关于城中村改造的建议范文

导语：如何才能写好一篇关于城中村改造的建议，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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一、指导思想、总体目标和改造要求

（一）指导思想：以党的十七大及十七届六中全会和我市第十三届党代会精神为指引，按照以人为本、构建和谐社会的要求，围绕第十五届人代会第一次会议关于“加快城中村改造步伐”的重点建议，广泛动员，整合资源，在市区范围内进一步加大“城中村”改造力度，加快建设宜居城市，推进我市经济社会的可持续发展。

（二）总体目标：力争通过五年时间的努力，基本完成市区“城中村”改造任务，逐步改善城市环境，努力提升城市品位，着力打造现代城市新形象。2012年目标：在调查摸底的基础上，完成规划编制，制定相关政策，宣传发动并组织实施。

（三）改造要求：坚持“按规划建设、按规范管理”，统筹推进“城中村”改造工作，通过改造使改造区块基础配套设施建设更加完善、居住环境明显改善，与周边区块的开发建设更加协调。

二、工作内容及工作步骤

（一）前期准备阶段：2012年4月底前，由市政府牵头，成立重点建议办理工作领导小组，分管副市长任组长，制定实施方案，明确工作步骤，召开相关动员会议，落实工作责任。

（二）推动办理阶段：2012年5月至8月，由市旧城改造指挥部办公室负责统一协调，按照工作计划，围绕重点建议内容全面开展调查摸底，召开各层次座谈交流会，研究提出政策建议，递交市委、市政府决策。9月至11月，出台相关政策，进行全方位宣传，完成规划编制，做好安置准备，逐步实施“城中村”改造工作。

（三）督促落实阶段：2012年5月至11月，由市政府牵头，对重点建议办理情况进行定期督查，并在取得阶段性成效时邀请人大代表视察、督导。根据市人大常委会统一安排，6月份与市人大代表见面并答复重点建议实施方案及工作推进情况。9月份，由市政府向市人大常委会专题汇报重点建议推进落实情况，并根据人大审议意见进行整改、完善。

（四）总结汇报阶段：12月份，由市政府将重点建议整改落实情况以书面形式向市人大作专题报告。

三、主要措施

（一）建立组织，加强领导。自2011年12月在我市的第十三次党代会报告中提出“城中村”改造工作设想后，市政府在2012年政府工作报告和城乡建设工作会议上提出了要在较短的时间内完成我市城区的“城中村”改造工作的计划，3月29日市委办、市政府办联合下发了《关于成立市旧城改造指挥部的通知》，由市长任总指挥、副市长任执行指挥，任副指挥，市政府办、纪委（监察局）、组织部、宣传部、法制办、发改局、公安局、财政局（地税局）、人力社保局、建设局、城管执法局等19个部门的主要领导及梧桐街道副主任为指挥部成员，指挥部下设办公室，同志兼任办公室主任，同时从各条线抽调骨干人员充实到办公室，切实推动“城中村”改造工作，办公室人员已于4月15日全部到位。

（二）调查摸底，制定政策。我市“城中村”形成时间长、历史遗留问题多，“城中村”改造政策制定是否恰当是工作能否顺利实施的关键。旧城改造指挥部要在原来初步调查摸底的基础上将工作做深、做细，通过多种形式，对每家每户的现有房产情况、劳动就业情况、社会保障情况、子女入学情况等进行深入了解，全面掌握“城中村”改造工作中存在的矛盾、老百姓的期望等情况。在调查摸底的基础上，按照“政策可持续、群众可接受、政府可承受”的原则，研究制定出实际可行的“城中村”改造政策，加强政策的宣传，在五年内稳步推进“城中村”改造工作。

（三）科学规划，整体推进。我市“城中村”分布零散，部分区域不具备规模开发的可能，由于拆迁费用的不断攀升，遗留下的“城中村”改造难度越来越大。下一步，将根据各区块实际，制定具体改造方案，通过统一规划、统一建设、统一安置，集中人力、物力、财力，根据轻重缓急，进行“城中村”改造。同时，结合城市总体规划的修编，进一步完善改造区域控制性详细规划编制工作，为“城中村”改造做好规划引导工作，盘活“城中村”的土地资源，提升城市形象，改善城市交通，使城市功能分区更趋合理。

（四）集聚要素，强化保障。由市级财政部门积极筹措资金，提供财力支持，协调做好实施主体的资金平衡工作，保障“城中村”改造项目建设启动资金、基础设施配套资金及村民拆迁补助资金的到位。市国土资源局做好安置土地安排工作，并协调市土地储备中心做好搬迁“城中村”土地的收储。市供电、供水、供气、电信、广电等部门（单位）负责做好居民用电、用水等生活基本需求的转移衔接。

四、工作要求

（一）突出重点，落实责任。“城中村”改造是一项系统的、复杂的、长期的工作，面广量大难度高，各开发主体和有关部门必须按照各自分工，确定工作重点，采取针对性措施，确保改造工作取得实效。

（二）加强协作，形成合力。本次重点建议办理工作涉及面广、量大，各街道、市级相关开发主体及相关部门要加强沟通，密切配合，各司其职，齐抓共管，确保各项工作措施落到实处。

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关键词：城中村改造 现状 对策

为加快城中村（城中村包括村、村改居、村改社区，下同）改造，选取日照市4个街道不同类别的12个村近3年的城中村改造情况进行调查，对这些城中村改造的基本情况和成功做法进行分析，提出对策。

1 日照市市区城中村改造的基本情况

据统计，市区范围内有城中村89个，人口约11.3万。城中村整体建筑混乱，建筑密度高，街道脏乱差，房屋出租杂乱，易诱发治安、消防、环保、卫生等诸多问题。2008年，市区启动改造的村12个，安置用地13.3万平方米，拆迁腾空土地34.2万平方米，建成安置楼16.5万平方米，回迁1610户，正开工建设安置楼23.9万平方米。2010年，列入改造的村有13个。城中村改造是城市发展的必然选择与结果，有利于改善居民居住环境，提高居民生活水平，能够优化土地资源配置、提高土地利用率，节约、集约、高效利用城市土地，对平抑城市房价有明显作用。

2 城中村改造的基本做法

2.1拆迁安置，村民利益优先。2007年，日照市政府38号文件《关于城中村改造的意见》出台后，启动了规模最大的一次成片区、大面积城中村改造。试点之初，在拆迁安置环节上陷入“持久战”。所以38号文件出台后，给予村在城市规划、土地出让中足够的优惠政策，使其在诸多利益关系中受益最大。在改造的村中，普遍采取“拆一补二”的补偿办法，四间宅基地的正房，可以置换二套共170至180平方米的安置楼，这一做法是日照市根据实际情况进行城中村改造的创新；同时还与村民签订回迁房交付时间，多层楼在一年内交房，高层楼在二年内交房，确保村民无后顾之忧。

2.2优选城中村改造模式。经过二年多的实践，日照市初步形成了二种模式：一是自行改造模式。最初改造的村全部采用这种模式。二是村企合作改造模式。这种模式在城市中心地带比较可行，新市区的房产价格高，合作企业有利润空间，可借助房地产开发企业的专业优势和资金优势，建设质量好和标准高的生活居住区。

2.3多渠道筹集城中村改造资金。日照市城中村改造，坚持政府组织、村实施、市场运作、政策扶持的原则。为解决改造资金，多渠道筹集资金：一是村经济积累；二是由各区政府借支，由街道财政担保，借给改造的村；三是安排建筑企业带资建设；四是个别村以划拨土地使用权抵押贷款；五是与企业合作，由企业垫付资金；六是村集体内部集资。

3 城中村改造面临的困难

3.1改造成本缺口大，资金不足。城中村改造“拆一补二”模式，解决了村民的利益，但大大增加了新建安置楼的成本。经济条件好、集体资产多、位置优越的村居，为便于拆迁，比其他村安置房屋面积和补偿额要高，而经济基础薄弱的村无法支付这笔启动资金，增加了这些村的拆迁难度。城中村改造，算总账会有盈余，但算眼前张，启动资金不足，拆迁时畏手畏脚，村压力很大。

3.2村民利益均衡难，影响拆迁。在日照城市规划区，已有十几年没有审批宅基地，拆迁时以现有房屋为基础进行安置，个别村在拆迁分户时，可以解决部分老年房，但对几代一家的家庭，不能解决分户问题，历史的、深层次的矛盾就暴露出来，补偿和分户的标准难以衡量。还有的居户依靠原来房屋的优势地段，索要过高的补偿，“钉子户”也不少见，影响整体拆迁。

3.3开发周期长，风险较大。自行改造的村，首先要投入资金搞拆迁，需要5至6个月的时间，腾空后的剩余土地进入市场出让，从开始办理规划到土地招拍挂出让完成，也需5至6个月，安置房建设时间需要1至2年，城中村改造项目开发的周期总体需要2至3年的时间，不可预见的因素给村拆迁带来风险。

3.4房屋供求失衡，潜在风险增高。日照市市区人口有33万，按户均2.7人计算，约12.3万户，预计有一半的家庭购房，需6.15万套。现有12个村已进行城中村改造，预计拆迁腾出土地面积75万平方米（1125亩），按1.5的容积率计算，在二年内建房110万平方米，以每套100平方米核算，约建1.1万套住宅；目前市直三区，东港区、开发区建房正在运作之中，据估算一年内约增加1.3万套住宅；每年市区房地产公司建房的数量也在1.5万套左右；2010年被列入城中村改造的新村，也会增加房屋1.3万套。这样二年内房屋增加数量会突破6.7万套。房产供大于求，物业供给量大于市场需求，将会导致大量物业空置，城中村改造投资回收期延长，甚至出现亏损。

4 优化城中村改造的措施和建议

4.1因地制宜，解决资金瓶颈。坚持政府引导，村实施，市场运作，制定优惠政策，积极引导鼓励社会力量参与城中村改造。村可根据集体积累和其他融资条件，因地制宜找到适合自己的改造模式。对集体积累多，又有开发经验的村可选择自拆自建的模式，滚动发展，解决资金。对集体积累少，又急需开发且无经验的村可选择村企合作模式。

4.2合理分层次推进城中村改造。城中村改造费用庞大，是一个长期的过程，要分清主次，有计划地逐步推进。在城市的中心地带首先推行，然后带动其他区域改造。在以村为主体的前提下，应根据自身的经济条件、区域位置选择时机进行改造。

4.3建议出台城中村改造实施细则。推进城中村改造是一项复杂而艰巨的系统工程，需政府的坚强领导，职能部门各司其责。村设专门机构，负责拆迁改造工作，企业参与投资的，要规范其融资方式和土地开发方式。对出现的新情况如村企合作、拆迁补偿标准等。政府应以规范性文件的方式，作出明确规定，便于在实际中执行。

参考文献：

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关键词：“城中村”改造 规划环评 水环境影响 减缓措施

中图分类号：X5 文献标识码：A 文章编号：1674-098X（2013）04（c）-0139-02

2009年8月，广东省政府《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府[2009]78号）[1]，文中提到：“将“三旧”改造与农村土地整治有机的结合，统筹规划、全面推进土地综合整治。以推进“三旧”改造工作为载体，促进存量建设用地“二次开发”，统筹城乡发展，优化人居环境，改善城乡面貌，努力建设生产发展、生活富裕、生态良好、文化繁荣、社会和谐、人民群众充满幸福感的广东。”

由于“城中村”存在污水管网不完善，雨污混排、居民生活污水及小企业工业废水混排等缺少水污染防治设施的现象，“城中村”带来的城市水污染问题比较严峻。为进一步推进“城中村”改造，做好环境保护工作，在规划环评阶段提出合适的水环境影响减缓措施十分必要。为此，本文结合广州棠涌村“城中村”规划环评实例，对水环境影响减缓措施进行探讨。

1 改造项目概况

棠涌村位于白云区白云新城西部延伸区控制范围内，在行政区划上属于新市街管辖。2010年棠涌村总人口9657人，总户数3806户。本次改造范围用地约117.43公顷，全部为集体用地。其中村民生活用地60.82 公顷，村经济发展用地40.31公顷，水域和其他用地16.23公顷。

改造范围内多为村民住宅和工业厂房。村民住宅与工业厂房建筑新旧混杂，布局零乱，建筑密度大，建筑间距不能满足要求，存在社会治安、消防等安全隐患。

2 改造实施方式

棠涌村的改造实施方式建议采用搬积木的改造方式。

（1）先村民住宅建设，后集体物业建设。

从改造的可操作性分析，建议先启动涉及建筑较少的地块进行改造，减少在改造期间的安置问题。通过建设商住楼，逐步搬迁、安置村民，实施搬积木式的改造。这也是村集体很愿意采取的模式。

（2）改造顺序既要保障村民安置，又要兼顾集体物业延续性为降低改造风险，各期改造尽量避免出现临迁情况，以先建后拆的方式进行村的改造建设。

3 水污染源分析

“城中村”改造规划实施后，根据用水量以及相关资料对规划区污水排放量预测，规划开发区域污水产生量约为1.59万m3/d（580.35万m3/a）。主要为规划区域居民生活废水、商业配套餐活动产生的含油废水等。

4 规划实施存在的水环境影响分析

规划范围及周边地区历史上由于缺乏必要的规划控制，城市空间布局无序，公共设施和基础设施缺乏，建设用地混乱，产业（尤其是工业）布局分散，工业、房地产项目和农村居民住宅建设随意性大，“城中村”现象严重，环境状况逐步恶化，流溪河生态保护区用地大量被蚕蚀，导致作为广州市饮用水的水质下降。同时，规划范围内目前没有完善的排水管网体系，大部分地区采用雨污合流制，直排入附近河涌或流溪河，城镇的无序发展导致污水收集率低。从排水系统上讲，存在的问题归纳起来有以下几点：

（1）规划范围及周边地区企业较多，但较分散。由于企业规模小，生产工艺相对落后，环境意识薄弱，有些废水未经处理或经处理未达标直接排入河涌，严重污染了河涌水质。

（2）城乡结合区存在较多“城中村”，城中村道路杂乱无章，基本上采用明渠（沟）排放，许多鱼塘和河涌直接成为排污沟，由于这些地区居住人口密集，水体污染严重，环境状况较为恶劣，“城中村”环境已对整个规划区及周边地区的城市发展造成障碍。

（3）规划区及周边各个镇（尤其是中心城镇）近几年人口数量增长比例逐年增加，增长幅度较大，由于污水处理设施的建设明显滞后于城镇规模的发展，各个镇现状排水体制部分尚为雨污合流，在现有道路上，采用暗道排水，污水直接排入江河，对规划区域周边水质威胁较大。

（4）规划区及周边地区地势复杂，人口密度小，污水管道系统布置难度大，污水提升泵站建设不足，投资效率较低。

5 水环境影响减缓措施探讨

5.1 配套排水设施同步规划实施

规划实施时配套污水管网和提升泵站须同步实施，并通过规划行政手段不断完善规划区内及周边地区排水系统，加快城市污水处理厂的建设进度，从根本上解决水污染的问题。要重点解决规划区内雨污合流、污水管网覆盖面不广的为突出问题。规划区实施严格的雨污分流制度。通过规划的实施，带动区域内现有雨污合流的村镇实施雨污分流改造，从而实现改造区域污水的集中处理。

5.2 带动改造现有排水设施

由于本规划的实施后，规划区域城市化进程将加速。根据以往经验，城市化进程加速过程中，城中村的市政设施落后问题将日益突出。城中村日益增加的外来人口和产业将加大污水的产生及排放量。因此，为保证改造后污水能及时排放，应加强现排水设施的改造，加大泵站及排水管网的建设。若不加以控制，将会出现排水设施不完善带来污水横流现象，对环境造成影响的同时，也会损伤居住区居民生活品质和城市总体形象。

5.3 规划区域入驻项目污水预处理措施

规划区入驻项目在可接入污水管网汇入污水处理厂集中处理的前提下，项目污水应经预处理达到《水污染物排放限值》（DB4426-2001）[2]第二时段三级标准方可排入市政污水管网。保证规划区域废水可经市政污水管网进入市政污水处理厂进行集中处理，减少污水直接排入附近河涌带来的水环境影响。

5.4 非点源水污染预防措施

由于规划区域的城市化，地面将由乡村特征转变为为城市化、工业化特征，地面硬化面积加大，造成雨水涵养量降低，地表径流增大，也将会把更多的污染物带入水体。在规划建设过程中应尽量在室外停车场，人行广场采用透水材料，大面积硬化地面的初期雨水应尽量沉淀后再排入水体。

6 结语

分析表明，随着本规划的实施，除了规划区人口及企业随之增长外，也必将带动周边区域发展，规划区域及周边逐步城市化，污水产生量将进一步增长。但是随着规划区及周边地区配套管网的建设，产生的污水由现在的污水管网配套不完善或集中式污水处理厂处理能力不足而分散排入纳污水体情况可以得到改善。同时，随着改造方案的落实，污水管网的布设，改造片区污水设施建设投入使用，排入改造区域附近河涌的废水及水污染物量将减少大，可有效避免污水直接就近排入河涌。

因此，“城中村”改造规划环评中找出存在的水环境影响问题，提出相应的水污染减缓措施，可在规划实施后改善周围水环境质量。

参考文献

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关键词：城中村；治理；临沂

中图分类号：C913 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）22-0129-02

随着近些年临沂城市化进程的加快，城区规模快速扩张，部分村居逐步并入城区成为“城中村”。“城中村”给临沂市城市发展提供宝贵的空间的同时，也带来了诸多的问题。“城中村”的治理改造成为社会稳定和谐必须要解决的课题。

一、临沂市“城中村”治理现状

近年来，临沂市由于经济的迅速发展，城市化进程快速推进，出现了许多的“城中村”。临沂市的“城中村”可分为两类，一类是建城区范围内各村街，已被城市所包围，形成“城中村”。这些街村已成为城区的一部分，但在户籍、土地权属、经济组织和行政管理体制方面仍保留原农村模式，住户大多独门独院，土地利用率低，建筑密度大，村内道路狭窄，存在很大的消防安全隐患；出租房屋缺乏管理，外来人员多，存在社会治安问题；环境卫生、生活服务、绿化等各类配套设施不完善，居住条件差。另一类是由于新一轮城市规划，将新增加的“城中村”。城郊接合部的村庄，位于规划区内，但未完全纳入城市建设范畴，村民群居意识较强，生活方式接近农村。随着城市的发展，这些村庄有可能成为新的“城中村”。

根据统一的城市规划和城市发展的定位，市委、市政府高度重视旧城改造工作，把旧城改造和城中村治理作为优化城市发展布局，提升城市品位，改善人民群众生活环境的大事、实事来抓，相继出台了《关于加快推进城中村改造工作的意见（试行）》，《临沂市城中村改造项目开发建设技术文件》等相关文件，保证城中村改造的规范运作。遵循大规划、高品位的城市建设理念，统一规划，确保了将“城中村”的治理与大临沂的城市建设紧密结合，不搞重复建设。

2003年以前，临沂市主要进行的是市区的旧村改造，由于资金等方面的原因“城中村”改造进展缓慢。近几年来，市委、市政府加快了“城中村”的改造治理，列入规划范围的村居有249个，其中已完成改造的“城中村”有64个，正在改造中的“城中村”有118个，累计拆除房屋面积1 710万平方米，新增安置房面积1 086万平方米。

二、临沂市“城中村”治理的特点

临沂市的“城中村”改造工作取得了较大成绩，极大改善了居民的居住条件，改善了城市环境面貌，取得了很好的经济效益和社会效益，也摸索出了因地制宜，实施“城中村”改造的一些方法。

1.将“城中村”治理改造统一于大临沂的建设中

遵循大规划、高品位的城市建设理念，为确保城市建设的高标准、高档次，临沂市专门请来两院院士、国内城市规划的权威专家参与指导新一轮城市规划，结合临沂的自然、历史、地理、资源特点和发展前景，将城市定位为“鲁东南地区中心城市，全国性商贸物流中心之一，历史文化名城，具有滨水特色的宜居城市”。统一规划确保了将“城中村”的治理与大临沂的城市建设紧密结合，不搞重复建设。

2.因地制宜，实施“城中村”改造

在“城中村”改造工程的实施中，按照“统筹规划、因地制宜、分类实施、以点带面”的指导思想，始终坚持以城市规划和土地利用规划为龙头，在保障被拆迁群众利益的前提下，“拆一还一，先建后拆”；对企业搬迁的，实行先补后拆，城区内统一建设社区，实施成片区规模改造；在农村，采取填实“空心村”、合并建立中心村、建设统一社区（农民公寓）等模式进行改造。在改造的方式方法上，采用村居为主，自我改造；土地收储，政府改造；吸引外资，联合开发；以强带弱，共同发展等多种方法进行改造。

3.多种举措，妥善安置搬迁村民

“城中村”虽然有这样那样的问题和弊端，但村民早已习惯，他们最关心的不是改造后城市环境如何优美，街道如何整齐，而是更多地担心改造后失去赖以生存的房产和土地，害怕既不能保住自己原有的资产，又失去谋生的手段。因此，如何妥善安置搬迁村民，是市委市政府考虑的首要问题。在拆迁安置中，各级部门充分听取群众意见，采取货币安置、还建安置、留地安置、养老保险安置、用地单位安置等多种形式做好群众安置工作。想民之所想，忧民之所忧，妥善安置村民，解决他们的后顾之忧，使临沂市的“城中村”改造进展顺利。

三、关于临沂市“城中村”治理问题的思考

当前，临沂市的“城中村”治理，主要是对“城中村”的建设改造，侧重的是统一的规划和拆迁重建工作。对于既定的旧城旧村改造任务中“促进旧村居和城中村集体经济的管理模式转变，使其成为符合社会主义市场经济体制和现代企业制度要求的企业”及“村民”向市民转变的问题，所关注的程度还远远不够。

“城中村”改造是一个涉及户籍制度、土地利用制度、集体资产处理、村民自建住宅政策、投融资体制等多方面的复杂系统工程，改造的任务重，经济利益复杂，所需资金数额巨大。省内外一些大中城市在“城中村”改造中，已经探索积累了一些成功经验，例如，珠海市对“城中村”进行拆除并安置村民，辅之以一些配套措施，吸引房地产公司参与旧村改造。广州市的“城中村”也成功完成了改制，都市农民成为公司股东，“城中村”撤销村委会，组成股份公司，按《公司法》经营原来集体企业与物业。借鉴这些经验，我们认为，临沂市在继续推进“城中村”治理的工作中，应更加注意以下方面：

1.加强“城中村”改造与城市社区建设相结合，促进“村民”向市民的转变

总结目前各地“城中村”改造的做法，要特别注意防止将“城中村”改造仅仅局限于房屋形态的改造，忽视“城中村”社会形态的改造。“城中村”不仅仅是一种房屋的形态，它还是一种社会形态。因此，“城中村”的治理就不仅仅是人们由平房搬进高楼大厦这么简单。城市化进程中，人的城市化更加重要。这就要求我们在“城中村”改造中树立长远眼光，注意在进行房屋改造的同时，尽可能实现社会形态的改造，使“城中村”更好地融入到城市整体中去，以实现“城中村”彻底的城市化。

首先，在“城中村”改造后的社区引入规范化、市场化、统一化的物业和社会管理方式，使“城中村”社会结构和管理实现现代化。临沂市在“城中村”改造中所实行的成片开发，即合并组建大型社区的做法非常值得肯定。这一做法为改造后实现社会结构与管理现代化打下了很好的基础。

其次，通过大力开展社区文化、社区教育、社区服务等工作，从思想观念、行为方式、社区管理等方面彻底把“城中村”居民的传统农村生活方式转变为现代化城市生活方式，使“城中村”居民彻底告别旧有的生活方式，走进现代城市文明社区，成为真正的城市人。

2.加快城市建设步伐与注重民生相结合，坚持“以人为本”

在加快城市建设过程中，必须“以人为本”，善解民意，善待百姓。治理“城中村”要考虑到那些以出租房屋为生计的村民和居民的生活来源问题，而这恰恰是需要各个方面认真考虑的问题，也是考验城市管理者智慧的问题。目前临沂市在这方面已经做了一些工作，但工作还应该更细致、更扎实，争取将每一项工作落到实处。

首先，要强化就业技能培训，积极促进村民就业。“城中村”村民有工作，有固定的收入，才能保障社会的稳定。针对“城中村”村民的文化程度普遍较低的状况，要加强就业技能培训，从而提高村民的素质，促进就业。

其次，应多措并举，妥善解决村民的养老、医疗保障问题。临沂市规定，村民身份改变为城市居民后，符合参加城镇职工社会保险条件的应按规定参加城镇职工社会保险。村民转为城市居民后，享受城市居民有关的优抚、复员退伍军人安置和社会救助等政策，符合低保条件的可按规定程序申领城市居民最低生活保障金。“城中村”改造后居民的养老保险、医疗保险如何纳入城市保险范围及所需资金从何处筹集，是需要十分关注的问题。

再次，关注贫困、弱势群体，加大廉租房建设的力度和管理。“城中村”由于低廉的房租，使得它成为农民工、外来务工人员初到城市的栖身之地，成为城市包容性的一大体现。目前临沂市区的一些村子里，近1/3是外来人口，拆迁后这些人的居有其所也是我们政府部门所应关注解决的问题。

3.坚持依法处理土地权属和改造集体经济组织形式

经过这几年的工作，临沂市旧城旧村改造取得了明显成绩，土地集约利用水平显著提高。根据临沂市人民政府《关于加快推进市区城中村改造工作的意见（试行）》，“城中村”改造中的集体土地，具备条件的依法征为国有土地，并按国有土地进行管理；其中农用地必须按规定办理专用手续。“城中村”的集体土地征为国有后，任何单位不得无偿使用。凡涉及改造的村居，其还建安置用地、村民生产经营设施的经济发展用地规模必须根据市政府的政策规定，以满足本村居民还建安置和经济发展的实际需求来确定，禁止以还建安置等名义变相占地进行商品房开发。然而，由于大规模地进行旧村治理改造，审查监管工作跟不上，有些“城中村”以旧村改造的名义从事房地产开发，由于其建设用地未办理土地出让手续，致使公开向社会出售的这部分房屋无法办理房产证，因此造成大量的民事纠纷，带来一系列的社会问题。对于“城中村”改造必然涉及的土地问题，政府对此必须依法出台具体的、易于操作的实施办法。要依法处理好集体土地，健全城市土地供应的管理机制。

另外，要改造“城中村”集体经济组织形式，建立现代企业制度。农村集体资产去留和经营中涉及村民切身利益的大事，建议通过税费政策和土地升值收益的调节使集体资产实现普遍增值，再将村的集体资产组建为社会化股份公司。在改制工作中，还要正确处理国家、集体和个人的关系，在留足必要的集体公共积累外，按人口、劳动年限将股份尽可能量化到个人，从而壮大和优化原有的集体资产，解决“城中村”村民转为城市居民的后顾之忧。兰山区的曹王庄社区，是原曹王庄改造后的社区，集体资产改制后组建成了集团公司。社区的集团公司是社区的经济实体，有300多人参与集团公司工作，每年工作人员最低的能拿到15 000元，高的一般能拿到五六万元。另外，村里进行旧村改造时还建了18万平方米的沿街楼作为公产，集体对外承包、租赁，收入由社区居民共有。村民根据公司的发展情况，每年有分红和福利。这样做，将“城中村”的集体经济组织形式的改造和解决村民的生活问题更好地结合起来，切实解决了村民的后顾之忧。

4.坚持“城中村”改造与保留城市历史相结合，注重城市特色

“城中村”的改造和治理应该是多样的，而不是整齐划一的。世界上每个城市都有高楼大厦，似乎都一样，但当你走进城市，仔细去品味时，就会发现每个城市都让人有不同的感受，这种独特的感受源自于我们对这个城市的历史、城市的内涵的感触。城市的历史与韵味，积淀在城市古老的建筑中，积淀在城市深处的小巷中，也存在于原住民的生活方式中。无论是“城中村”中的古建筑还是原住民，在他们身上都承载了这座城市的记忆，在“城中村”改造的同时应该保护这样一种人文生态。这种人文生态和自然生态具有共同点，其中蕴含的类越丰富、越多样，生态系统才能越具有生命力。

我们今天的城市建设，需要改造“城中村”，因为“城中村”在城市发展中确实出现了很多的问题。但我们在大规模的拆迁旧居时，要注意对有地方特色建筑的保留，开发性地保护城市记忆，而不是让我们的城市看上去整齐划一，非常漂亮，仔细体味时却发现是一个没有历史记忆的城市。临沂市是一个有悠久发展历史的城市，有着丰富的文化资源，有孝文化、兵学文化、红色文化。老城区的每一个街道，每一条小巷都有其历史的渊源，有一个值得传颂的故事。因此，在“城中村”改造的过程中，我们不能忽视对历史文化的保护、继承和延续，要对历史文化街区和历史优秀建筑实行保护性整治，使之凸现我们临沂市的城市历史文化特色。

参考文献：

[1]李俊夫.城中村改造[M].北京：科学出版社，2004.

[2]蓝宇蕴.都市里的村庄：一个“新村社共同体”的实地研究[M].北京：生活・读书・新知三联书店，2005.

[3]代堂平.关注“城中村”问题[J].社会，2002（5）.

[4]刘伟文.“城中村”的城市化特征及其问题分析[J].南方人口，2003（3）.

[5]胡莹.“城中村”的文化冲融――以广州市石牌村为例[J].城市问题，2002（3）.

[6]城中村改造古建筑消失 原住文化何处去[EB/OL].（2007-08-

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关键词：快速城市化 城中村 城市规划 管理 对策

城市规划、建设与管理是一个密切关联的完整系统，日益加快的城市化进程，迫切要求城市规划管理者加强城市规划建设与管理指导，这是一项重要而迫切的任务。要实现城市的发展与繁荣，必须正确处理城中村的规划管理，以长远的、高品位的规划来体现整个城市建设的高规格，进而推进城市化进程向更高层次迈进。对此，笔者针对当前城中村规划管理问题，从三方面论述快速城市化进程中的城中村规划管理。

一、目前城中村规划管理的现状

城中村问题是在快速城市化进程中产生的，是我国城乡二元化的管理体制对基于集体土地产权和集体经济属性的城中村地区，在户籍、土地、规划、建设、融资、就业、医疗、教育和社会保障等方面管理不到位而造成的。城中村的弊病主要体现在：外来人口将租赁房屋作为解决居住问题主要方式，高度集中于城中村，人口密度过高；城中村建筑密度过大，布局混乱，有的城中村建筑密度达到70％以上，甚至达到90％；城中村暂住人口过多、构成复杂，社会治安混乱；城中村的公共服务设施和市政设施欠缺，环境卫生堪忧，且存在诸多安全隐患，等等问题。

而以上诸多问题的产生，正是由于我国正处于快速城市化时期，大量农村剩余劳动力涌入城市。一方面是由于户籍制度、城市住房制度等问题，另一方面，则是城市规划问题导致了城中村问题的产生。如：城市规划与土地利用总体规划编制不完善、不衔接造成城中村建设无据可依；城乡发展缺乏统筹安排，未考虑外来人口的居住需求；城市政府为节省开发建设成本，只征用农用地，绕开现有农村居民点；城乡二元化分割造成城中村规划管理缺位、违法建设行为查处不力。

城中村改造应结合城市建设和发展的总体规划，科学制定各村的总体规划和详细规划，实现总体规划和详细规划的全覆盖；按照“一步规划到位，分期分批实施”的原则要求分步开展，使各项建设有据可依，不要让今天的规划成为明天发展的障碍，更不能让“今天建，明天拆”的现象发生；规划编制完成后，应按照“规划一张图，审批一支笔，建设一盘棋，一张蓝图绘到底”的要求，对建设项目进行严格控制，严禁一切违章行为发生。此外，城中村改造后其城市管理体制应在现有城市管理方式的基础上进行改革，全程加强新型社区的规划、建设和管理。

二、城中村规划管理的原则与模式

城市规划是对一定时期内城市的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施管理。城市规划管理是实现城市规划目标的过程，是对城市建设活动的组织和控制。要想把城市规划好、建设好、管理好、规划蓝图能否实现，关键是规划管理。但是在我国城市化快速发展的同时，城中村的规划管理面临以上诸多严峻问题，及时解决城中村规划管理的重要问题，一定要明确城中村改造的原则和模式。

要充分认识快速城市化进程中老城区更新和危破房、城中村改造工作的重大意义，按照规划先行、合理布局，政府主导、社会参与、经济平衡，多轮驱动、点面并进，妥善安置、借改造惠，造福市民、改善环境、优化功能的思路，切实改善城中村的人居环境。科学、合理、有序、快速地推进城中村改造工作，需遵循六个方面原则：1、政府主导，市场运作。实行市、区、村联动，探索市场机制为基础的多元化整治改造模式；2、规划统筹，配套建设。着力解决城乡二元割裂问题，深化“城中村”社会公共管理体制改革，促进城乡和谐发展；3、村民为本，多方共赢。着力改善人居环境，提高居民生活水平；4、吸引资金，多元筹措。在依法行政的前提下，敢破善立，着力推进制度、机制和方法创新；5、依法安置，合理补偿。紧紧围绕城市建设的总体要求，通过整治改造带动产业结构升级和城市功能转型；6、分类指导，稳步推进。要注重方案的可操作性，着力强调工作的实效性。

城中村改造的主要模式包括两方面：一是城中村整治。除少量市政公用设施外，基本不涉及建筑的新建，通过多种手段改善城中村的居住环境，包括：历史文化遗存保护、建筑外观改善、公共空间改善、市政公用设施改善、公共配套设施改善和道路交通设施改善。解决安全隐患和市政基础设施不足问题是城中村整治的首要工作。二是城中村改造。通过建筑物的拆除和新建等手段彻底改造城中村的建筑形态和居住环境，原则上改造必须满足城市规划和建设标准，改造后按照相关规定可以取得完全产权，且城中村空间形态基本上和城市一般社区相同。城中村改造通过改变物质空间形态的方式促进城中村社会组织形态等各方面的彻底改变，达到城中村与城市全面融合的目标。

三、城中村改造规划的对策实践分析

一是将城中村改造纳入城市总体规划。将城中村改造作为城市总体规划的重要专题内容之一，要综合考虑城市规划区范围内城中村的现状、农用地和集体建设用地的土地产权属性和范围、整治或改造需求及可行性，对建成区和城中村地区的建设做到统一规划管理，妥善安排城中村改造项目的时序和规模，合理安排待改造城中村的安置场所和回迁住房建设。

二是明确城中村改造相关需求内容。出台城中村调查的要求，明确调查的具体内容，制定城中村改造规划及计划的编制技术规范：具体包括：城中村现状、问题及成因、村民改造的意愿、运作模式、资金筹集、拆迁补偿、改造方式、建筑功能和空间结构、改造后的用地结构、实施时序安排、拆迁补偿安置要求和配套政策建议等。同时，需要规范城中村改造计划和专项规划的编制与审批流程。

三是规范城中村改造项目的实施。城市政府应对城中村项目的实施条件和参与城中村改造的开发机构的资质做出具体规定；城中村改造项目可逐步推行招投标方式确定开发机构；要加强城中村改造项目的合同管理，严格追究违约责任；监察部门对项目涉及公共利益的环节实施全程监督，确保国家、集体和村民的利益；加强规划监督力度，对纳入改造计划和范围内的城中村，按城乡规划建设统一管理的要求，实现城中村建设活动按《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》和《建设项目选址意见书》审核管理、建设项目的有证跟踪管理和违法项目的惩罚管理。

四是实施城中村地区的动态监测。将城中村地区纳入动态监测，即时了解城中村空间资源的开发利用及其变化趋势，掌握城中村空间发展变化的状态，及时发现并纠正违法建设行为，避免新的违法建设活动进一步恶化城中村问题。

当然，城中村的社会学属性决定了城市规划的技术手段只是解决城中村问题的方法之一，而城市规划以外的政策、策略和措施也要一并同时考虑，解决好城中村的户籍管理、土地和房产市场管理、失业养老社会保障等问题。

参考文献：

【1】李钊：《“城中村”改造途径的思考》，《安徽建筑》，2001年第3期

【2】李志生：《关于城中村改造的问题》，《城市发展研究》，2002年第5期

【3】沈磊、钟德祥：《城中村改造设计实例分析》，《山西建筑》，2007年第17期

【4】赵民、陶小马：《城市发展和城市规划的经济学原理》，高等教育出版社，2008年版

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【论文摘要】随着城市化进程的加快，城中村已经成为我国城市质量提高过程中急待解决的关键问题之一，其改造难度越来越大，改造 成本 也越来越高，已经成为专家学者关注的热点问题之一。文章从经济视角阐述了城中村拆迁改造中存在的问题，并以武汉市城中村拆迁改造为例提出相应的对策措施。

一、城中村及存在的经济问题

改革开放以来，我国生产力水平大大提高，经济基础日益增强，城市化进程也在不断加速。在城市快速发展的过程中，城市建设用地急剧扩张，一些距离城市较近的村庄被纳入城市建设用地内，形成了所谓的城中村。由于各种制度原因，城中村因其存在的各种经济问题成为城市发展的障碍。

1、较少有相应的集体企业等经济增长点

城中村居 民主 要靠出租房屋获取租金、征地补贴、城中村拆迁改造补偿费用等维持日常生活开支。因此，城中村房屋出租成为村民收入的主要来源之一，城中村的违章 建筑 物极大的影响了城市形象，阻碍了城市化发展的道路。

2、城中村土地利用率低，缺乏规划

城中村的违章建筑多，结构复杂，市政管网、城市功能不能延伸到其中的很多地方，由于缺乏统一规划或规划执行力度不到位、 管理 不规范等原因，致使城中村土地利用粗放、土地资产流失、拆迁改造成本增加。城中村土地利用率和产出率低下主要表现为房屋建筑占地面积大，建筑风格与城市规划不够衔接，呈现出城市景观与 农村 村落景观共存的现象。

3、城中村房地产二级 市场 活跃

城中村土地区位条件相对优越，土地产权属于村集体所有，这样，优越的区位条件和相对低廉的土地价格，使城中村中不规范的房地产二级市场特别活跃（例如，小产权房的买卖交易等），导致由于城市规划实施和基础设施条件改善而使土地升值的部分国有土地资产严重流失。

另外城中村建筑在拆迁改造过程中不仅造成建筑 材料 资源的严重浪费，而且还大大增加拆迁改造的补偿费用，增加拆迁改造成本，使国家整体利益损失严重。因此，经济视角的城中村改造越早越好，否则成本将更高，代价将更大，国家资产的损失将更惨重。

二、武汉市城中村改造现状

1、武汉市城中村

根据武汉市的界定，城中村是指《武汉市土地利用总体规划主城建设用地控制范围图（1997-2010年）》确定的城市建设发展预留地范围内，因国家建设征用土地后仅剩少量农用地、农民不能靠耕种土地维持生产生活且基本被城市包围的 行政 村。据此，武汉市二环线以内共有147个城中村，综合改造的总体范围包括江岸、江汉、硚口、汉阳、武昌、洪山等区（城郊区暂未纳入改造范围），涉及总 人口 35.66万人， 农业 人口17.10万人，土地总面积21381.82公顷，相当于全市规划中2020年建成区面积的1/4。2004 年底武汉市开始城中村的综合改造工作，根据实际拥有耕地现状，武汉市将全市城中村分为三类：a类村，人均农用地小于或等于0.1亩的村；b类村为人均农用地大于0.1小于或等于0.5亩的村；c类村为人均农用地大于0.5亩的村。并确定了首批进行综合改造的16个试点村，a类村由改制后的村经济实体自行改造；b类村以项目开发的方式改造；c类村以统征储备的方式改造。在先行试点并借鉴其他城市改造经验的基础之上，武汉市探索出了一条城中村改造的新路子。

2、武汉市城中村改造实践

（1）创新理念，转变政府职能。城中村的形成是一个 历史 过程，实际是城市发展中多重原因造成政府职能缺失的历史欠账。进行城中村综合改造，促使都市“洼地”早日崛起，是城市政府责任和使命，更是坚持城市科学、持续、协调发展理念的具体体现。在武汉市城中村的改造过程中政府开始转变观念，结合城市发展、土地整合、变城中村“二元”结构为“一元”结构的需要，从实现大规划的需要出发，制定相关政策并采取相应措施来保障武汉市城中村改造实践的进行。武汉市政府在改造工作中的角色定位在资金调配上可见一斑，武汉市政府在综合改造城中村中不仅没有经济利益的诉求，而且承担了巨额补贴，在城中村居民的就业安安置以及社保方面承担了无限责任。

（2）目标明确，循序渐进。武汉市出台城中村综合改造政策，确定了“五个转变”的目标：村民边居民、村委会变社区、村集体经济变企业集团、农民变股民、集体土地变国有土地。按照“两步走”的思路，先改制，后改建；先试点，后全面。通过股份制改造，将村集体经济组织依法改制为符合现代企业制度要求的经济实体；进行清产核资和资产评估，清理登记好债权 债务 ，资产评估结果经村民会议认可，并报上级部门确认；对村集体经营性净资产适当扣除 社会 保障和 公共 事业管理资金后，原则上全部作为股权量化的资产。在此基础上，着手城中村改建。改建须符合城市总体规划和产业发展要求，规划编制、建设管理的各项标准和控制指标，按城市规划、管理标准执行。

（3）引进 市场 化道路，推动城中村改造。土地出让实行彻底的市场化道路，全部土地以项目捆绑、挂牌底价方式出让，有效的避免政府低估地价以及房地产商与村之间进行“幕后交易”的可能。武汉市城中村综合改造政策规定：“开发用地与还建用地捆绑成项目后，采取公开供地，其挂牌底价为安置房建设 成本 和本宗地价之和的1.15倍”。这样一方面是让有开发资质的村集体 经济 组织在争取自行改造的竞争中处于有利地位；另一方面则可以给前期进入的开发商以适当补偿。为避免基础设施配套资金无法落实，规定土地出让金、增值收益的60％划转给城中村所在的区 财政 专户储存，专用于城中村综合改造中的基础设施建设，例如道路、排水、绿化、供水、燃气、供电、电信、邮政等；40％由市政府统筹用于城中村市政基础设施配套建设。

三、关于武汉市城中村改造的建议

1、进一步建立健全地方 法律 法规

武汉市城中村改造涉及范围广，各村层次参差不齐，改造起来难有统一的标准。基于城中村改造工作的政策性，如果没有相应的法律法规作为 指导 ，会因为 管理 人员的素质差距、管理模式的不一致使得改造混乱不堪，并且可能会有的人利用手中的权利以权谋私，损害集体和村民的利益。政府应该根据武汉市的实际情况制定相应的法律法规来指导城中村的改造，严格控制操作程序，强化协调服务和加强监管。

2、妥善解决就业、 社会 保障等配套制度安排

城中村失地村民的就业和社会保障问题的解决是城中村改造的内在要求。应该采取各种措施，大力促进失地农民再就业。原村集体所有财产、土地可以改组为农工贸股份公司，人员就业由农工贸股份公司就地解决，成为公司职员。可以用发展都市 农业 的办法，发展现代化农业、养殖业。及早培育经济增长点，为村民安居乐业创造条件，为 农村 城市化奠定良好基础。改造后的城中村的村民理应享受城市居民同等的养老 保险 、医疗保险和失业保险等社会保障待遇，应设计一个与城市居民相对接近、便于以后与城镇社保体系相衔接的操作方案，先养老保险，后医疗保险和失业保险，因地制宜、循序渐进。

3、合理调整利益关系

城中村改造过程中，土地市场化，政府应让利于村及村民。随着城中村的土地逐步挂牌，走进市场土地量的占比肯定会提高，市场关注度也会提高。但由于城中村改造中土地地块零碎不规则，利用效率不高，随着城中村的土地逐步挂牌，竞争可能会日趋激烈。为了调动城中村改制企业参与的积极性，并保护村与合作伙伴的合法利益，保证改造工作的平稳推进，政府可考虑对城中村土地挂牌交易减免规费，并在土地出让、土地增值收人中，拿出一定比例实行“以奖促改”，或明确一定的比例用于城中村改造 公共 设施建设。

【参考文献】

[1] 周新宏：城中村问题：形成、存续与改造的 经济学 分析[d].上海：复旦大学，2007.

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关键词城中村改造；更新发展

一、更新发展的内涵

“更新发展”是在综合“更新”和“发展”两个概念内涵基础上延伸而来的一个新概念，具有其内在的本质含义。论文不是简单地探讨城中村改造，也不是粗浅地研究城中村更新，而是把城中村“更新发展”作为一个整体命题来综合研究。“更新发展”具有两方面的含义一是从“发展”的视角来谈“更新”，本着实现城中村发展的目的来研究城中村现存的问题，城中村现存的各种问题只能通过发展来解决，用“发展”的思维来解读社会各界对解决城中村问题所持的不同见解，分析当前及以往的更新实践中经验和存在的问题，继而寻求城中村的发展方式;二是通过研究“更新”这一具体方式和途径来探讨如何实现城中村的“发展”，

以及发展的具体目标和趋向。

二、城中村更新发展的必要性

（一）更新是实现城乡一体化发展的客观要求

城乡一体化，是指在大力发展生产力的过程中，促进农村人口城市化，逐步缩小城乡差距，实现城乡经济、社会、环境和谐发展，使城乡共享现代文明，它既是发展目标，也是发展过程。城乡一体化发展，是符合我国国情和现阶段发展要求的重大战略选择，它实质是有效解决农业、农村和农民问题，促进二元经济结构的转变，推动国民经济和社会更快地发展。统筹城乡发展的重点是不断推进城市化，促进城乡结构调整。从一定意义上说，这也是解决“三农”问题的根本出路，是统筹城乡发展重要方面和策应条件。只有提高城市化水平，才能为农民就业创造条件，为大规模转移农村人口提供有效的平台和载体。正因如此，城中村更新改造才显得尤为迫切和必要。

（二）更新是实现城市可持续发展的必然要求

城中村现象是典型的城乡二元经济社会模式和城乡分割的空间建设模式造成的，这必将导致城乡问题共同激化。因此，有效解决城中村问题是促进社会、经济和环境可持续发展的必然要求，同时也是促进城乡共同繁荣，加快农村城市化步伐，有效调节城乡空间资源的分配和共享。

然而，城中村更新改造也成为当前研究城市可持续发展人居环境的重点问题。人居环境主要是指人类的生存环境，包括适宜人类生存的自然环境、社会环境和政治环境等。就城市而言，人居环境在空间层面上又可分为城市环境、社区环境和居住环境。城中村更新改造就是要从可持续发展的城市人居环境塑造的角度出发，改善城中村的物质环境，同时满足人们内在的精神需求而创造和谐，美观的艺术环境，也为城市居住者创造宜人舒适的居住环境。

三、城中村的更新规划策略及途径

（一）城中村更新的规划策略

从空间角度来看，城中村更新思路目前应集中在城市建成区内，对于城市建成区以外的近郊区和远郊区不应急于提出类似于城中村更新计划，不应对城镇建设提出过高要求，这样可以在改造城中村的同时，继续保持规划市区周边和远郊区在容纳外来人口上的作用，同时发展长距离交通，尽可能降低城中村改造时对城市劳动力供给的影响。同时加强城市规划和管理在治理外来人口居住边缘化，提升外来人口素质方面的作用。在具体做法上，现在“城中村”表现的形态有以下几种，应根据不同形态的“城中村”采取不同的改造方式:

第一种:位于城市建成区内，早已没有农民户口和农业用地，早已改成街道办事处、居委会城镇管理，撤消了乡、村行政建制，已经没有农民集体财产和宅基地产权的地区。这类地区实际上等同于城市的危旧房改造区，适用城镇房屋、土地、居民拆迁管理办法。可以采用成片改造危旧房的有关政策。

第二种:村内已没有耕地。原自然村除宅基地以外的土地己被征用，变为城市建设用地，村内已无农民集体财产。虽然一些村已将农村村委会改为城市型居委会，农民也已农转非，成为城镇人口，但农民宅基地还未被征为国有，宅基地和房屋产权还是农民产权。对这些农民宅基地和房屋仍应按征用农民土地给予足够的补偿，拆迁房屋则可结合拆迁城镇私房和农民房的政策区别不同情况，制定相关补偿政策，妥善安置农民。特别是对无业、无生活来源的农转非人员，要建立相应社会保障制度。

第三种:“城中村”现有土地产权还属于农村集体所有，村民以非农收入为主。土地已经全部或大部分被国家征用，虽然村中农民已全部转为城市户口，但农民宅基地还未被征为国有，其土地本质仍未发生变化，这部分村至今仍然还是“村建制”，实行村的管理方式。这些地方不宜强行将村内土地征用为城镇国有土地，农民原有集体企业财产可以仍归农民所有，可以改组为集体所有制的商贸公司，人口就地消化，就业就地解决，土地产权性质不变，仍归集体所有。对需要占用的土地，还可以用土地入股或出租的方式，年年有收入，以保证征地居民的生活来源。

第四种:还有部分耕地，仍是乡政府、村委会建制。还有不少人是农民户口。农牧种植业仍占一定比重的村落.这样的地区改造时，农民转为城市户口，乡政府改组为街道办事处、村委会改组为居委会，但土地产权和经济组织形式可以不变。原村集体所有财产、土地可以改组为农工贸股份公司，人员就业由农工贸股份公司就地解决，成为公司职员。可以用发展都市农业的办法，发展现代化农业，养殖业。

但无论哪种改造方式，“城中村”改造都必须是由政府统一组织，统一规划，政府统一负责土地一级开发征地拆迁和市政配套工程建设，除了已批给开发商的土地外，基本上尽量不采取商业开发形式，以避免造成很多后遗症和遗留问题。应该调动当地居民的积极性，争取采用政府搞规划设计，完成市政管线道路，适当补贴，居民组织住房合作社自己建房的办法进行改造。建成的房子产权归居民自己，余房可以出租出售，以减少改造矛盾和难度。

（二） 解决城中村问题的更新途径

1.对土地资源有效整理与可持续利用

我国正处在城市化高涨期，城市扩张面临巨大的压力。位于城市内和边缘区的农村用地，是城市建设增量土地的主要资源。首先要将农民集体用地转变为国有土地，能否在这一过程实现完全城市化，将影响实现城乡统筹发展和社会经济统筹发展，构建和谐社会所付出的经济成本、社会成本和政治成本。因此，应对城中村的土地资源进行整合，原来混合型的土地利用严重制约了城中村的发展，对城中村土地资源的整合应该以城市总体规划为准则，将土地利用的分布状况加以重新调整。

2.城中村的规划控制原则

城中村目前己经是制约城市发展的屏障，针对实际情况，建议按照“规划控制，分类指导，共同协作，”的总体原则进行规划。

规划控制:即在规划指导思想上，要充分认识到城中村土地最终完全城市化的思想，避免出现保留村镇用地的做法，而在用地性质、道路、市政设施等实体方面将城中村纳入城市规划统一考虑。

分类指导:根据不同地段和条件的城中村，要探索不同的改造方式加以指导。

共同协作:为避免新的城中村产生，以及解决城中村的经济、人口、居住、就业等一揽子问题。城市规划要积极引导村民安置房统一规划、统一设计、统一配套和统一建设，保证村民安置房建设的质量与环境质量。编制安置地块的详细规划，在城中村改造资金上，村民、开发商和国家要共同协作，共同融资，共同促进城中村的整治与改造。

3.土地产权制度改革

城中村产权制度改革是城中村改造最关键的环节，决定最终改造的质量和城中村长远的发展问题。不改革、不明晰城中村的产权，城中村改造就不会成功。城中村改造也只能停留在表面的问题上，城中村就永远摆脱不了“村”的发展概念，即便现阶段的政府行为对某些问题有所制约，但问题的根源还在，而且还会以其他方式出现，甚至演变出新的发展问题。

参考文献

[1] 张洪波.西安“城中村”更新发展的规划策略研究.西安建筑科技大学硕士论文，2007.

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1.土地产权制度

我国在《民法通则》、《土地管理法》规定了农村的土地(包括农村宅基地)属农业集体经济组织所有，其成员可以有权使用宅基地。但在实际中并且没有对农村宅基地使用权的责、权、利进行明确界定。

2.原村集体企业用地制度

原有的村集体企业受血缘和地缘因素的制约从而影响资源的有效配置，但最根本的原因是村集体企业用地成本低，但村集体企业用地多数是无偿或低价，从而各村可以利用各自的土地办厂。

3.土地收益分配制度

目前我国对于城中村集体土地收益分配制度的规定还没有明确，只是各地根据各地情况的实行了按人均分成或人均股份等方式，这些方式虽一定程度上改善了城中村的社会福利，但也助长了村民的懒惰心，同时增加了我国城中村改造的难度，甚至出现了逆城市化现象。

4.土地利用管理制度

我国一直欠缺对农村建设用地的管理制度，对于宅基地仅仅限制一户一处或人均定额的控制方式，但缺少对限制宅基地以及流转制定的规定；对于乡镇企业用地缺少用地指标以及用地布局的规定。而城中村用地具有集体和国有的双重特点，目前缺乏专门的管理规定，因此，造成了管理工作中认为因素较多，这样不但容易产生腐败，还使得居民无所适从。

二、国际上常用的几种城中村改造土地资源配置机制

1.土地征用

有关土地征用是指政府部门由于公共目的而强制取得土地，并给与一定补偿的行为，成为各国在城市化中，土地资源配置首要选择的类型。在城市化初期，是城镇用地配置中普遍采用的方式。但是在市场经济发达的国家，使用的却越来越少。

2.规划增值调整

增值的价格来源与规划和配套设施的建设，而不来源于土地的自然条件，因此，增值部应都为土地所有者所有，而应主要为政府所得。这种方式在不少国家和地区灵活利用，进行城市化土地资源的配置。

3.土地整理

土地整理是为提高生产、生活条件，而进行土地权属调整与基础设施工程建设的过程。与规划增值调整相比，它将基础设施、公益设施以及居住用地考虑进来由相关部门以及相应的机制提供保障，德国就是利用这种方式进行城市化土地资源配置的。

三、国际城市化进程中土地资源配置对我国的启示

根据以上的分析，以下几个方面可为我国提供借鉴。1.对土地征用的规范，严禁滥用土地征用权。首先要规定明确公共目的是行使土地征用权的唯一标准；其次要严格规定征用的程序。2.提升征地的标准，降低农村居民进城“门槛”。国家应当使用市场价格确定土地征用的补偿标准。3.广泛开展城中村用地整理。这是提高土地的利用效益的有利方式。4.科学编制城镇规划，强化土地管理。各城镇的发展规划应兼顾社会效益、经济效益和生态效益，保证各城镇持续健康发展。

四、对于我国建立和完善城中村土地资源配置的建议

1.完善土地征用制度，创造集体和国有土地流转的公平环境。对土地征用的严格规范，首先要明确公共目的是行使征用权的唯一标准。其次，要严格征用程序，防止滥用土地征用权的现象。

2.建立和完善相关法制，规范土地市场的运转我国目前在相关法规中不能保证集体土地产权的完整性，不利于对城乡土地的统一管理。因此，必须加强这方面的法律建设，以提供城镇土地市场有效运转的法律保证。

3.完善土地管理基础制度土地市场运行必须有一系列相应的管理制度来保障，还应建立可以有效实行的关于土地用途控制的相关配套制度，进而在用地管理制度方面推行土地用途管制的制度。

4.加大土地整理力度包括镇区建设用地、区域土地、农村居民点用地整理。除了对农村旧宅基地以及废弃工矿用地的整理外，还包括对镇区土地的整理。此外，还可以通过建立土地整理基金，利用市场统一管理各区域。

五、结语

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(一)差距增大带来的不平衡心理问题

城中村改造后，随着财富的倍增，村民之间的经济差距也被放大了，因此村民之间阶层分化明显。有少数人由于改造前地理位置优越，又有经济头脑，实现了资本的原始积累，而改造后又凭借补偿款做生意，生活水平大幅提高。但也有部分村民没有什么技能，文化程度低或缺乏做生意的头脑，仅靠一点补偿款维持生计，生活水平逐渐下降；还有一部分村民生活水平介于二者之间。这种阶层分化，极易造成村民心理上的不平衡，形成社会隐患。

(二)素质障碍带来的不文明行为问题

为获得城中村村民文明行为现状的第一手资料，笔者对衡水市前里马村和青杨树村的部分村民进行了调查。调查结果显示出以下两个典型特点：城中村村民在对市民文明素质认知和行为层面具有较大的差距。城中村村民在文明行为的过程中，明显的存在着公共意识不强的问题。

二、城中村村民市民化中的思想教育研究问题分析

(一)自我价值感低，理财能力不足

拆迁暴富后的非理性消费，其实质是一种精神需求的满足。因为自我价值感比较低，需要通过买好车、买高档服装等最直接、最简洁的表达方式展示自己的财富，炫耀外在的价值。如果仅是如此，还不至于造成对社会的巨大危害。但是人在没有更高的价值需求时，低级的需求会表现得更强烈，极易滑向犯罪的深渊，而且这种不适当消费，助长了一些人的消极人生观，从长远看，其沦为无业人员甚至返贫的情形将可能成为一个社会问题。因此，应该帮助其树立正确的价值观和人生观。

(二)知识技能短缺，主观进取缺乏

知识技能短缺，是造成差距增大的客观原因。据调查，衡水市前里马和青杨树村村民初中以下文化程度的人占总调查人数的60%左右。虽然改造前也存在这种情况，但因为那时大部分村民的收入来源为出租屋，因此知识技能的短缺对收入的影响没有明显显现出来。而改造后，火爆的出租屋经济消失，村民需要其他的收入来补充，所以这就与他们的职业相关，而职业又与知识技能相关。知识技能的不足使得他们难以获得之前的收入，社会经济地位逐渐下滑。缺乏积极进取精神，则是造成差距增大的主观因素。城中村出租屋经济使得许多有劳动能力的年轻人，既不劳动也不读书，成为主观剩余劳动力。

(三)教育效果不佳，监督制约不力

城中村村民不文明行为特点的形成，一个重要的原因就是教育宣传效果不佳。在对城中村村民群体的走访中发现，目前关于村民的教育仅仅是停留在零散的宣传教育上，并没有进行系统的有针对性的规范教育。监督制约不力是村民文明行为有失偏颇的另一个重要原因。由于村民面对新的生活环境，一方面需要重新学习新的生活行为规范，另一方面由于其自身习惯了的思维方式和行为习惯的影响，仍会出现一些不文明的行为，这就需要必要的制度惩罚措施，不断对他们的不文明行为进行负强化，从而消除新市民的不文明行为。

三、城中村村民市民化中的思想教育研究对策及建议

(一)反面警示，正面引导

对于拆迁暴富带来的非理，一方面可以利用大量直观的事例促其警醒。采用多种宣传渠道，比如故事栏、露天电影、社区舞台宣讲众多暴发户在短时间内败光家产的故事。并对作为消费主体的年轻村民进行重点教育，使其明白他们的富裕与劳动、智慧无关，纯粹是搭上了城市拆迁改造的“快车”，带有某种偶然性与侥幸。另一方面，要加强正面引导，帮其树立正确的价值观，学会打理财富。昆明市联盟路街道开展的“立志工程”就十分有效。他们聘清专业理则师给村民们讲课，深入浅出地教村民正确的消费、理财观。村民是最实在的人，看到哪家哪户赚了钱，自然就会跟着投资。

(二)务实培训，转变观念

为解决村民知识技能短缺的问题，应进行有针对性、实效性的就业培训。首先，要了解培训对象。政府可通过调研，详细了解城中村人现有的文化程度，就业意愿与就业倾向，结合市场需求，加以引导，对他们进行有针对性的培训。其次，要突出实效性。重点开设了计算机操作、电了装配、电焊工、钳工、园林绿化、家政服务、缝纫洗烫、小区保安等培训班，做到急用先学，学以致用。在培训的同时，要引导村民转变观念。

(三)专门教育，多样惩罚

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土地储备贷款存在的问题

土地储备贷款是银行向土地储备机构发放的用于收购、整治土地,提升土地出让价值的短期周转贷款。近年来,土地储备机构作为调控土地市场的有力工具,在各地纷纷成立。土地储备贷款占据了银行信贷资金相当份额,并已成为银行新的效益增长点和营销重点。

由于土地收购储备中心是经政府批准成立的,并拥有大量土地作为相对稳定而可靠的抵押物,因此一般认为其金融风险相对较低。但是实际上,土地储备贷款存在其特有的风险和问题。

首先,存在贷款期限无法覆盖土地储备项目全部时间段的问题。人民银行、银监会在《关于加强商业性房地产信贷管理的通知》中再次强调了土地储备贷款的最长期限为2年,这就限制了贷款的期限长度,容易造成贷款和资金使用时间上的不匹配。

其次,就性质来说,土地收购储备机构不是严格意义上的市场主体。当前土地收购储备机构是不以营利为目的而由政府出面组建的一个特殊机构,依据政府的委托或授权行使某些特定的职能。主要有两种形式:一是事业单位,二是以土地开发公司的形式出现。其实质都不是一种严格意义上的市场,因而能够独立支配的财产是有限的。另外,由于政府控制,其受到经济形势或国家有关政策的影响较大,增加了贷款的风险。

最后,土地储备贷款抵押物有其特殊性,给银行带来了不小的风险。土地储备机构抵押贷款中,抵押物的性质在法律上还无定论。土地储备机构代表政府将土地通过征用、征购、收回等方式储备后,设定的原土地使用权被注销。在其被重新出让、划拨及出租前,该储备地块上的土地使用权处于虚置状态。只有经过法定程序以出让、出租及划拨等方式才能在国有土地上设置土地使用权。由于土地储备机构只是代行政府部分职权的机构,并不是实质意义上的土地使用者,因此对其储备的土地谈不上拥有使用权。从理论上讲,土地储备后将由政府根据实际需要重新进行处置,设定土地使用权。由于抵押地块在处置办理抵押贷款时,规划指标与其收购前将有巨大差别,加上一些不确定因素的存在,地块抵押价值变化较大,因此容易导致不仅土地储备贷款抵押物性质不确定,价值也不稳定。因而给银行带来不容忽视的风险问题。

土地支持证券化融资方案

研究发现,通过证券化方法可以有效缓解土地储备贷款风险及时间不匹配问题。所谓资产证券化就是把缺乏流动性但具有稳定预期现金流的资产汇集起来,形成一个资产池;并通过打包增信等手段,使之成为可以在金融市场上出售和流通的证券。 中国资产证券化市场分两路展开试点:一个方向是在银行系统展开的信贷资产证券化;另一个方向是在证券系统展开的探索,其标志是特定资产管理计划(SAMP)的发行。

常见的资产证券化形式主要有:信贷资产证券化(ABS)、房地产投资信托基金(REITs)、特定资产管理计划(SAMP)等。其中,ABS又可细分为房地产抵押贷款证券化(MBO) 、整体业务证券化(WBS) 等子品种。

这里我们针对土地储备项目设计了整体业务证券化和特定资产管理计划两种交易结构。以土地储备项目为例,说明两种证券化设计方案的证券化融资结构,并将特定资产管理计划(SAMP)与信托资产计划进行对比。

整体业务证券化方案

从20世纪90年代中期开始,英国利用“整体业务证券化”对疗养院、供水、地铁、非营利房地产以及其他公共事业机构的未来现金流进行证券化。“整体业务证券化”与一般的证券化的区别主要体现在:一般的证券化对特殊的现金流资产进行破产隔离式管理;“整体业务证券化”虽然也注重破产隔离的设计,但证券本息偿付还是承担了资产持有人的经营管理风险,一定程度上债务偿付取决于公司的整体业绩。

这里我们假设:某市土地储备中心负责开发改造某城中村,某银行向该土地储备中心发放了土地储备贷款,贷款两年到期,如果贷款到期前城中村改造完成的土地已达到或将达到出让或出租的条件。

采取整体业务证券化的具体措施为(如图1):

(1)设立一家持有基础资产的控股公司。如图1中的“城中村建设投资公司”,城中村改造完成的土地全部划归“城中村建设投资公司”所有。

(2)设立一家特殊发行机构(SPV)。特殊发行机构持有“城中村建设投资公司”的全部股权并向投资者发行债券,债券金额以中介机构对城中村所有土地的评估价值为依据,以城中村建设投资公司的股权为担保。

特定资产管理计划方案

2003年12月18日证监会颁布《证券公司客户资产管理业务试行办法》(简称《办法》),在《办法》的指引下,证券公司纷纷推出“特定资产管理计划”(SAMP)投资产品,该产品类似于一个存续期限固定、投资范围固定的封闭式基金,专门投资于某种特定的未来现金流。而且SAMP可以通过证券市场的大宗交易平台进行交易,是一种流动性较高的固定收益产品。SAMP与一般资产证券化相比有其特殊的地方:一般的证券化对基础资产进行破产隔离式管理,基础资产在法律形式上真实出售; SAMP中基础资产不进行真实出售,只投资于特定资产未来一段时间内产生的现金流,通常由银行或者高信用级别企业为SAMP担保。

SAMP与信托资产计划也有所不同,主要体现在:

(1)投资人的限制。SAMP对投资人的组成无限制,合格的机构投资者和个人投资者均可参加;信托计划对合格机构投资者无限制,但每一信托计划的个人投资者不超过50人。

(2)流动性区别。SAMP份额可以在证券市场大宗交易系统进行交易;信托计划份额只能在合格投资者之间交易,而且交易需要信托公司的登记确认。

采取SAMP融资具体措施为(如图2、图3所示):

(1)原始权益人与计划管理人签订资产管理协议。协议中规定一定时间内的土地出让收益优先满足SAMP的本息偿还要求,投资份额种类的设计与土地出让收益的预计实现时间相配套。

(2)担保机构对SAMP本息的担保。在原始权益人提供反担保后,担保人(银行、高信用等级企业)对SAMP的全部本息承担连带担保责任。

土地支持证券化融资方案的优劣

证券化项目融资的优点

通过土地支持证券化融资有以下优点:

(1)降低客户融资成本。证券化融资属于资本市场的直接融资,大大降低了土地储备项目的融资成本。

(2)消除政府隐性负债。由于土地储备机构不再是融资关系中的债务人,这种融资不会牵涉到政府隐性负债的问题,使土地储备机构的财务杠杆大为降低。

(3)进一步延长土地储备项目期限,使现金流严格匹配。通过设计不同期限的证券调节本金到期日,土地储备机构可以依据政府的土地供应计划和最佳利益实现策略从容安排土地出让,实现了融资性现金流偿还与土地出让收益的严格匹配。

(4)加速政府资本金的滚动利用。收益支持证券的发行收回了土地储备项目的资本金,使得政府部门的资本金周转加速,后续土地储备项目有了资本金来源。

(5)有利于吸收更大范围的资金。SAMP的投资门槛较低,最低5万元即可参与投资,可以吸引广大中小投资者的资金;另外保险资金可以通过SAMP间接投资基础设施建设,设立SAMP是引导保险资金参与城市基础设施建设的有效方式。

(6)非利息收入的潜在增长点。银行在证券化融资中可以承担证券发起人、资金托管行或者担保机构的角色,证券化融资是银行贷款退出的有效手段,也是今后中间业务收入的潜在增长点。

证券化项目融资的难点及建议

虽然证券化有解决贷款期限不匹配问题、减少土地储备机构的财务杠杆、加快政府资本金流动等作用,但是其实施起来有一定的难度。以下分别就整体业务证券化和特定资产管理计划方案融资的难点进行分析。

WBS融资的难点有三点,分别为:

(1)法律法规不健全。目前监管部门还没有出台关于整体业务证券化的相关规定,会计、税收等处理还处于空白。

(2)土地出让资金难以监管。由于土地出让收益列入地方财政基金预算进行专户管理,证券化运营中重要的现金流监管将遭遇政策限制。

(3)取得投资者认同较困难。整体业务证券化在我国融资市场尚属新生事物,投资者对该种金融产品的风险收益难以把握,市场认同度可能较低。

SAMP融资的难点也有三点,分别为:

(1)证券化的外部监管问题。由于SAMP与土地储备贷款续接后进一步延长了土地储备融资的期限,在国家多次强调严格控制土地囤积的背景下,这种融资结构不易得到监管部门的认可。

(2)土地出让资金难以监管。由于土地出让收益列入地方财政基金预算进行专户管理,证券化运营中重要的现金流监管将遭遇政策限制。

(3)SAMP经验不足。在SAMP融资结构中,银行将承担发起人、托管机构或担保机构的责任,如何很好地履行责任、保障自身权益需要进一步研究。

根据以上所述,整体业务证券化和特定资产管理计划这两种土地支持证券化融资方案各自在实施过程中存在诸多的困难,本文提出以下建议:

(1)证券化融资首先应以SAMP方式进行。

(2)密切关注国内相关法规进展,做出WBS发行预案,一旦外部条件成熟,迅速推向市场。