城中村改造的背景范文
时间：2023-12-18 17:39:23
导语：如何才能写好一篇城中村改造的背景，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。
篇1
1、“城中村”与“三旧改造”的概念与关联
“城中村”从狭义上说，是指农村村落在城市化进程中，由于全部或大部分耕地被征用，农民转为居民后仍在原村落居住而演变成的居民区，亦称为“都市里的村庄”。从广义上说，是指在城市高速发展的进程中，滞后于时展步伐、游离于现代城市管理之外、生活水平低下的居民区。 “三旧改造”主要是指“旧城镇、旧厂房、旧村庄”的改造，其中“旧村庄”主要指城市规划控制区范围内的城中村；大量用地被城市工业区、物流园等产业园区占据的园中村；不再适宜生活居住，村民须逐步迁出或整体搬迁形成的“空心村”等。
“城中村”这一概念由来已久，而“三旧改造”是近几年广东省在城市更新中提出的新口号，是新形势下对城市土地改造赋予的新定义。广州市“城中村”的改造属于“三旧改造”的范围，借助“三旧改造”政策的推广与实施，“城中村”应进行更为集约、有效的更新。
2、 “三旧改造”的背景及政策解读
（1）背景
“三旧改造”是国土资源部与广东省开展部省合作，推进节约集约用地试点工作的重要措施。广东省政府下发了相关文件——广东省人民政府粤府[2009]78号《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》；广东省人民政府办公厅粤府办[2009]122号《转发省国土资源厅关于“三旧”改造工作实施意见(试行)的通知》等。“三旧改造”已上升为广东全省的发展战略。
“三旧改造”重点在于集约用地，通过盘活存量土地来满足发展用地的需求，控制和减少土地新增消耗，解决资源、环境瓶颈问题，对城市建设、固定资产投资、人居环境改善、产业转型升级、拉动经济增长等有着巨大的影响。
（2）有关城中村“三旧改造”的政策解读
城中村可直接将集体土地申报转国有用地，只要有三分之二村民通过，村集体可以报给办事处，再报给市政府，之后报给省政府办理审批手续，不用按现在的征地程序，大大降低交易成本；不超过10%的小面积土地，如边角地、插花地、夹心地等，可纳入改造方案一同申报；土地收益可返还农村集体，对农村集体土地进行三旧改造，60%可返还给村集体；
同时，城中村改造还可享有政府优惠政策：登记国有土地按照现状确定，现在用作商业的为商业用地，现在用作住宅为住宅用地，从而使商业得到合理补偿；村自主改造可协议出让土地，并享受优惠的土地出让金政策，在符合城市规划的前提下，以流转的方式自主招商融资进行改造；不足基准面积可补差价，广州市将实行复建补偿、货币补偿等多种补偿方式，对合法面积施行拆一补一；安置房转变土地性质后可买卖，转为国有用地的房屋，在交纳了土地出让金后可以进入市场进行出让。
在城中村的改造中，应充分利用政府给予的政策与优惠，加快城中村改造进程。
3、城中村现状及存在问题
九十年代开始，广州市城市建设用地急剧扩张，其结果是导致城市边缘区的大量自然村落为城市建成区包围或纳入城区建设范围 ,城市边缘农村成为“城中村 ”。目前 ,广州城市建成区范围内共有“城中村 ”139个，这些“城中村”分布范围广，几乎遍布城市规划区内的每一区、每一角落。与城市其他建成区相比，“城中村”的容积率较低，普遍不及城市居民的 1/2,而人均居住用地面积则大大高于城区居民人均居住用地面积，这与国土资源部要求的“提高土地使用效率，实现集约利用，优化产业结构，调整土地性质，建立合理结构”的方针大不相符，很大程度上浪费了的城市土地资源。
广州市“城中村”主要存在以下问题：
（1）人口杂乱。“城中村”由村民、市民和流动人口混合构成，且外来人口较多，租住在城中村的外来人口一般为本地人口的5—10倍，远高于内陆甚至沿海其它中心城市的水平。这无形中给“城中村”的治安及管理带来了严峻的考验。
（2）城市规划滞后，违法违章建筑相当集中。依城市规划标准，政府批给农民的自有住宅一般为3层左右，但绝大多数村民都擅自加扩建到了5、6层，甚至10层以上，一户多宅和一宅超面积现象普遍，违法建设和无证物业比重很高，出现“一线天”、“握手楼”、“贴面楼”等，存在较大的安全隐患，整体人居环境质量无法达标。
（3）建筑老旧，上下水、电、气等基础设施不配套且严重老化；内部道路狭窄且不成系统，建筑密度过大，间距大多不满足消防及通风、采光要求。
（4）土地使用存在诸多问题，宅基地、工业用地、商业用地相互交织；存在大量乱占、乱圈地现象；非法租赁、转让、倒卖土地，管理混乱；以土地入股开办各种实业；用集体土地抵押贷款；用集体土地进行非法的房地产开发、经营等。
“城中村”不仅影响城市的美观，也阻碍城市化进程，制约着城市的发展，已成为困扰城市发展的“痼疾”。因此，“城中村”的改造是自身发展的迫切要求，是“三旧”改造的政策要求，是土地集约化利用的客观要求，是改善提升地区形象的心理要求；“城中村”的改造将在提高土地利用效率，完善城镇基础设施，优化人居环境等方面起到积极的示范带动作用。
4、城中村“三旧改造”原则及策略
（1）城中村“三旧改造”的原则
空间与政策相配合：空间规划要有坚实的政策研究支持，政策研究也要针对具体的村来制定，从制度着手，从实体入手，才能把城中村改造中的各方利益落到实处。
照顾村民利益与城市发展：保证村民住得好，收入有增长，公共开支有着落。规划必须自始至终要尊重村民现有的收入和生活习惯，在规划中要合理解决利益分配问题，建立城中村按城市规划改造建设激励机制。通过村庄的更新改造来增强本地区的吸引力，促进城市发展。
近期与远期相结合：规划要考虑到实施的时序性，制定不同阶段的发展目标与具体的行动计划，做到近远期相结合。
通过城中村改造，实现城中村居民的深度城市化与和谐发展，其结果表现为三个方面：在经济上实现利益的平衡；在管理上实现社区的转型；在空间上实现形象的变革。
（2）城中村“三旧改造”的策略
①改造“城中村”必须因地制宜，做到“一村一策”。通过政策创新达成各方认同的政策标准和实施策略，由此推动改造规划的进行。在统一制定政策前提下，区别不同情况，确定不同的改造方式，坚持维护村民合法权益的原则。维护集体经济和村民的合法权益，提升村民的生活质量，是“城中村”改造成败的关键。
②滚动式推进，逐步改造。采用滚动迁建和局部置换的方式逐步抽疏、更新旧村，分期分批推进改造，逐步实现城中村发展与城市规划的整体协调。这种做法一方面是采取以村民自主改造为主的模式所决定的，另一方面也是缓解资金压力的必然选择。
③社区规划方法，互动式的规划。变传统的空间规划为社区规划，鼓励村民、外来人口、企业等多方参与规划过程，在参与过程中形成一致的规划方案。过程中针对农村社区人们文化水平不高和具有抵触规划的意识等现实，充分重视规划过程中的交流、协商，深入社区进行规划教育，普及和强化规划意识。
④通过引入市场参与主体推进“城中村”改造，解决城中村改造资金难题。根据各区段城中村的条件类型差异，适当辅之以综合房地产开发、政府赎买等其它可行的改造模式。如采用房地产开发的方式，房地产开发以物业的市场租售筹集改造资金，政府给予规划指标和城建税费上的优惠，并将开发利润留给村里以支持滚动改造。
⑤经济利益平衡。村民的经济收入不能降低，对经济利益的平衡补偿是顺利推进城中村改造的首要前提。在补偿形式上，灵活采取物业换土地、商铺换住宅的方式予以解决，而不一定采取单一实物补偿，而是多种补偿方式相结合。
5、引发的思考
在“城中村 ”改造过程中，众多低收入外来人口如何居住是不容忽视的问题。外来人口在广州的城市建设中扮演着重要的角色 ,很大程度上推动着城市建设的发展，同时，他们中的大部分人主要靠租用“城中村”的住房生活 ,一旦“城中村”进行改造完成 ,居住条件改善的同时，也使他们往往因为承担不起高昂的房租，失去继续租住的能力，被迫迁往更为偏远的市郊，导致新的城中村的产生。城中村的拆迁、改造涉及到大量外来人员的迁徙，会引发一系列的社会问题，在改造中适当考虑对这部分人群的安置，使他们可以以较为低廉的价格继续租住在改造后的城中村，将更有利于社会的稳定、和谐发展。
6、结语
目前，广州市已为“三旧”改造制定了一系列计划，包括10 年内基本完成全市“三旧”改造；3 年～5年内基本完成越秀、海珠、荔湾三大旧城区的重点区域改造，以及52 条城中村的改造等等。在广东省在土地资源供需矛盾日益突出，国家城市建设土地供应政策从严从紧的情况下，“三旧”改造拓展了建设空间，保障了发展用地，是为推进节约集约用地试点示范省建设探索出一条新路。同时，“城中村”的“三旧改造”是改善人居环境，提升城市品位、推进城市化进程的必经之路，是建设文明、生态、和谐、宜居城市的重要保障。
参考文献
[1] 黄健文、徐莹．对旧城改造的再认识——以广州市“三旧”改造工作为例［J］．规划师．2011年01期
[2] 周晓 傅方煜．由广东省“三旧改造”引发的对城市更新的思考［J］．现代城市研究．2011年08期
[3] 郭谦、吴昊潼．广州城中村改造的问题和改造可行性模式研究［J］．四川建筑科学研究．第 33卷，2007年 6月第3期 廖远涛、代欣召．城中村改造的政策及实施评价研究——以广州为例［J］．现代城市研究2012年03期
[4] 广州市三旧改造政策解读．百度文库
[5] 广州城中村改造的思路、模式与对策研究．百度文库
[6] 城中村改造的意义．百度文库
[7] 广东省人民政府粤府[2009]78号《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》；
[8] 广东省人民政府办公厅粤府办[2009]122号《转发省国土资源厅关于“三旧”改造工作实施意见(试行)的通知》；
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[4] 广州市三旧改造政策解读.百度文库
[5] 广州城中村改造的思路、模式与对策研究.百度文库
[6] 城中村改造的意义.百度文库
篇2
一、××ד城中村”现状
×××城关镇辖区内共有18个“城中村”，这些“城中村”违章建筑普遍存在，土地资产流失严重，居住环境极差、公用基础设施薄弱、人口构成多元化、治安状况堪忧、计划生育难、火灾隐患大、村民综合素质、转变生活习惯跟不上等等。以上这些都是城市管理和新×××建设必须根治的问题，加快“城中村”改造步伐，从源头上治理脏、乱、差，是×××建设和长远发展的一个根本性措施。
二、“城中村”改造面临的问题
（一）拆迁补偿问题
1、违章建筑的认定问题。“城中村”违章建筑具有普遍性，若承认其合法，给予相应补偿，必然引发新的违章建筑浪潮，加大城市管理难度和增加拆迁成本；若认定其违法，则强制拆迁难度大，必然引发社会不稳定因素。
2、拆迁补偿模式问题。根据调查，大部分村民乐意接受异地安置或回迁安置，不愿接受货币补偿，这给开发“城中村”带来巨大的改造成本和风险，令开发商望而却步，对参与“城中村”改造失去积极性。
（二）村民社会保障体系问题。失地农民的养老问题是广大农民最大的后顾之忧，如何建立健全社会保障体系，给失地农民一颗“定心丸”，是能否完成好“城中村”改造的关键。
（三）“城中村”改造操作模式需进一步探讨。“城中村”改造需要社会各界的积极参与，这是一个不争的事实，但谁主导改造，如何操作还需进一步探讨。
（四）相关政策措施不完善。“城中村”改造后的供地模式、规划设计要求等相关政策不完善，使得“城中村”改造没有明确的目标，不能很好地调动社会各界的积极参与。
三、“城中村”改造的几点建议
（一）政府主导，做好拆迁补偿 。
1、对违章建筑只给予补助，体现违章无利可图。由于“城中村”违章建筑具有普遍性，可兼顾拆迁成本和维护社会稳定，体现有法必依的原则，对违章建筑只给予补助，补助额不大于建筑物成本。
2、加强异地安置与货币补偿相结合的拆迁补偿模式的研究。把外地“城中村”改造的先进经验和实际做法揉和到具体操作过程当中去，积极加强对各种补偿模式的研究，对“城中村”的改造将起到巨大的推动作用。
（二）建立健全针对失地农民的社会保障体系。
针对失地农民的社会保障体系，可以从以下几个方面建立健全：
1、建立合理的征地补偿费用支配机制。征地补偿费应作为农民养老的主要保障，可将此部分资金实行多元化投资，用于养老保险、医疗保险和其他合理的投资，确保资产增值。
2、建立医疗、养老社会保障机制。目前农村社会保障尚未立法，各项制度建设尚处于起步阶段。建立失地农民养老和医疗保险制度，其资金筹措可以按国家、集体、个人都出一点的思路进行解决，初步建立起失地农民的社会保障体系。
3、就业是失地农民最好的保障。联合有关部门，有针对性的建立教育培训保障机制，重视失地农民的教育培训，加大以职业技术、岗位技能为重点的就业培训，提高失地青壮年农民转岗就业能力，建立多层面的县、乡（镇）、村三级农民职业技能培训网络体系，使失地农民充分就业。这既提高了村民综合素质，又保证了农民生活水平不降低。
（三）积极探索“城中村”改造操作的新模式。
“城中村”改造应以政府主导，统一规划设计，以市场运作为主要模式，坚持节约集约用地，不断探索“城中村”改造的新模式、新办法。
篇3
关键词 城中村 城中村改造 利益相关者
中图分类号：TU984.114 文献标识码：A
1城中村的形成
城中村是在快速城市化的背景下，在政府制定大量空间扩展政策的条件下形成的。城中村的本质是各种利益相关者不同利益相互关系的联结。在大城市里的外来暂住人群在不断剧增，在居住上向城市提出了廉价出租房的要求。与此同时，被纳入城市发展的城中村，自动从正式市场捕捉到市场需求信号，利用良好的地域优势和低廉的土地成本向外来流动人口提供廉价出租屋，促使了城中村的形成。
2祥营村改造情况
2.1祥营村改造背景
2009年西四环的拓宽工程已拆除近百户住宅，2010年拟开工的科学大道西延工程迁移了上百户村户，并计划完成控制性和修建性的详细规划的编制，以及土地招拍挂手续及其前期的拆迁准备。在2011年计划于年初对整个村庄进行整体拆迁，最终于5月底完成了拆迁。现在该村的城中村改造用地已经征用并转为了国有，在实施征收补偿方案后开展了城中村的改造工作。
2.2祥营村改造内容
2.2.1改造的范围
祥营村改造的范围为北至枫香街、西至须水东路、东至西四环、南至玉兰街。总规划用地里面包含居住用地117.67公顷，公共设施用地10.48公顷，道路广场用地60.48公顷，市政公用设施用地0.57公顷。
2.2.2补偿方案
据调查可知在祥营村改造过程中，主要涉及安置补助和过渡期补助两个方面。现将安置补助的主要内容汇总如下：对现有合法宅基地，长期居住并享受村民待遇的按每宅400平方米予以安置；一家有两个男孩以上的，次子年满18周岁并且都享受村民待遇的，除了400平方米以外，另加400平方米；一家有两个子女以上的，在400平方米基础上，再予以安置150平方米；宅基地持证人有独生子女证的，在400平方米基础上再予以安置60平方米。关于过渡补助的方法主要是按每人每月600元发放的。
2.3村民满意度
祥营村很多村民多年来不再单纯依靠种地创造收入，但由于受到传统思想的影响，认为土地是生存之本，他们大多不愿意失去土地。另外，由于办理房产证的手续复杂，审批的时间也比较长，所以村民都比较担心什么时候能取得房产证。当然，基于老百姓对于城中村改造的利益往往不能全面观察和考虑，而对失地的成本却看得很清楚，这也促使村民会不自觉地产生了一种自我保护的情绪。
3村集体、政府和开放商的利益关系
3.1村集体的利益
村集体的利益在于村民能够得到合理的耕地和宅基地的补偿，获得长期的社会保障，生活环境能有所改善。
3.2政府的利益
政府进行城中村改造是为了提升城市的品位，改善城市的环境和形象。政府在进行改造时为了吸引开发商投资，采取了将土地出让金返还的政策，政府在这里主要是通过协调村集体与开发商的利益，而最终促进城市的发展。祥营村的后期的具体的建设工作是由开发商来完成的，在这里政府做的是拆迁工作。
3.3开发商的利益
开发商的利益诉求很明确，即是通过建设城中村的改造项目来获得利润分成。在祥营村，万科开建祥营小区，目前基本上所有老人都已入住，剩余一些青壮年还在外地打工。万科将在祥营小区的南部和西南方向开发自己的商业楼盘，以供其获得利润收入。
4村民与政府和开发商间利益存在的问题
在安置房分配方面，村民认为开发商在安置房分配时有失公允。另外针对开发商会不会发放房产证和何时发放房产证的问题存在很大担忧。这其中牵涉到政府和开发商的公担的责任和义务问题。
5村民与利益相关者关系的协调
5.1村民与政府的利益协调
政府应建设合理的城市功能布局和公建设施，在安排城中村改造时可抓住城市建设中的大型项目建设的契机，同时带动该地区的发展。在履行城市规划进行城中村改造时，应根据各城中村实际情况分类指导，分别实施，并积极创新工作思路。积极落实村民的身份，完善村民的户籍制度。
5.2村民与开发商的利益协调
开发商应对土地功能分区进行明确界定，促使该改造区域拥有完善的基础设施配套。严格按照城中村安置房的建设标准来建设，实现质量和品质的双重保障，实现公允公平的分配安置房，按照政府规定及时办理产权相关手续。村民应该积极配合开发商的建设工作，为施工工作提供便利。
参考文献
[1] 吴智刚.城中村改造：政府、城市与村民利益的统一―以广州市文冲城中村为例[J].城市发展研究，2005，12（2）.
[2] 鲍海君，吴次芳.论失地农民社会保障体系建设[J].管理世界，2002（7）.
[3] 王才亮.农村征地拆迁纠纷处理实务[M].北京：法律出版社，2009.
篇4
关键词：城中村改造规划建设策略
在我国城镇规划建设的历史长河中，“城中村”主要是指改革开放以来，在我城市大规模、快速发展的过程中，由于城市规划建设而导致农村土地大部分被征用，当地农民在原村庄居住地集中建设而形成的现代城市中的“村落”。城中村的居民利用“自留地”建设自己居住的房屋和商业楼房以及修建供外来务工人员居住的“出租屋”。
1“城中村”，工程规划建设中容易遗忘的角落。“城中村”在我国经济社会发展过程中为解决外来劳动力就业、住宿以及改善原著居民的生活状态起到过很大的积极作用，但是，我国“城中村”是城市规划建设中留下的一块块由农民自主建设发展的“农民房”，由于没有纳入城市统一规划和工程建设的专业化管理，很多“城中村”工程建设缺乏科学、系统和完善的规划，导致“城中村”在建设发展中逐步出现一系列重大问题和社会隐患：
（1）“城中村”建筑布局不尽合理。由于“城中村”的房屋由村民自己修建，单体规模都较小，缺乏统一规划，没有成片建设开发，房屋密度高，间距小，采光通风条件差， “握手楼”、“贴面楼”、“黑暗房间”较多，居住舒适度欠佳。
（2）卫生条件普遍较差。“城中村”街巷狭窄、拥挤，消防通道不畅，存在严重消防隐患；每家每户都独自建设化粪池，排水排污不畅，污水横流，垃圾堆积成灾，影响居民的身体健康。
（3）“城中村”治安环境较差。“城中村”外来务工人员较多，由原著村民、无住房的户籍市民和外来人口混合构成。流动人口中容易隐藏一些违法犯罪的个别人员，“城中村”时常发生偷盗、打架斗殴等社会问题，治安形势严峻，影响我国经济社会科学发展，影响城市的可持续发展。
（4）基础设施不完善。“城中村”的公共设施建设主要靠当地村民集体企业和原著村民集资建设，政府财政投入较少，条件较差的“城中村”图书馆、学校、医院等公共基础设施不全，“城中村”居民的教育、文化娱乐场所受到限制，无法为居民提供完善的公用设施。
（5）“城中村”工程建设缺乏专业规划和质量安全监管。在很多地方，由于“城中村”工程建设属于农民个人或集体投资行为，没有纳入城市建设的整体规划，工程施工过程中，很多“民宅”未能按照规划建设的正常流程报建，也没有专业的工程质监、安监部门进行监督管理，导致“城中村”工程质量堪忧，安全事故频发。
2“城中村”改造工程规划建设的基本原则。随着我国城市现代化的快速发展，“城中村”在经历辉煌历史的过程中，不断凸显出各种问题，成了制约我国城市现代化进一步科学发展、可持续发展的严重障碍。各个城市的管理经营者都已经意识到问题的严重性，纷纷制订了“城中村”改造的远景规划并逐步实施。改变“城中村”特有的“脏、乱、差”的现状，缩小城乡差别，是促进社会和谐，促进经济社会科学发展和可持续发展的必由之路。“城中村”改造工程规划建设管理的基本原则如下：
（1）积极、有序、务实的原则。“城中村”改造工程建设应以建设现代化城市、城镇为总目标，把“城中村”改造工程纳入城市、城镇整体规划，逐步推进农村现代化、城市化，积极、有序、务实地宣传“城中村”改造建设的历史必然性和重大意义，把远景规划和现实情况结合起来，量力而行，尽量减少利益冲突，克服对经济社会发展的负面影响。
（2）政府加强引导，主持公平、公正和市场化运作的原则。各级政府应牢牢把握“城中村”改造工程规划建设的方向，通过制订全面、合理的规划，保证“城中村”改造工程建设既符合公共利益，维护改造过程中的社会公平，又努力使改造惠及所有的“城中村”居民和开发商。同时坚持政府主导下的市场化运作，合理安排国家、开发商以及居民的利益分配机制，努力提高改造项目的经济效益，尽可能利用有限的资源，实现较好的经济效益和社会效益。
（3）坚持改造工程需要统筹兼顾的原则。在“城中村”改造工程规划建设过程中，涉及政府、开发商和居民的多重利益矛盾，任何一种单一措施都难以实现利益的共赢，因此，需要积极开展“城中村”改造工程规划建设管理的体制创新，需要综合运用政策、经济、技术等多种手段开展综合规划建设，既要推动“城中村”房屋建筑的空间、形态的布局方面得到合理改造，又要推动“城中村”社会面貌、形态的改造，促进“城中村”经济社会的全面发展，以实现“城中村”的城市化、现代化的战略目标。
（4）需要落实科学发展观的原则。“城中村”改造工程的规划建设，需要注重有限物质资源的节约和循环利用，汲取“城中村”当初建设中遗留的教训，同时，应正视“城中村”建设积累的巨大财富，也不能全盘否定“城中村”建设中已取得的有益成果，应针对不同的建筑布局状况采取不同的改造措施，而不能通通修建成“摩天大楼”，去走向高耗能的另一个极端。在改造工程规划建设过程中，需要贯彻节能、节水、节材、节地等先进的建设理念，提倡节约，落实科学发展观，促进“城中村”的可持续发展。
3 “城中村”改造工程规划建设管理的主要目标与策略。在我国城市化进程中，由于当初缺乏周全的规划和严格的质量安全管理，“城中村”与周边现代化的城市极不协调，“城中村”改造工程规划建设的管理任务很艰巨，因此，“城中村”改造工程规划建设管理工作，需要制订一个长远的目标：根据各地城市、城镇建设的定位和现实情况。通过改造建设，促使“城中村”在居住环境、公共设施、治安秩序、经济发展和文化心理等方面与现代化的城市全面融合，实现建设现代化城市与城镇的长远目标的要求。 根据长远目标要求，需要采取以下主要策略：（1）“城中村”建筑空间的改造。通过对“城中村”建筑空间实体及各类配套设施的规划与改造建设，改善“城中村”建筑设施的空间布局和居民的生活环境，将“城中村”的土地按照城市规划进行统一利用，完善城市建设用地布局的结构，营造建筑空间整体协调的城市与城镇的风貌。（2）将“城中村”纳入城市管理范围之内。按照现代城市与城镇社区规划、建设管理的要求，完善“城中村”的管理体制和社区组织体系，将“城中村”纳入城市规划建设管理的统一法制秩序。（3）完善“城中村”经济体系建设。宜将“城中村”的集体股份合作公司进行现代企业改造，使之成为参与市场平等竞争的市场经济主体，在集体和原村民依赖物业出租维持经济收入的基础上，实行多元化的产业经营，融入当地城市产业规划发展的体系，实现“城中村”经济的可持续发展。（4）使“城中村”与现代文化的融合。在妥善保护“城中村”珍贵历史文化遗产和优秀地方文化传统的同时，积极开展社会主流文化的传播，打破“城中村”封闭的文化心理，使“城中村”居民融入具有现代特色的都市文化氛围中来。
4小结
篇5
关键词：城中村；土地产权；改造模式
中图分类号：TU984文献标识码： A
1、“城中村”概念
在我国城市化进程中，由于城市用地的急剧扩张，把城市周边的部分村落及其耕地纳入城市用地范围，大部分耕地性质由农民集体所有制转化为全民所有制，在征地过程中返给乡村的用地以及农民原宅基地、自留地、自留山等维持其农民集体所有制性质不变，在这些用地上以其居住功能为主形成的社会形态被称之为“城中村”。[1]
2、“城中村”特征
2.1物质构成形态
由于规划、管理以及政策的真空与滞后，城中村内用地功能紊乱，居住、商业相互混杂，建筑景观杂乱，建筑密度高，建筑质量令人堪忧，采光通风等条件恶劣，居住生活私密性得不到保障。
2.2生活设施与环境
配套设施问题严重。道路网布局和结构不合理，无法满足人流、物流、停车、消防等基本要求，排水设施不完善导致经常性的内涝，教育、医疗等公共设施的数量和质量均滞后于生活需求，户外空间缺乏，绿化不足。
2.3组织与管理体制
由于历史的原因形成相对独立的行政运作体制和地区管理机制，受既得利益者影响，其建设存在明显的短期行为，缺乏长远规划，物质生活的富有与村民的社会观念，生活观念、价值观念以及和管理组织机制之间形成强烈反差，法制意识淡漠，建设无序等现象突出[2]。低质量住宅的低租金导致村落内人口构成复杂，外来流动人口居多数，社会隐患较大。
3、“城中村”产生原因分析
3.1供需分析
城市流动人口对低租金住房需求较为强烈，同时通勤能力不足，在空间上倾向于内城地区，“城中村”具备此种特征。从供给方面而言，村民在短期内获取即得利益的心态促使开发建设偏离管控，各自为政，一哄而上，较少考虑房屋建设质量以及空间场所、环境品质等需要协调与相互约束的规划问题，较为恶劣环境促使“城中村”成为社会问题多发场所。
3.2土地使用分析
宅基地制度的存在，是造成“城中村”问题的根本原因[3]。“城中村”土地在城市用地范围之内，同时法律规定农村土地归集体所有，由村民委员会等集体经济组织经营管理，本质上讲，土地所有权主体不够明确，导致真正的所有者主体缺位，土地所有权主体的缺位和土地使用产权的不明确，社会保障体系不完善，决定了住宅建设以利益最大化为目标，同时热衷于短期项目的无序化格局。
3.3建设管理分析
在各个层次的城市规划编制与实施过程中，对“城中村”缺乏足够的重视和深入研究，未能及时针对“城中村”特有的情况制定合理可行的规划建设标准。涉及到规划建设的人口疏散、产权转换、房屋拆迁赔偿、村民就业安置等方面的政策尚不明确和完善。相关规划法规对于土地所有权不明晰的“城中村”的建设无法发生效力。
4、“城中村”改造的基本思路
“城中村”问题正在对于外部环境造成越来越大的“负外部效应”，而“城中村”的改造是一个复杂的系统工程，其理论思路应该回归问题的本质――土地产权的界定[4]。
4.1“明晰产权”
采用土地使用权入股，协调统一各方利益，明确土地收益分配，真正使土地使用权股份化、集体化、市场化，促进土地所有权、使用权、经营权的分离，提高土地资源配置的经济效率。
4.2“区划控制”
加强城市规划法规的控制约束力，明确界定“城中村”地块的划分和土地使用用途的法定化，将整个“城中村”地域纳入城市一体化管理，实现其市政、环卫、供电、供水、供气以及治安管理的统一有序。
5、“城中村”改造的现实博弈
在“城中村”改造的现实博弈中，存在着三方对弈者：政府、房地产商和“村民”。 “城中村”的最终改造方案，将是这三方利益平衡的合约安排。
“村民”希望在改造中保护他们的租金收益或对损失的租金收益给予补偿，房地产商要求在投资改造中至少获得平均收益，而政府的希求避免财政的压力和保证市场、社会的稳定。
“村民”会担心，既得的房地产租金收益在开发中得不到保护，而且会损失市中心区域房地产升值前景的好处，他们会以几百年来祖祖辈辈居住在这里为由，对他们的既得利益寸金必争。开发商担心此种拆迁开发中的利益矛盾重重，不确定的变数很多，高昂的交易成本会吞没和消散房地产开发的正常收益，政府对楼层高度的管制会使开发最终变得无力可图；政府考虑拆迁过程中的利益冲突可能成为社会不稳定的因素，政府自己开发因成本过于高昂难以启动，而给予优惠政策吸引房地产商介入开发，又可能造成房屋过量供给，冲击业已趋近饱和的房地产市场，使目前房地产开发中大量的国有银行贷款无法收回；
复杂的改造过程是一个利益博弈的过程，必须创造一种博弈各方共赢的合约安排才能使改造顺利和成功。所以通常的现实改造模式基本分为两个思路：
另辟一块住宅地来置换“城中村”的地产；并通过放宽房地产商在改造“城中村”中建筑高度的限制和减免开发中的部分附加费用，使房地产商有能力以新建住宅的期权来置换“城中村”在一个规定时点的现有住房，称之为“异地安置”；
通过将“村民”现有村落住宅的使用证变更为城市住宅产权证，使“村民”获得的新房产的完整产权，从此可以出售和抵押房产，以此来换取“村民”在住宅拆迁补偿价格上的让步，称之为“就地安置”。
政府在这种基于博弈的改造实践中显然处于主导的地位，应该发挥积极的作用。依靠市场手段，通过制度设计与政策安排，协调各方利益，着眼于长远，来引导和控制改造过程。
6、结语
“城中村”现象是我国城市化进程中出现的特殊现象，应更多地置身于在我国城市化机制及其模式研究的背景下进行分析和研究。涉及土地制度改革与设计，政策及法规的引导与约束，市场运作与利益分配和平衡的改造过程更多地体现为综合的系统工程。在规划和建设过程中利用宏观调控手段如何体现对弱势人群尤其是城市新移民的关怀，如何促进“城中村”居民的市民化进程，将是更为复杂和深层次的任务。
参考文献
[1] 敬东.“城市里的乡村”研究报告――经济发达地区城市中心区农村城市化进程的对策[J]. 城市规划. 1999，23（9）：8-14.
[2] 杜杰. 都市里村庄的世纪抉择――关于深圳市罗湖区原农村城市化进程的调查报告[J]. 城市规划.1999，23（9）：15-17.
篇6
【关键词】城中村改造地域文化国际化
城中村改造是我国特定国情下一种城市更新活动,城中村改造是在我国城市化迅速推进、城市土地价值急速提升条件下提出与实施的,城中村改造的对象是广大老百姓拥有的平房,有些地方还要面对经过规划批准但已与时代不适应的旧式楼房或超期服役房。近年，许多城市在进行城中村改造的过程中积累摸索出了一套比较完善的经验，取得了可喜的成绩，为和谐社会的建设做出了贡献。
一、文化生存方式对城中村的改造分析
社会结构的变动会导致处于劣势地位的少数人群体的产生，当这个群体的存在不再是暂时，而是较长期的现象时，我们就得考虑其中的文化因素的影响。城中村便是包纳这个群体的载体，于是这些农民的文化和生存方式进入了我们的视野。城中村属于典型的、特定类型的非农化再组织村庄。它具有城市与乡村二元混合的特点，是一个“混合社区”。城中村的生活方式从表面来看尽管已经完全城市化了，但与完整意义上的城市相比尚有体制上的差异，一是土地制度的差异:城市的土地产权归国家，而城中村的土地归村落集体所有;二是社会管理制度的差异:城市社区由作为基层政府派出机构的“街道办事处”管理，费用由政府财政承担;而村落社区则由作为村民自治组织的“村民委员会”管理，费用由村集体承担;三是户籍问题:城中村的村民虽然因为耕地的征用而几乎全部转为城市户籍，但他们仍然保留着“村籍”，同时也是强大的村集体经济的股东。因此看来，城中村农民有一套自身的文化和生存运行逻辑网。纵览城中村农民，他们是一群兼有特殊身份的被社会遗忘的群体，一个内心发生裂变的群体。处于城市与乡村夹缝中的这一群体在经受着扑面而来的城市强势文化的洗礼后，表层开始越来越非农化。一旦撕裂开他们的内心深处，却发现农民身份的强烈认同感使得他们一直秉承着农村文化的血脉，并试图延续农民固有的生活逻辑，在他们身上浓厚的农村文化气息还没有完全消失。是特殊的城市群体或特殊的农民群体。传统观念、宗族关系的维系作用在他们不可忽略不计，逢年过节、红白喜事、小孩满月等风俗也延续至今。但就经济收入来说却已明显地“去农村化”，招租的租金收入是他们经济来源的主要模式。理性思考后，更合理的解释便浮现在研究者面前，他们是游弋在城市文化边缘的一个特殊城市群体。这个群体既有“前一体化”的小农经济模式，又有传统的农民意识，还有变迁社会中的新身份认同。在外人看来，他们在收获城市发展带来的超额利益，但在他们眼里更是在承受着拆迁带来的所谓的不公。
二、经济因素对城中村的改造
社会改革开放路径走到今天,经济理性已经相当强势,甚至渗透到社会生活的每个角落。有人指出,市场经济也将城市转化成了“机器内部成长和生产式的成长机器”,变成将政策形成和履行都向经济利益群体倾斜和转变的日趋成熟的成长机器,并同时认为,这种“成长机器”的内部结构和运作,远比发达国家要复杂得多,因在成熟资本主义社会里,公共财产和私有财产的建立及鉴别是很清楚的。而我国在许多领域仍然相当模糊的公私界限中,市场经济更是给这个经济机器的生长及复杂化创造了更多机会和条件。毫无疑问,城中村改造亦难逃离这一生长中的“经济机器”制约的宿命。
从直接经济原因来看,城中村改造之所以能在近年大规模地改起来,主要取决于城中村现区位及土地价值与其潜在市场价值之间有着比较大的差异度。即如果差异度大,所具潜在市场价值往往会形成巨大的改造压力与动力,并一定条件下成为改造的实际行动。具体而言,一方面,我国城市化上升期,随城市扩张,各种资源要素的聚集与配套日趋健全,城中村区位及土地价值同样获得快速的提升;但是,另一方面,社区建设发展的空间格局一旦定型下来,至少在很长的时期内,其物业及空间结构都具有了很强刚性效应,难以及时地改变与调整,并且,已建房屋及相关物业设施,都会因折旧而逐渐趋向老化,实际使用价值是呈下降趋势的。旧有的物业及空间结构之刚性效应随时间变迁而转化为滞后效应,即使社区起初的结构及功能是属于当时条件下的最佳选择,但随时间及其各种条件的变化,会陆续出现新的更为有效的功能及空间利用方式,此时的物业,实际利用价值与其潜在市场价值之间,就产生越来越大的落差。在当落差积累到相当的程度时,为求得市场价值最大化,社区内房屋设施及其空间结构的更新调整,就成为适应新条件的一种理性化选择。
三、政府因素对城中村的改造
政府为了提升政绩与提供公共服务,都有追求经济增长和财税收益极大化的倾向。在政府重经济的发展路径中,城中村改造的政府因素至关重要。特别是,我国现有制度所决定,城市土地属国家所有,但在抽象国家所有名义下,实际却是地方政府所有。地方政府为获得土地及经济效益最大化,政策上多会向纳税能力强者倾斜,甚至与房地产商达成默契,几乎成为城市政府的本能行为。这样的城市更新中,政府往往有意无意地做出一些让步,让位给那些经济回报比较高的商业性或住宅性物业建设,致使许多城区产生过度商业化与物业高端化现象。
当政府以经济增长为本的政绩目标激励与导向下,要政府作巨额经济投入,以换取城中村居民的合作,就几乎是没有多少可能的事,因城中村改造项目大多不能直接带来经济效益快速提升。换言之,当政府以经济发展为本的社会情境下,城中村改造只是政府经济增长与资本积累的工具,只有当改造能实现经济效益与强化资本积累时,才可能成为实际行动。
政府虽然是城中村改造的至大推手,没有实质性经济投入, 反而有借改造之机谋求经济增长之思虑。因此, 摆在政府跟前的“矛盾”就出来了,一方面,政府急于要改变城中村的面容面貌,以及与此相关并为社会所诟病的种种问题,特别是如市政府主要领导所言的与“现代城市很不协调”的“丑陋”空间形态,另一方面,政府又迫切地需要把有限资源投入到更能产生经济效益领域。。
城中村改造是一项长期的工作，需要长远的规划，要按部就班的进行，急于求成、贪大求全的想法和做法都是对改造政策的曲解，只有结合本地实际情况，量力而行，适可而止，才能把这项工作最终落实到实处。
四、结论
篇7
关键词：街道生活、深圳城中村、城市更新
1 对简・雅各布规划思想的理解
城市发展的过程大部分是城市不断更新的过程，推倒重建在二战后的很长一段时期中都被认为是解决住房问题和提高住房水平的最有效的方法，但经过十多年的实践和反思，这一做法受到越来越多的怀疑和越来越强烈的反对。美国著名城市理论家芒福德曾指出：“城市更新”――只是表面上换上一种新的形式，实际上继续进行着同样无目的的集中并破坏有机机能，结果又需治疗挽救。”城市更新，尤其是内城的更新，不应仅仅是物资层面简单化的建筑物推到重建的过程，而更多的是需要考虑在规划重建的整个过程当中，社会结构、经济结构所发生的调整和更为深层的问题。
在这样的背景下，简・雅各布认为传统的规划思想是缺乏人性的，她尝试建立一个以街道生活为核心，动态的都市邻里概念。城市的街道，尤其是人行道和兼具通道功能的邻里公园，表面上看来是一个充满陌生人的环境，但是通过适当的使用，尤其是能够满足基本邻里需求的商业和休闲设施，就会吸引许多有效的公共监视和实际的参与，构成生动有趣的“街道芭蕾”。简认为不同类型的城市邻里各有不同的功能，但是通过彼此之间复杂的关系互补，以及开放连接的动态网络，展现出现代城市生活的基本特质――多元混杂的制度网络。这正是《美国大城市的死与生》一书的理论核心――“多样性”是城市的基本价值：它一方面可以满足城市居民不同的生活需求，另一方面也需要建立以街道生活和混合使用为主的规划原则。
2 深圳城中村特征与简・雅各布思想的相似点
深圳全市共有城中村437个，总用地面积约93km2；共有建筑13.8万栋，总建筑面积约10500万m2；其中居民住宅有11.3 万栋，城中村总人数约为442.3万人，其中流动人数331.7万人，常住人数110.6万人；城中村内共设有公共娱乐场所1098家、家庭作坊5650 家、商铺82272家。（2006年数据）
一种观点认为：城中村的存在是城市社会平衡发展的重要元素，它“替代”政府解决了许多社会问题。例如，城中村为大量的城市中低收入人群提供了适合居住的廉价出租屋――深圳福田区，15个城中村以占城市建成区面积不到7%的土地，容纳了超过辖区62%的城市人口（2006年数据）――以及和他们消费水平相当的消费环境，这让中低收入人群得以在城市中立足。城中村的消费品和产品，补充了城市消费品和产品的低端部分，诸如五金店，小吃摊档，廉价便利店，生鲜市场等无法支付高租金的业态得以生存――这种非正规部门主要以个体经营活动的形式存在，以村民出租屋底层为经营场所，面积极为有限，90% 以上的店铺营业面积不足50m2，单个店铺平均从业人数2～3 人。可见，“城中村”非正规部门的总体规模较大，但单个非正规部门的规模却很小――这也使城市居民在进行消费和寻求服务时，选择更为多元。
城中村内的建筑的高密度、业态和人群构成的混合特征，以及小尺度的街道空间等与简所描俗的充满活力的、安全的街区相似。（图1、图2）
图1 平山村建筑使用性质平面图 图2平山村鸟瞰
3 深圳城中村特征与简・雅各布思想的不同点
存在另一种观点：由于求增量、求快发展，没有把城中村这种开发较为复杂的“存量”土地纳入到城市建设的统一布局中，经过多年的累积，城中村问题已经成为城市经济社会发展中最突出、最复杂、最集中的矛盾和问题。城中村不仅村内环境难以改善、居民的生活质量难以提高、许多地方存在严重的安全隐患。同时，城中村还会阻碍城市结构的完善和土地使用效益的提升，对周边地区的土地价值产生负效应，。
这种观点认为虽然城中村在建筑形态和使用功能的特征上确实和简的思想相似，但并没有完全简在《美国大城市的死与生》中描俗的和谐发展的城市社区的效果。究其原因，我们认为主要集中在以下三点：
第一，城中村的居住人群多为外来务工人员，由于我国社会保障，劳动法规等与西方的不同，外来务工人员的工作并没有很好的保障，工作经常变动，而其住所也通常是随着工作的转变而变动，因此，虽然同为中低收入者租住的场所，深圳城中村的人口流动性要远大于书中所描述的社区，社会网络并不容易建立。
第二，人口年龄的构成不同，这一点与上面所述的人口流动性大有一定的关联。城中村形成与快速工业化阶段，在城中村居住的大多是以来城市打工赚钱为目的的青年人。由于我国的传统社会意识以及工作的繁忙，这些打工者在老年时通常会回到家乡养老，小孩也交由家中的老人帮助抚养。因此，城中村的人口年龄构成基本以青年人为主，这与书中所描俗的活力社区的人口构成有极大差别。
第三，简在书中强调不同邻里之间的互动，她所描述的内城社区需要融合在城市里面，成为大多数市民使用的场所。但深圳的城中村大多只能局限于服务生活在村中的居民或是与之相关的一两个片区，由于其房屋建设过于密集，只能空出一两条主要街道供居民活动。由于建筑密度过大，村中错综复杂的小径反而成为人们视线的死角，导致对其不熟悉的使用者容易在村中迷失方位，产生恐惧感。
4 总结
综上所诉，深圳城中村的现状与简・雅各布的规划思想还是存在一定的差距，但无可否认它在城市发展的过程中中所起到的重要作用。目前，深圳的发展遇到了土地存量不足的困境，旧城旧村的更新已成为城市建设的热点。而城中村的更新改造，不应简单地推倒重建，应该对其社会网络的构建等社会经济问题做更为深刻的论证，小心奕奕地实施恰当的更新建设。
参考文献
1 尹晓颖，闫小培，薛升.快速城市化地区“城中村”非正规部门与“城中村改造”.现代城市研究,2009(3)
2 朱荣远，张立民，郭旭东.表情复杂的中国城市化附生物――城中村.城市规划，2006，30（9）
3 深圳市城中村（旧村）改造总体规划纲要（2005--2010）
4 阳建强，吴明伟〔编著〕.现代城市更新.南京：东南大学出版社，1999，8
篇8
[论文关键词]城中村改造 集体土地所有权 农村集体经济组织 村委会
一、城中村改造中集体经济组织面临问题研究的背景
2010年1月，广州市出台了《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》，提出遵循政府主导、市场参与的原则，力争用10年时间基本完成全市“三旧”（主要是旧城区、城中村、旧厂房）改造，用3年至5年时间基本完成位于城市重点功能区的旧城成片重建改造工作，基本完成杨箕、琶洲、冼村、石牌、三元里等52条“城中村”以整体拆除重建为主的全面改造工作，以及不符合城乡规划的旧厂房搬迁改造工作。
“2008年8月，琶洲村琶洲经济联合社向琶洲村全体社员公告琶洲村改造及拆迁补偿方案提请表决，得到了该社2/3以上的社员表决通过，该方案也经相关部门审批通过。在拆迁过程中，房屋产权人冯某某、胡某某成为“钉子户”。2010年9月7日，琶洲经济联合社以宅基地使用权纠纷为由向法院提起民事诉讼，要求收回冯某某、胡某某的宅基地使用权。2011年，法院作出一、二审判决，琶洲村联合社有权收回两被告的宅基地使用权。而后冯某、胡某因拒不履行法院已生效判决，被海珠区法院依法予以强制执行，法院将他们的三栋宅基地使用权强制收回，交给琶洲经济联合社。”
在广州市越秀区杨箕村改造中，此类纠纷也在发生。“2011年5月25日，越秀区杨箕‘城中村’改造纠纷案首批8起审结宣判。其中杨箕股份合作经济联社（下称经济联社）状告‘钉子户’案件6起，判决结果均为钉子户败诉；而村民状告经济联社案件2起，由法院裁定驳回起诉。”
上述城中村改造过程中出现的纠纷虽然通过司法程序得到解决，并且都是城中村集体经济组织胜诉，但是关于集体经济组织在城中村改造过程中的一些问题，依然存并亟待解决。
二、城中村改造中集体土地所有权归属之争
（一）城中村集体经济组织对集体土地所有权享有管理经营权
在上述提及的琶洲村城中村改造纠纷案件中，被告就原告的主体资格及其对涉案房屋范围内土地权属享有权利存在异议，主张原告的主体资格不适格，无权提起诉讼。究竟城中村集体经济组织能否在城中村改造中对集体土地享有所有权，我国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》和《物权法》对农村土地集体所有权都有明确规定。
《宪法》第10条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”。《民法通则》第74条第1款规定：“法律规定为集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等为劳动群众组织所有的财产，属于劳动群众集体所有。”第2款规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营管理。”《土地管理法》规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体土地所有的，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，由村内各该农业集体经济组织或村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农民集体经济组织经营、管理。”《物权法》第60条规定：“对于集体所有的土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表行使所有权；分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。”
上述相关法律规定，农村集体土体所有权归集体所有，而集体经济组织并非集体，城中村集体经济组织在城中村改造中，只是代表集体行使集体土地所有权。
（二）城中村村委会与集体经济组织两者的关系定位
“从我国现行立法的情况考察，两者之间的关系若即若离，时而相互并列，时而相互取代。”国务院《关于加强农村集体资产管理工作的通知》指出，“集体经济组织是集体资产管理的主体”。国家工商行政管理局《关于公司登记管理中几个具体问题的答复意见》指出：村中由集体经济组织行使集体经济管理职能的，由农村集体经济组织做为投资主体；没有集体经济组织，由村民委员会代行集体经济管理职能的，村民委员会可以做为投资主体投资设立公司。村民委员会投资设立公司，应由村民委员会做出决议。”《村民委员会组织法》第5条第2款规定：”村民委员会应当尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法的财产权和其他合法的权利和利益。”在这里，村委会与农村集体经济组织是相互独立的组织，前者对后者的经济活动有监督和保障职能。该法第5条第3款还规定：“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。”据此可知，村委会在集体土地等资产的管理方面，有时可取代农村集体经济组织。
从职能上看，村委会具有浓重的民主政治色彩，兼有成员自治、公共管理、社会服务与保障和集体财产的管理与经营等多种职能，而农村集体经济组织则相对比较抽象，法律更多地看重其在土地等资产集体所有制上的形式和概念，对其作为农村集体经济组织的经济实体性职能和特征关注不足，而其职能还与村委会出现交叉，农村集体经济组织并没有成为具有独立地位的法人实体。“村委会存在的主旨是以村民为根，以自治为本；而农村集体经济组织的存在主旨是以土地为根，以土地等财产的集体所有为本。”因此，笔者认为，在城中村改造中，在存在村委会和集体经济组织的情况下，应由城中村集体经济组织行使集体土地所有权，村委会对其经济活动行使监督作用。
（三）城中村集体经济组织行使集体土地所有权的限定条件
上述法条明确规定，城中村集体土地归集体所有，而城中村集体经济组织只是集体的代表机构，那在什么情况下，集体经济组织能够行使集体土地所有权？我国《物权法》及《土地管理法》均存在为了公共利益的需要征收集体所有土地的规定。在城中村改造中，农村集体经济组织收回土地所有权，往往都是依据公共利益这一“霸王条款”。
“公共设施是指由政府或其他社会组织提供的、属于社会公众使用或享用的公共建筑或设备，按照具体的项目特点可分为教育、医疗卫生、文化娱乐、交通、体育、社会福利与保障、行政管理与社区服务、邮政电信和商业金融服务等。”城中村改造，目前基本采取的形式是通过与房地产公司合作开发，建造商品房等，虽然涉及部分公共设施建设，但绝不会仅仅为建设公共设施。而关于公共利益，公共事业建设，在我国《土地管理法》中没有明确规定。本文提及的案例，原告琶洲经济组织主张，“琶洲村城中村改造完成后将大大改善琶洲地区的面貌和居住环境，全面提升社员的生活品质、壮大村集体的经济实力，使全体社员获得丰厚收益，因此属于公益事业建设。”这样的理由在法院判决中也得到了支持，可是没有统一的可采性。目前，我国《国有土地上房屋征收与补偿条例》对公共利益作出了明确的规定，然而城中村改造是属于农村集体土地的改造，并不适用该条相关规定。
城中村改造中建设商品房销售，涉及商业利益。“商业利益一般都不会是公共利益，但在任何一个国家和地区，也都不会绝对说商业利益一定不是公共利益，应结合具体情况作出判断。所以，公共利益的决定程序至关重要。”笔者认为，在目前关于城中村改造中，集体土地在涉及公共利益方面规定不明确，即在实体法规定不明确的情况下，应采用程序进行保障，避免公共利益对城中村村民私权利的侵犯。如在城中村改造中集体经济组织收回集体土地所有权及其改造方案应通过政府的有关部门进行论证，还要通过论证会、听证会等其他方式听取被征收人、社会公众和专家的意见。如果对城中村改造决定不服，原城中村房屋所有权人有关的利害关系人可以申请行政复议或向法院提起行政诉讼，而法院在判决过程中应当采取个案原则，对城中村改造涉及的公共利益与城中村房屋所有权人的私权利做出权衡，当然关于城中村改造的公共利益问题，相关法律也应该进行明确规定和完善。
三、城中村改造中农村集体经济组织存在的其他具体问题及其解决措施
在本文提及的案例中，琶洲村琶洲经济联合社向琶洲村全体社员公告琶洲村改造及拆迁补偿方案提请表决，得到了该社2/3以上的社员表决通过，该方案也经相关有权部门审批通过。这样的程序是否合法合理？而城中村集体经济组织的自身运作机制如何？集体决议需要社员多高的比例投票通过才符合程序要求？相关法律对城中村集体经济组织拆迁程序等是否有明确规定？这些都是决定城中村改造能否良性发展的一些重要条件。
（一）城中村改造中农村集体经济组织面临的问题
城中村改造中，农村集体经济组织与村委会关系不明晰，自身运作机制不完善，对集体土地所有权回收、管理等程序的规定不明确，这些都是城中村改造中，农村集体经济组织面临的问题。
1.农村集体经济组织与村委关系不清晰。农村集体经济组织与村委会两者之间的关系若即若离，时而相互并列，时而相互取代。而在现实当中，农村集体经济组织与村委会、村党支部是三块牌子、一套机构、一个班子。导致村干部在自身素质与思想觉悟有限的情况下，在城中村改造中容易出现以权谋私，村民经济利益无法得到保障等。
2.城中村集体经济组织自身运作机制不完善。城中村集体经济组织在当前也存在自身组织机构、制度等机制不完善问题，如组织规范化程度低，自我发展机制不健全，民主管理机制不完善，城中村集体经济组织在实际运行过程中，集体经济组织最高和最终决策权往往不在集体成员手中，会员大会多流于形式，外部力量介入过多使民主管理成为一句空话。
3.城中村集体经济组织具体决议程序相关法律规定不明确。目前，我国对村委会组织的法律有《村民委员会组织法》相关规定，但是对于集体经济组织的相关法律规定较少。城中村改造中，集体经济组织如何按明确的程序去开展工作，如对改造工作的公告、听证、村民及村民代表如何表决，2/3的比例是否足以通过决议，等等繁琐的程序性问题需要相关法律规定作出明确的规定。
（二）解决城中村改造中集体经济组织存在问题的相关措施
针对上述问题，笔者认为，应该从以下几个方面进行解决。
1.明晰城中村村委会与集体经济组织的关系。“当公共服务职能与经济管理职能交错在一起时，就会出现公共权力的滥用和生产经营的不担风险；利用公共资源去从事营利性的事业，甚至运用公共权力侵犯村民的合法权益却不承担任何后果”。 笔者认为，农村集体经济组织与村委会的关系必须明确，村委会的宗旨本应是为村民服务，不具有营利性，市场规律对其运作不起作用，不需要承担市场风险，适用民主、公开、公正的原则。而经济组织管理者的宗旨是
谋求经营效益，以营利为最大目的，必须依照市场经济规律运作，承担市场风险，效率是其运作的根本原则。城中村改造中，集体经济组织需从行政职能中脱钩出来，否则对农村新型集体经济组织的发展不利。
篇9
关键词： “城中村”;社会治理;少数民族聚集;新疆库尔勒
中图分类号：C957 文献标识码：A DOI：10.13677/65-1285/c.2015.06.08
“城中村”①作为城市的夹缝地，是一种独特的社会结构和现象，它们已经成为城市社会治理的薄弱区，成为困扰许多城市发展的顽疾。
当前，中国的城乡二元体制结构依然存在，城市与农村不论在经济发展、社会结构、文化层次、产业布局，还是在社会保障、民众收入、职业分布等方面都有明显的差距。在城市―农村的二元分析框架下，早期研究者认为“城中村”的形成完全是一个被动过程。例如，敬东指出，“‘城中村’源于改革开放以来，一些经济发达地区或城市急风暴雨式的城市建设和快速城市化，于是把以前围绕城市周边的部分村落及其耕地纳入到城市用地范围，……在这些用地上以居住功能为主所形成的社区称为‘城中村’。”[1]8后来一些学者有不同解释：“对于土地出让中经济补偿数额的多少，‘城’‘乡’双方并非总能顺利达成一致。为降低补偿成本，也为了避免处理与‘城中村’相关的一系列复杂的社会管理问题，城市在征地中有意避开‘城中村’，村镇也乐意保留原有的居住方式与社区关系，这是‘城中村’产生的直接原因。”[2]153
近些年，随着新疆库尔勒市城市化进程的快速推进，铁克其、恰尔巴格、英下近郊3乡大部分村庄被拆迁，成为城市部分，但是由于拆迁的不完全，一些村庄变为典型的“城中村”。“城中村”面积的不断扩大和流动人口的快速聚集，给城市治理和维护稳定带来了巨大的压力。库尔勒市对于“城中村”治理有许多创新之处，例如，在安置上开辟新模式，对被征地农民实施就地安置、“插花”安置②，使各族群众共住一个小区，加深了解，增进民族感情;通过市场、门面房出租或经营、各类资产入股等多种途径，使被征地农民获得租金、薪金、股金等方面收入;在机构设置、人员配备、工作机制等方面引入城市街道社区治理模式，实施村改居、乡改办，加大被征地农民“农转非”力度，使被征地农民与城市居民一样，享受到均等化的公共服务和同质化的生活条件等。尽管如此，库尔勒市在“城中村”治理方面依然面临很多的难题和瓶颈，探索一条适合少数民族聚集的“城中村”社会治理模式尤为重要。
一、库尔勒市“城中村”治理面临的瓶颈
（一）拆迁补偿压力大
这是当前库尔勒市“城中村”面临最棘手的难题。2010年～2015年是库尔勒市城市化推进最快的几年，大面积的拆迁改造在短时间内进行。调查走访发现，由于不同年份拆迁补偿的价格标准不一，从每平米500元到每平米4 000元不等;同一时间段，不同地点的拆迁价格也不同。对此，村民意见很大。此外，一些村民违规建房，且漫天要价，也影响了拆迁补偿工作的正常开展。
（二）流动人口管理难度大
库尔勒市的“城中村”是流动人口最为集中的地区，也是南疆籍流动人口的聚集地。据库尔勒市统计局所得数据显示，有近15万的流动人口聚集在“城中村”及周边的城乡结合部，如库尔勒市的海力帕尔村有村民2 500余人，而流动人口就有5 000余人。尽管库尔勒市的“城中村”大部分已经被拆迁，但依然有大量的平房区用于出租。这些租住人员大多从事小商贸和建筑等行业，文化层次较低，民族成分复杂、流动性大，管理难度很大，治安、维稳任务艰巨。
（三）问题不断产生
除了多年累积问题解决难度越来越大，新的问题仍在不断产生，深层次的矛盾逐渐呈现，其中多数涉及群众切身利益。从近年来群众反映的问题看，大部分集中在房屋拆迁补偿、农村土地征占等方面，拆迁带来的一些历史遗留问题成为群众上访的重要诱因。各级政府及村委会在解决问题上耗费很大精力，压力和难度也在日益增大。
（四）违规建房极为严重
由于历史原因，库尔勒市的“城中村”几乎没有统一的建设规划，因而导致村民所建的房屋高低不一、杂乱无章。近几年的拆迁补偿，很多人一夜变富，致使很多将被拆迁的村民投机取巧，想尽办法盖房子，违法用土和违法建设屡禁不止，随意搭建成风，部分街道的胡同道路不足2米宽的人造“一线天”比比皆是。
（五）失地农民融入城市生活难
库尔勒市很多农村居民瞬间变成城市人，这种巨大的社会变迁造成村民各方面的落差，使他们面临很多的不适应感，甚至有些茫然，“这种典型的社会变迁形成了巨大的‘社会堕距’和‘文化堕距’，即政治、经济、文化、社会心理和制度建设未能形成同步转型” 。[1]93很多村民还保持着原来的生活习惯和思维方式，无法真正地融入到城市生活中去，甚至对城市文明有一定的排斥。再加上“城中村”村民大多失去耕地，在城市生活成本增加，尤其是就业问题，由于没有专业技能、文化水平较低，致使就业渠道狭窄、再次就业率低。
二、库尔勒市“城中村”治理难的原因分析
（一）社会各阶层利益追求细分化给社会治理带来不利影响
库尔勒市作为新兴城市，特别是作为南北疆交流枢纽、“新丝绸之路经济带”上的重要城市，城市规模在短短几年内快速膨胀，致使社会阶层的分化越来越明显，随之各阶层间的利益冲突增多。通过城市拆迁补偿，很多“城中村”居民一夜变富，而一部分人依然生活在贫困边缘，使得原本平等的村民间社会地位差距瞬间拉大，造成巨大的心理落差。在这样的局面下，一些村民不顾相关的政策法规，试图通过大量违规建房来获得高额拆迁补偿。而当政府不予承认时，又借助上访等手段要求维护自己的利益。当利益诉求依然得不到满足时，就会对地方政府产生不满、不信任，甚至仇恨，致使党群、干群关系紧张，社会治理难度加大。
（二）“城中村”社会治理机制出现的新问题没有适时调整
尽管库尔勒市的新型城镇化在全疆处于领先地位，甚至在很多方面有先行先试的特权，但是在对“城中村”治理中依然有很多问题值得探讨。
一是治理主体间的权责关系不够明确。一方面市、乡两级机构设置和人员配备上没有真正跟上变化的形式，致使行政主体间权、责部分管理混乱，政策实施力度不够，甚至出现漏管现象。另一方面村委会自治管理职能没有得到充分发挥，很多时候只是充当政府基层上传下达信息的站点，部门村干部不作为的现象时有发生。
二是社会治理体制、机制不够完善。“城中村”尽管还被称为村，但是其治理已经大大区别于传统的村庄模式，因为“城中村”面临的社会问题、主要矛盾已经发生了极大的变化。无论是政策法规方面，还是社会治理组织内部的规章制度方面，都需要根据发展形势不断做出调整和革新。如乡政府和村委会职责定位清晰与否？对违规建房情况，能否快速处理解决？此外，库尔勒市的“城中村”的村民及村干部绝大部分是少数民族，对以汉语下达的文件理解困难，更多是通过别人转达了解内容，存在理解偏差。
（三）“城中村”管治中的单一性和多元性冲突
“中国的城市社会管理最需要解决的就是如何从‘人治’到‘法治’，从传统城市管理到‘现代性’意义的‘城市管治’。”[3]210在“城中村”的管治中，如果掺杂太多的人为因素，就会造成事实上的不平等，形成社会的不满。从治理者主观角度认为只要站在大多数人利益的立场上管治就是正确的，而没有真切了解利益主体的诉求，于是急功近利、大拆大建时有发生，缺乏人文关怀。而从村民的角度，部分村民“等、靠、要”思想严重，只想政府按照最高标准给予补偿，这就造成治理者与村民各自利益方向出现偏差，表现为基层干部与村民间的冲突不断。
（四）村民对城市化的认知差异大
城市化过程较早融入城市生活的村民和有相对稳定的职业和收入的村民会更多地认可城市化，对快速城市化给他们生活带来的便利和改变给予积极肯定;而对于那些过去一直从事农业劳动的中、老年人，由于很难找到稳定的职业，他们会对城市化有一定的抵触，他们的生活方式、思维方式都沿袭着过去农耕时候的习惯，对于没有农耕的生活具有恐惧感，因此很难在短期内融入到城市文化中去。
三、提升少数民族聚集城市“城中村”社会治理水平的路径探析
（一）对“城中村”拆迁补偿合同梳理兑现，对现有土地房屋面积重新测绘确权
当前，库尔勒市所有的矛盾聚集在拆迁补偿上，拆迁补偿几乎涉及所有村民，村民手中很多合同没有得到及时兑现，如库尔勒市海力帕尔村，从村委会调查了解到村民手中有近5 000个没有兑现的合同，一些合同是5年前甚至更久前签订的，对此，农民怨声很大。解决这些问题的当务之急是成立州、市、乡共同参与的专项整治小组，各部门协调规划，核查农民手中的补偿合同，对于合法正规的合同给予重新认定，并根据合同的时间给出新的兑现时间。
“城中村”违规建房屡禁不止，要控制这种局面，可考虑以下操作模式：一是将“城中村”土地国有化，政府分片区集中买断，一次性给予补偿，这样有利于产权明确，可以在政府框架下开发，避免“小产权房”问题;二是尽快对现有土地、房屋进行科学测绘，并下发正式文件告知村民，一旦确权登记后5年内没有允许不能改建增加面积;三是由政府负责，村委会参与，对村集体土地进行灵活改造开发，确保村集体土地保值增值，使每位村民受益。
（二）规划建设“互嵌式”社区安置模式
库尔勒市的“城中村”少数民族占大多数，在村民安置时，要充分考虑民族间的互嵌式环境建设。可以尝试在汉族较为集中的小区周边建设安置小区，政府给予补贴低价出售;在安置小区附近引进企业、商业进驻，给予优惠政策。
另外，积极开展村改居、乡改办工作。先在集中连片农民安置小区建立农村社区，引入城市社区管理模式，增强社会化服务功能，再打破原有村庄界限，重新调整划分与城市街道、社区的行政区域，逐步撤销村民委员会。近期库尔勒市批准了铁克其乡成立9个社区、恰尔巴格乡成立5个社区、英下乡成立2个社区的方案，这就打破了原先少数民族聚集村庄的居住环境，有助于建设各民族间“互嵌式”居住环境，有利于民族团结。
（三）规范、完善“城中村”治理主体的内部机制建设
“城中村”作为社会发展、变革中的特殊存在形式，其改造所需的庞大资金及随后带来的一系列社会问题，使得改造过程举步维艰。“‘城中村’的改造可能需要一个很长的时期，有的可能要花一两代人的时间，并不是三年、五年、十年可以改造好的。”[4]5相比一般村庄，“城中村”面临更多的社会问题和治理难题，特别是维稳形势严峻的背景下，需要不断创新和完善治理主体内部的制度建设，进而提升治理能力和水平。库尔勒的大多“城中村”村委会缺乏机制建设，致使很多工作没有制度可依，很多时候靠村长、书记的个人理解行事。针对这些情况，应当根据乡、村所应承担的社会治理和公共服务职责要求，不断完善相关机制，既要对村委会工作职责和服务明确规定，又要建立和完善村集体资产透明公开、财务管理等相关制度。
（四）“城中村”治理要体现治官在先和民生为要
库尔勒市的“城中村”改造和治理，带来了激烈的利益博弈，随之出现和与民争利，故在对其的改造和治理中，既要先治官，又要凸显利民。
在治官层面上，首先要做的是对所有相关部门的官员进行清查，特别是城建、拆迁部门，对有问题的人员该处理的处理、该停职的停职。之后重新完善机构设置，尤其是对城建局、拆迁办的人员加强入岗考核。在部门新人员工作之先就健全制度，运作尽可能将权力和利益分离，让权力运行过程完全处于法律和民众监督之下。
在利民层面上，要将发展成果尽可能惠及到每一位村民。在“城中村”改造中继续坚持和创新3个结合：货币安置与新居建设相结合，置换新居与分类安置相结合，住宅安置与不动产经营相结合。积极推进安居富民工程，不断完善城乡基础设施建设，妥善解决被征地农民安置问题。此外，要全面落实居民养老、医疗等社会保障政策，提高和改善被征地农民生产、生活条件。
总之，要做好少数民族聚集城市“城中村”社会治理工作，既要借鉴发达地区成功的治理模式，又要结合本地实际，，探索一条符合自身特点的治理模式。
注释：
①城中村，通常指在经济快速发展、城市化不断推进过程中，位于城区边缘农村被划入城区，在区域上已经成为城市的一部分，但在土地权属、户籍、行政管理体制上仍然保留着农村模式的村落。
②“插花”安置，即将征地农民化整为零，分散安置在其他地区。
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篇10
关键词：城中村；国家权力；集体土地产权；产权博弈
中图分类号：F321．1文献标识码：A
文章编号：1000-176X(2008)05-0011-06
在进入21世纪后，我国城市化进程的快速推进使得城中村问题凸现，尤其是近几年在许多大中城市成为城市发展不可绕过的棘手问题。“城中村”指在转型经济城市化进程中，由于城区不断扩张，城市周边农村村落先后被包围在城市建成区或规划区内，成为城市里的村庄，村庄农业生产内容逐渐消减而原有社会管理状态基本不变，是中国城市发展中出现的特殊现象。对城中村问题的有关研究主要有以下角度：（1）产权分析角度，尤其是土地产权、产权与社会成本的关系。（2）政府主导作用的角度。（3）政府、城市与村民等各方行为主体利益协调的角度。（4）公共物品供给的角度。（5）较全面关注社会经济发展的各种制度安排的角度（包括土地产权、二元社会经济管理体制等）。（6）农民主体和农民现代化的角度。（7）社会学考察社会总体发展转型的角度，等等。笔者认为，城中村问题产生于一个复杂的社会系统，解决城中村问题必须与中国特殊的社会经济转型相联系，其关键是国家权力影响下的集体土地产权博弈问题。
一、二元制度下的权力与利益对等――城中村集体土地产权利益困境
（一）城中村的现状
从城中村发展现状回望，它在各地的演化虽不同，但总体有如下共同点：
1．城市经济与乡村经济从最初的明显分割到不断融合。村中土地经过逐步被征收，到被城区包围只剩下村民宅基地和集体公用地，城中村逐渐服务于城市社会经济发展，临街和临路房屋被改为各种店面，成立各种经济组织，村民自建房变为城市低收入者的廉租房。城中村这种“无农的村落”[1]俨然成为城市独特的社会服务体。
2．城中村社会生活环境恶化。城中村仍属于乡村式的自然演化态势，管理体系也没大变化。较差的卫生条件，缺乏合理规划和乱搭乱建，各色人等杂居下的现世百态，严重的“黄、赌、毒”问题，都使城中村比邻近城区“脏、乱、差”，甚至被人视作城市“毒瘤”。
3．城中村成为城市生活的“村落孤岛”。村里人出村入市，但回村又回归到“城市化”过的乡村式生活中。不论从生活方式看，还是从社会经济形态的活动规律、管理方式和管理水平看，城中村与它所处的城市都有一种异样的隔膜。
4．城中村成为城市低价生活区。躲避严格的城市管理，村民自建房成廉租房。松懈的管理降低了村中各种活动的交易成本，各种经济活动进入门槛较低，城中村俨然成了各类市场的自然生成基地。低房租、低交易成本、低生活成本使城中村成为城市中的低价生活区。
5．城中村改造已成为城市和谐发展的重要条件。随着城市现代化发展，城中村成了城市中的“化外之地”。“脏、乱、差”和“黄、赌、毒”猖獗成了城中村最大的现实问题。城市现展需要每一部分协调并进，城中村不可能长期处于同城市“排异的隔膜”状态。
（二）城中村的改造困境
一个国家的城市化进程与其经济发展和工业化进程一般是同步的，但我国一直存在城市化滞后情况[2]。造成这种现象的直接起因在于：经济转型过程持续存在的城乡二元社会经济生产生活方式及其管理体制。其中最核心的就是二元土地制度和二元户籍制度。
1．二元土地制度安排：层级控制的集体土地产权制度。根据《宪法》和《土地管理法》，城市土地国有，农村和城市郊区土地除由法律规定属于国有以外属于集体所有（包括宅基地和自留地、自留山），国有土地所有权由国务院（或各级政府）代表国家行使，农村集体土地由村集体经济组织或村民委员会代为经营、管理。即便在城中村形成以后，村中土地仍由“村集体经济组织或者村民委员会”代行集体所有权。国有土地由各级政府代行国有产权，其产权收益归国家财政。但是，集体土地产权的具体所有者身份复杂，产权行使主体分散，形成实际上的层级控制的产权制度：
第一，各产权行使主体分割集体土地产权。由体制继承下来的“三级所有，队为基础”，这已成为农村基本土地产权形式。由乡、村、组三级分割行使集体土地所有权，村民实际行使占有权和使用权。
第二，集体土地产权行使主体相互影响，影响力自上而下不对等。乡镇政府是国家的基层行政机构，村委会（代表全体村民）是自治组织，村民小组只是村委会下的内部治理分支集体，对外不具有明确的法律地位。村庄集体土地产权存在村委会与村民小组之间共同分享态势，分享程度由村委会权威大小而定。乡镇政府对村集体有行政管理指导权，不仅对自身掌握的集体土地行使产权，对村、组集体土地权利行使也有较强的影响力。
在城中村改造实践中，土地产权的处置通常由地方政府将集体土地统一国有化后再招标、拍卖或挂牌甚至协议出让。由于集体土地产权主体复杂，各主体关注的权利实现形式和内容不同，利益诉求不一致，在土地权属变更中，就容易产生激烈的权利冲突。
2．二元户籍制度安排：范围稳定的利益分配制度。城中村改造还受来自与集体土地紧密联系的其他制度安排的限制。主要是附加了许多社会管理职能的城乡二元户籍制度。
第一，二元户籍制度是其他许多制度功能借以实现的重要载体。在为追求赶超战略的特定条件下，一个落后农业国加快工业化进程必需大规模的资金积累，也为适应命令式的计划经济体制，建立二元户籍制度完成城乡分割，并以户籍制度为依托就城乡附加不同的财政税收、文教卫生、就业退休、社会保障、行政管理等一系列制度安排[3]。国家对市民逐渐建立起由此类制度进行的全面保障，而农民实际只获得集体土地占有权和使用权，村民所有一切社会经济生活保障全由自己从土地中获取。
在这一历史大背景下进行城中村改造，户籍上的村民变市民的转换本质在于：村民如何获取集体土地产权利益，如何建立起保障社会经济生活的一系列制度安排。若仅仅是户籍转换，这种改变就形成新形势下的再次不公平剥夺，是社会不安定的导因。并且，这种前期城中村改造的示范效应可能加大后续改造的障碍。
第二，户籍制度划定了集体土地利益分享的范围。村民不顾安全大肆营造多层“握手楼”、“贴面楼”，获取许多房租收入。一般农村并无多少益处的村籍户口，在城中村里都会带来直观的显性收益，村民通过城中村户籍分享集体土地上的利益。城中村户籍此时变为集体土地利益的分享凭证，并借此可换回与市民类似（尽管水平不同）的社会保障。如果在改造时打破了这种利益分享机制，又不能同时建立替代机制，城中村改造就难以顺利成功。
（三）新环境下二元制度安排带来冲突的根源――权力与利益的对等诉求
同样的二元制度安排，同样在政府管理、指导与推动下进行社会经济活动，为什么在计划经济体制下和改革开放之后较长时期内，都没有出现这么多明显的矛盾与冲突？为什么政府推动的城中村改造会产生这么多棘手的问题与冲突？这应从国家权力与经济利益的关系以及对应的产权制度变迁来分析。总之，行为主体的权力与利益应是对等的，如果出现大的偏差失衡，就会带来不稳定，矛盾与冲突就不可避免。
1．如何看权力、产权与经济利益？“权力就是以资源占用为基础，以合法强制为凭借的社会支配能力”，而“权力资源是权力主体影响权力客体行为的资本或手段”[4]。权力资源“可以分为两类：配置性资源和权威性资源。配置性资源指对物质工具的支配，这包括物质产品以及在其生产过程中可予以利用的自然力；而权威性资源则指对人类自身的活动行使支配的手段”[5]。实际上，配置性资源就是经济资源；权威性资源就是政治资源，主要包括监控、组织、制裁、意识形态等治理的手段[4]。权力主体会运用自身掌控的经济和政治两类资源影响社会经济制度安排及其运行，国家（或政府）是其中规模最大、能力最强的权力主体。
“产权是一个社会所强制实施的选择一种经济品的使用的权利”[6]，“在任何社会里，资源的个人使用权（即产权）都能得到解释，即它们得到了社会风俗习惯、约束机制以及以国家暴力或惩罚为后盾的行使法律的支持”[7]；个人对资产的产权由消费这些资产、从这些资产中取得收入和让渡这些资产的权利或权力构成。一个人对自己产权的强度依赖于他对自己产权的保护努力程度和他人企图夺取和政府予以保护的程度[8]。产权经济学家在对产权进行涵义阐释时从没忘记产权界定和实施所受到的来自社会经济背景的约束，而这种约束或保证主要由国家（或政府）来提供。
国家作为社会最大的权力主体不仅自身掌控经济资源，且有独一无二的政治资源来保障和监控社会各种制度安排的实际运行。人们就难以分清国家是为整个社会福利最大化而行动还是为政府掌控的经济利益最大化而行动。但是，一个国家的“宪法决定了基本的产权，国家既提供仲裁与执行规则的框架，又颁布行为规则，依此降低政治结构中的服从费用和经济部门中的交易费用”，“这样，构成经济组织的契约关系形式主要是由国家决定”[9]。因此，国家权力对于产权制度安排的影响是基础性的。
许多经济学家有以下共识：国家或政府对于经济利益与政治权力之间关系的掌控协调存在一种替代关系[10-11-12]。笔者认为，在一个社会的稳定宪法秩序下，这种替代关系是以保证国家或政府足以掌控整个社会为基准，不仅仅是经济利益与政治权力之间的二选一。并且，行为人（指国家、组织或个人）获得的经济利益与所拥有的政治权力最终是相统一的。否则，要么是行为人不能实现权力对应的经济利益而受到损害（如弱化或失去权力），要么是行为人会为获取经济利益而对制度安排进行变通、扭曲以至于对其变革。
以私人产权利益获取为例，说明权力对产权利益实现的影响程度，见表1。
2．计划经济体制下二元制度安排的权力与利益。根据上述观点，如果是一个高度集权的政府，那么，国家权力就会无时无处不在决定或干预产权利益的分配。
在原有计划经济体制下：
第一，国家对几乎全部社会资源拥有产权，并根据国家需要划分每一种生产要素的流动方式与范围。社会资源都由政府指令性计划进行调拨，这种配置方式本身就是权力运作的结果，所带来的经济利益必定由对应的权力主体（即国家）获取与分配，国家权力与国有产权是合一的。
第二，在集体所有制下，各种资源（包括劳动力、土地等生产要素）被划定在各个范围内为“集体所有”，其产权属于集体，由此产生的利益在集体范围内由集体权力分配；国家权力通过集体组织体现为集体权力，与集体产权是合一的。
3．国家权力推动下的城市化：政府与城中村村民的权力。我国城市化进程是伴随着改革开放的深化和整体经济发展水平的提高而加速。处在经济体制转型过程之中的政府权力仍然主导整体国民经济发展方向和速度，城市化的主要外在力量来自于（地方）政府。
第一，政府推动城市化的力度决定了城中村的形成速度。政府推动下的大规模城市扩张迫使邻近乡村被包围到城区之中。除了集体土地急速被政府征收而减少之外，村落的其他一切似乎变化不大。待到村庄周围城市街道变得繁华、村庄被挤压到村民宅基地边沿的时候，被挤压着的乡村村落就成为了城中村。
第二，政府推动的城市化进程强化了城市体系主导社会经济发展的格局。原有的城乡二元制度安排中的农村社会经济本就处于弱势地位；政府在经济转型中仍持续实行“城市偏向”政策，城市的强势地位得到强化，城市体系的一切被置于乡村社会经济体系之上，原有乡村村落自然生长发展状态也被打乱。从这一方面说，城中村就是政府推动下的城市体制进一步强化对社会经济的主导作用的结果。
第三，自上而下的权力体系使得村民只能接受变革现实。中国转型经济的重要特征是平滑式的转型，基本的宪法性秩序的改变是连续平滑的[13]。与原有资源配置方式相伴随的权力影响仍然存在，渗透于逐渐形成的市场体系之中，并继续影响集体产权的实施过程。虽然村委会是经村民直选建立的自治组织，但是，村党支部的权威性和乡镇政府对村集体的行政管理指导，加上城市管理体系的外在约束，在快速城市化的强大冲击面前，城中村村民始终处于弱势一方，只能被动接受变革事实。权力部门站在城市利益一方，成为“城市的政府”。
4．城中村中的权力与利益的互动变化。随着市场经济的发展，独立的产权主体不断形成，各生产要素经过产权明晰逐渐脱离和弱化了行政权力的影响。集体土地产权却仍处于权力影响之下，没有如其他产权那样得到清晰界定和实施。三级分享产权收益的格局并没改变，国家权力的影响也不可能从村党支部或乡镇政府消失，这样，集体土地产权从来就不会与行政权力体系明确割裂。尽管宪法等都规定农民集体是集体土地的实际所有者，但这种“集体”对集体土地产权没有明确的实施机制，为各级权力部门干预或分享集体土地产权提供了机会。保障产权实施的国家司法机构也因集体土地权利主体模糊而较难排除权力干预，出现保障的不确定性。最应当享受集体土地利益的村民变为缺乏权力保障、后序的利益分享者。
因此，所谓侵害村民集体土地利益的事情实际是与村民实施产权缺乏权力保障相对应的。一旦村民群体申诉或上访、集体暴力事件发生，村民利用这种激烈冲突形式显示自身权力时，行政权力部门才可能减少或消除干预，村民或可保护或增加集体土地产权利益。然而，一旦冲突发生，已有法律规范就使这种冲突方式转换了村民权力显示与土地权利索取性质，集体土地利益的最终获取就可能变得得不偿失。
总之，城中村集体土地产权利益虽随着城市化进程增加了，但受到的权力影响并没较大削弱。村庄集体土地上的原有权力与利益分配格局在受到经济环境变化的冲击时，权力与利益的不平衡互动就可能带来冲突，由于对集体土地产权没有明确的实施机制，最终受害者仍是村民。
二、城中村改造的实质：产权博弈与权力关系重构
随着社会主义市场经济体制的建立健全，城乡二元制度安排及其利益分配格局在新环境下应当改变，但这是一个政治权力与经济利益相互协调和重新安排的过程。城中村改造中附加在集体土地上的权力与利益就是如此。
（一）城中村改造核心是集体土地产权交易
对城中村改造总体而论，一方面原有乡村社会变为市民社会，是一个社会改造过程；另一方面，是深植于乡村社会内部的经济权利关系的变动。村集体土地一直承担着全体村民的社会保障和基础的社会经济活动。如果集体土地产权发生转换或消失，而相对应的承接机制不能很好地建立起来，那么，试图建立的市民社会就失去了稳定的基础，原有乡村社会也会陷入混乱，增加新的城市问题。集体土地产权的实施与转换决定着乡村社会改造的成败。
因此，集体土地产权实施与交易处于城中村改造的核心位置。
（二）集体土地的产权博弈
对政府与城中村村民关于集体土地产权交易及其效率结果可用博弈论分析。政府是否利用权力来分享集体土地产权交易利益可有策略“分取”和“不分取”；村民对此有两种行为选择为“抗争”和“不抗争”。如果我们假设集体土地产权交易带来效用收益为100，政府采取“分取”策略和村民集体采取“抗争”策略都会花费成本，即便有一方采取进攻性策略都会使集体土地产权利益损失，从而使社会利益总和小于100。若在政府不分取时，它仍可以税收形式获取收益为20；此时村民可能以生活水平受到影响等原因抗争，政府和村民也都会付出成本。这样，双方关于集体土地产权博弈可如表2。
最终的纳什均衡为（35，45），即政府采取“分取”策略，村民集体采取“抗争”策略，双方都消耗了社会资源，为获取集体土地产权交易收益而付出了成本，使总体利益降为80。实际上造成了集体土地产权交易中的效率损失。
当然，表2只是一个简化的完全信息静态博弈分析。但是，当我们考虑到在制度分析中引进特定的“知识传统”的时候，即便是在不完全信息动态博弈分析下存在“众多的可能的混合策略纳什均衡”，其中某一个特定的均衡就具有现实性。这即是“制度的特定历史分析”，它要求制度分析首先从特定社会的历史开始，而特定历史分析方法意味着每一个所观察的制度，必定是从一个特定的历史中演变出来的，从而其产权安排必定不同于其它社会的产权安排[14]。关于集体土地产权的“知识传统”主要是由计划经济体制延续而来，国家掌控全社会资源并决定其利益分配，国家权力使得“城市的政府”主导二元制度安排。因此，集体土地产权的收益受到国家权力的掠取是不可一时避免的，村民获得集体土地产权的收益的多少就在于村民集体保护与抗争的强度和能力。
（三）权力关系重构与利益分享
现代市场经济是一种分散决策机制并崇尚权利主体的平等交易。在一个以平滑模式转型的国家里，原计划经济体制下的宪法性秩序是一种行政秩序, 市场经济体制下的宪法性秩序是法律和信用秩序，包括经济体制在内的宪法性秩序的变化是一个连续和平滑的过程[13]。因此，原有资源配置机制中的权力也是逐渐地让位于市场中平等交易的经济权利，即将资源配置的权力从行政部门转移到市场中独立分散决策的各个经济行为主体。在这一转型过程中，权力关系在不断重构，配置经济资源的权力不断由新产生的市场主体来分享成为经济权利。最终，国家（政府）从社会资源的全面配置者，转变为宪法性秩序下的市场监管者和公共物品的主要提供者，原来的个人或组织变为独立的市场利益获取者或分享者。
在城中村中，原有层级控制的集体土地产权仍由三级主体分享其产权利益，甚至存在某一上级行政部门完全操纵土地产权转换的现象。因此，城中村改造各主体（村、乡镇、市政府）对于集体土地产权利益的分享也是与其权力分享相对应的。随着市场经济的发展，原有附加在集体土地产权上的行政权力都会逐步消减，转化为利益主体之间平等的权利交易关系，尽管在这一过程中有可能出现权力寻租现象。如果权力部门仍死守原有权力―利益分配格局，利益增长和社会转型总会激发矛盾冲突。
因此，城中村改造的实质就是附加在集体土地产权上的各种权力主体进行权力重构和产权博弈，在平滑的重构转换中分享产权利益，改变利益分配格局。总体趋势是，决定集体土地产权利益的权力向村民集体转移，同时对应的土地利益也向村民集体转移。
若以实线表示强权力关系和较多的土地利益获取量，以虚线表示弱权力关系和较少的土地利益获取量，图1向图2的过渡示意了城中村改造中集体土地产权利益分享态势变化。
三、小 结
城中村问题的根源是原有城乡二元经济下的二元制度安排，其中集体土地产权的实施在改造中居于核心地位。但是，城中村集体土地上原有的权力影响不可能立即消失，同整个国家社会经济转型一样，也是一个平滑渐变过程，是在国家权力下的产权博弈过程。处理好附加在集体土地上的权力结构变化与利益分享的平衡对等非常重要。然而，试图解决二元制度安排就解决了二元经济结构所带来的所有问题吗？“半城市化现象”也使人看到其他分析思路[15]。因此，城中村改造与加快城市化进程也许有更多的备选方案。
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