城中村改造的定义范文

导语：如何才能写好一篇城中村改造的定义，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

西安市办法将城中村定义为在城市建成区范围内失去或基本失去耕地，仍然实行村民自治或农村集体所有制的村庄。将城中村改造定义为根据西安市社会经济发展计划和城市总体规划，按照城市化要求，对城中村进行综合改造的行为。城中村改造实质与土地一级开发无异，即将农村集体建设用地（少部分含农用地）征收后，变更为国有建设用地，用于市政建设及经营开发的过程。

二、西安市办法的利弊分析

（一）西安市办法的先进性  

1. 土地取之于民，还之于民

西安市办法率先将部分原农村集体用地变更为国有用地性质后，返还给原农村集体经济组织，并允许其经营开发。西安市办法第四章规定，将原城中村范围内用地性质由集体建设用地变更为国有建设用地后，将其中部分土地划拨予改制后的原农村集体经济组织，即社区居民委员会。社区委员会可将经营性国有建设用地用于商业开发。

村民以原农村集体经济组织为单位，间接获得经营性国有建设用地，以土地财产参与房地产开发建设，分享土地极差地租收益。不仅与我国现行的土地管理相关法律法规不相冲突，同时符合党的十八届三中全会公报精神，赋予了城中村居民更多的财产权利。

2. 改制是改造的前提

西安市办法中改造的前提是完成改制，只有当城中村的居民完成了农转非；村民委员会改制为居民委员会；原农村集体经济组织改制为股份公司；集体建设用地转化为国有建设用地后，方可实施城中村改造。

3. 引入社会资金进行改造

西安市办法允许房地产开发商作为城中村改造的主体，即引入社会资金投资城中村改造项目，既减轻了城中村改造的资金压力，同时也为投资方参与城中村改造提供了政策的依据。

西安市政府在引入社会资金进行城中村改造的同时，也在西安市办法中规定了城中村改造规划必须符合国务院批准的西安市城市总体规划，从而以行政强制力从源头上控制了投资人的建设行为，以此控制投资人的趋利性所造成土地的过渡开发，有效提高城中村改造的质量。

（二）西安市办法的不足之处

1. 回避农用地变性问题

西安市办法并未涉及农用地变更为国有建设用地性质的问题。但是，在西安市城中村改造的实际操作中农用地客观存在于西安市城中村改造项目综合用地范围内，农用地性质的变更直接影响城中村改造的进度。在农用地变更为建设用地的程序中，取得新增建设用地指标是首要的，且是最困难的一步。

2. 取得改造后土地的路径不明

西安市办法中并没有设计出项目主体或投资人最终取得经营性国有建设用地的方式。取得国有建设用地的方式通常为招、拍、挂，但是以上三种方式仅适用于国家土地储备中心出让已经纳入土地储备库内的国有建设用地，实际土地使用权竞标人尚未确定。在西安市办法中已将城中村范围内的经营性用地以划拨方式处分给了改制后的原集体经济组织，其后再以招、拍、挂的方式确定新的土地使用权人欠妥。

3. 投资人获取投资回报的方式不明朗

企业投资收益主要依据企业与原村民集体经济组织的协议确定。企业既可选择在土地一级市场，通过转让改造范围内经营性国有建设用地实现，也可选择在土地二级市场，通过销售商品房实现。基于商人的趋利性，企业通常选择以最短时间在土地二级市场，通过销售商品房的形式实现投资利润最大化。

西安市办法未明确农用地变更为国有建设用地的程序，特别是未能在制度上解决新增建设用地指标有限这一关键性问题，无形间拉长了西安市城中村改造项目实现投资回报的周期。开发商急于出售尚未取得国有建设用地使用权的住宅，以实现资金快速回笼，导致西安城中村项目范围内小产权房交易屡禁不绝。

三、针对西安市办法的调整建议

（一）以“地票”缓解新增建设用地指标不足的问题

耕地开垦的数量决定了新增建设用地指标的数量。在耕地开垦有限的情况下，新增建设用地指标必然陷入供不应求的局面。增加新增建设用地指标供应的数量应当从增加耕地的开垦面积入手。

成都及重庆市曾采用“地票”制度。“地票”制度允许民间资本投资于农村集体建设用地复垦为耕地的农村土地综合整治项目中，并可以此为途径直接获取“地票”。“地票”证书上载明新开垦耕地的面积。投资人在符合城市土地利用总体规划以及城镇各区域控制性详细规划，以及产业规划的前提下，可按照“地票”证书所载明的面积，按照相关程序办理用地手续后，使用集体或国有建设用地。若合理设计“地票”制度，可从源头解决西安市增加新增建设用地指标供应不足的问题。

（二）以补交土地出让金的形式实现土地使用权转移

城中村范围内的经营性用地属于城中村改造综合用地的一部分。西安市办法第二十五条规定城中村改造综合用地以划拨方式供给。改制后的原集体经济组织已通过土地划拨的方式取得了城中村范围内的经营性用地。故而，笔者认为原集体经济组织只需补交土地出让金即可取得城中村范围内的国有土地使用权。原集体经济组织可通过国有建设用地使用权转让的方式处分经营性用地。

（三）以固定回报明确投资收益

城中村改造项目中，可以固定回报的方式明确投资者的投资收益。明确的投资回报可束缚投资者的趋利性。在西安市办法中，可规定投资者所获得的投资回报不超过其投资总额的一定比例。投资回报可表现为土地转让金，商品房销售款，或经市场估值，与投资回报金额一致的国有建设用地面积或建成后的商品房面积。  

四、结论

西安市办法有其先进性，同时也存在调整的空间。可以“地票”制度解决新增建设用地指标供应不足的问题。以补交土地出让金，将划拨用地转为国有建设用地的方式，明确改造后土地的取得途径。企业投资城中村改造项目，仅能获取固定回报，削薄投资者的利润空间，抑制投资者的趋利性。三者并举，有利于西安城中村改造项目的实施。

参考文献：

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关键词：城中村;改造模式;城市化进程

中图分类号：C916 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）34-0087-03

目前，城中村已经成为各大城市的城市化进程中普遍存在的难题，有的人甚至称其为“毒瘤”。本文通过对城中村问题及改造模式进行分析与对比，希望能够为城中村的改造提供一点参考意见。

一、城中村的含义及其特征

历年来，社会各界对城中村的界定都有不同的看法，网络上流行广义和狭义的说法，狭义的是指“农村村落在城市化进程中，由于全部或大部分耕地被征用，农民转为居民后仍在原村落居住而演变成的居民区，亦称为‘都市里的村庄’。”广义上指“在城市高速发展的进程中，滞后于时展步伐、游离于现代城市管理之外、生活水平低下的居民区。”总的来说，广义的城中村太过笼统，那么，学术界对城中村更为专业的界定又是怎样的呢？

（一）城中村的含义

在学术界，对城中村的界定其实并没有统一的定义。郭松海等学者认为，城中村是指城乡接合部，处于城市规划区或者是建成区内，或因村庄征地拆迁难度大而游离于土地产权变动之外，成为城市中的“孤岛”[1]。谢志岿先生对城中村的定义是，在快速的城市化过程中，由于新的分工与产业布局等原因，导致就地保留农村村民居住地、人口、社会关系等，以地缘、血缘关系为基础形成的社区，而不是像城市一样以业缘、契约关系等为基础[2]。何必先生在他的文章中指出，“城中村”就是在农村向城市转变时，由于各种各样的原因，在转变时进行得不完全，从而成为一种亦城亦村的聚居场所[3]。翁志超先生对城中村的界定与谢志奎先生大同小异，他认为，城中村的经济形态由原来的农业变成第二、三产业，村民对土地的利用不再是耕种作物，而是以收取房屋租金作为收入来源，从而形成的一种特殊社区[4]。

城中村是在农村城市化进程中出现的一个比较新鲜的事物，从简单一点的角度来看，城中村其实就是被城市包围的农村，既然是农村，那么它的行政管理、经济文化以及风俗习惯等就都不属于城市，或者说与城市不相符，只是受到了城市生活方式的影响，城中村保留了很多农村特征，最为明显的就是农村集体所有制，其次是城中村村民文化素质、思维方式仍与城市居民存在一定的差距。

（二）城中村的特征

对城中村的含义论述了这么多，下面我们通过这些界定再来看看它的特征是什么。

一是空间形态上，它具有处于城市之中或周边的特征;二是经济形态上，城中村不再以农业为主，而以第二、第三产业为主;三是文化形态上，城中村村民的素质具有比城市居民低比农村人高的特征;四是人口形态上，城中村外来务工人员多，人员混杂;五是建筑形态上，城中村多以家庭住宅楼为主，具有密度大，容积率高的特征;六是管理形态上，城中村农村管理与城市管理相互制约影响，管理难度大。

二、城中村形成的原因

在学术界，对城中村形成的原因多从国家政策和国家与地方的管理以及城乡二元体制等方面展开，代表人物是王福定，他认为，“城乡二元体制和政策所形成的城乡二元发展格局，而社会调节系统的局限则成为城中村形成的社会原因：第一是社会城乡二元结构;第二是城乡土地所有制矛盾;第三是社会转型过程中的制度真空以及法制法规滞后和不健全;第四是村落社会关系网络的顽强存续;第五是城市管理的疏漏。”[5]

城中村的产生和存在有其多方面的原因，具体表现如下：

1.城乡二元管理制度。这是城中村形成的较为核心的因素，是高度集中的计划经济留下的后遗症，它严格区分农业与非农业人口，实行两种不同的管理体制。如：户口迁移、粮食供应、就业安排以及福利保障等方面，结果也就导致城中村的逐渐成形。

2.统一死板的城市化模式。在城市化过程中，政府为了降低成本，避免处理复杂的社会管理等问题，故意地避开城中村，使得其成为孤岛。另一方面，城市往周边地区进行扩张时，通常“只占地，不管人”，使得原来的乡村土地在变为城区之后，村落的人口等各方面仍然停滞在一种涣散的“农村状态”，没有将村民一起实现现代化、城市化。

3.村民趋利的心理。城中村村民收入的主要来源是村集体分红和出租自家房屋收入，他们在时代的发展中累积了大量的集体财富，村民都能从中获得丰厚的年终分红，再加上村民受教育程度普遍偏低，就业能力较差，而出租房屋又能使他们获得不菲的收益，因此他们不想也不愿进行改造。

4.社会心理方面。在城中村这个共同体中，中国传统文化遗留下来的心理认同感发挥着非常重要的作用。其中的宗族观念、地缘观念、安土重迁观念、对土地的依赖和依恋等中国农民传统的思想观念，形成了城中村继续存在的社会心理条件。

三、城中村改造的必要性与迫切性

对城中村进行改造的必要性与迫切性主要表现在城中村对城市发展的日渐严重的消极影响上，体现在以下几个方面：

1.对城市管理体制的影响。城中村由原来的村落演变而来，从而保存了大量的农村建制，实行的仍然是农村管理体制，成为一个相对闭塞的小社会。在我国当下实行的立法中，村委会与城市居委会所使用的是不同的两种法律，一个是有社会和经济两种职能的《村民委员会组织法》，一个是只有社会职能的《城市居民委员会组织法》，因此，它们在管理上有着很大的差别，这也就造成了它们在行政管理制度上的分割模糊以及某些职权与义务游弋在法律法规外，使得城中村的建设、规划以及管理长久地处于芜杂的状态，卫生环境不好，房屋的构造不合理，这不仅损坏了城市的整体形象，也减弱了城市的竞争力，同时也降低了城市的整体格调，影响城市发展。

2.对城市文化的影响。在我国，由于历史与现实等原因的影响，城中村的人们教育程度普遍较低，因此素质也较低，就业能力差，在正式的工作上几乎没有收入来源，但是，他们拥有村集体所有的土地资源，他们通过修建房屋，再将其出租出去，获得不菲的租金，再加上村集体的年终分红，因此，他们几乎可以不用工作就可以做到衣食无忧甚至是富余，而这样的素质低下与无所事事造就了他们打架斗殴、吸毒赌博等恶劣习性，成为城市文化的主要污点、死角，阻碍了城市文化和谐健康发展。

3.对城市建筑的影响。由于城中村村民主要收入来源是租金，因此建造更多的房屋是增加收入的最好的途径，而他们由于城市的包围，土地资源也是十分有限，只能通过增加房屋密度或私自违章建筑，这样以“脏乱差”而闻名的建筑对城市建设只会带来更多的安全隐患，严重影响城市的美观，甚至阻碍城市的发展。

4.对城市土地的影响。这主要表现在农村房屋以单家独户为主上，造成占地面积大而使用率低，也就是我们通常所说的土地的粗放利用，这是对日益加快的城市化进程中本就稀缺的土地的奢侈浪费。

5.对城市治安的影响。城中村由于租金低廉，吸引了大量外来务工人员，而这一人群人员结构复杂，普遍收入较低，素质较差，这些人与本地村民一起，形成了城市“黄赌毒”等现象与犯罪分子的滋生地，对城市治安造成巨大危害。

从上面几点城中村对城市发展的不利影响来看，对城中村的改造是势在必行，那么，又如何使得这种势在必行变成势在必得呢？这就需要我们根据理论知识和经验教训对城中村采用不同的改造模式。

四、城中村改造的几种模式及其利与弊

在探讨了上述问题之后，明白了城中村的含义、特征、形成原因以及改造的必要性和迫切性，接下来也就是讨论如何进行改造，即改造模式。这些改造模式一般从之前改造成功的城中村经验中进行总结提取，后来的城中村改造也就可以从中吸取宝贵的经验教训，从而探索出更好更高效的改造道路，少走弯路，加快城市化的进程。

（一）较传统的三种模式

这三种模式主要是按照对城中村进行改造的主体来分：

1.政府主导模式

顾名思义，政府主导模式就是政府在城中村的改造中担任主体，从改造所需的资金;改造的立项;房屋的拆迁;村民的安置;新房的建造、监督以及各部门的协调等等都由政府来管。以这种模式进行城中村改造的代表城市有杭州、武汉、深圳等。这种模式既有优势也有缺点：

（1）优势：政府作为改造的主体，能够从全局出发，协调各方面地利益，避免;能综合环境、社会与经济等因素，使改造工作更高效，更合理地利用土地资源;政府全心全意为人民的执政理念，使其能够让村民的经济等方面的利益得到更好的保障，更好地做好村民的安置和补偿问题;

（2）缺点：除了少数经济发达地区的政府有着雄厚的资金外，大部分的市政府都没有这种经济能力来支撑完全改造的全部工作;政府的直接干预和主导，使得村民形成一种“等靠要”的惰性心理，同时，政府的行政强拆也让部分村民产生抵触的心理;在整个改造的资金链中，某些政府官员由于抵制不了金钱诱惑，贪污受贿，损害村民的利益。

2.开发商主导模式

开发商主导模式也被称为市场化改造模式，这种模式是指，政府只负责城中村的改造方案，然后由资金雄厚的开发商独自完成改造剩下的工作，如拆迁、安置、补偿、房屋买卖以及后期维护等等。以开发商为主导的改造模式的代表城市有珠海、郑州、昆明等。

（1）优势：开发商一般都具有雄厚的资金，有效地解决了改造资金的难题;开发商介入城中村的改造，本来就是符合社会主义市场经济发展规律的，有利于促进市场竞争力，加快经济的发展;政府引入开发商进行城中村改造，节约了政府的有限资金，使其投入到更有意义的基础设施建设上，有利于政府服务的提高;开发商开发经验一般都比较丰富，能够使改造工作高效率地进行。

（2）缺点：开发商以自身的利益作为出发点，因此在改造中，为追求自身利益的最大化而较少考虑村民的利益;相对与其他类型的土地资源进行开发相比，对城中村的改造成本较高，从而导致开发商为趋更多利而盲目增加建筑密度和容积率，减少公共设施的配备等，影响城市的整体规划;开发商的信誉往往决定了改造的成败，而“无商不奸”的特性常常会出现开发商半路撤资或卷款而逃的现象，使得改造陷入进退两难的境地。

3.村集体主导模式

在村集体主导这种模式中，政府只在其中担当了引导的角色，或在基础设施的建设上予以一定的支持，改造资金在村集体经济的基础之上由村委会引资进行开发，以及拆迁、补偿、安置、剩余房屋的销售等等问题都由村集体自行完成。这种模式的代表城市有广州、深圳等。

（1）优势：政府在改造中引导者角色而不直接介入符合政府运作规律，有利于政府职能更好地发挥;能够比较充分地按照村民意志进行改造，极大地调动了村民参与的积极性，同时也是最大限度地保护了村民的利益。

（2）缺点：村集体临时组建的改造公司文化素质较低，且缺乏相关的开发经验与知识;村民之间补偿标准的不同容易引起各方矛盾，阻碍改造的进行;大部分村集体的资金还是比较短缺，只有少部分的具有雄厚资金的村集体或规模较小的村集体能够完全独自承担改造工作。

以上三种模式各有优点也有各自难以克服的缺点，那么，如何寻求一种更为合理有效，各方互利双赢的模式呢？

（二）新模式

综合上述三种较为传统的改造模式的利与弊：政府主导虽能协调各方利益，但是缺乏资金，且属于“越权”行为;开发商主导虽然有资金，能加快经济发展，但是追求利润最大化的本质又损害了村民利益;村集体主导虽保障了村民利益，但是难以建成符合城市整体规划的房屋，且资金短缺。以上，这三种模式都会在改造过程中遇到各式各样的难题，鉴于它们各自的优势与缺点，我们可以取精华去糟粕，构建一种新的模式，即“政府引导+开发商出资+村民参与”的新模式。这种模式能够取长补短，三方一起建立股份有限公司，更好地实现各方利益的最大化。

在这种新模式中，政府在改造过程中只担任引导者和协调者的角色以及相关政策的优待或放宽，公开改造方案，并听取村民以及开发商的意见进行修改，而不是直接参与改造工作，这样就避免了政府的“越权”，防止部分官员的腐败。另外，在这个模式中，政府还应投入一小部分资金用以基础设施的建设，协调经济、社会、环境等因素，保障改造工作能够顺利进行。

开发商在新模式中是改造资金的主要承担者，也是改造工作的主力，负责改造的大部分工作，由于开发商是在政府与村民的协商之后确定下来的，所以该开发商能够在保证政府和保证村民的利益的前提下，争取自身的利益，而不是盲目加大房屋密度和容积率，有效实现三方共赢。

村民在新模式中担任的是参与者的角色，在确定改造方案之前，村委会会听取由村民选出来的村民代表的意见，这样不仅能够调动村民进行改造的积极性，保障村民自身的利益，使得改造工作的阻力减少，而且能弥补村集体资金、知识和经验的不足，保障改造工作能够顺利进行。

城中村改造本身就没有一成不变的模式，它的改造模式是一条不断探索的道路，新模式不是最完美的，我们只要坚持总结坚持实践坚持创新，改造模式会更完美。

参考文献：

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[2]吴迪，高鹏.“城中村”问题的国内理论研究进展[J].2009（12）.

[3]何必.“城中村”都市化存在的问题及解决对策--重庆市的实证分析[J].农村经济，2006（12）.

[4]翁志超.浅论“城中村”的改造对策[J].商场现代化，2004（10）.

[5]王福定.城市化后的村庄改建模式研究[J].人口与经济，2004（6）.

[6]郭爱请，郭爱显.城市化进程中的“城中村”改造模式探讨――以石家庄市为例[J].商业研究，2007（8）.

[7]赵青，南灵.探析“城中村”改造模式[J].特区经济，2008（10）.

[8]王珏.我国“城中村”改造模式对比[J].企业导报，2011（11）.

[9]赵红霞.谈城中村改造模式[J].山西建筑，2012，38（14）.

[10]陈慧妮.国内“城中村”改造模式比较――以村民权益保护为视角[J].重庆理工大学学报，2012，26（9）.

[11]袁伟.我国城中村改造模式研究[J].华东经济管理，2010，24（1）.

[12]侯景新，任霞.城中村改造的原理及模式研究[J].城市观察，2013，27（5）.

[13]张青军，卢俊娜，侯林山.农村城市化中的"城中村"改造模式研究――以石家庄市为例[J].安徽农业科学，2007，35（30）.

[14]张鸿雁，洪文霞，薛军，李晓平.我国“城中村”改造模式比较分析[J].城市建设理论研究，2014（6）.

篇3

关键词：城中村改造；集体土地产权流转；农村

城中村为农村村落基于城市化进程期间，在城市建成区范围内失去或者基本失去耕地，仍实施村民自治及农村集体所有制的村庄，以及大部分或所有耕地被征用，农民转为居民之后，仍在原村落居住而演变成的居民区。我国城中村的土地现状较为特殊，主要表现为两种状态：其一，土地所有权状态；其二，土地使用权状态。在我国各城市城中村改造中集体土地产权流转工作开展期间，存在一些较为明显的问题，如土地乱占、乱圈现象，以土地入股的方式开办各类实业等。显然，上述问题的存在，在未能有效解决的情况下，会使城中村改造中集体土地产权流转工作的质量及效益受到较大程度的影响。因此，文章针对城中村改造中集体土地产权流转工作进行研究具备显著的价值。

1城中村概述

城中村，是我国采用土地二元所有制结构的同时，长时间实施城乡二元体制的背景下出现的一种独特的城市现状。学术界对城中村的定义较多，但大多数的意思相同或相近，即“处于建成区内部，或边缘地带的村落，拥有城市基础设施，且具备一定的城市生活方式，但同时还维持原本的乡村景观面貌，居民在思想意识方面还停留在农村经济阶段的村落”[1]。与此同时，城中村存在被城市包围的特点，从用地来看，通常还存在少量的农用地。结合学术界对城中村的定义可以发现，在城市规划发展过程中，城中村属于缺失地带，但也被归纳为城市规划的一部分。在城市规划缺失的情况下，便会在集体土地上引发一系列的问题，如用地乱象、规划管理不够合理科学等。这些问题的存在，一方面使土地拥有者农民的切身利益受损，另一方面使城市的发展受阻。且在多方利益，包括政府、开发商以及农户的挟持下，引发交叉矛盾问题，不利于城中村土地资源的合理利用和开发，进而使城中村的发展受到严重的阻碍。此外，从目前来看，我国相关城市的城中村改造工作中，潜在的集体土地产权流程工作问题较多。因此，相关工作人员需对此引起充分的重视。

2城中村改造中集体土地产权流转工作存在的问题

城中村改造中集体土地产权流转工作的开展，与现代城市经济发展之间存在紧密的联系。但是在此项工作实际开展期间，还存在较多的问题有待解决，具体如下。

2.1用地乱象问题

一方面，城中村土地乱占、乱圈的现象显著存在；存在非法租赁土地的情况，在占用耕地的基础上，以出让、转让、出租的方式，服务于非农建设领域，建设用途随意更改，其存在较为明显的用地权属不够明确的状况，将进一步导致土地纠纷问题。另一方面，以土地入股的方式开办相关实业的现象比较多，比如利用集体土地抵押贷款、利用集体土地从事非法的房地产开发及经营工作等。

2.2宅基地隐形交易问题

从政府层面分析，因其对农村建房在监督指导方面的工作做得不够完善，存在农村建房自主性的特点，使农村村落的有序发展受阻[2]。严重情况下，受到利益的影响，部分农户或者集体通过利用宅基地，实行“以地生财”的隐形交易，这显然会对我国国有土地市场的稳定运行造成很大的影响，使现代化城镇规划及用地计划战略方针的落实受到阻挠，逃避国家税费，使国家财政部门在基础设施投入方面的回报率严重降低。

2.3规划管理问题

城中村改造中集体土地产权流转工作乱象问题较多，在规划管理工作未能有效落实的情况下，会使地方土地利用总体规划及城市规划工作的持续开展受阻，同时使土地用途管制工作的开展受到很大程度的影响，使国家对集体土地权属的管理受到严重影响，不利于我国土地资源开发利用效率的全面提升。

3城中村改造中集体土地产权流转工作优化对策

如前文所述，目前我国城中村改造中集体土地产权流程工作存在的问题较多，为了解决这些问题，有必要落实有效优化对策。总结起来，具体优化对策如下。

3.1做好城中村土地产权改革工作

为高效解决城中村存在的问题，需做好城中村土地产权改革方面的工作，具体如下。（1）重视“保权让利”改革工作的开展，使集体土地所有权维持不变，以国有土地有偿使用管理方法为依据，对集体土地使用权基于一定年限范围内，通过各种创新的形式进行流转，包括出让、出租、转让、转包、入股以及抵押等[3]。对于土地流转产生的效益，则将其大部分留给集体经济组织。以“两种产权，同一市场”为指导思想，使集体建设用地流转的效率得到有效提高。此外，从政府层面来看，在征地的基础上，使村民的土地使用权面积得到有效保证，由政府改变土地的用途，村民则从中获取部分增值利益，从而保证了政府、村民双方之间的基本权益。（2）重视农户承包权的强化，对土地所有权、承包权、经营权进行分离处理，建立农村合作经济部门，促进生态农业的发展。与此同时，需指导农户转变传统单一的土地经营权的思想，保障其土地出租、入股、抵押等方面的土地承包权益，让农户成为城中村改造中集体土地产权流转的受益主体。

3.2合理处理各方主体之间的关系

在城中村改造中集体土地产权流转工作过程中，地方政府、村民以及开发商三方之间的关系密切。其中，政府代表的是公共利益，村民及开发商则代表着自身的利益。为了避免改造期间发生纠纷事件，需合理处理各方主体间的关系。一方面，基于改造期间，需对失地村民在经济上给予一定补偿，进而使村民的基本生活得到有效保障。另一方面，政府需重视基本医疗保险制度及养老保险制度的构建及完善，为城中村居民提供政府福利及优惠。此外，由政府、村民、开发商三方共同参与，使产权、规划、地价以及拆迁补偿安置等问题得到有效解决，使各方的权益均能够得到充分有效的保障。

3.3完善拆迁补偿机制，优化改造后安置模式

（1）完善拆迁补偿机制。从现状来看，我国各地所执行的征地安置补偿标准普遍比较低，难以使农民享有土地增值产生的收益得到有效保证，这显然和市场经济体制发展理念相违背。基于市场经济体制大环境，需将土地权益体现在土地发展的权益上。征地补偿是失地农民与被拆迁人得到经济补偿最为直接的一种方式，但同时易引发征地纠纷、拆迁纠纷等问题。因此，需合理平衡、协调政府、开发商以及城中村村民三者之间的利益关系，以公平、公正的市场经济规则为依据，构建完善的征地拆迁补偿与利益分享机制。具体来说，需完善拆迁补偿机制，将公平、公正的市场经济规制作为参考依据，健全相关征地拆迁补偿及利益分享机制等，在确保利益均衡的前提下，使村民的利益最大化，使村民享有土地增值带来的收益[4]。（2）优化改造后安置模式。在城中村改造之后，传统的征地拆迁补偿安置模式，如一次性补偿模式或者征地吸引劳动力模式，均未能考虑到城中村农民的长远利益，同时和市场经济环境发展需求不相符，未能遵循公平与福利并存的基本原则。对此，需优化及改善改造后的村民安置工作，进一步优化改造后安置模式。在此项工作开展过程中，政府需尽自身的责任及义务，为村民安置提供合理、科学的指导及帮助，适当投入财政资金，使村民失地之后的基本生活得到有效保障。并结合村民的性别、年龄、专业化程度等，给予就业培训、创业扶持方面的技术支持及资金支持，使村民都能享受到集体土地产权流转后的基本利益及服务[5-6]。除此之外，政府有必要强化土地流转工作改造后的土地权属管理工作，以此使国家的利益得到有效保障。

篇4

关键词: 城市化;城中村;金融服务

一、城中村的定义与分类

所谓“城中村”是指在城市规划建设范围以内,仍然保留和实行农村集体所有制、农村经营体制的农村社区。从广义上讲,城中村主要包括以下三类:

(一)A类城中村

A类城中村虽然仍保留和实行农村集体所有制,但由于城市的发展已征用村中农民原先生存的基础―土地,因此村中农民已没有土地从事第一产业。这类城中村散布于大中城市的主城区,与城市建设用地相互交错,其中居住的农民也已被城市生活逐渐同化,贴近于城市居民的生活方式,特别是年青一代,大多数已接受良好的教育,易于接受城市文明。

A类城中村的建筑景观,大多已通过商业化运作手法改造,以多层与低层为主,与城市相融度较高,但就周边环境而言,土地利用价值利用并不充分,因此面临着二次改造的问题。

(二)B类城中村

B类城中村仍有少量的农用地,多处于城乡结合部或城市近期建设将要影响的地区。由于具有一定数量的农用地,因此少数居民仍从事农业,而多数人尤其是青壮年都外出务工。

这类城中村的建筑景观较差,新旧建筑都有,且多以低矮为主,没有经过统一规划,建筑布局混乱,市政基础设施严重短缺。

(三)C类城中村

C类城中村主要分布在城市绕城公路之外,其建筑、人口和景观仍保留着浓重的乡村形态。

城中村是我国现代化和城市化过程中的一个特有的现象:城市包围了农村但没有及时消化吸收农村的生产与生活方式;城市建起了高楼大厦,但其周边却存在着破旧的居民区。这使得城中村逐渐成为城市中的一座座“孤岛”,在建筑景观、人口构成、经济特征、行政管理、生活方式等方面与城市社区存在着明显的差异。

二、城中村对金融服务需求的特征分析

(一)城中村居民的生活、就业、创业需要金融支持

首先,城中村聚集着大量的外来务工人员,一般属于人口的高密度区,例如深圳城中村人口高达560万,占深圳总人口的一半。这大量的外来人口必定会产生大量的存取款以及汇款等金融服务需求。

其次,A类和B类城中村的村民相对富庶,村民的征地补偿款、房屋租金加上进城务工收入十分可观,因而其理财需求较为迫切。

最后,城中村在发展过程中,出现了一批依托低地租等特殊优势成长起来的集体企业,这些企业在创业期、成长期以及成熟期都存在着资金需求。例如典型的杭州四季青服装市场、深圳石碑电脑城等,在创业期都是从当地农村信用联社取得融资支持,并与农信系统建立了较密切的关系,当然随着这些集体企业的发展成熟,其资金需求量越来越大。

(二)城中村改造过程中存在对金融服务的需求。

城中村的出现及存在带来了许多问题,一方面影响了城市总体布局规划,影响了城市形象,另一方面制约了城市发展的步伐和全面建设小康社会的进程。因此,目前许多城市都在进行城中村的改造。然而改造是一项复杂的系统工程,需要大量的资金,包括对村民的拆迁补助资金、改造重建资金等等,可以说这巨额的资金需求仅仅依靠政府和开发商的投入是远远不够的。政府应通过多种渠道、多种手段,组织动员各种社会资金和社会力量参与城中村的改造工作,并创建一个保证参与各方利益的多赢机制。在这一机制中,银行的参与是必不可少的,银行可以为拆迁、重建提供资金支持,而且这种资金支持一般都是巨额贷款,例如,石家庄市的城中村改造,仅2009年以来,就从中国农业银行取得300亿元的贷款授信额度支持;从中国银行取得在未来3年内提供500亿元的贷款的承诺。

另外,在拆迁补偿过程中,不少城中村的村民可以获得数额不少的拆迁补偿费,以杭州机场路一带为例,一个五口之家(两老人、两夫妻、独生子女)可以按照周边平均房价获得近400万补偿。这突然而来的巨额资金必然会带来理财的需求,以寻求合适的收益率。

(三)城中村改造之后居民生活与金融服务更是密不可分。

首先,在城中村改造完成后,农村成为城区,农民身份成为城市市民,原有的生活方式也发生改变,开始向城市生活方式靠拢。这些改变使得金融服务的需求越来越大,例如水电费的代收代缴,以及居民消费观念改变,开始采用信用卡提前消费等。其次,城中村经改造后,交通便利、基础设施完善,本地以及外来的投资创业必定增多,这更需要金融的配套服务,包括资金的借贷、存取、汇兑等等。

三、农村信用社在城中村的业务拓展

从上述分析中,我们可以看出无论是改造前的还是改造中和改造后的城中村,都存在数目不小的金融服务需求,涵盖个人、企业和一些大型改造项目。随着时间的推移,城中村最终是要走向消亡,但是金融需求是不会消失的,反而会慢慢变大。因此,处于变革中的城中村其实蕴藏着一股潜在的金融需求,这股金融需求或许可以使作为国家扶持“三农”重要窗口的农村信用社有所作为。但是,随着城中村改造的逐步推进,许多城中村在改造后成为环境舒适、交通便利、设施完备的现代住宅小区,这使得其他商业银行逐渐将触角伸到这些他们原本遗忘或是不重视的城市角落,从而使得农村信用社面临的竞争加剧。

与商业银行相比,农村信用社网点在经营机制、业务品种、资产质量等方面还存在不小的差距,在金融工具和中间业务方面,仍处于明显的竞争劣势。因此,为守住阵地,提高效益,也为更好地为城中村提供全方位的金融服务,农村信用社必须在以下方面积极拓展:

(一)完善农村信用社的经营理念,作为国家扶持“三农”的重要窗口,农村信用社一直是以“服务农业、服务农村、服务农民”为经营理念,在新形势下,面对城中村这种特殊形态,农村信用社可以将经营理念完善为服务“城市农村、城市农业、城市农民”。在此理念的引导下,农村信用社必定能够与时俱进、为城中村量体裁衣,打造出适合城中村的金融产品和金融服务,一方面满足城中村的金融需求,另一方面提升自身的收益。

(二)针对城中村人口集中、金融服务需求量大、金融机构营业网点不足的特点,农村信用社可以在城中村设置数量适宜的营业网点。城中村人口主要是农民和外来务工人员,其金融服务需求一般比较单一,主要是存取款和汇款。因此,一般的营业网点足可满足这些金融需求,并不需要复杂的金融工具和业务品种,农信社可以保持较低的运营成本。另外,农村信用社通过提供这种便利、优质的服务,可以加强与当地政府、居民的联系,提高客户忠诚度,从而在以后该地区金融需求上升时,能够更容易获取业务,提高效益。

(三)针对政府对城中村的改造提供金融服务。

首先,农村信用社可以参与城中村改造、重建的信贷服务。在拆迁、改造过程中,需要大量的资金支持,信用社可以在合适的项目中提供贷款,一方面缓解政府压力,另一方面获取收益。

其次,积极配合政府完成补偿给予农户的拆迁、安置资金。政府补偿给农户的拆迁、安置资金,按片区汇入农信社的指定账户,农信社应根据社区提供的补偿、安置资金的明细,通过自身的业务系统存入农户存折上,以使补偿金及时、准确、安全分配到每一位农户手中。

最后,农村信用社可以为居民提供回迁时的住房、商铺按揭贷款服务。在房地产开发商所开发的城中村房地产项目取得《房屋预售许可证》的前提条件下,农村信用社可以按照国家有关住房按揭信贷政策的规定开办回迁户的住户、商铺按揭贷款,信用社可以办理按揭贷款的各个品种来满足居民的各种贷款需要。

(四)针对改造后的城中村提供金融服务。城中村在改造后金融服务的需求激增,但与此同时农村信用社面临的竞争也加剧。因此,农信社更应完善经营机制、创新服务手段、大力拓展市场。

首先,应推出合适的金融产品和服务,满足回迁居民日常生活中的金融需求。城中村改造完成后,居民身份以及生活方式都发生了改变,信用社的金融服务必须与时俱进,包括及时推出代收代缴水电费的服务;也包括提供小额贷款满足年轻人提前消费的需要。

其次,加强对回迁居民自主创业以及外来投资的金融支持力度。城中村改造后,居民一般需要重新就业或是自主创业;另外由于交通等基础设施的完善,使得外来投资的企业增加。这些创业或投资在初期一般都需要金融服务的支持,信用社应把握机遇,对市场准入的企业,要积极主动搞好服务,对符合贷款标准的企业应提供信贷支持。

最后,应对企业日常经营提供优质的金融服务。信用社要提供快速、便捷的结算服务,开通各种税费代扣、代缴业务,与税务部门签订代扣、代缴业务协议,为企业日常经营提供便捷的金融服务。

参考文献:

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[3]史新伟.管理“城中村”土地难在哪儿[J]].中国土地, 2009,(02)

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[6]宋波,郭斌.开发性金融对西安市城中村改造的启示[J].建筑经济, 2009,(04)

篇5

【关键词】城市化进程；城中村；消防安全；现状与对策

前言

城中村最早在深圳、珠海等地出现，近年来随着我国经济的不断发展，城中村的数量与规模也日益增多，已经成为了我国城市化进程中不容忽视的重要问题。城中村既有城市的特征，也有村落的特点，因其在发展中缺乏科学合理的规划导致很多问题。消防安全问题是城中村发展中存在的较为严重的问题，对人民的日常生活与城市化发展步伐有着重大影响，相关部门与人员应对城中村的消防现状展开分析，及时找到解决消防隐患的对策，保证城中村的消防安全。

1城中村概述

1.1城中村的涵义

关于城中村的概念，我国学者还没有给出一个统一的定义，一般认为城中村是指在城市快速发展过程中，城市将一些距新旧城区较近的村庄纳为城市建设用地，这些村庄就是城中村，总结起来就是存在于城市和村落之间的混合社区。城中村中居民已经基本不务农，但仍是保留农村管理体制的社区，存在管理上的缺陷。城中村是城市化进程中出现的一种社会现象，具有农村和城市的双重特性，不仅阻碍了城市化发展脚步，也在一定程度上影响了居民的生活水平和生活质量，属于较为棘手的城市问题。研究学者指出，要想推进我国城市化的健康发展，就必须通过解决城中村的消防安全隐患等问题为城中村的改造提供良好的环境，实现城中村的城市化。

1.2城中村形成的原因

政府部门要想对城中村问题加以解决就需要弄清城中村形成的原因，从本源上促进城中村的城市化进程。城中村是中国城市化进程中的普遍现象，由于我国在城市化发展初期进行了大面积的城市土地扩张，导致村落社会结构改善工作不到位，进而引发了城中村问题。造成城中村问题的另一个诱因为经济利益的驱动，城中村的地理位置优越，发展却相对落后，租房用地价格较便宜。城市在发展中会涌入大量的外来人口，这些人员因经济问题大多会选择城中村作为居住地，村中居民受利益的驱动会用最少的资金投入建设大面积的住宅区，导致村中布局不合理的建筑越来越多，加剧了城中村问题的形成。村落文化认同意识也会在一定程度上导致城中村问题的形成，城中村保持了传统村落文化和生活习惯，村民们在这里可以找到强烈的村庄文化认同感和自我归属感，对城市化进程加以排斥，从而导致了城中村的形成。

2城市化进程中城中村的消防现状

广西钦州是一座新兴的滨海工业城市，原来的传统农业较为发达，在飞快的经济发展中将自然村包围在城市中，城中村的数量多而且分布密集，其消防现状存在大量问题。

2.1缺乏消防管理，居民消防意识薄弱

广西钦州市城中村的租房价格较低，受到了大量外地人口的青睐，密集的人群加上滞后的消防安全管理给城中村的消防安全问题带来了巨大威胁。城中村中的住户大多来自四面八方，不仅密集程度与流动量大，而且具有较大的文化差异，很难展开高效有序的消防管理工作。另外，城中村中居民的文化水平普遍较低，大家缺乏消防安全认知，认识不到火灾等灾害的危险性，不利于消防安全管理工作的展开，为自身的生命财产安全埋下了巨大隐患。科学专业的消防管理工作是为城中村创造安全舒适生活环境的重要手段，相关部门必须解决城中村缺乏消防管理和居民消防意识薄弱的问题。

2.2存在违章建筑，消防安全隐患严重

城中村尽管处于城市内部，但却实行的是农村管理体制，依旧保留了原有的建房习俗和生活习惯。城中村的建筑大多由村民自发建造，缺乏科学合理的规划，存在较大的消防安全隐患（表1为广西钦州市城中村火灾发生场所的比例），城中村的消防安全隐患主要表现在以下几个方面。①城中村的建筑密度过大，不符合消防安全规定，大多为违章建筑，非法小锅炉、家庭小旅馆、“多合一”场所比比皆是。②城中村的基础建设大多不符合规定，电力线路未按相关规定进行建设。③管理体制混乱，消防权责不明确。④城中村缺乏灭火器等消防设备，一旦出现火灾容易出现营救不及时的问题。

2.3缺乏公共消防基础设施

城中村的发展速度较慢，与城市相比很多基础设施都相对落后，尤其是缺乏公共消防基础设施，无法满足城中村的消防安全需求。目前广西钦州市的消防设施不仅数量少，而且损害程度较大，在发生火灾时的救火能力小之又小。城中村的消防设施在日常生活中缺乏相应的维修养护工作，极易发生损坏而无法正常使用。城中村还缺乏固定的消防水源，火灾发生时需从其他地方调水才能进行灭火工作，耽误了火灾救助工作的顺利进行，极易造成更大的人员伤亡和经济损失。城中村缺乏公共消防基础设施还表现在村中供水网络不合理，水压较低无法达到灭火要求。

2.4居民的生活习惯缺乏消防安全性

城中村形成的一个主要原因便是村庄文化认同感，村民大多还保留着原来的生活习惯。为了方便日常生活，城中村的村民会将薪柴、液化气瓶等易燃易爆物品随意堆放在厨房等地，加大了火灾发生的几率，不利于城中村区域的消防安全建设。据走访调查可知，广西钦州市城中村中还存在严重的村民私改电路情况，不仅增加了用电负荷，还容易引起电路混乱而短路的问题，进而引发火灾，为城中村的消防建设埋下了安全隐患。另外城中村居民在清明节、中元节等节日还存在使用明火等不文明祭祀行为，也增大了消防安全隐患。

3城市化进程中加强城中村消防安全的对策

城市化进程中城中村的消防安全建设在促进城市发展方面具有举足轻重的作用，政府及相关部门需对城中村的消防安全建设加以重视，减少甚至是杜绝火灾的发生，为村民的安全提供有力保障。

3.1加强城中村建设规划

科学合理的建设规划是进行城中村建设的重要依据，也是加强消防安全的有利措施。相关部门进行规划时需结合城中村的实际情况，以规划改造为龙头，确保规划的可行性、科学性与安全性。完善的城中村建设规划需要考虑方方面面的细节，要将房屋布局、道路建设、公共服务、绿化设施、市公用设施建设纳入考虑范围。值得注意的是进行科学规划时要突破二元管理体制的限制，从根本上杜绝违章建筑的出现。

3.2提高城中村消防安全管理的重视

相关部门要将城中村的消防安全管理工作视为广西钦州市消防管理工作的重点。政府及相关管理人员应以科学发展观为指导，解决城中村消防基础设施落后、消防管理机制不健全的问题，消除消防安全隐患。相关部门应提高城中村消防安全管理的重视程度，加大消防经费的投入力度（表2为2012.2016年消防经费的投入情况），建立科学高效的消防安全管理体系，坚持从根本上杜绝火灾隐患的原则，利用边检查、边指导、边督促的手段，对城中村的消防安全管理工作进行整改。加强城中村消防安全管理的重视还需要对村民新建造的房屋质量进行把控，严格控制审核标准，杜绝消防安全隐患存在的可能。

3.3增强城中村消防综合功能

相关部门增强城中村的消防综合功能需要从三个方面入手。①建立健全城中村消防安全联防机制和联动机制，形成自上而下的城中村消防安全网络，相关部门还应动员全体居民加入到机制中来，一起为城中村的消防建设努力。②加强城中村公共消防设施建设，俗话说工欲善其事必先利其器，相关部门需严格按照国家标准为城中村配备灭火器等消防设备，并且加强蓄水池等公共消防基础设施建设。③广泛开展消防安全教育演练活动，相关部门应对消防工作人员展开严格培训，提高他们的工作能力，还需通过展开消防安全知识讲座等活动加强村民的消防安全意识，提高广大村民的火灾逃生能力。

4总结

在城市化进程中，为了加快城中村的改造速度需要创造一个安全的环境，解决城中村的消防安全问题是创造该环境的重要手段。消防建设是城中村迈向现代化城市的重要基础建设，良好的建设成果一定会给城市的发展带来勃勃生机。政府及相关部门应了解城中村的涵义及具体的消防安全隐患，通过加强城中村建设规划、提高城中村消防安全管理的重视、增强城中村消防综合功能等措施为城中村的建设提供一个安全环境，为促进城中村的改造发展打下坚实基础。

参考文献

[1]曹邦卿，方正.城中村消防安全等级模糊综合评价模型构建[J].科技通报，2015（11）：271~276.

[2]权向科.探讨“城中村”消防安全问题及对策[J].四川建材，2015，（2）：293~294.

篇6

[关键词]石家庄 集市

石家庄是一个新兴的省会城市，由于 历史 较短，加之因为是由铁路通过而形成的城市，缺乏真正的规划，因此，石家庄保留了许多村落的特色。城市中的集市便是其中之一。对于文中的集市，我们定义为类似传统的 农村 集市，一般以五天为间隔，聚集时间一般以阴历为准。目前，石家庄的集市有几十个，分散在各个辖区内，这在许多城市里都是绝无仅有的事情。本文试就这一问题进行粗浅的探讨，以期对集市的 管理 和发展有所裨益。

一、形成原因

（一）最主要的因素是在城市扩张过程的遗留。石家庄作为一个新兴省会城市，扩张速度较快，大量的村子被城市化进程吞没，成为“城市里的村庄”。据 调查 , 石家庄市共有城中村 160个左右, 二环路以内就有 45个,这些城中村直到今天也没有完全改造。而集市作为原来村落的特色之一，也就得以保留下来。

（二）现实需要。绝大多数集市分布在广大的城中村和城乡结合部。如赵林铺、振头、塔冢、留村、尖岭、东开发区留营、东五里、东王等，地方大多比较偏僻，当地居民购物不便。因此，集市是作为是满足居民购物需求的形式而出现的。它有着活跃城乡 市场 的功用。当然，随着这些地方基础设施的改善，集市的存在更多的含有风俗和满足低端需要的色彩。同时，集市的存在也为附近的村民提供了不少的谋生和致富的手段。许多村民的土特产品和手工制品都可以拿到集市上进行出售，无形中解决相当多的人的就业，增加了一部分人的收入。

二、市场概况

（一）商品构成。几乎所有的集市都以低档商品为主，这主要是根据当地居民的消费水平而定的。当地居民的消费水平较低，因此，低档商品有一定的吸引力和竞争力。集市中的大部分商品都是日用百货、瓜果蔬菜等生活必需品。就来源讲，绝大多数的商品来自于批发市场，也有少数来自于村民自产，如一些蔬菜、瓜果、鞋子、围巾等，当然，随着土地的日渐稀少，村民自产的农副产品也逐渐减少。此外，许多人因为生活的改善，也不再去费心费力地做一些手工产品了。

（二）从业人员构成。以本村村民和附近村民为主，这些人员多数是职业人员。他们穿梭于各个集市之间，使用的工具多是电动三轮车或 人力 三轮车。当然，这个人群的构成也不稳定，随着生意的好坏而发生相应的变化。除了当地人外，也有少数外来人。这些外来人相对处于劣势，因为要租房， 成本 较高，而且往往占不到较有利的地段。

三、主要功用

（一）主要满足一些居民的低端消费需求。因为集市经营者的准入门槛较低，进货渠道多样，因此，经营者的成本很低，其商品的价格也相对较低。这就满足了相当多的包括村民在内的低收入群体的购物问题。由于其价格优势，加上有些时令的瓜果蔬菜，也吸引了一批附近的居民购物。

（二）增加了当地人的收入。当地除了收取一定的摊位管理费外，还有相当多的人摆摊设点，以其为谋生的手段。

（三）丰富了当地人的生活。城中村有许多赋闲的老人和妇女，对于喜好热闹的人来说，集市无疑是个好去处。在热闹的气氛中游走，还可以挑选一些有用的东西，这也是丰富生活的不错选择。

四、存在问题

（一）管理混乱。目前的集市多由所在的村进行管理，没有严格的管理制度和相应的配套设施。因此，缺乏稳定的场所和集中的管理。有的集市一年中更换几个地方。

（二）商品质量难以保证。市场的产品绝大多数都是来自于批发市场，进货渠道就缺乏保证，因此，大量的商品属于三无产品，如小食品、部分日用品等。还有大量假冒和仿冒商品，为假货和伪劣产品提供了销售渠道。假如消费者购买了这些商品的话，维权简直是一句空话。

（三）占道经营严重。虽然这些集市往往是在一些较为偏僻的地方，但是由于管理混乱，集市的经营处于无序状态。许多经营者将摊位甚至摆到了市区的主路上，造成了 交通 不便，严重影响到了行人和车辆的通行。有时还会影响到 公共 安全，如消防和公安出警等。

（四）扰民严重。因为市区的扩张，这些集市的所在地周围有许多居民区，而集市的经营者们经常是早出晚归，在早晨居民还在休息的时候就开始卸货，中午也不间歇，有些经营者还不间断地大声播放 音乐 ，严重影响到周边居民的休息。

（五）污染问题。因为管理不当，因此，每当集市结束，就会留下相当多的垃圾，尽管集市也有专人清理，但是往往不到位，还会飘散一些和遗留一些，这就造成了一定的污染。

篇7

导读：经过几十年的发展，我国城市化取得了一定的成就，但因政府政策、历史条件等原因而产生了一些虚假城市化现象。其中，地方政府的数字政绩观是虚假城市化产生的现实原因，二、三产业落后是虚假城市化产生的重要原因，城乡分离的二元体制结构是虚假城市化产生的根本原因。分析现实中的这些虚假城市化现象，研究和讨论该现象产生的内生机制，将有助于地方政府端正城市化态度，采取正确的城市化道路。

一、虚假城市化――我国当前城市化的突出问题

（一）定义与分类

所谓虚假城市化，是指在城市化的进程中，地方政府囿于制度刚性与自身利益的限制，忽视城市化的内在规律，在推进城市化的进程中，采取机会主义行为，盲目追求城市化水平的提高，致使一些在官方话语下已经城市化的地区公共服务、管理体制落后，[1]背离了城市化的基本内涵，造成城市化水平虚高的现象。

（二）文献综述

学术界对于我国城市化进程中存在的各种问题，分别从不同的角度进行了深入研究。在已有的研究中，主要可以分为以下几个方面：

1.对虚假城市化的本质研究

张孝德与许庆明（2005）较深入地研究了城市化过程中存在的虚假行为。张孝德简要分析了过分夸大政府在城市化过程中作用的危害，指出政府“把城市化的过程简单看成一个人口增加、行政区变更、圈地搞基础设施建设，扩大城市规模的过程”所发生的城市化泡沫风险，并分析了其对经济发展的危害；许庆明则在研究中指出，如果过分强调政府在城市化过程中的作用，不但不能解决城市化滞后的问题，反而会导致“虚假城市化”。两位学者的研究停留在对城市化的虚假现象的简单描述，而没有对虚假城市化的产生机制进行分析。

2.对城中村系列问题的研究

“城中村”影响了城市的发展，并且衍生了许多社会问题，因而“如何改造城中村”成为了学者比较关心的问题，梁木生（2004）从产权的角度探讨“城中村”产生的原因并提出了“要改造城中村，必须改变传统的农村土地产权制度”的观点；董永红（2003）提出了“城中村”改造的重点是人居环境、生活方式、管理体制，必须秉持“一村一案”的原则。

3.对城市化进程中失地农民的研究

快速城市化进程中所产生的失地农民问题，蒋和胜（2004）对失地农民的社会保障进行了研究，并建议现今城市化过程应该注重制度创新，建立以就业为支撑的保障体系；徐元明（2004）从失地农民的生存现状出发，指出政府缺乏明确的将失地农民接纳为城市居民的相应政策，并对如何将失地农民转化为城市居民做出了一定的探讨；刘盛和等人（2008）对我国半城市化现象进行了深入研究，并提出了治理的重点。

（三）具体现象

城市经济和农村经济在我国城市化的发展中具有举足轻重的作用，两者应该齐头并进，成为城市化的左膀右臂。目前，我国的农村经济已经被城市经济远远地抛在了后面，不利于城市化进程中城乡一体化与城市化质量的保障。现今许多地方政府片面地强调“城市化数字”与“行政范围人为扩大”，导致了虚假城市化的产生。具体实例如下：

1.城市建成区内“城中村”星罗棋布

“城中村”的出现，是地方政府在推进城市化的过程中，以获取土地增值收益为目的，逃避公共职责，使失去土地基本生产资料、在官方话语下的“城市居民”，难以获得城市居民的公共服务而形成的。

以经济水平和城市化水平都较高且率先全部实现“城市化”的佛山市为例。佛山全市共有村民委员会672个，相当多的行政村落位于城市建成区中，成为典型的“城中村”，具体可见表1。佛山市城中村的面积总和为22平方公里，占佛山市建成区面积139.6平方公里的15.8%。

“城中村”所产生的社会问题不可小觑。“城中村”的居民职业多已非农化，在行政上属于城市机关与村委会两者的管辖范围内，但实际情况是两者都放手不管。 “城中村”内部实行农村管理体制，公共服务更是村民自主化。原居民大部分迁出，违章建筑遍地都是，并逐渐成为外来务工者追求房租廉价、上班方便的第一选择。居民成分极其复杂，生活条件非常落后。以广州市为例，白云区的柯子岭村原住人口只有1500人，而外来人口则是其4～5倍，天河区的石牌村外来人口达到了本地人口的6倍。正是如此庞大的外来人口和频繁的人口流动，滋生出许多社会问题。

“城中村”的违章建筑、环境脏乱差、久未改造等现象，是政府与村民双方博弈的结果。博弈结果为两者采取“双方默许合作”的态度，以取得利益最大化――政府通过放任“城中村”自生自灭规避公共职责，村民通过违章搭建、无序出租获取一定收入。此外，地价的升高和村民的某些合理要求也迫使政府在城中村问题上的不作为。

2.失地农民的不完全城市化

失地农民“不完全城市化”现象主要表现在以下几个方面：（1）职业与身份的不一致；（2）合法权益得不到保障；（3）就业环境欠佳、就业能力低下；（4）缺乏城市社会的认同感与归属感。

失地农民仅仅是户口上成为了“城市的一员”，却无法享受到真正的城市居民能够拥有的社会保障。许多失地农民世世代代以土地为生存根本，精于耕种，除此以外别无他技，进入竞争激烈的劳动力市场，往往没有竞争力。政府简单地将其生活空间置换到了城市，但却没有充分照顾到再就业问题。农民的耕地为城市所征用，可以象征性获得一定赔偿，但随后产生的就医、就业困难和子女教育等问题，则更是深深困扰着失地农民。此外，失地农民与城市居民的既有矛盾也不利于社会和谐发展。

3.城市管理成本增大、土地浪费现象严重

虚假城市化现象增大了各级政府在公共服务、城市管理上的成本。这种负面影响主要由于盲目的区划调整，扩大城市管辖面积，盲目增加城市数量或撤市设区而造成。地方政府通过这种方式，增加了提供公共服务的交易费用，影响了政府提供公共服务的能力，更是降低了为市民解决实际问题的效率。

国土资源部专项调查表明，我国土地浪费现象十分严重，许多被“城市化”的土地，其实根本没有发挥出城市土地的功能。[2]

4.城乡差距持续扩大化

在中国经济持续发展和城市化快速推进的背景下，城乡差距反而不断扩大。“增长极”理论和非均衡发展理论表明，在工业化时期内，城乡差距的产生具有一定的必然性。我国前期城市化的关注点过多地放在了“城市的发展”上，滋生了虚假城市化，许多城市徒有华丽的建筑，却没有起到经济辐射作用，无益于城乡的联动发展，没有及时地通过必要手段缓解城乡矛盾，制约着国民经济发展和社会和谐稳定。

1978～2005年，我国城市化水平从17.92%提高到了42.99%，平均每年提高0.93个百分点，但同时农村发展缓慢，城乡间的差距非但没有缩小，反而不断扩大。城乡二元体制结构在大多数发展中国家存在，但在中国表现尤为突出。美国著名数理统计专家Kuznets曾利用二元结构强度指数（非农产业与农业比较劳动生产率之比）来比较不同国家、地区城乡二元结构的经济差异。将我国1978年以来的二元结构强度指数绘制成图，可以更明显地看到变化规律。

通过图1可以清楚看到，改革开放初期，农业比较劳动生产率与非农产业比较劳动生产率的差距缩小，二元经济结构有所减弱；1985年后，农业比较劳动生产率与非农产业比较劳动生产率的差距扩大，城乡经济关系不协调。这直接表现在城乡收入-支配差距中：1978年，城乡居民人均可支配收入比为2.6：1，略降后达到1983年的最小值1.8：1，此后情况发生逆转，2005年农村居民人均可支配收入为3255元，仅为城市居民的31%，两者可支配收入比为3.2：1；城乡居民的消费比由1978年的2.9：1，略降后达到1985年的2.2：1，2005年高达3.7：1。

以上问题都是虚假城市化现象在我国的具体表象。它们从人口、土地、社会、环境等各个方面警示我们：虚假城市化所产生的虚高城市化率和城市化泡沫，不利于学者和各类研究机构的研究；不利于有关实践者与政府单位制定符合实际需要的政策；不利于公众对于城市化的正确认识，从而产生抵制。

二、虚假城市化内生机制分析

我国城市化过程中出现的虚假城市化现象，有其独特内生机制。剖析我国虚假城市化现象的内生机制，有助于进一步端正城市化进程中的政策设计。我国虚假城市化的内生机制主要有以下三点：

（一）地方政府的数字政绩观是虚假城市化产生的现实原因

如果地方政府严格按照中央政府制定政策的基本意愿执行有关规章政策，实事求是地使用行政与市场相结合的手段推进城市化，是不会出现虚假城市化现象的。然而，部分地方政府将城市化、GDP等有关数据定为官员政绩考核的标准之一。为了追求一定的工作政绩，地方官员在推进城市化进程中或多或少萌生机会主义思想，通过编造数据、盲目调整行政区划和无序寻租行为导致虚假城市化的产生。[3]

城市化过程中地方政府的机会主义思想的产生，具有丰富的背景。根据委托――理论的基本假设，委托人与人之间在目标利益上不完全一致，人在具体实行过程中，会冒着机会主义的风险来完成自身利益。委托人与人在过程中，两者是信息不完全对称的两个主体。委托人所掌握的信息远远没有人多，人可以通过信息不对称的特点，以损害委托人的利益而达到其自身目的。同时，地方政府之间的“政绩锦标赛”诱导着某些官员向机会主义靠近。

（二）二、三产业落后是虚假城市化产生的重要原因

一个国家或地区的非农劳动力就业情况与该国家或地区的城市化水平存在着密切关系。从工业化国家的工业化与城市化的关系看，城市化从加速增长至缓慢增长与工业化阶段基本吻合，主导产业一般都经历了轻纺工业（劳动密集型）――重化工业（资本密集型）――重加工工业（技术密集型）的发展历程。工业化与城市化的同步发展，决定了农村剩余劳动力在产业与空间的同步转移，从具体数据来看，意味着城市化率与非农化率基本上是相似的，均呈“S”形演进趋势。根据发达国家的历史规律，可以做出如图2所示曲线。

在改革开放的一段时间里，我国非农化率与城市化率是相适应的，但从建国以来的60年来看，我国劳动力演替过程中出现了两个断层，如图3所示。第一个断层的原因是我国建国初期由于国防的需要而率先发展了重工业；第二个断层的原因则是我国20世纪末期以来进入重加工业阶段之后，城市化率持续提高，而非农就业率却停滞不前。

与发达国家相比，我国第三产业发展还显滞后。在发达国家和地区，第三产业比例基本在60%以上，吸收了超过60%的劳动力就业。比如我国香港2002年第三产业比重高达82%，吸收了80%的就业人口。同时，我国地区间产业结构趋同化严重，极大地制约了我国城市经济功能发挥。

二、三产业发展滞后、城市经济功能弱化，导致非农劳动力转移过程中未能最大程度地进入城市从事城市经济活动，城市中心对周边地区的带动作用不断弱化。多年下来，农村劳动力进行非农转化的过程中遇到的剩余劳动力数量庞大、技能低下等难题凸显，剩余劳动力未能得到充分转移；同时，城市化地区的各项社会基本设施明显落后，衍生了一系列社会问题，虚假城市化现象由此产生。

（三）城乡分离的二元体制结构是虚假城市化产生的根本原因

城乡二元体制原本是在解放初，粮食短缺、工业极度落后时为了推进工业化的一种不得已的选择，其在建国初期的短期内刺激了城市的发展，导致城市经济的超前集聚性，但从本质上来看，它人为地割断了农村经济与城市经济的联系，使得我国现今城市化进程中农村经济远远落后于城市经济，农村对城市的供给和消费能力下降。

城乡二元体制横亘在中国城乡之间，割裂了城乡发展之间的互动纽带，激化了“三农”问题，更阻碍了城市化进程。城乡二元结构使得城乡人口结构转化与工农业结构调整严重错位；割裂了城市化与工业化的内在联系，导致城市化进程滞后于工业化进程；使进城农民难以实现市民化，降低了人口的城市化质量；割裂了城市与区域发展的关系，阻碍了合理城镇体系的形成，是城乡关系失调的制度性根源，使得城乡协调发展的有效机制无法建立，不仅阻碍了农村现代化的进程，也阻碍了城市化进程。

三、我国城市化发展的未来

根据中国现代化建设的总体进程，从现在起到本世纪中叶，我国城市化率将提高至75%。这意味着每年平均将增加1%左右的城市化率，也即每年有约1300万人口从乡村进入城市地区，对城市的基础设施、就业岗位、社会保障等各个方面，形成巨大的冲击。此处需要指出的是，我国从上世纪80年代起，就已呈现劳动力供给过剩的现象，且呈逐年递增的趋势。

根据有关学者研究，2020年前，中国将持续面临较大就业压力，到2020年劳动年龄人口总规模将达到9.4亿。具体预测数据见表2。

在未来的十年内，我国劳动力的供给量将大大超过劳动力的需求量。以2011～2020年经济增长速度为5%，就业弹性系数为0.13测算，我国劳动力供给与需求之间的剩余情况如表3所示。

以上仅从劳动人口数来揣测我国未来城市化的压力。未来30年内，我国将陆续有6亿多农民转化为城市居民。倘若地方政府不能端正城市化态度，采取正确的城市化道路，依然进行有量无质的城市化，未来数十年来产生的城市化泡沫将对整个社会造成巨大的负面影响。

对于我国目前的城市化率高而质量低的现象，更多地应该是理性地审视它，发现并解决高速城市化的背后存在着的诸多社会问题。城市化绝不仅仅是简单的提高城市人口数量这么简单，要达到既定的中长期目标，任重而道远。过去所引起的问题，既是我们重新审视过去的典例，更是我们继续城市化事业的绝好经验教训。新型城市化道路，将是我们关注城市化进程的最为理性的思考方式。

参考文献：

[1]陈丰.从“虚城市化”到市民化：农民工城市化的现实路径[J].社会科学，2007（2）.

篇8

【关键词】房地产业；问题；措施

1.房地产业分析

作为一个新兴的品种,房地产投资信托在我国出现不过两三年的时间,其热潮始于2003年6月央行出台《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》,简称 “121号文件”,这一文件对商业银行向房地产项目贷款做出了严格的限制,房地产投资信托一度成为开发商解决资金问题的新渠道,截止2004年6月底,全国房地产投资信托募集资金已高达150亿元。然而,银监会于2005年国庆前的“212号文件”——《加强信托投资公司部分业务风险提示的通知》却使得信托业也遭遇了政策的“坚冰”。此时,对我国房地产投资信托进行再审显然已成当务之急，房地产企业在城中村改造项目上面对比普通房地产开发项目更为漫长的开发周期以及更多的资金投入量。如果实行一次性拆迁、一次性拿地、一次性开发，也将必然为房地产企业造成极大的资金压力与管理压力，也有可能造成整个项目内全部拟建建筑的规划、建设、销售、验收等行政许可之间的相互缴裹或拖累，房地产抵押权状况与真实的权利状况不符的情况主要有两种：一是主债权无效或因清偿而消灭，而抵押权登记尚未注销；二是房地产抵押登记因错误、遗漏或误被注销，从而导致登记内容与真实权属状况不相一致。在第一种情形下，当事人应根据有关规定，及时办理注销登记。但在此之前，抵押登记仍具有形式上的效力。具体地说，第三人不能取得无抵押权负担的房屋所有权和土地使用权；抵押人也不能就该房地产为其他债权人设定同一顺序的抵押权。在第二种情形下，登记机关应办理更正登记，利害关系人也可以申请更正登记。参见《土地登记规则》第71条。但更正的登记不具有溯及力，也就是说，在更正错误的登记之前，善意第三人因依赖错误的登记而取得的权利，仍应受法律的保护。因此而遭受损害的房地产权利人，只能要求造成抵押登记错误、遗漏或误被注销的过错方承担赔偿责任。 房地产业存在的问题

房地产投资信托作为有效的投资手段可以活跃和刺激金融市场,作为融资手段又可以推动房地产业的发展,对于我国房地产业乃至整个国民经济都具有非常积极的意义。但是,由于我国相关的法规还不完善,再加上房地产投资信托在我国还是一个新生事物,所以在我国房地产投资信托发展还存在诸多问题。 法律法规尚不健全，对于房地产企业来说，土地和现金决定其生存和发展，而参与城中村改造，是获取土地资源的一种方式。根据现有的城中村改造政策与操作流程，城中村项目成败的核心在于项目开发前期对改造范围内的土地整合阶段：房地产企业在获得土地之前就必须投入大量资金为进行拆迁、安置；而对于改造后的土地，房地产企业仍需通过招、拍、挂才能获得土地使用权，房地产投资信托在我国还没有形成完善的运作模式,对受托人的有效约束和激励机制尚未形成,容易发生受托人的道德风险。在这种情况下,由于存在信息不对称,信托投资公司在经营管理过程中往往会利用各种机会牺牲投资者的利益为自己谋取好处。因此,如何创造一种环境或制度,尽可能使信托投资者的利益与受托人的利益相一致,对房地产投资信托的发展就显得非常关键。虽然银监会《暂行办法》中规定“房地产信托资金的受托方、保管方和使用方不得为同一人,且相互间不得存在关联关系”,但是由于缺乏完善成熟的监督机制,信托公司仍有可能会降低委托人的投资要求而投资于和自己相关联的房地产企业,违背投资收益最大化的原则，房地产市场结构不合理已成为影响中国房地产业市场持续健康发展的重要因素。据有关学者分析，住房供应结构中经济适用房、限价普通商品住房等政府调控房源应占总房源的30%~35%比较合理，但现在市面上商业营业用房、别墅、高档公寓的比率较大，无法满足中低收入消费者的购房需求，引发房地产市场供求关系的失衡。造成以上事实的原因，除了房地产商贪图大的利润之外，还由于土地使用权的费用是一些地方财政非常重要的来源，商品房价格的上涨会增加地方的税收、带来相关产业的发展，因而地方政府在决策上的偏激性也导致了商品房结构失衡。

房地产业问题的解决措施与探讨

针对我国少数大城市房价上涨过快，住房供应结构不合理的问题，要切实调整住房供应结构，就需着力发展中低价位、中小套型普通商品住房、经济适用房和廉租房，此外各地还要制定和实施住房建设计划，对新建住房结构提出具体比例要求。只有有效的调整了商品房结构，才能解决商品房市场供求失衡的状况。此外，还应充分利用税收来调控商品房结构，可以采取以下措施：一是根据人均居住面积来征收税款，根据各地方不同的经济发展状况等多种测量人民生活水平、经济发展水平等因素，制定我国城镇人口标准居住面积，对超过标准的居民征收房地产征值税；二是通过调节高收入群体购买高档住房的市场调节价，实现高收入群体和低体收入群体的贫富之间的转移支付，以此来调节住房结构的矛盾。我国的房地产市场经济是在政府住房政策的变革过程中，伴随着国家经济的发展和城市化的大规模推进而迅速发展的；在这一发展过程中，政府开始认识到了房地产市场潜在的巨大价值：居民对住房的刚性需求将有可能使国内房价长期处于上涨状态，这使得房地产开发将成为最能盈利的行业。在这种情况下，相当部分地区的政府开始认识到自己所掌握的在土地征用、市场准入、税收管理等方面进行审批和政策设定的重要市场价值， 总体而言，我国房地产开发的风险不在开发商的数量上，而在于不公平竞争上。目前全国房地产开发企业达到3万多个，有人担心这么多的房地产开发企业是造成房地产投资过热的人为因素，并呼吁加以清理。目前各地针对土地供应、“烂尾楼”出台了不少政策，但是其中相当部分带有明显的行政强制色彩，对市场的作用重视不够，一些地方明确提出“提高门槛”、“治理城市疤痕”等对策。其实关键在于建立公平竞争的环境，而不是强迫开发商服从政府意志，如果通过行政手段强制性地推行某些政策主张，甚至采取所谓的提高门槛等歧视性政策，不仅无助于降低市场风险，反而加重市场的扭曲，导致更大的风险。可取的政策导向是化解结构性矛盾，增加市场的公平性。具体而言，要让不同类型、不同经济实力的开发商接受同样的市场规则，而不应由政府部门依靠行政力量施以不同待遇，这样依靠市场竞争机制确立的资源配置才是有效的，也因此结构性矛盾会有所缓解；要置供给方与需求方于对等的地位，两者的均势地位是市场机制的基石，如果政府运用行政力量打破了这种均势，市场发挥作用的基础就彻底被动摇了，市场的有效性也将无从实现。目前我国在上述两方面均存在较大的缺陷，应当尽快加以改善。 总结

中国根据自身国情定义的可持续发展是：以人为本，以发展经济、全面提高人民的生活质量为核心，保障人与自然、人与环境和谐共存的发展，在发展目标上既要提高全体人民生活水平，又要提高自身素质，改善生存和生活环境，提高生活质量；在发展方式上既要保证经济的持续、快速、健康发展，又要使自然资源和环境得到永续利用和保护，最终达到环境和发展的协调一致。目前房地产经济投资不仅要促进经济的稳步增长，还要建设一个适宜于人类居住和生活，生态环境优美、舒适的社会环境，实现生态、经济、社会全方位的区域可持续发展。

【】

［1］刘晓兵.美、日房地产投资信托发展及启示.金融与实践,2003(10).

［2］李健飞.美国房地产信托基金及对我国的启示.国际金融研究,2005(1).

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关键词：农贸市场 综合商场 连锁超市 平泉县

中图分类号：TU2 文献标识码：A

前言：

2010年3月，省商务厅、省住房和城乡建设厅,下发《关于大力推进城市菜市场建设的指导意见》，要求取消露天市场、马路市场，且按照万人1000—1500平方米建筑面积、800—1200米服务半径的标准建设，打造10分钟生活圈。

1 规划分析

1.1规划性质

（1）惠民、利民、便民工程——本次规划需解决具体便民、惠民的问题。

（2）公益性为主的工程——在政府投资能力有限的情况下，如何引导民间资本投资建设。

（3）实践性较强的工程——需反复踏勘现场，结合规划标准做出最合理布局。

1.2指导思想

规划从实际出发，以城市总体规划为依据，考虑相应的服务人口及合理的服务半径，在进行现场踏勘及市民意见反馈后，建立完善的服务网络。坚持便民利民、均衡布局、可持续发展的原则，统筹规划、合理布局、分步实施。

1.3规划原则

（1）系统性原则：依照相应规范，按照相应服务半径及服务区域，统筹规划，合理布局。

（2）动态性原则：城市农贸市场的规划、建设、使用是一个动态过程，需要根据周边用地的建设情况及使用情况给予及时调整。

（3）协调性原则：农贸市场规划应与城市总体规划相协调，布局应与城市用地性质、地块区位相匹配。

（4）可操作性原则：对于新、老城区区别对待。老城区大部分为已建地段，可改造空间有限，配置指标可相应减小。新城区绝大部分地段目前为空地，配置指标可相应提高。在开发建设时序上，要本着统一规划、分期实施的原则。

1.4平泉中心城区规模

人口规模：到规划期末，中心城区25万人。

用地规模：到规划期末，中心城区建设用地面积2920公顷。

2 规划技术路线

通过现状调研及对相关基础资料的研究，对相关规范、标准的查询与定位，形成初步成果。经多次与甲方沟通和现状调研，规划设计后形成最终成果，并对规划实施提出工作建议。

表1 技术路线表

3 规划设计

3.1农贸市场现状

平泉县老城区有5座具有固定经营场地的农贸市场，分别为兴平南路荣华市场、榆州新城地下市场、平泉蔬菜果品批发市场、新世纪地下市场、府前花园地下市场。共计摊位414个，总建筑面积14600平方米。现状存在问题如下：

（1）城市居民增长迅速，市场需求旺盛，但具有固定经营场所的农贸市场仅有5处，需求与供给严重失衡。

（2）农贸市场投资大，回报低，社会投资积极性不高。

（3）部分农贸市场经营意识淡薄，基础设施配置不足，市场管理不到位，且摊位摆放不够整齐，车辆任意停放，影响市场的总体经营环境。

（4）缺乏规划引导。当前，平泉县的农贸市场发展比较缓慢，农贸市场建设缺少统一的规划，为了更好更快地促进平泉县农贸市场合理、健康地发展，急需编制相应的专项规划对其进行指导。

3.2农贸市场需求

（1）规划控制要求

至2020年农贸市场每千人经营面积达到150平方米，每处服务半径800-1200米。2030年农贸市场每千人经营面积达到200平方米，每处服务半径500-1000米。

（2）规划控制要求

按照人口规模计算：中心城区人口*千人指标=250000人/1000*200平方米=50000平方米

按照用地规模计算：中心城区用地/每处服务面积=2920公顷/3.14*（800）2=15处

3.3农贸市场规划

（1）分析

定义： 临时或定期买卖农副业产品和小手工业产品的市场，是“菜篮子”工程之一。

农贸市场发展趋势：农贸市场超市化。

模式一：农贸市场＋住宅。开发商在开发住宅时，将其一、二层建成农贸市场。农贸市场作为住宅和周边居民的生活配套产品，预计经营10年左右就可收回成本。

模式二：农贸市场＋专卖店。开发商将底楼设置农贸市场摊位，二楼由各类专卖店租赁经营，对逛菜市的人流进行了“二次使用”，使整个市场人气更旺。

模式三：综合商场。地下停车场＋农贸市场＋超市＋商场+休闲娱乐中心。这也是农贸市场最有可能的发展模式。

（2）建设模式

经现状分析及对平泉县农贸市场前景分析，规划农贸市场分为三个层次设置，详见下表。

农贸批发市场 综合商场 连锁超市

职能 水果、蔬菜批发 一切所需物品 以水果、菜品丰富

建筑面积（万平米） 2~4 1~~2 0.3-0.5

建筑形式 独立设置 与停车场、超市合建 与居住区内商业相结合

服务人口（万人） 10～20 5～10 1.5～2.5

表2 农贸市场配建表

农贸批发市场：交通便捷的对外出口处。可与花卉市场、食品批发市场结合建设。建筑形式与周边地块相协调，如图1。

图1农贸批发市场设置

综合商场：大型商业聚集处，（泽州酒店对面、城北大道北和卧龙新区大型商业处）建筑形式与周边地块相协调，如图2。

图2综合商场设置

连锁生鲜超市：布置于居住区内部，服务周边居民。可设置在居住区底层商业，如图3。

图3连锁超市设置

经过三级农贸市场服务范围叠加，减少重叠部分，形成农贸市场规划建设初步成果，如图4。

图4初步成果

最终形成最终在县城内部，建设大型农贸批发市场：2处，其中改造1处，新建1处。

综合商场：3处，均为新建。连锁生鲜超市：17处，其中改造3处，新建14处。

（3）听取反馈意见及现场踏勘

反馈意见：

农贸市场规划分级较为合理。

农贸批发市场建议建设在城市，目前的果蔬批发市场建议改为连锁超市；综合商场的位置需经现场踏勘再做确定（老城区）；连锁超市的规模及位置需具体确定，在迎宾路、榆州新城地上需建设。

现场踏勘意见：

农贸批发市场建设在城市环城路附近，便于蔬菜的进出，且由于土地尚未利用，可征面积较大，可在周围建设仓设施，实施性较强。

综合商场与已有商业联合设置几率较小，可与新建大型商业综合设置。

连锁超市在底层商业设置较为现实。

（4）规划修改

农贸批发市场：现状农贸市场改造后作为连锁超市，在老城区南部环城路东侧和卧龙镇南侧环城路以南新建农贸批发市场。

综合商场和连锁超市位置不变。

4 规划实施建议

农贸市场的改造、建设要从实际出发，统筹规划，在充分考虑老百姓的需求和生活习惯的同时，与城市的整体发展和整体规划相适应。近郊区域的农贸市场要充分考虑周边百姓的需求，结合周边地块的开发统一进行建设。提出如下建议：

4.1投资模式：要安排引导资金，调动社会各方积极性，利用城中村投资、企业投资、个人投资、房地产公司投资等，实现投资主体多元化，通过合作、参股、集资、贷款等方式，加快菜市场的改造升级和新建。

4.2建设标准：要按照社区人口密度和服务半径，统一规划，合理布局，全面覆盖，满足居民日常需要，逐步建立以连锁生鲜超市为主、便民菜店为辅的菜市场网络体系。

4.3市场选址：要通过新建、改造、租赁、置换、土地收储或利用现有闲置场地、设施等多种途径、多种形式建设农贸市场。

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关键词：建设用地；利益相关者；均衡；应对

一、利益相关者利益诉求分析

城乡建设用地盘活再开发对于提高土地利用效率、优化城市产业布局和改善人居环境质量等方面具有重要意义，然而在实践中，因利益均衡机制缺失而引发的土地空间利益冲突，不仅降低了再开发活动的经济效益、社会效益和环境效益，还导致城乡规划对空间发展调控作用的失效。城乡存量建设用地盘活再开发涉及多方面的利益。就本研究而言，涉及地方政府，城区土地低效利用、闲置土地所有者，土地盘活再开发企业，农村集体组织，农户五方利益主体。城乡建设用地盘活再开发产生的有限利益及各利益相关者之间利益此消彼长的关系必然引发各方对有限利益的剧烈争夺。对城乡建设用地盘活再开发涉及的利益相关者进行诉求分析，可以更深入地认识不同利益主体之间冲突和矛盾产生的原因，为构建不同主体利益均衡机制提供重要参考依据。

（一）地方政府

地方政府作为一类组织，其利益分为“公”与“私”两个方面。一方面，政府与公众之间存在着委托一关系，政府利益与社会利益是紧密相连的。对地方政府而言，实施城乡建设用地盘活再开发的直接目标就是在确保土地资源可持续利用以及土地资源配置公平的基础上提高土地利用效率，促进土地节约集约利用，适当增加建设用地，通过内涵挖潜为城市建设用地边缘外张做后备力量，同时也为城乡经济发展提供重要的增长平台。另一方面，地方政府作为有着理性经济思考的组织，存在自身利益的追求。政府职能的实现、运营的维持与官员政绩创造均离不开资金的支持。因此当涉及经济关系时，政府自然倾向于利用制订政策和管理市场的权力来获得或维护自身利益，即在城乡建设用地盘活再开发时倾向于为了自身利益损害公共利益，受资金持有者开发商的影响而可能牺牲到社会利益和农村集体、农民的利益。

（二）城区低效、闲置土地所有者

低效、闲置土地的占有者――投资商作为市场经济的主体，以追逐自身利益最大化为首要目的。投资商低效利用或者闲置土地，一方面，是由于客观上投资商资金紧张，无法开工或按照预期完工，导致土地的低效利用和闲置；另一方面，是对低价获取的土地没有高效利用的意识，或希望在土地市场行情飞涨时，手握闲置土地待价而沽，囤地以获取更大的经济利益。在市场经济环境下，投资商在城市土地盘活再开发中的利益博弈始终围绕在以较低成本占据最利于资本积累的优势区位空间，从而促使其在市场效率选择下的逐利行为。基于投资商追求的是利益最大化，对土地在最适宜的时候进行开发，是市场规律所致，也因此，投资商低效利用、囤地是市场条件下的一种畸形结果。

（三）土地盘活再开发企业

追求企业利润最大化，是一切商业行为的根本出发点，在城乡建设用地盘活再开发过程中土地再开发企业也必然以获取高额利润，至少是平均收益为目标。在此目标驱动下，再开发企业必定想方设法降低取得土地的成本，进一步要求减少土地征收补偿等费用。企业拥有雄厚的资本实力，是投资与否的决定者，政府资金的短缺与对土地盘活再开发过程中组织或官员自身利益的追求，农民、集体组织建设用地盘活再开发相关知识的缺乏与信息获取的不对称，这些使得企业在盘活再开发谈判过程中处于优势地位。企业和政府一方有钱，另一方有权，加上农民等公众监督渠道的不畅通，极易产生巨大的寻租市场，最终损害的还是社会利益与农民、集体利益。

（四）农村集体组织

在中国乡镇体系中，农村集体组织扮演着社区集体组织的角色，农村集体自治组织参与乡镇土地建设再开发的目的是追求该区域整体空间利益的最大化，将分散的农户利益集中起来，并通过有效组织对乡镇政府相关政策的制定与执行产生积极影响。盘活再开发工作中，村集体既要负责直接与农民沟通协商，代表农民向基层政府提出利益诉求，又要配合基层政府关于盘活再开发工作的具体落实，是承接政府与农民之间协调工作的关键主体。村集体的利益体现在盘活再开发实施前后农村风貌的改善和集体经济实力的提高。然而在实际实施过程中，村集体处于被动地位，缺乏与政府抗衡的能力，自身利益得不到充分体现。农村基层干部作为农民集体的人，为追求其利益最大化，在返还的收益分配时，可能存在侵占收益、损害农民的权益行为。

（五）农户

盘活再开发实施过程中，农民地位处于参与主体最低层，盘活再开发项目实施对农民的影响是两方面的。一方面，农民失去了赖以生存的土地以及依附在土地上的相关权益，耕作半径加大或生活方式的改变也相应增加了生产生活成本。另一方面，农民可获得新的住房，通过土地流转还可获取租金收益，非农就业机会也有所增加等。但是，农民受其自身视野的局限，往往不能全面观察和考虑盘活再开发收益，却能很清楚地看到失地引起的成本，加上有些政府决策行为的不民主、不透明，农民在猜疑、埋怨中会自觉不自觉产生自我保护情绪，对既得利益往往寸金必争，追求无限度的经济补偿。

二、利益相关者利益均衡分析

古人有云：天下熙熙，皆为利来；天下攘攘，皆为利往。城乡建设用地盘活再开发的推进过程中众多矛盾与冲突的根源在于资源、利益的有限性与利益相关各方利益追求的无限性。虽然并非每个人都是理性经济人，但是利益相关各方都有其经济理性的一面，都选择性地看到对自己的有利之处并努力使其实现。然而期望利益、实际利益与合理利益往往是不一致的。城乡建设用地盘活再开发能够成功的一个重要前提是利益相关各方均能充分认识到自己合理利益所在，在不侵害他方利益的情况下实现自己的合理利益。

（一）地方政府

虽然政府利益包含政府自身利益在内，但政府利益的本质、政府的合理利益应该是公众利益，或者说社会利益。地方政府作为公众社会管理的人，其法定义务是谋求社会利益，即“公”方面利益，在城乡建设用地盘活再开发中一方面表现为提高土地利用效率，促进土地节约集约利用，通过内涵挖潜为城市发展提供后备力量，同时也为城乡经济发展提供重要的增长平台；另一方面表现为改善城乡居民生活环境，提高其生活质量。

（二）城区低效、闲置土地所有者

低效、闲置土地的占有者投资商以自身经济利益最大化为目的是必然的也是无可厚非的，然而这需要在不损害其他利益相关者合理利益的前提下进行。投资商是资金持有者，通过追加投资而使土地产生增值收益（级差地租Ⅱ），这部分收益是其合理利益。从低效利用或闲置土地的原因来看，客观上因为资金短缺不能使土地得到高效利用又不将土地转给资金充裕者开发，会违背资源优化配置原则；主观上希望通过囤地以获取更大的经济利益，则造成严重的资源浪费，损害了社会公共利益。总而言之，城区低效、闲置土地所有者的合理利益根据其对土地投入的资金而定，而由于土地低效利用或闲置造成的社会公共利益的损失，应根据“谁损害，谁补偿”的原则由低效、闲置土地所有者补偿社会。

（三）土地盘活再开发企业

土地盘活再开发企业的利益来源于土地开发后高价售出带来的巨额利润。这部分利润由三个部分构成：一是由于土地本身属性――地理位置而带来的增值收益；二是由于政府的规划投资建设使得土地周围基础设施的完备而带来的增值收益；三是由于开发商对土地连续追加投资而产生的增值收益。开发商的合理利益仅占土地利润构成的第三部分，原土地所有者与政府应得第一、第二部分。在土地征收、开发过程中，开发商利用资金与信息的优势处于强势地位，极易与政府联合挤占农民、农村集体的合理利益，这是不利于建设用地盘活再开发工作进行的。

（四）农村集体组织

在城乡建设用地盘活再开发过程中，农村集体组织是连接地方政府与农民的桥梁，但其本质是农民集体，代表农民的整体利益，如农村风貌的改善和集体经济实力的提高。在利益分成中，农村集体作为征收开发前土地的所有权人，理应享有因土地本身属性――地理位置而带来的增值收益。而要实现农村集体的合理利益，还必须保证其所获得的合理经济补偿用在改善农民生活环境，提高农民生活质量上，不能让补偿金落入村干部个人的口袋。

（五）农户

在土地被征后，农户的合理利益应主要在合理的安置与长期的社会保障。农户是农地的使用者，也是城乡建设用地盘活再开发过程中既得利益相对损失最大者。随着改革开放经济的发展，农民进城打工的数量日益攀升，相当一部分农户的非农收入已占总收入的大部分，土地对农户主要发挥社会保障功能。因此农户的合理利益在于补回因土地征收而导致的在工作、住房、医疗、养老等方面的相对损失，而不是单纯追求补偿金的最大化。农户自身知识、视野等的局限使得短期金钱的补偿并不能解决其长期社会保障上的问题，需在根据被征土地市场价格对农户进行补偿的基础上让农户分享土地的增值收益，以负担农户的长期社会保障相关费用。

三、利益相关者诉求均衡应对

城乡建设用地盘活再开发过程中各利益相关者利益失衡主要因为两点：一是缺乏对政府公共权力使用的约束，导致政府自身、官员个人利益挤占社会公共利益，开发商、投资商有机会侵夺农村集体、农民的合理利益；二是农村集体、农民由于知识、视野等局限在盘活再开发中处于劣势地位，面对强势的政府或企业时，即使合理利益受损也未能进行合法有效的抗争。对此，提出以下应对措施。

（一）规范政府公共权力

政府拥有合法的强制权力，但强制力的使用应该是为了维护广泛的社会公共利益。政府应为建设用地盘活再开发的推进创造良好的外部环境，在保证过程公开公平合理合法的基础上维护农民弱势群体的权利与利益，在政策制定及执行上使农村集体及农民既可获得以被征土地的市场价格计算的补偿，还可分享土地增值收益。应引入竞争、协商、谈判、参与机制，使农村集体及农民的土地收益权得到有效保护。而对于规定期限内不能提高土地利用效率的低效利用、闲置土地者，坚决收回土地使用权，优化土地资源配置，维护社会公共利益。此外，规范政府公共权力离不开有效监督。社会各界应对建设用地盘活再开发中政府公共权力行使行为给予足够关注，维护农民等弱势群体的合法利益，促进建设用地盘活再开发工作的顺利进行。

（二）完善征地拆迁补偿程序

缺乏正当程序的保护和约束，一切法定权利都会因政府滥用权利而变得毫无意义。必须加强征地拆迁补偿程序建设，保证征地拆迁补偿过程中农村集体、农民的知情权、参与权、监督权，保护失地农民的法定财产权不受侵犯。具体来讲可行的做法有以下几点：

第一，增加让失地农民参与到征地拆迁全过程的条款，确保现有程序的落实。第二，加强征地拆迁公告登记制度。将征地拆迁方案、讨论征地拆迁方案的时间、地点及时通告农民，让其自由参加讨论并发表意见，同时应公布征地拆迁补偿方案和安置方案。第三，建立独立的过程监督和农民申诉解决机构。设立专门并且独立的监督监管部门，协调征地者和被征地者之间的关系，保证征地拆迁补偿制度与程序的贯彻落实。第四，对于土地征收拆迁，应该委托独立的中介机构对相关补偿协商、土地面积审核等方面全程监督。第五，还要建立征后追踪监督制度，进一步确保上述措施落到实处，补偿工作未完成到位，不能开展征地下一步工作。

（三）完善征地拆迁补偿制度

要保护建设用地盘活再开发中失地农民的利益，核心是给失地农民合理的征地补偿。必须制定合理的征地补偿标准和灵活的补偿方式，保证征地补偿制度能满足失地农民对就业、养老、医疗等社会保障功能的要求。

目前我国各地执行的征地安置补偿标准普遍偏低，基本无法保障农民享受土地发展权收益等土地增值收益。合理、优化的征地补偿政策，应当是在利益均衡的条件下使村民利益最大化的政策，因此首先应当考虑能使村民享受到土地未来增值收益的方法，如土地折价入股，也可以尝试引入竞争机制，由市场竞争来决定征地补偿价格的方法。此外还必须考虑补偿方式的多样化。单一的货币补偿方式不能满足失地农民对就业、养老、医疗等社会保障的需求，必须向多样化的补偿方式转变，多方面、多角度补偿农民的损失，保障农民长远利益，因地制宜选用招工安置、社会保险安置、土地入股安置、划地安置、社会保险、商业保险等安置方式。

（四）建立项目社会评价制度

建设用地盘活再开发是影响农民既得利益，并可能引发一连串社会问题的根结所在，因此必须做好城中村改造项目的评价工作，把好改造项目的审批关。建立建设用地盘活再开发项目的社会评价制度，可以有效引导公众参与，促进信息公开，减少项目建设可能带来的负面影响。例如，通过对拟建项目的社会评价，可发现开发中存在的不确定因素、可能引发的社会问题、主要开发障碍等，从而制定出相应的对策，降低项目风险。同时，通过对拟定项目进行社会评价，还可在政府、开发商、城中村村民之间建立一种协商机制，赋予村民参与权、发言权、协商权，把村民的意见体现到拆迁协议中，确保农民利益不受侵犯。（作者单位：广西大学公共管理学院）

参考文献：

[1] 沈孝强，吴次芳，陆汝成.集体建设用地使用权入市改革的利益衡量：一个分析框架[J].经济体制改革，2015（2）：82-86.

[2] 丁建.集体建设用地流转中的利益分析[J].上海农业科技，2011（5）：1-5.

[3] 张舒.基于博弈论视角的开发区土地集约利用研究[D].华中农业大学，2010.

[4] 张侠，赵德义，朱晓东，等.城中村改造中的利益关系分析与应对[J].经济地理，2006，26（3）：496-499.