城中村改造途径和方法范文

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篇1

关键词：城中村； 改造； 广州； 发展策略； 政策研究

Abstract: Based on the background analyze of In-city village renovation in Zhujiang Delta, and discuss the emphases, difficulties, mode and route in Guangzhou In-city village renovation. On example of Tangxi-In-city village, analyze the society and economy development, prospect the renovation which it brings forward the assumption and conception.

Key words:in-city village； renovation；Guang-

zhou； developmental strategy;politic investigate

中图分类号：TU984.17

文献标识码：A

文章编号：1008-0422（2008）09-0114-04

1概念理解

“城中村”已经演化为“为城市流动人口提供廉租房的低收入社区”，是有序的、自组织的“类单位制”的社会经济运行系统，城中村不同于“贫民窟”。

2改造遇到的问题与难点

2.1 形成原因

① “城中村”保留了以家庭为单位、以宅基地为基础的居住用地，失去了耕地的村民利用耕地补偿金建造的高密度的、用于出租的“牵手楼”，适应了大量流动人口进城后对低租金住房的需求，同时亦增加了村民的经济收入。政府“绕开村落”的空间拓展思路，使这里被城市建成区所包围，呈“镶嵌状”散布在城市新建职能分区内(甚至在城市CBD周边地区)的“城中村”恰恰提供了低收入住房，并使流动人口的居住地和工作地相重合。譬如天河区新CBD核心地带“岗顶―天河城―中信广场”周边的石牌、林和、冼村等4个“城中村”聚居了10余万流动人口。

② “城中村”是“有根的”，具有“空间固着性”。它是一个以血缘、亲缘、宗缘、地缘、民间信仰、乡规民约等深层社会关系网络构架的村落乡土社会生活共同体，具有血脉传承和对村落旧址的历史归属感。

③ “城中村”已形成了适应市场需求的、有效运作的“类单位制”的社会经济系统。以村委会为管理层的村集体经济实行“类国有企业的单位制式”的块状管理，全面负责社区生活，其管理是有序的。从广州市“城中村”运作来看，政府并未从资金上对“城中村”的公共服务做出补贴。

④ “城中村”这种居住模式将是长期的。目前我国大城市流动人口聚居模式有三种：一是以地缘、业缘为纽带的聚居。二是外来人口以集体户的形式，在企业集体居住，形成当地人口与外来人口分开居住的“二元社区”，多分布于劳动密集型企业集中地；三是快速城市化地区的“城中村”，珠江三角洲大中城市最为明显。实质上中国进城的“农民流动人口”处于“无限供给状态”。

2.2政府改造遇到问题

① 要在“城中村”土地补偿和村民安置方面支付巨额经济成本和社会成本。②在信息沟通方面，存在着“信息不对称”，政府、村委会、村民二者的切实交流成为关键。③在产权方面，“城中村”房屋产权既清晰，又不清晰，原则的清晰和数据的模糊并存，需要摸清家底。④在资金来源方面，应放弃“补偿”这种运作模式。⑤从利益入手：改造城中村给什么人带来利益？什么人会有损失？哪一部分人的利益重要？⑥“城中村”成为“问题村”，即在土地利用、建设景观、规划管理、社区文化等方面表现出强烈的城乡差异及矛盾，影响城市的建设质量和发展秩序。物质空间杂乱无序、成为城市社会的藏污纳垢之地、地下非法经济屡禁不止、出租屋和流动人口难于管理，使其成为“社会―经济塌陷带”。

3广州市“城中村”改造模式的再思考

3.1 改造思路分析

“城中村”的演变和形成历史各不相同，非常复杂和多样化，各地也出现了不同的改造思路和模式与之相适应。归纳来看，主要有：

①通过“拆迁―补偿―重新安置”的途径，从分散、混杂、设施不足、居住环境差的传统农村聚落，转变为有序、设施完善、环境宜人的现代化人居环境；（张建明(1998)、敬东(1999)等专家提出）

②自上而下的“撤村改制”模式，即用城市管理体制取代农村管理体制，期望通过“城中村”集体经济的社区型股份合作制调和“城中村”的城乡二元结构，建立城乡统一规划管理体制，改善人居环境，促进城乡协调发展。（房庆方(1999)和郑静(2002) 等专家提出）

这些改造的观点和模式被城市政府广泛地接受，开展了如“社会主义新农村建设”、“村改居”等实践工作，取得了一定效果，但从各大城市的城中村改造进程来看，大多数的城中村改造停留在策划、规划等初级阶段，即使是“试点”的工作推进也十分艰难。

3.2 珠三角“城中村”改造实践分析

①广州市：改造策略：按照“先行试点、积极稳妥”的原则。

第一步是转制。选择位于中心城区的7个自然村作为改造试点，采取“一村一策”的办法，取得经验后，逐步在全市范围内开展。分两步走：第一步：把城市建成区内的城中村农民转为居民，把村委会转成居委会，同时把原来属于农民所有的集体土地转为国有土地，把原来由村委会管理的集体经济转为由集体法人股东和个人股东共同持股的股份公司，把城中村纳入城市一体化管理，并逐步把市政、环卫、供电、供水、供气以及治安等纳入城市管理范畴，施行统一管理。第二步是有步骤地推进城中村物质环境的改造。结合各村的实际情况和周边城市建设编制旧村改造规划，改造主要形式是新的农民公寓建设和旧村改造相互结合。以村集体为主导，“三个一点”落实资金。以村集体和村民个人出资为主，市、区两级财政视情况，对编制规划设计方案及建设事业公共设施、基础设施给予适当支持。市政府在资金问题上不允许房地产开发商插手。

②珠海：市场运作为主导政府给政策的策略，珠海市在城中村改造中政府没有直接投入一分钱，而是巧用市场之手，通过定原则、定规划、给政策，引入竞争机制吸引房地产商投资旧村改造。通过政策借力改造城中村，是珠海开展城中村改造的重要举措和成功经验。这种探索和实践也为进一步推动公共设施与服务市场化改革提供了借鉴，是经营城市的一种有益探索。

③深圳：深圳市从1997年开始尝试改造城中村，按每镇一村的办法试点，“以政府为主导、规划全面、制度跟上”是深圳市城中村改造的经验与特点。规划中以土地系统控制为核心，以合理引导乡村工业相对集中发展，村民住宅联建统建为基点，逐步摸索出一条“经济、建设、环境协调发展”的农村城市化之路。

3.3 “原位改造低收入廉租住房社区”的改造思路

广州市“城中村”改造所坚持的“两个原则”和“四项转制”是正确的，不要异地新建农民公寓，应实行“原位改造”，尤其对位于中心城区的“城中村”，应通过改变其物质空间模式，最终构建保证“城中村”村民及集体物业收益来源的空间系统，其关键是继续让其发挥为低收入流动人口提供住房的功能。

“城中村”的“原位改造”在保持其出租屋经济和集体物业获利空间的基础上着手物质空间改造，遇到的难题集中在信息沟通、产权界定和资金来源等方面。在信息沟通方面，存在着“信息不对称”，村委会和村民掌握着详细的基础数据，而相关规划及法律规章制度的绝大部分则掌握在政府手里（如图2）。这种不对称造成政府和村民互不信任，难以磋商。政府、村委会、村民两者的切实交流成为关键。在产权方面，“城中村”房屋产权既清晰，又不清晰，原则的清晰和数据的模糊并存，需要摸清家底。在资金来源方面，应放弃“补偿”这种运作模式，因为原位改造仅仅是物质空间的调整，不改变其出租屋和集体物业经济，政府只是担当管理者的角色，既不谋其区位，也不谋其利益，因而“补偿”是不必要的。

4广州城中村实例研究――以棠涌村改造社会经济发展策略和政策研究为例

4.1社会经济发展对策

①分析和评估村集体物业的发展变化情况，提出新背景下农村集体经济今后发展的动力来源和发展方向问题，并提出村经济发展转型和提升村集体公司经营能力的具体建议；②评估现有村委及集体公司的职能，以及与市区两级政府在基础设施、社会服务设施和保障体系的投资分配情况，以保障村民收益不降低为基点制定合理的补偿安置标准（包括人均合理占地指标、需确权用地量、货币及实物补偿比例、安置面积等）；③对未来村级公共服务设施和基础设施建设，教育、治安、民政、卫生、社会保障等方面的公共支出进行核算，提出集体经济发展和社区建设与城市发展的衔接建议。

4.2配套政策设计

①在现状调研、村民意向、政策条件和经验参考基础上，研究提出适合当地实际的可行的改造模式；②针对会涉及到的周转安置用地、白云新城核心区内的集体留用地、原住民生活用地、集体建设用地、历史用地以及违法用地等不同类型用地提出具体的调整和处理措施，包括开发措施以及相应政策（如土地置换）等；③研究城中村原住民在改造后的就业和社会保障问题，制定相应的就业扶持办法以及就如何将原住民纳入城市同一的社会福利保障体系方面的内容提出可操作性的方案。

4.3主要社会问题的解决

①就业问题：广州失业率统计指标新增加的2%中，“城中村”的“村改居”居民占了很大的比重。其主要原因是：“城中村”居民长期游离于城市的就业体系之外、集体经济分红和个人出租屋收入可观、35 岁以上的居民缺乏文化教育和劳动技能、20 多岁的年轻人存在着“眼高手低”的心理障碍等。

解决方法：针对上述情况，在改制中全面推行劳动预备制度，各区劳动就业培训机构为“城中村”居民开设了专门培训。政府还充分利用市、区、街道、社区居委会4 级劳动就业服务网络，为“农转非”居民提供推荐就业服务。“城中村”居民可以和城市居民一样，享受政府的“一三一”服务，即“一次就业培训，三次工作介绍，一次推荐就业”。改制使“城中村”居民就业纳入社会再就业工程，为“城中村”居民改变以前的靠集体分红和出租房屋的谋生方式提供了机遇。实现谋生方式的职业化，是“城中村”居民从农村居民转型为现代意义的城市居民的最重要的标志。

②社会保障问题：由于各村的经济发展水平差异较大，大多数村仍然沿用原来农村体制下的保障供应制度。目前实现全体“村改居”居民集体购买社会养老保险的只有海珠区的联星村和白云区的三元里村等少数村。“城中村”公共设施的发展也相对落后，公共设施配套水平与城市规划的标准还存在较大差距。村民由于长期依赖于集体分红和出租屋收入，在社区转型期存在着患得患失的心理，不信任政府政策。

解决方法：在过渡时期，引导、鼓励农民参加商业医疗保险，以降低村的医疗保障风险，减轻村集体经济负担，以利于加强医疗支出监管和减少医药资源浪费。其医疗保险费用来源，参照合作医疗的做法，实行集体、个人各出一点的办法。

③环境生态问题：主要表现在：景观和居住环境日益恶化；环境监督和管理工作滞后；河涌整治还任重道远；海珠区万亩果树林的保护措施还需加强；“城中村”采石场整治和复垦工作还面临着很多困难；公益林和绿化隔离带的建设和维护不到位。

4.4 转制后的集体经济组织发展

改制前的集体经济体制存在着限制资产的流动和优化组合的问题。“股份合作制”实行“一人一票”，村民股东一般没有决策权，股份可以继承，但不能转让、退股和抵债。这种产权的占有和收益具有集体的“封闭性”它不允许以外部资金的注入来改变产权结构和分享收益。这种单位利益的排他性和对内部福利的追求，增强了内部的凝聚力，却限制了资源的流动和增加了公共物品管理的成本。

2002 年出台的改制政策规定，农村集体经济组织转制为股份制企业(公司)。撤销“城中村”村委会的同时，改变原村集体经济组织政企不分的状态，将其转制成为由集体法人股东或个人股东持股的股份制企业(公司)。从整体意义上看，“城中村”企业作为维系村民的社区成员身份的纽带功能不会改变，但是在局部意义上，经股东大会同意后，可以通过成立风险性的投资公司，按照现代企业的模式进行投资和经营，从而维护了社区资产和消除“封闭性”之间的平衡。

4.5改造方式

①物质空间改造方式

“新建农民公寓” 与“旧村改造”相结合，改造根据农民公寓建设进展情况安置村民后再逐步实施。

“新建农民公寓”，安置本村搬迁村民，为旧村改造创造条件，此用地为该村原有自留用地。而“旧村改造”，基础设施建设和自来水供应问题，以及清理村内两旁的违章建筑，各类飘蓬、招牌广告、整治防盗网，清理“六乱”现象及屋顶阳台杂物，外墙整治穿衣带帽，逐步增加绿化、路灯和消防设施的设置，安排市政排污设施的建设。

所产生问题：“异地新建农民公寓”看似为村民提供了漂亮舒适的住宅，但村民失去了原来村落区位所具有的巨大经济价值――出租屋、集体物业以及触手可及的谋生机会。况且富裕的“城中村”村民已有足够资金购买自己所中意的商品房，新建农民公寓对其并没有吸引力。“城中村”，应通过改变其物质空间模式，最终构建保证“城中村”村民及集体物业收益来源的空间系统，其关键是继续让其发挥为低收入流动人口提供住房的功能。

②对社会形态的改造

改造两部分人：村民――不仅是身份转变，仓促的改造进一步边缘化。低收入人群――廉价出租屋。

三个问题：就业问题（一次就业培训、三次工作介绍、一次推荐就业），社会保障问题（养老保险医疗保险）、环境生态问题（公共服务――环卫、治安、市政维护）。只有这样才能打破现有的地缘、血缘结构，最终在文化上、行为方式上、价值观念上将村民塑造成为真正的城市居民，实现社会形态和村落经济经营形态的变革。文化推进――把“城中村”人的思想和行为融入城市文明。

③中心村规划：a. 在规划村生活范围内征地建设村民新村。b. 村民新村的筹资方式基本上按照1∶1∶1 的原则，由银行贷款、村委会出资和村民户集资3 部分组成。c. 拆除旧村的旧房由村委会按建筑成本价购回。被拆除的旧村用地在修建性详细规划尚未完成时，由村委会作为经济发展用地使用。d. 村申请的政策优惠有，按村的申请批准征用建设村民新村的用地；由区政府负责完善市政基础设施接入；免除市政配套费和有关税费。e. 新建村民新村的建筑容积率控制在2.0 以内，要求安置村民依据的异地安置调节比为1∶1。建设村民新村的开发方式：主要由村委会组织实施，在适当的时候，要求允许村以土地入股，引进开发商资金。

5结论与展望

广州城中村改造还在如火如荼地进行，离2010年158个改造完毕的目标还有很大的差距，广州市实施“中调”战略。要结合珠江新城、白云新城等新区建设、河涌整治等来进行城中村改造。而新社区及广州新城建设的推进，也为“中调”留下了更多开发空间。

参考文献：

[1] 李钊.“城中村”改选途径的思考[J]. 安徽建筑，2001，(3) .

[2] 白涛. 珠江三角洲城中村问题探析[J]. 广东社会科学，2004，(3) : 1232127.

[3] 郑静. 论广州城中村的形成、演变与整治对策[J].规划与观察，2002，(1) : 15222.

篇2

关键词：城中村；公共利益；法律问题；法律对策

“城中村”是中国大陆地区城市化进程中出现的一种特有的现象。既是指在经济快速发展、城市化不断推进的过程中，位于城区边缘农村被划入城区，在区域上已经成为城市的一部分，但在土地权属、户籍、行政管理体制上仍然保留着农村模式的村落。同时”城中村”是市民对“管线杂乱无章、排水排污不畅、垃圾成灾、人口杂乱、社会治安混乱、消防隐患重重“都市村庄”的简称和蔑称。本文拟从我国经济发展过程中遇到的“城中村”改造”的现状出发，浅析城镇化进程中“城中村”改造中所存在的问题及法律尴尬，提出具有可操作性“城中村”建设的法律对策，为合法合理的建设”城中村”提出可行性建议。

一、“城中村”的形成原因以及存在的问题

“城中村”的形成有着重要的历史原因。改革开放以后，市场经济制度的确立，以及我国城市化和工业化过程中对于土地资源的巨大需求。在城乡二元结构下，我国“城中村”属于农村集体，实行的是集体所有制，土地归村集体所有。“城中村”周边的土地先后被国家征用成为国有土地，曾经的村民的身份也发生了转变，村民也获得了一定的补偿，被征用的土地兴建了大批城市基础设施以满足城市的发展。而没有被征用的农村集体土地上继续生活着村民，他们被包围在城市之中，仍然保留着村民的身份。因此，“城中村”常常被形容成为城市中的“孤岛”与整个城市环境不相容。

大部分“城中村”中建设和社会管理等问题长期处于混乱和低水平状态，村民为了收取租金，追求最大化利益，不顾安全因素，私自建筑的廉价出租屋，逐渐变为大量的外来人口和不稳定的低收入流动人口聚居区，再加上管理的混乱，形成一些社会不安定因素，各种恶性案件不断，也在一定程度上影响了城市居民的生活水平，被形容为城市的“毒瘤”且已成为影响和制约社会加快发展和谐发展的重要因素。

政府出于公共利益的需要，有必要加快的推进“城中村”改造，以满足各阶层群众的利益诉求，推进城市整体发展。

二、“城中村”改造中出现的诸多问题的法律思考

1. 关于“城中村”违法建筑拆除的法律思考。

根据相关法律的规定，征用集体土地时应支付相应的征地补偿金，用于补偿村民失去土地的损失。其中地上附物补偿费归地上附着物的所有者所有，属个人财产。①由于“城中村”一般都处于城市经济圈附近，再加上近年来城区租房价格的上涨，村民、投资者以及基层单位通过“城中村”靠近繁华地区的优势，利用村中土地投资兴建各种形式的出租屋用于牟利，形成了一个利益同盟，对制止违法建筑形成巨大的阻力。另一方面，违法建筑的产权混乱，缺乏正规的产权证明，承认违法建筑的产权，则变相鼓励了这种私建房屋的行为；由于目前法律依据不足及违法行为的普遍性，不承认产权，又难以对违法建筑物拆除从而影响整个改造计划。

2. 关于失地农民的补偿标准的法律思考。

根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，农村集体经济组织的土地转变为国有土地，必须是在以“公共利益”作为理由的情况下对农村土地进行征用，并进行相应的补偿。②我国目前对于农村耕地的征地补偿有着明确的测算方法和补偿标准，然而对于农村中非生产性质的集体用地等其他形式的土地补偿缺乏客观的界定。在实际过程中，由于“城中村”所处的独特的地理位置优越，再加上城市发展过程中对于土地的急需，“城中村”的土地资源的价格也水涨船高，土地地租已从较低的农业地租转为较高的城市地租，如果仍按土地原用途给予补偿，根本无法体现市场经济的价值规律和市场定位的原则，剥夺了村民的潜在收益。近几年由于村民土地补偿问题得不到妥善解决，补偿与期望值出现较大偏差，或是补偿不及时、不到位，村民大多采用比较极端的方式来表达不满情绪，甚至出现静坐示威、集体上访、暴力攻击开发企业等行为，对于社会的稳定埋下了新的隐患，不利于社会秩序的稳定。

3. “城中村”改造后村民的社会保障的缺失。

“城中村”改造完成后，集体所有的土地就会变为国家所有，丧失了其原具备的社会保障功能，村民就会成为居民，仅具备传统耕作技能的“城中村”村民不仅因失地而失业，更失去了医疗和养老保障。此时又没有很好的与城镇社保衔接起来，从而形成了失地农民在社保体系中的真空地带。虽然一些地方相继地推出了一些针对失地农民的社保措施，但缺少统一的法律规定。

在迎接城市新生活的挑战，在不断被边缘化的险恶生存环境下，“城中村”的原村民由于自身能力有限，无法达到用人单位的用工标准，因而使得这些村民在市场竞争中处于不利境地。

三.“城中村”改造的法律途径

1. 尽快制定有关土地征用补偿的法律。

目前我国的补偿制度与现有的市场经济适应性较差，补偿费用偏低，分配形式混乱。即使村民在签完赔偿协议后，晓知自己的赔偿费用与土地实际市场价值差距过大，也常常会引发群众的不满，出现一些集体性事件。我国目前在此方面法律规定比较笼统，各地政府也都是“摸着石头过河”。因此必须借鉴发达国家的经验，坚持以中国的实际情况为本，提高土地征用补偿标准和扩大补偿范围，采取多种补偿形式，完善分配形式，引入合理的金融工具，制定出中国特色的土地征用补偿的法律。

在此方面欧美各国有着很好的经验，当国家把私人土地转为公共使用时，按照“公平补偿”的原则即以实际市场价格予以补偿，不仅如此，对于未来收益等一系列的问题也在补偿范围之内。同时还会通过发放债券以及通过土地投资入股的方式，使补偿的形式多样化，更好的解决土地出售者的长期收益。

2. 促进“城中村”集体经济的改造，提高了集体经济的市场化运营程度。

建立现代化的企业制度是城中村集体经济发展的必然选择。在确保集体资产不流失的前提下，应打破封闭的运行模式，清晰产权，引入高素质人才和现代化管理，变集体资产为股份制公司，统一管理村民的集体财产。③

（一）聘请独立的第三方审计机构，清产核资，确定集体家底。

（二）政府应协助起草《股份合作章程》，逐人审核，确定股东资格，合理设置股权。

（三）组建股份公司，依法选举，组建公司法人机构。

3. 对失地农民的权益保障，完善就业制度和社会保障制度。

“城中村”改造村民变居民后，“城中村” “转籍”村民就存在一个再就业的问题。由于村民文化素质较低，自身能力又有限很难在短时间内找到工作。因此，政府有必要制定促进失地农民就业的法律法规，政府还可以联合相关院校以及社会办学机构为农民提供再教育机会，为社会提供紧缺性人才，提高村民素质，增加就业岗位。

村民土地被征收之后，往往用于建设相关民生项目。村委会可以通过成立有限公司提供建筑用工服务的方式，在政府支持下，与相关建筑企业之间签订用工协议，为本村村民寻求再就业途径，这样既可以为建筑企业提供劳动力，有可以使村民学得一技之长。待项目建设完成后，还需要相关人员进行维护，原村委会还可以与相关企业商议，从原村民中招聘人员，保障失地村民的权利。

注解：

①吴婧，浅析城中村改造中的若干法律问题，法制与社会，201103（上）

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关键词：“城中村”；发展；出路

中图分类号：C913 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）12-0036-03

从狭义上说，“城中村”是指农村村落在城市化进程中，由于全部或大部分耕地被征用，农民转为居民后仍在原村落居住而演变成的居民区，亦称为“都市里的村庄”。从广义上说，“城中村”是指在城市高速发展的进程中，滞后于时展步伐、游离于现代城市管理之外、生活水平低下的居民区。中国社科院的一份报告表明：“到2020年前和2030年前中国需要市民化的农业转移人口总数将分别达到3亿和3.9亿”[1]。这是一个怎样的概念？也就是说，在未来的10至20年间，中国将有与美国人口总和相当的庞大人群由农民变为城镇人口。

城市化也称为城镇化，是由农业（第一产业）为主的传统乡村社会向以工业（第二产业）和服务业（第三产业）、高新技术产业和信息产业（第四产业）为主的现代城市社会逐渐转变的历史过程。从某种意义上说，城市化就是把农村社区转变为城市社区，把农村居民转变为城市居民的过程。2011年12月，中国社会蓝皮书，“中国城镇人口占总人口的比重将首次超过50%，标志着中国城市化首次突破50%”。

一、南通“城中村”现状

南通城镇化发展虽然起步较晚，但借鉴其他城市的发展并结合自身的特点稳步推进，步子走得更远，思路更清晰，城镇化建设特色鲜明，规划引领起点高，水平高。截至2012年，全市城镇化率已达59%，近几年年均提高近2个百分点。

快速有效的城市化进程，推动了楼市在内的多方面经济发展，在这个过程中，政府扮演着引导者的角色。由农民转为市民的大量人口的安置问题也得到了妥善解决。这点值得称赞。但是城市化建设远还没有完成。房屋道路改善、社会治安、环境治理、土地制度、户籍制度以及村集体资产产权的处置等规划上的完善还不够，解决农民市民化的种种问题才是最容易被忽略、也是最根本的问题。因为城市化归根结底改变的人，只有当农民变成实实在在的市民，城市化改造才算完成。

而在各类农民转变成市民中，“城中村”农民的市民化最为特殊。伴随着南通市城市化的推进，“城中村”也越来越多被改造成小区。当“城中村”转变为小区后，“城中村”村民也就转变为具有文明素质的市民。“由于‘城中村’是一个由农村社区向城市社区转变的过渡型社区，城市包围下的‘城中村’自身独特的环境和特点，使得‘城中村’失地农民在‘城中村’这种特殊社区环境的影响下逐渐走上了一条与众不同的市民化道路。”[2]“城中村”村民市民化的过程涉及村民文明素养的提高和积累。“城中村”市民文明素质的提高、文明习惯的养成是一个长期积淀的过程。特别是外来务工人员、农村定居城市人员、外来人员所占的比例逐步增大，他们物质需求多、精神需求少；自我意识强、公共意识弱；经济意识强、环境意识差，潜意识中还缺乏文明习惯的养成，小农意识比较浓厚，跟不上城市化进程的步伐，缺乏与之相适应的都市意识、卫生意识、交通意识等。

此外，南通凭借着自身优势：“据江海之会、扼南北之喉”，隔江与中国经济最发达的上海及苏南地区相望，北接广袤的苏北大平原，通过铁路与欧亚大陆桥相连；从长江口出海可通达中国沿海和世界各港；溯江而上，可通苏、皖、赣、鄂、湘、川六省及云、贵、陕、豫等地。苏通长江公路大桥建成以后，已使南通进入上海一小时经济圈，吸引了大量的外来务工人员。据相关资料显示，南通部分地区的本地人口与外来人口比为二比一。这使得南通“城中村”更加复杂，特殊性尤为明显。大量的外来人口在给南通经济带来活力，促进南通快速发展的同时，也增加城市化的难度。

可以说，解决了“城中村”农民的市民化问题，就能推动城市化进程跨越式发展，有助我国的进一步深化改革。为了有效解决这一问题，为决策者们提供相关案例及借鉴方法，同时呼吁更广大的群众参与“城中村”农民的市民化中来，笔者组织并成立了南通城中村文化调查研究小组，通过查询相关资料，实地采访，设计调查问卷，走访社区中心，举办专家论坛等多种方法进行调研。

随着“城市化”进程的加快，“城中村”也如雨后春笋般遍地而生。据了解，“城中村”现象尤其在我市市区建成区星罗棋布，在城市新发展区不断产生，目前市区建成区共有“城中村”52处，涉及土地22 735.6亩（其中宅地6 473亩，农地16 262.6亩）、21 762户、90 371人（其中村民60 501人、居民29 870人）。目前“城中村”数量82.7%集中在崇川区。但随着城市的扩大及城市化进程的加速，“城中村”遍及全市已是一大趋势。新城区、东区、狼山景区等大规模开发建设的地块与老城区之间已经在不断产生新的“城中村”。

二、“城中村”整体发展状况

由于南通市“城中村”发展起步较晚，都不可避免地遇到以下问题。

一是“城中村”生活条件艰苦。以“经济建设为中心”难免会不够重视农民的生活质量。滞后的基础设施建设、匮乏的公共配套、难以跟进的环境卫生都促成了村民生活环境艰苦。主要表现在“城中村”住宅大多是独家独户的传统家庭模式建筑，厨卫设施不配套，房屋密度高，采光通风差，违法搭建多；居住区内道路、供水、供电、电讯、排水、垃圾处理等配套设施缺乏，管道管线杂乱，消防通道不畅或堵塞，隐患严重；区内排水排污不畅、卫生死角多，环境问题突出。虽然属于城市的一部分，过着比以前农村好一些的物质生活，但相比于其他“市民”，“城中村”百姓的生活质量与城市小区存在明显差距。

二是“城中村”村民幸福指数较低，且易产生抱怨等负面心理。“城中村”与城市居住小区毗邻相间，并无明确的界线（当然也不应该有），而村容村貌与紧邻的小区反差较大，致使居民一走出家门就有进入农村的感觉，同时他们又看着城市小区的整洁，现代化。更容易产生心理落差，抱怨情绪。

三是外来人口多。就笔者所做的实地采访来说，紫东花苑（外环东路、青年东路的交汇处），外来人口比重为30%；星火社区（位于青年东路延伸段，向北星明公路与通甲公路贯穿连通），常住人口1 000余人，暂住人口竟有3 000余人。

四是“城中村”是政府的痛。“城中村”夹杂在城市中间，其环境面貌直接影响市容市貌、影响城市形象，由于“城中村”居住人员成分复杂，外来人员租住户多，往往成为藏污纳垢的治安死角。“城中村”的犯罪频率远高于一般社区。

在文章前面已经有所提及，“城中村”是在我国“城市化”进程中一个普遍性的问题，它的产生和存在自有其历史原因和社会根源，笔者查阅相关资料并根据调查得出城市规划的超前性、针对性和控制性不强，是形成“城中村”的原因。

一是城市规划编制没有跟上城市的发展速度。近年来，我市城市规模快速扩张，但城市规划的前瞻性不够，虽然现在这些问题得到了政府的妥善解决，但是由此带来的负面影响并不能瞬间消除。

二是城市规划的模式不适应社区形态的要求。近年来，我市规划编制缺乏对于社区单元层面的落实。专项规划只是市区层面的条状规划，没有按社区单元对各专项配套进行具体规划。控制性详细规划没有按社区单元进行编制，所规划的地块往往涉及几个社区，与社区行政范围不吻合，不能指导社区发展。

三是城市规划控制力度不适应渐次发展的要求。土地开发和建设项目实施应按照城市规划，渐进有序地利用土地，但受外部利益和意志左右，利用土地时往往选择拆迁量少的地区先开发，总是避开“城中村”，对征地拆迁成本低的地块先行考虑，统一规划、连片开发的规划意图往往因控制乏力难以实现。

四是没有切实有效的引导。“城中村”建设并不是安置好了就完事，而是应该解决农民们的生计问题，以及精神层面的问题。

此外，也是笔者所认为的最重要的一点，文化差异明显。“城中村”不可忽视的外来人口数量，造成了处在同一地域的村民们拥有不同地域的文化；而本地村民本身也大都拥有着与现代都市的所格格不入的行为习惯。

村民们不愿放弃父辈乃至祖辈们的行为准则，日常行为习惯，以言传身教等各种各样的方式继承着他们的传统，这是一个文化濡化的过程。在这一过程中，村民们以保守，不愿改变的思想为主导，在继承了朴素等优良农民品质的同时，也给市民化的进程带来阻碍。

另一方面，一些思变的村民们，为了适应不同于农村的都市节奏生活，毅然决然地放下祖祖辈辈们固有的生活方式，主动寻求改变，造就了文化函化的过程。“城中村”多重的文化背景为文化函化提供了基础，经过久长的时间，不同的文化相互采借，适应，产生了变化，而这一变化的过程因地制宜，因时而异，应该值得管理决策者们重视。当然，就像硬币总有两面一样，文化的函化并不一定能都产生好的结果。有的村民能够适应调节好自己，成为新一代的“好市民”，而有的村民就会在认识到期望与现实的差距之后，或在努力尝试改变未果之后，产生消极负面的情绪，更有甚者，个别极端人可能因此走上报复社会的不归路。

三、个案分析

为了能够更好地展示南通市城中村的真实情况，笔者与课题组各成员间进行认真筛选，从众多“城中村”中选出星火村作为南通市“城中村”的研究模型。

星火村，原名“麻虾榨”，位于南通市崇川区，在这块占地面积2112亩土地上，世世代代生活着淳朴的农民。在南通市加速城市化进程的大浪潮中，星火村凭借其位于青年东路延伸段，向北星明公路与通甲公路贯穿连通，交通十分便利，海港河、通甲河、浦港河、星明界河环村而绕，水利畅通，环境优美等优势，成为第一波洪流的受益者。改造之后的星火村由原来的12个村民小组，664户居住村民总户数，锐减为8个村民小组，350户居住村民。很大的一部分村民被安置在紫东花苑等现代化小区。留下来的村民也纷纷在自家的宅基地上建起了“小洋楼”。与此同时，在南通市政府招商引资、快速发展经济的方针指导下，新建了纺织、服装、电子、机械等70多家企业，产品销于国内外，吸引了近3 000名外来务工人员。

村民们的生活发生了翻天覆地的变化。跟着村民们世世代代的农村户口变为了城市户口，改变的不仅仅只有农业人口与非农业人口几个字，也改变了村民们的收入方式，生活方式，社会互动方式。

原来村民们依赖土地，以农产品换取收入。少数没有务农的村民也以外出打工维持生计，微薄的收入在维持村民们基本的生活之后所剩无几。现在村民们都在安置或自建下住上了楼房，收入方式不一而足，房租、田免费、集体资产分红等，即使打工也不再需要前往遥远的地方。

世代以农为生的村民们不需要再过着“面朝黄土背朝天”的生活，在笔者一份接近800份的问卷调查之中，工作在务农转为其他的占70%，农业人口基本可以忽略不计，即使少数务农的村民们，也不再将其视为主要收入。

对于外界文化的了解途径，村民们也由过去较为单一的口口相传，电视传播等途径，转变为报纸、广播电台、网络、电视等多种媒体形式。而村民们的日常休闲时活动，也由过去的走家串门，改变为散步、欣赏民族戏剧、参与舞蹈以及其他兴趣爱好等多种形式。值得注意的是，村民们对传统婚丧习俗的态度只有53人（接近7%）表示非常喜欢，更多的人愿意接受城市新的文明方式。

“城市化”的推进改善了星火村村民们的生活，村民们也迈出了市民化的第一步，但不可否认的，“城中村”还存在诸多问题。即使村民们的包括居住环境，配套设施等在内的生活条件相较以往发生了巨大变化，但是与现代化小区里的居民仍有不可忽略的差距。村民们的收入形式是多了，但是不管是出租屋经济，还是集体资产分红，都不能成为收入的主要组成部分，村民们还需要更多的依靠自己的能力获取。

在这次800份的调查中，受教育程度为大学以下的有639人，接近总人数的80%，而硕士及以上的也仅有8人，这远远低于南通市的平均水准。

在参与文化生活的上，有超过半数的人（431人，接近54%）只有观看社区组织的电影这一项上，而社区组织的电影也并不会很频繁。在笔者协同小组人员实地走访时，社区的健身设施器材大都被安置在居委会专门的小房子里。笔者进去需要找相关人员索取钥匙等环节相当麻烦。而在传统节日（如春节，中秋节，元宵节等）的参与热情上，大部分（60%）认为没有随着时代改变，仍然很重视。其中很多人把传统节日视为回乡与家人团聚的契机。

了解相关的犯罪信息，笔者发现，“城中村”的犯罪率明显高于南通市平均水平，这与“城中村”外来务工人员多，流动人口大等不无关系，但也与“城中村”本身的社会治安，文化建设等有关。在这一环节中，笔者认为，提高外来务工人员的归属感尤为重要。

令人欣喜的是，在这份调查中，在“您更希望自己再哪方面得到提高？”这一问题选择“物质生活水平”“精神文明”的分别有344和400人，保持平衡，这说明，村民们已经度过了单纯关注物质的阶段，同时，这也对市民化建设提出了更高的要求。

“城市化”改造是一项系统工程，而“市民化”作为其中最根本的部分，应当被足够重视。“城中村”因其特有的典型化更应被拆解研究，为城市化进程的下一个跃进蓄力。

“城中村”改造涉及社会的方方面面。为了实现城市现代化，推进南通跨越发展的现实需要。必须加快“城中村”改造，只有这样才能有利于提升城市形象，改善百姓生活；有利于解决城乡矛盾，促进社会和谐；有利于盘活土地资源，实现又好又快发展。

这其中，政府作为主事者，应当有所作为：一是列入政府实事，切实加强领导；二是开展社区规划，扎实有序推进；三是推进综合改革，完善配套措施。不管是撤村转居，转变村组职能，资产管理，还是完善村民保障，重视素质教育，都应该力争尽善尽美。

参考文献：

篇4

【关键词】城中村；村民；城镇化；生活情况

城镇化是国家经济社会发展的必然趋势，也是工业化、现代化的重要标志。随着我国经济的飞速发展，我们国家的城镇化水平也在不断地提高，在十报告中放出的一个明确信号便是："推进城镇化，推进经济结构战略性调整必须以推进城镇化为重点"。但是与此同时，随着城镇化的发展，城市的范围和职能的不断扩大，使得城市需要更多的土地，随之就产生了一个新的名词"城中村"。

一、城中村的概念及发展过程

所谓"城中村"，是指在城市高速发展的进程中，由于农村土地全部被征用，农村集体成员由农民身份转变为居民身份后，仍居住在由原村改造而演变成的居民区，或是指在农村村落城镇化进程中，由于农村土地大部分被征用，滞后于时展步伐、游离于现代城市管理之外的农民仍在原村居住而形成的村落，亦称为"都市里的村庄"。

通常所说的"城中村"，仅指在经济快速发展、城市化不断推进的过程中，位于城区边缘农村被划入城区，在区域上已经成为城市的一部分，但在土地权属、户籍、行政管理体制上仍然保留着农村模式的村落。

城市社会学家P.E.Park在研究19世纪20年代美国城市时，发现城市社区是历史的、动态的现象，处于不断演变的状态。在城市空间不断扩展、社区不断变动的同时，存在城中村的发展过程。发展过程包括聚落形成、城乡接触、城乡冲突以及城中村瓦解四个阶段。

二、城中村存在的问题

随着当代经济的发展，我们国家也在积极地推进城市化的进程，并且在2013年取得了很好的成果，城市化水平也进一步提高，但是在发展城市化的过程中，其必然结果就是导致了许多的"城中村"的出现。城市化使得我们国家的经济得到了很好的发展，但是由于各地方的政策不同，使得"城中村"变成了城市的一块"夹缝地"，这种独特的地位和现象必然使之存在许多的问题，在原来的农村，农民的收入主要来源于第一产业，然而在转变为"城市"以后，土地流转便出现了问题，如果土地被征用，农民丧失了土地，收入和就业问题便成为热点和难点，好多农民可能会出去打工，随之他们孩子的教育问题也会暴露出来。在农民变为城市人后，农民的思想与城市人相比仍有一定的差距，所以，"城中村"居民的思想状况也在调查研究的范围之内"。城中村"不仅影响城市的美观，也阻碍城市化进程，制约着城市的发展，已成为困扰许多城市发展的"痼疾"。

三、洪洞县中几个城中村的基本情况

为了更深入地了解"城中村"农民的生活情况，以山西省洪洞县的几个比较典型的"城中村"作为调查对象，调查的类型基本可以分为两类：原始存在的由于城市规划扩建产生的城中村（例如屯里村、梗壁村）、由于移民新居产生的城中村（例如窑上新村以及即将移民的笔架庄村）。

首先先了解第一大类也就是原始存在的农村由于城市的规划和扩建而变成的城中村，我所调查的对象就是屯里村和梗壁村。

梗壁村，该村位于洪洞县城东2公里处，霍侯一级路和洪古路交叉于该村，全村有原始居民近3000人，700余户，外来暂住人口1300余人，全村耕地1000亩。由于该村位于交通交叉处，交通便捷，人员流动量大，有大概30%的人收入来源是自己创业，随着政府对城市的不断规划，该村的许多土地被征收。在农业方面的收入已经无法维持农民的日常所需，许多人加入了当今的农民工大军，大概占54%，还有大概16%的人口在家留守，留守的大多是老弱病残。与之相同的还有屯里村，屯里村位于辛村乡的东南部，东临汾河，距洪洞县城大约5里。全村共500多户，总人口2000多人，耕地面积1800多亩，是一个比较传统的农业村。大概有50%的人都留在村里，其中有30%的人在自己创业，其余的人以种地为生。但是随着县里经济的快速发展，在屯里村的路边开始新建了一大批商品房，所以将会有越来越少的人出去打工，外来的务工人员也会越来越多。但是现在仍然有大概50%的人在外打工。

其次调查的第二大类也就是由于移民新居产生的"城中村"，例如窑上新村以及即将移民的笔架庄村。这两个城中村同样也是在新民新村中比较典型的。首先先说窑上新村，该村位于城北108线和恒富大道交汇处，全村共有163户，总人数707人，人均不到一分地，是一个典型的人多地少的城郊村。窑上新村建于恒富大道的路旁，汾河西岸，洪三公路北侧，是为实施恒富大街还迁而进行的一项惠民工程，新村于2008年11月开工，占地26亩，规划设计住宅80户，经营门店59间。根据统一规划，以分户设计的原则进行建设。至于即将搬到县城的笔架庄村，笔架庄村位于山西省洪洞县山头乡，是一个传统的农业村。但是由于附近的山体里煤矿资源丰富，所以就有了许多煤矿开采。过度的开采煤矿使得村里的耕地、房屋有了裂痕，村里危机四伏。所以在位于山西省洪洞县城东南3公里的洪崖壁下，毗邻霍候一级公路的秦壁村建成了笔架庄村的移民新村，并且已经完工。笔架庄存的村民80%的都出去打工了，在家留守的是老弱病残以及照顾他们的人。

四、城中村存在的问题分析

在这次调查这几个典型的城中村的时候，观察到城中村的村民生活情况有以下几个方面：

（一）收入方面

在原来的农村，村民的收入可以通过第一产业获得，收入比较长久，但是在变为城中村后，村民原来的土地被城市征收，虽然政府给了一定的补助，但是他们长期生活下去便成了问题。所以村民通过自己创业、打工等方法开始寻求新的收入来源。城中村的村民外出打工，直接导致农民对农业的投资减少，农民先进技术的发展受到影响，对我们推行的现代农业也产生了影响。例如调查中的屯里村，调查的村民中大约有30%的人在自己创业，有租赁、餐饮、休闲等，也有许多人加入了当今的农民工大军，村中这些人大概有50%，其余的老年人、弱势群体在家留守。村里的农业还是沿袭传统的铁犁牛耕，现代农业的普及率不高。

（二）户籍方面

城中村的居民户籍比较混乱，有城市户口、农村户口、外地户口。例如屯里村，由于当地在政府规划时增加了一些企业，所以有外来务工的人员前来谋生，他们是外地户口。还有一些城市居民也掺杂住在其中，他们拥有城市户口。最主要的还是当地的原始居民，他们都还是农村户口。村里的流动人口比较多，社会治安不稳定，这些户口的混乱也导致社会保障不完善，人们之间享受的社会福利等存在着差异。例如梗壁村，由于交通便捷，所以经济有比较好的发展，全村有原住居民3000余人，外来人员1300余人，还有部分城市居民。人员的流动性比较大，这就导致治安问题比较突出。村里现有人员的户籍比较复杂，这也导致了社会福利保障体系也比较难以健全完善。村里的村民、城市居民、外来人员在社会福利方面有差异。村民享受的是农村的社会福利，城市居民享受的是城市的社会福利，而外来人员则无法享受当地的社会福利保障。

（三）村民的精神文化方面

村民的精神文化生活包括村民平常的娱乐消遣的方法，村民对农村变成城中村后的思想方面的变化。例如屯里村，原来的农村经济不发达，社会公共基础还不完善，所以村民平常的娱乐和活动也比较单一，主要就是打麻将、玩扑克，偶尔去县城中心的文化广场散步，跳广场舞。村民的业余生活比较匮乏，打麻将等赌博性质的活动导致社会的不良风气盛行，容易引发村民之间的矛盾，也会影响社会的和谐稳定。再有原来的传统村民变成为城中村的村民后，村民对于新的技术、新的思想一时难以接受，村民与城市的居民之间会产生矛盾，进而引发社会矛盾。

（四）村民的子女教育方面

城中村的村民外出打工后，家里的老人与儿童在家留守，子女的教育问题也暴露出来。城中村的村民在原来的农村可以按照国家的政策--就近就学，但是变为城中村后，村民增加了许多的可以选择的机会，所以村民可以选择的学校变多了，由于对城市的学校不了解，所以只能盲目听从城市居民的想法。例如窑上新村，村里的居民盲目选择学校，导致子女不能更好地接受教育，从而导致许多的学生辍学，无法完成义务教育。

五、针对城中村发现的问题提出解决方案

针对城中村所存在的问题，我们也讨论出几点解决的办法：

收入方面存在的问题，需要农民和政府两个方面来解决，政府要加大教育的投入，开办培训班，开设农家书屋，教授农民一些新的技术和先进的思想，提高农民的自身知识技能，掌握一技之长，丰富收入的来源，增加农民的收入，寻求发展的机会；户籍方面的混乱问题，需要政府方面深化户籍体制的改革，例如效仿广东的积分入户，加强社会保障机制，这样可以让原始居民、城市居民、外来居民享受到平等的社会保障，内心感受到平等；村民的精神文化方面，政府应加大公共基础设施的建设，建设文化广场、农家书屋等，组织村民开展文化晚会，传承中国的传统文化，加强先进思想的引导工作，让村民可以更快地接受新的技术、新的思想，加快城市居民和农村居民的融合；子女教育方面，村民不能单单听信城市居民的建议，也不能自己盲目选择，要综合各种途径，可以通过看书、上网等方法收集资料，合理地选择学校，避免耽误子女接受教育。

六、结语

从传统农村变为城中村，从第一产业变为二三产业，这不仅仅是农民的居住空间和地域的改变，更是一种思想观念、行为模式和生产生活方式的改变。在2012年11月29日，在国家博物馆参观《复兴之路》时提出了"中国梦"，要实现中华民族的伟大崛起，在当代中国，农民占据了一个重要的比率，农民的问题不能小觑，而在我的这次调查中，更是发现了一个夹缝地-城中村的现状以及其存在的一些问题。现在，随着经济的发展，城市的发展脚步也越来越快，城中村这样的夹缝地也将会越来越多，其引发的问题也会越来越复杂。所以需要我们越来越多的关注这块"不平凡的"土地，让其可以完成向城市的转变，为城市的发展增添动力。

参考文献

[1]张永桃. 市政学[M]. 北京：高等教育出版社，2006.

篇5

一、影响失地农民就业的原因分析

（一）依据四川省劳动和社会保障厅的提供的数据分析，2011年至今，全省因城中村改造失去土地的农民大约有四十多万人，采取货币安置政策最终自己谋取职业的有三十多万人，比例高达72.99%。[3]易于评估量化、操作简单的货币补偿方式受到了各级政府机构和用地单位的青睐。但是对失地农民而言，采取货币补偿和安置房屋的方式，只能解决他们的近期生计问题，却难以为他们提供安全可靠的生活保障，尤其是对于因身体欠佳所造成就业难度大的老龄失地农民而言。更何况，采取货币补偿的方式，虽然失地农民可以直接发到数量可观的补偿资金，但是由于农民在理财方面的素质普遍偏低，也可能造成他们只注重眼前利益或使用不当而最终倾家荡产。

（二）失地农民就业责任分担机制不合理失地农民就业的责任分担机制不合理也是形成其就业问题的重要原因。由于相关制度缺失，目前在征地过程中即有地方政府征地,也有国家建设征地；既有招商引资企业占地,也有本村建设规划占地。但在征地完成后，谁来承担失地农民的再就业问题上，却缺乏明确的规定，这就形成了政府和征地单位相互推诿的局面，最终把实现就业的压力、解决农民生活保障问题的能力都推在失地农民自己身上。在失地农民获得短期的一次性补偿之后，后续的生活和就业问题常常困扰着他们，也增加了他们对政府的不满，最终也会增加政府的工作量。

（三）失地农民择业观念落后、就业技能和培训相脱节受传统生活习惯的影响，农民对土地有着深深的依赖，长期依靠土地从事农业生产，使他们养成了视土地为命根、寸土寸金、安于现状的观念，不愿意离开世世辈辈赖以生活的家乡，更不愿意改变过去以耕地为主的生产方式。心态不能迅速转变，已经使他们在快速发展的就业市场中落败；加之失地农民普遍存在的就业技能缺乏、文化素质低、年龄偏大、身体健康程度差、信息沟通不畅等问题，最终使他们在就业过程中处于非常不利的地位。而在政府方面，如今我国尚没有建立起针对农民的系统的职业技能培训和素质提高系统，相关培训机构缺乏，农民积极性不高，造成就业培训跟不上。这些因素叠加在一起，最终买单的却都是这些失地农民。

（四）城市吸纳富余劳动力的能力有限近年来，随着我国改革开放的不断深入，经济也出现了前所未有的繁荣，但是因为人才素质跟经济发展不匹配，造成了优秀人才稀缺而普通劳动者过剩的结构性局面，加之高校扩招后的高校毕业生人数激增高校毕业生人数的迅猛、退役军人安置、以及经济结构调整后的下岗失业人员安置一系列就业问题，社会整体就业压力之大毋庸置疑。而与此同时展开的城中村改造产生的大量失地农民也给形势严峻的我国劳动力就业市场带来更大的冲击。而在这些富余的劳动力群体中，这些失地农民无论从信息获得还是自身素质方面来说，无疑都是处于劣势地位的，这也成为其就业难的重要原因。

二、解决失地农民就业问题的对策和建议

预防和解决失地农民就业问题，应拓宽思路，多方努力，改变思维方式。因此要解决失地农民的就业问题，切实提高生活水平，应把完善职业培训制度，实现可持续发展，为失地农民提供可靠稳定的就业创业环境作为基本目标具有重要的现实意义。

（一）探索多样化失地农民安置制度探索安置政策时，应将实现失地农民就业作为重点，使得失地农民拥有稳定可靠的收入来源。除采取以货币补偿安置为主的方式外，各级城市应从实际出发，因地制宜，极探索就业安置和社会保障制度相结合的多种安置方法与配套措施。本着谁开发谁保护，谁征地谁负责的原则，要求征地单位要为失地农民提供一定数量相对较为不错的就业岗位，吸纳适龄失地农民就业，同时依法治途径加以保障实施。例如可以采取在招商引资出让土地时，将实现失地农民就业安置作为取得征地的基本条件，同时为那些不能就业安置的老龄农民给予一定的生活保障资金。除此之外，在城中村改造后所形成的新型商业区，因其拥有很大的就业空间，相关用工单位可以组织对失地农民就行培训，使失地农民通过开商铺等途径参与商业区服务与管理。

（二）加强失地农民文化教育与技能培训，提高其就业能力在对失地农民进行培训时,应从以下几个方面进行：一是培训要具有层次性。针对失地农民不同的身体、年龄、素质技能、文化水平、性别、求职目标等情况，全方位的开展职业技能、农林知识、创业培训、经营理念和方法等不同方面的培训，实现多层次、多角度的培训目标，更好地为失地农民实现就业服务。二是培训要具有针对性。通过了解宏观市场和具体企业人才需求状况，制定相对应培训方案，针对失地农民的不同状况和求职意愿开展培训，提高劳动力供给与市场需求的匹配度。三是要加强教育与宣传的力度。通过有效的心里引导，帮助失地农民增强就业信心，转变择业观念，积极加强专业技能提升，主动出击并参与市场竞争，并鼓励有条件的农民积极创业。总之，培训要坚持以市场为导向，因人而异，灵活进行，推动“市场引导就业，培训促进就业”机制的形成。

（三）利用近城农村地域优势发展第三产业，解决失地农民就业问题由于城中村往往具有交通便捷、人流量大、商业发达等特点，因此，将城中村改造中的失地农民转移到对技能文化知识要求不高且容纳就业人数多的第三产业将成为最佳选择。改造中，各城中村可根据自身不同特点相应发展不同类型的第三产业；同时通过对人员进行培训，发展较为高级的有助于促进商品经济发展的行业,如果条件允许，也可鼓励失地农民自主创业，政府部门应给予必要的技术与资金支持，从而为失地农民解决就业创造灵活多变、适应性强的途径。

篇6

【关健词】旧城改造；规划建设；方案；建议

引言

加快旧城改造是改善城市环境、人居环境，提升城市品质的迫切需求，也是今后一段时期内化解用地供需矛盾的一个有效途径，更是城市让生活更美好，实现可持续发展的内在要求。旧城改造是一项综合性、系统性、现实性很强的工作。规划对旧城现状进行了深入、广泛地调查和分析，提出了“有效控制、积极保护、合理保留、全面改善”的旧城改造原则，在现有条件下，尽可能地完善旧城的空间环境，挖掘资源，突出旧城特色，并结合旧城区改造规划，对规划区范围内“城中村”、分散的村民聚居点改造建设统筹规划，合理布局。

1 改造背景

根据江苏省人民政府关于《高邮市城市总体规划（2008―2020）》的批复精神，城市规划控制区面积111.25平方公里,其中规划建成区55.2平方公里。市区为“一体两翼”城市结构，由旧城区、新城区、南部工业区、经济开发区等四大版块组成（图1）。

本文所指的市区旧城改造是指对111.25平方公里范围内的城市基础设施落后地段、城中村以及不符合规划分散的村民聚居点进行改造。

1.1 “十一五”期间，旧城改造取得的成绩

“十一五”期间，我市积极推进旧城区改造步伐，改善了人居环境，提高了城市品位，完善了城市功能。取得了可喜的成绩。主要体现在：

1.1.1 重点部位城市形象迅速提升

特别是近年来，先后实施了大（小）淖河周边区域改造、文游台广场建设、新河、北澄子河、盐河风光带建设、净土寺塔广场建设、秦邮路提升提质工程、运河东堤风光带建设、北海新村、南海新村整治工程等一大批群众瞩目的热点、难点项目，有效提升了市区重点部位的城市形象，改善了居民生活环境。

1.1.2 经济适用房建设稳步推进

截止2010年，我市新开工经济适用住房项目3个，累计新开工面积10.43万平方米，竣工项目3个，竣工面积10.43万平方米，累计完成投资1.47亿元，共解决1295户城市低收入家庭的住房困难。全市廉租住房在建面积0.94万平方米，竣工面积0.94万平方米, 累计完成投资0.21亿元，全市累计有142户低收入住房困难家庭享受到廉租住房政策。

1.2 不能忽视存在的问题

在旧城面貌逐步改善的同时，我们也不能忽视一些存在的问题：

1.2.1 旧城区工业企业“退城进区”尚不彻底

在文游路以西的旧城区，至今仍有一定数量的工业企业存在，主要有：经纬纺织公司、水泵厂、肉联厂、酱醋厂、电器仪表厂、塑料编织厂、神游制衣、益民食品厂、港口机械厂、京杭电缆厂、成辉服装有限公司、天元服装有限公司、铸造厂、电机厂、兽药厂、弘扬服饰、食品加工厂、高路宝食品厂、祥盛制衣、土产公司木材站、染料化工厂、冶炼厂、金属制品厂、平安开沟机厂、银湖食品有限公司。从规模上看，水泵厂、肉联厂、酱醋厂、电器仪表厂。除经纬纺织公司等规模较大外，其余均为零星小工业，工厂效益多数欠佳，有部分老厂区已出租作它用；从工业门类上看，旧城区街坊内多为食品、服装、印刷和电子等轻工业和手工业；从空间分布上看,旧城区内工业分布零散，大多与居住用地混杂,对城市形象影响较大。

1.2.2 “城中村”现象依然严重

村民住宅分布零散，布局不紧凑，很多村民在原有宅基地基础上向拓展，造成土地资源的严重浪费和基础配套设施难以完善，建筑风貌与城市环境不相协调。

1.2.3 道路网络尚未健全

傅公桥路北延、佳醇路、蝶园南路、花湾路等一批群众关心的道路建设尚未启动，不仅影响群众出行，而且也影响旧城改造。

1.2.4 旧城改造缺乏系统性。地块改造模式基本上是在原规划路网不变的条件下，且各自为政。由于改造工程缺乏相应的系统规划，导致空间环境、市政、交通等处于混乱状态，老街无旧城风貌特色。

2 高邮市区旧城改造规划

在总体规划指导下，目前已经相应编制了《城南、城北历史文化街区保护规划》、《旧城区控制性详细规划》、《城市中部生活区控制性详细规划》、《城南经济新区控制性详细规划》、《高邮经济开发区发展战略研究》。控制性详细规划的编制面积已基本覆盖城市规划控制区。同时编制了《高邮市住房建设规划》，为合理启动旧城改造提供了科学依据。

2.1 文游路以西的旧城区改造规划：

《高邮市城市总体规划（2008―2020）》中明确提出，高邮市旧城区是指城市规划区范围内文游路以西的区域。具体范围是：西至京杭大运河，北至文游北路北上坡，东至文游路，南至文游南路南上坡，面积8.33平方公里。总体规划明确了旧城区法定范围，做好该区域范围的旧城改造规划工作，对于我市创建国家级历史文化名城将具有举足轻重的作用。

2.1.1 旧城区的规划框架

在不改变传统风貌与格局的前提下，重点保护有价值的历史遗存及其环境，健全旧城区道路网络，完善社区配套设施，加快旧城区企业退城进区，形成以“一条主脉、两个节点、三个历史街区、四条轴线、六个生态人文景区”的总体旧城格局（图2）。

一条主脉――古运河；两个节点――两个国家级文物保护单位：盂城驿、当铺；三个历史街区― ―城南历史街区、城中历史街区、城北历史街区；

四条轴线――北门大街、中山路、南门大街（历史文化轴）， 文游路（城市公共服务功能轴）， 府前街（城市公共服务功能轴），通湖路（城市商业轴）；六个生态人文景区――森林公园景区、大淖河景区、人民公园景区、蝶园景区、东塔景区、盂城驿历史人文景区。

2.1.2 旧城区的规划指导思想

按照“保护为主、抢救第一”的方针，保护文物古迹，保护历史地段及其环境，保护和延续古城的传统格局和风貌特色，继承和发扬优秀的历史文化传统，正确处理传统与创新、保护与建设的关系，改善生活环境，发挥名城的品牌效应和资源优势，发展旅游及商贸业，促进古代文化与现代文明的交相辉映。

2.1.3 旧城区的功能定位

体现历史文化名城内涵的核心区域；城市重要的（传统）文化旅游商业地区；具有传统特色的居住场所。

2.1.4 旧城区的规划原则

在全面保护古城风貌的前提下,实行“有效控制、积极保护、合理保留、全面改善”的原则。

有效控制：对8.33平方公里的旧城区进行有效控制，全面保护旧城区的整体传统格局与风貌；积极保护：按照点（文物古迹、有较高历史价值的传统建筑）、线（水系、传统街巷）、片（传统建筑群）、面（历史街区）结合的方式，积极保护有价值的历史遗存及其环境；

合理保留：保留并整治虽然建筑质量较差但具有一定地方特色的建筑，以及建筑质量较好但与传统风貌不够协调（尚未产生强烈冲突）的建筑；

全面改善：对旧城区进行逐步整治，使旧城区的交通状况、市政基础设施及生活居住环境质量得到全面改善,对影响城市风貌的“城中村和生产用地进行逐步改造，形成和谐统一的城市面貌。

2.2 文游路以东（旧城区以外）的区域改造规划

旧城区以外的区域是指文游路以东的规划控制区。该区域包含严格控制区和一般控制区。目前，旧城区以外的规划控制区主要由城市中部生活区、城南经济新区、经济开发区三部分构成，此区域内的“城中村”数量相对较多，主要有武安社区、新联、新华、宝塔、高谢、丁庄、文游、花王、杨桥、奥林、新城、黄渡等12个，共18237户，70147人。

2008年，市政府下发了邮政发（2008）28号文件《市政府关于加强城市规划区内居（村）民个人住宅建设规划控制管理的意见》，对城市规划区内的个人建设行为作了详细规定，对该区域的规划建设起到了重要的控制和引导作用，但随着城市规模的不断扩大和淮扬镇铁路线型的调整，有必要对原有的《意见》进行相应的调整。建议调整方案是：

2.2.1 将民房建设控制区范围调整为整个城市规划区，分严格控制建设区和一般控制建设区。严格控制建设区为邮政发（2008）28号文件确定的严格控制区范围(除文游路以西8.33平方公里外，文游路以东严格控制区面积46.87平方公里)，一般控制建设区为严格控制建设区范围以外的城市规划区范围（规划的S237以东，高速公路以西，八里河庄台以南约56.05平方公里）。

2.2.2 规划调整后严格控制建设区范围内规划的保留庄台由88个调整为12个，规划安置小区7个，规划控制按邮政发（2008）28号文件执行；一般控制建设区范围内规划设置村民庄台集中布置点4个，需建房户一律到规划指定的村民庄台集中布置点建设。对一般控制建设区范围内的村民庄台集中布置点分别由高邮镇、城南经济新区进行统一规划设计，并按程序报市政府批准后公布实施。

2.2.3 位于城市主(次)干道两侧规划红线外各100(50)米、城市广场规划红线外200米范围内以及城市主要出入口、城市重要景观地带的危房户一律停止审批原地建设。

3 高邮市区旧城改造方案

3.1 文游路以西的旧城区

文游路以西的旧城区改造分为城南、城北、城中三片来分别推进：

3.1.1 城南片：改造范围：北起琵琶路，南至大寨河，西起京杭运河，东至文游路。该片区面积142.85公顷（2143亩）。该片区待改造面积达25.4公顷（381亩）。改造地块主要有：

城中村2个:馆驿路周边地块（167亩，拆迁346 户，63937平方米），邮中西侧地块（124亩，拆迁170户，26312平方米）。

退城进区项目1个：邮中北侧地块（约90亩，拆迁75户，单位4家，14500平方米）。

此外，结合馆驿路的改造，大力推动盂城驿扩容工程，对柳荫禅林节点进行保护性改造。

3.1.2 城北片：改造范围：北起国雄路，南至通湖路，西起京杭运河，东至文游路。该片区面积127.7公顷（1916亩），规划对其中的城北历史文化街区予以保留，对历史文化街区周边区域积极保护，合理保留。对远离历史街区的区域进行统一规划，整体改造，塑造更新的城市面貌。该片区改造面积达85.3公顷（1280亩）。该片区总拆迁面积达63.76万平方米（其中经营用房2.56万平方米，居住用房53.38万平方米，办公及生产用房7.82万平方米）

3.1.3 城中片：改造范围：北起通湖路，南至琵琶路，西起京杭运河，东至文游路。规划对其中的城中历史文化街区予以保留，对历史文化街区周边区域积极保护，合理保留，重点改造蝶园路、文化宫路周边区域。

城北片与城南片的改造有着本质的区别，城南片的待改造地块较为分散，以地块为单位，而城北片的待改造地块较为连贯，可以街区或街坊为单位实施改造。建议改造实施时序为：

首先，对城南片区的待改造地块分期挂牌上市，对该片区内的城中村进行拆迁改造，工业企业退城进区。

其次，对城北片区进行整体改造，以街区为单位滚动建设，逐步推进。

最后，对城中片区（蝶园路以西区域）和旧城区其它区域进行改造。

3.2 文游路以东（旧城区以外）的区域

目前，规划建成区以外的规划控制区主要针对零散的村民庄台进行改造。开发区范围内的村民庄台逐步拆并，一部分进入安置小区，其余的进入统一划定的村民聚居点集中安置 （图3）。

高邮镇：6个保留庄台，3个安置小区，1个庄台集中布置点。

经济开发区：4个保留庄台，2个安置小区。

城南经济新区：2个保留庄台，2个安置小区，3个庄台集中布置点。

3.3 政策措施

3.3.1 对国有土地上的房屋，依据新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》，市政府可依照城乡规划法有关规定，对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建，并作出征收决定。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市国民经济和社会发展年度计划。根据《条例》第十六条规定：房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为；违反规定实施的，不予补偿。故提请市政府对旧城区范围内的需改造地块和城中村及早制定房屋征收计划，并将其纳入国民经济和社会发展年度计划，确定年度征收范围，将征收范围内的房屋提前测绘到位，做到有法可依，避免违章建设造成的拆迁成本加大，保障城市建设和改造的有序进行。

3.3.2 对集体土地上的房屋，不在新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》范围之列，按城中村进行改造。

4 建议

结合高邮市的现状，提出以下几点建议：

4.1 在资金筹集方面，可以参考通过设立基金的方法进行常年的、经常性的旧城改造和更新。通过企业和各个地方政府的公开竞标，可以使得政府和企业的参与更加主动，利于双方交换观点的交换。政府通过方案也可以对企业产生吸引力，加快当地的改造，还可以将规划及更新决策的权力交还给地方，并且在强调地方政府和企业紧密联系的同时，将本地社区人士或组织看作决策过程中的重要一极，使得更新目标有了更强的社会性。

4.2 旧城改造和住房政策相结合。就严格意义来讲，旧城改造也是住房政策的一部分，从总体上思考可以更好地解决高邮市的住房问题。在完善动拆迁政策，完善财税、金融等配套政策的同时，从全局上把握旧城改造政策和廉租房政策、商品房政策，比如旧城改造的土地和安置房源方面和廉租房政策相结合，旧城改造的居民和廉租房居民进行互补，在安置方面进行交叉融合，可以很好的解决廉租房的“贫民窟”现象。

4.3 引导和提高居民参与程度。在国外众多国家的城市旧城改造和城市更新过程中，居民的参与是非常重要，处于基石地位。居民广泛参与零星旧里的改造与更新，鼓励居民不仅作为改造与更新的参与者，而是以开发者的身份，从一开始就投入项目的策划、勘察、设计、投资、实施与管理等各个环节，有助于旧城改造的顺利进行。而政府部门，可以提供政策法规上的指引和公共行政方面的服务，最大限度地发挥居民的自主性与积极性，并在政策上给一定的财政补贴和税收减免。在继续发挥土地储备机构骨干作用的同时，引进信誉好、实力强的企业参与旧城改造，加快实现改造主体的多元化。

篇7

关键词：农民工；住房；救助

中图分类号：C913.7 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）11-0057-02

作为中国经济、社会转型历史过程中的必然存在，农民工群体为中国社会的发展做出巨大贡献，也是我国工业化、城市化的巨大推力，还是城乡二元体制改革的巨大动能，他们见证并参与了中国经济崛起，他们的走向则是中国小康社会发展之路上面临的挑战。

农民工，是指在本地乡镇企业或者进入城镇务工的农业户口人员，农民工是我国特有的城乡二元体制的产物，是我国在特殊的历史时期出现的一个特殊的社会群体。进城农民工为郑州的城市建设和劳动密集产业的发展做出了重大贡献，但是农民工问题所引发的社会不公及其对社会稳定的影响也不容忽视，特别是近期郑州市连续发生两起农民工街头死亡事件引起社会的广泛关注，农民工住房问题再次成为社会的焦点，解决农民工住房问题已成为郑州市无法回避的问题。

一、郑州市进城农民工住房现状

近年来郑州市一直致力于和谐城市的建设，而且随着中原经济区建设上升为国家战略，吸引了大批农民工，为城市建设和各方面发展做出了巨大贡献。但是，农民工依旧是农民户口，在城市中无法享受城镇居民的住房保障，仍属于弱势群体。在谈到农民工居住状况时，最常用的三个字就是“脏”、“乱”、“差”，不仅如此，很多农民工甚至居无定所。根据笔者发出的问卷调查统计显示，郑州市农民工目前的住房类型如表1所示：

根据图表1显示，郑州市农民工目前的住房类型大致分为以下四大类。

1.由雇主或雇佣单位提供住房

这主要存在于郑州市的加工制造业、建筑业和传统服务业。其中，加工制造业往往是流水线连续分班作业，为了便于管理和提高效率，雇主或单位为工人在厂区内或附近提供集体宿舍；建筑业是按项目集中施工，工期时间紧，大部分是由施工单位在施工地提供工棚，就近居住；在一般的传统服务行业，从业人员大部分是在生产经营场所居住或在附近的出租屋集体租住。据调查，郑州的进城农民工选择寄居“宿舍、工棚”的比例20.68%。

2.在城中村租住廉价房屋。

随着大量农民工涌入郑州市，城乡交接处的居民利用自有的宅基地，兴建城中村，向进城农民工提供廉租房。这些“城中村”建造前缺乏合理规划，建造后更难实行正常管理。大量自找住房的农民工所居住的“城中村”环境恶劣，卫生和食物安全条件很差。但由于农民工数量不断增加，房租却在不断上涨。例如，位于郑州市北环的花园路刘庄是房租上涨最明显的城中村之一。这里的一个标准间（有厨卫的单间）在此前月租刚涨到220元的基础上再次上涨，达到240元；一个稍新一点的单间要价240元，较原来上涨40元；一室一厅房屋月租已由原来350元左右上涨到400元以上。在调查中我们发现尽管房租及其他生活费用在不断上涨，农民工的工资却一直很低。农民工中1 000元以下的低收入者占7.16%；47.09%的人收入在1 000～2 000元，29.89%的人收入在2 001～3 000元，3000元以上的占15.86%。（如图1所示）

收入水平决定了农民工的住房类型，据调查郑州的进城农民工选择“租赁房屋”的比例占76.5%。农民工每人月均居住支出仅为245元，超过半数以上的农民工采取多人合租的方式居住。

2.在郑州市内购置商品房

从国家统计局得到的数据显示，来郑务工的农民工收入普遍较低， 2009年度全国农民工总量为22 978万人，比上年增加1.9%，而农民工月平均收入为1 417 元，这与郑州平均5 000——6 000元/平方米的房价相差巨大。很明显农民工购房能力普遍较弱，只有极少数来郑州多年且发展较好的农民工才有能力购房，但是这部分农民工比例较低。据调查，仅有2.8%的农民工在郑州市内购买了住房。

4.流离失所、露宿街头

目前，郑州市正在大规模地拆迁、改造都市村庄，随着都市村庄的逐步拆迁，多数外来人员将面临着居住大迁移、租房难、房租贵等问题。这将会造成更多无固定工作，或工资较低的农民工露宿街头、立交桥下。又由于郑州市没有针对无住所农民工的具体救助办法，若按《救助管理办法》规定救助这些露宿桥下的农民工，就会被当作流浪乞讨人员救助，最后被护送回家。这就与这些农民工的意愿矛盾：这些农民工之所以在桥下去露宿，是为了找工作，不是为了乞讨和流浪。如果将其收容遣送的话，就等于断了这个农民工进城务工的打算。 因此，这种救助制度就存在一个救助盲区，这也成为他们宁愿露宿街头，也不愿接受救助的原因。

二、解决进城农民工住房问题的对策

结合农民工从业范围广、流动性强、群体分化复杂等特点，从郑州市经济社会发展实际出发，分层次、分阶段地逐步推进农民工居住问题的解决。

1.出台租赁优惠政策

建议郑州相关政府出台租赁优惠政策，引导和培育房屋租赁市场，加强和完善房屋租赁市场的服务功能。在未来相当长的一段时期内，房屋租赁市场仍是大部分农民工解决城市居住问题的主要途径，但目前郑州市房屋租赁市场处于自发无序状态。在加强管理的同时，应采取一些具体的措施和办法，规范引导和培育房屋租赁市场有序合法地发展，例如，出台租赁优惠政策，支持和鼓励社会各界提供中低档住房用于出租，政府对中低档住房租赁这一块实行租赁税费减免，充分发挥房屋租赁市场在农民工解决居住方面的主导作用。

2.鼓励大中型企业建造集体宿舍

郑州的一些大中型企业的基层劳作对劳动力的需求较大，而许多企业在招聘时甚至会出现“民工荒”。这也正是刘易斯拐点的前兆，为了解决务工人员不足的问题，除了增加工资这种简单的方法外，还建议对劳动力的需求大的企业，建造相当数量的员工宿舍， 并且将宿舍设施规范化，这样不仅可以有效解决“农民荒”的问题，还能为企业解决人员频繁变动的问题，使“农民工”在外工作更有“家”的归属感。

3.出台针对露宿街头农民工的具体救助措施

目前河南省还没有具体针对无住所农民工的具体住房救助措施，当面对睡在立交桥下的农民工时，只能按照流浪乞讨人员的救助办法救助，将其送返家乡。虽然这些农民工与流浪乞讨人员一样没有居所，但他们二者又存在本质差别，城市流浪乞讨人员一般是没有劳动能力，需要享受国家救济的，但是农民工是由劳动能力的，之所以露宿街头是由于劳动收入过低，或者仍在寻求适当的工作，以致不足以支付昂贵的房租。因此，郑州市应该率先在救助露宿街头的农民工的政策上突破传统观念，建立农民工临时安置点，为来郑州务工的农民工提供一个短期（1到3个月）的廉租房。而廉租房的建设资金可以通过土地出让金、延期支付房租及社会捐助等方式筹集。

4.针对长期居住的农民工，提供长期廉租房

廉租房是指政府以租金补贴或实物配租的方式，向符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭提供社会保障性质的住房。廉租房的概念就将进城打工的农民工排除在外了。郑州市可以出台一些相应的政策，如规定企业在聘用农民工之后，须为农民工缴存住房公积金，用于农民工购买或租赁房屋。在对于符合条件的农民工，也可以获得政府提供的廉租房或购买经济适用房，让这些农民工享受市民的待遇，以便他们举家迁移到城市，成为城市的永久性居民，加快完成郑州市城市化进程。

5.弱化户籍制度

一个公平正义的社会，救助关爱弱者、贫者是底线，避免弱者更弱、贫者更贫是责任。而我国的社会救助制度的建立与实施是以户籍为依据，通过民政系统的渠道来进行帮扶救助的。由于户籍制的限制农民工在遭遇灾害或大病等困难时，只能依靠工友间的相互帮助或者通过打工企业、工会提供的零星救助，且救助力度不够大。为了更好地关注关心那些留宿街头的农民工，建议郑州市制定相应的外来务工人员帮扶救助办法，确实保障那些露宿街头又得重病的农民工可以得到适当的救济，不必因为户籍制而得不到合适的救济。

三、结语

随着郑州市“城中村”改造的不断推进，住房问题将成为更多农民工不得不面对的问题。如果不加解决，将会有更多露宿街头的农民工，这对郑州市的发展与在“中原崛起”战略中所起作用起到阻碍作用。因此，郑州市的城市化要得到进一步发展，就必须要解决好农民工住房问题。通过出台优惠政策、鼓励大中型建造集体宿舍、政府提供廉租房、弱化户籍制度等方式为农民工提供相对宽松居住的条件，完善农民工住房救助制度，对于那些仍然栖息于立交桥下的农民工而言，希望通过一系列的措施让他们得到更温暖的救助、更有尊严地生存；对于立志公平正义的社会而言，更加人性化的救助措施的改进意味着更深切的自省和更积极的制度建设。希望未来能够让农民工在建设美好郑州的同时享受到郑州发展带给自己的实惠。

参考文献：

[1]金菁.杭州农民工住房解决途径探讨[J].商品与质量，2011，（S9）.

[2]赵沛楠.廉租房：低端保障[J].中国投资，2009，（12）.

[3]杨爱君，杨异.农民工劳动权益保护现状及对策[J].沈阳农业大学学报：社会科学版，2010，（1）.

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关键词：城市规划；建设；更新；改造

中图分类号： TU98文献标识码： A

引言

城市建设及更新改造过程中，应突出规划引领，建立一整套科学、完善的城市规划建设管理体系，坚持高起点规划、高标准要求、高水平设计，编制了一系列更新改造规划和实施方案，并严格依据规划进行建设。城市规划是指城市人民政府为了实现一定时期内城市经济社会发展目标，确定城市性质、规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间布局和各项建设所作的综合部署和具体安排。

一、城市规划建设概述

（一）城市规划工作原则

（1）城市规划要坚持科学性

规划是龙头，规划是前提，规划是保证，因此城市规划编制要坚持科学性。对城市要进行科学的定位、定性、定向。编制城市总体规划、专业规划、分区规划、详细规划要科学，要符合当地实际。要以科学严谨的态度使城市规划具有战略性、广域性、前瞻性、综合性和可操作性。要科学编制近期规划和长远规划、分区规划和总体规划，有效地指导城市建设，避免改造区块功能定位的交叉重叠，避免今年起楼，明年炸楼，今天铺路，明天挖坑的现象而导致的资源浪费。

（2）城市规划要坚持超前性

城市规划的编制应结合地区经济社会发展规划及城镇化战略，将产业布局、资源开发、人口转移等进行综合考虑，科学、合理预测未来一定时期地区经济社会发展水平。要根据城市经济发展竞争的需要，着眼于新经济时代对城市发展带来的新挑战，高起点筹划城市的发展格局。用先进的规划技术指标来指导城市建设管理和发展。在利用规划对各种城市资源进行配置时有效地运用市场经济规律的杠杆，以集约合理为原则，最大限度地释放城市资源资本的潜能，使城市规划在城市建设发展中发挥最大的效益功能，成为创造财富的龙头。

（二）管理是城市发展的保障，是规划和建设的重要手段

管理是城市发展的保障。首先，应建立一个较完善的管理体制，形成了市、区二级管理体制。政府必须高度重视和搞好城市管理工作，在加强规划和建设的同时，对城市管理需倾注更多的精力。从城市管理者的角度来看，目前规划管理存在的问题大致有两方面：主观原因是管理体制不够完善，管理资金不能到位、管理队伍有待加强；客观原因是人们的文明程度、卫生习惯等方面的制约。比如，城市存在着乱贴乱画、乱搭乱建、乱吐乱扔等现象，特别是城中村及城乡结合部等老旧城区，即使在市容组织力量清理后，也很快就回潮，使得这些地区环境品质恶劣。

其次，应在城市管理的多个领域进行改革：采用数字化管理新模式；在居民小区实行物业管理；大力实施城市出入口绿化亮灯工程；加大违法建筑拆除力度；使全市城市管理踏上一个新的水平。通过开展优秀卫生城市、园林城市、文明城市等群众性创建活动，广大市民的环境意识、文明程度大为增强，为城市管理打下良好的群众基础。

二、城市规划建设现状

（一）城市规划随意性

规划是城市建设的蓝天，是城市建设的法制基础，在建设中的地位极其重要。所有的城市建设包括市政基础设施，城市广场，社区街道，景观绿化等建设都应该纳入到城市规划的行列中。然而，在城市建设中，城市规划经常被更改，表现出了很强的随意性。究其原因有以下三个方面：第一，规划的滞后性，体现在对城市发展的预期不足。第二，地方领导的更替。第三，利益驱使。首先来自地方的利益，地方政府为了寻求财力大多热衷于土地出让，这些都牵涉到城市的规划。其次是个人利益，有些个人为了自身的经济利益操纵或诱导规划的调整，从中牟利。这一切都使现阶段部分城市的规划出现了极大的随意性。

（二）追求速度忽视质量

在城市化的过程中，一些城市为了改变形象早出政绩，大搞特搞献礼工程，形象工程，片面追求建设的高速度，忽视客观规律，盲目蛮干，造成了人力、物力、财力的大量损失。

（三）城市的盲目发展引发的社会问题

城市中心区由于人口过分集聚而产生过分拥挤、城市环境污染严重和交通条件恶劣等问题，导致居民的生活居住条件差；由于中心区人口密度过高而导致教育设施严重不足；大城市或特大城市由于生产用地和居住用地布局不平衡，导致居民上、下班花费的时间过长等。

（四）生态环境破坏严重

良好的生态环境是实现城市可持续发展的基础和条件，城市居民生活质量的高低不仅仅要看城市经济的发展水平，城市设施的完善程度，还要看是否具有良好的生态环境。同时评价一个城市是否适宜于居住，并不在于城市规模的大小，建筑的高低，而是要看城市的布局是否合理，是否具有健康的生态环境，城市的规划建设是否具有人性化，是否具备可持续发展的潜力。然而目前我国的城市规划建设一方面带来了社会经济的发展和焕然一新的城市面貌，另一方面却对城市的生态环境产生强烈的冲击。虽然国家也制定了相关法律法规，如环境保护法，水土保持法等，并要求对大型和重要的建设项目进行环境影响评估，编制水土保持方案，但在实际的操作过程中，由于认识不够到位，追求经济利益最大化等原因致使这些法律法规流于形式无法得到真正的落实。

三、城市更新改造中存在的问题

随着时代的前进、科学技术的进步和文化交流的频繁，人们的生活得到了很大的提高，对改善人居环境有了更高的要求。随着城市建设的不断发展进步，建筑的建造形式和建筑材料都发生了很大的改变，旧的建筑形式已经不再适应当前城市的高速发展和人们对生活的高质量需求。

城中村及城乡结合部原本是城市人口的聚集地，随着城市建设的快速发展，外来流动人口增加，城市人口急剧膨胀，原有的老式住宅占据着大量的土地，其建筑形式已经不能适应日益增长的城市建设与人口居住的需求，因此，应当对城中村及城乡结合部等老旧城区实施更新改造。

在许多城市，特别是较大的工业城市中，原有的工业建筑在城市结构中占有相当重要的地位。伴随城市产业结构的不断变化，城市的空间格局发生了巨大的改变，高科技技术的引进与创新型产业的开发导致了传统旧工厂企业的倒闭，遗留下大量的旧厂房及工业建筑；由于城市的扩张在老旧工业建筑周边兴建的住宅商业建筑物，或者由于城市的规划，将老的工业区向新兴工业区或郊外转移，这些都使得许多原来的工业建筑丧失了功能，被长时间地空置、遗弃而日渐破败，成为城市环境建设的负担。在房地产开发的浪潮下，这些原本占据城市中心城区的旧工业建筑就成为了城市更新改造的主要内容。

之前的更新改造方式，对旧建筑的基本处理方法就是拆除。在现代城市旧城改造的浪潮下，大批传统特色老建筑被拆除，不仅给城市带来了大量的环境污染问题，也让城市原本包含着深刻人文与历史内涵的老建筑消失殆尽，使城市失去了自己的特色与标志，在城市建设中缺乏文化的传承性，难以形成持久的影响力。

四、城市规划管理的可持续性发展

自改革开放以来，我国的城市建设取得了突飞猛进的发展。如北京、上海、深圳、大连等城市，经过几十年的建设，城市功能不断增强，城市布局日趋合理，较好地体现了城市规划的要求，既显示出现代化城市的气派，又保持了红瓦绿树的历史风貌，逐步显示出人与自然的和谐，推动了城市的可持续性发展。把规划作为城市发展的战略、城市建设的纲领、城市管理的依据是城市规划建设及更新改造过程中的基本原则。规划是追求精品的理念，在城市精品工程的打造上，形成了从规划设计、施工组织到质量保证一整套的管理体系。规划是严格管理的理念，城市建设者对技术标准采用，应持一种实用主义态度，做到因地制宜，做到城市规划管理的可持续性发展。

结语

在城市规划中引入可持续发展的观点，基于资源和环境体系对城市发展的支撑和承载能力，以实现城市经济、社会、人口、资源、环境的协调发展，是建立具有中国特色的城市规划建设理论方法体系的关键环节，同时也是避免重复发达国家城市化进程中出现的各种负面效应的重要途径。

参考文献：

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创建全国文明城市是我市三大创建之一，也是今年赵书记亲自抓的一项重要工作。学习借鉴发达地区先进经验，是创建全国文明城市的一条重要途径。为了进一步推进我市创建全国文明城市工作，今年3月11日至14日，赵书记亲自带领考察团，考察了广州、珠海、深圳等地的城市建设。这次学习考察，陈开就常委、戴青云常委和我都参加。在考察过程中，我们切身感受到了三个城市发展的巨大成就，特别是城市的建设思路、有益探索和成功经验令我们深受启发，受益匪浅，对__今后创建全国文明城市很有借鉴意义。下面，我受赵书记的委托，就这次考察活动，向大家作报告。

一、广州、珠海、深圳的主要做法和成功经验

广州、珠海、深圳三个城市均位于“珠三角”地带，经济发达，环境优美，秩序优良，文化繁荣，在城市规划建设管理方面有许多值得我们学习借鉴的好做法、好经验。

1、城市规划作用突出。广州、珠海、深圳都把城市规划当作关系全局，关系未来发展的大事来抓，提出了“规划也是环境生产力”的理念，将规划定为“法定图则”，坚持规划先行，强化城市规划力量，以科学规划指导城市建设。在制定和修改规划时，坚持统筹兼顾，既注重当前规划，又做到适度超前；既考虑到市政府所在地的规划，还考虑到城郊的规划；对将要开发的土地，规划细化到每一地段，具体到土地性质、建筑密度、容积率、红绿线等方面。规划经市规划领导小组和市人大会议通过后，原则上不得变更，执行和监督十分严格，有效地维护了规划的权威性和严肃性，使规划真正成为指导城市建设的“龙头”。现在看来，这几年我们抓规划，坚持以规划为龙头推进城市建设是对的。这既是发达地区的成功做法，也是今后我们必须坚定不移贯彻执行的一个工作方针。

2、城市建设创新推进。广州、珠海、深圳的城市建设十分注重综合平衡，坚持一手抓新区建设，一手抓旧城改造，使城市空间更加舒展。在城市建设特别是城中村和旧城区改造上，坚持以人为本，以群众利益为重，做到了文明拆建和文明改造。深圳市率先创新，以大项目建设带动搬迁城中村建设，以土地储备带动城中村土地升值，对城中村开展环境整治，通过自改自建和村民宅基地入股等方式安置补偿，较好地解决了城中村问题。这种行之有效的模式相继被广州、珠海等城市学习采用和推广。珠海市还创造了城市建设统一规划、统一征地、统一划分功能区、统一控制竖向标高、统一审查设计、统一基础设施建设、统一风景园林绿化管理、统一市容街景管理的“八统一”珠海模式。广州、珠海、深圳还制定实施了《城市地下管线规划建设管理办法》，规定地下管线必须与道路等市政工程同时设计、同时施工、同时交付使用；不能同步建设的，在三至五年内，不得进行挖掘和铺设地下管线，从根本上解决了城市道路重复开挖的问题。三个城市的社区建设卓有成效，设施功能完善，服务体系健全，多个社区被评为全国文明示范社区。

3、城市管理体制完善。广州、珠海、深圳制定出台了一系列城市管理法规，使城市管理有法可依，有章可循，为城市管理提供了强有力的法规保障。同时，进一步建立健全了城市管理体制，三个城市都实行了分级管理模式。深圳市“重心下移，两极两轴，统一平台”的数字化城管模式引起了全国的关注。广州市形成“二级政府、三级管理、四级网络”的管理体制，市容环境卫生管理上有市容环境卫生管理局，中有市容环境卫生局，下有街道（镇）、办事处的环卫站，按照“统一管理、分级(来源：文秘站 ）负责、条块结合、以块为主、社会监督、依法治城”的原则，三级联动，纵抓到底，横抓到边，有力地推动了该市市容环境卫生管理工作。

二、学习考察的几点体会

通过学习考察广州、珠海、深圳文明城市创建工作，我们清醒地看到了与发达地区的差距和不足，也坚定了我们的信心。联系我市正在推进的全国文明城市创建工作，我们有以下几点体会。

1、创建全国文明城市要走符合本地实际的创建路子。广州、珠海、深圳在城市规划、建设、管理等方面有许多可以学习借鉴的经验和做法。其中一条就是三个城市的创建工作都坚持立足自身实际，充分发挥比较优势，走特色创建之路。我们在推进全国文明城市创建中，要坚持一切从实际出发，紧密结合本地实际，切忌照抄照搬，不加消化地吸收。要通过比照先进找差距，对照标准找不足，认真分析问题产生的根源，在总结借鉴的基础上，注重开拓创新，寻找符合__实际的创建路子和创建模式，不断提高创建工作的针对性和实效性。

2、创建全国文明城市关键在以人为本。市民是创建文明城市的主体，也是城市文明的受益者，他们的支持和参与，是创建文明城市的关键。在创建全国文明城市过程中，必须把以人为本贯穿于始终，切实尊重群众意愿，动员群众广泛参与，着力提高群众的生活质量和文明素质。对事关群众切身利益的事情，特别是群众密切关注的城市拆迁、旧城改造等热点难点问题，要主动征求群众和社会各界的意见，多做群众思想教育工作， 多做引导动员工作，多进行感情沟通，多想办法解决，最大限度地保护群众的合法权益，真正做到文明城市“文明”建。

3、创建全国文明城市要从各级领导干部做起。广州、珠海、深圳的城市建设各具特色，特别是在城市管理上给我们留下了深刻的印象。对比三个城市的创建，我们的差距绝不是几座高楼大厦、几个大型广场的差距，而是观念的差距，领导方法和管理水平的差距。各级领导干部是创建全国文明城市的重要力量，其作用发挥的好坏，直接影响到创建工作的效果。各级领导干部特别是主要领导干部要从__发展大局出发，把思想和行动统一到创建全国文明城市的战略决策上来，努力消除观望等待思想，克服畏难情绪，振奋精神，开动脑筋，解放思想，更新观念，充分发挥主观能动性、积极性，创造性地开展工作，不断提高城市管理水平，齐心协力推动创建全国文明城市工作顺利开展。

三、学习借鉴发达地区经验，推动我市创建全国文明城市工作进一步深入开展

它山之石，可以攻玉。我们考察的目的，就是学习借鉴发达地区文明城市创建的成功经验，结合实际，创造性地推动我市全国文明城市创建工作顺利开展。借鉴发达地区的成功经验，我认为要着重从以下四个方面下功夫：

1、要进一步增强创建工作的紧迫感和责任感。这次考察的广州、珠海、深圳都是“珠三角”地区经济比较发达的城市，但他们都始终把创建全国文明城市工作作为事关经济社会发展的一项长期战略任务来抓。创建文明城市是推进城市现代化，增强城市竞争力的必然要求，文明城市体现了一个城市的综合素质，是城市现代化的主要标志。在新的历史阶段，城市的文明程度、社会秩序和环境质量，越来越成为一种无形的生产要素，成为一种重要的资本。先进地区的经验表明，做好文明城市创建工作，城市可以树形象，企业可以增商机，群众可以得实惠。创建文明城市，就是通过加快发展经济，建设民主政治，繁荣先进文化，整体推进现代化建设，增创发展新优势，增强城市竞争力。现在全国各地创建文明城市的力度很大、势头很猛，非常激烈。因此，我们一定要切实增强紧迫感和责任感，解放思想，开动脑筋，查找差距，坚定目标，在管理上狠下工夫，以时不我待、奋发有为的精神状态，加大创建工作力度，不断提高我市创建文明城市水平。

2、要把“创建为大家、创建靠大家”的宗旨体现在创建工作始终。创建全国文明城市是广大人民群众改善环境、建设美好家园、创造文明新生活的创举。他们既是创建成果的受惠者，又是创建活动的主体。发达地区创建工作一条成功经验就是始终把“创建为大家、创建靠大家”的宗旨体现在创建工作始终。我们要充分借鉴这一成功做法，牢固树立“创建为大家、创建靠大家”的指导思想，始终把群众的呼声作为创建工作的第一信号，把群众关注的热点、难点问题作为创建工作的重点，把提高市民素质作为创建工作的起点。只有文明的市民，才有文明的城市。提高市民素质是创建文明城市的根本任务，也是最艰巨的任务。必须采取有力措施，加强市民的社会公德、职业道德和家庭美德教育。坚持分类施教，增强教育的针对性和实效性。对党政机关工作人员，重点抓好“为民、务实、清廉”教育；对窗口服务单位干部职工，重点抓好“爱岗敬业、服务社会”教育；对企业经营管理人员，重点抓好“守法诚信”教育；对普通市民，重点抓好“文明礼貌、遵纪守法”教育；对青少年，要从小抓起培养“四有”新人教育。要进一步把全市人民的思想和行动统一到创建活动上来，通过创建活动，不但使我们的各项工作上一个新水平，而且要使人民群众在参与过程中得到教育和提高，真正把“创建为大家、创建靠大家”的宗旨贯穿到我们创建活动的全过程。

3、要有切合实际的工作举措。扎实有效的工作举措是确保创建全国文明城市工作取得明显成效的有力保障。广州、珠海、深圳等发达地区创建全国文明城市一个明显特征就是，从本地实际出发，走特色创建之路。我市刚开过的第十次党代会提出了“加快城镇规划建设管理，努力提高城镇化水平”和坚持“科学规划，依法建设，严格管理”的要求。首先，我们要科学规划。这几年来，市政府投入510多万元编制了16个镇的总体规划、那?洋产业带规划和一批专项规划，为我们的城市建设和管理提供了科学依据。其次，市人大制定了《关于进一步提高城市规划建设管理水平的决定》、《关于整治违法违章建筑的决定》，为我们依法建设提供了法律保障。从20__年6月1日起，市政府不再批准宅基地，开发了“泰安苑”第一期居住小区8万平方米，建成了“那大阳光巴洛克商住区”2.5万平方米，今年又启动了“悦信殴尚广场”5万平方米，正在规划筹建386亩的“镜湖”高尚住宅小区的开发。目前，已有四家企业申请调整置换土地到“镜湖”园开发房地产。今后，我们都要按照“政府主导，统一规划，统一设计，整体开发”的模式，加大房地产的开发力度，把原来市政府分散出让的宅基地调整置换连片开发，整体开发。同时，我们要探索“平改坡”的路子。我们第一期“平改坡”试点工作准备就绪，规划设计已出来，省建设厅表示满意并给予支持。我们准备争取省支持一点、老百姓出一点的办法抓好“平改坡”试点工作。只有这样，才能进一步提高城市品位，在城市建设上真正体现文明建设。最后，严管重罚。要坚持教育与处罚相结合的原则，切实抓好创建全国文明城市工作。这次我们到珠三角学习考察已看不到处罚了，因为他们经过十多年的素质教育，市民的文明程度提高了。从他们提供的资料来看，原来也是从严管重罚抓起的。我们要建章立制，重新修订《环境卫生管理规定》、《公共卫生管理规定》等制度，做到有章可循，有法可依。各单位、各部门要用赵中社书记在20__年对城市管理工作提出的“看不惯，忍不住，放不下”三句话的要求来抓好城市管理工作。我们要坚定不移地抓下去。在城市规划、建设和管理中，管理投入资金是最少的，我们要从__的实际出发，按照赵书记提出的“没钱办有钱的事，钱少办钱多的事，不花钱也能办事”的要求，在坚持过去成功创建经验、做法的基础上，制定切实可行的具体工作措施，有针对性地解决制约我市创建全国城市文明工作中存在的突出问题，抓住重点，突破难点，整体推进，走出一条切合__实际的创建路子和工作模式，确保我市创建全国文明城市工作取得明显成效。

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一、廊坊社区及居民的基本状况

（一）廊坊市社区情况

1.社区的基本情况。廊坊市共有11个县（市、区），90个乡镇3222个行政村，2007年开始的城中村改造和新农村建设，大部分农村居民也搬进住宅楼，从分散式向集中式居住转变。县城中村居民已经基本迁入新居，形成较有规模的居住小区；廊坊市区随着城市化建设新建社区建设更是颇具规模，为社区教育的发展提供了基本条件。

2.社区设施的基本情况。虽然城市建设的快速发展，社区居委会规模不断扩大，但政府投入相对有限，社区经费普遍短缺，办公、活动用房难以得到较好保证。据抽样调查，市城区38个社区到2013年，与教育相关的基本设施还不够完善。38个社区居委会中，能配齐电脑、空调、电话传真、VCD影碟机的不到半数，能够实现社区服务电脑网络化、有配套文化基础设施、市民学校有宽敞明亮的教室的不到1/5。

3.社区管理的基本情况。在调查的基层社区中，目前专业的社区教育工作者极为缺乏，全市具备社会工作者专业证书的人员更是寥寥无几。除极少数社区外，绝大多数社区硬件设施不完善，社区居民缺乏必要的活动场所。社区管理所需的软硬件设施都亟待提高和完善。

（二）社区居民情况

截止2010年，廊坊市常住总人口近436万，市区人口约40万，本次调查主要针对市区居民。市区内不同社区居民构成不同，也显现出不同的群体文化特质。从较大范围看，西小区一带社区高校教师较多，中东部社区行政事业单位人员较为集中，管道局社区则显现出较为突出的局域意识和特色，城乡结合部或城中村改造后的社区中小企业主及商贩、外来务工人员等更为集中，而新源街道办事处、光明东道街道办事处、北大街街道办事处等负责的小区有很多是村改居社区，居民多为原城中村的人员。

二、廊坊市居民社区教育的需求状况

（一）调查的内容及形式

本次调查对社区教育资源的调查以有形资源为主，对社区教育需求的调查包括居民对社区教育的认知、社区教育的内容需求、形式需求等。调查的形式包括实地考察和问卷调查、座谈调查、典型调查和社区内各有关人员的交流。调查中，随机发放问卷，采用百分比统计处理。通过调研，我们对廊坊地区社区教育资源的现状和社区居民教育的学习需求有了初步的了解，对社区的发展和我市终身教育体系的构建有了一些新的思考。

（二）调查的范围及情况

我们通过问卷、走访等形式，对我市市区内40余个社区，8个县（市、区）的一些社区进行了问卷调查，并对市管道局老年大学、廊坊市老年大学、市楹联协会等机构和组织进行走访调查及问卷。共发放问卷2800份，收回有效问卷2446份，发放人群上到80多岁老人，下到10多岁的孩子，涵盖了各个群体，能够反映不同人群的多元化教育需求。在调查有效样本中，以城镇居民为多，占总数的66.8%；城乡混合区居民占到总数19.1%；农村居民仅占到总数的14.0%。农村社区的居民偏少，这是本次调查的一个不足。

（三）受调查居民的基本情况

在接受调查的社区居民中，女性占51.16%，男性占48.84%；50岁以上的中老年人占到60%以上；高中以下文化程度占到近50%；机关事业单位人员占到近20%，各类企业人员占到50%以上；50%以上的受调查者收入水平在1600-7000元之间。总体情况看，社区居民的家庭经济收入和生活相对稳定，具备社区教育发展的良好基础。

（四）居民社区教育的现状

1.居民参与社区教育的广度和深度不够。社区教育不够普及，尚不能满足社区居民的需求。调查结果显示，高达89.4%的被调查者“根本不了解”社区教育。这表明当前社区教育发展水平相对较低，尚未达到满足社区居民学习需求的层面。参与者的广泛性不足，大多数是离退休人员，社区单位和在职人员参与率不高。这种状况的形成主要是在职人员工作和家庭压力较大，他们认为“工作忙，生活负担重，没有精力”、“社区没有开设所需的课程和培训项目”等都是影响他们参与社区教育的主要原因。

在调查参加过社区教育中的哪些活动时，很多居民的回答是社区没有什么活动。有活动的社区居民回答主要是参加文化娱乐和体育健身活动。活动很少由居委会组织，大多为民间自发组织，参加过此类活动的占被调查者的20%。而在管道局社区情况则有很大不同，那里的被调查者大多认为，活动很多，学习很正规，生活非常充实快乐，大家的精神面貌也非常好。这反映出投入不同、管理不同，教育的效果不同，居民的幸福指数也有很大不同。

2.现有社区活动教育性不足。当前我市社区中所开展的大多只能称为“社区活动”，不能称为“社区教育”。从组织形式看，多数为居民或民间组织自发形成的、在公共场所进行的文艺体育等娱乐健身活动。由居委会、学校等政府机构或单位统一组织的活动较少，由市老年大学组织的教育活动规模小，覆盖面窄，管道局老年大学情形好于市老年大学，这样就造成了各社区活动水平参差不齐。但总体讲，组织越正规效果越好。从内容看，居民或由民间组织自发组织的主要是娱乐健身活动，教育性不足，凝聚力不够，由老年大学组织活动的教育性和凝聚力明显增强。

（五）居民社区教育的需求状况

1.社区居民对社区教育的需求旺盛。首先，对于是否有继续学习和提高的必要，被访者中认为很有必要和有必要的占77%，表明他们对社区教育的需求旺盛。他们对已开展的社区教育活动表示了广泛认可，54.3%的被调查者表示“愿意”参加社区教育学习，希望主动参与社区交往和社区活动。其次，居民主动参与社区教育的积极性很高，67.4%的被调查者“愿意无偿加入”社区教育志愿者队伍。居民对社区教育抱有多方面的期待，他们期盼“组织更多不同层次的志愿者，参与社区教育”，渴望就近“开办图书馆（阅览室）”，希望“社区内的教育文化设施向社会开放”，其中最希望解决的问题是“扩大社区教育的受益面，加大资金的投入，使教育设施、活动场地更多一些”。

2.社区居民学习目的多样。首先，社区居民参与社区教育的目的因性别、年龄、职业、教育程度以及经济状况等方面的差异而不同。人们对提高自身知识水平的愿望迫切，渴望通过学习，使自身的知识结构得到调节和优化，珍视生命健康，重视生活质量，关注法律知识。其次，社区居民对学习内容的需求体现个性化。值得注意的是，60岁以上的被访者中选择艺术类的比例仅次于健康类，说明人们正逐渐从老有所养向老有所乐发展，反映了社会文明程度的提高。再次，居民要求教育服务的实用性。居民要求设立图书阅览室，成立“市民学校”，设立少年、老年活动中心，要求社区中的各类教育文化设施应向社会开放等等。

3.居民欢迎网络教育形式。调查显示，有50.9%的被调查者表示参加社区教育最喜欢在家学习，网络教育形式被社区居民广泛接受。受调查者中，无论年龄、职业、能否使用电脑，绝大多数居民表示，愿意接受可以随时随地学习的网络教育形式，希望学习更多的计算机知识。这充分表明了通过现代教育技术发展社区教育的必要性。

三、廊坊市发展社区教育的思考

（一）社区教育需要得到政府的支持

调查结果显示，高达42%的被调查者认为社区教育开展的成功与否很大程度上取决于“政府的投入”。这既表明被调查者对社区教育经费投入能否满足实际需要的担心，也表明他们认为政府应在社区教育经费投入方面发挥主导作用。目前廊坊市终身教育的工作主体是社区市民学校，但是终身教育并没有纳入国民教育体系，使得社区市民学校在经费、师资、设施上与广大市民的需求不相适应。通过对廊坊老年大学和管道局老年大学以及白家务市民学校走访，廊坊管道局老年大学师资雄厚，学习资源丰富，任课教师都是较为有经验的退休教师。而廊坊市老年大学则因资金等方面的限制，师资和教学资源落后于管道局，在乡镇市民学校中问题更加突出。

社区教育是公益性教育，因此，要得到发展必须得到政府的政策和财政的大力支持，只有政策和经费得到保障，教育才能落到实处，市民的教育需求才能得到切实满足。

（二）社区教育需要社会的协同努力

有27.1%和16.7%的被调查者认为社区教育开展的成功与否很大程度上取决于“居民自身关心程度”和“社区重视程度”，这表明提高社区居民对社区教育的认识以及提高社会（社区）对社区教育的重视程度也是决定社区教育成功的重要因素。要实现社会的协同努力，需要市委市政府出台相关政策，对于社区教育的发展做出规划，对相关部门和单位提出要求。强调整个社会的参与，即社会各个部门、单位、组织及社会方方面面均应为终身学习提供服务，充分发掘社会各方面的资源，形成终身学习的网络。

（三）社区教育需要建立四级管理体系

建立和完善社区教育管理网络体系，是满足社区居民学习需求，提升社区教育发展水平的重要支撑。要加快建立设市、县（区）、乡镇（街道）、村（居）四级社区教育管理体系，让社区教育真正进入社区。通过管理网络实现对社区教育的管理与建设，促使社会教育资源对社区居民的开放，形成社区居民处处可学、时时能学、人人皆学的社会环境。通过四级管理网络建立专职人员为骨干、兼职人员和志愿者为主体的相对稳定、结构合理、素质优良、数量充足的社区教育工作者队伍，促进社区教育工作的深入开展。建立起四级管理网络，不仅需要市级政府部门的支持，还必须有县（市、区）、乡各级政府部门的政策和资金扶持。这要求教育行政主管部门大力推动各级政府，实现四级管理体系的尽快建立。

（四）社区教育需要搭建终身教育平台

从市民的实际需求看，我市居民对于现代教育技术极为欢迎。从对其他地区社区教育发展的实践看，多个社区教育区起步较早的地区均已拥有当地较为完善的终身教育平台，并取得良好效果。我省唐山、邢台已建成本地的终身教育平台，秦皇岛、承德资金已基本到位，正在积极筹备平台的搭建。然而，当前我市在这一方面仍然处于空白状态。因此，搭建终身教育平台是我市居民终身学习的需求，是我市社区教育发展的必然。

（五）社区教育需要提高管理队伍专业素质

目前街道办事处和居委会管理人员是社区管理主要力量，也是日后发展社区教育的重要力量。但就当前社区管理队伍的状况看，专业素质急需提高。就全省情况看，唐山、秦皇岛、承德、张家口等地均已开展起基层社区干部培训项目，对于提高基层社区干部的专业素质，提高社区管理水平有着很好的促进作用。我市也应借助社区教育这个平台，建立我市社区干部培训基地，加强全市基层社区干部的专业培训，全面提高社区管理水平，进而提高全社会的管理水平。

（六）社区教育需要顶层设计

社区教育需要具有现实性、前瞻性和导向性，这涉及到社区教育发展的方向和顶层设计问题。所以，需要市委市政府站在廊坊社会发展的高度，从我市经济和社会发展对市民素质发展的要求出发，对社区教育做出规划和设计。调查中所反映的教育需求是居民当前的现实性教育需求，是我们当前发展社区教育的基本内容。我们必须应广大居民的要求实施社区教育，使社区教育走入人们的生活。要进行学习观念和方法的教育，帮助居民扫除学习障碍，提高社区居民的学习参与率。同时，根据经济和社会的发展对社会中人的要求趋势，我们也要对居民进行具有导向性的思想观念改变和整体素质提高的教育。