土地开发定义范文

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关键词：土地开发权；土地开发权转移；土地管制

中图分类号：F061．6文献标识码：A文章编号：1009－2382（2015）12－0086－05

一、引言

从最早的中国奠定了党领导革命的民心基础，到后来农村为改革开放提供了坚实的物质基础，中国的土地问题始终是改革的焦点问题，悬系着民族命运与复兴希望。近年来，土地乱象再起，乱拆乱建成风，小产权越禁越多，征地频发，土地财政似已积重难返。这一切看似乱花迷人眼，实则与以往的土地问题已不尽相同。在中国当今围绕土地问题的各种纷争，也已经极少是关于农地本身的分配或使用，而几乎全是农地非农用即开发使用的权益纷争。时至今日，许多人仍然只有土地所有权的意识而没有土地开发权的概念，是我们这些年来土地制度改革一再陷入误区的原因（华生，2014）。土地开发权（LandDevelopmentRights），有学者直译为土地发展权。土地开发权概念是伴随着1947年英国《城乡规划法》的实施，首次在法律上得以明晰的。对于土地开发权，国内学界的研究始于20世纪90年代末期，已取得了一定的理论积累。众多的法律学者（刘国臻，2005；任中秀，2013）从法律的层面对开发权涵义、权源、权利主体等相关层面进行了剖析。与法律学者不同，经济学更多聚焦于探讨土地开发权的配置是靠市场还是靠规划以及土地开发权的增值收益方面（沈守愚，1998；张安录，2000；王小映，2007；华生，2013；盛洪，2014；周其仁，2014；文贯中，2014）。此外，有些学者专注于土地开发权转让的研究，对土地开发权转移产生的背景、运行的机理、实践的模式等做了较为深入的研究（靳相木，2009；汪晖等，2011；陆铭，2011；柴铎，2014）。土地开发权的理论和实践都源于国外，对其国际比较研究自然不可或缺。国内也有学者对此作过些介绍，英国实行的“土地开发权国有化”，美国则属土地开发权私人模式（刘明明，2009；林晓雪等，2012）。学者们的介绍太过简单，并未系统地加以展开，就以此为实践基础作出事实判断。以英国为例，土地开发权国有化法案早被废止，现实情况早已迥异。而通过土地开发权的购买或转移的实践研究，就认定美国私人土地所有者拥有土地的全部开发权，政府不让开发就得向土地所有者去购买，也是对美国土地开发权的极大误解。本文通过对美国、英国和日本的土地开发权的运行现状介绍，还原目前国外土地开发权实践的全貌，为国内更深入地研究抛砖引玉。

二、土地开发权的定义

明确界定土地开发权的涵义，是深入研究的基础和前提。对于土地开发权的涵义，不同的学者有不同的见解，或从土地用途变更的视角来厘定，或从土地开发强度提高的视角来界定，抑或是两者的结合。国内的学者惯以用狭义土地开发权和广义土地开发权来予以区分（林晓雪等，2012；王永莉，2007；杨笛韵，2015）。实际上，土地开发权是一个舶来词汇，关于其内涵本就有权威的释义。土地开发权涵义的内核是对“开发”（Development）一词的定义，在《英国城乡规划》中是这样规定的：“开发”就是“在地上、地面、地下进行建筑建造、工程建设、矿产开采或其他工作，或在对任何建筑、土地的使用中所进行的任何实质性改变”（巴里•卡林沃思等，2011）。定义中有两点要进一步明晰，第一，这里“建筑活动（BuildingOperations）”包括了建筑的重建、结构改造或加建，某些类型建筑的拆除等，甚至包括“通常由建筑商所从事的其他一些活动”。需要特别指出的是：2004年，建筑活动的内涵进一步扩大，在英国“产生了总建筑面积增加的结果”的内部改动也被纳入“开发”定义的范畴。第二，关于定义中的“实质性改变”认定。此处的“开发”是指一幢建筑或一块土地在使用功能上的转变。构成这种“开发”行为，转变的“实质性”（Material）必须达到一定大“度”（Degree）的变化“性质”（Kind）才被认为是“实质性”的。同一住宅，从用作自住到用作经营性使用的改变，视为“开发”行为。基于以上两个“开发”内涵，以土地为载体的权利就是土地开发权。简单地说，就是一幢建筑或一块土地在物理上的改变或者在使用功能上的实质性转变。那么就目前世界各国的实践来看，土地开发权的运行现状究竟如何？接下来，通过对美国、英国和日本的实践给予答案。

三、美国的土地开发权模式

美国是当今私权社会的典型，土地制度自然也不例外，但土地开发权可不归私人土地所有者，即土地所有者并不能随意对建筑物或土地做物理上的改变或者使用功能上的实质性转变。这种土地开发是受到美国的规划管制的。美国政府规划的基本形式是综合规划，也有称其为概念性规划、整体规划，或者地方政府规划。土地的使用规划是综合规划的核心和不可或缺的组成部分，其管理和规范着域内的土地，包括公共的和私人的。土地的规划核心内容为管理土地使用的区划法规①（埃里克•达米安•凯利，2009）。1．区划法规土地区划法规将土地进行分区管理，对于每一个分区，规定土地或建筑的用途、使用强度以及使用的尺度。（1）规定用途。分区规划规则将土地分为农业、居住、商业（或营业）和工业4个基本使用类型。每个分区均制定了详细的土地用途，严格避免不相容土地使用性质的交互。（2）规定使用强度。强度是土地使用的定量化衡量指标，基本的强度指标有：居住用地上的每英亩的住宅单元、最小宅地规模、容积率等，不同分区，土地的使用强度也通常不同。（3）规定尺度。顾名思义，主要是涉及地块和建筑物的尺度，具体有：地块的宽度和进深、建筑物的高度、建筑物的体积，以及院子和退红标准等。用途、强度和尺度，土地分区规划的三个维度，不同的用途，不同的强度，不同的尺度排列组合在一起，使美国地方的土地分区一般都多达数10种不同区域。例如美国马里兰州霍华德县最新的分区管制条例HowardCountyZoningRegulations长达456页，将域内土地划分为41个不同区域，每个区域内的每块土地或每幢建筑物都作了详细的规定（霍华德县规划制度）。以住宅细类分区为例，依不同的建筑规划分为各类不同面积和规格标准的城市独幢住宅区、联排住宅区和公寓住宅区等。在每一个细类分区中，对不同分区的高度、容积率、远离道路的距离、室外的各种附属物设置等均有详细的规定。可见，土地区划法规颁布后，每块土地受相应分区规划中的用途、强度、尺度规定后，土地才拥有了相应的土地开发权。土地的开发和利用必须遵守区划法规，区划法规的更改也受到严格的限制和程序约束。除了规划规定的一些微小变动无需申请之外，土地开发和建筑物变更都要在允许利用的范围（UsePermittedasaMatterofRight）之内。有条件的使用（ConditionalUse）是在当某些土地开发利用在特定的分区与现有规划是适当和兼容时，由分区规划和听证机关批准的带有条件的土地利用。临时使用（TemporaryUses）是指规划和分区部门的主管有权在任何地区授权土地临时使用，除了一些特殊规定，临时使用不超过90天，最多延长至一年。可见，不管是允许使用、有条件的使用还是临时使用，都必须在分区规划和分区管理部门的要求下进行，而不是任意为之。所有权人要求变更规划的申请应当符合分区授权法案和分区委员会的议事规则。申请计划必须详细包括建筑物位置、大小、高度、表面材料等特征，与其他现存建筑包括境界线和相邻建筑的大小和距离等，以及申请使用的主要用途、工期、最大工人数，规划和分区部门要求的其它必要信息等。规划变更需要举行听证会。规划和分区主管根据法律条例和听证会情况作出同意或拒绝请求的决定，批准同意的条件也要纳入建筑许可和占用许可，所有权人未能遵守这些条件将被视为违规，分区管制部门有理由撤销建筑许可和占用许可。按照申请计划的分区变更必须与分区委员会的批准完全相符，除了在不增加住宅数量并且满足特定条件的一些微小的修改外，与变更计划不相符的均需要分区委员会复议。“任何人违反条例所规定的建筑建造、更改、扩大、转换、移动或者使用的行为，或者允许这种使用的行为将被认定为非法。”一旦认定为非法，规划和分区管理部门可以禁令、命令书或其他适当的行动来防止、减弱或消除这样的变更或其他违反条例的行为。如果所有权人没有在规定的时间内停止行为，规划和管理部门可以采取一切必要的行动，包括根据法律对违反者提讼。违反规定将被处以不超过500美元的罚款，每日单独计算。条例中明确规定的“任何显著的变化必须按照初始分区委员会申请的程序由分区委员会核准”更是美国开发权受管制的最直接的证明。由此可见，美国的土地开发权是受严格管制的，每块土地受相应分区规划中的用途、强度、尺度规定后，就拥有了相应的法律限定内的土地开发权。任何未受申请批准的改变都是违法行为。2．土地开发权转移土地开发权始于20世纪70年代。彼时，城市蔓延过快，严重地侵蚀城周边的开放空间，造成农地快速减少。为保护农地及开放空间，地方相继颁布一系列法案对城市空间的土地利用进行分区管制。美国政府于1981年颁布了《农地保护政策法》，将全国的农地划分为以基本农地、特种农地、州和地方的重要农地三大类，实行严格的区划管制，控制开发密度。基于保护环境、农地以及开放空间的目的，每一块农业划定区域内的土地都根据地方不同的人地资源禀赋规定了严苛的开发密度上限，即一定的土地开发权。举例来说，如果某一农业分区所设定的农场永续经营最小规模为160英亩，则地主在每160英亩的土地上只能允许建造一栋非农建筑。为了永久性的保护农地以及绿色开放空间，政府和一些非盈利机构以协商价格购买土地所有人限定内的土地开发权。这就是土地开发权购买（Purchaseofdevelopmentrights，PDR），有的学者也称其为农业资源保育地购买（purchaseofagriculturalconservationeasement，PACE）。而将农业区域内的土地开发权定向转移到其他地区行使就是开发权转移了。实践操作中，土地开发权转移是将发送区（开发权的出让区域）的某一块面积的土地开发权转移到接受区（开发权的受让区域）的某一块土地上，土地开发权的受让方得到开发权后，按项目规定将开发权按一定的方法折算成容积率或其他开发指标，在原有的开发上限的基础上拓展了其权利。其中，发送区指的是正在寻求土地保护、降低土地开发密度的区域，接收区则是指需要适度提高土地开发强度的地区。需要指出的是，地方政府在发送区和接收区的选取以及土地开发权转移项目的规则设定上有很强的自主性和授权弹性。每一个开发权转移的项目中发送区（开发权的出让区域）与接受区（开发权的受让区域）都是事前规定好的。同时，接收区可多大限度地突破原来的开发限制以及接受区内每一个额外的开发需要多少个发送区的开发权数量也是项目前规定的。由此可见，土地开发权转移是基于土地用途管制的，是土地区划制度的衍生品。土地开发权转移属于基于美国特殊的目的而进行的实践探索，并未实现普遍地自由交易。所以在介绍美国的开发权时，把美国由规划确定的极其有限的土地开发权，包括其购买和转移，说成是美国私人土地所有者自然拥有土地的全部开发权，是对美国开发权理解的极大偏误。

四、英国的土地开发权模式

英国的土地开发权与美国基本类同，土地的使用受规划用途管制，开发实行的是规划许可制，即每项土地开发行为都需得到规划当局的许可。与美国不同的是，英国的土地开发权管理更为灵活，在处理规划变更申请时有一定程度的自由裁量权。在英国，议会授权中央规划管理部门颁布《用途分类规划》和《一般开发规划》对土地用途实行管制。《用途分类规划》将土地按使用性质进行分类。同时，不允许使用性质类别之间随意的改变，尤其是当“实质性”的用途转变已构成开发时。但英国土地用途管制相较美国灵活，英国1995年通过《一般开发许可导则》授予了一些许可的开发权。《导则》规定“允许开发”的类别是特定的小规模开发活动，如涂刷油漆、建造高度在2米以下的围墙、篱笆等小规模的施工。即使是如此小的开发改变，规划许可也随时可依据导则第4条款收回该许可或给规划许可附加条件。从这点看，相较美国，英国土地开发权管理倒是更为灵活，允许土地所有者未经规划当局批准做些特定的小规模开发（巴里•卡林沃思等，2011）。除了《导则》允许的特定小规模开发外，被法律确认为“开发”活动都需要事先得到地方规划当局的批准。所不同的是，与欧洲大陆具有“法律确定性”的规划体系不同，“英格兰规划体系建立在英格兰习惯的法律框架下，有着高度的行政裁量权”。这是英国规划的特点，学者们将其称之为规划许可制度。虽然规划决策当局是有一定的自由裁量权的，但为确保自由裁量权以有效、合适的方式运作，决策规划申请时，政府最主要的考虑的实质性因素是发展规划。这也是得到法律支撑的，《2004年规划与强制收购法》第38（6）节中明确规定，“如果考虑发展规划的目标，而这个目标是依据规划法做出的；除非实质性的考虑因素指出还有其他因素，规划决策必须与发展规划相一致。”除此之外，还会考虑空间战略规划、地方政策、环境评价等。可见，英国是一个以规划为主导的开发控制体系。

五、日本的土地开发权模式

20世纪的日本深受西方影响，尤其是德国和美国的土地管理。日本1919年借鉴德国法兰克福的区划制度，颁布了《都市计划法》和《市街地建筑物法》对建筑物实施限制，而且将都市划分为工业、商业及居住区。1968年《都市计划法》修订时，将都市区域分为市街化区域和市街化调整区域，并导入了开发许可制度。此后，又相继修订或制定了《国土利用计划法》、《农业振兴地域整备法》、《农地法》、《都市再开发法》、《建筑基准法》和《土地基本法》等一系列法律，进一步完善了国土计划（日语计划，即规划）管制和开发许可制度。可以说，日本的土地开发权模式与英美模式基本类同，但在不断地借鉴、模仿和实践过程中，又结合了自身的资源禀赋特征，最终形成了一套适合本国的土地开发权模式。与英美类似，日本的土地开发权同样受土地规划（计划）和土地用途管制。《土地基本法》、《国土利用计划法》规定将国土分区，按计划（规划）管理。在都市，《都市计划法》、《都市再开发法》和《建筑基准法》共同构成了都市规划（计划）的法律体系。《都市计划法》将城市计划区划分为市街化区域和市街化调整区，并根据用途及功能，将城市分为低层住居专用地区、高层住居专用地区、近邻商业地区、商业、工业、工业专用地区等12类功能分区。同时，依据《建筑基准法》对各功能区内的建筑物的用途、容积率、建筑密度、层数、高度、建筑前面道路的宽度、建筑间隔等都有明确规定。与英美不同的是，鉴于土地资源极为稀缺，日本明确了土地的公共福利性质，对土地的开发实行更为严苛的限制。第一，日本《土地基本法》在第一章总则的第2条就直接明确“土地无论现在与将来都是用之于民的有限的宝贵资源，是国民进行各种活动的基础。鉴于土地与公共利益关系所具有的特点，规定土地优先用于公共福利。”《国土利用计划法》甚至规定在土地投机导致地价上涨对国民生活造成影响时，可对土地交易实行限制。日本同样是私权社会，政府不但对土地利用有诸多的管制，更明确提出土地利用优先服务于公共福利，这点与国内许多人的认识可谓相去深远。第二，开发许可制度。日本实行的是开发许可制度。在日本，一切的开发行为都必须向相关主管部门申请，办理相关的许可手续，得到许可方可进行开发。根据日本国土交通厅《开发许可制度》，这里“开发行为”指“建筑物的新建、改建、增建、位置移动，土地性质、用途的变化，地块的形状、边界的变更，地表超过50公分的土壤性质的改变等。包括但不限于上述”。可见，日本的土地虽是私有的，私人财产权也是神圣不可侵犯的，但是未经许可土地所有人不得实施开发行为，土地开发权是被管制的。如若土地所有人未经开发许可擅自动工改变现状，则会被处以行政处罚并要求其恢复原状，情节严重的甚至于刑事处罚。《关于违反行为的监督与处分》规定：“未经开发许可的开发行为以及实际开发行为与申请不符的，限期恢复原状，已许可的撤销许可”（第81条）；期限内未恢复原状者将由行政机关代为恢复，费用由土地所有人负担。“未经许可的开发行为，情节严重者应告知所在地警察局，对其实施刑事处分”。显而易见在土地私权的日本，虽然从宪法到民法都明确规定保护公民的财产权不受到损害，但土地权益所有人未经许可擅自改变现状的行为，不仅不受到法律的保护，反而会遭受法律的制裁。这种几乎近于苛刻的开发许可制度，从根本上保证了土地开发权得以按规划有效配置。第三，新城区土地权被赋予地方政府公团，即地方政府公团垄断新区的开发。在日本，《新住宅市街地开发法》总则第6条规定，“新市街地开发事业由地方公共团体以及地方住宅供给公社等符合本法规定的公共团体实施。”以1965年在多摩地区开发为例，公团与各级地方政府携手以原土地用途价格一次性购买域内全部土地后，一体化开发。可见，受限于土地资源低禀赋，日本将新城区土地开发权赋予地方政府公团，由其实施新区开发。

六、结论及展望

综上所述，在美国，仅仅是规划认可的密度上限以内的极小部分土地开发权才归土地所有者，而由此就判断美国的土地开发权归私人所有是对美国土地开发权认知的极大偏误。在英国，土地开发权也不是简单归公，土地开发权国有化的法案已被废止。在日本，由于土地极为稀缺，实行严格的土地开发制度，将土地的开发权赋予公共福利属性，更将新城区域的土地开发权赋予政府公团。实际上，无论是美国、英国还是近邻日本，土地使用都是受规划和用途管制的，开发行为即使符合规划与用途管制，也必须向决策当局申请。可见，从现代西方市场经济法治社会的实践来看，土地开发权是既非国有也非私有，也不能简单地界定为政府与土地所有人之间分享的权利。土地开发权并不是土地所有权人的私权力，土地开发权受规划和用途管制，是政府基于社会管理的公权力对私有权力的规制。实际上，在厘清国外实践的基础上，土地开发权还有许多问题亟待研究。譬如，土地开发权演进机理、土地开发权的收益如何分配？尤其是中国所处的这个加速城市化过程，土地开发权的分配有无特殊性？与土地开发权转移有诸多相似性的中间特色的实践增减挂钩、地票制度有无普遍性？对这些问题的深入研究，不仅有助于夯实国内外土地开发权的理论基础，更是对破解城市化过程中的土地“迷局”大有裨益。

参考文献：

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3．任中秀：《农村宅基地土地发展权刍论》，《科技情报开发与经济》2013年第9期。

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10．文贯中著：《吾民吾地》，北京东方出版社2014年版。

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13．陆铭：《建设用地使用权跨区域再配置：中国经济增长的新动力》，《世界经济》2011年第1期。

14．柴铎、董藩：《美国土地发展权制度对中国征地补偿改革的启示———基于福利经济学的研究》，《经济地理》2014年第2期。

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16．林晓雪等：《我国土地发展权研究综述》，《广东土地科学》2012年第2期。

17．王永莉：《国内土地发展权研究综述》，《中国土地科学》2007年第6期。

18．杨笛韵：《我国土地发展权理论研究》，《中国市场》2015年第3期。

19．巴里•卡林沃思、文森特•纳丁著：《英国城乡规划》，东南大学出版社2011年版。

20．埃里克•达米安•凯利、芭芭拉•贝克尔著：《社区规划———综合规划导论》，中国建筑工业出版社2009年版。

21．JeremyR．GroversEricHelland，ZoningandtheDistri-butionofLocationRents，LandEconomic，Feb．2002，Vol．78，No．1．pp．28－44

22．HowardCountyZoningRegulations，October6，2013，

篇2

土地划拨相对于土地出让而言，虽然历史“悠久”，但长期以来对划拨土地的相关法律问题缺少深入的研究，以至于无论在理论上还是在实践中对划拨土地使用权都存在许多模糊甚至错误的认识。澄清这些错误的认识，还划拨土地使用权以本来面目，并赋予其不同于计划经济时代新的内涵，是市场经济体制下的新要求。为此，本文希望通过对相关法律问题的探讨，起到抛砖引玉的作用。

一、 划拨土地使用权的取得是无偿的吗？

出让土地使用权的取得是有偿的，而划拨土地使用权的取得具有无偿性。③这是长期以来的通说，笔者尚未发现有人对此提出异议。但是，这一命题却是经不起推敲的。

首先，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十二条的规定：土地使用权划拨，是指县级以上人民政府批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将国有土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。这一规定是迄今为止在立法层面上对土地使用权划拨这一概念所作的最权威的定义。根据这一定义，取得划拨土地使用权实际上分为两种情况：一种是土地使用者先缴纳对原土地所有人或使用人的补偿、安置等费用后，国家将土地交付其使用；另一种情况是国家将国有土地使用权无偿交付给土地使用人。对第一种情况而言，划拨土地使用权的取得显然不能说是无偿的。

其次，在现实中，绝大多数土地使用者都是在交纳了补偿、安置费用后才取得划拨土地使用权，无偿取得划拨土地使用权的情况越来越少。例如根据广州市人民政府1988年颁布的《广州市市区划拨建设用地拆迁房屋动迁工作管理规定》，划拨建设用地拆迁房屋，由建设单位（用地单位）负责搬迁、安置、补偿。根据该规定，在广州市区取得划拨用地使用权都必须支付土地开发成本。

最后，通过比较取得出让土地使用权所支付的费用与取得划拨土地使用权所支付的费用，可以发现两者在某些情况下非常接近甚至完全相等。根据财政部《国有土地使用权出让金财政财务管理和会计核算暂行办法》第六条的规定，土地出让金的构成包括土地开发费用、业务费用和土地净收益。土地开发费用就是由对原土地所有人或使用人的补偿、安置费用构成；业务费用即进行土地开发的业务性支出，主要包括勘探设计费、广告费、咨询费、办公费等；土地净收益就是政府通过土地开发所获得的收益。土地出让金通过协商或市场竞价确定，不同的地块土地开发费用在出让金中所占的比重有较大的差别，如果地段较差（比如偏远的郊区）或土地开发费用很高（比如旧城改造项目），出让金非常接近甚至等于土地开发费用。在这种情况下，以出让方式和以划拨方式取得土地使用权所支付的费用相差无几。

有学者认为，即使划拨土地使用权人支付了征地补偿费用（土地开发费用），该费用也不属于土地使用权出让金范畴，因而划拨土地使用权仍然属于无偿取得。④但该种观点回避了土地使用者支付的土地开发费用到底属于什么范畴这一最核心的问题，因而难以令人信服。对于划拨土地使用者支付的土地开发费用的性质，本文将在后面加以分析。

之所以长期存在“划拨土地是无偿取得的”这种认识，笔者分析主要有两方面的原因：一方面是在改革开放之前，确实存在大量无偿提供划拨土地的情况；另一方面是长期的计划经济在人们头脑中形成的思维定式，认为在国家、个体之间，总是国家利益高于一切，而漠视个体（用地单位）的利益。造成的后果是：国家无偿收回土地变得顺理成章，而土地使用人在支付了巨额的土地开发费用后，自身的权利却难以得到保障。

二、破产企业以划拨方式取得的国有土地使用权是否属于破产财产？

最高人民法院《关于破产企业国有划拨土地使用权应否列入破产财产等问题的批复》明确规定，“破产企业以划拨方式取得的国有土地使用权不属于破产财产，在企业破产时，有关人民政府可以予以收回，并依法处置”。

笔者认为，最高法院这一规定于法无据，并且严重侵害了破产企业和债权人的利益，理由如下：

1、最高院在上述批复中指出，做出这一规定的法律依据是《土地管理法》第五十八条第一款第（四）项及《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条的规定。《土地管理法》第五十八条第一款第（四）项的适用条件是“因单位撤销、迁移等原因”，虽然这是一个有“等”字，但根据法律解释的一般原理，“等”字所包含的未列明事项应与列明的事项在性质上相同或接近，而“破产”与“撤销、迁移”性质完全不同，因此，对企业破产似乎难以适用该条法律；《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条的适用条件是“无偿取得划拨土地使用权的土地使用者”，通过前面的分析可知，很多划拨土地使用者是支付了土地开发费用的，最高法院对此不加区分，任意扩大了适用范围，属于适用法律不当。

2、如果企业支付了土地开发费用，那么该笔支出应作为企业的投资，如果政府无偿收回土地，实质上等于没收了企业的这部分投资。政府收回土地后将其重新出让，收取的土地出让金中包含了企业支付的土地开发费用，政府对此将构成不当得利。

这里需要澄清的核心问题是：划拨土地使用人支付土地开发费用这一行为的法律性质到底是什么？笔者认为这一行为并非支付地租（与出让的根本区别），而只是取得划拨土地使有权的前置条件。土地使用人支付的土地开发费用将凝固在土地使有权这一无形资产的价值之中，其所有权并未转移到土地所有人（国家），按照“谁投资，谁享有”的原则，土地使用人对凝固在土地使有权中的这部分价值应享有所有权。

3、企业以其全部资产作为其对外债务的担保，企业支付的凝固在土地使有权价值之中的土地开发费用也应是其全部资产的组成部分，如果政府无偿收回土地，那么等于没收了企业的部分资产，这必然会使企业的担保资产减少，从而侵害了债务人的利益。

综上所述，最高法院的上述规定既不合法，也不合理。笔者认为，政府可以收回破产企业的国有划拨土地使用权，但应退还企业支付的土地开发成费用，并将其作为破产财产。

三、抵押权人对划拨土地使用权行使抵押权时是否可以折价受让抵押物？

[案例] 国有企业甲与乙公司素有经济往来，甲累计拖欠乙货款人民币400万元。2002年8月双方签订了《还款协议》，约定甲于2003年1月之前还清乙全部欠款，同时约定将产权属于甲的三栋宿舍楼抵押给乙，作为履行还款协议的担保。协议签订后，双方到房地产登记部门办理了抵押登记。至2003年2月，由于甲未能按《还款协议

》履行还款义务，乙遂起诉至法院。开庭后，经法院调解，双方同意将抵押物作价人民币400万元抵偿拖欠的贷款。最后法院按照双方协商结果以调解书的形成结案。

笔者认为，法院对本案的处理存在不妥之处：甲、乙双方不能自行将抵押物折价低偿债务，法院应组织对抵押物进行拍卖，乙只能以拍卖所得的价款优先受偿。理由如下：

1、相对于出让土地而言，国家（土地所有人）对划拨土地享有更多的权利。根据《城市房地产管理法》第三十九条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条列》第四十五条的规定，以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当报有批准权的人民政府审批，并且受让方应按有关规定缴纳土地使用权出让金。出让金通常是按房地产成交价的一定比例收取。例如《四川省转让、出租、抵押国有土地使用权（划拨部分）补交抵交出让金暂行办法》第三条第二项规定：“随地面附着物（房层、设施等）转让土地使用权的，按总成交额减支地面附着物重置折扣价、原征地费用、应缴纳税费后的剩余部分，以50—55%补交抵交出让金”。因此国家收取土地出让金的多少取决于房地产转让价格，如果允许当事人自行协商定价，则存在暗箱操作的空间，国家的收益难以得到保证。

转让以划拨方式取得土地使用权的房地产涉及到土地的出让，这一行为不仅涉及到转让方与受让方，而且涉及到土地出让人（国家）。就法律适用而言，这一行为不仅应适用有关房地产转让的法律、法规，而且同时应符合有关土地出让的规定。按照国土资源部2002年5月9日颁布，自2002年7月1日起施行的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》的精神，⑤本案也不能通过协议方式转让房地产。

2、《担保法》第三十三条规定：“债务人不履行债务时，债权人有权依照本法规定以该财产折价或者以拍卖，变卖该财产的价款优先受偿”。根据该条规定，抵押权人实现抵押权的方式既可以是将抵押物折价抵偿债务，也可以是以拍卖、变卖抵押物的价款优先受偿。但是，就房地产抵押而言，《担保法》是普通法，《城市房地产管理法》是特别法，按照法律适用的一般原则，本案应优先适用相关特别法的规定。

《城市房地产管理法》第四十六条的规定：“房地产抵押，是指抵押人以其合法的房地产以不转移占有的方式向抵押权人提供债务履行担保的行为。债务人不履行债务时，抵押权人有权依法以抵押的房地产拍卖所得的价款优先受偿”，第五十条规定：“设定房地产抵押权的土地使用权是以划拨方式取得的，依法拍卖该房地产后，应当从拍卖所得的价款中缴纳相当于应缴纳的土地使用权出让金的款额后，抵押权人方可优先受偿”。显然，《城市房地产管理法》规定的房地产抵押权的实现方式只有一种：拍卖抵押物后优先受偿。法律作出这种特别规定的合理性在于：在现实生活中，房地产是重要的生产、生活资料，对抵押的房地产进行公开拍卖，有利于公正地确定房地产的价值，从而有利于保护各方当事人的利益，有利于社会经济秩序的稳定。

3、此外，甲属于国有企业，其资产属于国有资产，甲将上述抵押物抵偿给乙的行为，属于国有资产的转让。根据国务院《国有资产评估管理办法》第三条的规定：“在转让国有资产时应当对资产进行评估”。该规定的立法目的在于杜绝暗箱操作，防止国有资产流失，保护国家利益。因此，从这个角度而言，由于未按规定进行评估，本案甲、乙双方的低偿行为也是无效的。

结束语：我国在确立土地出让制度后仍保留土地划拨制度的目的在于减少投资公益事业的成本，从而促进公益事业的发展。以往公益事业都是由国家投资，而目前投资主体呈现多元化，特别是越来越多的民营企业加入到公益事业的建设中。因此在法律上对划拨土地使用权的有关问题予以关注，对保护投资者的利益，促进公益事业的可持续发展意义重大。所以，在处理划拨土地使用权问题上，既要保护土地使用权人利益，又要同时兼顾土地所有权人的利益。

注：①高富平、黄武双合著《房地产法新论》，中国法制出版社2002年10月第2版，第118页。

②参见《中华人民共和国土地管理法》第五十四条，《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十三条。

③王小莉主编《土地法》，法律出版社2003年4月第1版，第162页；高富平、黄武双合著《房地产法新论》，中国法制出版社2002年10月第2版，第118页。

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关键词：土地开发;整理项目;绩效评价

在进行土地项目开发的过程之中，为了能够提升该土地的利用率，就需要先对土地的建设利用情况有一个清晰的了解，这也就需要进行土地开发整理项目的绩效评价。而在土地改造建造的过程中，其土地项目开发整理绩效评价是一个非常重要的项目内容，并会直接影响到该土地的改造建设效果。

一、对土地项目开发整理绩效评价的简要阐述

在土地项目的开发整理过程之中进行绩效评价，其本质也就是在进行土地建设项目开发整理之后的一段时间里，为了对该土建项目的效益进行准确的权衡以及评价，来在对该建设项目进行分析的基础上，进行期建设前景的预测工作，并借此来指导该建设项目来进行土地开发时的的方式。通常情况下在进行土地开发整理项目的绩效评价过程中需要考虑到经济效益、生态效益以及社会效益这三个方面，通常情况下，多是从以下三个方面来进行土地建设项目的绩效评价工作：（1）效益评价：该部分工作期主要目的在于就该建设项目所能够为企业而带来的而在具体经济效益以及社会效益进行评价，其中经济效益指的是该项目是否达到了预期的兽医，而向社会效益则指的是该项目是否达到了预期的效益。（2）财务评价：该部分的绩效评价目的在于考察该土地项目在实际建设过程中其资金的使用状况以及管理状况，通过财务评价工作的合理运用，也能够为建设资金的合理分配提供一定的数据支持。（3）业务评价：该部分评价工作的目的在于对员工们在具体施工过程中的施工状况进行评价，并要求所有施工人员能够按照相应的施工标准来进行严格施工。此外在进行业务评价过程中，还需要考察到资料数据是否齐全等因素。

二、现阶段土地开发整理项目在进行绩效评价过程之中的基础指标体系简析

1.进行绩效评价的设计思路分析。在对土地开发整理项目进行绩效评估时，其设计思路是通过对评价的定义，来确定具体的评价内容，然后再运用一些有效合理的评价方法进行相应的分析评估工作，并通过将计划目标以及评价结果进行对比的方式来获取到最后的评价目标。在进行土地项目的绩效评价过程中，其目的在于评价该土地项目能否达到预期的收益。在具体评估的过程中，还需要进行评估的人员能够结合实际来确定该土地项目是否达标，此外对于土地开发整理项目建设过程中所存在的一些问题也要进行及时的解决。2.进行土地开发整理项目绩效评价的理论基础分析。现阶段在进行土地开发整理项目的绩效评估过程中，其主要是运用层次分析法来对该土地建设项目进行相应的分析以及评价工作。而层次分析法则指的是经所需要进行分析项目中的因素来按照由高到低的顺序来进行排列分层，并对这些因素进行客观的分析，然后在借助于相应的数学方式来进行评价项目的主次排序，并根据实际建设情况来对本次土地开发整理项目进行合理的绩效评价。3.在绩效评价过程中的指标体系分析。确定绩效评价中指标体系的过程中，首先需要相关的评价人员对该土地开发整理项目所产生的效益进行合理评价，然后对其进行优劣划分。在此基础上，评估人员还需要找出影响到绩效的因素，还需要针对这些影响因素进行分析研究，来进行问题的解决，在我国现阶段土地开发整理的绩效评估过程中，其主要目的在于对量化增加效益进行评价，这也就要求评价人员在具体的评价工作之中，就需要对土地开发过程中可能存在的各种外界因素进行全面充分的考虑。并进一步运用综合性、系统性与典型性原则来进行相应的建设工作。

三、现阶段几种常见的土地项目开发整理绩效评价方法分析

1.在绩效评价过程中所使用的几种技术。在进行土地开发整理项目的绩效评价过程中，通常会采用施工现场评价以及内业资料审查评价这两种方式来进行评价工作。其中施工现场评价法是分析该土地项目的施工进度，并且会对已经完成的施工项目进行有效分析，采用该评价方法可以对该次施工的具体施工质量以及施工效果来进行评估分析，并需要利用立项、可行性研究报告以及质量管理体系构建等多种技术来进行业内资料的审核。在完成这两项工作之后，还需要由专业技术人员来进行评价工作的客观分析，并需要按照这些评价指标的具体数据来实施相应分析工作，从而在此基础上得到一个综合的量化评价意见，这也是整个土地开发整理项目的最初评价意见。在这一基础上，评价人员还需要再次进行讨论分析，并来取得一个良好的综合评价效果。2.评价方法。在具体评价过程中因为项目施工进度的不同，也会直接影响到其绩效评价方法的选择，通常情况下降施工进度分为以下三种：（1）在对处于开发过程中的土地项目进行评价时，也就需要在具体开发之前督促该项目单位作出相应的承诺措施；（2）在项目建设的过程中，其施工周期相对较长，这也就要求相关的评价人员来对该评价项目进行相应的定期扥绩效评价；（3）在该施工项目完成之后，还需要对其所取得的具体建设成果进行绩效评价工作。此外，在对土地开放整理项目进行绩效评价的过程中，还需要设定土地开发整理项目的评价指标体系，并需要借此来进行综合定量的评价方式来进行该土地开发整理项目的绩效评价工作。运用该评价方法就能够在一个微观的层面来来对该土地项目的进度状况进行分析评估，并及时找出该项目工程中所存在的问题并加以解决。

四、进行绩效评价机制的合理建立

在进行绩效评价机制的建立过程中，还需要做到以下几点：（1）促进该土地资源的持续利用：在对土地开发整理项目进行绩效评价时，因为工程建设往往需要较长的时间，因此需要对该工程中所包含的经济效益以及生态效益来进行长时间的考察，这也就需要安排专业的评估人员来进行实地的考察以及评估，才能够得到一个有效的评价数据。而通过绩效评价机制的建立，还能够对该土地资源的开发利用成都来进行评价，并使得其土地资源得到最优化的配置。（2）对现有的土地项目整理管理体系进行优化完善：我国目前其土地项目的整体管理评价体系里存在着许多问题，而一些开发商在具体施工过程中也只注重于项目施工之前的设计环节以及施工过程中的管理环节，对于施工之后的成果检验环节就缺乏一定的重视。这也就需要建立起一个合理的绩效评价机制，来对整个土地开发整理项目的施工环节进行管理，并促进整个项目施工的顺利进行。（3）能够进一步加强项目后管理工作：现阶段许多施工企业对于项目结束之后的管理方式有所欠缺，对于其相关的规定以及规章制度也比较少，并缺乏相应的定量评价。因此就应当建立一个完善的机制来进行项目后的管理工作，并促进项目结束之后的检验与管理。

五、结语

我国的土地开发整理项目的绩效评价工作起步比较晚，而在之前的施工环节中几乎都没有这个环节，并导致了具体施工过程中没有过多的经验来进行参考。因此企业在进行该方面的工作时，就需要根据实际的施工情况来进行合理的绩效评价，并需要对整个施工环节中的收益情况进行记录，对于一些施工流程中所存在的问题，还需要进行及时的解决，只有这样才能够促进我国土地开发管理项目的绩效评价工作变得更加的成熟与完善，并进一步促进该项目的顺利实施。

参考文献：

[1]郑华伟;张俊凤;刘友兆等.基于熵权可拓物元模型的农村土地整理项目绩效评价[J].水土保持通报.2014(12).

[2]罗文斌;吴次芳;倪尧等.基于农户满意度的土地整理项目绩效评价及区域差异研究[J].中国人口.资源与环境.2013(08).

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[关键字]土地收购储备制度 主要类型 问题

[中图分类号] P69 [文献码] B [文章编号] 1000-405X（2013）-3-3-1

在我国，对土地收购储备制度的含义已经有了明确的总结，对土地收购储备制度的认识也比较清晰，并且在实践中逐步推行得以完善。实行土地收购储备制度，能够将整个城市的土地资源集中整合利用，实现土地的统一供应，从而保护和实现土地所有权人和利益关系人的利益。

1 目前我国的土地收购储备制度的主要类型

1.1 市场主导型，代表城市：上海

上海市政府对于土地收购储备的范围是有规定的，但对于范围以内的土地不实施强制性收购储备，对于上海市土地开发中心是否能够成功收购储备土地，这需要根据与用地单位的协商结果而定，因此决定土地收购储备的中坚力量是用地企业，也就是市场。

1.2 政府主导型，代表城市：杭州

关于土地收购储备，杭州市政府有明文规定，在杭州市区的范围以内所有需要活盘的土地都需要纳入到土地储备体系由政府收购储备，并交由土地开发中心同意向市场提供，土地开发中心在代表政府进行土地收购时，具有强制性，关于土地收购方面的规定都是有政府统一出台，土地使用者必须遵守。

1.3 政府主导和市场运作综合型，代表城市：武汉

武汉市的土地收购储备虽然体现了政府的意志，但不能说是由政府主导，土地整理储备供应中心需要根据政府的土地收购计划，储备计划和供应计划，并且得到国土资源局的审批之后实施收购方案，但对土地的收购储备必须遵循市场经济规则，并给予土地使用者相应的讨价还价的余地，土地收购储备有一定的强制性，但土地使用者也拥有土地转让的权利，只是需要政府的许可同时在公开的土地市场内进行。

2 当前我国土地收购储备制度运行的主要问题

2.1 土地收购储备制度的法律依据

在我国，土地收购储备制度是以城市人民政府的名义发文的，缺乏全国性的法律明文规定。我国的《土地管理法》中关于政府如何建立土地收购储备制度以及政府对于行使土地统一收购权并没有明确的规定，因此土地收购储备也就缺乏明确的法律依据。

2.2 土地收购储备制度的功能地位

到目前为止，我国对于土地收购储备制度尚且未有一个统一的功能定位，业界的观点也莫衷一是，各城市所实行的土地收购储备制度的侧重点以及所起的作用也不尽相同。

2.3 土地收购储备机构的性质界定

关于土地收购储备中心性质的定位是土地收购储备制度建立和运行的基础。就目前而言，我国对于城市土地收购储备中心的性质界定模糊不清，是以赢利为目的或者是以调控为目的又或者两者兼有，其结果大相径庭。

2.4 土地收购储备制度的征地范围

土地收购储备制度作为我国的一项在土地使用权改革创新制度，在我国的现行法律法规中目前并没有对其征地范围做一个明确的规定。各城市由于对土地储备的定位的不同而实行不同的土地收购范围目录。

2.5 关于土地增值收益分配与补偿

在土地收购储备制度建立之后，国有企业使用的土地均由政府实行统一收购，并由政府向企业统一支付土地收购补偿费。目前我国的土地收购价格大多采取按照评估价格的开发成本部分、工业和住宅用地的中间价的开发成本部分以及土地招标拍卖所得的一定比例三种方式进行确定。这一做法虽具有较强的操作性，也具有一定的现实意义，但是终究还是说明我国的土地收购储备制度在对于土地收购价格的实质缺乏全面的认识。

3 关于完善我国土地收购储备制度的建议

根据对现行的土地收购储备制度的分析，要从根本上对现行的土地收购制度进行完善，克服收购储备在操作上的问题，建议对全国各地的土地收购储备机构进行整改，改组为由中央控股，面向对外资民资开放，本地政府参股的土地收购储备公司，并且将此类公司的性质定义为非以赢利为目的。相对于此前的我国城市的各类土地收购储备机构来讲，首先，在稳定市场和对抗金融风险这方面来说，中央控股占有绝对的优势；其次，允许外资民资进军土地收购储备领域，即为外资民资拓宽了投资领域又为城市建设和土地开发吸纳了巨大的资金，也为土地收购储备机构寻找到了分担金融风险的对象，提高了投资效率；最后，地方政府参股可以确保地方政府在土地收购储备中获取相应的土地收益，出于对自身利益的保护，地方政府会加强对土地收购储备的监督和支持，减少土地收购储备在本地的社会阻力，另一方面，也对政府过度使用行政权力破坏市场规则干预土地收购储备起到一定的约束作用。

4 关于完善我国土地收购储备制度的思考

在我国的土地收购储备机构改组为在中央控股的前提下，并且是不以盈利为目的的股份制公司的情况下运营，公司的重大决策均由中央统一制定，其运营就具有可控性，可操作性。针对不同城市的不同情况，在股份分配方面进行侧重点的调控，市政府在不破坏市场规则的前提下又能对土地收购储备进行有效的控制和宏观调控。

5 总结

土地收购储备制度的完善需要注重合法性，整体性和计划性。需要土地收购储备机构依照法定的程序，合理的运用市场机制；需要按照城市土地利用的总体规划，通过利用的征收、征用、收购和置换以及回收等等合理合法的方式；需要从土地使用者手中将分散的土地资源集中起来，并由土地收购储备机构对土地进行开发、整理和储备，需要按照计划依法定的方式进行土地供应，以实现土地所有权人和土地使用权人的合法权益。从总体来讲就是对土地的集中和整理的完善。

参考文献

[1]吴志军.浅谈如何完善我国土地收购储备制度[J].中国房地产业，2011，﹙11﹚.

[2]孙梅，贺汝松.关于土地收购储备制度的法律思考[J].城市建设理论研究（电子版），2012，﹙01﹚.

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1.1城市道路分类依据不清晰

对于各类道路而言，要对其提出具体要求，包括道路的规划、设计、建设、管理等各个环节。但是，目前只从从道路技术指标、硬件设施等方面对道路进行分类。以主干道为例，只要求“红线宽度达到一定标准、车道数达到六车道”，而没有道路两侧用地及交通管理是否满足要求进行充分考虑。

1.2各类道路定义及界定不清晰目前，对各类道路的定义，我国施行的各种标准规范中各不相同。例如：在《道路工程术语标准》中，把干道定义为“城市道路网中的区域性干路”；在《城市道路设计规范》和《城市道路交通规划设计规范》中，则把干道定义为“它起集散交通的作用，兼有服务功能”。不明确的道路定义，致使交通管理以及交通流组织混乱，道路交通系统的正常运行受到影响，路网系统既有的总体效能被削减。

1.3实现道路功能的具体措施不足在我国，各大城市虽然都对城市道路进行了分类，但是对各等级道路缺少合理的交通流组织以及交通管理。而对于如何对各类性质的道路进行交通流的组织和实现对它的管理，现有的分类方法没有体现出的具体措施。

1.4没有把道路功能分类与土地开发协调起来从宏观上说，基于传统的功能分区用地模式，对部标道路进行分类。从道路本身来说，我国在城市建设的历史过程中，城市干路不仅要承担各种交通功能，还要承担绿化、景观、沿街设店(购物)等功能。鉴于此，进行用地布局调整，对城市主要干路的功能进行净化，已经是当务之急。只有从认识上，对城市道路与土地利用开发观念进行彻底改变，才能有效解决城市道路交通问题。

2、我国传统的道路分类方法

1960年10月，原国家建筑工程部城市建设局编制的《城市道路设计准则》将城市道路分为三级七类：一级为全市干道、入城干道和环城干道、高速道路；二级为区域干道、工业区道路、游览大路；三级为住宅区道路。这一分类方法对于道路强调的是其平面性质，而没有联系交通流的属性；80年代，我国城市道路划分为主干道、次干道、支路三个等级。当时城市的交通压力不大，这种分类基本上可以满足城市规划和建设的需要；1991年，实施的《城市道路设计规范》又把城市道路分为快速路、主干道、次干道、支路四大类；1995年9月，实施的《城市道路交通规划设计规范》，进一步对各类道路的机动车设计时速、道路网密度、机动车道条数、道路宽度等技术指标进行了明确。

3、道路功能分类的优化分析

3.1分类的原则与依据

(1)分类的原则。一是道路有主次、功能有分类。对城市土地进行开发的强度，要和城市所提供的交通系统运输能力协调起来，道路网络容量一定情况下制约着城市土地开发强度。不同的城市规模和土地使用性质，要求城市道路功能也应是不同的。在出行方式上反映出来，主要包括：公共交通、小汽车、自行车和步行。为了使这些不同的出行目的和方式都得到满足，城市路网作为交通得主要承载设施，必须要有分明的层次，而且也要有清晰的功能，也就是说，在各类道路上，出行的各种交通工具与主体的通行优先权是不同的；二是通过道路使用管理，使道路规划功能得到保证。划分道路功能和等级，不仅应对道路规划标准予以确定，而且应该对各类道路的优先服务对象予以考虑，从而为建设标准的制定提供依据。并且通过使用管理，对于道路的规划功能予以强化与和保证。明确各类道路的优先服务对象，依据道路的等级和车速的限制规定，对车道宽度、信号灯和出入口间距、停车、公交车站等进行确定；三是交通政策要体现区域的差别。应在充分考虑道路所处的区域、道路的主要服务对象、道路服务水准要求的差异的基础上，划分城市道路的等级。

（2）分类的依据。划分城市道路等级的依据：城市用地布局、不同城市道路的几何特性、承担的交通流特征、改造建设城市道路的可行性等。主要包括：道路红线的宽度及其断面的构成、道路沿线的土地使用、交通环境、设计道路的车速、配套的交通设施、交通量，交通的构成、特性、组织的方式和交通管理的强度，在城市交通中道路的战略意义，在城市道路网络结构中道路所属的层次。

3.2分类的内容

根据上述分类依据和原则，大中城市道路可以5类9等级：

（1）快速路。快速路根据其在城市道路网中的位置和具体设计形式，又可分为快速路和准快速路两个等级。快速路主要进行通过通服务，它连接城市与周边的纽带，也是周边途经城市的快速通道。未来考虑路网的需求城市内交通性主干道不能完全满足，所以在城市内部又划分出准快速路，准快速路的功能主要是连接城市各区，以及实现对外的通道。与交通性主干道相比，其技术等级更高，但考虑到选线时可能沿原有道路进行，快速路改造不容易，大量建筑坐落在沿路，因此，在交通管理的过程中，要把部分服务考虑进来。

（2）主干道。主干道在城市中起骨架作用，根据道路两侧的建筑功能与性质，以及交通流的属性，又可以把主干道分为交通性主干道与服务性主干道两个等级。一般从定义上来看，主干道为交通性道路，提供车流进出城快速通道，但是考虑到在建设城市的过程中往往存在一些弊端，在城区内的政治、文化、商业中心的主干道，应该对城市功能予以兼顾，要设置适当的服务，可以称之为服务性主干道。

（3）次干道。次干道属于过渡性道路，主要作用是承接主干道与支路，在城市交通中辅助主干道，可以将其定义为通过性与服务性之间的过渡性道路。出于管理交通上的需要，根据通过通与到达服务通在次干道中的比例，我们也可以进一步区分次干道为交通性次干道和到达服务性次干道。

（4）支路。支路是指一个地区内部的道路，是该地区联系外部的主要通道。支路根据其在路网上不同的作用，又有重要支路和一般支路之分。重要支路可以对干道网的不足进行补充，其道路线路可以跨区，或者与主干道直接相接。

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【关键词】划拨 土地 价值 评估

在计划经济时期，国有土地使用权都是通过划拨取得。改革开放以来，国有土地使用权出让已成为当前土地使用权获取的主要方式。由于过去以划拨方式取得的土地仍由原产权单位使用，加上国家机关和军事、公益事业、城市基础设施等用地经县级以上人民政府批准，仍通过划拨方式取得，因此形成了划拨土地使用权和出让土地使用权并存的格局。

一、划拨土地使用权的含义及特点

（一）划拨土地使用权的含义

“划拨土地使用权是指经县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后取得的国有土地使用权，或者经县级以上人民政府依法批准后无偿取得的国有土地使用权[1]。”以划拨方式获取的土地使用权，一般没有使用期限限制。划拨土地使用权可通过以下形式取得：（1）经县级以上人民政府批准，土地使用者在缴纳补偿费、安置费等费用后取得;（2）经县级以上人民政府批准，土地使用者无偿取得。

（二）划拨土地使用权的特点

划拨土地使用权有以下3个特点：（1）公益性，划拨土地使用权，国家作为土地所有人未获取经济利益;（2）法定性，取得划拨土地使用权应符合法律法规规定，并经有关主管部门批准;（3）限制性，划拨土地使用权取得后，其收益、处分权利受到一定限制，不能随意进行处分。

二、划拨土地使用权价值构成

（一）划拨土地使用权价值的定义

“土地价格是指在正常市场条件下一定年期的土地使用权未来纯收益的现值总和，其权利特征是出让土地使用权[2]”。与出让土地使用权相比，划拨土地进入二、三级市场有更加严格的限制条件。国家禁止有关单位利用划拨土地从事经营活动，划拨土地使用权经批准可依法进行抵押、转让或出租。划拨土地使用权价值是土地价格的一种特殊表现形式，一般以取得并开发至可用状态下的土地资产价格表征。划拨土地使用权价值是划拨土地平均取得成本和开发成本之和。

（二）划拨土地使用权价值的具体构成

划拨土地使用权价值包括土地取得成本和土地开发成本两部分。在实际应用中，土地利用情况不同，其价格构成也有所不同。对新增建设用地，土地取得成本包括土地补偿、安置费、地上附着物补偿费等费用;对已利用的国有土地，土地取得成本包括拆迁补偿费、安置费和税费等费用。土地开发成本主要是企业取得土地后，进行基础设施建设，如水、电、气、通讯和道路等建设费用，使其达到“七通一平”的条件。因划拨土地使用权的使用限制，在评估操作中一般不考虑土地增值。所以，划拨土地使用权价值构成包括土地取得费、土地开发费、相关利息及利润。

三、划拨土地使用权价值的评估方法

（一）直接评估法

直接评估法又称正算法，是直接根据土地平均取得和开发的成本计算土地使用权价值。依据相关计算公式可知，这种方法是以取得土地和开发土地所发生的各项费用之和为基础，再加上利息、税金、利润和土地收益来计算土地价格的方法。土地价格由土地取得费用、土地开发费用、利息、利润、税费和土地所有权收益累加构成。直接评估法的计算过程简单明了，易于理解和接受。由于土地所有权收益来源于“增值地租”，归国家所有，所以按直接评估法计算，“划拨土地使用权价格为土地取得费用、土地开发费用、利润、利息和税费之和”[3]。

（二）间接评估法

间接评估法又称倒算法，这种评估方法分两步计算土地使用权价值：首先采用市场比较法、收益还原法、基准地价系数修正法、剩余法等评估方法，“计算出一定期限、一定开发程度和容积率条件下出让土地使用权的价格”[4]。这个价格一般包括土地取得费用、土地开发费用和土地增值收益三个部分。然后，根据出让土地使用权价格与划拨土地使用权价格之间的区别，倒算划拨土地使用权的价格。按间接评估法计算，划拨土地使用权价值等于出让土地使用权的价值与土地使用权出让金之间的差额。

（三）评估注意事项

1.划拨土地使用权抵押价值评估？应切合实际。划拨土地的面积一般较大，由于没有使用年限的限制，部分划拨土地城随着城市的开发建设进程，用途发生了明显变化。划拨土地使用权抵押存在诸多限制，评估过程比较复杂，价值测算难度较大。评估时应认识到，划拨土地使用权抵押贷款评估的目的是抵押物的变现能力，而不是该企业的偿还能力。应充分考虑评估风险。划拨土地使用权的抵押是一种比较特殊的经济行为，抵押前须经有关行政主管部门批准，抵押人、抵押权人与国土行政主管部门之间要签定土地出让协议，明确土地出让金数额。处置该划拨土地使用权时，面临众多不确定因素，还应缴纳相关税费。因此，在评估过程中，要全面考虑抵押期间的风险，贯彻谨慎评估原则，在测算完预期土地的价值之后，还应进行风险系数的修正。随着城市建设的全面铺开，城市规划面临较大调整。部分划拨土地的用途发生了较大变化，有的因地方政府招商引资的需要转变成商业用地，有的因棚户区改造而转变为住宅用地。这些改变了用途的划拨土地，很多都没有到土地行政管理部门办理相关变更手续，客观上造成了土地的规划用途、记载用途和实际用途之间的差异。

2.企业破产清算时，划拨土地使用权不能作为评估对象。划拨土地使用权是原始取得，作为土地所有权人的国家没有从中获利，企业使用土地时也没有支付相应对价，企业行使的是国家赋予的占有和使用的权利，对划拨的土地使用权并没有收益和处分的权利。因此，企业破产后，原划拨使用的对象缺失，划拨土地的依据当然不复存在，国家应按规定收回该土地。因此，划拨土地使用权不是企业的破产财产，不能作为估价对象。

参考文献

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关键词：土地整理；数量潜力；评价；南部县

土地是国民经济和社会发展的基础条件。目前，我国土地资源的利用状况还存在着许多问题，比如，土地利用形态零乱，地块破碎分散，道路、沟渠、田坎众多等，导致出现土地集约利用水平低下，农业生产成本投入过高，土地权属纠纷增加等情况。文章运用了熵权法、综合评价法对南部县定水镇土地整理潜力进行评价研究，为编制项目区土地整理项目规划提供指导。

一、资料及数据来源

本文的资料与数据主要来源于以下几个方面：

国内外相关专著，包括土地资源学、经济地理学、自然科学、生态学、土地利用规划学、土地经济学等众多学科。这是本文立题的知识背景。

国内外专门研究资料和相关领域实践研究成果，主要是针对土地整理而进行理论推导或经验归纳的专业性论文和成果报告等。

官方公布的资料，主要包括相关法律法规、统计年鉴、政策规程、统计公报、相关规划等。

二、研究方法

（一）熵权法

本文采用熵权法来确定土地整理数量潜力评价指标体系中各评价指标的权重。其基本步骤如下：首先，对原始数据矩阵进行标准化处理。其次，定义熵。最后，定义熵权。

（二）综合评价法

综合评价法是运用多个指标对多个参评对象进行评价的方法，称为多变量综合评价方法，或简称综合评价方法。其基本思想是将多个指标转化为一个能够反映综合情况的指标来进行评价。其基本步骤为：

1.确定综合评价的指标体系；

2.收集数据，并对不同计量单位的指标数据进行同度量处理；

3.确定指标体系中各指标的权重，保证评价的科学性；

4.对经过处理后的指标再进行汇总，计算出综合评价指数或综合评价分值；

5.根据评价指数或分值对参评对象进行排序，并由此得出结论。

三、结果与分析

（一）评价指标

根据土地整理潜力评价指标选取的原则，结合南部县定水镇土地整理项目区实际情况，选取沟渠道路田坎整理潜力、闲散地类整理潜力、荒草地开发潜力、宅基地复垦潜力四个评价指标。从而建立土地整理数量潜力评价指标体系。

上面所涉及到的沟渠、防护林、田坎占地的标准值以及下面将要涉及到的其他标准值，是参考我国土地开发整理标准、田块规划设计标准以及已完成耕地整理的规划设计标准的基础上，根据调查区的地貌类型、土地利用结构、作物种植习惯等实际情况而确定的标准值。

（三）指标标准化处理

结合研究区实情，最终以行政村为单位，将项目区的八个行政村划分为8个评价单元，采取熵权法对南部县定水镇土地整理项目进行数量方面的潜力评价。根据收集到的实际资料和数据，将数据构成的原始矩阵进行标准化处理，其过程如下：

从表中可以看出，指标F1占优势的区域主要在新场垭村、双河村、周垭口村和马鞍山村；指标F2占优势的区域主要双河村、鲤鱼坡村最，新场垭村、周垭口村次之；而从指标F3、F4来看，新场垭村都占第一位。综合看来，新场垭村、双河村等村的土地整理的数量潜力较大。各村的四类用地整理潜力分布情况如图2所示。

（四）确定各评价指标的熵及熵权

从表2中可以看出，在土地整理数量潜力评价指标权重分布上，F2>F3>F4>F1。这表明在进行土地整理时，单纯以进行土地整理后提高的可利用土地面积即土地整理的数量潜力为目的来讲，闲散地类整理的贡献要高于荒草地开发整理的贡献，同时，荒草地开发的贡献又大于沟渠道路田坎整理的贡献，而沟渠道路田坎整理的贡献又大于宅基地复垦的贡献。

（五）土地整理数量潜力的评价结果与潜力分级

通过前面的运算，我们已经得出了八个评价单元土地整理数量潜力方面的四个评价指标的标准化值及其权重系数，运用综合评价法可以计算出来评价结果，该方法的评价模型为：

ESI=wi*ci

式中ESI代表土地整理数量潜力评价综合指数分值；wi为第i个评价指标的熵权值；ci为第i个评价指标的标准化值。根据此模型计算得到的定水镇八个村土地整理数量潜力评价的综合指数，如图3所示。

根据上述土地整理数量潜力评价指标体系和评价方法，结合各行政村土地整理数量潜力评价综合分值的离散区间，将具备不同潜力的各行政村划分为五个潜力级别，分级标准如表3所示。

通过表3的土地整理潜力分级标准，将南部县定水镇八个村水镇八个村土地整理数量潜力分为五个等级，如表4所示。

由表4中各村的综合排序结果可知，就单个评价单元来说，土地整理数量潜力排在前2位的分别是新场垭村、双河村，排在最后一位的是龙凤村；从整体而言，土地整理潜力由大到小可划分为5个等级，整理潜力最大的Ⅰ类区有新场垭村、双河村；Ⅱ类区包括周垭口村、鲤鱼坡村；Ⅲ类区为联合村；Ⅳ类区为马鞍山村、哑巴河村；Ⅴ类区为龙凤村。

四、结论

（一）研究结果表明：沟渠道路田坎整理潜力熵权值为0.1940，闲散地类整理潜力值为0.2968，荒草地开发潜力值为0.2915，宅基地复垦潜力值为0.2177。因此，闲散地类整理潜力最大，可以对其进行土地整理，来实现区域耕地面积最大值增加。

（二）研究结果表明：新场垭村和双河村为土地整理潜力最大的Ⅰ类区。综合潜力排序：新场垭村>双河村>周垭口村>鲤鱼坡村>联合村>马鞍山村>哑巴河村>龙凤村。因此，进行土地整理前，可以优先选择新场垭村和双河村作为土地整理的对象。

（三）通过对数据的分析，表明土地整理潜力的大小不仅与需整理的地类本身面积大小有关，还与该地类在整个区域的各类用地当中所占的比例有着密切的关系。

综上，土地整理潜力评价的过程和结果都是我们在进行土地整理区域选择时的重要因素，通过前期评价后期有针对性选择。再实行土地整理，可实现区域的有效耕地面积最大值增加。同时，通过对区域的土地进行潜力评价，可更加明确地和有针对性地编制土地整理规划，开展土地整理工作。

参考文献：

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7.Murray KS，D T Rogers. Groundwater vulnerability，Brownfield Redevelopment and Land Use Planning[J].Journal of Environmental Planning & Management，1999（6）.

篇8

1地理信息系统技术在土地整理中的应用

土地整理是对土地利用的调整和治理,是指通过对土地利用生产环境的改善、对土地利用方式、结构、格局和土地利用关系进行重新的规划和整理,从而尽量消除在土地利用中对社会经济发展起制约作用的因素。进一步的促进土地利用的集约化、有序化。提高土地的利用率。是目前实现土地利用目标的工程技术手段以及相应政策措施的有效应用方法。这种方法的调整在一定程度上使土地的利用方式、强度、结构适应了某一特定时期的特点目标,也符合了土地可以长期利用的目标。近几年,土地的可持续发展利用成为了各个国家主要问题之一,受到了较高的关注,而土地整理就是其中重要的措施之一,现如今全国各地都在进行土地的整理开发实践,也出现了许多新型的土地测量技术,土地整理方法。而地理信息系统方法已成为现如今利用最广泛的方法。

1.1在成果图制图方面的应用地理信息系统技术中的制图功能是基础功能之一,也是土地整理当中使用最广的功能,土地整理中的大部分成果、数据,比如土地利用现状图、土地总体规划图等都需要以图形的方式表现出来,图形中所要求的高精度对于手工制作图形而言是难以完成的,而地理信息系统技术中的图像处理功能就可以解决这一难题。因为手工绘图可以完成比较单一颜色的画图工作,并且具有较好的稳定性。但是如果遇到多种颜色的图形处于同一幅图内就很难确保其稳定性,而且手工制图还有一个缺点就是其绘图时间长,工作量大,而且绘制完成的图几乎无法修改,对于印刷制图这一块,虽然印刷制图质量较高,但是制版时间过长,而且对它进行修改也是非常困难的,如果要对印刷制图进行性修改,就要重新制版,这时就需要考虑经济因素,重新制版所需的费用是非常昂贵的。地理信息系统技术可以根据数值量化的方式,对制图的要素进行定义,可以做到无痕处理,质量非常稳定,而且重复制图消耗的时间也是很少的,重复制图费用也非常低。

1.2在土地整理规划设计、辅助决策方面的应用地理信息系统技术区别与其他地理系统的一个显著标志就是它对空间数据的统计和分析。主要是它较强的空间分析功能,使其在土地的规划设计等方面显示了广阔的应用前景。就目前来看,已经有很多的地方在运用地理信息系统技术对土地进行整理,规划设计。例如学者提出设计的MapInfo和AutoCAD有机集成辅助规划的设计方案就在浙江省余姚土地整理中得到了很好的应用,在一定程度上提高了土地整理规划设计的质量。

1.3在土地平整工程量计算方面的应用在土地的整理中,处理难点就是土地的地形复杂,这一点在村庄土地中尤为常见,我们如何选择土地的平整方案,如何计算土地平整工程量。我们起初运用的一般方法精度很低,难以做到准确计算,从而导致项目的预算超出了预期实际额,而现在运用地理信息系统技术就可以取得较为满意的效果,学者运用ArcGIS桌面地理信息系统软件就做过实例研究,毛鸿等学者在《数字地形模型在土地整理中的应用》一文中就较为详细的介绍了数字地形及其构造的过程。并且运用数字地形模型比较精确的解决了土地整理中所涉及的土地工程量计算问题。

1.4在土地整理基础信息数据库上的应用如果想提高土地的利用效率,就要合理的组织运用土地整理中的空间数据和属性的数据,但就目前来看,土地整理中对处理空间数据和属性数据方面还比较薄弱,两者多数情况下是分开进行处理的,二者并没有真正意义上的统一管理,我们运用地理信息系统技术将二者有机的结合起来进行统一管理,建立土地整理信息库,目前我国的土地整理信息库还处于初级研究阶段,许多新的技术还在不断的摸索中,建立土地信息库是未来土地整理的发展趋势,在以后的研究中将会体现其作用。

1.5在土地开发整理规划中的应用土地开发整理规划是土地利用规划体系的重要组成部分,规划项目的管理、规划的原始、中间过程以及最终的成果图形等重要资料也需要运用信息系统进行解决,地理信息系统技术可以对土地开发整理规划编制和实施过程中的数据采集、组织、管理、更新等方面提供更为高效、可靠的保障。目前地理信息系统技术可以提供以下几方面的运用:(1)辅助编制。可以协调协助业务人员拟定供选方案,进行方案的调整、修改;(2)成果管理。完成成果的管理,主要是指图件以及文档的成果管理;(3)实施管理。对所规划的年度实施情况进行管理,如项目的动态管理、建设用地管理等;(4)专题分析。主要是完成规划编制中的专题研究,如计划执行分析、土地利用分析等。

2结语

篇9

我国的农地转用主要通过农地征收实现，依靠土地征收权，政府在支付征地补偿费或者由用地者先行垫付征地补偿费后，强制性地取得集体农地并将之转为国有土地，然后再按照建设用地规划许可的土地用途予以统一供应。在此过程中，农民获得征地补偿费，政府取得农地转用过程中的土地增值收益，即实现了土地发展权归公和土地增值归公。一些学者(贾生华、张宏斌等，2003；刘燕萍，2002；任浩等，2003)对农地转用中的这种土地收益分配关系进行了研究，但是，这些研究多是专门针对征地补偿的调查分析或个案调查，没有分地区、分土地供应用途、分土地供应方式对征地补偿和土地增值收益进行系统的实证分析。而系统地分析、比较我国农地转用过程中的土地收益分配关系，对于完善土地政策体系、改革土地征收制度、规范地方政府行为都是必要的。

为此我们在东、中、西部地区的部分城市进行了农地转用项目的抽样调查。这里我们利用江苏省昆山市、安徽省桐城市、四川省成都市新都区的调查数据对我国农地转用过程中的土地收益分配情况做一具体分析。需要说明的是，这次抽样调查的项目都是在2001～2004年已经完成农地转用报批、土地征收和土地供应的项目用地，调查并没有按照土地供应用途等进行分类抽样而是完全随机抽取样本的。3地调查收集并整理后形成的有效样本145个，其中江苏省昆山市40个，安徽省桐城市50个，四川省成都市新都区55个。按照用地类型划分，其中工业用地项目103个，占71.0％，商业、商品住宅、办公、商住综合和旅游用地项目33个，占22.8％，公益性用地项目9个，占6.2％；按照用地供应方式划分，协议出让供地项目123个，占84.8％，“招拍挂”出让供地项目13个，占9.0％，划拨供地项目9个，占6.2％。

这3个调查地区都属于建制市区。2001～2004年间，这些地区农地转用数量表现出不同程度的快速增长趋势，与此相一致，新增建设用地供应量持续快速增长。地处东部的昆山市农地转用规模和新增建设用地供应量，明显高出地处中西部的其他两个调查地区。从新增建设用地供应用途来看，多数地区以工业用地、住宅用地和公益性用地为主，说明工商业投资、房地产投资和政府公共建设投资是带动农地征收和各类建设用地需求增长的主要因素。从新增建设用地供应方式来看，各调查地区主要以协议和划拨方式供应，2002年开始不同程度地对商业、商品住宅、旅游、娱乐等4类经营性用地实行“招拍挂”出让。

本文在接下来的第二部分运用3个调查地区的建设项目用地抽样调查数据，首先分析在农地征收中农民实际获得的征地补偿费情况；在第三部分具体分析政府在农地征收和土地供应过程中取得的土地增值收益及其分配使用情况；第四部分在实证分析的基础上提出政策建议。

二、农地转用中的征地补偿费

在土地征收中必须对农民的土地财产给予公正的补偿(just compensation)是无须争论的基本原则。对于公正的补偿，最一般的理论解释是按照公平的市场价格(fair market value)进行的补偿，或者说按照被征收土地在公开市场上能够实现的客观价值进行的补偿。问题是公开市场在我国应当指哪一类土地市场，对此人们的看法并不一致。比较普遍的观点认为，公正补偿就是按照农用地的市场价格即农用地内部流转的市场价格进行的补偿，而一些主张开放集体建设用地流转市场和适度允许规划许可转用的集体农地直接入市的学者(黄小虎，2003；蒋省三、刘守英，2003；王小映，2003)实际上认为，公正的土地财产补偿就是参照农地转用市场价格进行的补偿。实践中，我国农用地内部流转市场发育缓慢，受农业比较效益不高和土地用途管制严的约束，农用地内部市场价格过低，同时又不存在合法的农地转用市场，因此很难按照农用地内部流转市场价格和农地转用市场价格来判断征地补偿费的高低，这里我们参照国家法定的征地补偿标准和市场发生的土地供应价格进行比较分析。

(一)征地补偿费的构成和绝对水平

我国《土地管理法》规定的征地补偿费主要包括土地补偿费、安置补助费和青苗补偿费3大部分。法律规定征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前3年平均年产值的6～10倍。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前3年平均年产值的4～6倍，但是，每公顷被征收耕地的安置补助费最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍，同时规定，支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，可以增加安置补助费，但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍。

在《土地管理法》规定的范围内，3个调查地区都规定了当地征地补偿费的具体执行标准。2004年底以前，江苏省昆山市执行的耕地年产值标准为1.8元/平方米(1200元/亩)，执行的耕地征地补偿费标准为18元/平方米，安置补助费标准为0.5～1万元/人(按照农村人口人均耕地面积计算，约合10.0元/平方米左右)，青苗补偿费标准为0.9元/平方米，合计耕地的补偿费标准一般为28.9元/平方米。安徽省桐城市规定水田的土地补偿费标准为8.1元/平方米，安置补助费标准为20.2元/平方米，青苗补偿费标准为0.75元/平方米，合计29.0元/平方米；旱地的土地补偿费标准为7.2元/平方米，安置补助费标准为18元/平方米，青苗补偿费标准为0.6元/平方米，合计25.8元/平方米。四川省成都市新都区规定的耕地年产值标准为2.25元/平方米(1500元/亩)，规定一类耕地的土地补偿费标准为18元/平方米，二类耕地为15.75元/平方米，三类耕地为13元/平方米，其他农地的土地补偿费标准为6.75～9.0元/平方米；征收耕地的安置补助费标准为0.75万元/人(按照农村人口人均耕地面积计算，约合16.4元/平方米)；蔬菜地的青苗补偿费标准为1.8元/平方米，种植粮食的耕地的青苗补偿费标准为1.69元/平方米；合计法定的耕地征地补偿标准为31.0～36.0元/平方米。

根据我们的抽样调查，综合各类用地计算，江苏省昆山市的征地补偿费平均水平为34.3元/平方米，安徽省桐城市的征地补偿费平均水平为26.3元/平方米，四川省成都市新都区的征地补偿费平均水平为38.5元/平方米。可以看出，调查地区实际发生的征地补偿费基本上都处于当地地方规定的征地补偿标准的上限水平甚至超出了上限水平，但是，与国家《土地管理法》规定的前3年平均年产值30倍的最高限相比仍有一定的上调空间。虽然各调查地区在计算征地补偿费时采用的土地年产值和倍数不完全相同，但是这种地区差别不是很大。不过，从抽样样本来看，在个别地区征地补偿费因土地供应用途和供应方式不同而表现出一定的差异，存在“同地不同价”的问题。

在征地补偿费构成上，除昆山市外，其他两地的安置补偿费都高于土地补偿费。总体平均而言，安置补偿费所占份额(51.1％)超过了土地补偿费的份额(43.2％)；安置补助费和土地补偿费作为征地补偿费的最主要构成部分，二者占到了征地补偿费总额的94％以上(见表1)。

表1　征地补偿费的构成情况　单位：元/平方米、％

地区

土地补偿费

安置补助费

青苗和其他补偿费

征地补偿费

数额

占比

数额

占比

数额

占比

数额

占比

昆山

18.0

52.5

15.4

44.9

0.9

2.6

34.3

100

桐城

7.3

27.8

16.0

60.8

3.0

11.4

26.3

100

新都

17.5

45.5

19.3

50.1

1.7

4.4

38.5

100

平均

14.3

43.2

16.9

51.1

1.9

5.7

33.1

100

(二)征地补偿费的相对水平

由于不同地区的土地供应价格不同，因此征地补偿费占土地供应价格的比例在不同地区之间存在较大差异。按照抽样样本计算，昆山市平均土地供应价格为216.4元/平方米，征地补偿费占平均土地供应价格的15.9％；桐城市平均土地供应价格为168.9元/平方米，征地补偿费占平均土地供应价格的15.6％；新都区平均土地供应价格为135.2元/平方米，征地补偿费占平均土地供应价格的28.5％。很显然，由于东、中部地区各类用地的平均土地供应价格较高，征地补偿费占土地供应价格比例要高出西部地区。而严格意义上的土地财产补偿，即土地补偿费，在昆山、桐城、新都3地分别只占到平均土地供应价格的8.3％、4.3％和12.9％。

按照土地征收后的不同供应用途分析，在公益性用地中，征地补偿费占土地供应价格的比例相对较高，一般在50％左右；在工业用地中，征地补偿费占土地供应价格的比例一般在20％～30％之间；在商业、商品住宅、旅游、娱乐等经营性用地中，征地补偿费占土地供应价格的比例在6％～25％之间。由公益性用地到工业用地再到商业、住宅等经营性用地，随着土地供应价格的提高，征地补偿费占土地供应价格的比例逐步降低(见表2)。

表2　征地补偿费占土地供应价格比例(分土地供应用途)

单位：元/平方米、％

江苏省昆山市

安徽省桐城市

四川省成都市新都区

土地供应用途

征地补 土地供 占比

征地补 土地供 占比

征地补

土地供

占比

偿费

应价格

偿费

应价格

偿费

应价格

经营性用地

36.1

546.4

6.6

26.2

287.9

9.1

37.5

153.1

24.5

工业用地

34.2

167.0

20.5

26.4

91.5 28.9

38.3

133.3

28.7

公益性用地

32.8

65.8

49.8

25.6

79.9 32.0

57.7

99.3

58.1

总体样本平均

34.3

216.4

15.9

26.3

168.9 15.6

38.5

135.2

28.5

按照土地征收后的不同供应方式分析，在以划拨方式供应的土地中，征地补偿费占土地供应价格的比例相对较高，一般在50％左右；在以协议方式供应的土地中，征地补偿费占土地供应价格的比例一般在20％～30％；在“招拍挂”方式供应的土地中，征地补偿费占土地供应价格的比例一般在4％～20％。很显然，由划拨到协议出让再到“招拍挂”出让，征地补偿费占土地供应价格的比例逐步降低。从抽样样本来看，在“招拍挂”方式出让的土地中，由于各调查地区具体采取的招标、拍卖和挂牌方式的组合策略不同等原因，土地供应价格的平均水平和征地补偿费占比也就不同。比如，新都区以挂牌方式为主，加上土地需求没有东中部地区旺盛，所以“招拍挂”出让土地的平均供应价格不是很高，征地补偿费占比则较高；昆山市以招标方式为主，而桐城市以拍卖和挂牌方式为主，这样桐城市“招拍挂”出让土地的平均供应价格要高出昆山市，征地补偿费占比则相反(见表3)。

表3　征地补偿费占土地供应价格比例(分土地供应方式)

单位：元/平方米、％

江苏省昆山市

安徽省桐城市

四川省成都市新都区

土地供应方式

土地供

土地供

土地供

补偿费

应价格 占比

补偿费

应价格 占比

补偿费 应价格 占比

招拍挂

37.3

543.8

6.9

31.9

669.8

4.8

33.6 177.1

19

协议

34

167.6 20.3

25.6

117.4 21.8

38.4 134.3 28.6

划拨

32.3

65.8 49.1

25.6

79.9

32

57.7

99.3 58.1

总体样本平均

34.3

216.4 15.9

26.3

168.9 15.6

38.5 135.2 28.5

三、农地转用中的土地增值收益

农用地转为建设用地使用，土地价格一般会发生上涨，即发生土地增值。对于这种土地增值，我国土地经济学家周诚(2002)从理论上将其分解为由宗地内业主投资带来的直接投资性增值、由宗地外投资辐射引起的外部投资辐射性增值和由土地用途管制、土地用途变换等引起的稀缺性增值，并将由宗地外投资辐射性增值和由土地用途管制、土地用途变换等引起的稀缺性增值这类并非业主直接投资引起的增值称为土地自然增值，主张土地自然增值归公并由社会公平分享。国外一些学者(Epstein， Richard A. ， 1985; Anders-on， J. E， 1993; G. C. V-an Kooten， 1993)分析了在存在农地转用市场和规划管制的情形下农地价格和市地价格的差异，认为土地利用规划管制会使一些土地业主获得意外所得而使另一些土地业主蒙受意外损失，因而主张运用税收等手段对意外所得进行调节以促进社会公平。这些分析增进了人们对土地增值成因的理解，有助于完善土地政策体系，然而，在现实中人们很难对土地增值按照其成因进行具体分解。

这里我们根据政府取得土地增值收益的具体环节和土地增值的实现形式，将我国农地征收过程中的土地增值收益分作两部分来加以分析。一部分是在土地征收即土地取得环节政府以税费的形式取得的土地增值收益，我们称之为初次土地增值收益；另一部分是在土地供应环节政府通过用地者支付的土地受让价款或者土地出让金取得的土地增值收益，我们称之为二次土地增值收益。

(一)土地征收环节取得的初次土地增值收益

土地征收环节取得的初次土地增值收益，表现为政府在土地征收环节刚性征收的税费，具体包括耕地占用税、耕地开垦费、征地管理费以及其他搭便车收费如农业建设基金等。这部分土地增值收益随着土地征收的完成而由政府实际取得。其中，耕地占用税由具体负责办理土地征收的县、市政府负责征收并安排使用，专项用于农业综合开发；耕地开垦费是依据耕地补偿制度，由占用耕地又不能自行开垦补充耕地的用地者向县、市政府缴纳的耕地占用补偿费，用于补充新的耕地；征地管理费由具体负责征地工作的政府土地行政管理部门或其所属的征地服务机构收取，主要用于征地、安置、拆迁过程中的办公、业务培训、宣传教育等业务开支，类似于中介事务性质的成本支出；一些地方征收的农业建设基金等其他收费也主要用于农业开发。虽然这些税费具有不同的政策目标，但是它们都来源于土地增值。如果把完成农地转用审批和土地征收所必须支付的成本费用定义为土地取得价格的话，初次土地增值收益就是土地取得价格和征地补偿费相比较的增加值。

根据抽样调查，综合各类用地计算，在土地征收环节政府取得的税费收益的平均水平是，江苏省昆山市32.3元/平方米，安徽省桐城市19.0元/平方米，四川省成都市新都区21.5元/平方米(见表4)，土地的平均取得价格分别为66.6元/平方米、45.3元/平方米和60.0元/平方米，政府税费收入占当地平均土地取得价格的比例分别为48.5％、41.9％和35.8％。这说明，在土地征收环节政府通过税费的形式取得了接近于征地补偿费水平的初次土地增值收益。

表4　农地征收中的政府税费收入

单位：元/平方米、％

地区

征地管理费

耕地占用税

耕地开垦费

其他

合计

昆山

1.5

8.3

9.0

13.5

32.3

桐城

1.0

5.3

7.0

5.7

19.0

新都

1.6

6.7

13.2

0.0

21.5

平均

1.4

6.8

9.7

6.4

24.3

从表5和表6可以看出，虽然政府税费是刚性征收的，但是，由于对公益性用地和工业用地存在不同程度的税费减免，因此初次土地增值收益的绝对数额一般表现出商业、商品住宅、旅游、娱乐等4类经营性用地高于工业用地、工业用地高于公益性用地、“招拍挂”出让土地高出协议出让土地、协议出让土地高出划拨土地的特点，而初次土地增值收益在土地供应价格中的占比则相反。

表5　土地取得环节的初次土地增值收益(分土地供应用途)单位：元/平方米、％

] 昆山

桐城

新都

土地供应用途

政府税

占土地供

政府

占土地供

政府税 占土地供

费

应价格比

税费

应价格

费

应价格

经营性用地

46.8

8.6

20.9

7.3

20.7

13.5

工业用地

30.3

18.1

17.9

19.6

21.5

16.1

公益性用地

23.5

35.7

17.2

21.5

26.6

26.8

总体样本平均

32.3

14.9

19.0

11.2

21.5

15.9

表6　土地取得环节的初次土地增值收益(分土地供应方式)单位：元/平方米、％

昆山

桐城

新都

土地供应方式

政府

占土地供

政府

占土地供

政府

占土地供

税费

应价格比

税费

应价格比

税费

应价格比

招拍挂

46.6

8.6

26.6

4.0

20.9

11.8

协议

30.3

18.1

18.3

15.6

21.4

15.9

划拨

23.5

35.7

17.2

21.5

26.6

26.8

总体样本平均

32.3

14.9

19.0

11.2

21.5

15.9

(二)土地供应环节取得的二次土地增值收益

在土地供应环节取得的二次土地增值收益，表现为土地供应价格扣除征地补偿费、政府税费即初次土地增值收益后的余额。二次土地增值收益因土地区位、基础设施配套程度、土地平整程度、土地供应用途、土地供应方式以及市场需求等的不同而不同，是富有弹性的。由于现实中政府的土地供应与土地开发投资在空间上必然呈现出不均衡分布的特点，政府会以“生地”和“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”等不同开发程度的“熟地”来供应土地，因此，所谓的二次土地增值收益是对应不同的土地开发程度的二次土地增值收益，一般它包括两部分，一部分是土地开发成本，它相当于政府对城市基础设施建设投资所形成的土地增值，另一部分是扣除土地开发成本后的土地供应纯收益。

从表7、表8可以看出，这种包括土地开发成本的二次土地增值收益在地处东部城镇密集发展地区的昆山市和地处大城市郊区的新都区要高于地处一般农区的桐城市。综合各类用地，平均而言，这种二次土地增值收益一般占到平均土地供应价格的55％以上。分土地供应用途来看，商业、商品住宅、旅游和娱乐等经营性用地的二次土地增值收益占土地供应价格的比例多数在80％以上，工业用地在50％以上，公益性用地一般在15％左右。分土地供应方式来看，“招拍挂”出让土地的二次土地增值收益占土地供应价格的比例一般在70％以上，协议出让土地在55％以上，划拨土地在15％左右。

表7　土地供应环节取得的二次土地增值收益(分土地供应用途)单位：元/平方米、％

昆山

桐城

新都

土地供应用途

二次土地

占土地供

二次土地 占土地供 二次土地 占土地供

增值收益

应价格比

增值收益 应价格比 增值收益 应价格比

经营性用地

463.6

84.8

240.8

83.6

94.9

62.0

工业用地

102.5

61.4

47.2

51.6

73.5

55.1

公益性用地

9.5

14.4

37.1

46.4

15.0

15.1

总体样本平均

149.8

69.2

123.6

73.2

75.2

55.6

表8　土地供应环节取得的二次土地增值收益(分土地供应方式)单位：元/平方米、％

昆山

桐城

新都

土地供应方式

二次土地 占土地供

二次土地 占土地供 二次土地 占土地供

增值收益 应价格比

增值收益 应价格比 增值收益 应价格比

招拍挂

459.9

84.6

611.3

91.3

122.6

69.2

协议

103.3

61.6

73.5

62.6

74.5

55.5

划拨

10

15.2

37.1

46.4

15

15.1

总体样本平均

149.8

69.2

123.6

73.2

75.2

55.6

二次土地增值收益中扣除土地开发成本后的余额为土地供应纯收益。由于各调查样本的土地开发程度并不一致，这样要在所有样本的土地供应价格中按照统一的土地开发程度扣除土地开发成本以计算统一标准的土地供应纯收益是比较困难的。这里，我们假设调查地区的全部工业用地以包括征地补偿费、政府税费和土地开发成本的成本价来供应，即以不取得土地出让纯收益的价格来供应，在这种假设下平均的土地开发成本就等于工业用地的土地供应价格减去平均的土地取得价格。按照这种假设计算的土地开发成本分别为昆山市100.4元/平方米、桐城市46.2元/平方米、新都区73.3元/平方米，计算得出的土地出让纯收益见表9。

表9　土地供应纯收益　单位：元/平方米、％ 土地供应用途

昆山

桐城

新都

和方式

土地供应 占土地供

土地供应 占土地供

土地供应 占土地供

纯收益

应价格比

纯收益

应价格比

纯收益

应价格比

经营性用地

363.1

66.5

194.6

67.6

21.6

14.1

公益性用地

-90.9

-

-9.1

-

-58.3

-

招拍挂

359.5

66.1

565.1

84.4

49.3

27.8

协议

2.9

1.7

27.3

23.3

1.2

0.9

划拨

-90.4

-

-9.1

-

-58.3

-

总体样本平均

49.4

22.8

77.4

45.8

1.9

1.4

可以看出，商业、商品住宅、旅游和娱乐等经营性用地和“招拍挂”出让土地都取得了不同程度的土地出让纯收益，公益性用地和划拨用地则一般不取得纯收益，而是通过低价供应由政府变相进行了补贴。“招拍挂”出让土地的纯收益水平具体受到土地需求、土地供应量、土地供应结构、土地区位以及招标、拍卖、挂牌出让方式的具体组合策略和土地开发成本等因素的影响。表9也反映出在土地需求相对比较旺盛的昆山市和桐城市，土地出让市场的特点表现为，政府以成本价或者低于成本价的地价供应工业用地以招商引资，以高价供应商业、商品住宅、旅游和娱乐等经营性用地以取得高出土地成本价的土地出让纯收益，类似于采取了“工业用地低价、经营性用地高价”的土地市场营销策略。而在土地需求相对不太旺盛的四川省成都市新都区，土地出让市场的特点表现为，商业、商品住宅、旅游和娱乐等经营性用地和工业用地的价格差距不是很大，无论是工业还是商业、商品住宅、旅游和娱乐等经营性用地政府不同程度地取得了土地出让纯收益，土地出让价格类似于成本加价的市场营销定价策略下的情形。

(三)土地增值收益的分配和使用

在初次土地增值收益中，征地管理费属于农地转用过程中的中介事务性质的成本支出，并不形成政府的公共投资资金来源，其他税费如耕地占用税、耕地开垦费等在政府取得后又以公共投资的形式予以支出。在二次土地增值收益中，土地开发成本是城市政府基础设施建设投资和城市土地开发投资等的成本支出，随着土地供应予以收回后一般又转化为地方政府的城市建设资金。土地出让纯收益首先归县、市政府财政，有的地方镇政府可分享一定比例。按照2004年前的政策规定，留归县、市的土地出让纯收益主要用于城市基础设施建设和土地开发。为了促进存量建设用地的利用、抑制建设用地盲目扩张，由国务院和省级人民政府向县、市人民政府从县、市政府的土地出让纯收益中收取相当于平均土地纯收益的新增建设用地土地有偿使用费。新增建设用地土地有偿使用费的30％上缴中央财政，70％留给有关地方人民政府，专项用于耕地保护开发整理。昆山、桐城、新都3地的新增建设用地土地有偿使用费一般为9.6元/平方米、12元/平方米、10元/平方米。

根据抽样调查数据计算，扣除征地管理费，在工业用地中政府取得的可用于公共投资的土地增值收益的平均水平分别为昆山131.3元/平方米、桐城64.1元/平方米、新都93.4元/平方米，分别占当地工业用地平均供应价格的78.6％、70.1％、70.1％；在经营性用地中，政府取得的可用于公共投资的土地增值收益的平均水平更高，具体为昆山508.8元/平方米，桐城260.7元/平方米，新都114.0元/平方米，分别占当地经营性用地平均供应价格的93.1％、90.6％和74.5％。如果扣除征地管理费和土地开发成本(工业用地不取得纯收益假设下的土地开发成本)，那么在经营性用地中政府取得的可用于公共投资的土地增值收益的平均水平具体为昆山408.4元/平方米、桐城214.5元/平方米和新都40.7元/平方米，分别占当地经营性用地平均供应价格的74.7％、74.5％和26.6％。

按照法律法规规定的分配比例计算，在工业用地土地增值收益中，扣除征地管理费后可用于公共投资的土地增值收益归县、市以下地方政府支配使用的比例分别为昆山92.7％、桐城81.3％、新都89.3％，归中央和省级政府支配使用的比例在20％以下。在商业、商品住宅、旅游和娱乐等经营性用地土地增值收益中，扣除征地管理费后可用于公共投资的土地增值收益归县、市以下地方政府支配使用的比例分别为昆山98.1％、桐城95.4％、新都91.2％，归中央和省级政府支配使用的比例一般不到10％；扣除征地管理费和土地开发成本(工业用地不取得纯收益假设下的土地开发成本)后可用于公共投资的土地增值收益，在昆山和桐城两个调查地区归县、市以下地方政府支配使用的比例在94％以上，归中央和省级政府支配使用的比例不到6％。

按照法律法规规定的支出使用方向计算，在工业用地土地增值收益中，扣除征地管理费后可用于公共投资的土地增值收益用于城市基础设施建设和城市土地开发的比例具体是昆山70.8％、桐城54.9％、新都68.0％，用于农业土地开发的比例在29.2％～45.1％。在经营性用地土地增值收益中，扣除征地管理费后可用于公共投资的土地增值收益，用于城市基础设施建设和城市土地开发的比例具体是昆山89.2％、桐城87.8％、新都74.5％，用于农村和农业土地开发的比例在10％～25％；扣除征地管理费和土地开发成本(工业用地不取得纯收益假设下的土地开发成本)后可用于公共投资的土地增值收益，用于城市基础设施建设和城市土地开发的比例具体是昆山86.6％、桐城85.5％、新都28.5％，用于农村和农业土地开发的比例在东、中部的调查地区不到20％。

四、结论和建议

(一)提高征地补偿标准，并积极探索建立与市场经济相适应的、新型的农地转用制度和公正的征地补偿机制

可以看出，我国现行法律法规规定的征地补偿标准，无论是与农民的生产生活保障要求相比，还是与土地供应的市场价格和土地增值相比，都显得很低。这一方面导致失地农民的生产生活很容易陷入困境，另一方面给地方政府获取土地增值收益留下了很大空间，形成了地方政府盲目扩张建设用地的利益激励。从保护农民土地权益和约束地方政府短期行为的要求出发，必须提高征地补偿标准。

提高征地补偿标准，首先要修改《土地管理法》的有关征地补偿条款，提高国家的法定标准。当然，根据抽样调查，由于在现行《土地管理法》规定的范围内提高征地补偿的具体执行标准尚有一定空间，因此在《土地管理法》修改之前可以要求地方政府在《土地管理法》规定的范围内提高征地补偿的具体执行标准。从政府实际取得的土地增值收益水平来看，提高征地补偿标准具有现实可行性。由于商业、商品住宅、旅游、娱乐等经营性用地的土地供应价格和此类房地产的市场价格主要由市场需求决定，因此提高征地补偿标准不会抬升此类用地和房地产的市场价格，只会压缩地方政府在此类土地供应中取得的土地出让纯收益。在现行土地供应制度下，工业用地和公益性用地的土地供应价格主要由土地取得成本和土地开发成本决定，提高征地补偿标准有可能会对此类用地的供应价格产生一定影响，但是，政府可以通过相关税、费、金的减免而使此类土地的供应价格保持在适当水平。这也说明，在提高征地补偿标准和制定征地综合区片价格时，有必要以“招拍挂”出让方式发现的工业地价作为重要的参照基准之一，同时有必要系统完善专门针对公益性用地的税、费、金减免政策。

从中长期看，理顺农地转用中的经济关系，实现土地征收中的公正补偿，还是要在强化土地用途管制的同时，进一步深化土地市场化改革和征地制度改革，缩小征地范围，积极培育并适度开放经营性农地转用市场，形成农地转用市场价格，为公益性目的的土地征收补偿提供客观的市场参照，从而建立与市场经济相适应的，区分公共目的和私人目的、公益性用地和私人性用地的农地转用制度。

(二)改革和完善农地转用过程中的土地税费体系，强化土地税费的政策功能

我国现行农地转用、征收环节的各类土地税费，其征收目的是政策性而非财政性的，即征收土地税费的本来目的是，通过运用经济手段调节土地增值收益分配来促进土地政策目标的实现，这些目标包括约束耕地占用、促进耕地占补平衡、激励存量建设用地集约利用、增进社会公平等。但是，由于多种原因，这些土地税费的政策功能并未得到有效发挥。比如，耕地占用税税额低，并且只按照人均耕地面积保有量的多少设定税额，与基本农田等耕地的保护级别相脱节，大大削弱了其约束耕地占用、保护耕地的政策功能。耕地开垦费的具体征收标准由各地自行确定，在全国范围和一些省(区、市)内缺乏系统规范的执行标准体系，其使用、转移、管理和监督等缺少统一的严格规范，限制了其在耕地占补平衡方面的地区调节作用。新增建设用地土地有偿使用费收缴难度大，导致中央和省级政府对县、市地方政府的土地出让收益难以进行必要的宏观调节。

在土地出让收益成为县、市地方政府重要的财政收入来源的情况下，必须配套完善土地税费体系，进一步强化其政策功能，促进土地政策全局性、战略性目标的实现。首先，在加强耕地占用税征收管理的同时，调整耕地占用税税额和税率，提高耕地占用税征收标准，将税额标准与耕地保护级别相挂钩，对占用基本农田的要特别提高征税税额。其次，根据地区差异、农用地等级和保护级别，制定和完善全国性的耕地开垦费征收标准，制定和完善有关耕地开垦费使用、转移、管理和监督的具体办法，使其在调节耕地占补平衡方面发挥应有的政策功能。再次，严格新增建设用地土地有偿使用费的征收管理，在农地转用审批环节直接从县、市地方政府土地出让收益中先行收缴。

(三)规范土地有偿出让收益的使用和管理，建立和完善土地收益基金专项管理制度

从理论上讲，农地转用中的一部分土地增值收益应当归公并由社会分享。从我国的具体实践来看，一方面由于征地补偿标准低，导致政府可获取的土地增值收益空间过大，事实上形成了政府的土地增值收益侵蚀农民的土地财产补偿的现象；另一方面，由于归公的土地增值收益在使用上投向城市地区的多、投向农村地区的少，投向经济建设的多、投向社会事业的少，导致城乡之间、农村地区之间不能通过政府公共投资政策公平地分享这种收益，加剧了征地引起的矛盾冲突。

要规范和约束地方政府的征地行为，并在保护农民土地财产权利的基础上促进土地自然增值的公平分享，就必须在提高征地补偿标准、改革土地征收制度的同时，进一步规范土地出让收益的管理和使用，建立严格的土地收益基金专项管理制度。首先要将土地出让收入和成本支出全部纳入财政专户和“收支两条线”管理，实行收支全额预算管理，保障征地补偿资金能够全额到位，并由政府机构直接向被征地农户支付征地补偿费。其次要在新增建设用地土地有偿使用费用于耕地开发保护和国务院明确要求将15％的土地出让金专项用于农业土地开发的基础上，进一步明确规定土地出让纯收益用于失地农民社会保障、土地收购储备、基础设施建设和风险备用金的具体标准和比例。再次要明确规范土地收益基金的管理主体和相关财务制度。县、市级政府依靠土地出让纯收益建立相应的土地收益基金，严格按照政策规定的使用方向进行列支，并接受上级财政和国土部门的监督。中央和省级财政可集中一定比例的土地出让纯收益，分别建立国家和省级土地收益基金，主要用于国家大型基础设施建设项目的征地补偿和移民安置、农村社会保障、农村基础设施建设、部分资源枯竭型城市的改造、部分重点城市的土地储备和其他区域性的国土开发整治项目。

参考文献

[1]黄小虎：《政府如何保护农民的土地财产权》，《中国经济时报》2003年1月9日。

[2]蒋省三、刘守英：《南海模式：让农民以土地权利参与工业化》，《中国经济时报》2003年5月15日。

[3]王小映：《全面保护农民的土地财产权益》，《中国农村经济》，2003年第10期。

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[5]任浩等：《剪刀差对农地价格的影响》，《中国土地科学》，2003年第3期。

[6]周诚：《土地经济学原理》，商务印书馆，2003年。

[7]贾生华、张宏斌等：《中国土地非农化过程与机制实证研究》，上海交通大学出版社，2003年。

[8]Epstein， Richard A. ， 1985， " Takings， Private Property and the Power of Eminent Domain" ， Harvard University Press.

篇10

关键词 失地农民；保障制度；可持续生计

中图分类号F323.89 ［文献标识码］ A文章编号1673－0461（2011）01－0059－05

前言

改革开放以来，我国进入了迅速发展的时期，GDP总值和人均GDP都在平稳增长，我国的经济、社会、文化事业得到了全面的发展。然而，我国的发展属于后发现代化，在凸显后发优势的同时，后发劣势也带来了许多问题，失地农民问题就是其中的一种。根据《全国土地利用总体规划纲要》，2000年～2030年我国将占用耕地超过5，450万亩，这意味着到2030年我国失地农民规模达1.1亿人。[1]失地农民问题成为我国城市化进程中令社会各界都十分关注的一个新问题，[2]对该问题研究的文献可谓汗牛充栋。仅1999年～2008年在CNKI数据库中输入“失地农民”可以检索到4，829篇文章。[3]由于该问题研究的时效性甚强，笔者挑选2006年以来的文献进行研究，归纳出以下的研究热点：失地农民社会保障研究，失地农民就业研究，失地农民补偿安置研究，失地农民权益研究，失地农民市民化研究，失地农民社会适应性研究等。通过对这些研究热点的进一步剖析，发现在2006年～2010年间，学界从经济学、政治学、社会学、管理学、心理学、伦理学等角度对失地农民问题展开了大量的研究，学者研究所取得的成就可归纳为以下几点：一是充分认识到失地农民问题的重要性；二是多视角研究失地农民问题，拓展了研究的视野；三是在研究方法上社会统计学方法的应用、计量分析方法也被逐步引入。然而，这些研究也存在一些不容忽视的问题。首先，从研究方法和研究思路来看，多采用“实证研究”方法，文章常从宏观角度以“现状―问题―原因―对策”分析出现，缺乏对具体而详尽的微观和中观问题进行深入探讨；其次，从研究的理论基础上看，尽管学界的出发点是从不同学科背景展开的，但许多研究理论基础薄弱。如设计失地农民社会保障制度时，有关失地农民保障的理念、原则、目标等问题没有弄清楚，因而所提出的对策和建议值得商榷①。基于此，本文从“可持续生计”的视角出发，阐述了失地农民保障制度的内涵、理念、原则及其框架，为失地农民问题的研究提供理论指导。

一、可持续生计

从可持续生计的内涵出发，结合我国现行对失地农民补偿的现状，发现我国失地农民保障制度与失地农民“可持续生计”的矛盾，这些矛盾影响失地农民的发展。

1. 可持续生计、失地农民可持续生计的内涵

“可持续生计”的概念最早见于20世纪80年代末世界环境和发展委员会的报告。到1995年，《哥本哈根宣言》中对可持续生计作了如下描述，即“使所有男人和妇女通过自由选择的生产性就业和工作，获得可靠稳定的生计” [4]这个概念强调了可持续生计对于消除贫困的重要意义。Scoones对可持续生计的概念阐述是这样的“某一个生计由生活所需要的能力、有形和无形资产以及活动组成。如果能够应付压力和冲击进而恢复，并且在不过度消耗其自然资源基础的同时维持或改善其能力和资产，那么该生计具有持续性。”[5]我国学者赵曼指出可持续生计是指个人或家庭所拥有和获得的、能用于谋生和改善长远生活状况的资产、能力和有收入活动的集合。[6]

依据学界对可持续生计的描述，结合失地农民保障的现状，可以概括出失地农民可持续生计的特点，这些特点包括：第一，失地农民可持续生计资源的提供主体包括：政府、社会以及失地农民个人。失地农民获得的资金补偿来源于开发商以及政府，失地农民所拥有的各种能力部分来自于社会，部分来自于自身的学习，同时，社会对失地农民的支持也是不可量化的生计资源。第二，失地农民可持续生计的目标是通过政府、社会以及个人的资源实现持续的、长远的生存。第三，失地农民可持续生计应该着眼于改善其目前生活水平的长远观点。基于上述分析可以给出失地农民可持续生计的概念，即由政府和社会向失地农民提供资源，失地农民通过这些资源和所拥有的能力实现可改善生活水平的长远的、持续的发展的状态。

2. 我国失地农民保障与失地农民可持续生计的矛盾

对比我国对失地农民补偿时所提供的保障与上述失地农民可持续生计的内涵，发现失地农民保障与失地农民“可持续生计”之间存在许多矛盾，包括短期安置与长期生计的矛盾、安置模式单一与多种生计资源的矛盾。以下对这些矛盾进行分析。

（1）“短期”安置与长期生计的矛盾。在征地过程中，开发商、政府和农民的利益点存在差别。对开发商而言，基于企业盈利性的动机，能够尽快达成征地协议，以最小的成本获得土地的开发权是其关注的焦点。在这种理念支配下，农民长期生计权被开发商所忽视。对政府而言，保障失地农民生存权是其不可推卸的责任，同时，因土地开发而发展区域经济也是其关注点之一。对农民而言，失去土地即是失去保障权，可持续生计是农民在失去土地后关注的重点。然而，因开发商、政府和农民在土地征用制度制定的博弈过程中，相互之间的力量差别悬殊，对失地农民的补偿安置常常没有关注失地农民长期生计。因此，实践操作中征地方过分关注“短期”安置与失地农民对长期生计的呵求之间形成矛盾。

（2）安置模式单一与多种生计资源的矛盾。征地单位的“短视”引发补偿中的诸多问题，安置模式单一是其中一个需要学界关注的问题，郭正涛的研究发现失地农民经济性补偿过多，就业补偿、安置补偿考虑过少。[7]而根据失地农民可持续生计的内涵，失地农民可持续生计需要多种生计资源的供给，这就造成实践中安置模式单一和理论上多种生计资源促进发展的矛盾。

这些矛盾的存在，使得我国对失地农民进行补偿时所构建的保障制度缺乏长远利益考虑，使得部分农民因失地而致贫，因失地而失去权益。[8]为了促进失地农民问题的有效解决，推动社会和谐发展，笔者从可持续生计的理念出发，对于失地农民保障制度的内涵、原则、理念进行重新认识，并构建关注长远生计的失地农民保障制度。

二、失地农民保障制度的内涵

失地农民保障制度的内涵包括：失地农民保障的供给主体、需求主体和保障项目，如图1所示，以下对此进行详细分析。

1. 供给主体：由谁提供保障

失地农民保障的供给主体包括政府和土地开发商。一方面，政府是失地农民保障的供给主体之一。从政治权利角度来讲，国家是对社会进行管理的最高权力机关，政府是具体执行国家权力的行政机构，对社会成员的基本生活实施保障是国家和政府不可推卸的职责。[9] 失地农民享受基本保障是法律赋予的权利。从经济利益角度来讲，土地征用过程中，国家从土地使用权的出让获得巨大利润，有能力为失地农民提供保障。[10]另一方面，土地开发商是失地农民保障的另一个供给主体。土地开发在给开发商带来正外部性的同时，也给农民带来了极大的负外部性。土地开发商在开发土地获取利润的过程中，侵害了农民的一部分利益，为此应该做出补偿，因而土地开发商应该为失地农民提供保障。

2.需求主体：向谁提供保障

需求主体就是回答向谁提供保障的问题。在失地农民保障制度中，其保障对象是由于城市化而失去土地的农民。在城市化进程中，一部分农民失去土地，其生活、生产活动受到影响，面临的风险增加。而每一个失地农民，出于健康和幸福的需要，有权得到来自社会和政府的保障，以实现其生存和发展。

3.保障项目

从失地农民保障项目的维度上讲，失地农民保障制度可以分为保障生存权的保障制度和保障发展权的保障制度两个层次，两个层次具有不同的功能。首先，保障生存权的保障制度主要是为失地农民提供基本生活保障，主要体现在失地农民社会保障上，由政府部门提供。当前，理论界对失地农民社会保障制度提供了不同的构建思路，笔者认为首先对失地农民进行分类，完全失去土地并且已经成为市民的纳入城镇社会保障体系；不完全失去土地并且还以农民身份存在的纳入农村社会保障体系。其次，保障发展权的保障制度处于补充地位，由地方政府和土地开发商共同提供保障，其保障项目的设计主要围绕就业而展开。具体而言包括以下内容。一方面，由政府部门提供就业培训、就业指导、就业咨询等就业保障方式；另一方面，土地开发商可以雇佣一部分失地农民为其工作，缓解失地农民就业危机。

失地农民保障制度的供给主体、需求主体和保障项目之间密切相关。供给主体是保障项目的设计者和实施者，需求主体是保障项目的受益人。三者紧密联系，当需求主体的需求发生变化时，保障项目需要随之发生变化，进行完善，而完善的工作需要由供给主体进行。当供给主体提供的保障项目满足需求主体的利益需求时，失地农民保障制度会得以有效发展。当供给主体提供的保障项目不能满足需求主体的利益需求时，失地农民保障制度会出现问题。因此，一个合理的失地农民保障制度，需要从这三个方面出发进行构建。

三、失地农民保障制度的理念

国外解决失地农民问题的经验③以及从政治学角度对失地农民权益的研究④可以为失地农民保障制度提供公平、共享的价值理念。

首先，失地农民保障制度应该遵循公平的价值理念。失地农民保障制度的公平是指平等的对待每一个失地农民并满足其生存和发展的需要，即该制度的运行不受受益人地域、性别的影响。和社会保障制度的公平理念相类似，失地农民的保障权是基于社会契约、国家责任和公民基本生活保障需求的一项基本人权，消除不同社会阶层或者群体之间的差异是实现其基本人权的根本要求，[11]因而失地农民保障制度不应有制度歧视、保障水平歧视等问题。

其次，共享也是失地农民保障制度的理念。失地农民保障制度的共享理念是指在社会经济快速发展的条件下，失地农民应共享社会经济发展成果。在开发土地的过程中，被征地地区未来的土地收益和征地前相比大大增加，因此土地级差地租以及土地市场价格应该在失地农民补偿安置中得以体现，只有这样，才不会使开发商在开发土地受益的同时使失地农民受损，失地农民有权利共享土地开发所带来的成果。

总之，在构建失地农民保障制度时，依据公平、共享的价值理念为失地农民建立保障制度可有效解决失地农民问题，同时也会促进社会的和谐发展。

四、失地农民保障制度的原则

对大量的失地农民研究文献以及可持续生计理念的分析可以归纳出失地农民保障制度的原则，这些原则包括：可持续生计原则，兼顾公平和效率原则，兼顾失地农民生存权和发展权原则，促进失地农民全面发展原则。

第一，可持续生计原则。正如本文第一部分对可持续生计的探讨，可持续生计要着眼于将来、要改善失地农民的生活、要创造失地农民长期生存和发展的环境、要提供失地农民生存和发展的生活资料和生产资料。农民一旦失去赖以生存的土地资源后，政府或者开发商要给农民提供替代土地资源的资料，使农民能够有所依靠，并且，这种生活资料和生产资料要具备上述可持续生计的特点。同时，在提供生活和生产资料时，要考虑到失地农民的文化水平和其所掌握的技能，即考虑到失地农民本身的特点。

第二，失地农民保障制度必须兼顾公平和效率的原则。此处的公平就是要为每个符合条件的失地农民建立保障制度，不能因为其性别、年龄、籍贯、民族而将其排除在保障制度之外；效率则是指在保证失地农民基本生活的同时，又不会影响他们工作的积极性。我们要编织一个没有“漏洞”的失地农民保障制度，并且，该制度所提供的水平要符合“适度性”原则，原因有二，一方面，假如我们提供的保障水平过高，就会使失地农民“自愿失业”，这将影响社会生产活动，最终使得社会生产无效率；另一方面，假如我们提供的保障水平过低，许多失地农民得不到基本生活资料，则会因失地而失去保障权，这是失地农民保障制度的无效率。

第三，失地农民保障制度在满足失地农民生存权的同时还应兼顾到失地农民的发展权，尤其注重失地农民发展权。生存权的满足是一种基本的权利实现，发展权符合“可持续生计”的理念，要求我们不但要考虑到现在，还要考虑到将来；不但要给失地农民“授之于鱼”，更要给失地农民“授之于渔”。由此原则出发，失地农民保障制度不但要使失地农民能够生存，而且要让失地农民得以发展。只有站在这样一个角度，我们所构建的失地农民保障制度才是有效的。

第四，失地农民保障制度的构建应着眼于促进失地农民的全面发展。失地农民的发展主要包括物质层次的丰裕和精神层面的提升，从物质层面来讲，稳定的家庭收入、良性的生活状态是其体现。在精神层面，文化水平的提升、市民化身份的适应、心理健康是良性的失地农民保障制度的体现。同时，也只有从这两方面出发，失地农民才能实现“可持续生计”，失地农民弱势的现状才能得以改善。

五、失地农民保障制度的框架

依据上文对失地农民保障的内涵、理念、原则的探讨，失地农民保障制度应包括：失地农民生存保障和失地农民发展保障（如图2所示）。其中，失地农民生存保障是基于保障失地农民生存权所建立，失地农民发展保障是实现失地农民发展权的体现。在市场经济条件下，农民失去土地之后，其就失去了生存和发展的资本。[12]因此对失地农民提供一种既能满足生存又能促进发展的制度安排是必须的。基于此，构建包括最低生存保障和基本发展保障的失地农民“双层次保障体系”是一种必然选择。[13]在此，笔者定义满足最低生存保障的制度是失地农民生存保障；满足基本发展保障的制度是失地农民发展保障。

失地农民保障制度失地农民生存保障：核心是失地农民社会保障失地农民发展保障：核心是失地农民就业保障

总 结

城市化推进了区域经济的发展，但也使许多农民失去土地。农民失去土地后，其生存和发展问题令人堪忧。政府为妥善解决失地农民问题，建立了失地农民保障制度，该制度是保障失地农民权益的制度安排，是实现失地农民可持续生计的重要途径之一。然而，在现实操作中该制度存在很多问题。通过研究发现我国失地农民保障制度和失地农民可持续生计之间存在矛盾，这些矛盾包括短期安置与长期生计的矛盾、安置模式单一与多种生计资源的矛盾。这些矛盾影响到失地农民的长远发展。基于此，本文在“可持续生计”视角下对失地农民保障制度的内涵、原则、理念进行重新认识，在此基础上，根据我国现行失地农民保障制度的安排构建科学的失地农民保障制度，这个制度由失地农民生存保障制度和失地农民发展保障制度组成，失地农民生存保障制度保障失地农民的基本生活，失地农民发展保障为失地农民提供满足失地农民实现发展权利的保障，通过这两种制度的合理安排，可以为失地农民培养就业、生存、适应社会的能力，最终促进失地农民实现可持续生计。

[注 释]

① 本处内容参考本人所写的关于失地农民研究综述一文。本文是在文献综述基础之上的深入研究。

② 本处所构建的三要素模型是受席恒教授的“社会养老保险理想模式的三个元素”的启发下所做。

③ 马晓磊在《城市化背景下失地农民的社会保障问题研究》一文中指出美国、英国、日本等国家征用农民的土地一般都是按市场价格对失地农民进行补偿，给他们较为满意的补偿(土地征用费和土地赔偿款构成失地农民的全部补偿费用)，而且还会将失地农民纳入社会保障体系(其内容包括失地农民的养老保险、医疗保险、失业保险、最低生活保障)， 为他们提供就业与培训的机会， 同时为失地农民提供法律援助等。

④ 在失地农民权益研究方面，失地农民有权利得到公平的国民待遇，有资格享受到社会经济发展的成果，有必要保障其生存和发展的权利。

⑤ 关于这一点，笔者有两点认识，其一，我国的社会保障制度依人群而建立，造成不同人群不同制度安排的现状，从而引发不同制度不同保障水平，收入差距被人为拉大。其二，不同人群、不同制度安排的碎片化现象严重影响了我国社会保障制度的发展，成为我国社会保障制度改革的一大阻碍。基于此，笔者认为失地农民社会保障制度可在现行框架下运行。

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The Study on Concepts, Principles and Framework

of Land-lost Farmers' Security System

――Based on Perspective of Sustainable Livelihoods

Yang Bin， He Qi

（Northwest University，Public Administration Academy, Xi'an 710127，China)