城中村改造必要性范文

导语：如何才能写好一篇城中村改造必要性，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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【关键词】公共租赁住房；城中村；改造模式

1 引言

在改革开放后的30多年里，一些经济发达地区城市的建成面积迅速扩张，原先分布在城市周边的农村被纳入城市的版图，被鳞次栉比的高楼大厦所包围，成为了“都市里的村庄”即所谓的城中村。以武汉市为例，根据武汉市的界定，城中村是指《武汉市土地利用总体规划主城建设用地控制范围图(1997-2010年)》确定的城市建设发展预留地范围内，因国家建设征用土地后仅剩少量农用地、农民不能靠耕种土地维持生产生活且基本被城市包围的行政村。据此，武汉市二环线以内共有147个城中村。鉴于城中村的众多弊端，国内很多城市已经展开了对城中村的改造。

公共租赁住房是指是以满足城市住房困难家庭的基本住房需要为目标，政府提供政策支持、执行政府公共租赁住房政策、纳入公共租赁住房管理体系，限定保障面积、供应对象、租金水平，实行统一租金标准、分类补贴、租补分离、可租可售的办法，面向城镇住房困难家庭出租或出售的保障性住房。公共租赁住房保障模式标志着我国住房保障制度的巨大进步。大力发展公共租赁住房，是完善住房供应体系，培育住房租赁市场，满足城市中等偏下收入家庭基本住房需求的重要举措，是引导城镇居民合理住房消费，调整房地产市场供应结构的必然要求。目前许多城市都在积极发展公共租赁住房保障模式。

基于城中村改造的公共租赁住房建设是指将城中村房屋按照公共租赁住房建设标准进行集体改造后纳入公共租赁住房房源体系进行统一管理。同时，符合公共租赁住房标准的原有城中村房屋和已经改造后的还建房直接纳入公共租赁住房房源。政府或公共租赁住房运营公司采用专门机构对原有城中村住房进行评估，按照公共租赁住房建设标准确定需要改造的房屋以及合格的房屋，进而将其纳入公共租赁住房管理体系。

城中村改造与公共租赁住房建设二者存在密切的联系。由于特定人群的存在与较低的租金，城中村出租房有巨大的市场刚性需求。城中村租赁市场具有必要性，城中村租住居民一般为城市低收入人群、外来进城务工人员（大部分是农民工）以及部分收入不高的刚毕业大学生，城中村租赁市场承担着这部分人群的过渡性住房需求。随着我国住房保障制度的发展，这部分人群逐步被纳入到我国的住房保障体系中来，成为了公共租赁住房主要的保障对象。可以说，城中村在一定程度上发挥着保障住房的作用，但存在着租住水平较差，租金不合理等问题。因此，将城中村改造与公共租赁住房建设结合起来是十分可行的。将城中村改造后房屋统一纳入到公租房管理体系中来，可以扩大公租房来源，可以使城中村租赁市场得到合理有效利用。如果改造和管理适当，可以实现各方共赢的局面。

2 将城中村改造与公共租赁住房建设相结合的现实必要性

2.1 有利于公共租赁住房建设的顺利进行

住房建设必须以土地为依托和载体，大量建设公共租赁住房，需要的土地资源巨大。但目前我国许多城市存在土地供应紧缺的情况，特别是近些年一些城市的开发使得土地资源处于十分匮乏的状况。如果将公共租赁住房建设在中心城区，则中心城区土地资源的稀缺必然造成其建设成本大的问题，进而会导致后期租金高，将违背公共租赁住房的住房保障性质。如果将公共租赁住房建设在城市边缘地带和郊区，虽然这些地方地价相对较低，土地资源也较丰富，但是这些地方，道路、管网、环境等基础设施建设和生活、医疗、文化、教育配套服务相对滞后，既会影响公共租赁住房项目的建设进度和按期交付，也会无形中增加保障对象的生活成本，比如时间成本等，在一定程度上也会限制了保障对象的工作机会。因此保障对象可能不愿意入住，会造成“区位供需矛盾”，这也将违背公共租赁住房建设的初衷。目前就有部分地方出现了因公共租赁住房位置较偏而导致保障对象放弃入住的情况。可以看到，许多城中村地理位置优越，分布在市中心，生活配套设施齐全，交通较便利。将公共租赁住房建设在这些地区，在一定程度上可以解决某些公共租赁住房因为土地成本过高而建在交通不便利的地方的问题，有效地降低和节约了公共租赁住房保障对象的日常生活成本和工作成本。同时，使城市土地得到充分合理使用，有效的解决公共租赁住房建设中存在的土地制约因素。

除了土地资源，要完成公共租赁住房的前期建设，所需资金量十分巨大。目前，公共租赁住房建设的资金来源目前主要为地方政府。虽然国家政策鼓励社会资本参与到公共租赁住房建设当中来，但由于公共租赁住房投资回报周期长、回报率低，利润率不高，还存在一定的风险，开发企业不愿意投资，没有积极性。在向银行融资方面，公共租赁住房未来运营成本和维护成本会很高，能否收回本金是个问题，投资风险较大，导致银行不愿意投资。因此，资金短缺也是制约公租房发展的因素之一。相比新建公共租赁住房以及以其它方式收购房源，对城中村进行改造可以说是成本较低的方式。

此外，将公共租赁住房集中建设在某些区域还可能存在着另一个问题：即出现所谓的平民窟，造成保障对象的心态不平衡等。而基于城中村改造所得的公共租赁住房房源分布在成熟生活小区，集中和分散适度，可以避免贫民窟现象的出现，可以平衡保障对象和周围居民的社会心态和社会反差，从而极大地化解社会矛盾。

总之，基于城中村改造的公共租赁住房建设具有现实必要性，可以有效的解决公租房房源不足、选址不当、资金土地匮乏等问题。

2.2 有利于城中村改造的顺利进行

目前我国许多城市的城中村存在种种弊端，对其改造具有一定的必要性。然而，城中村改造存在种种困境，包括政府缺乏改造动力、村民利益协调困难等。将城中村与公共租赁住房建设相结合可以更有效的激励各方对其进行改造，可以化解一些城中村改造中不可避免的利益冲突，有利于城中村改造的顺利进行。

由于城市化进程的各不相同，各地城中村存在的问题也有所不同。大体来说，我国城中村存在的主要问题有如下方面：首先是用地布局不合理，存在大量的违章建筑。用地不合理造成了土地资源的浪费。出现大量超出城建、国土部门要求底线的建筑，这些建筑存在着极大的安全隐患。其次是环境卫生差、基础设施薄弱等。此外，城中村还存在着社会问题突出、治安很差的现象。因此，人们通常用“脏、杂、乱”来形容城中村，有人甚至称其为“城市的毒瘤”，对城中村改造具有迫切性。

由于特定人群的存在，城中村租赁市场的存在具有合理性。然而城中村租赁市场住宅租赁存在严峻矛盾和不规范，亟待完善。城中村租房市场缺乏规范的管理，租赁行为一般用口头协议或非正式的私人合同完成。存在大量隐性的租赁行为，由于管理力量的薄弱和地方实际情况的制约使得政府难以介入进行管理，从而导致租赁各方都很难得到相关权益保障。此外，城中村租赁市场一般与城市中开放的房地产市场脱节，成为一个个封闭租赁系统，经营风险很大。因此，城中村租赁市场亟需政府的介入，对其规范化进行监督管理，从而使租赁各方权利得到保障，促进城中村租赁市场的健康发展。

总之，由于城中村存在的种种弊端以及其租赁市场的不完善，城中村亟待改造。然而城中村在改造中，涉及到政府作用、改造主体、改造形式、筹资方式、土地权属变更、拆迁补偿方式、管理体制变更等诸多要素，各方利益难以协调。由于制度困境、管理困境等方面的制约，各方缺乏对其改造的动力。将城中村改造后纳入公共租赁住房统一管理体系，有利于政府介入城中村原有混乱的住房市场，对其进行监督管理，可以规范城中村原有的租赁住房市场。

2.3 有利于社会资源的节约

目前，在我国，城中村改造和公共租赁住房建设都具有迫切性。将二者联系起来可以实现社会资源的节约。城中村改造需要较多的资金投入，公共租赁住房建设需要巨大的资金和土地投入。将二者相结合，城中村改造所需要的资金与公共租赁住房建设所需要的资金可以系统使用。公共租赁住房建设所需要的土地正好可以实现对城中村土地的合理使用。改造后城中村改造所需要的基础设施建设等与公共租赁住房的要求相结合。同时，城中村租赁市场需要政府的介入管理，将其改造后统一纳入到公租房管理体系可以有效的节约政府的管理成本。因此，基于城中村改造的公共租赁住房建设可以使社会资源得到合理使用。

2.4 将城中村改造与公共租赁住房建设相结合的可行性分析

目前城中村改造存在的最大困境在于利益的难以协调，政府、村民等各方都缺乏对其进行改造的激励机制。将城中村改造与公共租赁住房建设相结合可以给各方提供激励机制。

城中村改造首先要保障的是原住村民的利益。将城中村改造与公共租赁住房建设相结合可以抓住村民的利益支点和根源。对目前城中村民而言，其大部分收入来源就是租金，将其房屋改造成公共租赁住房之后，其依然可以得到持续稳定房租收益，其利益支点没有改变。此外，随着公共租赁住房的大量投诉市场，必会对原有的租赁市场产生一定的冲击，特别是城中村这种原有保障对象聚居地。城中村租赁市场租金下降是必然趋势，且可能出现需求短缺的情况，即村民需要承担一定的空置风险，对原有以租金为生的村民是十分不利的。而将城中村房源纳入公共租赁住房房源可以确保房屋的出租率，可以使原有居民依然获得相对稳定的租金收入。除了可以得到持续稳定的租金收益以外，改造后村民可以获得更好的居住环境，周边配套设势必得到完善，其生活水平可以得到提高。因此，村民势必愿意接受将其房屋进行改造后作为公共租赁住房使用。

就政府而言城中村的改造可以与城市建设相结合。既解决了保障住房房源短缺问题，又在一定程度上解决了亟待解决的城中村改造问题。就落实保障型住房政策而言，政策落实速度快，政策推行成本小，节约大量政策资金；政策运行费用低，政策效应高，兼顾多方主体利益，政策性租金补贴引导效应大。减少了土地、资金投入，合理的管理机制还可以节省后期公共租赁住房管理成本。因此，政府也有激励机制将城中村改造与公共租赁住房建设相结合。

总之，基于城中村改造的公共租赁住房建设，一方面可以使得村民有长期租房收益保障，解除他们城中村拆迁改造的后顾之忧，同时获得更好的居住环境等；另一方面满足了外来务工人员和一部分城市常住居民的租房居住需求，弥补了市政建设的不足，同时符合了城市的发展要求，此外，还可以使政府更好的履行住房保障的职责，缓解政府公共租赁住房房源不足的困境。因此可以达到各方共赢局面，具有较强的可行性。

3 结语

城中村改造与公共租赁住房建设二者存在密切的联系。将城中村改造与公共租赁住房建设结合起来具有较大的现实意义。同时，基于城中村改造的公租房建设可以给各方主体提供相应的利益机制，因此具有可行性。对城中村实施改造中，政府要合理规范的使用土地，保证房屋质量，维持房屋的可持续发展性。此外，改造过程中要做好原有村民和租户的合理安置。改造完之后要采取一系列措施保障原著村民的利益，帮助其解决再就业等问题。政府应当对城中村原住居民以及租户提供给全面的社会保障。总之，在城中村改造中，涉及到政府作用、改造主体、改造形式、筹资方式、土地权属变更、拆迁补偿方式、管理体制变更等诸多要素。同时，公共租赁住房的运作涉及到建设、分配、使用、管理及监督等一系列工作。因此，城中村改造与公共租赁住房建设这两个问题都比较复杂，将二者相结合也涉及到很多方面，本文只是对基于城中村改造的公共租赁住房建设做了一个初步的探究，相关的土地权限、运营模式、管理体制等方面都有待做出进一步的研究。

参考文献

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[4]贾生华、郑文娟等. 城中村改造中利益相关者治理的理论与对策[J].城市规划.2011(5):62-67.

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关键词 郑州 城中村 城市化 现代化

城市化是生产力提高和社会进步的必然结果，也是衡量一个国家和地区经济、经济、社会、文化、科技水平的重要标志。随着当今世界的迅猛发展，城市化浪潮也越来越高涨。改革开放三十多年来，我国的城市化建设取得重大成就。然而，在快速城市化背景下，由于我国的社会保障及城市管理机制不完善，低收入流动人口在城中村集聚，使“城中村”问题成为我国城市化进程中凸显的一种社会现象。城中村作为“问题村”，它阻碍着城市发展的现代化进程。

一、“城中村”问题对城市化发展的影响

城中村，是中国土地二元体制之下城市的特有形态，是我们城市化进程中的一种特有现象。郑州市作为河南省城市化建设中的代表城市，其“城中村”问题尤为突出。近些年来，郑州市城中村容纳的进城务工人员近百万，已成为郑州市城市建设和发展中不可忽视的一部分。郑州市的发展速度越来越快，土地和楼房价值迅速攀升。

“城中村”作为城市化建设有的社会现象，是多种因素综合作用下的产物。而快速城市化背景下，社会保障及城市管理体制不完善是低收入流动人口在城中村集聚的关键。大量低收入流动人口居住于城中村，加剧了城市管理的压力。同时，“城中村”的存在，造成了城市土地资源的浪费，不利于城市居民素质的整体提高，阻碍了城市建设的合理规划与布局，给城市基础设施建设与维护带来了一定程度上的困难，这不利于城市的现代化发展。

二、“城中村”改造的必要性和急迫性

“城中村”的特殊地位和存在的诸多问题，成为制约城市化进程进而制约城市发展的重要障碍。一方面，随着社会发展的日益加快，城市化建设中的问题也日益显现出来。旧城区和“城中村”作为城市化建设中一个日益凸显的问题，极大的降低了城市居民的生活质量，影响了城市的整体面貌。另一方面，随着我国城市阶层分化日益显著，如何解决低收入流动人口的住房问题，已成为维持我国稳定发展最具挑战的课题之一。

“城中村”作为城市化进程中的产物，该问题的解决必须着眼于城市的现代化进程中，以利于更好的实现我国的城市现代化。

所谓“城中村”，是指在城市里仍然保留和实行农村集体所有制和农村经营体制的农村社区，这些“社区”在生产方式、生活方式、景观建设等诸多方面仍体现出农民特征。十以来，政府城镇化质量明显提高的要求，其实质核心内容是以人为本的农业转移人口的市民化，旨在更好的实现城市居住农民向市民的转型。城中村作为二元制下的农村户籍，推动其剩余劳动力向非农产业和城镇转移，有利于更好的促进农业现代化，提升村民的消费需求，从而推动国民经济的持续健康发展。

三、“城中村”改造的措施及策略

城中村居住主体是就业型贫困人口，是没有城市户口的外来农民。在未来较长的时期内，大量的农村人口仍将源源不断的涌向城市市场。而郑州市地处中原，交通便利，每天都有大量的流动人口，有巨大的临时租赁需求。同时，在经济环境、就业形势和相关政策等因素的综合作用下，大量的高校毕业生落脚于城中村，城中村村民为持续获取丰厚的租房收益，有效延缓了城中村改造，加剧了城中村的改造难度。

结合当前“城中村”研究，不难发现，国内学者过于关注“城中村”问题及解决路径，对其客观性及正面性认识不足。通过调查我们得知，城中村居住主体是就业型贫困人口（其中包括大量的大学毕业生），他们大多是没有城市户口的外来农民。大量低收入流动人口受购买力束缚，被隔离于城市正规住房供应体系之外，逐渐形成居住分异潮。城中村解决了流动人口在城市的基本生存问题，为农村剩余劳动力找到了失地后的出路，也为大量的大学毕业生提供了暂时的居住产所，在一定程度上缓解了城乡差距。“城中村”问题的解决，必须着眼于其本身所存在的客观性和正面性，从而更好的使城市资源得到利用。

结合以往郑州市改造城中村的成功案例，笔者为 “城中村”问题的解决提供了以下建议：（1）政府消除“城中村”内违章抢建建筑的边际利益，使这些违章抢建建筑的村民收益递减；（2）大力推出高质同价乃至低价的廉租房的供应，促进住房消费市场化，加快解决低收入流动人口的住房困难；（3）提高城中村居民就业培训力度，促进其就业安置，从而减少其对房租本身的过度依赖；（4）把“城中村”改造与房地产行业发展相结合，当地产行业过热时，加快城中村的改造步伐，满足地产行业的土地需求，从而促进城市化建设。

城中村改造是社会发展的必然要求，是城市现代化的必然要求。同样，农村剩余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化与现代化的必然趋势。政府在推进城中村问题的解决及改造时，必须本着人本主义与实用主义相结合的原则，将“城中村”问题的解决着眼于城市的现代化进程中，并将提高人口素质、提升城市资源的合理利用、推进城市基础设施的建设与维护三者贯穿其中，从而更好的推进“城中村”问题的解决，使其经得起历史和群众的检验。

参考文献：

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[2]董晓峰.兰州城市形象研究[J].重庆建筑大学学报，2000，（3）.

[3] 王娟.新型城镇化进程中城中村农民市民化研究―以郑州市佛岗城中村改造为例[J].江西农业学报，2013-10-23.

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一、全南县城中村的现状

全南县地处江西省最南端，素有“江西南大门”之称，总面积1535平方公里，总人口21万，辖9个乡（镇）86个行政村，1057个村民小组。大部分城中村集中在县城周边规划区内的金龙镇、城厢镇等两个乡镇。

（一）主要特点

一是城中村面积大人口多。全南县城中村共涉及金龙镇河背村等9个行政村，93个自然村。其中：处于县城建成区，已经完全没有农业耕地的一类村庄有46个村小组，村民约1745户，人口约6280人；处于县城建成区周边，还有少量农业耕地的二类村庄有10个村小组，村民约376户，人口约1456人；处于县城建成区郊区，还有较多农业耕地的三类村庄有37个村小组，村民约1546户，人口5772人。

二是经济发展基础弱。目前，县城建成区内的许多城中村，为了县城的发展，已将大部分赖以生存的土地奉献给了县城建设，由此也产生了许多失地农民。这就使得这些村委既没有集体经济发展资金，又失掉了土地这一赖以生存的基本生产资料和最可靠的生活保障，导致集体经济发展乏力，失地农民没有就业保障，群众生活水平日益下降。

三是社会保障待遇低。县城建成区内的村民大部分仍然为农业户籍，由于大部分农用地已被征收，成为“种田无地、就业无岗、社保无份”的边缘群体，生活在城市的边缘，处于社会保障的真空地带，已影响到城乡社会稳定。

四是群众生存环境差。城中村范围的市政基础设施不完善，致使生活污水横流、垃圾随意堆放、道路交通不畅。城中村范围内的房屋建筑建设年代久远，大多数已成为危房，严重危及群众身体健康和生命财产安全。城中村范围缺少公建或公益设施，给群众的居住、出行、休闲带来较大不便，居民的生存居住环境与党的“十”提出的推动城乡发展一体化，促进城乡共同繁荣的要求不相符。

（二）存在问题

一是土地“瓶颈”问题难以突破。土地问题事关规划、拆迁和安置补偿等问题，涉及村民的根本利益，是城中村改造工作中公认的“瓶颈”问题。因“城中村”现有村落的房屋建筑密度大，道路体系凌乱且宽度小仅容人行通过，城中村改造必然需增加村庄建设用地，一方面由于村庄周围少部分空地均为村民个人所有，村集体基本上无自留地，新增建设用地必须从村民之中征收，相当多的村民对失去自留地后的就业、经济收入等问题十分担忧，在实际土地征收中存在一定难度；另一方面村民原宅基地占地面积大小不一，如对城中村进行整体拆迁改造，部分村民不愿腾让宅基地，要求拆一补一予以安置，使得原本就不足的建设用地难以满足安置要求。

二是农村传统的居住理念阻碍居住方式的转变。许多村民特别是一些中老年人，把“单家独院、有天有地”视为理想居家。他们对新颖、集约化的多层住宅怀有一定的畏惧心理，害怕在新的居住环境和社会关系中生活不能适应。

三是城中村改造中的违章建筑处理问题。由于村庄内的违章建筑大多为乱搭乱建，对村庄原有布局造成了较大的破坏，如对城中村整体改造，必定涉及到违章建筑的拆除和补偿问题；对一部分保留的违章建筑户在依法办理相关审批手续后，按照“一户一宅”宅基地的规定必须收回原老宅基地，实际操作过程中对原老宅基地难以收回，造成土地资源分配不公平，对城中村整体改造工作造成较大的阻碍。

二、城中村改造的必要性

实行城中村改造是贯彻落实党的十提出的统筹城乡发展的具体举措，也是抢抓政策机遇、借势城市建设的一项紧迫任务，更是推动城镇化建设提质的一个重要载体，对于提高县城城市化水平，实现经济社会又好又快发展具有重要意义。

（一）实行城中村改造有利于加快城市化进程。县城是全县的政治、经济、文化中心，也是一个县的对外窗口。而城中村的存在直接影响县城形象，影响城市化水平的提高。城市化水平的高低又直接影响着全县的形象，影响着全县经济的发展。所以积极稳妥地解决城中村问题，促其经济管理体制和社会管理体制向现代化城市管理体制和方式转变，使城中村直接融入城市，对于加快城市化进程具有举足轻重的作用。

（二）实行城中村改造有利于高效利用土地，提升城市承载能力。目前国家实行严格的土地政策，地方土地资源日益紧缺，而县城建设又需要大量的建设用地，城市的发展正逐渐从粗放的外延式扩张向内涵式集约发展转变，在这种情况下，改造城中村，盘活效益低下的城中村土地，腾出更多建设用地，缓解土地供求紧张矛盾，已成为历史的必然，因此科学合理的城中村改造，将会大大促进城市土地潜力的提高，拓展县城发展空间，提升城市的承载能力和经济发展水平。

（三）实行城中村改造有利于改善居住环境，提高居住生活质量。通过高标准的规划设计和改造，会使原来的城中村融入县城，从根本上解决原来城中村基础设施建设薄弱、建筑密度大，居住环境脏、乱、差，生产生活质量低劣等问题，改造后配套绿化、休闲、健身、环卫、物业等基础设施，这将会极大地提高村民居住生活质量，让他们更好地共享县城发展带来的成果。

（四）实行城中村改造有利于提升县城形象，促进招商引资。城中村改造不是简单的拆旧村建新村，拆平房建楼房，更不是低水平的重复建设，而是通过高标准规划，高标准建设，将落后的村庄建设成为凸现城市现代化气息的文明社区，将会变成县城一道独特的风景扮靓县城，提升县城品位，使县城容貌得到显著改观，城市形象得到显著提升，城市现代魅力进一步显现。这样以来，县城环境质量的改善，城市化水平的提升必将对招商引资、项目建设产生极大的推动作用。

（五）实行城中村改造有利于城中村自身发展。加快城中村改造是城中村自身经济和社会发展的需要。城市化发展也需要城中村在环境卫生、城建、治安等方面向社会化转变，需要村民向市民转变。对城中村改造，将其城市化，是城中村经济社会发展难得的一次机遇，也是实现又好又快发展的必然选择，无论是从城市整体发展还是从城中村自身发展来看，目前的存在形式都有其严重弊端，如果不加以改造，必然对经济、社会、环境等各方面发展带来严重制约。

三、城中村改造模式探讨

在调研过程中，由于各“城中村”地理位置、经济实力、房屋状况等情况不同，经听取较大多数村民及有关乡镇的意见建议，建议采取以下几种模式进行改造较为合理。

（一）拆旧建新型。即在政府引导下，由村委会组织，由村民自行筹资建设，完成原有旧房拆除，在原宅基地上回迁建设的全部工作。拆旧建新改造模式的优点有：一是不需增加村庄建设用地，村民按原有宅基地面积进行重建；二是不改变村民原有的“生存、生产、生活”模式；三是该改造村民普遍较愿意接受，实施难度相对较小。存在的缺点有：一是由于保持村庄原有建筑布局，村庄道路、排水等设施用地维持原貌，对于布局凌乱的村庄将无法从根本上改变村民居住环境，出现仅有新村没有新貌；二是部分宅基地面积小的村民，由于满足不了新建宅基地的需求，对改造缺乏积极性。拆旧建新改造模式仅适用于村庄建筑布局较为整齐，原有村庄道路满足要求的村落。

（二）原址重建型。即由村委会统一组织，对原有村落进行整体拆除，在不严重违反规划的前提下，对原有宅基地重新合理分配给村民自行进行房屋建设。其优点有：一是对村庄布局进行科学合理规划，能够从根本上改善村民居住和生活条件；二是不改变村民原有“生存、生产、生活”模式。存在的缺点有：一是需要得到全体村民的积极支持，同意全面拆除；二是对村庄无房户、多房户的宅基地合理分配存在一定的难度。此模式适用于村庄规模小，原有村庄用地面积满足村庄整体新建规划用地需求的村庄。

（三）原址商业开发型。即由村委会统一组织，对原有村落进行整体拆除，在不严重违反规划的前提下，对原有宅基地在满足规划条件下进行多层住宅或专业市场建设，由村民按原房屋面积比例进行分配。其优点有：一是对村庄布局进行科学合理规划，能够从根本上改善村民居住和生活条件；二是对有条件的村庄，可利用地理优势，开发商品住宅或商业店面，从一定程度上解决失地村民的经济来源问题。存在的缺点有：一是需要得到全体村民的积极支持，同意房屋全面拆除；二是所建房屋为多层住宅或专业市场，为确保工程质量，必须严格执行工程建设程序。此模式适用于原有村民接受居住多层住宅方式的转变，村庄位于县城中心区域或靠近主要道路附近，具有一定商业价值的路段。

（四）异地新建型。即在原有村庄附近另行征收一定规模的建设用地，用于城中村改造用地。其优点有：对村庄布局进行科学合理规划，能够从根本上改善村民居住和生活条件。存在的缺点是：必须解决新建村庄建设用地问题。此模式适用于：一是户数较少的村庄进行整体搬迁，将其并入附近较大规模的村庄进行改造；二是对原有村庄建筑密度大，实行拆旧建新、原址重建等改造模式无法从根本上解决村民居住和生活条件的村庄，对一部分村民进行易地建设，腾让出的宅基地由国土部门收回，用于安置另一部分村民的改建和公共设施建设用地。

（五）新征预留型。即政府在征收集体土地中，按照所征农用地面积的10%左右留做村庄建设用地，其余征为国有。块内土地除优先安置原“城中村”范围内村民，剩余土地按照规划确定的用地性质进行商品房开发，办理土地证和房屋产权证。其优点有：对有条件的村庄，可利用地理优势，建设商业店面，从一定程度上解决失地村民的经济来源问题；存在的缺点是：已完成土地征用的村庄村民意见较大，可能要求政府按相同条件解决。此模式适用于目前还保留有较多农业耕作的村庄。

四、推进城中村改造的对策与建议

对县城城中村进行科学合理的改造，是县城建设扩容提质的重要方面，更是全面建成小康社会的客观要求，对推进城乡统筹发展，做美做精县城，提高城镇化水平具有十分重要的意义，推进城中村改造重点要抓好以下五个方面。

（一）提高认识，深化理念。城中村改造表面上是一个城市建设问题，实质上是社会组织变革问题。城中村改造的本质是经济耕作方式的变化，随之而来的是社会身份的变更，建筑形态的变化是这种经济形式变化带来的一种表象而已。实践中由于对城中村改造问题的这种艰巨性和关联性认识不足，往往简单地着眼于建筑形式的变化而忽视了对经济耕作方式的变革，结果改造工作总是遇到这样那样的阻力，旧的问题一边在解决，新的问题又随之产生，政府规划在执行中往往走样，致使改造效果有时不理想，有时一改再改，造成很大的浪费。城中村改造的实质就是要改掉城中村，让村庄与城市融为一体。城中村改造的目标就是要实现“农民变居民、村庄变社区、集体土地变国有土地、集体经济转为混合经济”。要实现这一目标，需要在城市规划、土地制度、组织形式、社会保障等方面同时努力，需要民政、劳动、规划建设、国土资源等各个部门协同做好相关工作。

（二）加强领导，高位推动。城中村改造涉及社会各个方面，要加强对城中村改造组织领导，成立县级层面的城中村改造建设领导小组，组织城中村改造调查研究，制定出台相关政策、规定和措施，协调解决城中村改造建设过程中的各种矛盾和问题，推动改造工作顺利有序地进行。

（三）拓宽思路，探索模式。城中村改造是一项艰巨任务，要根据城中村不同实际确立合理的改造模式，坚持从实际出发，分步实施改造，争取广大群众的理解和支持，做到条件成熟一个，审批改造一个，真正成为民心工程，保证城中村改造的顺利进行与社会和谐稳定。城中村改造应从实际出发，统筹考虑，合理调配，兼顾中长期发展，实行“一村一案”。政府要加强引导，鼓励有条件的、城郊结合部的村集体经济组织参与改造和自行改造。

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“城中村”具有农村和城市双重特征，是城市化进程中的历史产物。是客观上城市的快速发展，“城市包围农村”和主观上我国城乡二元管理体制及土地的二元所有制结构所形成的。由于城市中的人口急速增加，大量的廉价房屋出租使得“城中村”的居民获利匪浅。于是“城中村”村民在利益的驱动之下，争相盖房，一座座“炮楼式”的建筑拔地而起。而城中村改造的过程更是村民、政府、开发商三方博弈的结果，其过程纷繁复杂，不能一拆了之。

一、城中村概述

（一）“城中村”概念

所谓“城中村”，是指在城市高速发展的进程中，由于农村土地全部被征用，农村集体成员由农民身份转变为居民身份后，仍居住在由原村改造而演变成的居民区，亦称为“都市里的村庄”。

（二）“城中村”改造的必要性

“城中村”是城市的一块“夹缝地”，这种独特的地位和现象，必然会带来一系列的社会问题：人口杂乱，“城中村” 由村民、市民和流动人口混合构成。流动人口成为主要犯罪群体，治安形势严峻；城市规划滞后，违法违章建筑相当集中，“一线天”、“握手楼”、“贴面楼” 风景独特。房屋密度高、采光通风条件差，村民居住环境差；基础设施不完善，卫生条件太差。各种管线杂乱无章，排水排污不畅，垃圾成灾。街巷狭窄、拥挤，存在严重消防隐患；土地使用存在诸多问题，宅基地、工业用地、商业用地相互交织，非法出租、转让、倒卖，管理混乱等。“城中村”不仅影响城市的美观，也阻碍城市化进程，制约着城市的发展，已成为困扰许多城市发展的“痼疾”。

二、城中村改造存在的问题

城中村是城市经济社会发展中出现的现象，给城市的发展提供了宝贵的空间，但是，城中村改造中面临的一些突出矛盾和问题，一定程度上影响和制约了改造工作的顺利推进，主要表现在以下几个方面：

（一）违法建设成风，加大了拆迁改造的难度

特别是近几年，随着城市基础设施建设的不断完善及城市房地产开发项目、物流园区、工业园区建设快速推进，土地房屋也随之大大升值，村集体组织和村民受利益的驱动，纷纷加建、抢建房屋。拆迁范围内一些村民一旦得到拆迁的信息，一夜之间两层甚至多层房屋拔地而起，水井、苗木等各类地面附属物也随之密集出现，城中村内的个人和小产权开发等违法建设现象十分普遍。管理部门执法不严、疏于管理、“以罚代法”，致使违法建设愈演愈烈，呈蔓延态势，这大大加重了城中村改造的难度。

（二）部分村（居）民对拆迁的期望过高

一是对补偿标准要求过高，往往以周边发达地区拆迁补偿价格为标准和参照，高估自己的房屋价值，当拆迁补偿低于自己的期望时，就认为房产机构评估价低、拆迁补偿费少，对拆迁工作不配合、不支持；二是对拆迁改造的种种期盼远高于优惠的让利于民的政策规定，当村（居）民的期盼同制订的优惠政策发生碰撞时，他们会认为自己的切身利益受到损害，然后采取各种办法阻碍拆迁工作的开展；三是在坚持政策和原则的前提下，有些村（居）民因其居住面积小，家庭收入低，获取的房屋拆迁补偿少，家庭承受能力低而在支付购买安置房能力不足的情况下，也认为损害了他们的利益，进而拒绝拆迁。

（三）村（居）民对入住安置小区不感兴趣

一是他们的出租房屋为其获得了高额租金，这是城市拆迁改造中被拆迁人极不愿意拆迁的关键所在。当其眼前的利益受到损失而得不到期望的补偿时，他们就拒不配合、阻挠施工、集体上访。

（四）拆迁过渡时间较长

由于先拆后建，致使被拆迁人居住条件较为艰苦。同时过渡期内，被拆迁人无法正常经商、外出务工，导致其收入下降。这些都是影响拆迁改造的一个因素，更是容易引起上访的一个原因。

（五）安置小区建设缓慢，社会保障政策落实不力

安置小区规划及用地审批的协调落实，对区级部门和单位来讲难度较大，在拆迁时，难以回答安置和搬入的时间，容易让被拆迁人产生疑惑而影响拆迁。在拆迁完后，迟迟看不到安置规划和征收安置地后又容易引起被拆迁人上访。

三、解决城中村改造问题的对策和建议

城中村改造过程是政府、村民、开发商三方利益博弈的过程，村民渴望环境的改善却担心他们的收益得不到保护，开发商担心高昂的开发成本会吞噬正常的收益，政府要谋求城市的长效机制和可持续发展，又不得对村民、开发商的利益做出一定的让步。所以对城中村改造需要多费一点心思，以实事求是的态度制定科学的政策思路和建设规划。

（一）加大政策和法制的宣传力度

一是要充分考虑到拆迁工作直接关乎广大被拆迁人的切身利益，在制订完善拆迁补偿政策时应广泛征求被拆迁人的意见，并多层次全方位的利用媒体等形式宣传拆迁安置政策，让被征收房屋拆迁人了解其内容，理解其合理性；二是要加大对“公平公正、阳光操作、依法拆迁、和谐拆迁”和相关法律法规的宣传力度，使与被拆迁人切身利益息息相关的法律法规深入民心，家喻户晓，使被拆迁人在突发性事件中能识大体顾大局；三是参与拆迁的工作人员要熟悉拆迁的有关法律法规和政策规定。

（二）提高城中村改造规划和建设方案的科学性

政府要提高城中村改造规划和建设方案的科学性，不搞“一刀切”，有序地推进城中村改造工程。深入研究不同城中村的位置、特点和问题，针对不同地区、不同类型城中村的具体情况，制定不同的改造策略，以多种改造模式对城中村进行改造。

（三）要按照“先安置后拆迁”的原则，规范拆迁程序

对列入改造计划的城中村，要提前做好前期调查、入户测量和房产确权等基础工作，并建立档案。对即将改造的城中村，要将总体安置方案和分户安置方案予以公告，并广泛听取被拆迁人的意见，应采取先建房后拆迁的程序安排，这样有利于消除被征收拆迁人的疑虑，节约拆迁安置过渡的成本，加快安置进度。同时，要提前加强安置区域的交通道路、社会服务等配套设施建设，增强公共配套服务，让搬迁户感受到搬迁地段随城市面貌的进一步改善，也有较大的增值空间。

（四）保障城中村村（居）民的合法权益，解决群众的后顾之忧

政府在政策思路上要以人为本，保障城中村村（居）民的合法权益，切实解决群众的后顾之忧。要对集体资产进行全面清产核资和产权登记，并把集体资产优先用于解决村居民的生活保障问题上。加快落实原村民的“市民待遇”，对医疗、教育、就业、保险、计生、户口管理等体制逐一盘点，并采取适宜方案尽快将村民纳入到“市民体制”。

（五）加强对城中村建房的监督和管理

目前，城中村内违法违建户较多，城中村的村（居）民在宅基地抢盖、加盖的现象较为突出，对违建和抢建、加建房屋的拆迁赔与不赔的问题，在具体工作上难以把握，赔偿了违建、抢建之风会越演越烈，也有违背政策之嫌；不赔偿拆迁工作难以开展，甚至上访。这就要督促相关部门切实加强对建房的监督和管理，夯实管理工作责任，打消村（居）民套取拆迁补偿资金的念头，做到补偿公平、群众不受损失，同时也能为拆迁改造创造有利的条件。

篇5

（清华大学公共管理学院，北京100084）

摘 要：租赁合同因交易专用性财产价值很大而无法自我调节时，有必要通过适当的规制结构加以辅助，使得承租人利益得到保障。其他国家和地区的城市更新通常采取安置承租人或者明确承租人对出租人损失补偿请求权的保障模式。在我国既无法律明文规定，政府机构又对非村民利益无力顾及的情况下，明确承租人损失补偿的请求权基础，使之可以通过司法途径实现权利救济是现实路径。基于后合同义务的损害赔偿请求权、代偿请求权、不当得利请求权三条路径可以作为承租人损失补偿的请求权基础，请求权的选择需依个案确定。

关键词 ：城中村改造；风险分配；后合同义务；代偿请求权；不当得利请求权

中图分类号：DF525

文献标识码：A

文章编号：1002-3933（ 2015 ）09-0114-14

收稿日期：2015 -04 -22 该文已由“中国知网”（ cnki．net） 2015年8月4日数字出版，全球发行

基金项目：中国博士后科学基金《大陆城中村改造与台湾都市更新财产权法律制度比较研究》（2014M550689）

作者简介：于凤瑞（1985-），女，河南新乡人，清华大学公共管理学院博士后、助理研究员，法学博士，研究方向：物权法与民法基础理论。

一、问题的提出

承租人有大量的“交易专用性资产”，包括装修、家具、邻里关系以及在工作、生活上所作的其他投资，城中村改造对承租人的居住及经营影响重大。

依据《土地管理法》及其实施细则，征收补偿的对象仅为土地所有权人、使用权人等物权人，作为债权主体的承租人未被纳入补偿范畴。国土资源部2010年修订的《征收土地公告办法》第6条规定：“被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人应当在征收土地公告规定的期限内持土地权属证书到指定地点办理征地补偿登记手续。”该规定将“其他权利人”纳入征收补偿范围，弥补了法律规范对征收过程中被征收人以外利益相关主体关注的欠缺。然而，该规定仅属于程序性规定，未规定租赁合同补偿安置的实体内容。而且，各地城中村改造除了征收方式外，还有保留集体土地所有权性质的改造方式，以及集体所有权直接转为国有的形式等，其不适用该规定。

再来参考与城中村改造最为类似的旧城改造，旧城改造适用国有土地上房屋征收补偿规定，已失效的《城市房屋拆迁管理条例》将房屋承租人确定为征收关系当事人，第27条规定了承租人的具体安置方式，承租权具有代位性。《国有土地上房屋征收与补偿条例》取消了上述规定，第23条仅授权各地对停产停业损失予以规定，承租人原来享有的代位权失去规范依据。

根据调研，政府在规划城中村改造时，一般只考虑产权人的安置，对于房屋承租人、合建人、买受人等非村民的安置则不介入，交由各村自行安排。但村民获得安置补偿资源是有限的，让非村民再来切分利益不符合“理性”。实务中，各村制定的补偿安置方案最多将在该村居住时间较长的房屋合建人与买受人纳入进来，鲜见对承租人的安置补偿。因此，承租人的损失补偿只能由当事人基于租赁合同自行协商，然而租赁合同纠纷却是城中村纠纷案件的重要类型之一，对承租人的损失补偿是争议焦点。

现有研究已经注意到将承租人作为征收关系人的必要性，对于如何补偿承租人方面，一种意见认为，征收公告之日尚未登记备案的，租赁权不予补偿；另一种意见认为，征收造成承租人损失的，待有权机关依法确定后，由征收部门予以补偿，或在征收协议中追加承租人，通过“三方协议”解决被征收人和承租人的损失。但现有研究多为提出观点，对“承租人有没有损失补偿请求权？请求权基础是什么？”这些实体问题欠缺系统梳理，尤其在城中村改造这一具体场域中租赁合同应如何处理，缺乏细微探究。

据此，本文将围绕城中村改造中承租权的安置，依次探讨两个问题：第一，租赁合同未约定对承租人损失补偿的情形下，承租人能否主张拆迁补偿？第二，如果承租人主张损失补偿具有正当性，其请求权基础是什么？文章结构也将以此展开，在对司法裁判进行评析的基础上，分析在当事人之间应当如何分配风险，并进一步讨论承租人请求损失补偿的法规范基础。

在讨论之前，首先需要界定承租人的范畴。实务中，形成租赁关系的原因比较复杂，有因政策原因形成的，例如直管公房，有因市场原因形成的，也有因规避法律形成的，如“以租代买”形式的小产权房，不同原因形成的租赁关系导致承租人的权利义务有重大差异。由于直管公房涉及历史与政策因素，“以租代买”小产权房的处理涉及集体土地流转的正当性评价，均已超越租赁合同这一单一的民事法律问题，因此，本文所探讨的承租人指基于市场原因形成的租赁关系中的当事人；同时，为集中论述，本文将租赁合同限定为有效合同。其次，需要界定承租人请求损失补偿的构成。参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第17条补偿金的构成，承租人请求损失补偿的内容包括：作为房屋价值一部分的装饰装修残值，因改造造成的搬迁补偿，以及经营性房屋租赁中承租人的停产停业损失。

二、承租人损失补偿请求权的正当性基础

城中村改造案件中，法院在认定租赁合同履行不能的具体原因时，有三种观点，一是明确其为不可抗力，二是明确否认其为不可抗力，三是对其不作定性②。在城中村改造是否属于不可抗力这一问题上，由于作为城镇化重要内容的城中村改造并非完全是一个令所有市场主体措手不及的突变过程，而是一个逐步演变的过程，当事人应当存在一定程度的预见和判断，因此改造无法满足不可抗力之“无法预见”构成要件。但由于城中村改造这一法律事实发生的客观性，不可归责于当事人，可以比照《合同法》第94条第1项的规定处理，产生合同解除、当事人之间适用风险负担规则的法律后果。

（一）司法裁判的分歧

城中村改造导致租赁合同解除，承租人能否请求损失补偿，一般依据租赁合同的约定来确定。根据司法实务的总结，涉案租赁合同对此的约定可归为两类情形，一是直接约定“如发生城中村改造，出租人对承租人所遭受的损失不承担任何责任”等条款，二是租赁合同未对承租人损失承担作明确约定或约定不明。两种情形下，法院判决各有分歧：

1．情形一中的分歧

虽然合同对当事人的风险负担有明确规定，但法院是否就应按照当事人约定径行裁判？是否需要从公平角度来审视当事人之间的风险负担规则？司法实务中，一种是严格按照当事人的约定进行裁判，出租人不对承租人给予任何补偿。例如，“林燕钰诉广州市领汇物业管理公司、猎德经济发展公司租赁合同纠纷案”中，法院认为租赁合同已明确约定“租赁期间内遇征地和拆迁，或城中村改造时，双方应无条件服从，甲方不作任何补偿给乙方”，也就是双方在签订合同时已经预见到讼争物业可能发生城中村改造而无法继续履行合同，如遇到此种情况，出租人不承担任何补偿责任。该条款意思表示清楚明确，不存在歧义，故承租人上诉认为该条款无效或应作出有利于承租人一方的解释的意见不予采纳。法院对合同条款的文义解释认为，承租人在签订租赁合同时应考虑必要的经营风险，发生城中村改造后其要求出租人予以承担没有依据。

另一种则从公平角度，认定出租人需就承租人投入部分承担责任。例如，在“王绍冲与昆明市盘龙滇池针织厂租赁合同纠纷案”中，租赁合同约定“承租人在租赁期间自建房产、装修设施遵循“来是建、去是丢”的原则；因国家市政建设的规划、征用土地或拆迁等，双方各自承担损失，国家补偿给甲方的归甲方，乙方的归乙方。”二审法院认为虽然双方合同约定了自建房产、装修设施遵循“来是建，去是丢”的原则，但该原则是建立在合同履行期满的前提下，目前双方仅过了三年就无法再继续履行合同，虽然不是因出租方的行为造成，但出租方因房屋被拆迁取得了补偿款，即使该补偿款中未计算承租人投入的厂房设备价值，但因出租方作为被拆迁人与拆迁人协商订立补偿协议时未考虑承租人投入的部分的责任应由其承担。该案法院对合同条款作补充解释，认定出租人在与拆迁入签订补偿协议时，应考虑承租人投入部分。

2．情形二中的分歧

在当事人约定不明的情况下，一种判决以当事人无明确约定为由，对承租人损失补偿请求权不予支持，如“陈鸿伟与广州市黄埔区文冲街文冲第十三股份经济合作社租赁合同纠纷”中，租赁合同中约定“在租赁期内，如遇“城中村”改造需要拆迁，则双方需无条件服从，征用单位按有关规定核算的临迁费文冲十三社占10%、陈鸿伟占90%，其他与陈鸿伟无关的补偿全归文冲十三社集体所有。”诉讼中，陈鸿伟主张文冲十三社应支付临迁费、装修补偿金、停产停业损失等，法院认为双方在《铺位租赁合同》中对此无约定，对该请求不予支持。

另一种则依据公乎原则和诚实信用原则，支持承租人的损失补偿请求权，如“吴敬雄、李业花、吴广强、吴庭辉与刘令姿租赁合同纠纷”中，租赁合同约定“如因不可抗力的原因，造成本合同无法履行时，双方互不承担责任；如遇国家征用或拆迁房屋，乙方有权获得国家赔偿旅业内装修费用”。法院认为，由于案涉房屋在交还出租人且交由开发商拆除之前，装饰装修物归承租人所有，补偿款作为装饰装修物的代位物，依照物权归属原则，归承租人所有。因此，在租赁房屋灭失之前，承租人可以就装饰装修物的赔偿要求与开发商、出租人进行协商，但是，出租人作为案涉房屋的所有人在没有解除租赁合同之前，即单方与开发商签订了《房屋拆迁补偿安置方案》。因此，出租人与开发商签订协议时一并处分了属于承租人的权利而使被上诉人最终得不到任何补偿，出租人的行为侵害了承租人的合法权益，故出租人应当对于承租人的装修损失予以适当补偿。

（二）司法裁判评析

1．情形一：司法裁判的启示

第一种情形下，法院裁判的逻辑是，当事人在缔结租赁合同时约定了发生城中村改造时的免责条款，则说明承租人能够预见到合同缔结后可能发生的风险，在此基础上仍然做出签订合同的决定，就表明其愿意承担由于合同风险所带来的损失。承租人如果利用诚实信用原则“去夺回已放弃的机会，即是恶意非信”。

情形一第二份裁判在当事人对风险承担有明确约定的情况下，认为出租人应当在与拆迁入协商订立补偿协议时考虑承租人投入的厂房设备价值，否则，该部分的责任应由出租人承担。相当于由出租人在履行通知承租人搬迁义务的同时，还须承担租赁合同解除后以协助承租人获得补偿为内容的附随义务。法院裁判的逻辑与前一判决迥异，但由于合同本身具有主观化与客观化两个方面，合同解释应不以文义为限，“出租人不对承租人做任何补偿”并不意味着承租人不能获得任何补偿，出租人应在其中承担协助义务。因此，法院从附随义务的角度对租赁合同作补充解释，要求出租人尊重承租人利益，以对待自己事务之注意对待他人事务，保证租赁合同当事人都能得到自己应得的利益，不得损人利己，并不违背合同解释的规则。对于租赁合同未约定或约定不明时争议的解决，能够提供有益思路。

2．情形二：司法裁判的问题焦点

如果说情形一租赁合同中明确约定当事人风险负担条款时，法院认定出租人对承租人不承担任何责任尚有依据的话，对于租赁合同没有对涉案房屋被拆除时装修款、搬迁费、停业损失等补偿款归属予以约定或约定不明的情形下，法院直接裁判承租人损失补偿请求不予支持，则显得理据不足。这一问题也是本文关注的中心。

城中村改造主体是取得拆迁行为许可证的单位，其拆迁行为必须经过政府批准才能实施，含有公共权力的成分，而政府拆迁主管部门在批准对某地进行拆迁前，亦要对拆迁后的建设方案进行考察，对有利于城市建设总体规划的才予以批准。正是因为这一客观原因，出租人才可解除与承租人的租赁合同。如按照出租人完全免责来处理租赁合同，将产生以下问题：一方面，出租人以客观原因导致合同履行不能为由请求免除责任，同时得到回迁安置及搬迁费、停产停业损失等补偿；另一方面，承租人承担搬迁费、装修损失、停产停业损失等不合理的负担。承租人投入了资金，却不能获得相应补偿，在情理上难谓公平。

这一司法实务现状的主要原因在于对合同条款的严格解释，即在当事人合同约定不完全的情形下，法院必须尊重当事人订立的合同，根据合同条款执行合同，不必考虑当事人在实际生活中的具体状态和联系，更不必考虑合同的结果或结局。“法院在处理合同案件中的作用是非常有限的，公平正义所发挥的作用同样有限。”如情形二中前一判决所示，司法实务中，在法律没有特别保护承租人的倾向时，法官通常不会支持承租人基于租赁合同而做出的“信赖性”投资。

退一步而言，如果出租人拒绝对承租人予以损失补偿，承租人则会诉诸法院。如果承租人拒绝搬迁，出租人也将不得不诉诸司法机关，寻求强制搬迁，因搬迁时间耽搁而难以得到的搬迁奖励金、回迁房摇号顺序的延后也会给出租人带来相当大的损失，承租人与出租人形成一定程度的双边垄断关系，双方都会有机会主义或策略性行为的动力，其围绕是否补偿承租人损失而进行的讨价还价成本只会增加而不会减少。总之，对于城中村改造中承租人的损失补偿而言，若无规则而仅凭当事人自行调节，很容易发生逆向选择的后果。正如威廉姆森指出的，在交易专用性财产价值很大而无法自我调节时（如企业将上下游产业整合在一起），便有必要通过适当的规制结构加以辅助。

（三）如何分配风险

事实上，诠释和说明合同的整个过程都贯穿着交易公平的观念，因此在合同案件中尽量保证交易中某种合理的互惠是法院职责中的一个重要部分。就现代社会的发展来看，经济交易日趋复杂和长期，当事人很难事先将所有的风险分配妥当。而且，现代法的发展在很多方面已经对合同自由进行了限制，以达到实质公平，“当合同当事人在合同中表达不清楚或不完整时，法官完全是根据‘当事人的意愿是要订立公正和符合社会利益的合同’这一推定对合同作出解释”，因而，法院作为理性第三人对合同进行调整可能更能平衡当事人的利益。

更何况，发生城中村改造时，作为房屋所有权人的出租人可以直接与改造主体进行谈判，获得安置补偿。正如阿狄亚所言，“即便某人并没有承担因事件异常发展使得合同履行不能的风险，但是，如果在合同履行不能时，他能通过向第三人追偿而得到某种救济的话，那么他就应承担这种风险，或者法院认为将这一风险强加于他是合情合理的”。

这与合同的最优风险分配状态相符：将风险配置给能够进行最优预防的一方，如预防成本最小者或者风险承担成本最小者。认定优位风险承担者，三项标准具有决定意义：可能性评估标准（谁更知晓风险发生的可能性）、损害评估标准（谁更知晓风险发生的后果）、交易成本标准（谁处于分散这些风险的最佳位置）。最优风险分配构成了一个默示规则，当合同中风险分配不明时，就可以按照这个默示规则对合同进行解释。如在租赁合同签订后发生城中村改造，合同不能继续履行，按照合同法规则的一般处理是，依据免责条款免除出租人的责任。但是按照最优风险分配理论，在签订拆迁补偿协议过程中，改造主体直接与房屋所有人协商，对于在城中村改造中遭受损失的风险，与承租人相比，出租人显然是最优的预防者。出租人对城中村改造以及损失补偿的构成有更多信息，可以与改造主体直接进行讨价还价，并且预防产生的收益也将内部化为出租人的收益（减少事后与承租人的纠纷）。不预防则造成了外部性的外溢，使承租人受到损失，这种行为构成对诚信交易暗含条款的违反。因此，在租赁合同中没有约定或者约定不明的情况下，不应完全免除出租人对承租人拆迁损失的补偿责任。

“除法律的基本价值外，公共政策也是民法的考虑因素”，支持承租人的损失补偿请求权是城中村改造“公共利益”属性的内在要求。目前大陆各地城中村改造大部分是以开发商介入的民办形式进行，改造后的不动产由村民与开发商获取，表现出“私用征收”的特点，即征收财产的目的在转移所有权给私人或透过私法或公法行为供私人特别使用，而不提供公众使用。在此过程中，原先在此租住房屋用于居住或者经营的承租人被迫离开以外，开发商的逐利性使得被改造的村庄往往在区段较好、地价较高的区位，如此，不仅没有达到增加房源供给的目标，普通市民还要承担由于改造所带来的高房价问题。基于城中村改造的公共利益属性，在旧村落得以重建、村民居住环境得以优化的同时，使更多非村民能够共享城市化的成果，确保改造具有更扎实的民意基础，才是改造具有正当性的基础。

三、承租人请求损失补偿的法规范基础

大陆周边国家及地区的城市更新法律制度，对承租人利益的保护，一般采取两种方式，一是协助提供安置，二是支付损失补偿。日本1969年颁布的《都市再开发法》对都市更新单元内承租人的补偿予以规定，2002年颁布的《集合住宅重建促进法》进一步规定了为房屋承租人提供出租住宅之租金优惠、补助搬迁费等措施。台湾地区《都市更新条例》第37条规定了都市更新单元内出租土地及建筑物之处置，在契约对承租人补偿未约定情形下，承租人得向出租人请求一定金额的补偿。香港地区租户占城市人口相当大比例，承租人利益尤其受到关注，根据香港城市重建局于2011年2月24日新修订的《市区重建策略》，受影响租户的安置意愿、住屋意愿、就业意愿、工作地点、社区网络等是城市重建局对城市更新进行社会影响评估的重要内容（37条），并须就存在问题提出舒缓措施。城市更新中，区分住宅自住业主、空置及出租住宅业主以不同的补偿及特惠金的安排（26条）。凡在市建局项目冻结人口调查时登记的合资格租户，在其业主与市建局达成交易后，可获安置（32条）。对于商业租户，城市重建局会尽可能在重建项目同区物色合适处所，以协助受影响的商铺营运者能迁往同区另一处所继续营业，并会协助受影响的商铺营运者租用在完成的重建项目内的铺位（28条）。

而对于大陆而言，在法律既未对城市更新过程中承租人损失补偿予以明文规定，仅安置村民就已经“焦头烂额”的政府又无暇顾及包括租户在内的非村民利益的情形下，探寻承租人损失补偿的请求权基础，通过司法途径实现租赁合同当事人利益平衡是权宜之计。“公共政策得到执行的最佳方式是通过私人提起民事案件的形式实现”，这对于保障城中村改造等城市更新活动的正当性，使之符合“公共利益”目的，意义重大。具体而言，可以从三条路径来探寻：

（一）基于后合同义务的损害赔偿请求权

作为诚实信用原则的具体体现之后合同义务是合同法中的强行性规范，不以当事人约定为前提。20世纪70年代Macneil提出关系契约理论，对古典合同理论进行反思，认为合同的内容可以是允诺的内容，也可以是非允诺的因素。Macneil将合同规范放在一个行为轴线上进行分析，轴线的一端是个别性合同规范，另一端是关系性合同规范。根据关系契约理论，从当事人以缔结契约为目的开始交涉到纠纷解决之前，当事人是一个以．诚实信用原则为轴心的既相互矛盾又相互依赖的利益共同体，双方权利义务不仅由契约决定，同时也由因各自地位的具体要求而应承担相应的诚实信用义务来决定。在遇到意外事件产生利益的重大不平衡时，一方当事人不能获得过分的利益，另一方当事人也应当有适当途径摆脱过分不利的局面。显然，后合同义务具有明显的关系性契约规范特征。

协助承租人获得拆迁补偿是租赁合同当事人作为利益共同体的重要内容，在法律性质上可以定性为租赁合同因城中村改造而终止的后合同义务。由于租赁合同发生城中村改造这一客观原因而自动解除，在法律未规定，当事人对风险负担也未约定或者约定得模糊不清的情况下，租赁合同自动解除难以使风险在当事人之间得以自动分配。“契约是一种社会过程”，此时出租人基于其产权人地位的信息优势使得其在租赁合同终止之后，协助承租人处理契约终了的善后义务，仍应根据承租人的请求，与改造主体进行沟通，尽到协助承租人获得补偿的义务。我国《合同法》第60条第2款规定了合同进程中的附随义务，第92条规定了后合同义务，《最高人民法院关于适用（合同法）若干问题的解释（二）》（法释[2009]5号）第22条进一步规定了当事人违反后合同义务的损失赔偿责任。如果出租人应当考虑到承租人的投入，而未考虑，在签订拆迁补偿协议时，一并将承租人的利益处分，使承租人得不到补偿，则构成对承租人合法权益的侵害，应当承担损害赔偿责任。

在对出租人违反后合同义务的归责原则方面，法释[2009]5号第22条没有明确主观要件是否需要过错。后合同义务派生于诚实信用原则，要求当事人对维护相对人的给付效果及固有利益尽到相当的注意义务，在主观要件上要求当事人没有过错，方能维护当事人之间的利益平衡。而且后合同义务并非基于当事人的意思自治，在内容上具有不确定性，既然其在当事人之间形成一种“法定债之关系”，因此对当事人的主观方面应当有所要求。在关系契约理论看来，后合同义务的目的在于实现实质公平。如果后合同责任的构成采过错责任原则，适用“谁主张、谁举证”的举证规则，那么从获取证据的角度来看，承租人需要举证出租人存在主观过错比较困难，而在交易习惯确定的条件下，出租人对自己的主观意思非常清楚，是否有免责的事由（比如，其获得的拆迁补偿款中不包含装修损失补偿、搬迁费等）在自己掌握之中，让其承担举证责任比较公平。因此，可以运用过错推定原则，使出租人举证证明自己没有过错或有免责事由，不能举证的，推定为有过错。

对于出租人应当对承租人获得损失补偿承担协助义务，会产生的质疑是：可能会诱发当事人倒签租赁合同的日期而申报虚假承租权。如果承租人和出租人获得的拆迁补偿总额可以超过没有租赁时能获得的补偿额，更容易诱发这种虚假申报行为的发生，因此承租人行使拆迁补偿请求权应以租赁权登记备案为条件。笔者认为登记固然可以有效预防虚假租赁，但在我国尚未建立起有效的租赁权登记制度的情况下，通过承租人占有事实的认定同样也可以起到预防假性租约的问题。例如，法释[2009] 11号即强调占有对租赁权公示性的意义，其第6条规定，出租人就同一房屋订立数份租赁合同，在合同均有效的情况下，承租人均主张履行合同的，人民法院按照占有、登记、合同成立时间为顺序确定履行合同的承租人，并由承租人对其占有事实承担举证责任。最高院的这种解释是符合实践的，由于我国房屋租赁合同登记备案的主要意义在于实现城市流动人口管理，实务中，当事人将租赁合同登记备案的数量较少，赋予占有以更强的对抗效力有利于司法实践具体操作。

城中村改造中，承租人主张赔偿损失时，应当持有效的租赁合同以及合法占有租赁房屋的证明材料，对其占有事实承担举证责任。有学者认为“……占有分直接占有与间接占有、一次占有与持续占有，如何认定占有存在需进一步解释的问题。占有的公示程度太低……”实质上，在认定承租人占有事实方面，占有制度已有成熟的参考要件，可予以借鉴，即以当事人对物有事实上的管领力为判断标准，对于不动产而言，表现力对物有利用的事实。具体到承租人占有房屋客观要件的判断，须考虑以下三方面因素：第一，从空间上看，承租人与房屋须有一定的结合关系，即承租人与房屋已有场所上的结合，并足以使他人认识到房屋与承租人的这种结合关系。此时，从社会观念上看，承租人对房屋已处于可排除他人干涉的状态。第二，从时间上看，承租人与房屋在时间上须有相当的继续性。第三，从法律关系上看，承租人与房屋因租赁关系的存在而结合，承租人基于租赁关系享有请求权。对于非住宅用途的租赁关系而言，承租人需证明其在拆迁之前取得合法、有效的营业执照。

当然，对于承租人主张的装修补偿，法院审理案件过程中，查明承租人何时完成装修非常重要，这对于认定当事人对装修损失风险的预期是十分关键。如果承租人明知要进行城中村改造，依然大量投入进行装修，则应当自行承担损失扩大的责任。

（二）代偿请求权

在因不可归责于债务人的事由为履行不能时，以债权人别无损害赔偿请求权，代偿请求权最能发挥其效用。所谓代偿请求权，是指债务人因与发生履行不能的同一原因，取得给付标的的代偿利益时，债权人对于债务人可以请求偿还其代偿利益的权利。《德国民法典》第285条以及台湾地区“民法”第225条对其作了规定，其制度基础在于“基于衡平思想，并斟酌当事人可推知之意思，旨在调整失当之财产价值的分配，属于法定之契约补充解释”。我国《合同法》虽没有直接规定债权人可以享有代偿请求权，但在解释上宜承认可以成立债权人代偿请求权。

承租人能否主张代偿请求权还需分析其是否符合代偿请求权的构成要件。一般而言，代偿请求权需具备四个要件：（1）须有给付义务；（2）须因不可归责于当事人的事由而致使给付不能；（3）须因给付不能之事由，对第三人有损害赔偿请求权；（4）给付客体与损害赔偿须具有同一性。如此看来，城中村改造中，租赁物被拆迁情形下，承租人主张代偿请求权的关键问题在于租赁合同关系是否符合要件四？

对该问题存在争议，否定说认为，由于此时出租人所负债务，为租赁物之供与，但其获得的补偿和补偿请求权则是基于租赁物的所有权，这种补偿和补偿请求权并不是租赁物使用收益所得利益之替代，因而二者之间缺乏同一性，承租人不享有代偿请求权。然而，由于代偿请求权“系自公平之立场所认之制度，应以其代偿移于债权人是否公平以为断”，出于对债权人的保护，在确定同一性时应避免过分严苛的条件。况且，租赁关系中，代偿请求权的同一性要件也存在适用的例外情形，即出租人所获得的赔偿中包含了其所负担的提供使用可能的义务时，承租人可请求其交出赔偿中包含的该部分代偿利益。具体到城中村改造而言，如果出租人获得赔偿中包含了停产停业损失、搬迁费、装饰装修补偿等，由于这些赔偿对应于承租人对租赁物的具体用益，具有明显的代偿利益属性，因此，承租人可要求出租人交付拆迁补偿中的该部分代偿利益或者将其请求权让与己方。

关于代偿请求权构成要件之“损害赔偿”是否包括城中村改造中的拆迁补偿？一般而言，损害赔偿，系指因侵权行为或债务不履行所负之赔偿责任，或保险契约之损害赔偿，就文意言，似不包括具有公权性质的拆迁补偿费在内。基于公平原则，使债务人返还因标的物给付不能而取得之代替利益，为贯彻立法上价值判断，关于所谓损害赔偿，应从广义解为包括土地征收地价补偿费在内。因此，出租人获得的本应归于承租人的装修补偿、搬迁费、停产停业损失等可构成代偿请求权之客体。

（三）不当得利请求权

代偿请求权与不当得利制度的法理基础均为衡平思想，旨在矫正当事人之间的利益失衡，德国民法理论上有种观点即认为“代偿请求权制度是侵害权益型不当得利的特殊情形”。代偿利益是代偿请求权的核心，具体到城中村改造中的租赁关系，代偿利益即出租人获得的停产停业损失、拆迁费、装修补偿费等，系本应归属于承租人的利益，若由出租人获得，则违反权益归属秩序，构成不当得利，承租人可依《民法通则》第92条请求出租人返还不当得利。

根据不当得利的类型划分，此时的不当得利属于非给付不当得利中的侵权型不当得利。实质上，如果出租人在签订拆迁补偿协议时，本应考虑承租人的利益而未考虑，由此取得利益，并造成承租人损失的，对承租人而言，可能发生不当得利请求权与侵权请求权之间的竞合。但由于二者在构成要件上存在差异，承租人主张侵权请求权的成本较高：城中村改造中，由于承租人不参与拆迁安置的协商过程，因此对租赁物补偿的评估及其具体构成并不知悉，若适用侵权行为的证明责任，由承租人对出租人行为的违法性、损害后果、因果关系以及出租人过错承担举证责任，无疑其证明责任较重，很可能因出租人没有过错而使承租人难以获得已支出费用的补偿。对比而言，承租人行使不当得利请求权，则能够省去部分举证责任，只需证明“出租人受有利益”、“己方因此受有损失”以及“没有合法根据”。

司法实务中的争议是，“没有合法根据”的举证责任承担问题。依据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第2条，原则上应由受损方承担证明责任，但也可依据第7条由受益方承担。笔者认为，在城中村改造这一场域中，承租人无需对“没有合法根据”承担举证责任。原因在于：城中村改造属于因第三人行为的不当得利，损益变动并非因承租人行为引起，故承租人无法将“没有合法根据”的要件转换成特定的积极事实并加以主张和证明。此时“没有合法根据”近乎于一种实质上的消极事实，从而给承租人的举证带来极大困难。而作为房屋所有权人的出租人，参与了拆迁补偿的协商过程，始终处于损益变动的具体过程之中，更容易提供受益有法律上依据的原因之证据。在租赁合同当事人无事先约定的条件下，这种损益变动是在何种情况下和基于何种原因发生的，应当属于作为受益人的承租人所支配的空间领域。因此，对这种损益变动存在合法根据的事实，应由受益人承担举证责任，否则即可成立不当得利。

法律适用中，对于剩余租赁期内装饰装修残值的返还，法释[2009] 11号第11条第4项规定“由双方按照公平原则分担”，采取公平分担风险模式，将本应由承租人获得的剩余租赁期内的装饰装修残值，由双方共同负担，难谓公平。出租人虽然可以基于添附取得装修物的所有权，取得他人财产而使自己的财产增值取得利益，但没有保有所取得之利益的正当性，产生不当得利，出租人应当向承租人返还因其增添附属物所因其的财产的增值利益（装修残值补偿）。由于该项第二款接着规定“法律另有规定的，适用其规定”，《民法通则》效力高于司法解释，且不当得利请求权亦具有独立性，承租人有权援引《民法通则》第92条，行使不当得利返还请求权，法院不得以法释[2009] 11号第11条已有规定为由，不支持承租人的请求。

需要说明的是，不当得利的功能，在于使受领人返还其无法律上原因所受的利益，其所谓致他人“损害”与侵权行为的“损害赔偿”亦有不同，“不当得利请求权，系以使得利人返还其所受利益为目的，非以相对人所受损害之填补为目的”，因此，承租人主张返还不当得利的范围并非自身遭遇的实际损失，而是以出租人获得的经出租人同意承租人投入的装饰装修费用、搬迁费、本应归承租人所有的停产停业损失部分等补偿额为限。

（四）请求权的选择

承租人行使何种请求权，需要结合个案来选择：

1．当出租人获得补偿款中不包括装修补偿、停产停业损失、搬迁费时，由于出租人并未获得相应利益，不符合代偿请求权与不当得利请求权的构成要件，承租人损失补偿的请求权基础只能从出租人是否适当履行后合同义务角度来探寻。

2．当出租人获得补偿款中包括装修补偿、停产停业损失、搬迁费时，上述三项请求权构成竞合关系，承租人得选择使之。其中一个请求权因达到目的而消灭时，其他请求权亦因目的达到而消灭；反之，就一个请求权因目的达到以外之原因而消灭（如罹于时效）时，则仍得行使其他请求权。换言之，当事人选择不当得利请求权或者代偿请求权作为请求权基础的，其损害赔偿请求权并不当然归于消灭，在不当得利请求权或者代偿请求权还不足以填补承租人损失之情形下，承租人还可以行使损害赔偿请求权以填补其损害。

3．各个请求权的构成要件、举证责任多有不同，主张何者，直接影响案件的处理结果。行使基于后合同义务的损害赔偿请求权，其构成要件特别强调出租人的行为的违法性、损害的发生程度、出租人主观的过错程度，并以此决定出租人应否承担责任以及承担责任的范围。而行使代偿请求权与不当得利请求权，其构成要件强调出租人因改造而受有利益，目的在于返还出租人所受得利益，返还利益的范围以出租人实际获得的不当利益为限。尽管如此，在出租人取得之利益多于承租人的损害或者承租人难以证明损害的发生程度而出租人受益尤其明显的情形下，承租人行使不当得利请求权或者代偿请求权意义尤为显著。

结语

世界其他国家和地区通常采取由城市更新主体对承租人予以安置或者出租人对承租人予以补偿的方式，作为租赁合同未约定或约定不明的补充。而在我国既无法律明文规定，政府机构又对非村民利益问题无力顾及的情况下，明确承租人损失补偿的请求权基础，使得“尚未上升为权利的法益”可以通过司法途径实现救济，不仅是民法公平原则与风险负担规则的要求，更是“以人为本”新型城镇化的重要内涵。承租人损失补偿请求权基础可以从基于后合同义务的损害赔偿请求权、代偿请求权、不当得利请求权三个方面来探寻，具体行使何种请求权，需依个案情形来选择。

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一、指导思想和工作目标

指导思想：以科学发展观为指导，按照“解放思想、拼搏实干、争先进位、跨越发展”的总体要求，围绕争创省级园林城市、建设生态县城，坚持齐抓共管、综合治理、标本兼治的原则，统筹谋划，突出重点，协同推进，大力开展城市环境综合整治，全面提升城市规划、建设、管理水平，展现生态园林宜居城市的良好形象。

工作目标：围绕群众普遍关心的热点、难点问题，立足治脏、治乱、治差，搞好绿化、美化、亮化、净化、硬化，治理乱搭乱建，规范广告设置，加强重点街道的环境整治，完善城市基础设施，建立城市管理长效机制，改善城市环境质量，逐步实现设施优良、交通顺畅、环境优美、秩序井然的目标。

二、综合整治的主要内容

(一)城区环境卫生整治

按照“城乡一体、统一管理，政府出资、社区参与，市场运作、多方联动”的模式，建立科学长效的城市环卫管理机制，全面提升城市环境质量。

1、清扫保洁

县城区20条主次干道清扫保洁由县市容环境卫生管理处负责，包括：东山路、西山路、东原路、平湖路、宿昌路、兴东一路、兴东二路、金山路（市场）、后屯市场路、银山街、幸福街、县城东出口、龙山街、佛山街、白佛山前大街、香山街、汇河街、望山街、汶河街、稻香街，总长度42.9公里，清扫面积219.87万平方米。

城中村（社区）小巷由镇责成各社区成立专门环卫队伍进行日常清扫保洁。

城区集贸市场由县工商局牵头，相关社区成立专门环卫队伍，进行日常清扫保洁。

2、垃圾清运

城区主次干道产生的垃圾由县市容环境卫生管理处负责清运；城区各机关团体、企事业单位、居民小区（物业公司）等单位的垃圾，由各单位与县市容环境卫生管理处签订清运合同，管理处负责统一清运。

城中村（社区）要按城市规划及旧城改造规划，合理选址建设地下垃圾中转站，收集本社区所产生的垃圾，并与县市容环境卫生管理处签订合同统一清运。

城区集贸市场由县工商局和社区选址建设垃圾中转站，收集市场所产生的垃圾，并与县市容环境卫生管理处签订合同统一清运。

城区建筑垃圾，由各建设单位在办理施工许可证时按建筑垃圾产生量交纳统一清运处置费，县市容环境卫生管理处负责统一清运。

3、经费保障

城区主次干道垃圾清扫保洁、处置费由县财政承担。

城中村（社区）小巷垃圾清扫保洁、处置费按照县、镇、村各1/3的比例分担，由县财政通过与镇的财政结算体制统一扣缴。

机关团体、企事业单位、各居民小区（物业公司）的生活垃圾清运、处置费由县市容环境卫生管理处按规定收取。

城区集贸市场按有关规定由管理单位收取垃圾清扫保洁、处置费，并交至县市容环境卫生管理处。

(二)城区市容市貌整治

1、整治乱搭乱建。加大对城区乱搭乱建现象的查处力度，依法拆除城区主次干道两侧铁屋棚厦、残墙断壁等影响城市景观的违法建筑物、构筑物和其他设施，把县城出入口、城乡结合部、主次干道作为重中之重进行彻底清理，对沿街建筑进行粉刷、镶贴。规范沿街施工工地，临时工地应设置高1.8米以上的遮挡围墙。加大对乱搭乱建的监控力度，严禁出现“探头”市场，杜绝新的违法建筑物、构筑物的出现。牵头单位：县城市管理综合执法局。协助单位：县建设局、公安局、工商局、镇

2、整治户外广告。对县城所有街道广告设置进行全面整治，维修更新。沿街经营房的广告牌匾一律按统一规格标准、统一制作材料（铝塑板）、统一悬挂高度，由县城市管理综合执法局统一进行审批设置，并安装射灯或霓虹灯；楼顶广告一律按霓虹灯广告设计安装。严禁沿街业户乱设彩虹门、条幅、灯箱、橱窗、门窗不干贴字画、户外广告牌等现象，坚决取缔人行道上的地栽式、跨街（路）式、框架式广告、灯箱及悬挂的条幅，杜绝乱写乱画、乱贴乱挂及街头小广告等违法现象。牵头单位：县城市管理综合执法局。协助单位：县建设局、文明办、工商局、公安局、镇

(三)城区集贸市场整治

按照“分区规范、按类设置、集中入市”的要求，重点整治县城汇河街、望山街、汶河街、西山路、兴东二路、四海城、汽车站附近及赤脸店社区内集贸市场及马路市场，严禁占用主次干道经营，禁止主次干道店外经营，引导背街小巷商贩进入市场经营。牵头单位：县工商局。协助单位：县建设局、城市管理综合执法局、公用事业局、公安局、卫生局、镇

(四)城区交通秩序整治

实施畅通工程，整顿规范城区内所有机动车、出租车、三轮车运营。搞好城区内停车场规划建设，严禁占用机动车道和人行道停车。彻底清理东山路南段、西山路南段、东原路中段等主要街道两侧无证洗（修）车、马路洗（修）车和配件商店门前洗（修）车等影响城市环境的行为。整顿治理出租车市场秩序，出租车辆按指定地点停放，重点规范汽车站内外经营秩序，方便车辆出行。配套建设各类道路设施、交通标志和交通管理设施，在城区所有交叉路口安装道路走向、名称指示牌。牵头单位：县交通局。协助单位：县公安局交通管理大队、城市管理综合执法局、建设局、工商局、质监局、镇

(五)城区亮化工程整治

龙山街、佛山街(东起水泥厂，西至东原路)更换中华灯；西山路北段（古楼至汽车五场）安装路灯；汇河街、望山街、汶河街路灯安装分步实施；城区主要道路沿街建筑物安装霓虹灯、射灯。牵头单位：县公用事业局。协助单位：县建设局、城市管理综合执法局、沿街楼房权属单位和个人

(六)城区市政基础设施整治

城区主要街道两侧设置高档次垃圾箱、果皮箱，增加地下垃圾中转站等环卫配套设施；全面清理疏通城区防洪管沟，确保汛期行洪安全；更换城区道路损毁排水沟盖板，确保行人安全；对城区各种架空管线集中治理，东山路、西山路、龙山街、佛山街、稻香街等主要街道架空管线一律下地，消除空中“蜘蛛网”。牵头单位：县公用事业局。协助单位：县广播电视局、供电公司、联通公司、移动公司、铁通公司

（七）城区绿化工程整治

对城区广场绿地进行苗木补植、增绿，提高绿化档次和水平；各居住小区严格按照规划设计建设绿地，使绿地率和绿化覆盖率均达到标准要求；建设17片生态景观林，搞好济菏高速公路至县城连接线、稻香街两侧绿化带和白吉河沿岸等区域绿化美化，严禁砍伐城区行道树等苗木。牵头单位：县公用事业局。协助单位：县建设局、林业局、房管局、行管局、镇

三、重点工程建设

1、高速路出口至平湖路配套建设。全长3.4公里，控制红线宽度90米。完成非机动车道、人行道、排水沟、路灯亮化、景观绿化的规划设计和施工建设。责任分工：县公用事业局负责实施建设。

2、龙山街、佛山街环境综合整治。东起水泥厂，西至平湖路，全长3640米。对沿街建筑进行粉刷、镶贴，实施管线下地，更新安装路灯。责任分工：建设局负责规划设计；公用事业局负责综合协调、路灯安装；其它整治任务由县指挥部组织沿街部门、单位和个人实施。

3、博物馆、展览馆建设。按规划建设博物馆、展览馆，建筑面积12000平方米。责任分工：建设局负责规划设计；镇、房管局负责拆迁安置；国土局、文体局负责组织施工建设。

4、白佛山中轴线框架道路建设。北起佛山街，南至望山街，北段设两条平行道路，各长970米；南段长155米。实施道路硬化、人行道铺设、道路绿化。责任分工：建设局负责规划设计；公路局负责施工建设。

5、县城旅游码头及清河生态公园建设。建设城标、道路、绿化及码头服务区、观水亭台、长廊等各种基础设施，打造具有鲜明生态自然特色、良好服务功能和休闲娱乐功能的大清河水上乐园。责任分工：建设局负责规划设计；交通局负责大堤以南码头及公园建设；财政局负责主题大堤以北雕塑及生态公园建设。

6、西山路南段综合整治。北起四海城转盘，南至流泽大桥，重点清理占道经营、店外经营，实施绿化改造、人行道硬化、建筑物美化等工程。责任分工：建设局负责规划设计，组织实施；镇、公用事业局、城市管理综合执法局、交通局配合。

7、西山路北段道路建设。从古楼商场经闫村、殡仪馆向北与新105国道交汇，全长3000米。铺设沥青路面，部分路段安装路灯。责任分工：交通局负责道路路面的铺设；公用事业局负责人行道铺设、路灯安装及绿化建设。

8、县城生态景观林建设。建设十七片生态景观休闲林。责任分工：林业局负责规划设计和总体协调；其他部门和单位按分工进行建设。

9、垃圾处理场建设工程。完成填埋一区、二区及场内污水处理、办公楼等配套设施建设。责任分工：公用事业局负责建设。

10、污水处理二期、中水回用建设工程。完成2.5万吨氧化沟土建及处理设备安装；中水回用工程完成设备安装和输水管网铺设。责任分工：公用事业局负责建设。

11、白吉河整治。北起银山街，南至汇河街，全长1700米，河道蓝线宽度为45米，绿线宽度为90米。砌筑石护坡，实施雨污分流，搞好沿岸绿化美化。责任分工：公用事业局负责实施。

12、王台水厂、城区东二级加压站扩容建设工程。新建日供水6万吨水厂，2009年完成土地征用、地质勘测、环评、可研报批立项等前期工作，2011年全面竣工；城区东二级加压站扩容建设，2009年完成600立方米水池、提水泵房及综合服务楼建设。责任分工：公用事业局负责建设；建设局、国土局配合。

13、天然气扩容建设。新增居民、饮食业用户2000户，新增工业用户2户（九州钢业、兆宇石油管）。责任分工：公用事业局负责实施。

14、稻屯洼国家城市湿地公园建设。实施稻屯洼水质净化工程，处理能力为10万立方米/天。责任分工：环保局、镇负责实施。

15、城中村和旧城改造。实施李泉子、后屯、焦村、焦园、一担土等城中村改造，对原橡胶厂、乡镇企业局、糖茶公司、煤气公司等四处旧城区进行改造，建筑面积40万平方米。责任分工：镇政府负责城中村改造；建设局、房管局负责旧城区改造。

16、县城公厕建设。按照旅游强县和省级园林城市标准，建设改造公厕20处，其中按三星级标准建设改造6处。责任分工：旅游局负责按照旅游强县标准建设6处三星级公厕；公用事业局负责其它公厕的建设。

17、廉租房建设。为解决城区低收入家庭住房困难问题，2009年完成20套廉租房建设，至2013年建设廉租房100套。责任分工：建设局负责规划设计；房管局负责实施建设。

18、龙王湾建设。对高级中学东北侧龙王湾进行整治，底部做防渗处理，周边砌垒石护坡，设置拦水坝，建设水体休闲景观。责任分工：建设局负责规划设计；水利局、高级中学负责龙山街南侧的建设；人口和计划生育局负责龙山街北侧的建设；镇负责附属物清除。

19、规划编制。完成县城总规、新区控规、县城旅游码头及清河生态公园景观建筑性详细规划，施工图设计，县城中轴线城市设计，县城绿化系统规划等建设规划。

四、综合整治时间安排

这次集中整治活动共安排约十个月的时间，从3月5日开始至12月30日结束，分三个阶段进行：

（一）宣传发动阶段（3月5日—3月10日）。召开全县城市形象提升工程实施动员大会，统一思想，提高认识，增强各级、各部门、各单位搞好这次集中整治活动的责任感和自觉性。各责任单位制定具体整治方案，明确任务，强化责任，健全组织，落实人员。电视台、报社等新闻媒体开辟城市形象提升工程宣传栏目，广造声势，烘托气氛，为活动顺利开展营造良好舆论氛围。

（二）集中整治阶段（3月11日—9月30日）。县城市形象提升工程指挥部统筹抓好各项整治工作，各责任单位根据具体整治方案，进行集中清理和整治。

（三）巩固提高验收阶段（10月1日—12月30日）。进一步巩固整治成果，建立完善各项制度，形成环境整治长效机制。县城市形象提升工程指挥部组织检查验收小组，对整治情况进行督导、检查、验收，对整治效果显著的路段及单位进行通报表彰奖励，对行动迟缓、整治不力的路段及单位进行通报批评。

五、组织领导

（一）加强组织领导，明确任务分工。为确保整治工作顺利进行，县里成立了县城市形象提升工程指挥部，在县公用事业局设立了指挥部办公室。各责任单位要按照职责分工，各司其职，各尽其责，积极参与整治活动，创造性地开展工作，做到上下联动、全面推进，确保各项目标任务落到实处。

（二）广泛宣传发动，营造浓厚氛围。要营造正确的舆论导向，突出主题，集中时段宣传城市形象提升工程的重要性、必要性，使群众理解、干部支持，为工作顺利开展创造良好条件。大力宣传综合整治过程中涌现出的先进典型，及时推广新经验、新做法，提高整治成效。对工作敷衍、措施不力、成效不明显的责任单位要进行公开曝光。

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关键词：控制性详细规划；城市设计；旧村改造；运用

Abstract: in this paper, the transformation of old villages in the city as an example, combining foreign experience, analysis of city design in regulatory detailed planning on the issues.

Keywords: regulatory detailed planning; city old village transformation; design; application

中图分类号：TU984文献标识码：A文章编号：2095-2104（2013）

近二十余年来我国城市规划事业取得长足发展，随着城镇化水平的迅速提高，城市建设的飞速发展，对城市规划工作提出了更高的要求。控制性详细规划作为城市规划管理的直接依据，起着连接总体规划和修建性详细规划的关键作用。城市设计是对城市体型和空间环境所作的整体构思和安排，贯穿于城市规划的全过程，控制性详细规划层面的城市设计是控制性详细规划的有机组成部分，是对控制性详细规划的深化和补充。笔者针对在城市设计与控制性详细规划的结合中存在的一些问题，结合《威海市田村旧村改造控制性详细规划》等实践工作对其进行分析研究。

一、项目概况

（一）规划背景

威海市位于山东半岛东端，地理位置在东经121°11′－122°42′、北纬36°41′－37°35′之间。市域的北、东、南三面为黄海环绕，西与烟台市接壤，整个海岸线长985.9公里，东及东南与朝鲜半岛和日本列岛隔海相望，北与辽东半岛隔海对峙，东西最大横距135公里，南北最大纵距81公里。

随着城市环境的逐步提高，城中村的问题也逐步体现出来，城中村中较差的居住环境和治安状况逐渐不能适应社会的发展，2007年威海市政府提出用三年的时间完成市区51个主要城中村的改造，以形成新的城市景观，改善城市环境，提升城市品位,广大市民提供一个良好的居住环境，

（二）规划方案简介

根据已审批通过的《威海市城市总体规划（2004-2020）》，规划区被定位为以居住用地为主，《威海市城市综合交通规划（2006-2020）》中明确了规划区周边道路等详细要求，《威海市城市公共设施布局专项规划（2007-2020）》中明确规划区内新增一所25班小学，规划区东北角的市立医院高区分院（佛顶山医院）扩建至3公顷用地，保留田村派出所。结合规划管理部门意见，规划范围控制在世昌大道以南，环山路以北，东至福山路，西至沈阳路，总用地规模54.25公顷。

本规划区规划功能结构特点概括为“一线双环、双轴四片”。

一线：规划区东西狭长，且北临交通性主干路世昌大道，南靠现状城市交通性道路环山路，对此情况一般将解决用地狭长方向交通作为规划交通准则。所以规划以一条12米宽的曲线型小区级道路贯穿规划区东西方向，成为区内交通的大动脉，并以曲线线型体现小区道路“通而不畅”的要求；并在东部与仁柳庄规划小区路对接，使区间交通更为便捷、合理。

双环：规划区东西狭长，由东西向小区级道路联系东西向交通。以中间规划城市次干道为界，小区东、西两部分由7米宽组团级道路组织南北向交通，并形成环路，使得交通形成良性运转。

实轴：小区中部结合规划次干道，形成空间主轴，集中设置小区配套公建，合理确定建筑高度与层次，丰富城市景观。

虚轴：以小区南侧植被丰富，风景优美的山体为对景，结合东西社区公共活动空间的设置，预留景观通视走廊，形成景观虚轴。将远处制高点山景引入，并且向世昌大道辐射，使得规划区与自然山体风景、城市结构紧密地联系在一起，创造出一种独一无二的景观价值。

四片：依据道路结构，小区共划分成四个片区：西北、西南、东北和东南。各个片区自成体系，又通过景观轴线和道路紧密联系，形成整个规划小区的有机整体。

图1 土地利用规划图

图2 城市设计意向图

（三）规划编制的特点

1、项目的背景分析

由于这个项目是旧村改造项目，有其特殊性，涉及到村民躲迁、回迁等许多在普通房地产开发项目中不会遇到的问题，因而它的指标体系也就要求的更加严格和精确，需要充分考虑拆迁成本，同时这个项目位于城市主干路的南侧，城市景观也有更高的要求，因此城市设计的必要性显的尤为突出。

2、 科学合理的控制体系

（1）功能分区合理。合理安排旧村回迁区，建设起步区，保证规划能尽快顺利实施。

（2）公共设施安排合理。根据上位规划及相关规范，本次规划范围内设置25班小学一所，托幼两处，根据服务半径合理安排，并保证采光满足要求。

（3）指标体系精确可靠。在经过专家评审认可城市设计后，对日照分析进行翔实验证，使规划指标能站得住，从而保证旧村改造的可操作性。

二、控制性详细规划层面的城市设计存在的问题分析

旧村改造是个循序渐进的过程，科学合理的划分地块，确立指标体系，从而保证改造的顺利进行。虽然城市设计为控制性详细规划提供了严谨的依据，但是城市设计本身却并没有相应的法律地位，其地位相当尴尬，城市设计的法律地位问题现在已变成一个较为普遍的问题，在实施中导致一系列的矛盾。城市设计的立法变得十分必要：

（1）城市设计立法是确定城市设计在各个层次城市规划中的地位的根本保证；

（2）将城市设计纳入法规体系，是约束开发建设、规范建设活动、保证城市环境品质的必要条件。

一般而言。城市设计法律效力的实现有以下两种途径：

（1） 建立相关法规；

（2） 将城市设计纳入城市规划体系，以获得法律效力。

三、对国外相关规划层面的城市设计的研究

发达国家城市设计的研究起步较早，积累了许多运用城市设计工具引导和调控城市建设过程的经验，特别典型的有美国和英国等。研究国外类似规划层面城市设计的经验和教训，对推进我国城市设计的探索和实践有着重要的借鉴和启发意义。

（一）美国——与区划（zoning）相结合的城市设计

美国的区划和我国的控制性详细规划较为类似，美国各州乃至各个城市的规划体制并不相同，城市设计管理体制也不一致，但总的来说，城市设计技术性地介入区划是美国城市设计管理最显著的特征，分区奖励、开发权转移、规划整体开发单元以及管制特别区等已经大大拓宽了区划的基本概念（John Punter，1999）。同时美国还有一千多个城市中实施了城市设计管理与审查许可制度（林钦荣，1995），这些措施充分保证了城市设计的实施途径和执行力度。美国的城市设计管理准则通常会直接告诉开发者，怎样的设计是允许建设的，这样开发者可以通过有意识制定满足要求的方案来获得开发许可，这就好似面对一个目标明确的圈起跳。

（二）英国——结合“审查许可”的城市设计

英国城市设计的实施是借助设计控制的审查体制进行的，中央国土与经济计划的指引、地方发展与地方计划当局对开发申请案的规划许可制度是实施城市设计的重要工具（唐子来，2001）。城市设计由于是颁发规划许可的重要考核内容因而能够得到具体落实。与美国相反，英国城市中各种层次的城市设计管理准则往往不能直接告诉开发者什么样的设计最终能获得许可，所有开发案必须经过规划管理部门的评议后才可得知建设允许与否，所以管理准则对设计的控制是弹性、原则的，开发者需要蒙着眼睛跳过一个方向不那么明了的圈。

（三）英美城市设计的经验借鉴

国内针对英美城市设计运作体制的研究总结出了大量改善我国城市设计管理方法的建议，综合起来可以概括为以下几方面。

1、设立机构：在政府规划管理部门中成立专门的城市设计管理机构或专题小组；

2、完善程序：制定必要的城市设计编制程序（内容、层次、深度）及审批管理程序；

3、法规保障：通过必要的法律法规、政策法令等确定城市设计的法律地位及实施保障；

4、控制引导：将设计成果转化为可操作的政策导则等，通过控制与引导相结合的方法管理城市建设；

5、设计审查：建立城市设计审查体制，使城市设计要求成为项目开发建设的许可条件；

6、公众参与：确保市民对城市设计的广泛参与，确保城市设计能体现和维护公众利益；

7、评价体系：建立科学的设计评价体系，让专家、公众、利益集团等多方共同参与设计的评价、审定以及实施、监督。

四、结语

城市设计作为一种控制性详细规划内容的预测论证方法在控制性详细规划编制过程中较为常见，所起的重要作用也逐渐被人们所认识，将城市设计研究作为一种制度确立，将其作为控制性详细规划阶段的一个重要研究内容，有利于加速控制性详细规划阶段城市设计内容规范化的进程。同时在控规中保障城市设计研究的制度化有利于促进控制性详细规划与修建性详细规划和建筑设计在城市设计层面的衔接，弥补控制性详细规划指标性控制方式的缺陷和不足。将控制性详细规划中的城市设计研究制度化，还有利于保持控制性详细规划在城市环境政策方面的连续性，它是城市环境长远目标实现的根本保障。

参考文献：

[1]唐历敏.走向有效的规划控制和引导之路[J].城市规划，2006（1）：89-90.

[2]于丁一，胡跃平.控制性详细规划控制方法与指标体系研究[J].城市规划，2006（5）：35-36.

[3]阎树鑫.论控制性详细规划编制内容和深度的完善.同济大学学报.2007,(7).

篇8

关键词：市政排水设施；排水管道；质量管理；方案。

中图分类号： TU99文献标识码：A

前言：目前，我国各大城市的市政排水设施中均存在一些问题，再加上近几年经常出现暴雨袭击的现象，这就要求政府加强对市政排水设施的管理过程，从根本上解决市政排水设施中存在的问题。针对这一问题，政府不断采取各项解决措施。为了有效保证城市的环境质量、安全质量，营造良好的城市环境，就要加强对城市排水管网的建设以及养护。为了有效解决市政排水设施中存在的问题就必须对我国的市政排水设施的现状进行详细的调查和了解，然后制定出合理的规划，通过使用新型材料以及加强质量管理等方面来改善市政排水实施的现状。

目前我国市政排水实施中存在的问题。

市政排水设施建设是城市基础设施建设的重要组成部分，对城市的环境保护以及城市的形象保护等方面都起着重要的作用。近几年来，我国的城市化建设不断发展，农村人口不断涌入城市，使得城市中的生活污水以及工业废水不断增多，市政排水设施作为雨水排放以及污水汇集的重要渠道，目前却存在下述几方面的问题有待改善。

1.1、市政排水设施的管理与查询效率低下。

由于城市排水管网的规模较大、结构较为复杂形成的是一个巨大的网络系统，对于一些人口众多，市政设施繁多的城市而言，对城市排水管网的管理工作更加艰难。下面从文本资料以及人工管理图纸中存在的问题进行简要的介绍。

(1)由于城市排水管网的图纸没有在一张图纸上显示出来，管理过程中不能纵观全局就无法弄清管线的来龙去脉，不利于管理工作的进行。

(2)图纸上只标注了管线的部分属性信息，其余的信息都以文本的形式来储存。这就导致在看图纸的过程中不能获取足够的信息，只能讲文本资料结合起来进行分析，不仅浪费时间还很难对全局做好掌控。

(3)由于传统的管理方式提高工作效率的唯一方式就是提高管理人员的工作效率，并适当的增加管理人员。

(4)存储量大。由于图纸的存储需要很大的空间，但存在磁盘上却只需要很小的空间。

(5)难以保存。图纸在长时间翻看之后很容易出现破损，在加上存储环境的温度、适度的影响，使得图纸的破损速度更快.

(6)对于传统的资料很难做出准确的分析，并且在对资料进行统计、分析、预测和决策过程中也存在一定的问题。

综上所述，使用传统的方法对城市排水管网进行管理已经无法满足目前的要求了，再加上当前社会的市政建设速度在不断地加快。所以可以通过建立计算机信息系统来对城市排水管网进行管理。

1.2、城中村以及老城中的排水管道数量较少。

目前，我国的许多城中村以及一些较老的老城区中的市政排水设施落后，排水管道数量较少，再加上许多排水管道已经无法满足当代社会雨水排放以及污水汇集的需求。由于对某些老城区建筑的保护，使得排水管道的维修与改造工作存在一定的难度；目前许多城中村的市政基础实施建设水平低下也是目前我国市政排水设施中存在的一大问题。

1.3、排水设施体系以及配套设施不完善。

由于我国的市政排水管道的建设过程是分段进行的，这就导致市政排水管道的连接性不强，无法形成一个完整的排水系统。再加上城市建设过程中的道路规划与排水管道的规划不同时，使得管道的配套设施不完善。除此之外，目前我国对市政排水设施的检查、维修以及养护

工作不到位，导致管道出现破裂以及堵塞现象。

1.4、排水工程实施中存在的问题.

在进行市政排水设施的建设过程中由于市政排水设施的管理过程不规范，导致排水工程施工过程中经常出现违规操作的现象；众所周知，监理是保证工程质量的重要一环，但目前许多排水工程实施过程中却没有采用监理进行工程的监督与管理；除此之外，排水施工企业的质量管理能力对市政排水设施建设的质量也有紧密的关系，所以不应加强对施工企业资质以及转包、分包的管理。

市政排水设施的质量保证措施。

2.1、调查分析市政排水设施的现状。

随着我国城市化的不断发展，市政基础建设也在不断地完善，为了更好地服务居民的生活，就应切实改善市政排水设施中存在的问题。这就要求我们加强对市政排水设施的现状调查，通过调查来完善市政排水设施的数据库资料。

2.2、制定合理的市政排水专业规划，与其他基础设施规划同步实

施。

根据对市政排水设施的调查，针对需要改造的排水管道的具体情况，制定出合理的规划。由于基础设施建设是一个系统的工程，所以排水设施的规划应与其他的基础设施规划同步实施。

2.3、采用新型的技术。

为了进一步加快市政排水设施建设的步伐，改善市政排水设施的质量，应该积极采用先进的技术进行市政排水设施建设。比如说管塑料缠绕管、夹砂玻璃钢管、HDPE双壁波纹等新型的材料可以有效地改善传统的钢筋混凝土材料较差的密封性以及腐蚀性的特征。

三、排水管道的维修保养措施。

3.1、对雨水管道进行人工清理。

为了保障排水管道的清洁，应该定期不定期的对雨水管道进行人工清掏。在城市排水管网的养护过程中人工清理雨水管道是一项非常重要的工作。只有将雨水口清理干净了，才能使进入管道的垃圾减少。在进行排水管网的养护工作中，对雨水管进行人工清掏占养护工作的一大部分，工作量很大。目前，我国普通城市还在使用铁铲和铁锹进行清理工作，劳动效率低，工作效率差。

3.2、使用真空吸泥车进行管道养护。

随着科学技术的不断发展，目前在城市排水管网养护工作中逐渐引用真空吸泥车进行管道的清理。真空吸泥车包括两种形式，风机式以及真空泵式。使用风机式吸泥车进行管道清理工作效率较高，发达国家在城市排水管网的养护工作中已经广泛应用。

3.3非开挖管道修复

当城市排水管网出现严重损坏无法输水时，应及时对损毁的管道进行修理与养护。目前我国对城市排水管道的修理一般采用PE穿插法（硬穿插法）以及软衬法技术（树脂软衬法）。PE穿插法在进行管道维修时，产生的穿插阻力较小，一次性穿插距离较长，并且可以有效的减少路面作业坑的数量。使用软衬法进行管道养护时，产生的管道断面损坏较小，并且可以有效的改善管道的水利性能。

3.4、排水管网的养护发展新方向。

数字化排水技术对城市排水管网进行养护和管理过程采用先进的计算机技术，利用传感器技术进行管理。数字排水系统为城市排水管网的养护管理过程建立了一个方便、有效的管理平台。为了提高数字化排水管网系统的能力，我们还应该开发出新的专业模块，配备更加强硬的硬件设备，并且建立起城市排水管网的数据维护系统。通过现代化的数字管理系统使城市排水管网的管理更加有效，排水设施能够安全平稳的运行。

结束语：文章中笔者结合多年的工作经验对市政排水设施建设过程中存在的问题进行了分析，并针对这些问题给出了相应的解决措施，提出了自己对加强排水管网的维修与养护工作的几条建议。希望可以通过加强对市政排水设施的质量管理、使用新技术以及加强管道的维修与养护工作来改善市政排水设施的现状，更好的为居民服务。

参考文献：

[1]杨光. 城市排水管网的现代化管理［J］. 给水排水工程，2010（1）：81- 83.

[2]朱翔华.城市基础设施投资效果分析方法研究[D].北京:北京交通大学,2008.

篇9

从我省乃至于全国的行政检察工作的现状来看，主要存在以下的问题：

首先，思想上对于行政检察工作的重要性认识不足。

其次，缺乏体系化的制度建构。现有的制度体系已经为行政检察工作的拓展提供了制度性的资源，但是还缺乏精细化和体系化。与抗诉相比，抗诉工作作为民行处的工作重点，已经多年，不但形成了体系化的办案规则，而且，也形成了与相关部门的工作衔接机制。而行政检察工作在制度上恰恰缺少这一块，既缺少办案规则也缺少工作衔接机制。这也是导致行政检察工作难以开展的主要原因之一。

第三，从工作机制上来说，已有的行政检察工作呈分散化的样态。从我院的实际情况来看，对于行政检察工作，有多个部门有所涉及，民行处当仁不让属于行政检察的主要工作部门；反渎部门管理着一块，他们主要是针对在渎职行为尚不构成犯罪的情况之下，或者针对被监督部门存在不规范行为的时候，提出检察建议进行整改。反渎部门的行政检察工作主要是一种事后监督，有特定对象的监督。侦监部门也管理着一块。多头管理的不足在于，力量分散，信息沟通不足，最终导致监督缺乏体系性、连续性和重点性。

第四，行政检察工作部门组织程度不足。目前对于行政检察工作的是一种民行合一、以民为主的工作机制：行政检察工作和民事检察工作合署办公，紧紧围绕民事抗诉开展工作，行政检察工作既无分管业务领导、也无专职的办案人员。从民行处人员的配备来看，山西省行政检察部门民行处力量有所不足，只有10多个人，其中包括离岗和接近退休人员，所学专业基本上是民商法学和经济法学，没有学习研究行政法专业的人员。在这样的组织和人员配备的情况下，民行处人员基本上忙于日常工作和抗诉工作，至于行政检察工作，实在缺乏力量开展。

二、立足实际，积极拓展行政检察工作

今后，为了促进行政检察工作的开展，应该本着“依法探索，积极试点，稳步推进”的原则进行。依法探索指的是，要在现有的制度框架内，开展行政检察工作；积极试点指的是，由于行政检察工作属于新型的工作领域，为了总结经验，有序进行，积极开展试点工作具有重要意义；稳步推进指的是，要在试点的基础之上，总结经验，规范制度，积极推广。

目前的工作应当从以下几个方面入手：

第一，从思想上提高对于行政检察工作重要性的认识，把行政检察工作当中今后院里工作开展的重点之一。今后几年，院里应当积极开展对于行政检察工作研究和探索工作。首先，院党组要在思想上把行政检察工作重视起来，以带动行政检察工作的进行，要把行政检察工作放到与自侦、公诉部门同等的位置来看待。其次，今后在每年的工作部署中，都要把行政检察工作作为一项重要的内容。第三，要组织全院的干警进行有关行政检察工作的学习，在全院干警之中，提高对于行政检察工作重要性的认识。

第二，要成立一个开展行政检察的临时性的内部协调机构，负责关于行政检察工作的开展。行政检察工作对于检察机关来说是一个比较新型的工作领域，在目前的组织机构的配备上，尚缺乏相应的领导机构和工作机构，因此，需要在院里成立一个由院领导负责，由民行处负责行政检察工作的处领导参加的内部协调机构来协调行政检察工作的开展。

第三，积极开展试点工作。行政检察工作的是一项新型的工作领域，这个“新”字，决定了行政检察工作不可能一下子就全方位地在全省范围内拓展开来。本着积极稳妥的方针，行政检察工作应该选择试点单位进行试点，继而总结经验，最后再行在全省范围之内进行推广。就目前的情况来看，选择两个情况有所差异的地市，每个地市再选择两个县区开展行政检察的试点工作，其他有条件的市可以跟进。这样的好处就在于，可以形成比较对照，便于经验的总结。

第四，积极开展研究以及调研工作。由法律政策研究室牵头，开展有关于行政检察工作的课题研究。一方面，可以确定相关的研究性课题，在省内外进行招标，由高校科研院所以及检察系统的研究人员对此进行研究，以期对行政检察工作在理论上进行探索，为行政检察工作的拓展提供理论依据。在此基础之上，以政研室牵头，在省内外积极开展相关的调研工作，选择山东、湖北等已经开展行政检察工作的省份进行调研。进行横向比较，总结归纳对方经验，以期对我行政检察的工作的开展提供经验指导。最后，在适当的时候，可以召开关于行政检察工作的理论研讨会，对行政检察工作做全面性的理论探讨和经验的总结。

第五，在现有的基础之上，对所涉及行政检察的各部门的职能进行整合，将其归到民行处统一进行管理。我们知道现存的行政检察工作还处在“分而散”的战国时代，彼此不相统帅，各自为战。这样的状态和机制，非常不利于行政检察工作的的开展，使得行政检察工作既无明确的工作重点与目标，也无法集中力量，重点攻关，因此，需要整合目前的行政检察工作，以期职权统一。在目前的工作职能框架下，将行政检察工作归口到民行处统一安排是一个比较适宜的办法。这样做既与民行处的职能相契合，又便于统一安排部署，开展工作。

第六，在现有的制度资源的基础之上，对于人民警察的执法工作积极展开监督工作，要形成既有现实成效又有制度支撑的长效工作机制。总所周知，人民警察的执法工作在行政机关执法行为中，其地位与重要性是不言而喻的，人民群众对人民警察的执法工作也是非常关注，因此，对于人民警察的执法行为进行行政检察既有必要性也是非常重要；正如上文所述，在现有制度框架之内，《人民警察法》和《治安管理处罚法》对于其执法行为进行行政检察进行了特别的授权，因此，因此，无论是从必要性还是可行性上，都应该对人民警察的执法行为开展行政检察监督。具体的来说，应该由民行工作部门，制定对于人民警察执法行为进行行政检察的工作规则，然后会知公安部门，形成彼此配合的工作机制，在此基础之上，展开对于人民警察执法行为的行政检察工作。

第七，要选择一些重点行业开展行政检察工作。行政执法领域非常宽广，而行政检察工作则是刚刚开展，其制度、工作机制、人员配备、经验等等，都非常的不足，因此，要全面展开行政执法行为的行政检察工作在目前的条件下，几乎是不可能的工作。因此，要有目标性的选择一些重点行业的执法行为进行行政检察工作。就目前来看，可以选择一些惠民工程和重点涉民领域进行行政检察，这些工程和领域关系民众疾苦和重要利益，应该对其开展行政检察工作，比如这些领域包括城中村改造、土地出让、食品安全、行政综合执法等等，尤其是要针对城中村改造，应当派驻检察室。另外，要对一些关涉社会发展的重要领域进行行政检察监督，比如城市规划、环境保护等领域。

第八，在前述工作的基础之上，要形成对于行政检察工作整套内部工作制度。现有的行政检察内部工作制度非常不健全，应当组织相关部门的人员对行政检察内部工作制度进行研究和制定，以期为行政检察工作提供必要的制度支撑。

篇10

7年时间搬家5次，对“家馨”来说颇为尴尬：它就像它救助的流浪儿童一样，在城市中急迫地寻找落脚之处。

昆明市五一路，一栋居民小区的第七层，陆超群和他的同事们挤在一户复式楼改成的办公室内办公。只有到门口，才能看到“家馨”的机构标志。室内空间摆设得很敞亮，但仍难掩光线的不足。狭窄的木地板楼梯通往楼上，为减少声响，他们得时刻注意走路的脚步声和说话声。尽管如此，时间长了，还是不能避免邻居们的抱怨。

大约一年前，他们花了近半年时间好不容易找到这个办公场所，现在却要再次搬家。对机构的老员工来说，这似乎已习以为常。从机构成立至今近8年时间，它和它的救助对象一样，一直在这座城市“流浪”。

2003年9月从吴井路的办公场所搬到顺城街，是机构过去几年为自身发展，唯一一次较为自主的搬迁选择。

那是一栋回迁综合楼，“家馨”所在的整层楼有500平方米左右，租金每年只要5万元。设施齐全，空间独立，租金在承受范围内，最重要的是位于市中心，那里是城市流浪孩子经常聚集的场所。对“家馨”来说，也是开展流浪儿童救助工作最方便的一个办公场所。

然而，刚刚搬进去两个月后，“家馨”便收到通知，整栋房子将面临拆迁。2005年7月，它搬到赵家堆，当年办公的地方在短时间内被推平，取而代之的是现在繁华的顺城购物中心。

2009年，赵家堆拆迁也进入倒计时，它再次艰难地寻找新的办公场所。然而，此时整个昆明城已难再觅得一处合适的城中村房源。经过几个月的寻找，它最终搬进巫家坝附近的一个老式居民小区。

新的环境还没来得及完全磨合融入，仅仅搬进去1年左右，由于整个公司产权转让，新的物管公司估量着小区房价看涨，不愿意和机构续约，即使合约上写着第二年租金可以涨10%。它再次收到搬迁的通知。

从2011年3月一直到10月，半年多找房子的经历中，“家馨”惊讶地发现，比以前面积更小，位置在二环、三环之间，没有装修的毛坯房，房租也已经涨到三四十万元了，是过去的六七倍。迫不得已，机构开始尝试将住宿服务和办公地点分开。“家馨”在距离昆明30公里的双龙乡找到一栋房子，建立一个儿童村。而“外展点”——也就是机构的办公场所，则被设置在现在所在的地方。

“那时候没有选择，孩子需要住宿，在城里找不到合适的地方给他们。”陆超群说，“儿童村周边有乡政府、卫生院、集市和公办学校，条件还可以。希望能尽力帮助想读书的孩子进入学校。”

只是后来，儿童村旁边的集市搬走了，给孩子们的生活带来一些不便。又因为地理位置偏远，从市内坐公交过去需要2个小时。很多孩子开始对“家馨”的服务产生疑虑。“把我们送到那么偏远的地方去，你们是不是骗子啊？”为打消孩子的疑虑，“家馨”又不得不额外做一些工作。有的孩子去了，住了一两个月便开始不耐烦，因为附近太不好玩了，与他们喜欢的城市里热闹的生活相比，那里简直与世隔绝。

一年过去了，服务场所和办公场所分离的模式未能获得他们的认可。趁合约到期，“家馨”希望能找到一处合适的房子，独门独院，不影响邻居，500-800平方米，能容纳20-30个床位，有厨房和餐厅，“最好在二环以内”。这是为了让孩子有活动、住宿的空间。

但是，情况似乎非常艰难。“家馨”寄希望于房子空着的企业或个人能够提供优惠价格，为机构开展工作提供帮助。

公益组织在城市中的尴尬局面

城市日新月异的改造更新步伐，造成了公益组织“被搬迁”和多次搬迁。

“公益组织在昆明城中流浪，这种现象太普遍了。”璐璐是乐益青年培训机构的项目助理，为公益机构提供培训服务。最近，他们的机构也面临被迫搬家。由于之前的办公所在地拆迁，新的办公场所还在筹备中，将近两个月的时间，乐益处于无处办公的状态。“所有的办公用品都打包好了，暂时存放在一个地方。”

逐一地拜访公益机构，了解机构需求，成了璐璐这两个月工作的主要内容。“走访的十多家公益机构中，只有一家机构的办公地点是自己的，其余都是暂时租住，搬家是家常便饭。”璐璐说。

身为云南连心社区照顾服务中心主任，李俊猜测，自己的机构大概是昆明搬家次数最多的公益机构之一了。机构创立时，办公地点在翠湖边的19层公寓，一年后，当“连心”最终定位做流动人口社区服务之后，决定搬迁。“这是‘连心’唯一一次自主决定搬迁。”

2007年元旦，“连心”搬迁到西山区伍家堆，当时昆明最大的流动人口居住片区之一。租下两层楼，约80多平方米，租金每年1万元。

随着伍家堆进入大规模拆迁改造，“连心”开始了在社区内的频繁搬家之旅。“社区服务机构，扎根社区，只要还有服务对象还在这个社区，就不能轻易搬离。一旦搬离，就意味着此前的所有工作都被切断，社区关系和社区网络都需要重新建立。越搬越远的后果是，开展工作越来越艰难。志愿者花在路上的时间越来越长，偏远又基本没有出租车。”

3年时间，“连心”在伍家堆社区内搬了3次。直到2010年，整个社区拆完，“连心”才不得不另寻社区。

“连心”服务流动人员，也从流动人员身上学到了应对频繁搬迁的生存环境适应能力。“头一天知道要拆迁，他们能连夜打包，第二天搬到一个新地方，立刻开始新的生活。”李俊说，2008年至2009年间，他们见到那些曾经在一个社区的“老乡”一年搬四五次家。“城市拆迁改造，流动人口搬离，但他们从来不会被消灭。”

最后，“连心”决定将办公室搬到普吉。“因为普吉是当时唯一得到消息，半年内不会被拆除的社区。”同时“连心”发现不少曾经服务过的流动人口也搬到了普吉社区。

2010年搬到普吉后，又由于租房、租金等问题，在普吉社区内搬了两次，直至现在落户在普吉路王家桥村一处非常不起眼的民房中。李俊估摸着，接下来几年可以定下了，修复频繁动荡带来的工作断层。

有些机构则没有这么幸运。福华国际残疾人康复部云南项目办公室刚刚经历了一场搬迁。“福华”原先所在的昆明博爱医院因为租用场地到期，不得不限期搬离。由于时间太短，搬迁又很急，“福华”在明知新地点也将被拆的情况下，还是搬了进去。

“找不到地方了，可以预见一两年内还得再搬。”负责人葛梅说，此前一年，“福华”刚从华夏中专搬到博爱医院。

向城市寻求公益空间

城市社区需要公益机构，而公益机构需要做公益活动的空间。

“我们考虑过搬离城市，但最终还是谨慎地选择放弃。”蒙多贝自闭症儿童康复中心执行主任李孝峰说，“这样一个机构，不能搬迁到离城市太远、太偏的地方。自闭的孩子，本身是人际沟通障碍的孩子。如果为他们找一个很偏的地方，就更难帮助他们做到社会融合。”

李孝峰只能看着“蒙多贝”的面积越来越小，“每搬一次，家长抱怨都比较多，因为孩子能活动的空间缩小了。”

办公区域位置对做城市流浪儿童救助服务的“家馨”来说，同样很重要。它必须将办公地点设置在离市中心近一点的地方，好离那些追求“自由”、喜欢聚集在市中心的流浪儿童们近一点。

“孩子在哪，‘家馨’便在哪。曾经的顺城办公点，对‘家馨’这样的机构来说，是开展工作的理想场所。那里靠近步行街，我们经常能看到很多流浪孩子在步行街聚集，坐在大屏幕前看电视。”他们可以方便地请孩子们到办公点玩耍，建立互信关系。

搬迁对机构工作的持续性产生很大影响，这样的NGO需要一个稳定的环境，以对流浪的孩子形成吸引力。但是接连搬迁，则会干扰服务质量。

回忆起来，“在赵家堆的4年，是机构发展最稳定的一段时期。空间足够，租金不贵，可以为孩子们提供夜间住宿。与孩子长期稳定的接触，对孩子的帮助更大。”陆超群说，但这样的空间难再寻。

很多时候，城市公益空间的存在都有必要性。城市社区对一些公益机构的需求，决定了部分公益机构必须在城市中觅得一块生存空间。

下午4点多，“连心”的志愿者们已经在院子里准备，不多久，将有成群的孩子们来到这里做家庭作业。来自大学里的志愿者们免费为孩子们承担起辅导工作。对这些孩子来说，放学后去“连心”已经成为习惯。在有些孩子的家里，昏暗的出租屋里甚至难觅一张书桌。

为城市流动人口子女提供社区公共空间，是“连心”社区服务的重要内容之一。在普吉的工作点，租来的一栋民房里，一楼的空间基本为孩子们设置，除了写家庭作业的庭院，还有为孩子们设置的小型图书室和放映室。二楼专门开辟为流动妇女就业创业扶持空间。“连心”还建立了昆明市第一家农民工维权点。

“连心”一直试图拓展自己的服务空间。他们向政府倡导“一社区一中心”，“每2万人的社区，大概需要一个200-300平方米的社区公共场所（服务场地），叫社区活动中心。”李俊说，但这需要场地和资金的支持。

今年的“两会”期间，云南省妇联主席和红梅领衔，提出了《关于促进流动人口融入城市社区的建议》，提出要加快推动“一社区一社工服务中心”的建设。

为草根公益减负

提供场地、资金及政策支持，降低社会组织登记门槛，成为发展草根公益的当务之急。

办公空间缩减、租金负担过重所带来的公益机构发展困难问题，在全国范围内普遍存在，但在云南以外的有些地方，改变正在悄然发生。

2007年4月，一个以公益组织孵化为目的的“恩派公益孵化试验”在上海首先试行。该项目为草根公益组织提供场地设备、能力建设、信息共享、创业基金，资源拓展、财务托管、协助注册、管理咨询等服务，帮助草根公益组织解决各种前期风险负担，成功孵化一批草根组织。接下来的几年，这项试验在成都、北京、广东等地复制。

“孵化”的概念，是让大量的草根组织通过孵化器获得政府的信任，而政府也利用对社会组织的孵化，降低其大量培育社会组织过程中的风险。

孵化基地在为社会组织提供完整的支持性体系，其中重要一项，便是为成长中的草根组织提供办公场所，保证其能从容面对城市更新换代过程中的种种不确定性。

在深圳，一家名为“信实公益服务发展中心”的公益机构，便是最早一批从公益孵化基地培育出来的机构之一。最初，信实公益从孵化基地获得4张办公桌、小额补贴以及组织建设、协助注册等帮助，这些恰好满足了一个刚刚创立的草根组织的基本需求。直至该组织顺利注册，稳妥地走出孵化基地。

在云南省妇联主席和红梅的建议中，提到“应依据社区流动人口的数量及规模，由政府提供场地、资金及其他相关政策支持”，同时建议“在流动人口聚集的城中村及城乡接合部社区建立社会工作服务中心，配备一定的社会工作者及社区服务人员，通过‘社工+义工’的模式开展流动人口服务与管理工作”。和红梅在提案中同时建议，逐步取消主管和挂靠制度，并给予公益型社会组织和民办社会工作机构免税及审计优惠等待遇。