土地开发可行性研究范文

导语：如何才能写好一篇土地开发可行性研究，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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一、审查范围

在土地利用总体规划确定的土地开垦区内，一次性开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩600公顷以上(含600公顷)从事种植业、林业(不含专门营造防护林、特种用途林以及沙化土地的治理活动)、畜牧业、渔业生产的用地。

二、审查原则

(一)在保护中开发，在开发中保护，保护和改善生态环境。

(二)依据规划，宜农则农，宜林则林，宜牧则牧，宜渔则渔。

(三)科学、合理、可持续利用土地资源。

(四)依照规定程序，提高工作效率。

三、审查依据

(一)《土地管理法》、《实施条例》等土地管理法律、法规，国家其他有关法律、法规和规定。

(二)国家有关经济政策。

(三)土地利用总体规划或土地开发专项规划。

四、审查内容

(一)土地开发用地是否在需报国务院批准的范围之内。

(二)土地开发用地是否按规定要求进行了科学论证和评估。

(三)土地开发用地是否符合有关法律、法规和政策规定。

(四)土地开发用地是否符合土地利用总体规划或土地开发专项规划。

(五)土地开发用地权属是否清楚、有无争议，地类是否正确，面积是否准确。

(六)土地开发用地是否涉及农(牧、渔)业、水利、环保、林业等有关问题；如涉及，是否征求了省级有关部门意见。

(七)土地开发措施是否可行。

(八)土地开发后有关土地使用政策是否明确并符合有关规定。

五、审查程序

(一)省、自治区、直辖市人民政府国土资源部门按照国家有关规定，拟定土地开发用地请示，并附对土地开发用地申请单位提出的可行性研究报告的书面审查意见，报省级人民政府同意后，由省级人民政府将土地开发用地请示呈报国务院，同时抄报国土资源部(抄报时附资料二套、图件一套，涉及农(牧、渔)业、水利、环保、林业等有关问题的，应增报有关资料和图件)。

(二)国土资源部收到国务院转来的省级人民政府的土地开发用地请示转办单后，对报批资料、图件进行初审。如土地开发用地涉及农(牧、渔)业、水利、环保、林业等有关问题，征求国务院有关部门意见。国务院有关部门自收到征求意见函之日起7个工作日内，将意见书面反馈国土资源部。逾期未反馈意见又未说明情况的，按无意见处理。如国务院有关部门提出不同意见，由国土资源部负责协调。

(三)在综合国务院各有关部门意见的基础上，国土资源部采用会审办法，对土地开发用地提出批准或不予批准的建议。对建议批准的，形成审查报告，呈报国务院审批；对不予批准的，由国土资源部行文将土地开发用地请示退回报文的省级人民政府，并报国务院备案。

(四)土地开发用地报经国务院批准后，由国土资源部负责办理土地开发用地批复文件，批复有关省、自治区、直辖市人民政府，并抄送国务院有关部门，批复文件中注明“经国务院批准”字样。

六、其他事项

(一)国土资源部对土地开发用地报批资料、图件进行初审时，认为资料不齐全或内容不符合要求的，应通知其限期补报，逾期不补报并不能说明原因的，可以将土地开发用地请示退回报文的省级人民政府。

(二)土地开发必须依法进行。凡未经批准开发用地的，必须依法查处。查处后方可依法办理土地开发用地手续。

(三)经国务院批准的土地开发用地，凡不违反保密规定的，由国土资源部通过报刊向社会公告，接受社会监督。公告工作不收取任何费用。

(四)按照有关规定须经国务院部委、直属机构批准立项的建设项目，涉及土地开发用地需报国务院批准的，在项目可行性研究报批前，项目建设单位应报国土资源部预审。国土资源部对土地开发用地有关事项进行审查，并提出意见。项目可行性研究批准后，按本规定办理土地开发用地审批手续。

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引言

随着社会的发展，经济的进步，人口不断的增加，土地资源现在已经无法满足人们的用地需求，而且土地资源在开发的过程中，受到了严重的损害。当前实行的土地开发整理，是对土地资源进行保护的一项重要措施，可以实现土地资源总量的动态平衡，尤其是耕地。土地开发整理资金的管理，影响着土地开发整理的质量，所以需要加强土地开发整理项目资金的监督管理。

一、当前土地开发整理项目的资金管理中存在的问题

土地开发整理项目，是改善土地质量的一项重要举措，整体工程实施花费的时间会比较长，实施过程中单项工程多且需求的资金数额较大。土地开发整理资金是土地开发整理质量的一重保障，所以必须要加强资金管理。但是在目前的土地开发整理项目的资金管理中，存在一些问题，影响着项目资金的管理质量。

1.专业性较低

在土地工程企业发展的过程中，土地开发整理项目实施的质量，在很大程度上是由从事该项目的工程技术人员的专业程度决定的，所以土地开发整理项目的资金管理也是由相关人员的专业程度决定的。从目前土地工程建设企业的土地开发整理项目资金管理现状进行分析，项目资金的预算审核质量较差、土地开发整理项目的工程控制质量较差、工程的审计效果较差、财务资金的管理质量较差等，都是由于人员的专业性不高、对项目资金的管理能力不高所造成的。

2.土地项目工程的资金预算编制不规范

在土地开发整理项目的资金管理中，预算管理是第一步，对工程建设、资金管理有较大的影响，对部分土地工程建设企业的土地项目工程资金的管理进行分析，其将工作的重点放在了土地开发整理项目的规划上，而忽视了项目资金的预算管理。项目资金的预算管理薄弱和编制预算不规范，造成土地开发整理项目资金过高，还有一些单位利用这个缺陷，将工程预算定额抬高等，这些为土地开发整理项目的管理工作增加了难度[1]。

3.土地开发整理项目资金的使用效率低

土地开发整理是一个复杂的过程，在这个过程中有各种环节、程序，而且各个环节之间的时间差较大，想要有效的对土地开发整理项目进行管理、组织存在一定的难度，项目资金的土地开发整理中的利用效率较低。因为各个程序的进行存在较大的时间差，在这个过程中，材料的价格、土地的调整等，均存在较大的变化，进而无法有效的、充分的利用项目资金，无法有效的管理土地开发整理。

二、土地开发整理项目的资金审计监察

为了保证土地开发整理项目的资金可以有效的发挥其作用，需要加强项目资金的审计监察工作，综合进行分析，将土地开发整理项目的资金审计监察工作分为以下几点：

1.土地开发整理项目，立项可行性阶段的审计监察

在土地工程建设企业发展的过程中，实施一个土地工程项目，首先需要对这个项目的可行性进行研究，土地开发整理项目的可行性研究，是对该项目实施的基础条件、资金、技术等进行全面的调查，对该项目实施的可行性进行调查研究，是该项目实施的第一步，所以需要加强该阶段的审计监察，为土地开发整理项目进行的下一步工作，提供审计监察的基础和保障。在该阶段加强审计监察，可以保证该项目的合法性。

2.土地开发整理项目资金的审计监察

在该项目正式实施前，项目资金到位，是该项有效实施的一重保障，也是加强项目资金管理的关键。对该项目资金的合法性进行审计监察，可以保证项目资金来源的合法性。土地开发整理项目是一项复杂的、大型的、投资大的项目，在项目实施的过程中，项目资金的合理实施，是该项目顺利实施、项目实施质量的保障。不管该项目实施中的资金来源是政府拨款、贷款或者是其他来源，都需要对该项目资金实施专户储存管理，为项目的启动、实施提供资金保障。

3.加强土地开发整理项目资金预算编制等审计监察

在土地开发整理项目进行的过程中，项目资金的预算编制，是保障项目工程质量的关键，对整个项目的各个环节都有影响，项目预算编制是确定该项目资金的基础和依据。加强项目资金的预算编制审计监察，可以保证项目资金预算编制的合理性、真实性、科学性，防止一些不良现象的产生，例如暗箱操作等[2]。

除了以上这些在土地开发整理项目中，项目资金的审计监察工作之外，还有土地开发整理项目施工过程中资金的审计监察、竣工阶段的项目资金审计监察、工程项目的经济效益审计监察等等。加强土地开发整理项目实施全过程中，各个阶段的项目资金审计监察，可以保证项目资金的合理性、真实性，防止项目资金挪用、占用等现象的产生，为项目工程的施工质量提供保障。

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执行中发现的问题

划转不到位。用于农业土地开发的土地出让金是依据财政部、国土资源部《关于印发(用于农业土地开发的土地出让金收入管理办法)的通知》(财综[2004]49号)规定，从市、县政府土地纯收益中划转的；土地出让收益30％划入省级国库专账。70％划入市、县同级国库专账。由于地方保护主义作怪，该项基金不能及时全额划入专账，影响了各级农业土地开发的进行。如何妥善处理城市改造和农业土地开发的矛盾，是市、县级政府面临的一个考题。

不能及时用于农业土地开发。该项基金的使用存在薄弱环节，基层部门缺乏具体使用管理办法，使得该项资金使用缓慢，划入国库的用于农业土地开发的土地出让金不能发挥其应有的作用。为使该项资金及时足额划入专账，必须加快该项资金的支出进度，规范收缴行为。

针对问题提出对策

督导检查。依据财综[2004]49号文件规定，对农业土地开发资金的计提划缴、预算管理、支出范围和资金使用等进行定期或不定期的监督检查；要求市、县财政和国土资源部门每季末将农业土地开发资金计提划缴、使用和管理情况报省财政厅和省国土资源厅，以便发现问题及时纠正。河北省国土资源厅、财政厅为把政策措施落实到位，组织开展了对市、县用于农业土地开发的土地出让金的收缴和使用管理工作的专项督导检查。依据省国土资源厅、省财政厅《关于进一步加强用于农业土地开发的土地出让金收缴使用管理工作的通知》要求，各市、县先行自查，写出自查报告，填报“用于农业土地开发的土地出让金收入情况汇总表”分别上报省国土厅财务处、省财政厅经济建设处。

针对检查中出现的问题，河北省财政厅、国土资源厅提出了整改措施，要求市、县严格收缴程序，建立考核制度；国土资源管理部门负责土地出让项目名称、出让合同号、土地出让面积、征收标准及应缴额真实、准确、及时上报。财政部门负责实际缴库、应缴未缴及使用情况的真实准确。对真实、准确、及时划转及上报的单位给于表彰、奖励；对划转不到位的单位限期纠正，进行公报批评及罚款。

明确土地开发范围。土地整理和复垦是按照土地利用总体规划和土地开发整理规划，有组织地对农村地区田、水、路、林及村庄进行综合整治，对在生产建设过程中挖损、塌陷、压占及污染破坏的土地和洪灾滑坡崩塌、泥石流等自然灾害损毁的土地进行复垦。

宜农未利用地的开发是指在保护和改善生态环境、防治水土流失的前提下，对滩涂、盐碱地、荒草地、裸土地等未利用的宜农土地进行开发利用。

基本农田建设是采取相应措施对基本农田进行改造、改良和保护，促进基本农田综合生产能力提高和持续利用，包括经国务院、省有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地的建设；有良好的水利与水土保持设施的耕地建设；对中低产田的改造；蔬菜生产基地建设；国务院、省规定应当划入基本农田保护区的其他耕地的建设等。

严格支出管理。按照项目管理的要求，农业土地开发资金扶持的项目立项程序有以下三步：1．项目申请单位按有关资金和项目管理办法或项目指南的规定向所在市、县(市)财政部门和主管部门提交项目可行性研究报告或项目申报标准文本、项目申报书及必要的附件，并按规定提供本单位的组织形式、财务状况、自筹资金以及项目实施管理和项目绩效分析等有关情况。2．财政部门和主管部门组织有关专家，或委托专门的项目评审机构按照项目指南的规定对项目申请单位提交的项目可行性研究报告或项目申报标准文本进行评审，依据专家或项目评审机构出具的项目评审报告，对拟本级立项或上报上级立项的项目，实行社会公示制度。3．申报省级农业土地开发资金扶持项目，应按照现行财政管理体制和有关专项资金管理办法、项目指南的规定，由市县各级财政部门和主管部门联合以正式文件上报(另有规定的除外)。省级主管部门和省财政厅组织有关专家或委托项目评审机构对项目进行评审后，提出项目立项和资金分配方案，并下达项目批复或项目实施计划。资金由省财政厅根据财政管理体制拨付，拨付资金的文件抄送主管部门和项目所在地有关主管部门。

建立绩效考评制度。加强对农业土地开发支出项目事前、事中、事后的监督和管理，提高农业土地开发资金使用效益；建立农业土地开发资金项目绩效评价工作信息库，系统收集项目立项决策、及时掌握资金到位和使用情况以及项目建设进度和实施结果等；建立和完善自我评价、自我监督与外部评价、外部监督相结合的约束、监管机制。具体评价办法如下表：

优先足额划入专账。国土资源与财政部门要通过《用于农业土地开发的土地出让金收入情况汇总表》的填报互相制约，各负其责，保证土地出让金优先足额划入用于农业土地开发的土地出让金专账。

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【关键字】 测绘，土地开发，整理项目

1 土地开发整理及其测绘概述

土地开发整理项目的规模越来越大，这就需要新的技术来满足其发展的需要。测绘技术的应用可以很好的缓解土地开发项目的管理压力。本文结合自身的工作经验，介绍了测绘技术在土地开发整理项目中的应用。土地开发整理测绘是开展土地开发整理项目基础工作之一，是获取和表达土地开发整理项目区位置、形状、数量和利用状况等地籍信息要素，提供土地开发整理现状图和土地开发整理规划设计底图的专题地籍测绘；是以满足土地开发整理决策申报、可行性研究、项目规划设计、施工图纸设计、工程量概预算、施工放样、竣工验收、土地开发整理规划设计的实施以及土地开发整理对土地利用现状、地形状况等空间基础地理信息的需要而进行的一项技术性较强的基础性测绘工程。

2 测绘技术在土地开发整理项目中的应用

在土地开发整理项目中，大致涉及到地籍测绘和工程测绘两个方面。 地籍测绘主要服务于土地开发整理工程的前期和后期。土地开发整理工程的前期要对整个整理项目区内的地形地貌测绘、最终形成一张地形图，为规划设计提供准确的底图，保证规划决策的准确性。同时为土地登记、土地统计提供准确的权属界线和各种地类界线的平面位置和面积。土地开发整理工程的后期，在土地利用现状调查成果的基础上，进行补充调查和补测，进行详细的地籍调查和地籍测绘，进行面积权属等变更，让土地所有者、土地使用者签字确认。

在土地开发整理项目项目的前期申报、规划、设计阶段，对项目区地形地貌，老旧村庄、废弃村台复垦、地下管线、道路，土地开发整理中涉及的一些破碎地形地貌的详细数据描述，其范围内的农业基础设施、水系、林网、坟墓的分布、道路交通网面积、界址等方面的信息，在准确性、现势性上有较高的要求。这些涉及工程项目的可行性分析、项目申报的审批、前期工程方案的规划、工程预算的准确性以及施工图的设计。只有提供准确的各属性信息，供各协作部门决策、协调，才能作出最准确的反应。

在土地开发整理项目施工阶段，主要提供数据给工程监理部门和施工单位。监理部门以测绘信息为标准对施工进行监督控制，确保农田"灌的上、排的出"、道路、桥梁位置准确实用等。施工单位需要根据专业测绘单位提供的前期测量成果及设置的专门控制点（界）石，对点位进行加密重新布测平差，制定方案报监理部门许可后平差成果即可使用。在施工过程中，施工单位对涉及测绘的每一施工环节进行报批，监理部门审批同意后方可进行下一道工序。

3 测绘在土地开发整理中的特点

为了规范各个公司的土地开发整理项目的测绘管理.必须制定土地开发整理项目测绘技术的规定 统一技术标准、满足项目规划、工程量计算和施工放线等要求.使土地开发整理的工程质量得到保障 首先关键点要测量准确.现状地物的测量要全面.细部测量要详细注明 合理确定测图比例尺.合理布设高程网点，关键点测量必不可少.测区应埋设足够的标石.网上元素应该充分具体.这些都是需要我们关注的重点。

3.1 关键点的测量

测量中.我们通常采用网格式进行测量.从整体到局部.根据比例的不同设置制高点的测量点 这样不仅可以增加效率.还能够保证精度的准确性 在成图后.依据测量高程点.勾绘出等高线.在这中间.就已经存在了一个假设.就是点与点之间的变化必须是平缓的.不能有较大的起伏.但实际中这种情况很少，为了追求精度.往往可取的措施是画密网格 土地开发整理前期准备工作中的测量也采取这种方式.它主要是测量关键点.不事先画定网格。关键点指的是高程趋势的变化点，如坡顶、边坎边。旧村复垦的测量关键点尤为重要。

3.2 坎上坎下测量均匀测量

在地形测绘中.坎上坎下测量的不均匀.会导致不能为整个项目提供精确的数据 测绘员在测绘中要对对各种土坎要细分.注明坎顶、坎脚线的位置和标高.特别对于缓坡坎，注明坎顶线与坎底线的位置和标高。如果测绘不均匀.不但不能提供精确的信息.还会影响土方的计算。

3.3 详细注明细部测量

所谓的细部测量注明与平常所说的细部测量不同 而土地整理中的细部测量更为详细，包括坟穴、树木、房屋的面积及新旧程度、建筑密度、人口密度、容积率等。具体表现有以下几点：①准确记录树木包括果树的种类、年龄，坟穴、房屋的位置与面积、建筑密度、人口密度、容积率等：⑦ 准确记录水塔、管线的长度及使用年限；③特别是对学校、庙宇及旧村委会等要作详细记录.这有利于以后的设计方案的选择

4 土地开发整理项目的实施

土地开发整理具有统一性、整体性和规模性 工程的前期决策对后期的施工影响意义重大工程中需要设计人口搬迁、地下管道、道路规划等，所以前期的测绘就是工程实施的项目保证因此.需要建立项目实施组织管理机构：

a.各省市县人民政府应专门成立土地开发整理项目领导小组.同意领导项目实施建设

b.领导小组下设置项目管理办公室.办公室设嚣在国土资源管理部门 统一领导、督促项目实施建设的顺利开展

c.项目承担单位在项目领导小组和项目管理办公室的领导下，履行项目法人职责，负责具体的项目实施建设管理任务。

d.设立技术指导机构 根据工作需要.应设立技术工作机构.加强技术指导 研究土地开发整理测绘的意义

5 总结

土地开发整理是一个综合性的项目工作.而它所有成功的基础都是源于测绘技术工作 因为测绘是最基础的最原始的数据.能够为做正确决策做最基本的保证。当然.精细的测绘工作不是越详细越好，因为不但会增加费用和开销.也会在某些工程中增加负担。我国的测绘技术较国外来说，发展的相对较晚，所以我们应该提高测绘人员的综合素质.保证测绘的准确性，从而有力的指导土地开发整理项目。

参考文献

[1] 王立波；；浅谈工程测绘在土地开发整理中的应用[J]；神州；2012年26期

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9月5日，国家发改委密集批复了多个城市轨道交通建设项目。据《中国经济周刊》记者根据国家发改委网站9月5日的公告统计，这次共有25个城市地铁和轨道交通建设项目获批，累计投资规模超过8000亿元。其中4000多亿由国内银行贷款解决，而余下的2390.624亿元（5个项目未纳入统计）则落到了地方财政头上。

业内人士担心，因为“土地出让金大幅下滑，地方政府财力不足”，“财政拨款+银行贷款”的传统投融资模式，是否能为地方政府解决上述项目资金。

但此次批复中，也包括了杭州地铁1号线“特许经营”项目以及深圳地铁7号线、11号线两个项目的可行性报告，深圳“以地养路”的模式得到国家层面的肯定，也为地方政府如何探寻新的融资模式提供了借鉴。

引“港”入杭

在高涨的城轨建设热情、吃紧的地方财政、紧缩的银行信贷三方面的压力下，地铁建设靠地方财政解决为主的传统融资模式已难以为继，且过度依靠财政补贴，城轨项目丧失了寻找赢利点的热情，综合的运营服务经营体系难以形成。

城轨建成后，对沿线土地价值、商业价值等的“正外部性”影响所产生的收益也没有被有效收回。一边是繁荣的沿线土地开发、商业经营，另一边是城轨项目投入不足、项目建设进程缓慢，折射出城轨建设的困局。

虽然没能如预期在今年“十一”正式运营，但杭州人也为即将在10月底正式拥有自己第一条地铁而骄傲。

杭州在其地铁1号线融资上的创新是审慎的，选择的是与香港铁路有限公司（下称“港铁公司”）合作、“特许经营”模式。

在国家发改委对杭州地铁1号线特许经营项目的批复文件中，肯定了杭州地铁1号线项目划分的A、B两个部分。其中A部分“负责土建工程、轨道、综合基地、控制中心、主变电站等，总投资为137.9亿元，占1号线总投资的62.5%，由杭州地铁集团公司负责投资和建设，并拥有资产权”。

涉及特许经营的B部分为“除A部分以外的车辆、信号、售检票系统等机电设备，总投资82.9亿元，占1号线总投资的37.5%”。杭州地铁集团公司和港铁公司合资成立杭港地铁有限责任公司（下称“杭港公司”），“负责杭州地铁1号线B部分的投资、建设和经营”。地铁建成后，“杭港公司依法承租并获得在特许经营期内地铁1号线A部分设施的经营、管理和维护权”。特许经营期被限定为开始试运营日起25年。B项目82.9亿元资金中，资本金45.4亿元，杭、港双方分别占51%（23.154亿元）和49%（22.246亿元），其余部分资金则由杭港公司贷款解决。

“特许”的期许

国内第一次采用特许经营模式运营的地铁线路是北京地铁4号线，已在2009年秋正式开通，但受制于“两元通票”制，北京4号线的运营商京港地铁公司经营状况直到近期才有所好转。

中央财经大学财政学系主任、财政税收研究所所长曾康华向《中国经济周刊》记者介绍，“北京地铁每一张地铁票成本大概是在4块7毛钱，现在一张地铁票2块钱，每张地铁票要补贴2块7毛钱”。因为奥运会，北京还取消了地铁站内的商业经营，港铁的经营模式就难以在4号线运用，经营状况不佳在情理之中。

杭州地铁1号线还未运营，票价已有争议。8月3日，杭州地铁票价定价听证会只留下一个“在价格听证以及更广泛征求各方面意见的基础上，综合考虑各方面因素，对听证方案做进一步完善”的结论。

但曾康华认为，杭州将比北京能更市场化地实践“特许经营”。北京交通大学经济管理学院副教授陈佩虹则表示，特许经营模式在实现了财政和项目划分的同时，需要在合作中明确风险承担问题，不能到最后都由政府买单。

《中国经济周刊》记者联系杭州市委宣传部，希望进一步了解模式运作及如何收回投资，但对方表示，在杭州地铁1号线进入即将投入运营的关键时刻，各种协调、 演习、评估工作繁忙，婉拒了采访要求。

深圳“以地养路”

国家发改委给深圳地铁7号、12号线可行性研究报告的批复文件为创新地铁融资模式留足了空间。在批复文件中，地铁项目的资本金“主要来源为轨道交通上盖及沿线土地的开发收入，在土地收益不能满足需求时由市财政资金投入”。同济大学教授、博士生导师孙章把这种模式总结为“上盖物业、土地出让、土地二次开发”。

孙章坚定地断言：“解决资金问题后，城市轨道交通越多建越主动。”孙章介绍，港英政府时期，兴建城市轨道交通时，会将轨道交通沿线一定范围内的土地交由政府出资成立的香港铁路公司开发，以弥补轨道建设时期的投入，这种模式为地铁公司预留了盈利的空间，这是香港铁路公司成功的重要基础。

在陈佩虹看来，这是一种以公共交通为导向的开发，即TOD（ transit-oriented development）模式，相比于创新有限的BOT模式来说是一大进步。但要在深圳地铁项目中运作，首先需要理顺土地产权关系，才能激发地铁公司科学合理利用土地资源的热情，这样，地铁建设对沿线的外部性影响就能得到“内部化”，从而减轻市民税负和政府财政负担。

但 “轨道+物业、以地养路”的模式具体如何操作还需探索。陈佩虹认为，深圳的“以地养路”模式中的沿线土地开发有两种可行的操作方式：一是政府仍旧拥有沿线土地的开发权，而开发所得将作为地铁建设的专项资金；二是政府将沿线土地的使用权、开发权都交由地铁公司，使用开发所得作为地铁建设资金。

“沿线土地开发”慎行

但现实与猜测未必一致。

轨道交通6、7、8、9、11号线构成的深圳市轨道交通三期工程总投资预计将超1000亿元。

深圳市发改委在给《中国经济周刊》记者的回复中，明确了深圳轨道交通的投融资模式是：“‘合理票价+上盖物业开发’，即以票务收入弥补运营成本，以物业开发弥补建设成本”。

“合理票价”很好理解——深圳将不会采取北京“两元通票制+政府财政补助”的模式，曾康华透露，深圳地铁票价将在地铁的公共服务性质和投资回报之间寻求平衡。

“上盖物业开发”是创新，但这样的融资模式实际上是在国家发改委允许的范围内自动给自己画了一个“小圈圈”。国家发改委的批文中，“上盖物业”被接受和实践，“沿线土地开发”却被有意地忽略了。深圳市发改委明确指出：“轨道交通配置土地资源以轨道交通上盖物业空间为主。”

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房地产是房产与地产的总称。房地产开发可将土地和房屋合在一起开发，也可将土地和房屋分开开发。房地产开发企业就是从事房地产开发和经营的企业，它既是房地产产品的生产者，又是房地产商品的经营者。进行的主要业务有：

1.1土地的开发与经营。

企业将有偿获得的土地开发完成后，既可有偿转让给其他单位使用，也可自行组织建造房屋和其他设施，然后作为商品作价出售，还可以开展土地出租业务。

1.2房屋的开发与经营。

房屋的开发指房屋的建造。房屋的经营指房屋的销售与出租。企业可以在开发完成的土地上继续开发房屋，开发完成后，可作为商品作价出售或出租。企业开发的房屋，按用途可分为商品房、出租房、周转房、安置房和代建房等。

1.3城市基础设施和公共配套设施的开发。

1.4代建工程的开发。

代建工程的开发是企业接受政府和其他单位委托，代为开发的工程。

2房地产开发企业的经营特点

房地产开发企业的生产经营与施工企业不同。其经营特点主要有以下几点：

2.1开发经营的计划性。

企业征用的土地、建设的房屋、基础设施以及其他设施都应严格控制在国家计划范围之内，按照规划、征地、设计、施工、配套、管理“六统一”原则和企业的建设计划、销售计划进行开发经营。

2.2开发产品的商品性。

房地产开发企业的产品全部都作为商品进入市场，按照供需双方合同协议规定的价格或市场价格作价转让或销售。

2.3开发经营业务的复杂性。

所谓复杂性包括两个方面：(1)经营业务内容复杂。企业除了土地和房屋开发外，还要建设相应的基础设施和公共配套设施。经营业务囊括了从征地、拆迁、勘察、设计、施工、销售到售后服务全过程。(2)涉及面广，经济往来对象多。企业不仅因购销关系与设备、材料物资供应单位等发生经济往来，而且因工程的发包和招标与勘察设计单位、施工单位发生经济往来，还会因受托代建开发产品、出租开发产品等与委托单位和承租单位发生经济往来。

2.4开发建设周期长，投资数额大

开发产品要从规划设计开始，经过可行性研究、征地拆迁、安置补偿、七通一平、建筑安装、配套工程、绿化环卫工程等几个开发阶段，少则一年，多则数年才能全部完成。另外，上述每一个开发阶段都需要投入大量资金，加上开发产品本身的造价很高，需要不断地投入大量的资金。

2.5经营风险大

开发产品单位价值高，建设周期长、负债经营程度高、不确定因素多，一旦决策失误，销路不畅，将造成大量开发产品积压，使企业资金周转不灵，导致企业陷入困境。

3房地产开发项目投资费用估算

经营房地产投入资金多，风险大，在项目的规划阶段，必须对项目的投资与成本费用进行准确的估算，以便作出经济效益评价、投资决策。

由于房地产开发项目的投资过程就是房地产商品的生产过程，因而其投资估算与成本费用估算不可截然分开，应合二为一。房地产开发项目投资与成本费用估算的范围包括土地购置成本、土地开发成本、建安工程造价、管理费用、销售费用、财务费用及开发期间的税费等全部投资。

房地产建设项目各项费用的构成复杂，变化因素多、不确定性大，依建设项目的类型不同而有其自身的特点，因此不同类型的建设项目，其投资和费用构成有一定的差异。对于一般房地产开发项目而言，投资及成本费用．由开发成本和开发费用两大部分组成。

3.1开发成本

共有八项：

3.1.1土地使用权出让金。

国家以土地所有者身份，将一定年限内的土地使用权有偿出让给土地使用者。土地使用者支付土地出让金的估算可参照政府前期出让的类似地块的出让金数额并进行时间、地段、用途、临街状况、建筑容积率、土地出让年限、周围环境状况及土地现状等因素的修正得到；也可依据所在城市人民政府颁布的城市基准地价或平均标定地价，根据项目所在地段等级、用途、容积率、使用年限等因素修正得到。

3.1.2土地征用及拆迁安置补偿费。

(1)土地征用费。国家建设征用农村土地发生的费用主要有土地补偿费、劳动力安置补助费、水利设施维修分摊、青苗补偿费、耕地占用税、耕地垦复基金、征地管理费等。农村土地征用费的估算可参照国家和地方有关规定进行。(2)拆迁安置补偿费。在城镇地区，国家和地方政府可以依据法定程序，将国有储备土地或已由企、事业单位或个人使用的土地出让给房地产开发项目或其他建设项目使用。因出让土地使原用地单位或个人造成经济损失，新用地单位应按规定给以补偿。它实际上包括两部分费用，即拆迁安置费和拆迁补偿费。

3.1.3前期工程费

前期工程费主要包括：(1)项目的规划、设计、可行性研究所需费用。一般可以按项目总投资额的一定百分比估算。通常规划及设计费为建安工程费的3％左右，水文地质勘探费可根据所需工作量结合有关收费标准估算。(2)“三通一平”等土地开发费用。主要包括地上原有建筑物、构筑物拆除费用、场地平整费和通水、通电、通路的费用等。这些费用可以根据实际工作量，参照有关计费标准估算。

3.1.4建安工程费

它是指直接用于建安工程建设的总成本费用。主要包括建筑工程费(建筑、特殊装修工程费)、设备及安装工程费(给排水、电气照明、电梯、空调、燃气管道、消防、防雷、弱电等设备及安装)以及室内装修工程费等。在可行性研究阶段，建安工程费可采用单元估算法、单位指标估算法、工程量近似匡算法、概算指标估算法以及类似工程经验估算法等估算。

3.1.5基础设施费

它又称红线内工程费，包括供水、供电、供气、道路、绿化、排污、排洪、电讯、环卫等工程费用，通常采用单位指标估算法来计算。

3.1.6公共配套设施费

它主要包括不能有偿转让的开发小区内公共配套设施发生的支出。其估算可参照“建安工程费”的估算方法。

3.1.7不可预见费

它包括基本预备费和涨价预备费。依据项目的复杂程度和前述各项费用估算的准确程度，以上述1～6项之和为基数，按3％一5％计算。

3.1.8开发期间税费。

开发项目投资估算应考虑项目在开发过程中所负担的各种税金和地方政府或有关部门征收的费用。在一些大中城市，这部分费用在开发建设项目投资构成中占较大比重。应根据当地有关法规标准估箅。

3.2开发费用

开发费用是指与房地产开发项目有关的管理费用、销售费用和财务费用。

3.2.1管理费用。

可按项目开发成本构成中前1-6项之和为基数，按3％左右计算。

3.2.2销售费用

它指开发建设项目在销售产品过程中发生的各项费用以及专设销售机构或委托销售的各项费用。主要包括以下三项：(1)广告宣传费。约为销售收人的2％一3％；(2)销售费。约为销售收入的1．5％一2％；(3)其他销售费用。约为销售收入的0．5％一1％。以上各项合计，销售费用约占销售收人的4％一6％。

3.2.3财务费用。

它指为筹集资金而发生的各项费用，主要为借款利息和其他财务费用(如汇兑损失等)。

3.3投资与成本费用估算结果的汇总

为了便于对房地产建设项目各项支出进行分析和比较，常把估算结果以汇总表的形式列出，格式略。

4房地产开发项目投资估算的作用

一是筹集建设资金和金融部门批准贷款依据；二是确定设计任务书的投资额和控制初步设计概算的依据；三是可行性研究和在项目评估中进行技术经济分析的依据。

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关键词：土地开发整理；存在问题

中图分类号：TU984 文献标识码：A 文章编号：

土地的开发整理是项长期又系统的工程，并不能在瞬间达成，我们只有正视在工程的进行过程中遇到的问题，及时针对这些问题提出解决的方法，才可能让我国的土地整理进入到更为规范的轨道中去，为我国经济的发展造福。我们所研究的土地开发整理主要是指在一定的地域范围内，为了满足社会经济发展的各种不同需要，对土地与城市规划作出一定的调整。在这个调整的基本过程中，涉及到方方面面的问题，包括行政、经济、法律以及各种工程技术手段，当我们对这些资源进行了有效的整合处理之后，我们就可以致力于提升所有土地的利用效率从而改善生产生活条件，改善基本的生态环境。同时，国家也对土地的开发整理制定了法律上的相关要求。我国的土地开发整理是个长期的过程，在十多年的不断发展过程中，我们致力于增强我国耕地的面积、提升耕地的质量，但是，在这个过程中，也产生了许多别的问题，我们也将针对这些发现了的问题一一进行探讨，提出改进的方法。

1 土地开发整理的主要程序

土地的开发整理一般都是遵循以下几种方式具体操作进行，首先，我们要对土地的开发整理进行专项的规划设计，其次，我们要对土地的开发整理进行项目立项的可行性研究报告，第三，我们要对这个土地开发整理的项目进行具体的立项，第四，我们要进行项目的规划设计以及预算的基本编制，第五，我们要进行土地项目的招投标工程，第六，我们要进行项目工程的具体施工，第七，针对土地发展的已施工工程，我们要对其进行验收，第八，我们要对实行了土地开发整理的项目工程进行整理后土地的交付与使用，最后，我们要对整个土地开发整理项目作出最后的评价。

2 土地开发整理立项过程中存在的主要问题

综合我国现行的土地开发整理，我们可以发现存在许多突出问题，譬如可行性研究报告做的不够细致，继而直接导致工程的设计与我们所面临的实际情况出现了脱节的现象，继而导致项目在施工的过程中要求设计的方案进行变更的情况时有发生，个别项目在听取广大农民的意见方面还存在很严重的缺陷，并没有真正调动起广大农民的积极性，真是由于在操作的过程中存在这样的问题，对农民的需要以及当地的实际情况存在一定程度的忽略，因而直接导致了许多项目在实施的过程中遇到了较大的阻力。但是在这个问题上也或多或少存在许多问题，譬如如何才是真正满足了规划与当地民众之间的要求，继而要进行我们的理论与实践工作者之间的探讨与研究，另外，一个项目想要真正得到立项解决，我们就应该与当地的政府进行充分的沟通协调，从而许多迫切需要进行整理的地区往往会因为当地信息的闭塞或者是别的客观因素而失去立项的机会，在当今社会，迫切需要一个公平公开公正的环境来进行土地开发整理的立项。

土地开发整理的项目一旦立项成功，就要进入规划设计阶段，在这个阶段中，我们要具体分析各种土地的整理潜力，考虑到土地的综合效益，从而为实施具体的规划设计方案与权属的基本调整意见进行广发的征求，从而更好地完善我们在进行土地的开发整理过程中所需要用到的各类材料。在这个基本阶段中，我们发现，我国的土地开发整理还是面临不少问题：首先，我国的基本规划设计部门，特别是其在设计的过程中本应该有相对于的资质，但是从事规划设计的人员的资质水平参差不齐，对我们进行规划设计的文本的水平起到了很重要的影响。其次，许多工程，特别是一些道路工程占有我国耕地的面积量太大，同时其所选择的基本灌溉方式也或多或少存在问题，这些因素也就直接导致了农作物的生长以及田间的生产遭到了阻碍，从而影响到整个规划设计文本的整理水平。第三，许多规划设计的文本方案并不切合实际，可操作性不强，实施难度太大，要想将其执行下去，就必须对其实施变更处理，但是，这种针对方案实施的变更往往显得过于繁琐，对整个项目的施工进度也是个不小的影响，我们在实际操作的过程中要适当的简化相关程序，让责权实现最终的统一。第四，我们的规划设计的相关单位在项目的实施过程中要认识清楚自己所处的角色，在项目的实施过程中进行认真的项目复核工作，唯有这样，才可以更负责任的进行项目的规划设计，不仅仅要对那些按时完成操作任务的单位进行技术上的支持，还要针对所出现的问题进行及时的解决处理，从而尽可能的少走弯路，继而起到事半功倍的效果。

3 土地开发整理过程中项目招投标阶段存在的主要问题

因为土地的开发整理基本对象是土地，我国的农村土地又基本上都是由的方式来进行的，因而土地的整理与人民的根本利益是息息相关的。国家开展土地开发整理的相关活动也不仅仅是为了追求微观上的经济利益，更多的还是希望通过这种形式来更好的造福农民，让农民真正得到实惠与利益。

4 土地开发整理过程中施工阶段存在的主要问题

土地的开发整理一旦经过的最终的批准并且立了案进行研究，我们就要按照相关土地批准的规划设计以及工作的具体方案，组织农村集体经济组织，并进行有组织有步奏的进行土地建设与整理，在这个阶段也难免会面临许多问题。其中最重要的矛盾就集中在外地的中标公司与当地群众之间，土地的使用权主要也集中在质量的差异上，这些质量方面的问题就直接导致了人们不满情绪的高涨，从而引发各种上访事情的发生。除此之外，原材料的价格的上涨与预算之间的直接差异就容易造成新的资金缺口问题，电力配套的相关工程的预算与电力公司的最新垄断价格之间的差距也一般维持在一两倍之间，过大的资金缺口，在很大程度上影响了工程的整体质量。另外，与项目所在地政府，特别是水利、林业、环保等部门密切相关的各部门之间也存在互相扯皮的现象，项目工程的基本数量虽然达到了规划设计的基本要求，但是在质量方面还是无法保证，同时，项目在实施的过程中存在工期过长，并缺乏一个相对高效的制约机制。

5 土地开发整理过程中项目施工监理中存在的主要问题

我国土地开发整理利用过程中在施工监理方面存在的主要问题包括首先，许多相关的制度以及技术方面的具体规范尚未出台，因而许多项目的实施过程大多都是参照项目的建设、水利、交通等各个部门的监理规定或技术方面的具体规范进行监理，在这个过程中很容易存在一些针对性不强的情况，特别是对于工程的建设监理过程中的一些监理的技术文件的形成、监理工作总结的编制等各个方面存在许多问题。在我们目前掌握的情况看来，执行监理局仅仅是局限在工程的基本施工阶段，并没有对项目的管理及逆行那个全过程的监理，工程施工阶段的监理工作主要存在以下几个问题，首先，较少采取招标的方式来对监理单位进行确定，在缺乏市场竞争的情况狭隘，并没择优选择的意识，其次，许多项目的监理单位人员在资质方面并不具备足够的条件，在实际的工作操作过程中，也就不能形成规范、科学、有效的监理能力，更无法真实的反映工程监理过程中的监理情况。

6 结束语

土地的开发整理主要应用在耕地面积的增加以及耕地质量的不断提升之上，但是这种类型的土地开发还不是十分成熟的做法，在许多方面还或多或少存在这样或那样的问题，本文主要以土地的开发整体为基本立足点，系统全面的探索土地在开发整理的全过程中遇到的基本问题，并根据这些已经发现的主要问题提出相对于的解决办法，从而更好地促进我国土地资源的开发整理。

参考文献：

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关键词:房地产开发 成本构成 成本控制

中图分类号:F293 文献标识码:A

文章编号:1004-4914(2010)10-286-02

随着房地产开发企业间竞争的不断加剧,有效的土地资源不断减少,土地成本越来越高,人工、材料价格的不断上涨,造成项目开发成本的不断攀升,从而使项目开发风险加大。那么房地产企业如何合理有效地控制项目的开发成本,从而减少或有效回避开发风险,使有限的资金创造出更大的经济效益,就显得至关重要。

合理有效地控制项目开发成本,贯穿于项目投资决策阶段、设计阶段、项目施工阶段和竣工阶段,可以说是一个系统控制过程,它具有全员性和全过程性的特点。项目开发建设的各个阶段成本控制各有其特点,所起的作用和重要程度也有所不同。

一、房地产开发中的主要成本构成

1.开发成本。(1)土地使用权出让金。国家以土地所有者的身份,将一定年限内的土地有偿使用权出让给土地所有者。土地使用者支付土地出让金的估算可参照政府前期出让类似的地块的出让金数额,根据时间、地段、用途、临街状况、建筑容积率、土地出让年限、周围环境状况及土地现状等因素进行修正。(2)土地征用及拆迁安置补偿费。一是土地征用费。是指国家建设征用农村土地发生的费用,主要有土地补偿费、劳动力安置补偿费、水利设施维修分摊、青苗补偿费、耕地占用税、耕地垦复基金、征地管理费等。二是拆迁安置补偿费。因出让土地,使原用地单位或个人造成经济损失,新用地单位应按规定给予补偿。具体包括两部分费用:拆迁安置费和拆迁补偿费。(3)前期工程费。一是项目的规划、设计、可行性研究所需的费用,一般可按项目的总投资的一定百分比估算。二是“三通一平”等土地开发费用,主要包括地上原有建筑物、构筑物拆除费用、场地平整费和通水、通电、通路的费用等。建安工程费。指直接用于工程建设的总成本费用,主要包括建筑工程费、设备及安装工程费及室内装修工程等。基础设施费。此费用为红线内工程费,包括供水、供气、供电、道路、绿化、排污、电讯、环卫等工程费用。公共配套设施费。主要包括不能有偿转让的开发小区内公共配套设施发生的支出,可参照“建安工程费”估算。不可预见费。包括基本预备费和涨价预备费,依据项目的复杂程度和前述各项费用估算的准确程度,以前六项之和为基数,按3%左右计算。开发期间税费。开发项目的投资估算应考虑项目在开发过程中负担的各种税金和有关部门征收的费用。该部分费用应根据当地有关法规标准估算。

2.开发费用。开发费用是指与房地产开发有关的管理费用、销售费用和财务费用。(1)管理费用。按项目开发成本构成中前六项之和为基数,按3%左右计算。(2)销售费用。指开发建设项目在销售产品过程中发生的各项费用及专设销售机构或委托销售的各项费用。(3)财务费用。指为筹集资金而发生的各项费用,主要有借款利息和其他财务费用。

从上述成本费用组成分析,成本的发生是一个过程,涉及到了前期策划、规划、设计、施工、销售等开发的各个环节。房地产开发企业的成本控制,就是要在项目开发的全过程中,对上述全部成本构成要素进行规划、控制,从而实现企业利润最大化。

二、房地产开发项目成本控制

1.立项阶段的成本控制。立项阶段成本控制的重点在于进行前期的费用、成本、利润估算,明确项目的可行性,准确进行项目决策,避免决策失误带来的企业损失,同时充分提高资源的利用效率,用有限资源创造出更多的价值也是相对降低成本的途径。本环节成本控制,着重于以下几点:市场调研时,通过投资成本估算,进行项目前期策划中的初步成本控制。公司项目部开展充分的市场调研,如通过全面采盘,组织各方面专业人士对拟建项目进行实地考察等,进而把握投资决策,找准产品定位、编写投资估算。投资成本估算的重点包括:资源配置是否充分、合理;市场定位是否明确、恰当;投资成本、费用是否经济、可行;投资回报是否符合利润目标要求;投资风险能否有效控制。项目立项时,通过《可行性研究报告》,进行项目前期策划中的具体成本控制。公司项目部在汇集全面采盘报告,各方专家意见等后,编写《可行性研究报告》。《可行性研究报告》除须具备地块基础资料、周边环境及其发展趋势、合作方背景、合作方式及条件、初步规划设计方案、开发节奏及市场定位等基础内容外,还应重点包括以下内容:成本费用分析及估算;成本控制目标及措施;投资及效益测算、利润体现安排;税务环境及其影响;资金计划;投资风险评估及相应的对策;项目综合评价意见。

通过争取优惠政策,降低开发成本。公司管理层保持对国家有关法规政策和企业管理环境的了解,在进行市场调研,对市场走势做出分析、判断的基础上,通过为企业争取优惠政策,达到降低开发成本的目的。明确在项目全过程,通过招投标管理,有效控制成本。项目在进行工程设计、监理时,应招投标;项目在大小施工、材料、设备采购、安装等业务时,更应按工程量清单计价办法严格招投标管理。企业在同等条件下,选择实力强、成本费用低的合作伙伴是有效控制成本的重要手段。

2.规划设计阶段的成本控制。规划设计阶段成本控制的范围有前期工程费,含招标费、设计费、地质勘查费等。其中设计费一般只占建安成本的1.5%~2%,比例虽不大,但对工程造价的影响程度可达75%以上,设计质量的好坏,不仅影响到施工阶段投资的多少,而且也影响到项目销售经济效益的高低。因此,在投资决策确定后,该阶段是成本控制的关键。

在总体规划设计阶段,开发商可以采用设计招标办法,在工程造价和设计方案相结合条件下,选择优秀的方案设计和建筑设计单位,使项目不仅建筑造型美观,而且造价合理。对于优秀方案的比较,可以采用成本―效益分析方法,在满足工程――结构及使用功能的前提下,依据开发商可行性研究报告的经济指标(要充分用足当地规划部门制定的土地使用性质、容积率、总建筑面积、建筑高度、退界、日照间距、户型比例等参数)选择设计方案,结合开发商对项目的开发理念,最后修改并确定设计方案。

在单体详细设计阶段,结合目前房地产市场在一定时期内的实际需要,向设计单位提倡在技术经济分析中大力开展价值工程方法的应用,通过功能细化,把多余的功能去掉,对造价高的功能实施重点控制,从而最终降低工程造价;也可以实行限额设计、奖惩考核激励机制,按照批准的设计任务书和投资估算,在保证功能要求的前提下,按分配的投资额控制各专业设计,若哪个专业超过或减少,则给予罚款或奖励;也可采取合同措施,若变更费用超过施工合同价的一定比例时,则相应扣减设计费,从而确保设计人员的责任心,有效控制工程造价。

加强设计出图前的审核管理工作,将工程变更的发生尽量控制在施工之前,设计阶段的缺漏或不完善不可避免会存在,如在设计出图前加以克服,花费的代价可能最小,效果最好。建议开发商在设计阶段委托专业监理单位进行设计监理,这对于工程的技术性、安全性、周密性、经济性(包括建成后的物业管理成本)等都有很大的帮助,可以避免或减少由于设计不合理甚至失误所造成的投资损失和浪费。

3.施工阶段的成本控制。在工程施工阶段,由于工程设计已经完成,工程量已完全具体化,这一阶段影响工程造价(即工程投资)的可能性只有5%～10%,节约投资的可能性比较小,但工程投资浪费却主要发生在这一阶段。因此,业主方在施工阶段对工程造价的管理除了加强合同管理、工程结算管理外,重点应加强工程施工现场管理,杜绝投资浪费。一是加强经济观念培训,充分重视节约投资的重要性。二是尽量减少设计变更,有条件的业主方可以指派工程造价管理专业人员常驻施工现场,随时掌握、控制工程造价的变化情况。三是严格现场签证管理。严格现场签证管理,工程技术人员必须与工程、经济人员相互配合,做到“随做随签”。同时,在确保签证内容与实际相符,且不超过应签证范围的前提下,做到签证的具体量化,工程签证单上的每一个字、每一个字母都必须清晰。

4.竣工结算阶段的成本控制。该阶段是成本控制工作的最后阶段。根据合同、预算及费用定额、竣工资料、国家或地方的有关法规,认真审核工程款。以政策为依据,对送审的竣工决算进行核实工程量,落实联系单签证费用,使审核后的结算真正体现工程实际造价。要建立奖惩机制,对审查出问题的人员给予一定的奖励,同时杜绝由于个别人员的业务能力、责任心以及工作态度的缺憾,使得工程在管理和造价控制上出现漏洞,给企业带来难以觉察的巨大损失。另外,要做好建设项目后评估工作。在项目竣工结算审核的基础上,将项目的有关造价资料及其分析结果汇总并建立成数据库,为后续工程项目提供项目管理和工程造价控制作参考;也可作为公司考核项目部绩效的依据。会同项目各管理部门总结并找出本项目管理与工程造价控制过程中存在的经验、教训,提出今后工作中的改进方案。

三、结束语

长期以来,习惯于把成本控制放在建设实施阶段,其实,投资控制、工期控制、质量控制等是互为关联的,存在着对立统一的辨证关系。要抓好投资控制,必须抓好项目的质量和进度。因此,项目造价、工期、质量等是一个相辅相成的问题,项目成本控制是集经济、技术与管理为一体的综合学科,只有做到各方综合平衡,才能做到直接有效。在房地产开发项目中必须对影响成本的各个阶段实施全过程控制,以利于房地产开发企业资金的合理流动,实现投资的良性循环。也只有这样,房地产项目投资才能真正可控,管理才会出效益。

参考文献:

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5.张育波.房地产企业成本核算与费用控制及管理实务全书[M].北京:中国科技文化出版社,2007

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第二条  本规定所指荒废土地包括：国家和集体所有的荒地（含撂荒地）、荒山、内陆河滩、沿海滩涂以及废弃的铁路、公路、河道、沟渠和其它未使用的闲散土地等。

第三条  荒废土地开发利用应本着因地制宜的原则，实行综合开发，多种经营。可用于农、林、牧、渔业生产和基本建设。

第四条  国有荒废土地的产权代表是县级以上人民政府土地管理部门；集体所有荒废土地的产权代表是村民委员会或农业集体经济组织。

第五条  为鼓励开发、利用荒废土地资源，在所有权不变的原则下，可以实行使用权与所有权分离的办法。属国家所有的荒废土地，可以依法确定给国家企事业单位、城市集体所有制单位开发利用；也可以依法确定给农村集体或个人开发利用。属集体所有的荒废土地，可以依法确定给农村集体、联户和个人开发利用；也可以依法确定给国家企事业单位、城市集体所有制单位开发利用。

依法获准开发经营荒废土地的单位或个人只有使用权。土地所有权代表依法对土地行使占有权、管理权、发包权和处分权。

第六条  各级人民政府的土地管理部门，负责对本行政区域内的荒废土地开发利用实行统一管理，负责部门之间协调，并会同有关部门对开发利用荒废土地进行可行性研究论证，编制规划。荒废土地开发利用规划由市、县人民政府批准。

第七条  各市（地）、县应对本地区荒废土地精心勘察，统一规划，制定年度开发利用计划。开发利用荒废土地的单位和个人必须服从统一规划，有计划地进行，防止因乱开滥用造成水土流失、土地盐渍化、破坏生态平衡；必须按批准或承包合同规定的用途使用土地，并负有保护和合理利用土地的义务。

第八条  荒废土地开发利用所需资金应通过多种形式、多种渠道筹集，积极动员集体和个人投入资金、物资、设备、技术和劳力。地方投资重点应放在开发耕地上。市、县耕地占用税留成都分主要用于土地开发。地方每年投资数额由市，县财政、土地管理部门根据财力和开发计划具体商定，由土地管理部门统一掌握使用，不得挪作他用。

第九条  对开发荒废土地实行优惠政策。

（一）对开发荒废土地十亩以上，从事粮、棉、油、菜等农作物生产的，经验收合格后，按照开发难易程度、数量和质量，给予适当补助，补助费从耕地占用税地方留成部分中支付。

（二）开发荒废土地为耕地或池塘，从事粮、棉、油、牧、渔业生产的，按规定减免农业税，三年内不负担粮油合同定购任务。

（三）有关部门应优先为荒废土地开发提供资金、贷款、柴油、机械、技术等各项服务。

（四）按照谁开发、谁使用、谁受益的原则，在规定的使用期内和不违背合同的情况下，使用权可以转让和继承。使用期满后可以续订合同，在同等条件下原使用者优先。

（五）设立荒废土地开发奖励基金，对开发荒废土地做出突出贡献的单位和个人，每年进行一次表彰奖励。

第十条  开发利用国有荒废土地从事农、林、牧、渔业生产的，由开发单位向市、县人民政府提出书面申请，并附以下资料：

（一）所需资金来源；

（二）可行性研究材料；

（三）开发计划，包括开发面积、进度、用途和使用年限；

（四）土地开发利用设计平面图。

第十一条  开发国有荒废土地从事农、林、牧、渔业生产的，由开发者与县级人民政府土地管理部门签订使用协议，其审批权限按《河北省土地管理条例》第二章第八条规定执行。

第十二条  开发国有荒废土地从事农、林、牧、渔业生产的，经依法批准由县（区）人民政府土地管理部门发给荒废土地开发证。开发完成后由开发单位或个人向县（区）人民政府土地管理者部门申请验收，验收合格后由县级人民政府核发国有土地使用证，并列入统计年报。

第十三条  利用国有沿海滩涂从事养殖业生产的，应自养殖年度起缴纳土地资源费。凡使用地方投资兴建的工程设施，均应缴纳工程设施费。土地资源费和工程设施费的收取标准由市、县人民政府规定。

土地资源费和工程设施费由市、县人民政府土地管理部门收取，用于土地开发，适当补助土地开发规划、勘察、论证等活动经费不足，专款专用。

第十四条  开发利用长期不行洪的国有河滩、河道，应服从水利部门的利用规划，征得水利部门同意。从事农、林、牧、渔业生产的，免交农业税和提留款。开垦成耕地的，不计入耕地面积。

第十五条  农村集体或个人开发利用集体所有荒废土地的，可以实行集体开发，分户承包；联户开发，联户承包；种田大户开发承包和个人开发承包等多种形式。

第十六条  农村集体或个人开发集体所有荒废土地，由开发者与土地所有者签订开发承包合同，明确权利和义务，并向县（区）人民政府土地管理部门登记、备案，开发经营权受法律保护。

第十七条  国家企事业单位、城市集体所有制单位开发集体所有荒废土地从事农、林、牧、渔业生产的，可以以土地使用权实行联营，也可由开发者与土地所有者签订有期有偿使用合同。

实行征用的，按国家建设征地程序和审批权限报批。

在开发的土地上确需建设生产、生活配套设施和建筑物的，按国家建设用地的程序和审批权限报批。

第十八条  开发国有荒废土地用于生产、经营性建设的，实行有偿划拨，由用地者与县级人民政府土地管理部门签订国有土地划拨协议。有偿划拨费标准由市、县人民政府确定。

开发集体所有荒废土地用于建设，属于国家建设的实行征用，属于乡（镇）村建设的实行拨用。按《河北省土地管理条例》规定的审批程序和审批权限办理报批，并支付土地补偿费。

第十九条  有下列情形之一者，县（区）人民政府土地管理部门可根据《土地管理法》和《河北省土地管理条例》的有关规定予以处罚，直至收回土地使用权。

（一）不经批准擅自开发国有荒废土地的；

（二）不按规定用途开发使用荒废土地的；

（三）造成水土流失、盐渍化和环境污染，破坏生态平衡的；

（四）对因开发利用荒废土地造成周围土地减产的；

（五）不履行合同，拒不缴纳有关费用的；

（六）使用期满，又不续订合同的。

第二十条  国家建设需要时，可以对新开发利用的土地实行划拨或征用。划拨或征用时，必须向开发者支付开发投资、地上附着物赔偿和损失费。属于集体所有土地的还应按照《河北省土地管理条例》第四十一条规定的非耕地补偿标准向土地所有者支付土地补偿费。

第二十一条  因开发利用荒废土地签订的承包、联营、有偿有期使用等经济合同，应向当地公证机关进行法律公证。

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[关键词]土地整治；PPP模式；实现路径

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.06.077

[中图分类号]F301 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2017）06-0-02

2016年12月29日，国务院批复同意《全国土地整治规划（2016年―2020年）》（以下简称《规划》），《规划》为土地整治工作下订了极为高要求的目标，这就要确保充足的资金以及高效的资金利用，然而，按照我国现行法律的规定，土地整治资金绝大部分出自于政府划拨新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费以及专门用于农业开发的土地出让金收益，且远远不能满足当前的需求。

因此，作为一种公私合作模式，PPP在当前土地整治的困境中便有了用武之处，它所具备的优势甚至成为了解决现阶段土地整治问题的关键。

1 PPP定义研究

PPP起源于英国，财政大臣肯尼斯・克拉克有感于现阶段基础设施水平低下，但是政府所能投入的资金远远不足，并且资金缺乏针对性与使用效率，率先提出“公私合作”的概念。

1.1 政府文件中的PPP模式

我国政府文件首次出现PPP的定义是在2014年9月23号，财政部所的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）（以下简称76号文）中，“政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。”

随后，国家发改委在2014年12月2日，给出了与财政部不同的解释，“政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。”

2015年5月22日，国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》（[2015]42号）（以下简称42号文），对PPP的定义做了统一的解答，“政府和社会资本合作模式是公共服务供给机制的重大创新，即政府采取竞争性的方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商的原则订立合同，明确责、权、利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。”

陈志敏 等认为，财政部的定义更偏重于一种长期的“合作关系”，发改委所关注的是效率的提升以及公私之间的合作方式，42号文是“中国政府对PPP内涵的总结和升华”，①表明PPP可被当作公共部门向私营部门长期采购服务的一种行为，两者是平等的伙伴关系；②政府不能将PPP视为一种推卸责任的手段，提供公共服务的最终责任还是在政府身上；③拓宽了社会资本的外延，将其他符合地方政府融资条件的平台也被归化为社会资本。

1.2 相关学者对PPP定义的探讨

国内学者对于PPP的定义并没有统一的认识，但是他们大多数人的分析思路却是基本一致的，都是从PPP所具有的特征角度进行总结归纳。

贾康 等在综合国内外机构、专家们给出的定义之后，认为PPP主要有四个方面的特征，“合作、主体是公共产物与服务、利益共享、风险共担”，据此，他们提出：PPP是指公共部门与私营部门进行合作，让私营部门掌握的资源也能参与到公共服务之中，在实现政府部门职能的同时，也让私营部门获取利益。

此外，李霞和叶晓d从公司部门两者之间的关系入手进行分析，李霞认为PPP是结合政府和市场的长处，在保证公共服务目的的基础上，政府部门与私营部门采取一种具有合理的利益分配、风险分担的契约的长期合作关系。然而，叶晓d更倾向于将PPP视为一种契约关系，PPP是政府与私营部门进行的一种项目全过程中的关系型契约模式，其内容是融资、建造和经营，其目的是公共物品与公共服务。

2 土地整治PPP模式的必要性与可行性研究

2.1 必要性

鲍海君 等人在分析了我国土地整治投资渠道、资金匮乏的现状以及由此带来的政府部门缺乏专业人才、服务意识不强等问题后，笼统地关注到传统土地整治项目的不足，并首次提出了土地整理BOT模式的优点，其主要包括：①减少政府土地整治初始资金；②吸引外资，引进先进技术；③提升城市化质量；④改善人与自然的关系；⑤减少腐败。

汪战 等人则是从农村经济发展入手，想要将私营企业引入农村，就应该帮其降低成本，提高利润率，然而农村基础设施的缺乏，致使私营企业增加成本，政府并不具备足够的财政基础完善农村设施，因此，通过引入PPP模式可进行土地整治，帮助农村经济得以发展。

提升效率也是土地整治PPP模式必要性的重要方面。顾守柏 等人认为传统土地整治项目资金利用率不理想，投入多而产出少。其一，土地整治项目施工时间周期长，而其效果并非即时显现出来，存在着明显的时间滞后性，而且其收益也是很难进行评估的。其二，政府各个部门对土地整治都有自己的想法，资金用途在实际上难以统一，大量分散也造成了其整治效果的不足。

2.2 可行性

学者们对土地整治PPP模式的可行性分析主要从两个维度进行了论述。

经营和测算方面。申树云通过上海金山区某镇的实际案例分析，对融资方和政府的经济可行性进行了测算，从IRR和动态投资回收期角度看，两方在经济经营上都是可行的。刘成通过分析江陵县的案例，列明基本的投资―收益表，计算出PPP项目在运营上是对政府及当地企业可行的。

徐黎认为，可行性不仅包括了经营和测算方面的可行性，还包括环境和政策方面的可行性，党的十八届三中全会明确提出，该充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，让社会资本迸发活力，总理也多次提出，应当优先支持引入社会资本的项目，可见，国家为社会资本进入公共服务领域打造了良好的环境；政策上，国家相继出台了76号文和42号文，为PPP模式的发展指明了道路。

3 土地整治PPP模式的实现路径及其研究

鲍海君 等人早在2002年，就已经设想BOT是土地整治项目的一种重要融资方式，其能够解决当时土地整治的众多问题，并认为特许经营的契约是BOT融资的核心内容，其设想的土地整治特许权经营协议主要包括以下几方面的核心内容：①土地整治项目应该由项目公司来建设，由政府评断是否达到了行业规定的标准，作为回报，项目公司收取由土地整治产生的新增耕地兑换的建设用地指标收入，政府补贴的农田水利相关工程费用，此外，还包括了新增耕地的使用权，促进流转；②由项目公司负责筹集所需资金，政府则对项目公司提供一定信用担保，筹集资金等事宜应当交给项目公司进行，但是政府也应承担起必要的信用担保，降低筹集资金的成本；③政府提供最低收入担保；④规定年限。

可以说，鲍海君 等人提出了一个总的、大致的构想，分析出了PPP模式和土地整治的契合点，对土地整治PPP模式有了初步的认识。经过十余年的实践发展，在这样一个基本模式下，根据各地实际情况的差异，我国土地整治PPP模式的实现路径也呈现出了各式各样的形态。

何丹 等根据浙江湖州市等地的实际发展情况，归纳出了现阶段流行的三种土地整治PPP模式。①“政府部门+龙头企业+农户合作模式”，该模式下，项目授权机构是政府相关部门的代表，授权机构分别与当地龙头企业、村民订立契约，由当地的龙头企业成立项目公司，负责具体的建造、运作与维护等事宜，银行与财团为项目公司提供贷款。②“政府部门+专业合作组织+农户合作模式”，这种模式是针对以往土地整理质量差、抓不住农户需求、农村闲置土地过多，而设计出的解决方案，由村里大户出头成立专业合作组织，租用村民土地，政府的授权机构与专业合作组织成立项目公司，项目公司设计土地整治方案，由专业合作组织和农户负责建造、经营。③“政府部门+土地整理公司+农户合作模式”，土地整理公司是以营利为目的的专业从事土地整治事宜的公司，负责PPP项目的设计、建设和运营，其利润来源于新增耕地面积建设用地指标或者政府给予一定适量的补贴，农户以投工的方式对项目进行投资，并对土地整治公司进行监督，项目结束后将土地交还农户。在此基础之上，何丹 等人将三种模式的适用条件和内涵进行了对比，建议各地方政府应当根据当地的实际情况，选择合适的实现路径推行土地整治PPP模式，并提出了相应的改进意见。

顾守柏分析了上海土地整治的PPP模式，认为上海模式主要包括特许经营类和外包类，特许经营类PPP模式是将“城乡联动捆绑开发，将土地综合整治与类集建区联动捆绑开发，将土地整治过程中的低效工业搬迁成本、农地整治成本分摊到类集建区经营性项目中”，做到长期发展与短期效益相结合。城市的土地开发项目与农村的土地整治项目相结合，将成本巨大的旧工厂搬迁和农用地整治项目与盈利性较高的类集建区经营项目进行捆绑，这样便能将企业的短期经济收益目标与政府的长期社会收益目标相联系。其主要包括以下几方面的内容：①政府通过招标方式选择社会资本；②明确双方的目标以及利益分配机制；③完善风险识别与共担机制。外包信托类要求建立土地整治“资金池”，进行滚动开发，根据项目的成熟程度，合理选择开发时序，通过优先开发的土地回笼资金，并作为其他地块的启动资金。由此可见，上海土地整治的PPP模式更倾向于将土地整治与土地开发进行联合捆绑，顾守柏同时也分析了这样的模式所带来的巨大优势。

申树云则介绍了BOT模式、土地资产证券化、土地整治基金和PPP这四种现阶段比较新型引起社会广泛关注的土地整治模式，并重点阐述了PPP模式的主要运行程序：①选择合作方；②确立项目，完成前期工作；③组成项目公司；④明确融资手段，确定施工单位；⑤项目建设与管理；⑥将项目移交政府。

章丘黄河县采用了一种新型的土地整治PPP模式，已经得到了部分学者的关注。程明勇认为该模式的核心是“两区共建”，也就是农村新型社区和现代农业园共建，尽可能地将耕地连成片，导入现代化农业。其中中建集团负责前期的规划和融投资，后期负责新增耕地的管理运营以及引入“正大果业、联想农业板块等”，打造现代农业产业。程明勇在此基础上提出了PPP模式的发展完善建议。程明勇列举分析了章丘模式和重庆模式，并提出了土地整治PPP模式应注重的事项。杨剑 等在对章丘模式进行分析后，重点阐述了对社会资本参与农村土地综合整治的思考：①社会资本应当有序发展，把握好方向；②社会资本本质上是一种垫付行为，不具备取代财政的条件；③社会资本的参与还需发挥财政的引导作用；④遵循因地制宜的原则；⑤树立“底线”和风险意识。

4 结 语

土地整治是我国发展农村经济，完善农村基础设施，鼓励私营企业扎根农村的关键举措，具有极其重要的意义。现阶段学者们对土地整治PPP模式的研究也取得了阶段性的成果，无论是PPP方面的理论研究，还是具体项目的实证分析，都进行有了较为完备的思考。然而，由于土地整治的PPP模式推行的时间不长，相关研究更是进行的不是很成熟，对案例的分析还是进行得不够深入，缺乏对失败案例的分析研究，也缺乏为政府和私营企业提供PPP模式选择上的建议。

主要参考文献

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[2]叶晓d，徐春梅.我国公共项目公私合作（PPP）模式研究述评[J].软科学，2013（6）.

[3]中华人民共和国财政部.关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金[2014]76号）[Z].2014

[4]中华人民共和国国家发展和改革委员会.国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资[2014]2724号）[Z].2014

[5]国务院办公厅.关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知（[2015]42号）[Z].2015

[6]陈志敏，张明，司丹.中国的PPP实践：发展、模式、困境与出路[J].国际经济评论，2015（4）.

[7]贾康，孙洁.公私伙伴关系（PPP）的概念、起源、特征与功能[J].财政研究，2009（10）.

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[9]鲍海君，吴次芳，徐建春.BOT：土地整理融资新模式[J].中国土地，2002（6）.

[10]汪战，黄树峰，蒋卫民.PPP模式应用于农村土地综合整治的探索实践――以长沙县为例[J].国土资源导刊：湖南，2012（10）.

[11]顾守柏，刘伟，夏菁.PPP模式在上海土地整治中的运用[J].中国土地，2015（9）.

[12]刘成.PPP融资模式在农地整理中的可行性研究[J].知识经济，2010（2）.

[13]徐黎.基于PPP模式下的土地整治研究――D土地整治项目[D].重庆理工大学，2015.

[14]何丹，吴九兴.PPP模式农地整理项目的运作方式比较[J].贵州农业科学，2012（10）.