城中村改造面临的问题范文

导语：如何才能写好一篇城中村改造面临的问题，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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1.从外观上规划欠缺，布局凌乱，存在各种安全隐患

走进郑州的城中村，给人一种窒息的感觉，由于城中村土地资源珍贵，加个房租收益可观，村民自己建的到处是握手楼、接吻楼，并且在走访中了解到城中村房屋出现过坍塌的事件，存在严重的安全隐患；在道路方面，村中除了几条主干道，其他的根本称不上道路，最多可称为“小巷”，拥堵严重；城中村没有什么配套的设施，环境脏乱，随处可见的垃圾且可用的垃圾桶很少；消防安全方面，城中村房屋居住人口多且缺少逃生通道，每家也没有配备消防栓等应急设备，况且道路狭窄，一旦发生火灾，消防车根本无法进入。

2.城中村流动人口远远超过本村村民

从高皇寨村委会了解到，本村现居住人口十三万多人，但本村村民仅一千八百余口，外来租户却有十几万人。这十几万外来人口人绝大多数都是流动人口。

3.城中村租金相对便宜，但“见风长”现象严重

廉价的租金是流动人口集聚城中村的主要原因，他们租不起小区房，只有在城中村居住。但是城中村房租“见风长”现象严重。随着郑州市城中村拆迁改造的不断进行，流动人口向没有拆迁的城中村集中，城中村房租也在疯长。在沙门村调查中，一位被调查的外来人口说：“一间四十多平方米的房子两个月前的租金是350元左右，现在涨到每月600多”，村民的房租收益非常可观，每户每年房租收入几十万元甚至上百万元。这些村民大多没有工作，坐等收租，他们的后代也大多没有稳定的工作。

4.城中村街道小商铺林立，小商贩集中

通过调查发现，他们绝大多数为外来流动人口，靠城中村摆摊收入维持生计，但城中村改造不可避免的导致这部分人大量失业。

二、郑州市城中村对流动人口的影响分析

（一）流动人口的构成、特点及作用

1.流动人口的构成、特点

流动人口是指来自非郑州地区的、非郑州户籍的、在郑州生活和工作的人员。他们主要由刚毕业的大学生、农民工构成，这些人员几乎都是青年人和中年人。目前，郑州市流动人口具有以下两个突出特点：第一，人数多，增长速度快。截至2013年9月，郑州市区流动人口达340万，且每年以25%的速度递增，城区人口密度仅次于广州，居全国第二位。第二，流动人口集中在城中村，生活压力大。流动人口工资相对较低，他们买不起房，只有在城中村租房居住，很多拖家带口，精神和物质上承受较大的压力。并且随着城中村的拆迁改造而不断搬迁，越来越集中在为数不多的城中村里。

2.流动人口对郑州城市发展的作用

流动人口提供了城市经济和各项事业发展所需的劳动力资源。城市建筑方面最为明显，城市建筑行业绝大多数为外来务工人员，他们用辛勤劳动换来了城市发展的日新月异。流动人口拉动了城市消费，为城市的经济发展提供了需求动力。流动人口带来了不同的思想观念，与当地人口相互交流和沟通，丰富了城市的文化内涵，有助于建立开放的城市文化。流动人口中有着许多高技能或一技之长的人才，比如每年都有许多刚毕业的大学生通过创业或就业，实现了自己的价值，为城市的发展不断注入新鲜活力。

（二）城中村满足流动人口生存与发展的需要

在过去相当长的一段时间和现在，城中村成为郑州市流动人口的集聚地，城中村为流动人口提供了居住，生存与发展的空间。

1.城中村暂时解决了外来人口的居住问题

以高皇寨为例，我们从高皇寨村委会了解到，本村现居住人口13万多。其中，本村村民1800余口，外来租户十几万，这些租户主要是毕业大学生、农民工等一些低收入人群，他们在此居住的原因主要是城中村租金相对较低。如柳林村不远的二十一世纪社区居易国际一间40多平方米的房子租金每月1800元。而在柳林村同样面积的房子每月房租仅为560元，低廉的房租解决了流动人口的居住问题。

2.城中村解决了一部分流动人口的就业问题

城中村的个体户绝大多数为外来流动人口。他们以在城中村摆摊为生，因城中村人流量大，这些外来人口年收入颇丰。当问及对是否赞同城中村拆迁改造时，他们明显反对，因为对他们来说拆迁就等于失业。

3.城中村起着“中转站”的作用

“郑漂族”中的多数青年人是毕业不久的大学生，往往具有一定学历或较高的文化素养、知识技能，他们主要寻求在文化产业、高新技术产业等领域一展抱负，为了能在城市生存和发展下去，他们很多人选择暂时在城中村中立足。城中村也为农民提供了逐渐适应城市生活模式和价值观念的场所，为进城农民融入城市起着桥梁纽带作用。从这个角度上来说，城中村也为中国城镇化的推进起着“中转站”的作用。四、郑州市城中村拆迁改造中流动人口面临的窘境流动人口本身在住房、医疗、子女教育等方面无法享有和城市同等的待遇。随着城市化进程的加速，郑州市的城中村与城市发展的矛盾日益凸显，改造城中村就必然涉及在此生活的大量外来流动人口。现实情况是现行的城中村改造政策忽略了在此生活的流动人口的利益，甚至把城中村存在的矛盾全部归结为外来流动人口，简单地采取一律轰走的粗暴方式，这是没有道理的。政府和社会各界把更多的注意力放到了对村民的拆迁补偿安置上，城中村的拆迁改造使生活在城中村的流动人口面临窘境。第一，住房难问题将更加突出，生活成本将大幅度的提高。城中村的改造使在此居住的大量流动人口不得不另找住所，住房难问题将更加突出。一方面，在城市闲置房有限，供给没有增加的情况下，大批流动人口租房带来的需求增加必然会导致房屋租金上涨；另一方面，在流动人口收入水平不变的情况下，投入过高的租金来租小区房，生活成本必然增加，这将导致一部分流动人口将难以在城市立足，不得不“用脚投票”，选择离开。第二，大量流动人口将面临失业。城中村人流量大，在城中村做小生意的流动人口较多，城中村的拆迁改造，使这些商贩无法继续其生意，相当一部分的人口将面临失业的困境。第三，一部分大学毕业生将面临失业的恐慌。城中村中不免有外来的大学生，这些群体工资有限，如果城中村被拆迁，他们难以找到住所，公司如果无法解决其住宿，他们则可能陷入失业的恐慌。第四，社会保障可望而不可即，一部分人可能会流落街头。目前，政府住房保障政策还不能照顾到所有需要的人群。由于流动人口过多，而优惠政策只有一部分人可以享受到，大部分人难以“排上号”。一些以打零工为生的人群可能会流落街头，无家可归。

三、总结

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关键词：城中村 快速 研究 压力发展

前言

自从1867年西班牙工程师A•Serda在他的著作《城镇化基本原理论》一书中首先使用了urbanization（城市化）的概念以来，这一名词开始风行世界。对于城市化而言，由于领域的不同，定义也有相异。从地理学的角度看，第二、三产业向城镇的集中就是非农业部门的经济区位向城镇的集中。这一过程包括农业区甚至未开发区形成新的城镇，以及已有城镇向的扩展，也包括城镇内部已有的经济区位向更集约的空间配置和更高效率的结构形态发展。（周一星，《城市地理学》）美国学者诺瑟姆（R• M•Northam）把一个国家和地区的城市人口占总人口比重的变化过程概括为一条稍被拉平的S型曲线，并把城镇化过程分成3个阶段，即城市化水平较低、发展较慢的初期阶段，人口向城镇迅速集聚的中期加速阶段和进入高度城市化以后城市人口比重增长又趋缓慢甚至停滞的后期阶段。1999年，我国的城市化水平为30.9%，根据世界城市化发展的一般规律，城市化水平的提高将经历一个低水平缓慢增长-中水平高速攀升-高水平平缓增长三个阶段的变化，呈现出一条拉平的"S"型曲线（见图1所示）。这条曲线有两个转折的"拐点"，第一个拐点位于30%左右，第二个拐点位于70%左右。目前我国的城市化水平处于城市化发展过程的第一个拐点位置，将会出现一个高速增长的时期。由于城市化的速度快于其他城市设施建设和城市开发的速度，所以，城市化的加速发展阶段常常是众多城市问题所产生的时期。例如，城市的交通拥堵问题，城市周边绿地被蚕食的问题等，而我国的“城中村”问题也正是在快速城市化过程中产生的重要问题之一。

在我国，城市化主要伴随着改革开放20余年的巨大变化而来。在从 1980年开始的20年间，我国的城镇化速度明显加快，城镇化水平已从1978年的17.9％提高到2002年的37.1％。我国正是处于从“起始阶段”向“加速阶段”过渡的转轨时期。此时，“城中村”也在为数众多的城市里“四面开花”，越来越多的“城中村”却逐渐成为城市建设中不和谐的音符，为地方政府和人民带来诸多难题。尤其是经济发达的东部沿海地区，已率先进入城镇化“加速发展”阶段，是我国的“高城镇化”地区。特别是珠江三角洲，已经成为我国经济最发达，乡村城市化发展速度最快的地区之一，也是我国城市化水平最高的地区之一。因而，这里的“城中村”现象也尤为典型。

1 快速城市化是“城中村”形成的直接动因。

改革开放以来，特别是随着社会主义市场经济体制的建立，二、三产业的快速发展，我国的城镇也迅速扩张。以广州市为例，1978年，广州市的国内生产总值才有43.1亿元，2000年，这一数字已变为2383.07亿元；广州市中心城市建成区1978年为87平方公里，2000年达到297.5平方公里。随着城市建设的发展，城区范围不断向郊区外溢，越来越多近郊农村被吸纳到城区中，许多昔日的乡村变为繁华的城区。可以说，“城中村”的出现是城市化进程中一个绕不开的结，北京、武汉、石家庄、上海、太原、昆明、杭州、深圳，甚至绍兴、滕州、遂溪……，中国大大小小的城市都面临着“城中村”的难题。但相对而言，沿海经济较发达、城市扩张快的地区“城中村”现象就更为突出。

在快速城镇化、城市建成区爆炸式膨胀的进程中，受土地产权限制及拆迁补偿等因素的影响，农村居民点的土地开发成本显然高于仅仅种上庄稼的农田。因此，急于扩展的城市肯定会首先倾向于对农地等开发成本较低的地块“开刀”，把农民建房居住的村落绕开。待到村庄周边道路宽阔、高楼林立的时候，村落的成本也随之水涨船高，想回过头来进行改造就更加困难。如此一来，原农村居民点逐渐成为未被纳入城市开发体系中的孤立的“孤岛”。面对城市化带来的前所未有的冲击，原村民在自身传统的影响下逐渐走上了一条完全不同于周边地区的城市化道路，并最终形成了今天独具特色的“城中村”。

“城中村”之所以令各个城市深感头痛，归结起来可以用“脏、乱、差、黄、赌、毒”六个字来概括。无论从城市形象、精神风貌、社会治安、经济发展还是人居环境上，都与城市的“健康”肌理和“以人为本”的思想背道而驰。改造“城中村”，铲除“毒瘤”已经成为每一个面临“城中村”问题的市政府关注的大事。然而，冰冻三尺，非一日之寒。城中村的形成不是一日之功，改造也不是一蹴而就的。在实际的改造过程中，各地均遇见了资金缺乏、村民阻挠等多种亟待解决的难题。因此，全面掌握我国各城市“城中村”的现状，剖析其形成原因，预防新的“城中村”形成，对已有“城中村”找到相宜的改造方法，成为对众多城市均具有重大意义的现实性课题。

2“城中村”的概念界定

“城中村”是在我国快速城市化地区特别是南方沿海一些城市中，所产生的一种特殊的被城市所包围的“农村社区”。

目前，国际上对于“城中村”的研究主要出现在相关领域之中，国内对“城中村”的研究相对较多，对“城中村”概念的界定也多是从不同视角入手进行阐述。在国外学术界，与“城中村”内涵相似的研究大都出现在城乡过渡地带的整治问题、都市村庄的建设问题、都市贫民窟问题等方面。这些研究虽然没有明确提出“城中村”一词，但实际上他们已经从不同角度对“城中村”的产生、形态及其后果和治理办法进行了表述。国内的研究由于开展的时间并不长，所以几乎每个研究者都会对“城中村”从自身的研究角度进行定义，但是，其出发点大都是从位置、城乡二元结构上进行定义。

综合以上观点，从土地所有权的角度出发，笔者认为，“城中村”是指那些在城市建成区或城乡结合部的，被城市建设用地包围或半包围没有或是仅有少量农田的村落，表现为在成片的城市建设用地中出现了个别的农村集体用地。都市里的这种“城中村”，既像是古老历史的遗物，又像是快速城市化过程中新生的活体。其产生的根本原因是城市在快速城市化过程中，由于城市发展进行了低成本的选择，绕过了原本应该流转为城市建设用地的农村集体用地所导致的结果。

3近年国内学术界对“城中村”研究有以下几方面的特点：

3.1国内对“城中村”的研究处于开创性阶段，学者们在对“城中村”进行研究时，对“城中村”的概念、特征、现状等表面问题都会涉及。因此在这几方面的研究比较透彻。但由于学术规范问题，对这些现象、特征等的重复研究比较多，而对“城中村”某个关键问题，如“城中村”土地利用问题、外来人口管理问题、农民出路问题等进行深入探讨的研究显得比较缺乏。

3.2对“城中村”的研究大部分是地理学家和规划专家，在研究过程中，对其他学科的借鉴比较少。造成对“城中村”形成、发展的空间分析比较充分，但对空间形态背后的经济、制度因素研究则不够深入。

3.3学者们对“城中村”的历史、现状已有十分深刻的了解，但对“城中村”未来发展前景的前瞻性研究较少。尽管大部分学者肯定“城中村”未来必然会转变为完全城市化地域，但对得出这一结论的理据以及达致这一目标途径却鲜有述及。

3.4研究范围比较狭窄，大多以一两条特殊的村作为研究对象；部分研究缺乏广泛、完整、真实、准确的第一手资料的支持，所得出的结论有以偏概全之嫌。

4“城中村”的改造与建设面临的压力

4.1是改造资金的压力，一方面村集体土地经营的低效导致村集体无法拥有雄厚的资金进行大规模的改造建设活动，另一方面如果引入开发商，纯粹追求经济利益的目标驱动将导致“城中村”陷入盲目追求高容积率的漩涡中，并不能有效控制改造环境质量反而进一步破坏了都市整体形象的营造，两难的选择使“城中村”改造滞缓不前；

4.2是村民利益保障的压力，“城中村”的土地是目前村民的主要经济来源，它的改造从根本上牵动了村民的利益，如何在改造的过程中有效地保障村民利益，促进“城中村”改造建设的顺利进行也是目前“城中村”改造过程中遇到的一个难题。

5结束语

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关键词：快速城市化；城中村；城市规划；管理；对策

城市规划、建设与管理是一个密切关联的完整系统，日益加快的城市化进程，迫切要求城市规划管理者加强城市规划建设与管理指导，这是一项重要而迫切的任务。要实现城市的发展与繁荣，必须正确处理城中村的规划管理，以长远的、高品位的规划来体现整个城市建设的高规格，进而推进城市化进程向更高层次迈进。对此，笔者针对当前城中村规划管理问题，从三方面论述快速城市化进程中的城中村规划管理。

一、目前城中村规划管理的现状

城中村问题是在快速城市化进程中产生的，是我国城乡二元化的管理体制对基于集体土地产权和集体经济属性的城中村地区，在户籍、土地、规划、建设、融资、就业、医疗、教育和社会保障等方面管理不到位而造成的。城中村的弊病主要体现在：外来人口将租赁房屋作为解决居住问题主要方式，高度集中于城中村，人口密度过高；城中村建筑密度过大，布局混乱，有的城中村建筑密度达到70％以上，甚至达到90％；城中村暂住人口过多、构成复杂，社会治安混乱；城中村的公共服务设施和市政设施欠缺，环境卫生堪忧，且存在诸多安全隐患，等等问题。

而以上诸多问题的产生，正是由于我国正处于快速城市化时期，大量农村剩余劳动力涌入城市。一方面是由于户籍制度、城市住房制度等问题，另一方面，则是城市规划问题导致了城中村问题的产生。如：城市规划与土地利用总体规划编制不完善、不衔接造成城中村建设无据可依；城乡发展缺乏统筹安排，未考虑外来人口的居住需求；城市政府为节省开发建设成本，只征用农用地，绕开现有农村居民点；城乡二元化分割造成城中村规划管理缺位、违法建设行为查处不力。

城中村改造应结合城市建设和发展的总体规划，科学制定各村的总体规划和详细规划，实现总体规划和详细规划的全覆盖；按照“一步规划到位，分期分批实施”的原则要求分步开展，使各项建设有据可依，不要让今天的规划成为明天发展的障碍，更不能让“今天建，明天拆”的现象发生；规划编制完成后，应按照“规划一张图，审批一支笔，建设一盘棋，一张蓝图绘到底”的要求，对建设项目进行严格控制，严禁一切违章行为发生。此外，城中村改造后其城市管理体制应在现有城市管理方式的基础上进行改革，全程加强新型社区的规划、建设和管理。

二、城中村规划管理的原则与模式

城市规划是对一定时期内城市的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施管理。城市规划管理是实现城市规划目标的过程，是对城市建设活动的组织和控制。要想把城市规划好、建设好、管理好、规划蓝图能否实现，关键是规划管理。但是在我国城市化快速发展的同时，城中村的规划管理面临以上诸多严峻问题，及时解决城中村规划管理的重要问题，一定要明确城中村改造的原则和模式。

要充分认识快速城市化进程中老城区更新和危破房、城中村改造工作的重大意义，按照规划先行、合理布局，政府主导、社会参与、经济平衡，多轮驱动、点面并进，妥善安置、借改造惠，造福市民、改善环境、优化功能的思路，切实改善城中村的人居环境。科学、合理、有序、快速地推进城中村改造工作，需遵循六个方面原则：1、政府主导，市场运作。实行市、区、村联动，探索市场机制为基础的多元化整治改造模式；2、规划统筹，配套建设。着力解决城乡二元割裂问题，深化“城中村”社会公共管理体制改革，促进城乡和谐发展；3、村民为本，多方共赢。着力改善人居环境，提高居民生活水平；4、吸引资金，多元筹措。在依法行政的前提下，敢破善立，着力推进制度、机制和方法创新；5、依法安置，合理补偿。紧紧围绕城市建设的总体要求，通过整治改造带动产业结构升级和城市功能转型；6、分类指导，稳步推进。要注重方案的可操作性，着力强调工作的实效性。

城中村改造的主要模式包括两方面：一是城中村整治。除少量市政公用设施外，基本不涉及建筑的新建，通过多种手段改善城中村的居住环境，包括：历史文化遗存保护、建筑外观改善、公共空间改善、市政公用设施改善、公共配套设施改善和道路交通设施改善。解决安全隐患和市政基础设施不足问题是城中村整治的首要工作。二是城中村改造。通过建筑物的拆除和新建等手段彻底改造城中村的建筑形态和居住环境，原则上改造必须满足城市规划和建设标准，改造后按照相关规定可以取得完全产权，且城中村空间形态基本上和城市一般社区相同。城中村改造通过改变物质空间形态的方式促进城中村社会组织形态等各方面的彻底改变，达到城中村与城市全面融合的目标。

三、城中村改造规划的对策实践分析

一是将城中村改造纳入城市总体规划。将城中村改造作为城市总体规划的重要专题内容之一，要综合考虑城市规划区范围内城中村的现状、农用地和集体建设用地的土地产权属性和范围、整治或改造需求及可行性，对建成区和城中村地区的建设做到统一规划管理，妥善安排城中村改造项目的时序和规模，合理安排待改造城中村的安置场所和回迁住房建设。

二是明确城中村改造相关需求内容。出台城中村调查的要求，明确调查的具体内容，制定城中村改造规划及计划的编制技术规范：具体包括：城中村现状、问题及成因、村民改造的意愿、运作模式、资金筹集、拆迁补偿、改造方式、建筑功能和空间结构、改造后的用地结构、实施时序安排、拆迁补偿安置要求和配套政策建议等。同时，需要规范城中村改造计划和专项规划的编制与审批流程。

三是规范城中村改造项目的实施。城市政府应对城中村项目的实施条件和参与城中村改造的开发机构的资质做出具体规定；城中村改造项目可逐步推行招投标方式确定开发机构；要加强城中村改造项目的合同管理，严格追究违约责任；监察部门对项目涉及公共利益的环节实施全程监督，确保国家、集体和村民的利益；加强规划监督力度，对纳入改造计划和范围内的城中村，按城乡规划建设统一管理的要求，实现城中村建设活动按《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》和《建设项目选址意见书》审核管理、建设项目的有证跟踪管理和违法项目的惩罚管理。

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一、“城中村”现状

城关镇辖区内共有18个“城中村”，这些“城中村”违章建筑普遍存在，土地资产流失严重，居住环境极差、公用基础设施薄弱、人口构成多元化、治安状况堪忧、计划生育难、火灾隐患大、村民综合素质、转变生活习惯跟不上等等。以上这些都是城市管理和新建设必须根治的问题，加快“城中村”改造步伐，从源头上治理脏、乱、差，是建设和长远发展的一个根本性措施。

二、“城中村”改造面临的问题

（一）拆迁补偿问题

1、违章建筑的认定问题。“城中村”违章建筑具有普遍性，若承认其合法，给予相应补偿，必然引发新的违章建筑浪潮，加大城市管理难度和增加拆迁成本；若认定其违法，则强制拆迁难度大，必然引发社会不稳定因素。

2、拆迁补偿模式问题。根据调查，大部分村民乐意接受异地安置或回迁安置，不愿接受货币补偿，这给开发“城中村”带来巨大的改造成本和风险，令开发商望而却步，对参与“城中村”改造失去积极性。

（二）村民社会保障体系问题。失地农民的养老问题是广大农民最大的后顾之忧，如何建立健全社会保障体系，给失地农民一颗“定心丸”，是能否完成好“城中村”改造的关键。

（三）“城中村”改造操作模式需进一步探讨。“城中村”改造需要社会各界的积极参与，这是一个不争的事实，但谁主导改造，如何操作还需进一步探讨。

（四）相关政策措施不完善。“城中村”改造后的供地模式、规划设计要求等相关政策不完善，使得“城中村”改造没有明确的目标，不能很好地调动社会各界的积极参与。

三、“城中村”改造的几点建议

（一）政府主导，做好拆迁补偿。

1、对违章建筑只给予补助，体现违章无利可图。由于“城中村”违章建筑具有普遍性，可兼顾拆迁成本和维护社会稳定，体现有法必依的原则，对违章建筑只给予补助，补助额不大于建筑物成本。

2、加强异地安置与货币补偿相结合的拆迁补偿模式的研究。把外地“城中村”改造的先进经验和实际做法揉和到具体操作过程当中去，积极加强对各种补偿模式的研究，对“城中村”的改造将起到巨大的推动作用。

（二）建立健全针对失地农民的社会保障体系。

针对失地农民的社会保障体系，可以从以下几个方面建立健全：

1、建立合理的征地补偿费用支配机制。征地补偿费应作为农民养老的主要保障，可将此部分资金实行多元化投资，用于养老保险、医疗保险和其他合理的投资，确保资产增值。

2、建立医疗、养老社会保障机制。目前农村社会保障尚未立法，各项制度建设尚处于起步阶段。建立失地农民养老和医疗保险制度，其资金筹措可以按国家、集体、个人都出一点的思路进行解决，初步建立起失地农民的社会保障体系。

3、就业是失地农民最好的保障。联合有关部门，有针对性的建立教育培训保障机制，重视失地农民的教育培训，加大以职业技术、岗位技能为重点的就业培训，提高失地青壮年农民转岗就业能力，建立多层面的县、乡（镇）、村三级农民职业技能培训网络体系，使失地农民充分就业。这既提高了村民综合素质，又保证了农民生活水平不降低。

（三）积极探索“城中村”改造操作的新模式。

“城中村”改造应以政府主导，统一规划设计，以市场运作为主要模式，坚持节约集约用地，不断探索“城中村”改造的新模式、新办法。

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【关键词】城中村；改造现状；相关政策；法律建议；冲突

所谓城中村是指城市发展中占用了农村的耕地面积，农村居民失去了赖以生存的农村土地，而居民生存在城市区域内，使用集体土地，也就是虽然生活在城市，但仍沿用农村制度。

一、西安城中村改造现状

1、西安市城中村现状

西安算是我国第一批城中村改造的城市，作为一座历史古城，其特点和发展历史决定了城市和农村的发展一样迅速。目前,西安市城中村的改造现状是这样：西安市的农村人口有40万之多，建立了417个城中村（范围东起十里铺,西至三桥镇,北起草滩镇,南至三爻村），与同类城市相比数量是最多的。

2、西安市城中村特点

2.1、农民无地可耕，土地大多出租给外来人口，以收租金为主要生活来源。

2.2、由于各个城中村的地理位置不同，位置好的城中村经济发展好，处于维护利益的角度，村民对城中村的改造很积极，有热情；反之，地理位置不好的城中村，由于没有利益诱惑，对改造一事消极对待，甚至不予配合。这回导致西安市政府计划的“3至5年改造计划”难以完成。

2.3、政府政策实施存在薄弱环节，光说不做，协议、政策等不兑现，农民的居住环境差，利益又得不到维护，影响农民对政府的信任。

2.4、城中村农户超规定占用面积情况严重，普遍的情况是围绕房屋四周搭建违法建筑，由于政府的不重视导致这种乱搭乱建行为愈演愈烈。

2.5、城中村人员身份复杂，由于流动人口多，出入城中村人员没有登记，城中村的管理难度增加。

二、市政府出台的“城中村”相关政策

1、2003年4月4日，西安市人民政府《西安市城中村改造建设管理暂行办法》，2003年4月21日正式实施其办法；

2、2005年10月，出台《西安市城中村改造管理办法(讨论稿) 》、《西安市城中村村(居)民自建房屋管理办法》、《西安市城中村改造工作实施细则》；

3、2007年10月20日施行《西安市城中村改造管理办法》，该管理办法是我国第一部以政府规范性文件形式并实施的城中村改造办法。

《西安市城中村改造管理办法》共八章，四十九条，分别从方案制定、改制原则、土地利用、规划建设、拆迁安置等方面，结合相关法律法规而制定。

三、西安市城中村改造中存在的问题

1、政府管理工作出现脱节现象

西安市城中村的改造同其他地区一样，都是由市政府做出统一规划，将具体实行权利下放到乡镇和开发商，由于政府引导的缺失、开发商的重利本质，以及农村居民因拆迁款产生的纠纷等问题，影响了西安市城中村的改造进城。

2、城中村农民身份转化无实际意义

《西安市城中村改造管理办法》第三章第十五条中明确提出，“坚持户籍制度、管理体制、经济组织形式和土地性质同步转变的原则”。也就是说把农民的农村户口改为城镇户口，户籍制度的改变意味着农民手中原有的私人土地，变为了国家土地，户籍上的农村或者城镇对农民来说是没有任何实际意义的，对他们有意义的是土地的归属，农民世代的生活习惯教会了他们种田耕地是天职，不再种地那做什么？

如果仅仅是一部分的经济赔偿，那么如此多的失业人员给社会安定带来了隐患，农民转变为城镇居民，关心的是否享有城镇居民的福利待遇。如果这些问题不解决，那么城中村农民身份转化根本没有实际意义。

3、政府征用土地时，在补偿问题上存在法律冲突

在补偿问题上《土地管理法》有三方面的补偿：土地补偿；安置补

助；地上附着物和青苗补偿。但是城中村农民早就失去了土地，到哪里去找补偿标准呢？

而西安实施的《改造办法》有两种形式,第一种是易地置换,就是从原住地区搬到另一地区，农民享有该地区的使用权，再次转让需向国家缴纳土地使用金。这就出现了问题，产权变成了使用权？土地转让时还要交钱？

另一种是就地改造，将土地同样移交国家，留出村名住宅外，其余土地进行招商引资、有偿开发,居住用地使用权归农民。换句话说,“就地改造”就是土地权属变成国家的,政府再给补偿,房屋拆迁也没有补偿。

四、西安市城中村改造的建议

1、法律建议

1.1、地方政府在使用和分配土地赔偿时，应当遵循《公司法》以及其他相关法律的规定。

1.2、关于村民委员会要严格执行和遵守《中华人民共和国村民委员会组织法》和《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的规定。

2、其他建议

2.1、完善社会保障及福利体系。“城中村”的改造要确保村民失地不失利，保证村民的生活来源；在户籍转变后，要建立、健全养老保险制度和基本医疗保险等福利问题。

2.2、鼓励城中村居民自主创业，妥善安排就业问题。农村人员自主创业可以享受优惠政策，政府在年度预算中，可以划出专款作为农民创业资金补助。

2.3、加强古城历史文化的保护。西安作为历史古城，不能盲目的追求城市化进程，各级文物保护单位要对西安城中村要按照相关管理

规定，对城中村的城墙、家族宗祠等具有历史文化价值的地方深入调查研究，做好相应保护措施。

总结：我国城中村的改造面临的是经济、社会、历史、文化等多方面的考验，想要真正解决城中村改造中存在的问题，“加强社会保障，保护和尊重历史，维护和改善环境实现”是基础，城中村将农村向城市推进的最终目的，是将“城中村”建设成为与时俱进、人民安居乐业的现代化文明城市。

参考文献

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[3]司马文妮，霍学喜，论西安城中村改造的立法对策.[J].西北大学学报、哲学社会科学版，2008，2(38)：95—101.

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近年来，宁海县改革开放不断深入，经济社会发展迅猛，突出表现在城市框架不断拉大，但是随着城市化快速推进而把城区周边部分村落及其农用地一起纳入城市用地范围，城市规模不断扩张，在建成区内被城市包围的过程中形成了一个个“都市里的村庄”，即“城中村”应运而生，由于这些村庄户籍制度、土地结构、社会管理等城乡结构壁垒还没有得到有效突破，整体发展没有同宁海县的城市建设同步推进。因此，这些“城中村”与城区之间在规划建设、经济发展、社会管理、福利保障、人文环境等方面产生强烈的反差，与城市的发展极不协调和相称，已严重影响到城市整体形象的提升，城市实力的提升，城市竞争力的提升。因此，在当前经济社会快速发展的新形势下，推进“城中村”改造是一个现实的课题。本文通过分析宁海县城中村的基本现状，城中村改造面临的困难和问题，提出城中村改造的对策和措施。

一、“城中村”基本现状

1999年，宁海县重新修编了《宁海县城市总体规划》，县城规划建成区面积从15平方公里扩大到30平方公里，规划控制区从30平方公里扩大到90平方公里。2001年初，根据新一轮的城市总体规划，进行城关、梅林、桥头胡“三镇合一”，城区整体效应逐步形成。2003年10月，宁海县政府以城市化发展的战略高度出发，适时开展了城关镇“撤镇建街”工作，进一步拓展了城市区域，构建起了中等城市的规划框架。到2008年底为止，县城实际建成区面积已扩展到26.2平方公里，规划控制区面积已扩大到93平方公里，城市化水平达到了50.6%。从理论上来说，跃龙、桃源、梅林、桥头胡四个街道涉及土地征用的村都属于“城中村”的范畴，经过2006年进行的新一轮的村庄布点规划，对行政村和自然村进行了重新圈定，又经过了一轮又一轮的撤村建居，现县城市规划区内共有行政村56个，自然村75个，约有农民34600个。撤村建居后组建的经济合作组织41个，涉及原行政村34个，自然村42个，从某种意义中这些村落仍属未改造的“城中村”。

近期正在实施或将要实施的跃龙街道和桃源街道所辖范围的“城中村”基本情况作一分析，属于城乡结合部，有的是城区的“插花村”。特别是桃源街道作为新一轮城市建设的主阵地、主战场，推进“城中村”改造工作就尤其显得重要，已成为城市化推进工作的重中之重，因此“城中村”不加快改造，势必严重影响到城市建设，阻碍宁海县的城市推进速度和发展。近年来，随着县城市建设和城市化进程的推进，经济开发区的扩容，这些“城中村”中土地或多或少已被征用，老城区中的“城中村”已列入老城区旧城改造项目之中，汪家、前后张、华山、桥下潘、唐安李、竹口三大村等村的城中村（旧村）改造工作已在实施，城市入口处村庄改造已列入计划。因此，今后三至五年内“城中村”改造的计划已基本排定，并且正在有序地推进。

二、存在的问题和困难分析

加快“城中村”改造是城市进程中不可绕过的一道门槛，而且势在必行，迫在眉睫，实施“城中村”改造，是实施经营城市战略、运营城市土地资本的必然选择，只有通过“城中村”改造，有效整合利用好土地资本，积累建设资金，走以城建城之路，是城市中心再发展的方向和必由之路。但城中村处于城乡结合部，经济利益、历史遗留问题等矛盾与问题突出，这些村的干部与群众一方面想改变自身的居住、生活环境，另一方面也想利用所处的地理位置优势争取多得利益。当前宁海县的城中村改造总的原则让利于民，补偿安置标准在全宁波市为最高，安置小区的位置就近就优，安置面积远远超过全市的标准。在操作当中，存在的困难和问题仍然突出，整体的城中村改造进度仍然缓慢，主要存在以下几方面的问题：

1、拆迁与征地的问题

拆迁建筑物须对所依附的土地先予征收，这是法律所规定，这不存在征与拆的矛盾。此处征地是指拆迁范围之外的属村集体所有的其他土地的征收。站在不同的利益角度，政府与村民均有不同的要求。村民的观点：政府如要征收村集体土地（即使是公益事业建设需要），政府就必须要对该村实施城中村改造，因为实施城中村改造政府需投入大量的资金和人力，或帮助编制村庄规划，否则依靠村级组织自身难以实现。政府观点：实施城中村改造的村（社），必须对其所有集体土地统一打包征收，否则在改造之后再征收，难度加大，要价会更高。这时政府与村的利益需求是统一的。这种情况还是最为理想的状态，现实是在土地征收的过程中牵涉到许多的历史遗留问题、村级班子的矛盾等因素，阻力仍比较大。征与拆的相互条件互为制约，在一定时期，一定范围，对城市化进程起到积极作用，但总体上又会产生对全县的城中村改造和基础设施的建设进度较为不利影响。

2、城中村改造模式问题

宁海县县当前城中村改造模式有：第一种为城中村集体经济组织自行实施改造（即自主改造）；第二种为县城市拆迁办公室为主实施的城中村改造（即政府主导改造）。自主改造起步早，占的比重大；政府主导改造起步晚，已改造的村仅有汪家、前后张三村，且尚在扫尾阶段，2010年比重虽有提高，计划有华山、唐安李、杨家、下洋吴、桥下潘等5村，但进展不快。两种模式各有弊端：

自主改造在实际操作中出现的问题主要有：一是改造后的标准不高，基本上以落地排屋为主，小区的配套设施不完善，村民将多余的集体宅基地流向市场，宅基地管理混乱，出现新的城中村；二是规划部门管理到位，村庄规划审批前，村级组织向征地部门、规划部门争取扩大人均用地规模，往往超过限定标准。规划审批后，房屋建设管理往往缺位；三是村经济组织资金运作难；四是遇到不配合的拆迁户，强制难。

政府主导改造主要存在的问题：一是拆迁人员力量不足，目前主要是城市拆迁办的20余人；二是当政府主导改造时，村（社）干部出于自身利益和集体利益出发，易漫天要价，阻力较大，造成政府主导改造推进速度明显迟缓；三是当前在操作的城市拆迁办为主、街道配合的政府改造模式，虽然在城中村改造运作机制中队两者的职责均已明确，但实际操作中责任不明，拆迁办、街道、村（社）三者关系难处理，拆迁办既安又拆往往事倍功半，效率低下。

3、预征地的问题

城中村改造必须涉及到预征地。当前土地征收方式基本上是先预征后报批。宁海县在2009年前通过经济开发区、土地储备中心等单位共预征大量土地，而实际报批的仅是其中一部分，尚有大量的预征土地因农用地不能调整或因土地用地指标限制等原因不能报批。有的预征土地因村班子换届村民代表以及撤村建居等原因手续需要重新补办。在手续补办过程中，又会出现因土地征收价格的调整、村班子矛盾等原因，难以补办到位，相当于重新又一次征收。

对预征地的处置方式，宁海县国土局经调研提出相应的解决方法，但时间跨度长，情况复杂，操作难度相当大。存在预征已建，整个地块部分未批已建，部分已批或已批未建等多种情况，特别是2009年1月土地征收价调整后，之前预征的土地存在多种情况而难以处理。2010-2012年征收的近5000亩，基本上属与城中村改造相结合的整村土地打包征收。这些土地有的属农用地，近年也不能悉数报批。而且每次面临村级班子换届，又会积累产生新的历史问题。

三、对策及措施

1、加强领导。城中村改造是全面建设社会主义新农村和推进城市化进程中必须着重解决的重大问题。同时也是一项事关群众切身利益，事关社会稳定和谐，影响面大，牵涉面广的系统工程，全县上下必须高度统一思想认识，切实加强对“城中村”改造的领导。首要的是健全县、街道分级管理体制，加强建设，国土、规划等相关部门职能建设，按事权与财政相统一的要求，为推进“城中村”改造提供体制保证和公共财政支撑。建议成立县“城中村”改造工作领导小组，将涉及“城中村”改造工作的建设、国土、规划、公安、城管、农林、民政、劳动、卫生、教育等为主要成员单位。领导小组要实行例会制，主要职责是研究决定“城中村”改造的政策措施，解决城中村改造中的重大问题，研究审批“城中村”改造工作计划和方案，督促、检查有关街道和成员单位的工作。城中村改造工作小组要下设办公室，地点设在县建设局（拆迁办）办公，人员以拆迁办工作人员为主，并适当地从相关部门抽调一定的力量，主要职责是负责“城中村”改造工作领导小组的日常事务，组织编制“城中村”改造计划和改造规划，拟定“城中村”改造的有关政策、规定和办法，审查“城中村”改造方案，负责城中村改造的宣传教育、调查研究工作，督促协调相关职能部门的“城中村”改造工作，指导督促考核各街道“城中村”改造工作。各相关部门要密切配合，各负其责，形成合力，及时化解矛盾，确保工作有序进行和社会稳定；各相关街道要相应成立“城中村”改造工作领导小组及其办公室，实行分级管理，层层抓好宣传雪动和组织落实。将“城中村”改造作为打硬仗，列入县、街道年度年终社会发展规划，实行目标管理，严格落实考核措施。

2、科学规划。改造城中村实质上是整个城市的连结或延伸，必须要有科学性和整体性。因此，规划时既要注重“城中村”的实际，又要放眼长远，高起点，高标准，保证“城中村”要与周边城市地区各项设施和用地的自然接应，成为城市高品位建筑的延伸，保证城市建设的整体性，促进“城中村”与城市的全面融合、发展。要遵循统一规划、合理布局、配套建设、因地制宜的方针，把“城中村”小区建成布局合理、设施配套、功能齐全、环境优美的小区。

3、理顺机制。城中村改造是一个系统工程，征地、拆迁、安全等涉及方方面面问题，必须理顺机制，明确职责分工，环环紧扣，层层落实，形成强大的合力，集中力量处理和解决好城中村改造的各种矛盾，才能确保“城中村”改造的顺利进行。改造模式上以政府主导改造为主，自主改造为辅，对多村混居的拆迁区块和政府项目用地需整村搬迁的以政府主导改造，根据工作量大小，对量大、范围广的拆迁区块要成立指挥部抽调精干力量组成工作班子。运作机制上，必须建立一个由县政府办公室牵头，国土局、建设局（城市拆迁办公室）、规划局等单位组成的总协调机构，负责制订征地与拆迁计划，各相关街道切实抓好落实，严格按计划实施，强化计划管理。城市拆迁办公室对全县的城中村改造负起管理、考核、业绩指导等职责；国土局对土地征收的计划管理工作；街道办事处负责具体的征地拆迁工作，拆迁工作列为街道办事处首要考核目标。用地单位将征地与拆迁所需资金划主拆迁办或国土局，由拆迁办和国土局根据工作进度划付给所在街道。

4、结合土地征收的数量，给予村集体适当的政策倾斜。2004年以前存在村留地，之后取消代之以留地货币化，两者利益差距极大。当前凡涉及土地征收必与村庄改造捆绑，就是因为这一原因，2004年以前这类问题基本上不存在。村实物留地取消已有6周年，是宁海县的一项征地重大变革，不可能再恢复，但针对实际存在的情况，有两种方式可采取：一是留地货币化价格调整；二是以其它方式给被征收的集体经济组织一定的留地。但两种方式也均有一定的难度，毕竟留地货币化实行已有一段时间，之前的问题难解决，为了整体工作这个问题必须摆上议事议程，重点研究。

5、城中村改造政策的完善。当前在操作的政府主导改造的城中村改造办法安置方式，标准是延续原汪家、前后张模式并适当结合部分自主改造村的标准，目前，已在实施的有华山村，在实际中也反映出一些问题，安置标准较为复杂，安置上的不平衡等均有存在。在宁海县城中村改造政策出台后，周边兄弟县市出台的安置标准有值得借鉴之处。今后，可在保障普遍拆迁户安置标准上，适当减少安置面积，保障安置标准要易于理解和操作。同时通过由政府承担的失业农民养老保险、安置套房价格的再优惠等方式让拆迁户切实感受拆迁带来的利益。社区商铺严格控制，保证小区的物业管理费用和适当的村集体收益，其余一概不予考虑，这可避免村与村之间相互攀比，造成规划部门难操作现象，有利于提升城市品位。

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【关键字】城镇化，城中村改造，改造模式，村民安置

城中村是中国大陆地区城市化进程中出现的一种特有的现象。在1978年开始改革开放的30多年间里，一些经济发达地区（如珠三角、长三角、环渤海、直辖市、省会城市等）城市的建成面积迅速扩张，原先分布在城市周边的农村被纳入城市的版图，被高楼大厦所包围，成为了“都市里的村庄”。比较著名的城市如深圳、珠海、广州等城中村问题较为突出。以下是三个典型城市城中村改造模式的简单介绍。

深圳模式 深圳的城中村改造模式是政府引导、市场主导、多主体开发的模式。政府在改造中起着引导作用，主要表现为制定政策，出台扶持和优惠措施。改造的主体为房地产商（政府通过“招拍挂”出让土地予房地产商由其筹资开发），城中村集体（城中村股份合作企业自行组织改造），以及以上二者的结合（城中村股份合作企业联合房地产商合作改造）。城中村改造资金来源为房地产商、城中村集体和村民，政府财政支持。改造方式为重建、改建与维护相结合。拆迁补偿方式为以货币补偿为主、产权置换为辅，具体标准一村一策。土地权属由集体土地转为国有土地。体制变更方面有撤村（委会）建居（委会），村民变市民，村办企业改股份公司，村民变股东等。

珠海模式 珠海的城中村改造模式是由政府引导房地产商改造开发城中村的模式。政府在改造中起着决策引导，制定改造规划，出台改造优惠政策的作用。改造的主体为房地产商，政府通过公开招标引入有实力的开发商，由开发商筹集资金完成改造工作。改造方式为拆掉旧村彻底重建，建设商品房和商品房化的安置房。拆迁补偿方式为实物补偿为主、货币补偿为辅，补偿比例为1∶1（补偿标准以内）和1∶1.2（未达规定面积）。土地权属由集体土地转为国有土地，转让期限为70年。体制变更方面有撤村（委会）建居（委会），村民变市民，村办企业改股份公司，村民变股东等。

广州模式 广州的城中村改造模式是由政府引导村民自行开发改造、不允许房地产商进入的模式。政府在改造中起着制定政策，出台优惠、扶持政策，积极引导的作用。改造的主体为村集体和村民，政府提倡按照“谁出资、谁受益”的原则，村集体和村民个人出资为主，区财政拿出一部分配套资金，由城中村自行改造开发，不允许房地产商介入改造方式为重建、改建与维护相结合。拆迁补偿方式由各城中村根据具体情况自定。土地权属由集体土地转为国有土地。体制变更方面有撤村（委会）建居（委会），村民变市民，村办企业改股份公司，村民变股东等。

以上城市的改造案例我们可以总结出影响城中村改造方式的主要变量共五点：1密度与规模包括人口密度、建筑密度、城中村占地规模。2村民自身条件包括村民的素质条件（精神面貌、文化水平、道德修养、职业等）和经济条件等。3空间形态城中村的空间形态，包括城中村与城市道路的关系，村内建筑与建筑之间的关系、建筑与城市建筑之间的关系等，都可能影响改造方式。4区域位置城中村在城市中的区域位置对改造难度、改造方式和改造缓急程度等都有影响。根据与市区的位置关系，城中村可分为城郊型，建成区边缘型和建成区内部型。5城市房价城市房价达到一定高度时就能产生足够促动城中村改造的利润空间，利润空间的大小又直接决定了改造方式的选择和村民补偿额的确定。

从这些城市的改造案例分析中可以得到以下几点启示

一、城中村改造应与城市的战略目标相结合，由科学合理的规划引导。城中村改造带来的效应是多方面的：从村庄角度看，可以改善旧村的人居环境；从城市角度看，可以大大改善城市环境；从经济角度看，可以改善地区的投资环境；从社会角度看，可以增强社会稳定。因此，在改造之初，就应该规划先行，充分考虑城市长远发展，结合城市的战略目标，制定相应的改造目标。城中村改建必须按照城市总体发展要求，以建新社区而不是建新村作为规划和建设的目标。

二、改造资金是旧村改造面临的主要制约因素，需要规范化的市场运作。目前，在旧村改造中，真正由政府直接投资的并不多，更多是由房地产商或村集体投资。吸引开发商以及其它商业机构来投资旧村改造，需要在改造过程中“有利可图”。由村集体完成旧村改造投资，则村集体的资金压力比较大，难以完成改造任务或完成配套设施建设，进而直接影响到旧村改造效果。

城中村改造需要政府的强力支持。政府对旧村改造的扶持表现在政策扶持、资金支持和规划支持。

三、城中村的自身特点决定改造方式。采用什么样的改造模式取决于村庄的自身特点。

四、城中村改造应充分考虑村民的生活出路和社会保障，注重社会公平。村民的出路和社会保障问题将直接影响到村民对旧村改造的接受程度。

五、以人为本，加强城中村改造过程中的公众参与。城中村改造工作如未能让村民积极参与，有可能造成延误、阻碍其实施的不良后果，哪怕政策对村民相当优惠。城中村改造过程中应采取公开、互动、协调的公众参与方法和程序，让村民积极参与策划、规划、实施的全过程，争取村民的理解与支持，便于改造的顺利实施。

参考文献：

[1]李晴.城市设计作为“城中村”改造的一种策略：以深圳大新村联合城市设计为例[J].住区，2006，（1） ：47-49.

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《国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》明确指出，加快城镇化建设步伐，推进中原城市群建设。研究城中村的城市化问题，必须首先对城中村、城市化以及政府责任的概念加以界定。

一、城中村城市化进程中的政府责任概念界定

（一）城中村

针对城中村的概念，不同的学者提出了不同的见解。张建民认为，城中村有广义和狭义之分，其认为构成城中村这一形态应当具备四个要素：位于城市边缘地带，城市化过程迅速，存在农村自治组织，行政边界完整。王新认为，城中村是由于中国社会城乡二元结构、城乡土地所有制矛盾、社会转型过程中的制度真空，以及法律法规滞后和不健全、城市管理的疏漏等原因，在城市化快速发展过程中，在城市中心保留下来完整建制的村庄现象。赵维维认为，城中村是指自改革开放到现在，由于城市化迅猛发展而把周边地区部分村落及其农用地一起纳入城市用地的农村社区。

笔者认为，城中村是在城乡二元结构的背景下，在城市化迅速发展的过程中出现的农村生产、生活、思想、组织形态等在一定范围内遗留，亟待从整体加以改造的聚集区域。

（二）城市化

城市是人类的一种文明成果，是社会进步发展的产物，城市化是物质生产达到一定程度之后而产生的。从不同的角度来看，城市化有不同的内涵，如城市化是人口、资源等在一定范围的聚集，在聚集之后产生放大效应，从而带动新一轮的发展。又如城市化是社会生活方式的主体从乡村向城市的转化。

笔者认为，城市化从表象上来看则是人口向城市地区集中和农村地区转变为城市地区的渐变过程，从深层次上来看是社会生产力变革引起的人类生产生活方式、思想方式的变革。因此，城中村的城市化可以如此理解：在城市化加速发展过程中出现的一种在农村集体成员由农民身份转变为居民身份后仍居住在原来村庄，遗留农村生活、思想印迹的聚集区域，逐步实现生产、生活、思想及组织形态整体变革的过程。城中村的城市化可以在如下几个维度加以测量：一是政治维度，如成立居委会、户口登改；二是经济维度，包括集体经济组织改制等；三是文化建设维度，丰富村民文化生活；四是社会维度，如建立长久稳定的社会治理模式。

（三）政府责任

责任的内涵通常可以分为两个方面：一是指分内应做的事，如职责、尽责任、岗位责任等。二是指没有做好自己工作而应承担的不利后果或强制性义务。从行政管理角度来看，杨雪冬认为，政府的基本责任就是运用公共权力管理各种公共事务，以保证社会经济生活的有序运行。

笔者认为，责任是指政府对公民诉求的一种回应，其要求政府应当正确、合理地履行自身职能，不可不作为，也不可乱作为，并最终实现公民与政府的有效互动，达成公共管理目标。责任政府是现代民主政治的一种基本理念，又是一种对政府公正行政进行民主控制的制度安排。它要求政府必须增强回应性，回应社会和民众的基本要求并积极采取行动加以满足，履行政府在整个社会管理和公共服务中的义务，并承担相应的责任。对于广大人民而言，不仅享有享受政府服务的权利，而且还有监督政府行政、要求其承担责任的权利。

二、当前城中村城市化进程的特点及问题

（一）城中村城市化进程相对较快

随着我国经济社会的快速发展，城市化、城镇化建设也同步快步推进。当前我国城中村城市化的进程相对较快，这既对城市发展产生了积极影响，又有利于城中村实现村庄生产、生活方式等一系列转变，融入都市区建设。经过改造后的城中村与城市之间相互融合，优化了城市功能布局，提升了城市整体实力与形象。

（二）利益主体多元导致问题和矛盾复杂

城中村的城市化是一项重要的公共治理工作，其涉及群体人数多、利益需求多、关联因素多。与之相应，在城市化过程中也会随着时间的推移而不断出现新的情况。从参与城中村城市化进程的相关要素来看，当前城中村城市化进程主要有如下问题：一是政府层面的审批环节相对较多，手续办理周期长；二是开发商信誉、实力参差不齐；三是村庄客观拆迁任务重。城中村的城市化是一项系统工程，将一个土地利用率低、管理模式落后、基础设施匮乏、生活环境差的村庄改造成为一个现代城市社区，需要做好一系列的工作。政府的责任定位将会对城中村的城市化进程产生不可替代的影响。

三、城中村城市化进程中政府责任履行情况分析

政府作为城中村城市化进程中的重要参与者和推动者，必须时刻清醒意识到自身的责任和使命，正确履行相关职能；与此同时，政府必须对在其推进城中村城市化进程中出现的问题与矛盾进行预防、剖析和化解。政府在取得巨大成绩的同时，也存在一定不足，具体而言有如下几点：

（一）缺乏相对稳定、连续的公共政策，影响公共利益的充分实现

城市城中村改造模式大多经历了从“企业开发介入为主”模式到“政府主导拆迁安置、市场化运作开发建设”模式的转变。近年来，城市城中村改造工作的政策依据相继出现了调整，政府的公共政策在一定程度上缺乏稳定性和连续性，带来了先期开发和后期开发村庄之间关于补偿、安置、行政审批等环节出现的不一致性，影响了公共利益的充分实现。

（二）部分机构自主利益导向，导致政府公信力下降

政府公信力下降是城中村城市化进程中，政府面临的一项重要挑战。公信力的建设关系到政府的权威和政府行动。在城中村改造建设过程中，部分环节和领域，如土地招拍挂、项目建设、工程监理等环节，部分机构存有自主利益导向，由此导致政府公信力下降，产生政府与村民之间的信任缺失。

（三）行政审批环节过多，政府效率下降

行政审批在行政管理活动中是至为重要的一个环节。一般而言，城中村改造活动审批环节包括城中村改造项目申报，区政府审核、完善资料、上报市村改办，规划部门组织编制控规、修规及报批工作，国土部门组织土地征收报批，编制改造方案上报政府审批，国土部门组织土地招拍挂等10余个环节。在此过程中，政府的行政审批环节尚未进行优化、简化，影响到了政府效率的提高。

四、城中村城市化进程中政府责任的实现途径

面对政府在推进城中村城市化进程中出现的相关问题与不足，我们必须正确审视和解决，可以尝试从如下三个方面加以完善：

（一）加快科学决策机制建设，保证公共政策制定的连续性和有效性

加快科学决策机制建设是保证公共政策制定连续性和有效性的前提和基础。科学决策机制的建设需从四个要点着手：一是信息系统，通过收集大量丰富的第一手资料为决策提供信息保证；二是参谋和咨询系统，城中村的改造建设离不开相关科技人才、政策研究的支撑；三是决策中枢系统；四是决策的监督系统，通过人大、政协、媒体、公众对政府的决策进行有效监督。

（二）推进政务公开，增强政府与公民的有效互动

推行政务公开可以实现社会对政府的有效监督，为权力运行加上一把锁；推行政务公开可以更好地建立公众信任，增强公民与政府之间的有效互动；推行政务公开还可以更好地体现政府为人民服务的原则和理念，真正体现“权为民所用，利为民所谋”的行政导向。为此，必须做好重大决策前的公示、听证以及政府人、财、物相关情况的监督和公示，真正把政务公开纳入规范化、法制化管理，不断增强政府工作的透明度。

（三）简化行政审批环节，为公民提供高效、优质公共服务

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一、指导思想

以市委《推进城乡一体化发展工作纲要》和《长沙市城中村改造工作方案》为指导，以建设和谐社会、实现被拆迁地区村民与城市居民生活和社会管理无缝对接为目标，依法依规，分类指导，逐步推进，实现“三个转变”：即农村村委会转变为社区居委会（撤销农村村委会，按照规划设立社区居委会）、村民转变为市民。

二、工作目标

通过3年努力，促进符合村改社区条件的村明晰资产产权，组建股份制企业；将村改社区村民的农业户口改登为城市居民户口；依法撤销村民委员会，按照规划组建社区居民委员会，并逐步将村改社区中转变为城市居民户口的人员纳入城市社会保障体系；按城市规划和建设的标准及要求，改善村改社区地区的公共设施，建设新型城区；按照城市管理规范要求，提升城市整体功能。

三、基本原则

（一）规划先行，合理布局

城中村改造必须先根据路网规划、产业布局、人口分布、人文特点因地制宜制定社区布局规划，打破原有村级管理地域界限，设置新的城市社区。

（二）改制先行，改造跟进

城中村的改造必须先进行清产核资，实行集体资产股份化改造，成立户口村民为股民的公司制运作的现代企业，在此基础上再进行社会职能与企业职能的分离，以实现城市管理的有效对接。

（三）试点先行，逐步推广

城中村改造应选择具有代表性的、条件比较成熟、管理较为规范的村先行分类试点，在取得经验的基础上，及时调整政策，改进工作方法，再逐步进行推广。

（四）统一政策，分类指导

城中村改造应根据市出台的统一政策，由区和街道指导试点村根据具体情况制定改造方案，报市“城中村”改造工作领导小组办公室审核后实施。

四、工作步骤

（一）调查摸底阶段（今年3月—9月）

l、开展城中村改造工作调研，对我区城中村土地、资产情况、负债情况进行摸底分类，将城中村改造工作面临的困难进行分类整理。探索集体土地在“城中村”改造中的特殊政策和措施。

2、在市“城中村”改造工作领导小组办公室指导下制定《芙蓉区城中村集体资产管理办法》；组织开展“城中村”集体土地、集体资产清产核资工作，监管集体资产的处置和负债行为；制定“城中村”改造后的社区总体布局规划。

（二）试点阶段（今年10月—明年6月）

1、根据村级人口规模、土地存量、村民安置方式、资产股份化程度等指标，选择马王堆街道新桥村作为试点村，根据市政策文件制定试点村“城中村”改造具体实施方案，报市“城中村”改造工作领导小组办公室审核后实施。

2、在市“城中村”改造领导小组指导下，将集体资产评估量化、集体资产股份化、土地性质转换、房产确权登记和户籍转换作为工作重点，做好撤销村委会机构和组建社区居委会的工作，确保实施城市化管理后的社会保障、计生、教育、环卫、就业等配套政策的平稳衔接，及时协调解决政策执行过程中遇到的具体问题。

3、对试点情况进行书面总结和综合评估，初步形成我区“城中村”改造模式。

（三）推广阶段（明年7月—年12月）

1、完善各级各部门联动机制，划定推广范围，进一步强化“城中村”综合改造工作措施，制定推广工作目标和工作计划。

2、加大政策宣传、人员培训、分类指导力度，全面动员，积极稳妥地推进我区“城中村”改造工作。

五、保障措施

（一）加强领导

成立长沙市芙蓉区“城中村”改造工作领导小组，李蔚同志任组长，涂文清、彭再魁（常务）、严国益、王清华、刘熙宇同志任副组长，领导小组下设办公室，张勇同志任办公室主任，并分别从农林水局、民政局、国土分局、建设局、人防办、相关街道等单位各抽调一名工作人员采取集中办公的方式开展工作。办公室下设土地房产组、公共事务组、产权改制组、综合协调组等四个工作组，负责“城中村”改造过程中的具体事务。马王堆街道、东屯渡街道和东岸乡参照区政府模式成立相应的领导机构，建立专职工作班子。

（二）明确分工

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关键词：城中村改造 拆迁管理 经验与启示

中图分类号：F293 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2016）01-067-02

小店区位于太原市中心地带，发展前景甚好，它是城市发展战略的主要扩张区域，已成为省内外客商投资的沃土、发展的旺地，被誉为山西省经济发展最具优势的地区。然而，在这样的环境中，一些垃圾成灾、道路狭窄、基础设施不完善的“城中村”已经严重影响到本区的发展。亲贤村在小店区城中村改造的过程中，走在了全区的前列，并根据自身的特点总结出一系列值得借鉴的改造经验。

一、太原市小店区亲贤村改造的基本情况

亲贤村坐落于长风街与体育路的交叉口一带，日租房林立，小商小贩众多，行人川流不息。随着太原市改革步伐的加快，长风街一带经济发展十分迅速，同时也带动了亲贤村的发展。目前，亲贤村现有总人口3047人，1208户，常住人口3801人，流动人口约有3万人，土地总面积614.7亩。本次改造范围为长风街体育路交叉口四个地块，其中包括拆迁土地260亩，项目规划总用地面积为176614.22平方米，总建筑面积为1356675.36平方米。本次项目规划重在打造为太原市城南板块的集住宅、商业、办公于一体的城市新中心。目前，亲贤村正在按照此方案逐步实施，于2014年10月底完成全包拆除任务。尽管阻力很大，但是政府出台了相应的政策来解决所面临的问题，例如征地补偿、补偿标准、安置措施等。

据了解，亲贤村396处宅基地现在的拆除面积已快达到规划的40%。在太原市政府相关政策的推动下，长风画卷、千禧学府苑、“百万庄园”住宅区和亲凤苑住宅区已经建成。目前，根据下达的拆迁补偿标准，亲贤村正在加紧建设商业用房，用于经营出租，以解决村民乐业问题。

二、小店区亲贤村改造中存在的主要问题

（一）村民违法建设，拆迁难度上升

近年来，城市基础设施逐渐完善，房地产开发项目加速推进，土地房屋也大大升值，由于90%的“城中村”村民靠房屋出租过活，拆迁范围内一些村民得知自己的房屋要拆迁，可以得到丰厚的补偿金，便夜以继日地加盖房屋，原来一层的平房盖成两层，小二楼加盖成三层、四层，加上管理部门的疏忽执法，导致城中村内的小产权违法开发现象屡见不鲜。

（二）拆迁补偿估价的矛盾

根据《太原市和小店区平阳路街道亲贤城中村改造拆迁安置补偿方案》的规定，结合亲贤村的实际情况，采取“商业用房安置+小户型公寓住宅安置+现金补偿”的方法，拆迁安置的期限定为4年（即48个月）。根据拆迁居民宅基地的证载面积，拆迁一分地（即0.1亩）可以得到50平方米的商业用房、80平方米的小户型公寓住宅和20万元人民币。搬迁过渡费：只要有宅基地证，即可领取搬迁过渡费。每个宅基地证每年可获得3万元，那么四年共计3×4=12万，拆迁协议签订时一次性支付。根据方案，搬迁过渡费的标准为每年3万元，逾期搬迁按月计算过渡费。逾期一年的，0.1亩地补偿5万元，逾期第二年，0.1亩地补偿10万元，仍然按月计算补偿费。

其实，我们不难发现，依据此方案，居民宅基地证范围内，建筑物不管有多少层、房屋面积是多少和地下室多大，都必须按证载面积这个标准来补偿，宅基地证载标明的红线割除面积不进行补偿。据调研发现，村民对以上的补偿方式不满意，他们认为商品房的出租效益无法保证，小户型公寓的水费、电费、取暖费也是一笔很大的支出，因此，他们更愿意现金补偿。现如今，补偿标准的确定上仍然存在着很大分歧，因此，政府必须协调各方利益，避免造成施工单位因项目无法竣工上访，被拆迁户对拆迁补偿费不满上访的局面。以上情况，不管出现哪一种，都不利于改造工作，都会影响城市化进程。

（三）外来人口的生存状况不容忽视

在城市化进程中，外来务工人员大量涌入城市，寻求更多的就业机会。住在城中村的外来人口，有些只是在村里居住，而在村外务工。亲贤村的拆迁迫使他们离开暂住地，低收入流动人群受收入水平的限制，无法购买新房，到哪里安家使得外来人员十分迷茫。还有一些人既在城中村居住，又在村里做小本生意，对于他们来说，村子的改造拆迁一方面使他们失去了低租金的房子，另一方面他们苦心经营的圈子被打破。改造后的村子各方面都会有所改善，如果要在村里继续经营，那么租金必定会增加；如果放弃已经建立的经营圈子，重新寻觅适合生活的地方，又要重新开始，短期内效益无法保证，仍然要面临难以在城市中立足的困境。在调研时，笔者采访了一位来自运城的的任先生。任先生今年23岁，家里世代以耕地为生，他因家庭条件制约辍学后便来太原打工。“我刚来太原的时候，村里的一间出租房每月还不到200元，还有卫生间，我就在附近的一家餐馆打工，日子还过得去。”由于亲贤村的改造，任先生迫于无奈，只好另寻住处。“现在附近的房租都很贵，看来在市中心是住不起了，我只能考虑在稍微偏远的地方找房子了。”他无奈地说道。最终任先生搬到北张村。“虽然离上班的地方远了很多，但房租还算负担得起，一个月500元。”

（四）就业问题严峻，村民对未来深感迷茫

城中村的村民大多以出租房屋获得的租金维持生活，随着亲贤村的拆迁，大量日租房被拆除，由此产生了大量的剩余劳动力。据调查，悠闲的年轻人就业愿望不强。虽然居委会也组织过就业培训，但是参与率很低，很多年轻人都不愿意去，参与培训的大多是中老年人。年轻人不愿意出去工作，主要是他们认为反正有补偿款，够吃够喝就行。还有一部分村民认为，自己没文化，就能干点体力活，出去也挣不下钱。然而，光靠吃老本是远远不够的，对于大多缺乏投资理财意识的村民来说，尽管补偿款十分丰厚，但不久之后仍会再次陷入生活的“困窘”。在调研中，笔者遇到了一位亲贤村的南先生，他今年58岁，以卖水果为生，“以前我们靠种地活，一年差不多能挣一万元。可是现在很多村民因为房屋拆迁突然拿到丰厚的补偿款，就拿去放高利贷，他们对投资理财也不懂，不少人又都赔进去了。”南先生如是说。

（五）利益关系协调问题

“城中村”在改造过程中，主要涉及三方面的利益：政府、村民和开发商。政府代表的是公共利益，所扮演的角色是“掌舵”而不是“划桨”，因此政府在城中村改造安置中要把握好“度”，既要发挥其积极的作用，保证市场健全和社会稳定，又不要“越位”，政府所无力涉及的地带，要放权给其他组织。在房屋拆迁的过程中，一些地方政府滥用行政权力，违法违规强制拆迁，严重侵害了村民的合法权益，引发群众大量上访，从而影响了社会稳定。在征地拆迁过程中，村民处于弱势，其利益损失最大，他们的要求是在改造过程中保护自己的合法既得利益； 开发商追求的是利润最大化。基于各利益主体的出发点不同，难免存在矛盾和分歧。因此，处理并协调好三方利益主体的关系，对于“城中村”改造非常重要。

三、亲贤村改造的策略与经验

（一）政府主导、市场运作

实施掘“金”三部曲。第一步：道路通，百事通。第二步：建市场，招商引资，店铺租费收入持续增长。第三步：调结构，迈大步。采取多方资金筹集方式，邀请优秀开发企业参与城中村改造。

（二）充分发挥领导班子榜样作用

据调查，亲贤村有党员100多名，在太原市80多个“城中村”中人数最多。亲贤村长期注重党员及骨干分子的培养，两委班子具有极强的凝聚力和向心力，在拆迁的过程中发挥了关键作用。

（三）结合亲贤村的实际情况，因地制宜

从最初的规划设计、甄选改造模式、资金筹集方式等方面加强指导，及时解决改造过程中遇到的困难和问题，以全面推进亲贤村的改造工作。

四、构建和谐太原，加快“城中村”改造的对策建议

（一）改造中以维护村民基本利益为出发点

首先，在村民最关心的补偿金标准上，要充分调研，听取各方意见制定科学合理的补偿标准，一方面要防止开发商随意压低补偿标准，造成对村民利益的损害；另一方面还要避免部分村民漫天要价，从而降低整村拆除的难度。在土地收储价格上要公平，要合理，最好保持弹性价格。

其次，征地拆迁领导机构从始至终都要保证标准的统一，该给村民的一分不少，不该补的坚决不补，严格按照定好的政策执行到底。针对政策不一、补偿标准相差极大这一问题，应征求各方意见，由专门机构确认到底采取哪个政策作为执行的标准。

（二）政府主导解决外来人口安置问题

现在的城中村流动人员异常繁杂，如何安置外来人员已经成为不容忽视的一大问题。为了解决此问题，可以由政府主导，村集体配合，建立一批廉租住房，用以外来人员居住。当然，也可以借力于太原市房屋租赁市场来解决太原市流动人口的住房问题。这样从根源上抑制外来人口租房带来的利益诱惑，有利于整村拆迁的顺利进行。

（三）强力反腐，优化审批，提升效能

对参与改造拆迁的各有关部门、单位要制定严格的考核办法，明确各部门的工作职责和工作责任，并限期按时办结，防止腐败现象的发生。“城中村”改造中的手续审批问题深深地阻碍了改造的进行。市政府应将有关单位，如建设、发改、规划、国土等部门派出数名工作人员集中办公、集中审批，形成“一站式服务”，并明确手续办理具体流程。

（四）加快村民从安置到安居的转变

“城中村”改造要实现的目的、要达到的效果不仅仅是改善村子的环境，提高村民的生活质量，更重要的是要使每个村民都安居乐业，从根本上改变村民的精神面貌，让村民享有与市民同等的待遇。因此，在“村改居”的同时，新社区要加强现代化管理，成立社区服务中心，完善社区的各类设施，为居民创造一个优美、舒适、健康的生活环境，使改造后的城中村居民逐步融入城市环境，过上幸福的生活。

参考文献：

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[2] 李晓并.依法、快速、有序推进城中村改造[J].太原日报，2013.1.1.2

[3] 阳作军.城镇化与城中村[J].城市规划，2011（11）：49-52

[4] 肖秀玲.试论城中村改造中的利益冲突与协调问题[J].探求，2008（1）：17-21

（作者单位：山西大学 山西太原 030006）