国际政治趋势范文

导语：如何才能写好一篇国际政治趋势，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

摘 要：未来中长期全球公共卫生安全可能呈现以下几个发展趋势：一是未来人类健康及疾病控制压力将继续增大，因为全球化使传染性疾病大爆发威胁上升，非传染性疾病（慢性病与精神疾病）难以遏制，疾病控制与世界公共卫生体系比较脆弱；二是流感大爆发、艾滋病、生物武器和生物恐怖的潜在威胁使得未来全球公共卫生安全趋势不容乐观。其国际政治影响包括：传染疾病的全球流行最可能打乱并逆转全球化进程，艾滋病的蔓延对南部非洲国家将继续构成严峻挑战，气候变化对全球公共卫生安全的影响将更加突出。加强国际合作是维护全球公共卫生安全的有效途径。

关键词：全球公共卫生安全；非传统安全；国际政治影响

中图分类号：D815.5 文献标识码：A 文章编号：0257-5833（2012）11-0020-11

世界卫生组织将维护“全球公共卫生安全”定义为：旨在尽可能减少危害不同人群、团体、区域以及跨国性的群体健康的紧急公共卫生事件的发生可能性而采取的预见性和反应性行动。我们正生活在一个以高度流动性、经济相互依赖和通过电子手段相互连接为特征的全球化世界之中。在全球化背景下，人类社会、微生物界、自然环境和人类行为不断变化，这一切都使未来中长期全球公共卫生安全形势面临前所未有的挑战。

一、未来世界公共卫生安全趋势

2000年1月，联合国安理会就艾滋病对非洲和平与安全的影响举行辩论。这是安理会历史上首次将公共卫生问题作为一个安全的威胁来进行讨论。从此，公共卫生问题开始与国际安全相关联，被列入全球安全议程。

疾病等公共卫生安全问题严重影响人类的发展。2008年，世界前十位死亡原因为：缺血性心脏病（死亡人数725万，占总死亡人数的12.8%），中风和其它脑血管疾病（615万，10.8%），下呼吸道感染（346万，6.1%），慢性阻塞性肺病（328万，5.8%），腹泻病（246万，4.3%），艾滋病毒/艾滋病（178万，3.1%），气管癌、支气管癌、肺癌（139万，2.4%），结核病（134万，2.4%），糖尿病（126万，2.2%），道路交通事故（121万，2.1%）。到2030年，全球年死亡人数可能上升为7300万，人口老龄化将增加世界癌症、心血管病等非传染性疾病在死亡因素中的比例，其致死亡人数将约占总死亡人数的70%[注：“AIDS to Be One of Top 3 Causes of Death by 2030，”11/28/2006，http：//msnbc.msn.com/id/15922956/ns/health-aids/t/aids-be-one-top-causes-death，转引自《未来20年上亿人夭折于艾滋病》，http：//wtai.cn/info/3695-1.htm。]。

（一）未来人类健康及疾病控制压力增大

1.全球化使传染性疾病大爆发威胁上升

与20世纪50年代相比，现在的疾病传播发生了巨大变化。当时，疾病情况相对稳定。人们的关注集中于霍乱、鼠疫、回归热、天花、斑疹伤寒和黄热病等六种检疫疾病，新的疾病很少。如今，在全球化加速发展的时代，疾病扩散变得更加容易。2011年，世界民航客运量达到28亿人次，2014年有望增加到33亿人次[注：《2014年国际航空旅客运输量将新增8亿人次》，2011-2-22，http：//5166.tv/Public/News_Show.asp？ArticleID=2263。]。全球人员流动大大增加传染因子及其传病媒介在国际上传播的速度和机会。因此，世界上任何一个地方一旦爆发疾病或流行性传染病，仅仅几小时后就会使其他国家和地区大难临头。不但传染病的传播速度史无前例，新病种出现的速度也超过了过去的任何一个时期。自20世纪70年代开始，新的传染病即以每年新增一种或多种的空前速度出现。现今约有40种疾病在一代人以前是不为人所知的。在过去5年里，世界卫生组织已经发现了超过1100种包括霍乱、小儿麻痹症、禽流感等在内的传染病病毒。

自1981年发现首例艾滋病病例以来，艾滋病迅速传遍全球。根据联合国艾滋病规划署公布的《2009年艾滋病流行报告》和《2010年艾滋病防治前景展望》，艾滋病流行至今，全球大约已有6000万人感染艾滋病病毒，2500万人死于艾滋病相关疾病。2010年全球艾滋病防治大约需要250亿美元。艾滋病已经成为全世界面临的主要威胁。世界卫生组织因此强调，全球处在史上疾病传播速度最快、范围最广的时期。

艾滋病对人类的威胁将继续加大。若不从根本上加强预防措施，即便80%的病人未来享受到抗逆转录病毒治疗，艾滋病致死人数仍将不断上升。在2006年至2030年的25年里，全球死于艾滋病的人数将高达1.17亿。到2030年，全球因患艾滋病而死亡的人数将上升至680万。但根据乐观预测，人们有望在今后得到更好的艾滋病防治方法，从而使得2030年艾滋病致死人数降至370万[注：“AIDS to Be One of Top 3 Causes of Death by 2030，”11/28/2006， http：//msnbc.msn.com/id/15922956/ns/health-aids/t/aids-be-one-top-causes-death，《未来20年上亿人夭折于艾滋病》，http：//wtai.cn/info/3695-1.htm。]。

篇2

一、社区矫正的价值

对于民众来说，社区矫正是一个全新的理念，是一个源于英美法系国家的舶来概念。社区矫正是20世纪西方国家普遍盛行的，并被联合国预防与控制犯罪组织予以肯定与倡导的，以社区为基础的矫正罪犯的制度与。主要做法就是倾注全社会力量，将符合社区矫正条件，即所谓不需要监禁(指罪行比较轻微、不致危害社会)或不再需要继续监禁(在狱中表现较好、已够保释条件、不致再危害社会)的罪犯置于社区内，由专门的国家机关，在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，在判决或裁定规定的期限内，矫正其犯罪意识和行为恶习，并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。它所采用的是开放型的、更注重改造效果的改造方式。这一改造方式，较之传统刑罚执行模式，具有较大的社会优越性，社会价值明显。

（一）以人为本价值取向明显

以人为本，是社会主义和谐社会的主要价值目标，也是刑法追求的价值目标之一。以人为本在刑罚执行过程中的基本要求就是把任何一个人都作为人来看待。罪犯也是人，也有其人格的尊严，也追求其自身的自由和幸福。对于犯罪人的关怀不再是一种恩惠，而是法制国家一项义务性的社会任务，是和谐社会的一项基本要求。

1、社区矫正体现了一种宽容精神。宽容是刑罚人道化的重要标志，房龙认为，无论是人类思想史，还是刑罚史，都是为宽容而斗争的。[1]对实施了反社会行为的罪犯，国家和社会并不抛弃他们，而是给予他们重返社会的希望和机会，并且为罪犯的矫正营造宽容的社会氛围，使矫正对象在宽容中感受人性关爱。而和谐的社会关系正建立在人与人之间的宽容上。

2、社区矫正体现了人性关爱的理念。罪犯尽管危害了社会，被判罪服刑，但他也有与正常人一样的需求和情感，社区矫正在很大程度上满足了罪犯的需求和情感。一是社区矫正满足了罪犯渴望自由的需求。自由是公民所享有的最基本的权利之一，也是其他方面的权利存在的基础。在市场社会，个人的独立与自由是市场交换的基础，个人自由具有空前的价值。这一点对罪犯也适用。社区矫正是在社区环境中对罪犯进行监管和矫治，罪犯并不脱离正常的社会生活，与监禁矫正相比，具有较大的自由度。二是社区矫正满足了罪犯的情感寄托。罪犯如果被判刑入狱，就无法过正常的家庭生活，导致家庭生活残缺，婚姻关系名存实亡。而社区矫正使罪犯保持健全的家庭生活和稳定的婚姻关系，从而使其情感需求得到了满足，促使罪犯更加珍惜家庭的温馨，承担起自己对家庭应负的责任。这反过来有利于维护罪犯的婚姻和家庭稳定，减少家庭矛盾，并能在生活上兼顾到家庭，提高他们对家庭的亲和力，促使犯罪人安心服刑，从而加速罪犯的自我改造。

3、社区矫正以罪犯的复归社会为终极目标。我国学者指出，行刑人道主义的最高层次是使罪犯的人格得到改造并健康，实现其作为人的价值。[2 ]以人格矫正为前提、罪犯复归社会为目标的社区矫正制度，集中体现着行刑的人道价值。一是社区矫正的实施可以让罪犯继续保持与家庭和社会的联系，有利于塑造罪犯的“公民人格”。犯罪学的表明，犯罪人的家庭和社会资源，是帮助犯罪人改过自新的重要支持系统，是任何其它力量都不能取代的改造力量。二是社区矫正可以避免监禁矫正所带来的负面效应，避免“监狱化”人格的出现。美国普林斯顿大学学者Sykes指出监禁刑会给受刑人带来五大痛苦：自由之剥夺、物质与接受服务之剥夺、异性关系之剥夺、自主性之丧失和安全感之剥夺。[3 ]这些痛苦对服刑犯的人格和自我价值感构成巨大的威胁，极易造成自律力萎缩、意志力丧失等“监狱化”人格现象。过度地使用惩罚手段，还可能会使犯罪人放弃改过迁善的机会。因此，罪犯的监狱化是同罪犯的再社会化相抵触与背弃的过程，对罪犯人格的塑造和重返社会目标的实现起着阻滞作用。而在社区矫正的罪犯不会受到监狱环境的感染，健全的家庭生活，稳定的就业，正常的休闲活动，加上适度的社会监督，可以较好地矫正罪犯的反社会人格，从而使罪犯顺利地融入社会，实现再社会化的目标。

（二）效益价值突出

一是有利于为国家节约大量的财政资源。开展社区矫正，既有利于监狱集中人力、财力和物力矫正那些只有在监禁条件下才能改造好的犯罪分子，又可以有针对性地对那些不需要监禁的罪犯在社区中实施社会化，还可以防止严重犯罪分子与其他罪犯之间的交叉感染，提高对所有罪犯的教育改造质量，有利于合理地配置行刑资源，减少行刑的成本。我国是一个发展家，财政资源并不宽裕，用钱地方甚多，不应忽视行刑的经济性，即在行刑中以最小的投入来获得有效地预防和控制犯罪的最大社会效益，使刑罚执行成本最小化，而效益最大化。监禁刑的行刑成本要比非监禁刑的行刑成本高得多。根据2000年的一项统计资料显示:中国监狱共超押罪犯24万人，而关押改造一个罪犯的年费用也已达到7266元，这差不多相当于一个大学生一年的开销。[4]，监狱拥挤问题非常严重，给监狱的管理、犯人的教育等都带来巨大的困难，致使有限的监狱经费入不敷出，包袱越背越重，远远不能满足监狱建设和发展的正常需要，迫使监狱偏离自身的性质而过度地追求创收。这种现状既造成国家财政资源的不合理使用，也降低了服刑人员的教育改造质量。无疑，社区矫正将是有效缓解监狱压力的重要途径，是解决监狱人满为患问题的最有效办法。

二是有利于解决服刑人员的经济困难。一般来说，监狱往往只注意安全和秩序，服刑人员在狱中学到的在社会上生存所需的劳动技能非常有限，而且在刑罚强制的条件下，服刑人员被迫接受教育的效果通常是十分消极的。他们长期在高墙内生活，与外部世界相隔离，对社会上发生的事情知之甚少，独立动手能力乃至谋生能力较差，这对其本人日后的生活和整个家庭都可能产生长期的负面。由于实行社区矫正可以最大限度地减少对犯罪人人身自由的限制，使其尽可能多地接触社会、了解社会，有利于他们早日融入社会。如果改造好了，则可以达到人性的复归，学到有用的知识，培养劳动技能，打好生活基础。通过社区矫正，可以使其在社会上从事正当的职业并获得报酬，成为自食其力的守法公民，并且能为家庭提供经济上的支持，解决家庭生活上的困难，增强家庭责任感和社会责任感。

二、现阶段社区矫正中存在的问题

目前，我国社区矫正工作正处于试点摸索阶段，从各地试点情况看，社区矫正在司法实践中发挥了一定作用，取得了较好的成效。但是，由于人们对社区矫正认识上的偏差、相关法律滞后等因素，严重制约着社区矫正工作的开展。

（一）民众对社区矫正难于认同

在绝大多数人的思想意识中，“罪犯”就意味着“坐牢”(监禁)，认为只有把犯罪人关在监狱里才是最安全和最使人放心的，担心把犯罪人放在社会上不保险，容易造成管理失控或者犯罪人会因得不到良好的教育改造而走上重新犯罪的道路;认为犯罪分子被判刑后却仍然留在社会上就等于没有受到刑罚处罚，或最起码是没有受到应有的惩罚。这种观念，深入人心且深根蒂固，所以，在社区矫正的实施过程中，一些群众表现出过度的忧虑、恐惧，尽量避免与服刑人员接触，这给社区矫正工作带来许多困难。

（二）适用的对象过少

我国长期以来都以执行监禁刑罚为主，非监禁刑罚为辅，对于非监禁刑罚的适用还处于非常薄弱的阶段。目前适用社区矫正的情况包括三种刑罚和两种刑罚执行措施。三种刑罚指管制、缓刑、剥夺权利，两种刑罚执行措施指假释和暂予监外执行。然而在实践中，对于管制刑的适用率不高，而法律在管制、缓刑、假释和监外执行等的适用对象和条件上规定得又过于抽象和苛刻，导致实践中难以执行，适用的比率非常低。据统计，2000年全国各级法院被判处刑罚的罪犯总数为646431人，其中被判处管制的为7822人，占1.21%，判处缓刑的占15.85%。在刑罚执行过程中，罪犯予以假释的适用率仅为1.63%，在2001年监外执行的罪犯占在押犯总数的比率仅为1.83%。[5]实践中，社区矫正的适用对象非常少，这就使社区矫正制度流于形式，不能真正发挥其作用。在这种情况之下，充分发挥社会资源，促使罪犯早日回归社会，降低重新犯罪率，以及探索行刑方式多样化等一系列目标，都将难于达到。

（三）现行的法律规定滞后

在现行法律规定中，还存在许多不适应现实社会的发展，需要完善修改。如有关缓刑、假释的法律规定过于严格。刑法第72条规定:“对于被判处拘役，3年以下有期徒刑的犯罪分子，根据犯罪分子的犯罪情节和悔罪表现，适用缓刑确实不致再危害社会的，可以宣告缓刑。”可见法律对缓刑适用规定上，没有对缓刑的适用主体和行为条件予以明确规定。这就造成了司法机关在适用缓刑时，没有确切的依据，从而在司法实践中较少适用缓刑的刑罚。另外，缓刑适用对象的范围为被判处拘役、三年以下有期徒刑的犯罪分子。这在一定程度上也减少了缓刑的适用量，反映了刑罚执行制度上倾向于监禁刑罚，尽量减少适用非监禁刑罚的刑罚思想。立法及司法机关对于假释的适用也同样采用慎重的态度。如对于因杀人、爆炸、抢劫、、绑架等暴力性犯罪，以及被判处10年以上有期徒刑、无期徒刑的犯罪分子，将无法通过假释这一法律途径尽早回归社会。此外，在适用假释时，“确有悔改表现，不致危害社会”作为实质性条件，其实为软性条件，缺乏考察、评定和检验的标准，造成实践中不易操作。从而在决定假释时，出于保障社会安全与稳定，防止意外事件发生的考虑，假释决定机关将会采取尽量不适用假释的做法，这样就不用承担失察等责任。

（四）社区矫正工作仅流于监控，矫正、教育及执行刑罚的严肃性不足

现行矫正制度包括了电话报到、思想汇报、谈话教育、培训、公益劳动、请销假制度等，在上基本涵盖了社区矫正的工作，但在具体实施中却受到各种制约。由于场地、经费、人力资源严重缺乏，加之交叉感染的顾虑，

集中学习培训工作基本上没有展开，公益劳动的时间和效果也得不到有力保障，社区矫正的主要工作形式表现为报到、谈话及走访，由此，矫正只能做到基本的“控制”，而无法实现较高矫正水平的“教育”和“矫正”。

而且，社区矫正的本质是非监禁的刑罚执行活动，这是社区矫正工作的基础。但在实践中这种刑罚执行的性质常常被有意无意地淡化，存在着随意性，偏离了法律的轨道。产生这种现象的原因是多方面的，一是现行法律法规的不健全，许多矫正规定尚以规定、细则、办法的形式出现，没有上升到法律的高度。矫正部门在执行中存在束手束脚的现象。二是在矫正工作的对外宣传中强调其人性化的一面较多，强调刑罚执行的严肃性的一面较少，使不了解社区矫正工作的受众产生了片面的误解。三是矫正工作开展前，缓刑、假释罪犯在由公安机关监督执行时确实比较松散，在重新规范的过程中不可避免地遇到不理解和阻碍。四是部分社区服刑人员本身具有抗拒改造的心理因素。多种原因造成了目前社区矫正工作权威性不足的问题，部分社区服刑人员有令不行、有禁不止，造成了不良影响，也成为目前社区矫正工作亟待解决的问题之一。

（五）社区矫正组织不健全，社区矫正层面单一，尚未形成全面完善的矫正

根据我国现行刑事法律的规定，对于管制、缓刑、假释、暂予监外执行等适用社区矫正的罪犯，在其刑罚执行时均由公安机关代为管理。但是，由于公安机关本身肩负着维持社会治安秩序和刑事案件侦查等重大任务，在警力已经不足的情况下，还要对社区矫正人员予以监管改造，就显得力不从心。实践中公安机关仅做到对文件和档案材料上的把关和落实，对于社区矫正的教育转化、心理矫正、监督管理等重要工作内容就处于落空状态。而且，目前在试点过程中，社区矫正工作在吸纳社会志愿者、组建专业心理矫治队伍、社区力量帮教方面尚处于构思起步阶段。这样在工作中就极易因没有统一的社区矫正机构和配套的社区矫正体制而出现互相推诿和责任不到位的情况。此外，社区矫正人员的素质普遍不高，专业矫正人员少，也直接影响了社区矫正制度作用的发挥。

三、完善社区矫正工作的对策

（一）扩大社区矫正的适用对象

扩大社区矫正适用对象，涉及到把什么样的罪犯放到社区中执行刑罚的问题。从有利于社会稳定，增添社会和谐因素的角度考虑，笔者认为，社区矫正的适用对象及范围至少应包括四类:一是未成年犯。对于犯罪的、必须处以刑罚的未成年人，应该优先考虑使用社区矫正刑，尤其是对于那些罪行较轻的未成年犯或未成年初犯、偶犯。二是轻罪犯。对于罪行较轻的、社会危害性不很大的罪犯，如防卫过当、避险过当等可以使用社区矫正刑。具体范围可以考虑将原《刑法》所规定的判处5年以下有期徒刑的轻罪，增加使用社区矫正刑的刑罚方式。三是过失犯。过失犯罪，由于不是故意实施的，其主观恶性程度一般不会太大，将他们放在社会上服刑改造，一般不会再危害社会。使用社区矫正刑这一刑罚方式，更有利于他们的改过自新。四是老、弱、病、残、孕犯。各国刑法一般都认为，刑事责任因其责任能力的减弱而有所减轻，应当或者可以从宽处罚;同时还认为，刑罚的目的在于预防犯罪，决非报复，而特殊预防重于一般预防，裁量刑罚首先应当考虑的是犯罪行为的社会危害性和犯罪人的再犯可能性，然后再适当考虑一般预防的需要。作为犯罪者中的“弱势群体”，他们的人身危险性和再犯可能性较小，因而其承担刑事责任的程度可有所降低。

（二）细化缓刑、假释的适用条件

我国刑法规定的缓刑、假释适用的实质性条件是:犯罪人有悔罪表现，不致再危害。该规定过于原则，弹性过大，未提供具体的评判标准，不利于缓刑、假释的准确适用，在一定程度上导致了法官和监狱在缓刑和假释适用上倾向于保守立场，从而了缓刑、假释的适用率。为此，应对“悔罪表现”进一步细化，以便利司法操作。例如，投案自首，归案后如实交代自己罪行，主动检举、揭发他人的犯罪事实，采取积极措施避免或减少犯罪造成的损失，积极退赃，积极对受害人进行民事赔偿等，都可视为悔罪的具体表现。或者将假释的实质性条件修改为：在服刑期间认罪悔罪、认真遵守监规、接受改造，积极参加和劳动、一贯表现良好的，或者年老体弱、丧失作案能力的等等，从而为缓刑和假释的适用提供一个可操作性的实质要件。另外，从促进犯罪人改过自新和建立犯罪人再社会化桥梁这一目标出发，我国刑事立法应借鉴国外的先进经验，对执行一定刑期改造的罪犯可以考虑适用法定假释，即对于在监狱执行了大部分时间的刑罚以后，由规定予以附重要任务的释放。

为了保证缓刑、假释的适用效果，还有必要建立我国的罪犯判决前的人格调查制度，即对犯罪人的犯罪背景、一贯表现、家庭背景等进行专门调查，以对其人身危险性和再犯可能性进行系统的评估，从而通过这种预测评估来确定是否能对犯罪人适用缓刑和假释。缓刑、假释等社区刑罚的适用效果，在很大程度受再犯预测水平的限制，而提高预测结果的准确性又有赖于建立的人格调查制度。当然，由于社区矫正是将罪犯放在开放的社区执行刑罚，在一定程度上可能会给社会治安会带来一定的风险。因此，在扩大社区矫正适用对象的同时，必须审慎进行，切不可盲目适用，以避免出现社区矫正的滥用。

（三）增加一些禁止性或义务性的规定

为了避免社区矫正流于形式，防止重现管制刑遭遇“灭顶”的风险，对社区矫正应该注重通过一些禁止性或义务性的规定去落实对服刑人员的改造。如英国法律中，法官可以判令被告人进行无偿的从40小时到240小时不等的社区工作即“社区服务”，或者要求服刑人员在宵禁期间不得进入某一特定的场所，或要求其在晚间或周末留在家中不得外出等等[6]。我国的社区矫正也可以考虑增加对服刑人员管束的某些禁止性规定，如在一定条件下禁止其出入特定场所或与特定人员来往，以减少犯罪诱发因素。同时可增设一些义务性规范，如向受害人道歉、赔偿受害人因犯罪遭受的损失、参加职业教育或职业培训、积极承担家庭抚养费用等等。这样，不仅使刑罚的力度加大，同时还可以强化社会正义感，赢得公众对社区矫正工作的认同和支持。

（四）建立立体的社区矫正

罪犯的矫正离不开社区，开展社区矫正工作必须以社区力量为依托。的当务之急是建立起广泛吸纳社区人力、物力资源的立体社区矫正网络。社区矫正网络从结构上可以分为三级，第一级是社区矫正工作的执行主体，具体包括政法委统一领导，司法局组织实施，法院、检察院、公安局、民政局、劳动和社会保障局、监狱管理局等相关部门协作配合，司法所具体执行的一整套矫正执行机关，这些机构是开展社区矫正工作的主体。第二级是为矫正工作提供专业协助的机构和个人，包括为矫正对象提供职业培训、心理咨询和矫正等方面的专业协助。他们不是矫正机关的组成部分，但通过协议的方式与矫正机关形成长期稳定的合作关系。第三级是具有社会责任感自愿为社区矫正工作提供无偿服务的社区志愿者。只有组建起这三级组织，才能形成一个强大而功能完善的社区矫正网络。要在第一级组织高效运转的前提下，充分发挥二、三级组织的作用。要特别注意培育村级组织，充分发挥社区居委会、居民小组在监控服刑人员行动上的便利作用，为司法所将工作重心从监控转向教育和矫正提供条件。

通过组建矫正网络，实现地区资源共享，实现政府主导下的矫正机关与专业机构、人员的合作关系，由专业机构提供服务，矫正机关按劳付酬，实现共生和双赢的局面。

（五）改进矫正方式，丰富教育手段

改进现阶段矫正手段单一、效果不显著的现状，做到四个结合。一是个别教育与分类集体教育相结合，既坚持针对服刑人员的个性心理特征开展个别教育，又针对同一犯罪类型服刑人员的共同犯罪心理特征开展多种形式的集体教育，如进行相关法律知识学习、社会实践等，以节约资源和成本，提高工作效率。二是专职教育与兼职教育相结合，矫正工作者作为执行主体，是专职矫正人员，对矫正全过程进行统筹规划，制定矫正方案，确定阶段矫正目标；兼职是指与矫正机关达成合作关系的专业机构、社区组织和社会志愿者阶段性地参与矫正工作，在一些专业领域提供服务，在专业矫正队伍没有完全形成体系前，弥补其专业领域上的不足。三是思想道德教育与心理健康教育相结合，在坚持法规、文化、道德教育的同时，尽快建立起从接收到解矫前阶段全面的心理辅导和诊疗机制，包括开展心理健康讲座、定期进行心理测试、进行一对一的心理咨询和矫正，开展各种形式的辅助等，尽快消除服刑人员的犯罪心理，矫正各种不健康的心理倾向，促使其在心理上回归社会。四是课堂式教育与互动式教育相结合，在矫正工作者采取主动的谈话教育、课堂教育之外，开展形式多样的互动教育，使服刑人员参与进来，通过直观的感受深化教育效果。如组织管制、缓刑犯参观监狱、未成年人管教所，与监狱服刑人员座谈，使其感受法律的威严，加强服刑意识、规范意识。开展社会公益活动，通过他人的肯定和认同增强服刑人员的社会责任感。

（六）畅通渠道，加强协作

加强沟通协作，主要是两个方面：一是矫正机关对罪犯实施矫正的判决或裁定参与意见。以假释为例，社区矫正组织通过调查罪犯服刑期间表现、走访罪犯家庭和社区、与罪犯面谈等方式，形成对该名罪犯是否适于社区矫正的意见，在监狱向法院提交假释建议书的同时提交法院，法院在此基础上最终作出假释裁定。这样，矫正组织在矫正前就对罪犯有了比较全面的了解。随着矫正工作的深入开展，矫正机关还可在对管制、缓刑类服刑人员判决前向法院提交意见。这样的优点是：作为法院和监狱，只能根据罪犯的犯罪情节和悔罪表现作出判决或裁定，而没有更多的时间和精力对罪犯的成长背景、家庭环境、社区意见等进行调查走访，而矫正机关可利用基层矫正网络进行比较全面的调查了解，并得出其是否适合社区矫正的结论，为法院正确地判决和裁定提供重要的参考意见。保证适合的服刑人员进入社区，提高社区矫正质量。二是在矫正过程中各司法所与监狱建立协作关系。如针对目前各区县普遍反映的剥权类服刑人员难以管理的，可在矫正责任人与罪犯原服刑监狱干警间建立直接联系，矫正工作者可从监狱干警处直接获取许多有针对性的行之有效的管理经验，对于重点服刑人员的管理可起到较大的帮助作用。此外，提高矫正工作者工作水平，培养一个成熟的社区等都是开展社区矫正必不可少的条件。

（七）加强社区矫正的正面宣传，打消人民群众的顾虑对于人民群众的不理解和不支持

要注重对社区矫正工作的正面宣传，从思想观念上，消除人民群众对这一刑罚执行方式的顾虑。在宣传时，可以向群众讲清楚社区矫正的对象是经过司法部门按照严格的标准予以筛选和鉴别，已经不具有社会危害性的罪犯，并且是在社区矫正组织的严密监控下执行刑罚的。如果服刑人员在社区矫正过程中，有违反社区矫正制度的行为，如危害小区居民的生活秩序、脱逃等情况，那么就要执行监禁矫正的刑罚措施。当然，在宣传时，应当实事求是，不宜夸大宣传，要切合实际，以人民群众能够接受的方式做好思想工作。

结束语

开展社区矫正，是民主与法制建设到一定阶段的必然要求，是社会文明进步的一种方式，是构建社会主义和谐社会的必然要求。社区矫正的本质就在于对犯罪人进行治理、修复，为犯罪人架起再社会化的桥梁。犯罪人教育改造质量的好坏，他们走向社会之后是否真正认罪服法以及是否重新犯罪，关系到社会及公众的安全，进而影响到构建社会主义和谐社会的进程。因此，我们应该正确认识社区矫正在矫正犯罪中的重要作用，大力推进矫正制度，不断改革完善社区矫正制度，使社区矫正在产生强大的生命力。

注释：

[1]刘保民，张庆斌，《监狱行刑人道化问题》，载《犯罪与改造研究》，2004，（2）：49-54。

[2]陈士涵，《人格改造论》（下卷）北京：学林出版社，2001。

[3]周国强，《国外社区矫正的基础及其发展评估》，载于《江苏大学学报（社会科学版）》2005，（3）47-52。

[4]曹云飞，武玉红，杨一宁，《试论我国的社区矫正》，载于《上海公安高等专科学校学报》第15卷第3期。

篇3

（1.海南省食品药品检验所，海南 海口 5702161；2.皖南医学院，安徽 芜湖 241000）

摘 要：目的：通过实证评价皖南地区基本药物制度实施效果，为完善相关政策提供实证依据与对策建议。方法：采集皖南地区4个城市28家机构的相关数据，从可获得性、可负担性和合理用药等方面选取关键指标进行分析。结果：皖南地区基层医疗机构基本药物的配备和使用情况良好，大部分患者认为药价有所下降，但仍存在不合理用药现象。结论：建议通过吸引社会药房参与基本药物供应和销售竞争，因地制宜制定省补充目录，规范药品合理使用等多种方式，促进基本药物制度不断完善。

关键词 ：基本药物；可获得性；可负担性；合理用药

中图分类号：R95文献标识码：A文章编号：1673-260X（2015）03-0171-03

基金项目：安徽省教育厅人文基金项目《国家基本药物制度实施效果评价及实证研究——以皖南地区为例》（SK2012B510）

根据新医改的要求，安徽省于2010年率先在辖区内32个县（市、区）实施了基层医药卫生体制综合改革试点，并选择芜湖、马鞍山两个城市作为公立医院改革试点城市[1]。2012年10月，在国家确定的21个县级公立医院改革试点，并统筹推进管理体制、补偿机制、人事分配、价格机制、医保支付机制等综合改革[2]。本文通过调查皖南地区公立医院、基层医疗机构与零售药店的基本药物可获得性、可负担性及合理用药的差异，分析基本药物制度的实施情况、政策实施中的薄弱环节及原因，就进一步完善基本药物制度提出建议。

1 资料与方法

1.1 资料来源

本研究于2013年初采用定量调查与定性调查相结合的方式展开现场调查。定量调查以问卷调查的方式，按照经济发展水平和医疗改革进展，选择皖南地区的4个城市（芜湖、马鞍山、铜陵、黄山），并在每个城市抽取1家二级医院、2家社区卫生服务机构、2家乡卫生院、2家零售药店进行调研，了解机构配备基本药物的情况。同时在每家医疗机构随机抽取50张处方，了解合理用药情况。

定性资料主要通过对调查机构的负责人、医生（药师）、药房工作人员、以及调研期间前来就诊及购药的居民进行访谈及意见汇总，调查对基本药物制度的认知情况。样本量见表1。

1.2 研究方法

通过收集相关政策文件，梳理安徽省实施基本药物制度的主要做法和进展情况；运用spss19.0统计软件对定量数据进行统计分析，并对访谈资料进行分类、归纳和总结。基本药物制度实施效果主要从可获得性、可负担性和合理用药三个方面分析[3]，具体分析维度和指标如表2所示。

2 结果

2.1 安徽省实施基本药物制度的主要做法

2010年1月1日起，安徽省开始试水基本药物制度。2010年9月，全省所有政府办基层医疗机构全面实施基本药物制度。本研究从目录管理、招标采购配送、价格管理、使用管理、补偿报销、质量监管、监督管理等方面对安徽省实施基本药物制度的做法进行了梳理[4，5]。（表3）

2.2 可获得性

抽样社区卫生服务中心平均配备621.40种药品，其中基本药物620.15种，国家基本药物505.75种。乡镇卫生院平均配备551.75种药品，其中基本药物546.78种，国家基本药物406.41种。二级医院平均配备1345.25种药品，其中基本药物587.87种，国家基本药物501.10种。零售药品平均配备1834.11种药品，其中基本药物390.66种，国家基本药物207.62种。零售药店的基本药物配备率与医疗机构差距明显，表明药店经营基本药物积极性不高。（表4）

2.3 可负担性

可负担性主要通过访谈调查患者对药品费用及药品价格的直观感受，详见表5.社区卫生服务中心和乡卫生院大部分患者认为药品费用比以前便宜，而二级医院认为药品费用变便宜的（便宜很多和便宜一点）只有38.33%，具有统计学差异。（表5）

2.4 合理用药

从处方用药数量分析，抽样二级医院单张处方平均用药数为2.16种，社区卫生服务中心与乡卫生院分别为2.92和3.68种，均不超过5种[6]。单张处方基本药物品种数分别为1.41、2.52、3.49.从处方用药结构分析，抗菌药物使用率分别为43.10%、57.20%、67.43%，均超过WHO推荐的参考值范围（20%~26.8%）[7]。激素使用率分别为26.27%、13.80%、11.20%，达到我国合理用药标准0%~48.4%[8]。注射剂使用率分别为25.60%、38.30%、52.34%，城乡具有统计学差异。

3 讨论

3.1 基本药物制度在基层医疗机构已全面覆盖

调查显示，无论是社区卫生服务中心，还是乡卫生院，基本药物的配备率和使用率均已达到了安徽省基本药物政策统一指标的要求。同时由于实行零差率销售，人民看病负担进一步减轻。但严格的药品品种以及使用限制可能会影响到基层医疗机构自身的反展，如一些以自配中药处方为特色的基层医疗机构。此外，由于药品使用的限制导致部分病人上转，而上转必将导致诊疗费用的提高，有违基本药物制度设计的初衷。

3.2 零售药店的作用被弱化

无论是政策制定者，还是制药企业，均未将零售药店作为基本药物的主战场。调查中发现，零售药店的基本药物配置比远远低于医疗机构，仅有的基本药物也被放置在货架底层、角落等隐蔽的位置，甚至还有药店违规加价经营。究其根源，政策的倾斜性是其主要原因，对零差率经营的基层医疗机构政府给予财政补助，而同样迫于竞争压力采取零差率经营的药店却没有任何补偿，这很大程度上影响了药店人员经营基本药物的积极性。然而，从基本药物可获得的便捷程度来说，零售药店仍具备不可比拟的优势。此外，在药店情境下，消费者主动选择基本药物的主观意识更强。如何刺激零售药店的积极性，应是下一步政策需要解决的问题。

3.3 医务人员用药逐步规范，但注射剂和激素使用仍存在不合理使用情况

调查显示，由于没有了药品利润的刺激，“抗生素滥用”与“大处方”现象有所缓解，医生基本能做到对症下药。但乡卫生院的注射剂处方率仍居高不下，可能与医务人员和村民的传统用药习惯有关，访谈中发现，部分村民会主动提出使用注射剂的要求，给处方合理性带来影响。相比较而言，城市居民的注射剂处方率较低，这可能得益于注射剂类用药知识的大力宣传。二级医院尤其是儿科的激素使用率较高，主要与给药方式的改变有关。一方面由于城市空气污染导致小儿哮喘发病率高，另一方面新型的雾化给药方式在儿科逐步普及，这些都造成了儿科处方中激素使用率增高。

4 建议

4.1 吸引社会药房参与基本药物供应和销售竞争

零差率销售使得基本药品供应不仅对基层医疗卫生机构的经济贡献度为零，而且药品采购、贮藏、流动、发放、收费等各个环节还需要消耗人、财、物力，成为机构经济运行中的一个负担[9]。建议继续探索药房托管模式，将基层医疗机构药房交由具有较强经营管理能力，并能够承担相应风险的医药企业进行有偿的经营和管理，将政府主导的药房托管模式转化为以市场主导、政府监管的模式上来，解决医院补偿不足的问题。

此外，受药品利润消失、财政投入不足等诸多因素的影响，医务人员的收入受到极大影响，也会导致医生的寻租行为，从而变相提高药价。应建立有激励约束配套的医疗机构处方自由外配制度，大力发展医保定点零售药店，吸引社会零售药店参与基本药物的供应和销售竞争， 通过市场竞争机制控制药品服务的合理租值水平[10]。

4.2 因地制宜制定省补充目录，适当给予自选药物空间

2012年版国家基本药物目录已扩容至520种，更好地满足了居民用药需求。但考虑到城乡居民的用药差异以及医疗机构间发展水平的客观差异，建议社区卫生服务中心、乡镇卫生院与二级医院应区别对待，制定补充目录时应充分综合考虑因地制宜，补充安徽省城乡居民习惯用的剂型和规格[11]。针对各地基础较好、服务能力强的乡镇卫生院，可以考虑给予一定数量的自选药物空间，纳入基本药物范畴，以保证不至于因实行基本药物制度而限制其业务能力的发展。

4.3 规范药品合理使用

统一标准、建立基本药物处方点评和监督制度。大力发展和完善医疗机构电子处方信息系统，设置诊断与用药提示、重复用药提示、用药禁忌提示等，利用计算机开展处方点评及医嘱[12]。同时加强舆论引导和宣传，普及合理用药知识，逐步引导、改变城乡居民的用药观念，营造合理用药的良好社会氛围。

参考文献：

（1）安徽省人民政府。关于基层医药卫生体制综合改革试点的实施意见[Z]。2009.

（2）安徽省人民政府。关于县级公立医院综合改革的意见[Z]。2012.

（3）代涛，白冰，陈瑶。基本药物制度实施效果评价研究综述[J]。中国卫生政策研究，2013，6（4）：12-18.

（4）丁宏，张留，陈任。安徽省基层医疗卫生机构药物“零差率”销售试点的成效与建议[J]。中国农村卫生事业管理，2010，30（7）：532-534.

（5）安徽省医疗机构药品招标采购领导小组办公室。安徽省基层医疗卫生机构基本药物集中招标采购实施方案（2010年版）[Z]。2010.

（6）卫生部。医院处方点评管理规范（试行）[Z]。2010.

（7）王慧媛，田德蔷，赵志刚。我院门诊处方合理用药指标干预调研[J]。中国药房，2008（20）：1592-1594.

（8）罗莎，罗珊，马爱霞。浅议合理用药与国家基本药物政策[J]。中国执业药师，2010，7（12）：46-48.

（9）王强，陈文。基本药物政策问题的新制度经济学分析[J]。中国卫生政策研究，2010，l13（6）：18-22.

篇4

1994年以来，为建立社会主义市场经济体制，促进国民经济持续健康发展，我国积极推进财政体制改革，在建立与社会主义市场经济相适应的分税制财政体制和公共财政基本框架两方面取得了重大进展，基本构建了与社会主义市场经济体制相适应的财政体制框架，有力地支持了我国的改革开放和社会主义现代化建设。但与此同时，由于改革的渐进性和不完善性，以及我国改革开放的深化和经济形势的变化，财政体制运行中的不适应、不配套、不协调等矛盾开始激化和暴露出来，需要继续深化财政体制和管理方面的改革，以适应当前财经形势发展的需要。

一、我国财政体制改革的基本回顾

综观我国近十年来的财政体制改革脉络，大致可以分为两个阶段的改革进程：第一阶段是1994年实施的分税制财政体制改革，其目的是构建与市场经济相适应的政府与企业、个人之间的分配关系和中央与地方的分配关系；第二阶段是1998年开始推行的财政支出管理改革，其目的是转变财政职能，优化支出结构，逐步建立公共财政体制框架。这两个阶段的改革都获得了很大成功，取得了积极成效。

（一）分税制财政体制改革的成效分析。

1994年实施的分税制财政体制改革，其主要任务有两个：一是按照统一税法、公平税负和简化税制的原则，改革工商税收制度；二是把地方财政包干制改革为能够调动中央和地方两个积极性的分税制，建立中央和地方两个税收体系。

在中央和地方实行分税制的财政体制，首先要建立与社会主义市场经济要求相适应的税收制度。改革之前，我国的税收制度带有浓厚的计划经济色彩，税种较多、税率难定、重复征税、随意减免等问题十分突出，已不适应经济发展的要求。1994年的分税制改革，首先是简化税种，从过去的三十多个简化到18个税种；其次是改产品税为增值税。产品税是按一个个产品大类来征税的，其缺陷是随着经济的发展，新产品层出不穷，确定产品的税种和税率十分困难，并且有产品就要征税，无法解决重复征税的问题。增值税适用于所有的生产和经营环节，税种单一，税率简单，且前一道产品所开的增值税发票，到后一道产品出售时，可以凭发票扣除以前交的税款，有效解决了重复征税问题。工商税制改革后，我国形成了以流转税、所得税为主的复合税制，基本适应了社会主义市场经济的发展。

工商税制确立后，我国按税种确立了中央和地方的收入体系。基本内容是关税、消费税、中央企业所得税归中央；营业税、地方企业所得税、个人所得税、农业税等归地方；增值税实行中央和地方分享，分享比例是中央得75％，地方得25％。整个分税制改革，采取渐进的办法，即以 1993年为基数，基数内的收入全额返还地方。同时，增值税和消费税实行增量三七分成，即全国增值税和消费税每增长1％，中央对地方的税收返还增长0.3％。2001年又实施了所得税收入中央和地方分享的改革。对2002年的所得税增量，中央和地方各分享50％；对2003年的增量，中央分享60％，地方分享40％。自此，我国建立了中央和地方的分税制财政体制。

经过实践的检验，我国1994年开始的分税制财政体制改革取得了很大成绩。一是按照市场经济的要求，规范了国家与企业、个人的分配关系，建立了财政收入的稳定增长机制。这一改革的成功实施，结束了我国长期实行的以减税让利和财政退让为主要特征的财政支持改革开放和经济发展的模式，逐步增强了财政的宏观调控能力和政府配置资源的能力。1978年至1994年，我国财政收入占 gdp的比重，从 31．2％一路下降到11．2％，财政不断积弱，各级财政都不同程度地出现了明显的或者隐形的赤字，财政困难已影响到改革、发展和稳定的大局。改革后，1994年至2001年我国财政收入增加了2．14倍，年均增长17．8％，财政收入占gdp的比重由11．2％提高到17．l％。财政收入的快速增长和财政实力的不断增强，为我国1998年开始实施的积极政策提供了能力。二是建立了中央和地方财政收入均快速增长的双赢的财政体制，调动了中央和地方两个积极性。从1994年到2001年，中央财政收入从2906亿元增加到8583亿元，增加了1．95倍，地方财政收入从23 12亿元增加到7803亿元，增加了2．37倍。同时，中央财政收入占全国财政收入的比重，也从1994年以前的最高38％左右提高到近年来的50％左右，增强了中央财政的宏观调控能力。

近年来，根据形势发展的需要，我国对税制和分税制财政体制又进行了一些改革。一是农村税费改革。改革的主要内容是：三取消、两调整、一改革，即取消乡镇统筹费等向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资；取消屠宰税；取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税政策；调整农业特产税政策；改革村提留征收使用办法。先期试点的地方改革表明，这项改革规范了农村的分配关系，减轻了农民负担，农民人均减负率一般在30％左右，农村“三乱”问题得到有效遏制，对促进农村社会经济发展具有重要作用。二是进一步调整税制。如对存款利息所得征收个人所得税，减半或暂停征收固定资产投资方向调节税，连续多次调整出口退税率，使我国出口货物的平均退税率由原来的8％左右提高到15％左右，等等。税收制度的调整和完善，进一步增强了财政的宏观调控能力。

（二）公共财政体制建设的进展分析。

1998年以后，财政改革的重点转向财政支出体制，目标是逐步建立公共财政体制框架。在推进公共财政体制建设方面，主要进行了以下几个方面的改革：一是推行部门预算；二是实行国库集中支付；三是推进政府采购改革；四是实行“收支两条线”管理。

实行部门预算，增强了预算的完整性、统一性，部门的各种财政性资金（包括预算内外资金）全部在一本预算中编制，所有收支项目都在预算中反映出来。部门预算经过人大批准后，对该部门的收支项目安排就具有法律效力，从预算执行到资金使用的全过程都必须接受法律监督。从2000年开始，我国中央和省两级逐步推行了部门预算，有些市、县也开始编制部门预算。

实行国库集中收付，是将所有的财政资金纳入国库单一账户，所有的财政支出由国库直接支付，取消各部门和单位在银行设立的收支账户。实行国库集中收付后，财政部门加强了对各部门和单位的收支活动的全程监督。2002年，中央在38个部门实行了国库集中支付的试点，许多地方也积极进行了改革探索。与此同时，编制政府采购预算和实行政府采购资金财政直接拨付制度，支持了部门预算和国库管理制度的改革。

实行政府集中采购，克服了过去分散采购的许多弊端，如采购资金的分配和使用脱节，无法有效进行监督；采购效益不高，采购的产品和服务往往价高质次；采购过程不透明、不公开，容易滋生腐败，等等。1999年实行政府集中采购以来，采购规模快速增长，当年采购规模约130亿元，2002年已突破1000亿元，每年政府采购的资金节约率都在11％左右。2002年，人大审议通过了《中华人民共和国政府采购法》，标志着我国政府采购工作步入法制化轨道。

篇5

关键词:地方政府;合作治理;跨区域公共事务

作者简介:马治海(1978-),男,山东平原人,陕西省生产力促进中心助理工程师,研究方向:地方治理;

姚烁(1982-),男,陕西西安人,陕西省生产力促进中心助理工程师,研究方向:人力资源管理。

中图分类号:D625文献标识码:A文章编号:1672-3309(2009)11-0024-02

20世纪80年代以来,我国市场化、区域经济一体化的进程逐步加快,使得各地区诸多传统的“内部”问题越来越“外部化”,各种跨区域公共问题大量出现。政治体制的分权化改革,使地方政府自主意识不断增强,既极大地调动了地方政府处理本地事务的积极性,也造成地方政府在过多关注地方利益的同时,忽视了大量的跨区域公共事务。跨区域公共事务的特征决定了单个地方政府无法加以解决,必须寻求各地方政府合作治理的道路。[1]

一、公共事务的特性需要地方政府间合作

跨区域公共事务是指超越特定行政区划,为了满足特定区域社会全体或大多数成员需要,体现他们的共同利益,让他们共同受益的那类事务。[2]比如,跨行政区划的环保问题、人口与资源问题、流域治理问题、基础设施建设问题、地区稳定问题、流行病的防治问题、区域发展问题等。

跨区域公共事务超越了特定的行政区划,它所能满足的是特定区域,或者说几个地区社会全体或大多数成员的需要。跨区域公共事务也具有一般公共事务的特征,具有消费的非竞争性和非排他性。虽然政府应承担提供公共事务的责任,但在跨区域公共事务合作中,地方政府往往首先是地方利益的代表,追求本地区利益最大化,而不是区域公共利益的最大化。因此,在跨区域公共事务治理过程中,会不可避免地带来这样的问题:作为理性“经济人”的单个地方政府都不愿意承担责任,都会有“搭便车”的行为取向。换言之,单个地方政府解决跨区域公共事务往往缺乏足够的动力。

将跨区域公共事务的治理希望寄托于中央政府,产生的问题是政府太大而无法解决小问题。一方面,中央政府考虑的是牵涉全国的事务。如果由中央政府来解决跨区域公共事务,即在全国人民之间分摊治理成本,这对那些并不受该区域公共问题所影响的人群来说是一种不公平。而且,各种跨区域公共事务都提交到中央层面,那么无疑是在中央政府本已繁重的工作日程上再添卷宗。另一方面,即便是中央政府认识到区域公共问题的重要性而决定来“亲自”治理,但“科层制”必然存在的信息不对称和信息传递过程中的扭曲与失真,使中央政府很难拥有真实、全面、及时的跨区域公共事务的治理信息,因而只能是一种运动式的、间歇式的治理。[3]

由此来看,单一地方或由中央政府统一解决都是不可取的,要么是动力不足,要么会造成各地区不同的福利损失。美国学者埃莉诺・奥斯特罗姆指出,“我不同意如下看法,即中央政府管理或私人产权是‘避免公用地灾难的惟一途径’”。他认为,“在一定的自然条件下,面临公用地两难处境的人们,可以确定他们自己的体制安排,来改变他们所处的情况的结构”。[4]因此,促进地方政府间合作应该成为协调地方政府间利益矛盾、走出“公用地灾难”和“囚徒博弈困境”的必然选择。实际上,由于资源禀赋的差异和越来越多的跨区域公共问题的突显,各地区之间通过互利合作来实现利益最大化的需求也越来越迫切。只要能进行良好的信息沟通,建立双边或多边协商机制,降低交易费用,在一个相对规模较小的组织中,实现集体行动应该是可能的。[5]

二、地方政府合作治理跨区域公共事务的条件

在当代对跨区域公共事务的治理中,各辖区政府为了获得各种有形无形的资源以实现一定的目标,围绕制度、政策、公共物品和服务展开了许多恶性竞争,最终导致陷入地方主义的泥沼。各地方政府理性的微观选择导致了非理性的宏观恶果,这类似于“囚徒困境”。两个犯罪嫌疑人在互相不能沟通的情况下,最终从自身利益最大化出发,选择对双方最不利的坦白策略。但是,“囚徒困境”并不是不能化解的。如何避免“囚徒困境”中“非合作博弈”的发生?诺思认为大体有3个条件:第一,博弈的次数。博弈是重复进行的,而非偶发性的或一次性的。第二,博弈的主体。其应具有确定性,博弈参与者以少为佳。第三,博弈参与者应超越个人“经济人”理性来考虑相对于不合作的机会成本问题,克服短视和狭隘,做到“知己知彼”,努力发现存在于相互依赖关系中的利益均衡点。[6]此外,“囚徒困境”的产生是由于警方将二人置于信息相互隔绝的状态,如果二人能够实现良好的信息沟通,这种困境也可以避免。

通过对“囚徒困境”化解条件的分析,我们认为,通过一定的制度设计,地方政府对跨区域公共事务的合作治理是可以实现的。首先,博弈的次数是动态重复的,地方政府合作治理跨区域公共事务是重复进行的,而非偶发性或一次性的。双方会考虑不合作决策所带来的高额代价和成本,任何“舍我其谁”、“损人利己”的做法都是不切实际的。其次,地缘位置上的确定性决定了博弈的主体是确定的,这也方便了各地方政府之间良好的交流与沟通,作到“知己知彼”。最后,各地方资源禀赋的差异,大量跨区域公共事务的出现,客观上迫使地方政府在更为宽广的视野下思考这一问题,这使得协商与合作成为各地方政府集体行动的内在逻辑。

三、合作治理跨区域公共事务的制度设计

(一)构建合作治理的动力激励机制

地方政府利益及其所代表地方利益的存在是不争的事实,也是地方政府合作的核心问题。美国经济学家布坎南认为,公共决策并不存在“根据公共利益进行选择”的过程,而是集团或组成集团的个体间相互讨价还价、妥协与调和的过程。公共利益的最优化应该是“契约”的结果,而不是“选择”的结果。要想实现地方政府的合作治理,就要在利益共享的基础上设计一种动力激励机制,使各地方政府有充分的合作动力。

由于跨区域事务的特性以及地方政府理性“经济人”的角色,决定了建立这样一种激励机制并非易事。首先,需要各地方政府充分认识到跨区域事务合作解决对各自发展的必要性及重要性。其次,建立一种公共决策程序,使各地方利益偏好得以表达,没有一个公正决策程序的介入,地区将没有足够的激励说出自己对跨区域公共事务的真实评价,将会隐瞒自己的偏好,从而尽量减少成本。再次,必须根据“收益原则”和“能力原则”,就跨区域合作治理的资源投入比例和成果分配比例进行磋商,公平合理地划分各地方政府在跨区域公共事务合作治理中的义务与权利。设计经费分担和合作收益的相关规则,使各方在合作中的成本收益对等。最后,各方在平等、互利、协作的前提下,本着互惠互利的原则商议利益补偿问题,建立一种利益共享与利益补偿机制。通过一系列的制度设计,使得各地方政府能够取得合作收益,这样才能为跨区域合作提供充足动力,使合作达成并持续下去。

(二)构建合作治理的信息沟通机制

沟通是信息传递的载体。为了降低地方政府跨区域合作治理中的信息沟通不畅问题,应建立并完善相关的沟通制度。首先,制定跨区域合作治理的规范性文件及政策,这些规范性文件和政策为地方政府实现信息共享提供了“软平台”,从而减少了信息的不对称状态。其次,确保跨区域合作治理组织的权威性。地方政府不仅应设立专门的跨区域合作治理组织,而且要在人、财、物、制度等资源上给予支持,使其被其他地方政府重视,从而保证跨区域合作治理信息在地方政府间畅通交换。这提供了减少跨区域合作信息沟通不畅的“硬平台”。[7]最后,建立信息公开制度。一方面,建立跨区域合作治理信息通报制度;另一方面,构建专门的跨区域合作治理信息平台,比如电子政务,使大家共享相关信息,从而走出“信息孤岛”。

(三)构建合作治理的监督约束机制

为了防止合作中的机会主义,保障区域合作的健康发展,需要建立区域合作的监督约束机制。这一机制主要包括:各方在合作中应遵守的规则;违规行为的认定;违规后应承担的责任。只有对合作中的非规范行为做出惩罚性的制度设计,对违反“游戏规则”的机会主义者予以充分的惩罚,才能使违规者望而生畏。

以上3种机制在保障我国地方政府合作治理跨区域公共事务长期有效运行过程中,是相辅相成,缺一不可。任何一种组织活动,如果缺乏足够的动力激励,那么这种活动无异于无源之水;如果只有利益驱使的逐利行为,而没有必要的监督约束和利益共享,即使进行再充分的信息沟通,这种合作也必然会陷入集体行动的博弈惨局。只有通过以上三种机制的构建,才能使各方在制度化信任的基础上长期合作,并取得合作收益。(责任编辑:方涵)

参考文献:

[1] 金太军、沈承诚.区域公共管理制度创新困境的内在机理探究[J].中国行政管理,2007,(03).

[2] 陈瑞莲、蔡立辉.珠江三角洲公共管理模式研究[M].北京:中国社会科学出版社,2004:60.

[3] 刘亚平、颜昌武.区域公共事务的治理逻辑:以清水江治理为例[J].中山大学学报(哲社版),2006,(04).

[4] [美]V・奥斯特罗姆等.制度分析与发展的反思――问题与抉择[M].北京:商务印书馆,1996:89.

[5] [美]曼库尔・奥尔森.集体行动的逻辑[M].陈郁等译,上海:上海三联书店,1996:71.

篇6

国土资源厅厅长白盾在视频会议的讲话中指出：第一，加强领导、统一思想，充分认识新形势下推进依法行政工作的重要性和紧迫性。今年是实施“十二五”规划的开局之年，是“六五”普法启动之年，是自治区党委、政府提出建设“依法治区”重大决策部署第二个五年工作的起步之年。做好新形势下的国土资源依法行政工作，对于确保国土资源管理部门更好的履行职能，不断提高国土资源对经济社会可持续发展的保障能力，具有十分重要的意义；第二，把握重点，扎实推进国土资源依法行政和法制宣传教育工作。要按照《国务院关于加强法制政府建设的意见》、“六五”普法规划要求，根据徐绍史部长、书记讲话精神，紧扣“十二五”规划目标任务，围绕中心、服务大局，全面开展“法制国土”建设，为经济社会发展提供强有力的保障；第三，统一思想，全面抓好依法行政和法制宣传教育工作各项任务的落实。依法行政，责任在部门，关键在领导，重点在落实。因此，要统一思想，加大推进力度，扎扎实实推进国土资源依法行政和宣传教育工作，为提高系统依法行政水平、推进“法治国土”建设作出努力。

国土资源厅副厅长孔燕燕在视频会议的报告中说，首先，自2006年以来，国土资源政策制度体系进一步完善；其次，规范行政权力运行成效显著。一是建立完善了重大事项内部会审、集体决策制度，二是建立完善了规范性文件合法性审查、备案、清理和评估制度；再次，维护群众利益化解争议机制进一步完善；第四，体制机制得到进一步完善；第五，“五五”普法效果显著。

最后，孔燕燕副厅长对“十二五”期间我区国土资源依法行政和“六五”普法工作提出了两点要求：一是全面推进依法行政，加快建设法治国土。当前和今后一个时期，我区国土资源管理要不断深化行政审批制度改革，严格规范行政执法权力和程序，推动保障和促进科学发展新机制的形成，推进和完善行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的国土资源行政管理体制，促进经济社会全面协调可持续发展；二是大力推进“六五”普法，服务法治国土建设。以建设法治国土为目标，紧紧围绕加快转变经济增长方式这条主线，实现国土资源普法工作的新提升。

澳大利亚矿业富婆身家1000亿美元成全球首富

据香港《文汇报》报道，全球首富可能是女性。现年57岁的吉娜・莱因哈特继承了父亲的一家矿业公司，随着商品价格大涨，成为澳洲首富。花旗银行更预计，随着她全资拥有的3大矿业项目投入运作，莱因哈特的个人财产更可望高达1000亿美元，势将压过墨西哥电讯大亨斯利姆和微软创办人盖茨，成为全球首富。

莱因哈特外表和一般中年女性没有分别，一向低调的她也甚少在媒体曝光。但事实上她是“汉考克勘探公司”(Hancock Prospecting)的唯一拥有人，坐拥澳洲矿业王国。

莱因哈特自小已知道自己是富家女，12岁时父亲已教她做生意，为接管家族生意作准备。但莱因哈特长大后婚姻生活并不如意，她结过两次婚，第2任丈夫1990年去世，现时她育有1子3女，分别和两位丈夫所生。

根据花旗银行的研究，莱因哈特的公司如果在澳洲上市，运用11倍市盈率计算，她的财富便会达300亿美元，足够打入《福布斯》10大富豪榜。但是公司旗下还有3大矿业项目，都打入了10大矿业项目之中，数目和力拓矿业集团相同。

如果这3大项目投入运作，估计为莱因哈特带来每年100亿美元的利润。由于汉考克勘探公司由莱因哈特全资拥有，不需与股东分享利润，预计莱因哈特的身家将会超过斯利姆的760亿美元，成为全球首富。

1

9月份，内蒙古西部地区煤炭坑口价格保持稳定；东部地区略有上涨，秦皇岛煤炭平仓价格略有上涨。

西部地区主要煤种价格情况：9月份，高热值动力煤坑口价格保持400元；块煤价格510元，基本保持稳定。低热值动力煤价格保持195元。焦煤坑口平均价495元左右。无烟原煤坑口价格保持700元。乌海地区二级冶金焦出厂平均价格保持在1675元水平。西部地区进口蒙古国焦煤口岸落地交易价600元，基本稳定。

东部地区主要煤种价格情况：9月份，东部地区电煤坑口价格继续保持在200元水平，市场粉煤平均价格215元，较上月涨30元。

秦皇岛港平仓价格：8月18日，5500大卡动力煤价格835元水平，较上月上涨10元。

2

煤炭运输已经成了能源物流的最大问题。中国交通运输协会会长、原交通部部长钱永昌在首届中国能源物流产业大会上指出，对能源物流的认识和重视程度不足已经成为制约该行业发展的重要因素。近年来出现的煤电紧张状况和企业资金周转缓慢，与我国物流体系不健全，物流运输效益不高，能力不强有很大关系。

我国煤炭资源主要集中在山西、陕西、内蒙古和新疆等西北地区，这些地区占全国产量的60%以上，而用煤主要地区集中在东部沿海地区。产区与使用区不一致导致了对物流的需求，物流成本占煤价的40%左右，而现在运力紧张已经成了制约煤炭外运的最大障碍。

而煤炭外运70%以上用来发电，为此，物流业专家指出，将煤炭就地转化，在当地发电而后再外输，是解决当前煤炭铁路运力不足的最佳选择。

3

内蒙古固阳县一稀缺煤种勘查项目进展顺利。

由内蒙古煤炭建设工程（集团）总公司负责实施的固阳县后黑沙煤炭预查项目，是自治区批准的包头市北山地区唯一稀缺煤种勘查项目。该项目总投资532万元，设计钻孔12个，总进尺4400米。经固阳县国土资源局积极协调，目前，项目已开始野外钻探工作。据悉，预查工作完成后，将对预查区的地层层序、含煤时代、构造形态、含煤分布、煤层埋深、储量预测等作出一个科学评价，为下一步开发利用提供科学决策依据。

4

我国能源开发中心将加快西移。国家能源局规划司吴瑞鹏说：我国要建成“山西、鄂尔多斯盆地、西南、蒙东、新疆五个综合能源基地，在中东部建设核电站”的5+1的能源布局思路是建设现代能源产业的重要基础，未来我国能源开发的中心将加快西移，既有的能源格局将发生改变。

吴瑞鹏指出，鄂尔多斯盆地能源基地煤炭储量占全国35%左右，石油资源天然气资源占10%左右，风能和太阳能非常丰富。吴瑞鹏预测，2020年鄂尔多斯基地煤炭2030年到12.3亿吨，电力装机装机30年达到3亿千瓦。

新疆能源基地地处我国的西北边陲，吴瑞鹏预测，2020年新疆煤炭产量达到4亿吨左右，2030年达到8亿吨，油气产量分别达到3800万吨和550亿立方米之后维持基本稳定，电力装机2020年达到1亿千瓦左右。

篇7

1　气候因素

5－6月为苹果幼果期，此时出现果实吸收钙的第一高峰期，此期若遇持续干旱，易导致土壤缺水板结，影响根系对钙的吸收；8月份至国庆节前后若遇连续阴雨，使土壤水分长期处于饱和，以及光合作用微弱等，均影响钙的吸收和运转，导致果实缺钙症的发生。部分果园8月底就出现严重的痘斑病，这与8月份连续阴雨有关。多数果园9月初套袋红富士苹果脱袋检查时缺钙症状尚不明显，但此后经历连续半个多月的阴雨后，缺钙痘斑病、苦痘病严重发生。

2　管理不当

2.1　土壤养分失衡，易导致缺钙症发生

调查发现，多年少施或不施有机质，或单一施用氮、磷、钾肥，养分不均衡的果园，缺钙痘斑病、苦痘病发病重，且果皮粗糙、裂纹，果锈较重；而重视施用有机肥、中微量元素肥，养分均衡的果园，发病明显较轻，且果实表光好、果锈少。蓬莱市刘家沟镇胡家村曲受彭果园，按苹果产量的3％施用有机质与中微量元素相结合的肥料“百施特”肥，并与氮磷钾复混肥料搭配使用。该果园缺钙症发生较轻，病果率在0.1％以下。可以看出，氮、磷、钾肥与有机肥、中微量元素肥料配合施用，既可平衡养分施肥，又可对防止果实缺钙症有显著作用。

2.2　补钙方法不合理，易导致缺钙症

有的果农在果园地面上冲施硝酸钙补钙。硝酸钙溶解后成为钙离子和硝酸根离子。硝酸根离子可以被根吸收，表现为硝态氮肥的效果，而钙离子易与碳酸根离子结合成为碳酸钙，与硫酸根离子结合成为硫酸钙，前者是石灰石，后者是石膏，原本可溶的钙变成了不可溶的钙而不能被吸收，达不到补钙的效果。

“绿色原子弹”肥料，是一种包膜控释型高含量氮磷钾重合肥，其中添加了独特的胶囊缓释钙。把钙用胶囊封闭，缓慢释放，持续供钙，不被土壤固定，容易被根系吸收，补钙效果良好，是补钙技术的一大突破，应提倡施用。“百施特”肥料与“绿色原子弹”肥料搭配使用，养分全面均衡，补钙效果良好。每100kg苹果产量，施用“百施特”肥料3kg，“绿色原子弹”肥料4kg，挖沟深施，肥与沟土充分混合施入。

2.3　套袋过早

钙是靠蒸腾拉力从根部运输到果实中的。在套袋的情况下，果实不见阳光，蒸腾拉力较小，果实中钙不足，易导致缺钙苦痘病、痘斑病。为提高套袋果中的钙含量，防止果实缺钙症，必须在套袋前喷施钙肥补钙。苹果幼果期是果实吸收钙的第1个高峰期，每间隔10天连续喷施叶面钙肥3－4次，幼果也要着肥。瑞恩钙2000倍液补钙效果理想。苹果谢花后喷施3次药，然后再套袋，喷药时加入瑞恩钙。

2.4　氮肥过量

7－8月份偏施氮肥或冲施含氮为主的冲施肥，极易造成枝条旺长，消耗大量钙。果实在纸袋中，蒸腾拉力较小，对钙的竞争弱于旺长的枝条，更易导致果实缺钙。因此，7－8月份一定要控制氮肥的施用。

2.5　果实过大

调查发现，直径90mm以上的大果缺钙痘斑病、苦痘病明显加重。因此，要合理负载，果个一般控制在80－85mm为宜。

篇8

关键词：信贷管理；信贷配置；实证分析

中图分类号：F830.5

文献标识码：A

文章编号：1003-9031(2007)06-0041-04

一、问题的提出

从1998年取消信贷规模的计划管理和经营机制改革以来，我国商业银行逐步建立起严格的信贷授信风险垂直管理体制。各商业银行总行以风险防范和集中控制为目标，采取了全国统一授信标准、限额以上集中审批的操作模式，取消了分支行限额以上授信的权力，建立集中化、扁平化、专业化的管理体系。在地区授权管理方面，由于不同地区经济金融发展水平、金融生态环境和分行资产管理水平、信贷资产质量等差异，各商业银行总行对不同省份的贷款授权权限采取了区别对待、分类指导的政策。分行等级的不同，其贷款授权权限的大小相差悬殊。一般而言，经济越发达的地区，其分行所获得的评级也相对较高，贷款授权权限也相对较大。在全国经济发展水平、信贷相关基础设施存在显著差异、信贷作为主要融资手段的条件下，新的信贷管理体制对我国信贷配置必然产生巨大影响。

金融发展理论把“贷款/GDP”当作反映金融发展深度的一个指标，一些研究表明金融中介深度指标(贷款/GDP)与经济发展水平之间有着较强的正向相关关系，将该指标作为衡量地区金融发展程度的参数。本文借鉴这些学者的研究成果，用“贷款/GDP”指标来衡量商业银行信贷的地区配置状况，考察新的信贷管理体制下，我国银行信贷配置与各地区经济发展水平的关系。[1]

二、区域信贷资源配置与经济发展关系的实证分析

任何经济活动都是在特定的区域空间中展开的，金融活动同样如此。各国历史发展证明，一国在其发展的初始阶段，地区之间的巨大差异是一种客观存在，在新的信贷管理体制下，银行体系的资金来源和资金运用区域分布不均衡日趋明显。

1.我国区域经济与信贷资源配置的差异描述

随着我国综合实力的不断提高，我国各地区经济健康快速发展，金融资产不断增长，但区域经济发展不平衡，区域吸引资金的水平差异较大 。2005年末，东部地区的GDP占全国比重为59.5%，比1994年提高12.2个百分点。而中部、西部和东北地区的GDP占比分别为19.9%、17.9%和9.2%，比1994年分别下降3.7个百分点、4.1个百分点和3.9个百分点。[2]在取消贷款规模管理和银行授信管理改革后，信贷资金的地区配置与地区经济发展水平表现出趋同关系，银行体系的资金来源和资金运用区域分布不均衡越来越明显。占全国GDP一半以上的东部地区也聚集了我国60%以上的银行业金融资产 。2005年末，东部地区的人民币存贷款余额占全国的比重为60.2%，比1994年末提高8.0个百分点。中部、西部和东北地区的存贷款余额占比分别为15.4%、16.4%、8.0%，比1994年分别下降2.3%、1.9%、3.7%。其中，东部地区的人民币贷款占全国的比重为59.6%，比1994年末提高11.4个百分点。中部、西部和东北地区的人民币贷款占比分别为19.0%、19.3%、13.5%，比1994年分别下降3.4%、2.6%、5.5%。[3]

2.信贷资源地区配置差异的模型设计

本文借鉴产业经济学对各地区产业结构进行同构化分析时所采用的方法，选取“贷款/GDP”指标构筑数学模型，运用SPSS软件计算银行信贷资金在省市之间配置状况的差异系数，对我国银行信贷资金配置与各地区经济发展水平的关系进行实证分析。如果差异系数越大，表明信贷资金地区配置的差异越小，反之则反。观察差异系数在1990-2005年期间的变化情况，可以考察银行信贷资金地区配置在时间上的变化趋势。[4]

模型构建如下：

地区单位经济增加值占用信贷规模=某地区信贷规模/该地区的总经济增加值。用Yi表示i地区贷款余额，i(i = 1， 2， 3…k)表示的是第i个省(自治区、直辖市)；Gi表示i地区所有产业部门的总经济增加值，取值为i地区的GDP值；Xi表示i地区单位经济增加值的信贷余额，即i地区银行信贷余额占该地区GDP的比重，即Xi= Yi/Gi；

从1990-2005年银行信贷配置的差异系数变动趋势看，1994年银行开始实行资产负债比例管理以来，整体上k值呈不断减小的趋势，尤其是1998年央行取消贷款规模管理后差异系数呈明显下降趋势，表明信贷配置在地区之间的差异明显增大。但2004年、2005年出现明显的提高。一是随着中西部开发加快，资金的“孔雀东南飞”的现象有所缓解；二是宏观调控以来，虽然各地贷款增速都出现了回落，但东部地区的贷款增速回落幅度明显大于中西部。

三、区域信贷资源配置失衡的影响

1.信贷资源配置失衡的经济效应

首先，经济发达地区信贷投放充分长期持续，在总体上减少经济产出和效益。其次，信贷配置的马太效应导致区域之间的投资和消费增长的失衡，间接导致区域经济增长非均衡的加剧，使原本存在明显的区域差异和发展梯度更加恶化。第三，信贷配置的差异容易导致局部地区、行业投资过热。第四，信贷配置差异带来的投资和消费过热、过度投机可能带来局部地区的物价泡沫与资产价格泡沫。第五，作为总量需求调节与平衡政策，信贷配置的显著差异对货币信贷政策有效性提出了严峻挑战。

2.信贷资源配置失衡的福利效应

首先，局部地区和个别行业的信贷配置集中，导致地区和行业经济边际产出的下降，无疑导致了经济发展总体效益的降低，带来部分地区投资、消费增长低于潜在水平，就业也远低于充分水平。其次，信贷配置失衡带来次一级的福利效应，因为信贷高增长地区也是资金流入地区，同时伴随着实物资源的流入，以及产出、就业的增长，大大提高社会的福利水平。而信贷低增长地区往往就是资金流出的地区，这些地区存贷比低于正常水平。第三，信贷机会损失形成经济发展中的机会成本，进一步加大区域经济发展的梯度差异和社会财富分配失衡。如果政府为了解决区域土地差异而投入公共资源，则形成新的公共财政负担。

四、优化区域信贷资源配置的对策建议

1.优化信贷配置的制度与金融生态环境安排

一是提升信贷文化。信贷组织、信贷人员必须将信贷风险意识始终贯穿于信贷行为全过程，借款人要增强自我的约束和提供充分真实的信息，对于减少信贷行为中的信息不对称性，减少信贷资产风险具有重要意义。二是提高合同实施效率水平。通过金融生态环境的改善，推动信贷合同纠纷的自我实施机制，改善资产市场价值与评估、抵押登记、抵押权优先顺序和实施效率、市场接管与收购效率，以最小化损失和最大化受益。三是健全社会信用体系，改变信用体系建设中的滞后和混乱局面，从而增进我国信贷配置效果，提高社会福利和经济绩效。四是发挥信用中介作用，降低信用风险和信用中介成本。

2.优化信贷配置的货币信贷政策

一是调控银行信贷配置的差别化货币信贷政策。针对信贷配置扭曲问题，央行可以差别化准备金率、优惠再贷款利率、优惠再贴现利率，以激励银行业的信贷配置本地化，用区域信贷指导、窗口指导和特别信贷窗口方式，指导和激励本地银行发放本地信贷。二是制定影响银行信贷配置的法律措施。可以考虑制定类似美国的《社区再投资法》(CRA)的法律，明确规定银行机构在地区或社区吸储的前提下，必须把一定比例的储蓄资源用于该地区或社区。三是修改影响银行信贷配置的监管措施。一方面是监管部门不能过度考虑监管目标的实现，而牺牲经济发展和福利损失，以惜贷、信贷收缩来达到资本充足率监管标准。另一方面，首先承认符合经济原则的自我持续的制度和组织创新。其次，放松监管限制，允许成立民间资本为主的商业信贷组织和小额信贷组织，促进市场内生金融机构的形成。第三，放松民间资本进入金融市场的门槛。第四，承认民间借贷的有利补充作用，规范民间借贷，打击高利贷行为。

3.改善信贷配置的财政政策

可以考虑灾害损失弥补、税负负担减轻、涉农贷款贴息和风险分担、政策性保险补贴、健全农村社会保障体系等方面，提供有效的财政政策支持，促进农村金融制度创新。例如，对于农村金融机构可以适当降低各种税负，甚至完全免征。按照目前国家助学贷款、小额担保贷款风险损失补偿模式，对金融机构发放的小额支农贷款提供风险损失补偿。

4.优化信贷配置的政策性金融模式调整

一是转换、扩大农业发展银行的经营机制、业务范围、融资渠道，建立农发行政策性业务风险补偿机制，更好地发挥其支持三农的作用。二是建立政策性农业保险机构。可以考虑在每个省市建立一个由政府出资的政策性保险机构，开办覆盖面广泛的农业基本保险业务，同时开办不同费率的专项保险业务作为补充。在国家层次建立农业再保险机构，或者以国家灾害基金形式为各省市的农业保险机构提供特别灾害的再融资，同时鼓励商业保险公司在农村开办商业保险业务。作为以上制度安排的补充，应允许生产者建立互助的保险机制，自发地分担灾害风险，财政给予免税负的优惠措施。

5.优化信贷配置的市场化措施

一是加快国有独资商业银行的市场化改革进程。二是完善金融组织体系结构，建立具有自主创新能力的金融服务体系。一方面，督促现有的大型银行按照市场需求调整业务方式和授信授权的规则，改善信贷服务取向。另一方面，要加快现有的组织体系的转型，把部分合格的城乡信用社、农村信用社改制成中小型商业银行。最后，还应该调整监管思路，放宽对市场创新的鼓励和认同程度，鼓励民间资本建立、并购改制中小型银行和小型信贷组织，解决金融组织体系缺陷带来的信贷配置扭曲问题。三是健全银行的信贷风险评估和风险定价能力。四是商业银行总行在授权时应制定各地区“个性化”管理方案。五是规范非金融机构主体的经营行为和治理与财务信息。

参考文献：

[1] 刘海虹.商业银行资产配置问题研究[J]. 北京：中国经济出版社，2000.

[2][3] 中国人民银行货币政策分析小组.2005年中国区域金融运行报告[Z]. 北京：中国金融出版社，2005.

篇9

关键词:超额控制;剩余控制权;剩余索取权;公司绩效

中图分类号:F276.6

文献标识码:A

文章编号:1003-5192(2009)04-0034-09

1 引言

契约的不完全性直接导致了剩余控制权的产生,即在合同未说明的情况下的权力归属和行使问题,由此也引出了企业剩余索取权的安排问题。公司治理结构安排是企业中的一个不完全契约,它所影响的不仅仅是公司所创造财富的分配,而且也是公司所有的参与者必须投资和从事于财富创造活动的一种激励。自从格罗斯曼、哈特和莫尔等人利用不完全合约理论研究剩余控制权以来,有关剩余控制权与剩余索取权的研究很快对公司治理和企业制度的研究产生了重大的影响。公司治理的实质是有关公司的权力安排和利益分配问题,其中最重要的就是剩余控制权与剩余索取权的安排,这种权力安排的合理与否是公司绩效最重要的决定因素之一。

在现金流权与控制权分离系数小于1的情况下便会导致控股股东超额控制现象的产生,此时,控股股东产生仅顾私利的道德风险的机会也就相应较高,引发的问题为控股股东对小股东的财富剥夺和对公司的掏空行为[1]。目前我国企业正处于国有企业股权分置后期与完善现代企业制度的转轨过程中,超额控制现象大量存在,企业剩余控制权与剩余索取权安排既反映了西方发达国家企业治理结构的共性问题,又表现出转轨国家企业治理结构的特殊性问题。因此,分析超额控制与非超额控制下我国上市公司剩余控制权、剩余索取权分享状况的特征及其与企业业绩的关系,并揭示这种状况的产生原因具有重要的理论价值与实践意义。

2 文献综述

2.1 关于最终控制人的现金流权与控制权对企业绩效影响的研究

目前,有关最终控制人的现金流权与控制权对企业绩效影响的研究主要有两种主流观点。一种观点认为两权分离度对企业绩效的影响是有限的或只是在某些特定情况下有影响,例如,Wiwattanakantang研究得出公司控股股东的现金流权与控制权的分离程度并不影响公司绩效,当公司控股股东参与企业经营管理时将显著降低绩效[2]。Lopez de Silanes、La Porta、Shleifer和Vishny(学术界简称LLSV)研究发现投资者保护程度、大股东的现金流权与公司价值显著正相关,但未发现最终控制人的现金流权与控制权的分离程度对公司价值有显著影响[3]。Faccio和Lang对13个西欧国家的5232家公司进行的研究,以及Berglof和Pajuste对10个中东欧转轨经济国家的企业所有权进行的分析表明,当控股股东拥有的股权比例小于10%时,最终控制人的现金流权与控制权的分离程度与企业绩效并不存在显著关系,当控股股东拥有的股权比例大于20%时,最终控制人的现金流权与控制权的分离程度与企业绩效显著负相关[4]。

另一种观点认为两权分离度会显著地影响企业绩效。Lins研究得出公司内部人(包括董事会成员和高层管理人员)持有的现金流权并不影响公司价值,但公司内部人的现金流权与控制权的分离程度将降低公司价值[5]。Classens、Djankov、Fan和Lang研究发现,现金流量所有权和控制权的偏离将产生侵害效应(Entrenchment Effect)[6]。张华等通过对我国民营上市公司的研究发现,最终控制人的现金流权与控制权的分离程度与企业绩效负相关。谢玲芳、吴冲锋认为股权投资是控股股东超额控制的表现形式,股权投资比例过大将导致公司价值降低[7]。宋春霞研究发现分离度越小的企业,其业绩越好,第一大股东持股比例越多,企业业绩越好。沈艺峰等的实证研究结果表明在两权分离的情况下,国有终极控股股东对高现金持有量水平的偏好是一种控股股东利益侵占动机[8]。韩亮亮、李凯通过对我国民营上市公司的实证分析发现,终极股东控制权/现金流权偏离度与总资产负债率、流动负债率显著负相关[9]。

2.2 有关剩余控制权、剩余索取权配置及其与公司绩效关系的研究

对于公司治理中剩余索取权和剩余控制权的配置问题,阿尔钦和德姆塞茨强调剩余索取权,GHM理论更强调剩余控制权,但二者都认为剩余控制权和剩余索取权的配置应统一。巴泽尔从人力资本属于主动性资产、詹森和麦克林从企业知识结构的角度出发,都得出剩余控制权和剩余索取权相匹配才是公司治理中企业控制权有效率配置的结论[10]。张维迎认为有效的公司治理结构在于剩余索取权与剩余控制权应当尽可能地对应[11],连建辉认为,管理者不仅拥有企业特定控制权,而且拥有企业剩余控制权,有效地控制管理者剩余控制权的“侵袭”效应,是公司治理的核心任务[12]。

对于剩余控制权、剩余索取权与公司绩效关系的研究,国外学者主要从所有权结构的视角进行了探索,Welch与Driffield分别利用澳大利亚与东亚国家的数据对上市公司所有权结构与公司绩效关系进行了实证研究[13,14],Aldrighi运用1997~2002年巴西企业资本结构与所有权结构的面板数据进行的实证研究发现,终极控股股东拥有较高的投票权对企业资产回报率有负面影响,金字塔式或者非投票权的股票的存在对大企业的绩效有显著的负面影响[15]。

国内学者对于剩余控制权、剩余索取权配置及其与企业绩效关系的研究主要集中在以下四个方面:(1)从企业所有权结构的层面对剩余控制权、剩余索取权内涵的界定;(2)运用剩余控制权、剩余索取权分配对委托―问题、监督问题、内部人控制问题、企业控制机制及其股东权益问题的解决;(3)运用理论分析与实证分析方法研究剩余控制权、剩余索取权对企业内部人的激励问题;(4)从剩余控制权、剩余索取权的某一表现形式如管理层持股、董事会结构等探讨其与企业绩效的关系。例如,安实等从控制权分配的视角研究了风险企业的公司价值问题[16],宋德舜,宋逢明以及陈璇等分别对国有企业国有股份变更、经理层变更与公司绩效间的关系进行了理论研究与实证检验[17,18]。陈晓红分别从股权结构、独立董事制度、高管薪酬等几个角度对公司治理结构与中小企业成长绩效间的关系进行了分析。杨继国等从理论与实践两方面论证职工剩余控制权的可能性与可行性[19]。黄载曦提出剩余索取权配置是解决高新技术企业专有性人力资本激励的关键所在[20]。徐大伟,蔡锐等研究得出管理层收购企业中公司绩效与管理层持股呈非线性的三次方程关系[21]。郑玉,叶金福的实证研究结果显示,国有股东对高管采取年薪激励的有效性高于持股激励,独立董事的持股激励作用较为显著,内部董事持股只有在股权集中度较高情况下,才能对公司绩效产生积极的影响[22]。徐向艺,张立达研究发现,上市公司第一大股东持股对公司价值的影响具有状态依存特征[23]。

综合以上分析可以发现,目前国内对剩余控制权、剩余索取权配置及其与企业绩效关系的研究主要存在以下不足:(1)对企业剩余控制权、剩余索取权经济内函的界定存在理论分歧,缺乏对剩余控制权、剩余索取权的整体认识与测度;(2)缺乏对现代企业剩余控制权、剩余索取权分配标准、分配模式的解构与具体研究;(3)对人力资本所有者享有一定的剩余控制权与剩余索取权后会对企业绩效产生怎样的影响,并没作进一步的研究;(4)对剩余控制权与剩余索取权配置结构与企业绩效,特别是与国有上市公司绩效间关系的研究尚属空白,而且,已有的实证研究缺乏对企业的分类。

国内外大量学者分析了大股东的现金流权以及大股东的投票权与现金流权的分离程度对企业市场价值、资产负债水平以及公司绩效等方面的影响,还有一些学者从控股股东超额控制和董事会构成两个方面考察了控股股东攫取行为对公司多元化折价的影响[24]。但现有的实证研究大都集中于民营上市公司,针对国有上市公司的实证研究较少,也没有考虑在终极控制人存在超额控制与不存在超额控制情况下,国有上市公司赋予企业人力资本所有者一定的剩余控制权、剩余索取权会对企业绩效产生怎样的显著不同影响,同时,已有的研究也较少地考虑企业行业背景的影响因素。因此,本文拟通过对我国国有上市公司超额控制现象以及剩余控制权、剩余索取权配置状况的考察,比较分析终极控股股东超额控制与非超额控制下我国国有上市公司剩余控制权、剩余索取权配置结构与企业绩效的关系,为既有的关于股权分置、公司治理和企业绩效的研究文献提供有益的补充。

3 研究方案设计

3.1 研究样本与数据来源

本文将所有拥有国有股份(包括国家持股与国有法人持股)的上市公司统称为国有上市公司。选取2006年度深圳证券交易所A股市场的166家国有上市公司(不包括S及ST型企业)为研究样本;样本数据来源于中国经济研究中心(SINOFIN)CCER数据库、国泰安数据库及巨潮资讯网站(中国证监会信息披露指定网站)2007年4月底的数据。

3.2 研究变量与定义

(1)现金流权与控制权分离系数

公司最终控制人的现金流权(Cash Flow Right或称所有权)和控制权(Control Right或称投票权,Voting Right)的计算方法根据La Porta等:现金流权等于每条控制链条上持股比例乘积之和,控制权是每条控制链条上最低的持股比例之和。现金流权与控制权分离系数SC为终极控股股东拥有的现金流权与控制权之比,用这个指标来判断现金流权与控制权的分离程度即终极控制者的超额控制度。分离系数越小,说明相对于一定的现金流权而言,控制股东拥有的控制权越大,终极控制者拥有的超额控制度越大,控制股东就越有可能通过侵吞公司财富来获取控制权私人收益。

(2)剩余控制权与剩余索取权变量

阿洪和梯若尔将公司的控制权划分为实际权力和法定权力[25,26],傅绍文参照阿洪和梯若尔对权力的分类,把剩余控制权分为实际剩余控制权和法定剩余控制权,法定剩余控制权是指通过持有企业的股权而获得的企业控制权,实际剩余控制权则是指不持有本企业股权,不是企业法律上的所有者,却通过其他途径如控制董事会所掌握的企业控制权[27]。GHM分析框架中认为,剩余控制权的配置应与剩余索取权相对应,而剩余索取权的激励措施主要有现股激励、期股激励和期权激励三种类型。企业经营管理者通过拥有董事会权而行使对企业的剩余控制权,通过薪酬收益(工资)以及拥有企业股权(包括现股、期权等)而获得企业的剩余收益。因此可以看出,傅绍文定义的法定剩余控制权实质上就是公司治理结构中剩余索取权的重要组成部分。本文综合参考阿洪、梯若尔、傅绍文以及GHM理论的研究成果,用两个指标反映国有上市公司人力资本所有者享有的剩余控制权,一个是执行董事比例CR1=执行董事人数/董事会总人数,执行董事指目前在公司经营班子中任职的董事;另一个是总经理是否兼任董事长或副董事长CR2,它们都反映了人力资本所有者即企业经营管理者控制董事会的程度,进而拥有的企业剩余控制权数量。用四个指标反映国有上市公司剩余索取权配置状况,第一个是国有股比例RC1,第二个是管理层持股比例RC2,第三个是高层管理者平均年薪RC3,第四个是经理层股票期权数量RC4,其中RC1代表国有股份对企业剩余收益的获取,而RC2、RC3以及RC4代表了人力资本所有者即企业经营管理者享有的企业剩余索取权。

(3)公司绩效变量

上市公司绩效的内涵包括企业的市场价值和收益,净资产收益率代表企业的经济效益,每股收益则代表了企业的市场价值。因此,本研究分别选用2006年度加权平均净资产收益率(ROE)与加权平均每股收益(EPS)来衡量国有上市公司的经营绩效。

①加权平均净资产收益率的计算公式

其中P为2006年度利润;NP为2006年度净利润;E0为2006年1月1日净资产;Ei为2006年度发行新股或债转股等新增的净资产;Ej为2006年度回购或现金分红等减少净资产;M0为2006年度月份12个月;Mi为新增净资产下月起至2006年12月的月份数;Mj为减少净资产下一月份起至2006年12月的月份数。

②加权平均每股收益的计算公式

其中P为2006年度利润;S0为2006年1月1日股份总数;S1为2006年度因公积金转增股本或股票股利分配等增加股份数;Si为2006年度发行新股或债转股等新增股份数;Sj为2006年度回购或缩股等减少的股份数;M0为2006年度月份12个月;Mi为新增股份下月起至2006年12月的月份数;Mj为减少股份下一月份起至2006年12月的月份数。

(4)控制变量

剩余控制权、剩余索取权与公司绩效之间的关系可能并不是真实的,而仅仅是来源于这四个变量与其他变量之间的相关性。因此,为了考虑这一可能性,根据既有的研究文献[28],本文选取行业类型I、销售收入增长率P1和总资产增长率P2作为控制变量。表1列出了本研究涉及的各种变量的定义。

3.3 研究方法

当分离系数小于1时说明存在终极控制人超额控制现象,因此,按照分离系数小于1与分离系数等于1将国有上市公司分为超额控制与非超额控制两大类,本文主要运用回归分析法研究剩余控制权、剩余索取权变量以及分离系数与两类企业绩效的关系。

4 实证分析

4.1 研究样本总体分析

表2、表3分别对研究样本的基本情况进行了统计分析。从表中可以发现,分离系数平均值为0.838,最小值为0.06053,分离系数小于1的比例为40.96%,说明现金流权与控制权偏离现象较为明显,这种情况使大股东容易产生仅顾私利而不顾公利,进而侵害小股东利益的道德风险。董事会中执行董事比例的平均值为0.424,总经理兼任董事长或副董事长的比例均值为0.361,说明国有上市公司的经营管理者已经拥有了一定的剩余控制权,相对而言,经营管理者对企业剩余索取权的分享比例却非常低,经理层持股比例的平均值为0.0197,远远低于国有股比例,剩余控制权与剩索取权的配置存在着严重的不对称分布状况。

下面分别研究终极控股股东不存在超额控制与存在超额控制的两类国有上市公司剩余控制权、剩余索取权配置结构对企业绩效的影响。

4.2 不存在超额控制时剩余控制权、剩余索取权配置结构对国有上市公司绩效的影响

首先分析现金流权和控制权分离系数等于1时即不存在超额控制条件下,国有上市公司剩余控制权与剩余索取权配置结构对企业绩效影响。为此,以98家现金流权和控制权分离系数等于1的国有上市公司为研究样本,将加权平均净资产收益率和加权平均每股收益这两个绩效指标为因变量,分别与剩余控制权、剩余索取权变量和控制变量进行回归分析,分析结果见表4所示。

表4列出了非超额控制条件下的回归系数及相应的t统计值,从中可以发现,执行董事比例、总经理兼任董事长或副董事长与加权平均每股收益呈现统计意义上的负相关性,总经理兼任董事长或副董事长对加权平均净资产收益率具有负向影响,但执行董事比例与加权平均净资产收益没有显著相关性,管理层持股比例与加权平均每股收益呈现统计意义上的正相关性,但与加权平均净资产收益率没有统计意义上的相关性,高层管理者平均年薪、国有股比例与这两个财务指标均没有显著的相关性。

控制变量的回归系数在不同的回归模式中较为稳定,销售收入增长率、总资产增长率以及行业虚拟变量均与公司绩效具有正向关系。

4.3 存在超额控制时剩余控制权、剩余索取权配置结构对国有上市公司绩效的影响

本研究的主要目的是分析现金流权和控制权的偏离,即存在大股东的超额控制时国有上市公司剩余控制权与剩余索取权配置结构对企业绩效影响。为此,以68家现金流权和控制权分离系数小于1的国有上市公司为研究样本,将加权平均净资产收益率和加权平均每股收益这两个财务绩效指标作为因变量,分别与剩余控制权、剩余索取权变量、分离系数和控制变量进行回归分析,分析结果见表5所示。

表5列出了超额控制时的回归系数及相应的t统计值,从中可以发现,总经理兼任董事长或副董事长与加权平均净资产收益率和加权平均每股收益均呈现统计意义上的正相关性,执行董事比例与这两个财务指标没有显著的相关性,国有股比例与加权平均净资产收益率呈现统计意义上的正相关性,经理层持股比例与加权平均净资产收益率和加权平均每股收益均呈现统计意义上的正相关性,高层管理者平均年薪也与加权平均净资产收益率和加权平均每股收益均呈现统计意义上的正相关性,在所有回归模型中分离系数的回归系数均不显著。

控制变量中,销售收入增长率与总资产增长率对绩效均具有正向影响,行业虚拟变量在加权平均净资产收益率方程中的回归系数均不显著,但在加权平均每股收益方程中的回归系数显著,这表明在技术(人力资本)密集型的行业中,人力资本所有者拥有一定的剩余控制权与剩余索取权有利于企业价值的提升。

5 研究结果的分析讨论与对策建议

5.1 非超额控制下剩余控制权、剩余索取权配置结构与企业绩效关系分析

实证研究表明,当不存在终极控股股东超额控制时,国有上市公司人力资本所有者享有的剩余控制权对企业绩效具有负向影响;人力资本所有者享有的剩余索取权对企业价值具有正向影响。

当不存在超额控制时,控股股东产生道德风险的机会也就相应减少,从而引发的控股股东对小股东的财富剥夺和对公司的掏空行为的可能性也就会大大降低。此时如果赋予企业经营管理者较大的剩余控制权,经理层由于受不到严格有效的制约和监督,基于控制权私有收益而容易引发“内部人控制问题”,这样,经营者出于自利的动机,就会利用其拥有的剩余控制权来侵蚀股东利益、增加自己财富,产生掏空公司的行为,从而导致公司的整体经营绩效下降。相反,如果赋予经营管理者一定的剩余索取权,特别是具有长期激励效应的股权、期权等激励措施,充分发挥其正面作用,使得管理者的利益与公司利益保持一致,激励与约束企业经营管理者避免短期行为,

基于企业绩效最大化进行理性决策。

5.2 超额控制下剩余控制权、剩余索取权配置结构与企业绩效关系分析

研究结果显示,当存在终极控股股东超额控制时,国有上市公司人力资本所有者享有的剩余控制权与企业绩效正相关;人力资本所有者享有的剩余索取权与企业绩效正相关。实证分析结果还显示,现金流权和控制权的偏离对绩效的影响并不显著;经营管理者对企业剩余索取权的分享比例远远低于国有股,剩余控制权与剩余索取权的配置严重不对称;同时,在技术(人力资本)密集型的行业中,人力资本所有者拥有的剩余控制权、剩余索取权与企业绩效正相关。

国有上市公司的国有股股东即政府通常以授权经营的方式指派经理人实现对上市公司财富的管理权,通过对企业管理人员的任命和激励的控制方式来控制公司的行为。政府所拥有的剩余控制权权由政府委托经营管理人员来行使,但是企业经营管理者没有企业的剩余索取权,二者的不对称情形极为严重,从而产生国有股剩余索取权的虚位现象。当存在终极控制人超额控制时,赋予企业经营管理层一定的剩余控制权可以在经营者与终极超额控股股东间建立有效的相互制约机制,这样一方面可以减少控股股东的道德风险,减弱“隧道效应”对公司绩效的负面影响,另一方面又可以抑制经营管理者“内部人控制问题”的发生。

剩余控制权提供了短期激励,但是缺乏长期激励,当剩余索取权虚置时,就会导致剩余控制权的滥用、管理的失控和决策上的非理性。由于剩余控制权和剩余索取权不对称,实际上很少有经营管理者真正从国有资产的利益出发,代表国家在股东会上严格行使剩余控制权来有效监督企业经理人员。剩余控制权与剩余索取权作为公司绩效的影响因素,是通过其所代表的公司人力资本来起作用的。现代企业特别是高新技术企业中人力资本的价值越来越高,企业的发展完全依靠人力资本的创造性劳动来实现物质资本的增值。人力资本特征的特殊之处在于其能够从专用性向专有性转化。究其原因,在于被赋予相应进入权的人力资本所有者对关键资源(如核心技术、客户关系以及销售网络等)做出专用性投资后,可以创造出人力资本所有者自己控制的关键资源,即属于他自己的“专有性人力资本”。专有性人力资本对高新技术企业关系租金的创造具有重大作用,并且无法为其他人力资本所替代[20]。因而在终极控股股东存在超额控制条件下,赋予人力资本所有者――企业经营管理者一定的剩余索取权,不仅仅解决了人力资本专有性与专用性的价值体现问题,更重要的是通过剩余控制权与剩余索取权的对称分布,促使企业经营管理者进行理性决策,提高公司绩效。

5.3 对策建议

本文的研究结论所蕴含的启示是,当存在终级控制人超额控制时,应适当提高国有上市公司经营管理者享有的剩余控制权,提倡总经理、副总经理与董事长、副董事长之间的交叉任职,同时基于剩余控制权与剩余索取权对称分布的原则,适度扩大经营管理者的剩余索取权分享比例、提高剩余控制权的激励效果;当不存在终级控制人超额控制时,应适当加大企业经营者参与剩余索取权分享的比例,其中包括以经营者的长期经营业绩为基础的剩余索取权,即本企业的股票和股票期权,扩大管理层与高层次技术人员的持股比例,通过建立股权与期权激励机制,解决高技术人才与高级管理人员的稳定问题,促进企业持续、健康发展。

6 结束语

剩余控制权、剩余索取权是现代公司治理的核心内容,也是目前不完全契约理论研究的热点与前沿问题,本文的创新性工作和主要研究成果体现在以下几个方面。首先,通过对国内外研究文献的分析,本文创新性地构建了剩余控制权与剩余索取权变量的可测度指标,为不完全契约理论的实证研究提供了新的参考。其次,将公司治理中的核心问题――剩余控制权与剩余索取权配置,纳入终极控制人超额控制的分析框架,探讨控股股东现金流权、控制权、两权分离度以及企业管理层的剩余控制权与剩余索取权对公司绩效的综合作用机理与作用效果,为不完全契约下的现代公司治理理论提供了新的研究视角。第三,在实证研究中引入表征企业人力资本特征的行业虚拟变量,以分离系数小于1和等于1为标准将国有上市公司分为两类,运用回归分析法,分别对存在终极控股超额控制与不存在终极控股超额控制的企业进行了比较分析,通过实证研究获得了控股股东超额控制与非超额控制下剩余控制权、剩余索取权配置结构对不同行业国有上市公司绩效的作用方式,以及现金流权和控制权的偏离程度对企业绩效的影响。研究结论为完善两类国有上市公司的治理提供了理论支撑,同时在一定程度上支持了股权分置政策。最后,针对两类公司的不同特征,提出了超额控制与非超额空之下,完善国有上市公司剩余控制权与剩余索取权配置的对策建议。

限于篇幅本文没有对超额控制与非超额控制下,国有控股与非国有控股上市公司剩余控制权、剩余索取权配置结构与企业绩效的关系进行研究。同时,在对超额控制上市公司的实证研究中发现,经理层持股比例、国有股比例与加权平均净资产收益率均呈现统计意义上的正相关性,对于这一结果的出现本文也没有作详细地解释,以上这些问题都需要在后续的研究中做进一步的探讨。

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篇10

在我县抗震救灾工作告一段落的时候，经县委、政府研究决定，召开全县创建“平安畅通县（区）”活动的工作会议，这次会议的主要任务就是分析我县目前道路交通安全形势，研究部署下步预防特大道路交通事故专项整治行动和创建“平安畅通县（区）”活动工作，明确各职能部门的职责任务，狠抓各项工作措施的落实，强化监管，确保创建“平安畅通县（区）”活动各项工作目标的圆满实现。下面，我讲四个方面的内容：

一、对我县当前预防特大道路交通事故专项整治行动和创建“平安畅通县（区）”活动工作的基本估价

目前，我县的道路交通安全主要工作方式是以预防特大道路交通事故专项整治行动为平台，创建“平安畅通县（区）”活动为目标，加强道路交通安全管理，切实保障道路交通的安全与畅通。7月16日县政府印发了《__县预防特大道路交通事故专项整治行动实施方案》；县委、县政府联发的《__县创建“平安畅通县（区）”实施方案》本应该于8月初印发，由于抗震救灾工作的原因，于9月3日才印发。但是，自7月16日至今，我县一直都在有条不紊的开展两项行动的具体工作并取得了一定成绩，这一点也得到了市政府安全督察组的充分肯定。

（一）立足严防死守，道路交通安全形势持续稳定

1至8月，全县共发生道路交通事故79起，死亡2人，受伤44人，经济损失13.47万元，与去年同比，事故起数持平，死亡人数下降75，受伤人数下降6，经济损失下降40。死亡人数下降幅度比较大，是我县近几年来形势较好的。

（二）立足齐抓共管，明确并落实了各级各部门责任

一个多月以来，我县的预防特大道路交通事故专项整治行动和创建“平安畅通县（区）”活动，全面开展了清理整顿客运企业、清理整顿低速载货汽车、三轮汽车和整治拖拉机违法载人、整治公路危险路段和道路施工路段安全隐患、路面行车秩序、交通安全宣传教育等工作，强化了车辆、驾驶人的源头管理和驾驶人的管理教育工作。各乡（镇）、县安监、公安、交警、交通、运管、农机、公路管理段、工商以及辖区客运企业紧密配合，推行联系会议制度。公安、交警还制定了本部门开展预防特大道路交通事故的专项整治行动实施方案。交警部门取消了节假日和双休日，实行全警动员，全员上路，严防死守，克服巨大困难，紧紧围绕抗震救灾，全面开展两项行动的各项工作。派出所也全面参与道路交通安全管理；运管部门加强了对客运企业的清理整顿；交通和道路养护部门加强了道路清障、加强对道路及道路附属设施设置的维护。

（三）立足严管重罚，道路交通安全责任得到强化

交警、派出所、运管等部门严格道路交通安全行业监管、严格执法，坚持严字当头，严格管理，严肃查处，严厉打击，严格追究，不断加大教育和处罚力度，对道路交通安全事故都按照“四不放过”的原则，从严进行了查处。

（四）立足相互配合，形成整体合力

公安、交警与交通、农机等部门加强协调配合，开展每月二次的联合执法集中统一行动，进一步加强县乡农村道路交通事故预防工作，严防低速载货汽车、拖拉机违法载人引发的重特大交通事故发生。

（五）立足夯实基础，道路交通安全条件有所改善

以专项整治为突破口，道路交通安全投入同比大幅提高，道路交通安全监管力度进一步加大，全县交通安全生产保障条件进一步改善，交通安全生产基础进一步得到夯实。

二、充分认识当前道路交通安全面临的严峻形势，增强两项行动工作的责任感和紧迫感

在充分肯定成绩的同时，我们对当前的道路交通安全形势及其规律、特点，必须有一个客观的清醒的认识。在工作中也存在一些不容忽视的问题和不足。

（一）8月19日，市政府安全督察组到我县进行第一次督察时，明确指出了我县预防特大道路交通事故专项整治行动及创建“平安畅通县（区）”活动工作的不足，提出了七点反馈意见，并要求我们抓好落实，找准差距，及时完善和改进。一是资料在收集方面存在散、乱等现象。二是应急预案中未规定明确的应急时间和方法，精化、细化方面不到位。三是责任书的层层落实、分解细化方面资料不健全。四是部门在治理黑点、盲点时，没有图片资料，痕迹资料，未建立文书档案；五是要加强对石花公路的改造进度。六是需及时对兴隆车队在从事客运经营方面进行重点整顿。七是部分的微型车、三轮车还没有纳入规范管理。因此，在我们开展下步道路交通安全生产工作中应对上述存在的问题进行一一整改。

（二）我县境内道路等级低，路面状况比较差，路窄、弯急、弯多、坡长（盐电线最为典型）是阻碍我县搞好两项行动工作的重要因素。特别是“722”、“825”、“829”地震发生以后，作为主干线的盐水线、盐电线和柿花线都不同程度地受到毁损，而且由于地震造成山体表面土 块、岩石松动，随时都可能发生严重的滚落和跨塌。境内道路依山临岩，交通环境差，发生交通事故的后果一般都比较严重，过境我县车辆交通流量很大，部分驾驶人尤其少数本地驾驶人的素质不高。所以，人、车、路、交通环境等各个交通要素的矛盾较为突出，我县的道路交通安全形势是相当严峻的。

（三）机动车超速、客运车辆超员、货车违法载人、酒后驾驶、疲劳驾驶、无牌无证车辆上路等严重交通违法行为时有发生。

（四）对客运企业、三轮车、乡村微型车的管理工作存在时紧时松。

（五）“五进”宣传工作也还存在一些薄弱环节。

三、进一步明确目标任务，以创建“平安畅通县（区）”为载体，抓紧落实预防特大道路交通事故专项整治行动的各项工作措施

（一）做好对照检查工作，抓好道路交通事故隐患排查整改工作

今天的各参会单位，要根据市政府督察组反馈的情况和今天会议的精神，对照市、县创建“平安畅通县（区）”实施方案和预防特大道路交通事故专项整治行动方案，按照职责分工，认真进行对照检查，明确应当采取哪些措施、应当做那些工作，弄清楚我们已经做了什么工作，还应当做些什么工作并逐一抓好落实。各个职能部门要积极协调配合，根据专项整治行动方案和创建“平安畅通县（区）”实施方案的要求，及时排查涉及道路交通安全的各种隐患，落实责任，加强整改。

（二）深入整治客运经营秩序，强化客运安全管理

客运安全管理历来是预防重特大道路交通事故重中之重的工作。只要遏制住道路客运交通事故的发生，预防特大道路交通事故工作必然取得实效。公安、交警、安监要与交通部门密切配合，在前一阶段完成对客运车辆及其驾驶人一车一户一人建档实行户籍化管理的基础上，认真按照8月14日全省道路运输安全生产电视电话会议要求，督促客运企业、业主搞好自查自纠，建立、完善并深入抓好客运安全制度的落实，坚持源头堵、路上查、高限罚，全力遏制客运交通事故发生。

（三）加大宣传力度，提高全民交通安全意识

我们县公路里程已经达到__4.125公里，其中，县、乡、村道路占绝大部分，多为等外级公路，道路隐患多。前一段时间，县政府已划拨20万元专款用于道路隐患的整改。下步工作中，交通和道路养护部门要多方筹集资金，增设交通标志、标牌，进一步加强主干线道路隐患特别是道路交通事故多发（危险）路段的整治的同时，努力改善县道、乡道、村道现状，改善通行条件；继续推动道路交通安全宣传进农村、进社区、进单位、进学校、进家庭的“五进”工作；大力加强道路交通安全宣传教育，增强全民交通安全意识，提高广大人民群众遵章守法的自觉性和自我保护能力，是预防和减少道路交通事故、维护道路交通安全的治本之策。负有道路交通安全宣传职能的相关部门，要切实肩负起道路交通安全宣传的职责任务，多形式、多层次、多途径地做好道路交通安全宣传工作，努力解决道路交通事故发生的根本性问题。

（四）加大重点路段的巡查力度，强化公安派出所的管理职能

一是公安交警部门要以交通流量较大的盐电线、水麻线盐津段、柿花线和交通事故多发（危险）路段、城市主干道为重点管控区域，加大巡逻检查力度。特别是盐电线，冬季已临近，冰雪路面将会突出，加之坡长、坡陡，安全隐患相当大,应重点布控,加强管理,确保各种车辆安全通行。

二是今年8月份，我县公安派出所已经全面参与道路交通安全管理工作。这是省公安厅针对近年来我省重特大道路交通事故高发的严峻形势和县乡道路、乡村道路失管失控突出的实际，为了进一步加强农村道路交通安全管理工作，有效整合警力资源，全面构建社会防控体系，推进道路交通安全管理由专业化向社会化转变的进程，结合公安“三基”工程建设和创建“平安畅通县（区）”活动的总体部署和要求实施的一项重大举措。《云南省公安派出所全面参与道路交通安全管理暂行办法》和《盐津县公安派出所全面参与道路交通安全管理实施细则》对公安派出所及其民警的管理职责、权限、管辖路段等作出了明确规定，全县公安派出所民警要切实履行道路交通安全管理职责，在乡镇党委、政府和上级公安机关的领导下，狠抓落实，认真开展预防特大道路交通事故工作。

三是加强队伍建设，严格认真执好法。总书记指出，“全部公安工作，队伍建设是根本、是保障”。这句话有普遍性的指导意义，我们就是要进一步提高自己的执法能力和执法水平，增强素质，政治要过硬，业务要精通，纪律要严明，作风要优良，执法要严格、公正、文明。决不允许粗暴执法和在执法中有违法的现象发生。这次参与道路交通管理工作也是对我们这支队伍的检验。

（五）强化机关单位车辆管理，杜绝重特大事故的发生

各乡镇、各部门要进一步建立健全车辆管理制度，加强本单位机动车特别是载客车辆管理，大力清理整顿公车私用行为，加强本单位驾驶人的安全教育。对机关单位车辆违章行为要重罚重处，不能讲情面，从而杜绝单位车辆发生重特大道路交通事故。

（六）落实专职交通协管员，加强队伍建设

一是我县各乡镇道路交通安全监管队伍人员严重不够，对乡村道路交通的安全做不到位。在乡村道路上，农用车辆、三轮车违章载人违法行驶现象经常出现，屡禁不止，一旦发生事故，后果将非常严重。因此，经政府研究决定,将从交警大队抽调安排给每个乡（镇）派出所三名专职交通协管员，专职从事本辖区的道路交通安全管理工作，人员和经费的调配由交警大队统一安排。

二是由各乡（镇）牵头，公安、交警、农机、运政等部门要密切配合，加大监管力度，强化路检路查。

三是由于我县道路交通安全监管队伍素质参差不齐，队伍的整体水平都有待进一步提高。因此，加强对各乡（镇）、安监、公安、交警、农机、运政等部门监管队伍素质的提高显得尤为重要。

（七）加强部门协作，认真履行部门职责

按照县委、县政府联发的《盐津县创建“平安畅通县（区）”实施方案》和盐津县政府下发的《盐津县预防特大道路交通事故专项整治行动实施方案》文件规定，每月15日、25日都要对道路交通进行统一的行动整治，行动时由领导组办公室统一组织协调指挥，各单位必须要抽人配合。平时的日常工作就按其职责抓好工作，城镇这块的整治工作主要由县城监大队负责。

（八）加强痕迹资料的管理，为道路交通动态勤务的管理提供依据

一是各项工作都必须有记录，乡（镇）人民政府和各职能部门要做到在预防特大道路交通事故专项整治行动和创建“平安畅通县（区）”活动工作开展情况时有图片资料、文字资料；有研究安全和道路交通安全工作的专门会议记录；并将涉及两项活动工作开展的所有资料报两项行动领导组办公室。同时，每季度应报告创建“平安畅通县(区)”活动的工作情况 ，便于领导组及时掌握各成员单位的工作进度，加强督促、检查和指导。

二是按照管理权限，县人民政府将对各乡镇人民政府和有关部门的道路交通安全管理责任制的落实情况开展专项督查，并通报督查情况。

（九）强化责任追究，严肃查处各类违规行为

一是道路交通安全各职能部门要树立“宁可当恶人，绝不当罪人”的思想，进一步强化执法，坚持严字当头，实行严格管理，严格查处，严厉打击，严格追究。下一步，由安委办牵头，监察局、安监局、公安局、农业局、交通局、法制办和交警大队抽人组成县道路交通检查督导组对全县的道路交通工作进行检查和指导，对发生的道路交通安全事故和事故隐患，要坚决按照“四不放过”的原则一抓到底，及时查处。

二是县政府将对有法不依、疏于管理、忽视安全而发生道路交通安全事故的责任人，该处分的要处分，该移送司法机关的要移送司法机关处理，决不姑息迁就，不搞法外开恩。对有案不报，故意隐瞒案情的，依法从重处罚，从严打击。

四、认真做好国庆节期间安全生产工作，防止重特大事故的发生，确保人民群众生命财产安全

（一）要高度重视，加强领导，落实节日安全生产责任

当前，全县安全生产形势仍然十分严峻，国庆长假期间，是事故的易发事段。各乡镇、各部门要高度重视，加强领导，强化措施，狠抓落实，逐级建立健全严格的节日安全生产责任制，按照“谁主管、谁负责”的原则，落实领导责任，做到分兵把口。

（二）要周密部署，精心组织，认真排查事故隐患

一是各乡（镇）主要负责人和部门领导要亲自组织，深入实际和一线，进行检查。特别是要深入到矿山井下、生产车间、人员密集场所、重点水域等安全生产重点场所、重点部位和重点环节进行检查。要坚持“谁检查，谁签字，谁负责”的原则。

二是对排查出的事故隐患要采取有效措施立即进行治理。整改工作要有具体的实施方案，要明确责任人、完成时限、措施和经费等。安全监管部门和煤矿安全监察机构要加强监督检查，跟踪了解情况，促进整改措施的落实。对一时难以整改的隐患和重大危险源要制定监控措施，落实专人负责进行监控，做到万无一失。

（三）要突出重点，强化监管，确保节日期间的安全生产

一是各有煤乡（镇）和县安监、煤管、国土、公安等部门要加强以煤矿为重点的矿山安全监管，禁止假日期间出现放松巡查的现象，严防出现假停真开、假关真采、死灰复燃等违法行为，特别是边远山区的非法小煤窑，一经发现，要坚决关死、要严厉打击。

二是要在国庆节到来之前，各乡（镇）和县卫生、消防、质监、交通、文体旅游等部门组织对各类旅游景点进行一次全面安全大检查，特别是对汽车、渡船等游客运载工具，容易发生火灾、食物中毒以及群死群伤事故的各种旅游住宿、经营场所，各类特种容器设备等必须逐一进行重点检查，彻底排除事故隐患。对达不到安全要求，存在严重事故隐患的娱乐场所，要立即停业，限期整改；对整改不合格或达不到安全条件的坚决不准营业。

三是道路交通安全监管部门要加强巡逻执勤和路检路查，及时纠正和严厉打击国庆节期间违章驾驶、超速超载等违法行为。采取有力措施，对危险路段、桥梁事故隐患进行整治，全天候监控，同时要坚决取缔各类非法营运工具。

四是要加强公共聚集场所的安全监管。公安消防、工商、文体部门要加大监督检查和执法力度，对不具备安全生产条件的各类人员密集场所要坚决停产停业整改，特别要重点加强对学校、车站、码头、商场、市场、宾馆饭店、网吧等人员密集场所的消防安全检查和整治，严肃查处锁闭、封堵或占用疏散通道、疏散楼梯、安全出口等违法行为，及时消除火灾事故隐患。对国庆节期间举办的节庆和其他大型聚集场所活动，要按照“谁主办，谁负责安全”的原则，制定严格的安全保障措施，并由公安机关严格审批把关，坚持安全“一票否决”制度，防止群死群伤事故的发生。

五是要加强危险化学品、烟花爆竹的安全监管。安全监管部门和公安、交通、发改、质监等有关部门要以防范危险化学品运输事故为重点加强安全监管。要继续抓好“五整顿、两关闭”工作，依法取缔各类非法经营的企业和销售网点，严防危险化学品运输过程中发生泄漏和爆炸事故。加强对烟花爆竹生产、储存、运输、销售、燃放等环节的安全管理，坚决打击、取缔非法生产、销售、运输烟花爆竹行为。

六是要加强建筑施工安全监管。建设部门要重点加强对建筑施工现场脚手架搭设、临边洞口防护、施工用电、塔吊和施工电梯、施工机械及安全管理的监督检查，严格落实特种作业人员持证上岗的规定，落实各项安全措施。对现场管理秩序混乱、问题突出、隐患严重的施工工地要停工整顿，经有关部门验收合格后方可恢复施工。

此外，其他与人民群众生活密切相关的供水、电、气等部门，也要加强监督检查，检修和维护工作，确保国庆期间安全生产。

（四）要加大宣传，加强教育，营造良好的安全氛围

各乡（镇）、各单位要运用多种形式，广泛开展群众性的安全生产宣传教训活动，努力提高公众的安全意识，营造“遵章守法，关爱生命”的安全文化氛围。努力提高公民的安全素质，做到“不伤害自己，不伤害别人，不被别人伤害”。特别要注意针对 节日期间火灾、中毒、人员踩踏等易发事故情况，宣传普及群众性的自防、自救、互救及逃生知识，提高各种人员的自防、自救和互救能力。

（五）要加强值守，健全机制，努力做好应急救援工作

各乡（镇）、各单位要建立节日期间信息沟通和事故响应联动机制。一是要加强国庆期间的值班工作，坚持做到24小时领导带班值班制度。一旦发生事故或遇到紧急情况，领导干部和有关人员要按规定及时赶赴现场组织抢险和处置，妥善处理事故善后工作，确保社会稳定。二是要建立国庆期间生产安全事故的预测和预警机制，制定和完善有针对性的事故应急救援案，并组织好演练，落实各项条件，有效组织事故施救。三是要建立安全生产信息专报制度。对国庆期间发生的重大事故要及时、如实按程序向有关部门上报。