共行政理论与实践以符合伦理的性质。但是，在政治与行政二分的假设之下，作为纯粹事务性领域的公共行政的真理，其实是由政治与行政过程的领导者（包括泰勒、法约尔那样的管理天才）以法律、命令、原则的形式“给定”的。这在相当程度上削弱了传统公共行政学语言的修辞性质，即传统公共行政学语言作为传统行政世界的主客体关系（行政雇员和行政相对人仅仅作为客体）的理论镜像，并不关涉行政世界的弱势群体对于应然行政关系的吁求。到了新公共行政学时期，弗里德里克森开始追问，优秀的管理为谁而做？为谁有效率？为谁符合经济的要求？从而明确提出行政世界的“主体间”关系问题。在弗里德里克森的影响下，行政民主理论、治理理论、话语理论等迅速登场，纷纷呼吁行政世界应当建立平等、对话、协商的主体间关系。这意味着后现代公共行政学对于行政世界的真理的设定，不再依赖于某一类主体的绝对命令，而是取决于行政世界的平等主体间的对话、协商和共识。由此，经过新公共行政学直至后现代公共行政学的努力，公共行政世界的真理或者说公共行政学的知识，越发取得社会建构或话语建构的属性（真理是主体协商和利益博弈的结果），从而使得公共行政学语言的修辞性质一时得以前所未有的勃兴。
四、公共行政学语言的三重性质的关系
辨析公共行政学语言的图像性质、游戏性质和修辞性质，可以得出公共行政学语言的此三重性质实际遵循辩证互补的逻辑，共同支撑公共行政学语言的健全功能的发挥。
一方面，在公共行政学的语言与行政世界的关系维度，公共行政学语言的图像性质，意味着公共行政学语言作为行政世界的理论镜像（亦称逻辑图像），静态地反映了行政世界的现象或游戏，但其本身并不参与行政世界的游戏活动。公共行政学语言的游戏性质，不仅要求人们返回公共行政的日常生活世界，动态考察公共行政学的语义；而且意味着，公共行政学能够借助语言手段，参与到行政世界的游戏活动中去，它还可能表达对于行政游戏规则的修改要求，并主动追求相应的行政游戏效果。公共行政学语言的修辞性质，表示公共行政学的语言并不是在行政世界之外，而是在行政世界之中，对于行政世界的游戏活动作出镜式的静态“反映”，同时对于行政世界向何处去及其伦理属性，作出动态“反应”——劝说、辩护、沟通。质言之，公共行政学语言的图像性质，使得行政世界能够通过逻辑渠道、井然有序的进入语言世界成为可能；而公共行政学语言的游戏性质和修辞性质，使得公共行政学能够反过来通过语言的方式进入行政世界、并获得符合伦理的话语效果成为可能。
另一方面，在公共行政学语言的图像、游戏和修辞性质的相互关系维度，作为图像的公共行政学语言是“前提”，作为游戏的公共行政学语言是“目的”，作为修辞的公共行政学语言只是“手段”。首先，人们只有遵守公共行政学语言的语法——镜式反映行政世界的规则，才可能基于正确而非误解的语义进行交流，也才可能顺利实现公共行政学的语行和语效。其次，人们发明公共行政学语言，并不只是为了正确反映行政世界，而是为了进一步对于现实行政世界作出合理反应。因此，作为游戏的公共行政学语言，以劝说人们遵守或修改行政世界的游戏规则为目的，从而使其呈现“语行力”性质。最后，作为修辞的公共行政学语言，基于特定理论或实践情境进行言说，并分别基于行政世界的或然性、辩证性、伦理性，进行劝说、辩护和沟通，均是运用修辞手段，以求达到公共行政学的“语行力”目的。换言之，作为修辞的公共行政学语言，仅是人们进行公共行政学语言游戏的手段。
五、结语
公共行政学语言具有图像、游戏、修辞三重性质。此三重性质遵循辩证互补逻辑，共同支撑公共行政学语言的健全功能的发挥。基于上文论述，我们可以得出如下启示：
第一，公共行政学语言的图像性质，意味着公共行政学研究有必要以分析的方式，厘清公共行政学语言的指称对象和命题表达的基本事态，同时需要将公共行政学语言保持在论述行政世界的相对价值范围内，以免说出非真非假、不可验证的公共行政学命题。
篇10
公共管理，译自英文“Public Administration”，因而，有的学者也将其译为公共行政、行政管理等。自1887年美国学者威尔逊发表文章《行政管理学之研究》一文，主张政治与行政分离以来，公共行政作为一门独立的学科，获得了快速而长远的发展。公共管理是公共行政的一个分支学科。1991年在美国举行的公共管理学术研讨会是其产生的标志。自此之后，公共管理学、公共行政、公共政策分析其同组成了公共部门管理研究的三大方向。
王乐夫等人认为：公共管理学是研究以政府行政组织为核心的各种公共组织管理公共事务的活动及其规律的学问。在某种程度和范围内，公共管理与公共行政可以互相替代，但公共管理并不能替代公共行政的全部[1]。公共管理学研究的核心关系主要有三对：公平与效率、政府与市场、政府与社会。其中，公平与效率是政府处理自身与市场、社会关系的前提，是三对关系的核心。
一、相关概念
(一)钟摆效应
钟摆，原指时钟机械的一个部分，通过左右摇摆产生动力以转动齿轮，进而使指针匀速转动以指示时间。后来，学者将这种现象运用到政治学研究领域，用以解释某一阵营在一次选举中获胜后，会因为选民不想一党独大的心理，而使得该阵营在下次选举中容易失败的政治现象，即钟摆效应(Pendulum Effect)。在公共管理学中，同样存在以“公平”与“效率”为两端的钟摆效应，“公平至上”还是“效率至上”的问题总会在一定的时间内被反复讨论，并各占上风。
(二)公平与效率
对于公平，较一致的观点是将其视为一种价值判断和行为规范，在这种价值判断及行为规范下，公民基本上能够实现权利、义务、经济、机会等各方面的一个相对均衡。因此，公平不是绝对的平均、平等，而是一个相对的概念。在某些方面公平还可以理解为是一种心理感知，很难被量化。
效率，属经济学范畴，是指资源的有效使用与有效配置。效率可从宏观及微观两个方面去理解。宏观的效率是指整个社会的资源是否得到了合理配置、有效利用，社会财富是否因此而得到增加;微观的效率则是指生产要素的投入与产出比例。在很大程度上，效率是可以被量化的。
公平与效率，二者相辅相承，既对立又统一。公平需要效率来保障，而效率则需要公平来体现。但同时，公平与效率又难以共存在。就公共管理而言，没有绝对的公平，也没有绝对的效率。因而，公共管理的目标总是在公平与效率之间徘徊。也因此，公平与效率的关系也成为公共管理学所要研究的核心关系。
二、公共管理理论发展过程中公平与效率的钟摆效应
自1887年美国学者威尔逊发表文章《行政管理学之研究》一文，标志着公共行政或公共管理作为一门独立的学科开始发展以来，公共管理理论对于公平或效率至上的讨论大致可以分为四个阶段：第一个阶段为传统公共行政理论阶段。这个阶段主张政府工作的科学管理，提倡效率;第二个阶段为新公共行政理论阶段。这一阶段主张政府的职能在于社会职能，强调公平;第三个阶段为新公共管理理论阶段。这一阶段主张发挥市场的作用及政府优化，强调效率;第四个阶段则是新公共服务理论阶段。这一阶段的主张再次回到公平。由此可见，公共管理理论关于公平与效率的讨论大致经历了“效率—公平—效率—公平”的过程，并将公平这一主张延续至今。
(一)传统公共行政理论
传统公共行政理论强调行政的独立性，追求行政的有效性。其代表人物为威尔逊、韦伯和泰勒。
威尔逊提出了政治—行政二分的观点。他将政治与行政割裂开来，认为政治的重点在决策，而行政则是执行，行政可以独立于政治之外。这一主张为公共行政学的建立提供了必要性。韦伯的学说为公共行政学的创立提供了理论框架。他认为，任何一种组织都是以某种形式的权威作为基础的，且其组织成员之间存在着下级服从上级的合法性。因而，官僚制是实施统治是合理的形式。科学管理之父泰勒提出的科学管理理论，则为公共行政科学化、技术化的发展起到了推动作用。
三人的理论学说共同推动着公共行政学作为一门独立的学科发展，并使得公共行政开始着力于专业化、普遍化的管理原则和管理方法的研究，且将研究重点放在了管理的标准化、程序化及权力的合法化。这些研究或主张最终都使得公共行政往效率的目标前进。
传统公共行政理论虽然在推动管理科学化、权力合法化方面作出了较多的贡献，但在老问题还未解决新问题又不断出现的社会局面下，则显得无能为力。在民众对政府的质疑声中，新公共行政理论提出了政府应承担社会责任，政府进行公共管理的目标应是公平。
(二)新公共行政理论
新公共行政理论的代表人物以美国行政学家沃多克、弗雷德里克森等人为主。
1968年9月，在锡拉丘兹大学明诺布鲁克会议中心举行的以寻求公共行政发展方向为主题的研讨会，标志着新公共行政理论的开端。弗雷德里克森的《走向一种新的公共行政学》一文及其著作《新公共行政学》，以及新公共行政理论代表著作《公共行政的精神》等，集中体现了新公共行政理论的观点。
新公共行政理论认为传统公共行政理论过多地强调权威与效率，没有承担起社会责任，也没有对公民需求加以考虑，于是造成了政府与公民之间的对立。鉴于此，新公共行政理论强调公平与民主，认为政府在追求效率的同时，应对公众负责，应考虑公民的需要，并以承担社会责任、实现公平为最终目标。基于此，新公共行政理论主张行政机构应进行相应的变革，建立一种有回应性、参与性的民主行政机构。
与传统公共行政理论最大的区别在于，新公共行政理论更注重“公共”二字，其对社会公平、政府社会责任、民主行政等价值的追求，使得公共行政学研究的范围扩大、内容增多，极大地推动了公共行政学的发展。遗憾的是，新公共行政学并没有在公共行政学研究的进程中成为主导范式。一是由于其自身缺乏概念和理论上的连贯性;二是由于其倡导的社会公平、社会责任等，过于理想化。但在后续的研究中，其对“公平”的追求仍为新公共管理理论、新公共服务理论等提供了可借鉴之处。
(三)新公共管理理论
以管理至上的“新公共管理”学说是近现代以来指导欧、美地区政府改革的重要思想。新公共管理理论以奥斯本、盖布勒等人为代表，在其著作《改革政府——企业家精神如何改革着公共部门》一书中，详细的阐述了新公共管理理论的观点与主张。
新公共管理理论，常与“企业化政府”、“后官僚体制模式”、“以市场为导向的公共行政”等词、句紧密相联，可见其主张、学说与市场紧密相联。但与公共选择理论关注政府与市场、社会的关系，主张以减少政府干预、发挥市场作用来解决问题的观点不同的是，新公共管理理论关注的重点仍是政府公共部门的内部。该理论主张通过市场机制来完善公共组织部门的管理。管理的自由化和市场化是新公共管理蕴涵的两大基本理念。管理的自由化要求公共组织减少烦琐、不必要的规定、约束和制约，让管理者来管理;管理的市场化要求公共组织引进竞争机制以提高工作效率，并借鉴市场化的管理手段优化公共组织的管理。新公共管理理论的主张，具体表现在十个方面：
第一，起催化作用的政府：掌舵而不是划桨;
第二，社会拥有的政府：授权而不是服务;
第三，竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去;
第四，有使命感的政府：改变照章办事的组织;
第五，讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款;
第六，受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，不是官僚政治的需要;
第七，有事业心的政府：有收益而不是浪费;
第八，有预见的政府：预防而不是治疗;
第九，分权的政府：从等级制到参与和协作;
第十，以市场为导向的政府：通过市场力量进行改革。
新公共管理理论是学者们根据欧、美等地进行政府改革的实践，总结其经验而形成的思想。它将政府从公共服务提供者的角色中解放出来，转而担任公共服务促进者、购买者、参与者或监督者等多种角色，在大大提高了政府提供公共服务的效率的同时，对缓解政府财政危机也起到了很大作用。因而，新公共管理理论对欧、美等地的政府改革产生了重要的影响，甚至延续至今。
但新公共管理理论仍遭到较多的争议，尤其是其引入竞争机制的观念使得较多的学者认为这会对社会公平、正义等带来损伤。而在众多的批评声中，主张在以公民为中心的治理系统中重新定义政府角色的新公共服务理论开始占据有利地位。
(四)新公共服务理论
新公共服务理论是在对新公共管理理论反思的基础上形成的，其代表人物以罗伯特·登哈特夫妇等人为主。新公共服务理论认为，公共管理者在进行公共事务管理及执行公共政策的过程中，所应承担的职责既非划桨也非掌舵，而是建立一些具有整合力、回应力的机构，以向公民提供服务及放权为主要工作职责。其主要观点集中在七个方面：
第一，政府的职能是服务而不是掌舵;
第二，公共利益是目标而非副产品;
第三，在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性;
第四，为公民服务，而不是为顾客服务;
第五，责任并不简单;
第六，重视人，而不只是重视生产率;
第七，公民权和公共服务比企业家精神更重要。
新公共服务理论是建立在对新公共管理理论反思和批判的基础上，它虽然对新公共管理理论的内容进行了批评，但同时也保留了其优秀的部分。新公共服务理论承认新公共管理理论在政府改革方面所存在的重要意义，但同时，它又对新公共管理理论所存在的不足进行了补充、修正。新公共服务将公民参与、公共利益等纳入公共管理的范围，并对政府的角色给予了重新的定义，将政府定位于战略管理的地位，从而拓宽了公共管理的深度和广度，并将政府从细琐的事务中解放出来，对公共管理进行宏观规划，使公共服务的提供更具合理性、有效性，更贴近公民的需求，更接近“公平”这一最终目标。可以说在某种程度上，新公共服务理论在考虑公平的同时，对于效率同样给予的重视。
三、结论
关于“效率至上”还是“公平至上”，在各个历史阶段的各个理论，均给出了相应的答案。我们也可以看出，不论是“效率至上”还是“公平至上”，总会随着经济社会的变化，政府职能的重新定义而有所改变，就如同钟摆一样，来回摆动。但与此，我们也可以发现，不同理论的学者们虽然在公平与效率的重视程度上有所侧重，但如何兼顾两者则是学者们更加热衷的话题。如新公共服务理论虽然不赞成新公共管理理论注重效率的观点，但它在自己的理论观点中，仍肯定了效率的作用，并考虑将效率与公平结合，以实现公共管理的最佳状态。
相信在今后的讨论，是“效率至上”还是“公平至上”仍将是公共管理学者讨论的热点话题，但如何将二者结合、兼顾，想必是公共管理学更加热门的话题。就如同钟摆一样，在来回摆动之后，终会归于平静。
