节约集约用地评估范文

导语：如何才能写好一篇节约集约用地评估，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

关键词：城市土地集约利用；城市规划；土地经济

中图分类号：F301文献标识码： A

一、城市土地集约利用的内涵研究

关于城市土地集约利用的含义有很多，国内外许多学者曾尝试对城市土地集约利用的内涵进行界定，但目前还没有统一明确的概念。许燕（2009）认为土地集约利用是指现期条件下满足地区规模适度发展,使地区在获得最大规模效益和集约效益的基础上,以地区合理布局、优化用地结构和可持续发展为前提,通过增加存量土地投入、改善经营管理等途径,不断提高土地的使用效率,并取得良好的经济社会和生态环境效益。王家庭、季凯文（2008）认为所谓城市土地集约利用，是指在一定的自然、经济、技术和社会条件下，根据城市的定位及发展目标，在满足城市发展适度规模、使城市获得最大规模效益和集聚效益基础上；以城市合理布局、优化用地结构和可持续发展为前提；通过适度增加存量土地投入、改善经营管理等途径，不断提高城市土地资源利用效率，以期取得良好的经济、社会和生态环境效益的土地利用模式。

二、我国节约集约利用土地中存在的问题

1、节约集约利用土地认识不到位，意识淡薄

人多地少是我国的一个基本国情，节约集约利用土地是一个永恒的主题，应该深植全体国民心中，并形成共识。但长期以来，深受我国人口众多、地大物博传统教育的影响，使得对节约集约利用土地的观念淡化；另外，普通公民对土地产权认识不清晰，部分领导扭曲的政绩观也使得土地利用的节约化和集约化名存实亡，置若罔闻。

2、规划管理引导、执法监督力度较弱，违法用地屡禁不止

土地管理法明确规定建设项目必须符合土地利用总体规划，规划实施以来确实对建设项目用地发挥了不可替代的引导和约束作用，但是，多年来由于地方政府急于招商引资，使得土地利用规划形同虚设，加之规划管理引导、执法监督力度较弱，导致未批先建，建而不用，少批多占，巧立名目，以租代征，私下交易，圈地占地，持地不建，伺机套利等违法用地现象，屡见不鲜、屡禁不止；大量优质耕地，弃耕撂荒，造成极大土地资源的浪费。部分县级经济开发区，产业发展方向不明，建设项目审查论证不充分，盲目招商引资，使得建设项目选址、落地后，只建厂、不生产，有名无实，或者有生产无效益，经济效益低下，甚至干脆只圈地不建厂，多年停工、停产，待机转让土地，从中渔利。

3、节约集约利用土地管理机制不健全

奖惩制度、税收制度、项目用地前期评估、供地后定期评估制度、园区企业的退出制度缺失、法规不健全。目前，就我国节约集约利用土地管理而言，绝大多数情况下处于定性、宣导性阶段，部分行业建设用地标准在规划中仅仅作为参考，并未形成定量的严格约束力，特别是部分新增建设项目，难于确切定量化处理的建设项目，在规划、审批占地规模时随意性较大。对新建项目的前期用地节约化评估制度、项目运行中期用地集约化程度评估制度、园区企业的退出制度、企业用地节约集约用地奖惩制度严重缺失。在一定程度上，助长了部分企业或项目圈大建小，多批少建；部分县政府擅自设立开发区，盲目扩张开发区规模，或者同类项目重复建设等气焰的蔓延，甚至一些企业干脆只占地不建设，或者项目建设后，由于产能过剩，市场前景不好，纯粹处于停工、停产状态，致使工厂空心化；土地闲置、废弃、荒芜，造成土地资源大量浪费或利用效率低下。农村耕地撂荒、弃耕现象更值得深思。改革开放后，随着城镇化速度的加快，大量农民工进城打工，致使农村劳动力严重缺乏，务农人员以老弱病残者居多，只能尽其所能，能种则种，不能种则荒。有人调查发现，丘陵山区此类现象尤其突出，严重的地方近五成耕地撂荒，第二次农村土地资源调查也证实这一点。

三、节约集约利用土地的建议与对策

1、强化节约集约利用土地宣传与教育

人以食为天，食以农为本，农以地为根，故而土地是人类立足之地，生存之本。树立保护耕地就是保护自身的观念，树立节约集约利用每一寸土地的观念，教育是关键。保护土地资源，保护环境，节约集约利用土地教育，要从基础教育国情教育做起，通过不断强化保护耕地、节约用地、集约用地的基础教育、国情教育、长期教育及舆论宣导，使珍惜每一寸耕地观念深深植入每一位国民心中，内化在每一位国民灵魂之中，外化于土地利用、开发、保护的决策中或行动中，使每个人都成为土地资源守护者，节约集约利用土地的表率和实践者。

2、强化节约集约利用土地管理与监督

节约集约利用土地是我国实现经济社会可持续发展的基础，是一项长期而艰巨的任务。不仅要树立节约集约利用土地的观念，更要付诸于行动，在相当长的一个阶段内，要依法强化节约集约利用土地。通过规划管理、积极引导用地单位、企业或个人依法、依规、依据行业用地标准，严格规范用地行为、用地规模；通过及时有力的执法监督、媒体监督、舆论监督，使浪费土地、低效用地得以尽快改善和纠正，真正营造一个自觉节约集约利用土地的良好社会氛围，最终实现节约集约用地、科学合理用地目的。

3、完善节约集约利用土地的法律、法规

节约集约利用土地是一项具有长期性、复杂性、综合性的系统工程，对我国保持经济社会持续健康发展来讲，具有极其重要的现实意义和战略意义。当然，节约与集约利用土地也不是一蹴而就的事情，既不能寄希望于仅仅通过单纯的宣传教育即可解决积垢已深的土地浪费、低效利用问题，更要着眼于长远发展，立足于长期持之以恒的依法管理、科学管理；要尽快完善、制定节约集约利用土地管理制度和相关的法律、法规以及相关制度，如税收制度、园区企业的退出制度、项目用地前期评估制度、供地后项目节约化与集约化程度定期评估制度以及奖惩制度等。在充分发挥市场决定性作用的基础上，通过制定增收土地使用增值税制度，园区占而不建、建而不用的土地利用低效企业的退出制度，节约集约利用土地的定期评估制度，形成倒逼机制，促进用地单位、企业或个人，改变多批少建、撂荒、废弃、闲置，持机转让渔利的错误思想；依法严厉打击、遏制、土地投机的行为，使其自觉转向节约集约利用土地的轨道。

4、充分发挥信息技术在节约集约利用土地方面的综合评价与监督作用

随着计算机应用技术的快速发展，土地资源管理的数字化、网络化、系统化以及3S技术，即地理信息系统技术（GIS）、遥感技术（RS）、全球定位技术（GPS）的推广和应用，为节约集约利用土地的综合评价与监督奠定了坚实的技术基础，为实时监察、取证，高效执法提供了有力的技术手段。近年来，通过采用3S技术，大大加强了土地违法用地查处力度，在一定程度上，遏制了违法占地的势头，但是并未从根本上解决节约集约利用土地中存在的问题，如多批少建，建而不用，闲置、废弃，农田荒芜等一系列浪费土地，低效利用土地的问题。建议尽快建设以土地利用现状数据库为基础的，与实时更新土地利用现状数据对比的土地节约集约利用的综合评估系统，结合相关统计数据进行土地利用现状与实际产出效益进行评估、综合判断土地节约集约利用程度，进行分类指导用地布局调整，为土地资源优化配置，查处浪费土地、低效用地，建立级差土地增值税制度，园区企业退出制度以及土地节约集约利用奖惩制度的实施提供科学依据。

结束语

我国既是一个农业历史悠久的大国，也是一个发展中大国。土地作为人类社会生存与发展的物质基础，直接关系国家的生态安全、粮食安全、经济社会的可持续发展。随着我国工业化、城镇化的快速发展，人地矛盾日趋突出，土地利用结构性矛盾日益显现，土地利用中浪费现象、粗放经营、低效用地现象更是令人触目惊心。本文旨在通过作者自身工作实践中的观察、了解和思考，进一步结合现行土地利用中实际情况进行剖析我国土地节约集约利用中存在的共性问题，并提出建议和对策，以供决策者或研究者参考，共同使我国土地节约集约利用向深度和广度推进。

参考文献

[1]刘清俊,常疆,邓思远,张超.基于新型城市化的湖南省城市土地集约节约利用评价[J].科技视界,2014,02:151-152+157.

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自上世纪*年代以来，特别是“*”期间，本市在土地集约利用方面进行了积极探索。

(一)在产业用地方面。结合本市产业结构调整，通过市场调节、结构调整和产业集聚政策导向，在中心城区，实施“退二进三”；在郊区，通过清理整顿开发区，淘汰、归并、整合了零星低效的产业用地，逐步形成了以产业基地为龙头、市级以上工业区为支撑、区级重点工业区为配套、郊区都市型工业园(产业街区)为补充的产业布局。

(二)在统筹、优化郊区土地利用方面。在尊重农民意愿的基础上，通过政策主导和典型引路的推进方式，在郊区推行了以节约集约利用土地为主要特征的“三个集中”战略，即：居住向城镇集中、工业向园区集中、农田向规模经营集中。

(三)在城市建设用地方面。通过规划引导、年度计划调控、用地全程管理和土地储备等综合手段，逐步在建设用地的规模控制和利用方向上，引入减量、再利用、再循环的可持续发展理念。在中心城区实施“双增双减”、存量土地再利用，推进地下空间开发利用。在郊区清晰了城市化战略构想，确立了“新城—新市镇—中心村”的组团式、紧凑型的用地布局。

(四)在集约用地政策建设方面。实行“批项目、核土地”制度，出台了《*市建设项目审批中用地规模控制管理试行办法》、《关于切实推进“三个集中”加快*郊区发展的规划纲要》、《*市地下空间概念规划》、《关于设立市级工业园区综合评价指标的意见》、《*产业用地指南》等规范性文件及标准。这些探索已经开始产生效益，突出体现在以下方面：

一是有效保障经济社会快速发展。在有限的土地资源基础上，全市生产总值已实现连续14年保持两位数增长；二是建设用地地均产出显著提高。全市建设用地地均GDP产出率从19*年的1．66亿元／平方公里，上升到20*年的3．81亿元／平方公里；三是工业用地集约效益有所提升。全市工业用地地均产出率从19*年的12．45亿元／平方公里提高到20*年的18亿元／平方公里，提高了约45％，工业布局的集中度从20％提高到54％；四是社会主义新农村建设取得新进展。以“一城九镇”为代表的试点城镇建设已有了实质性启动，郊区现代化新市镇的雏形正在逐步显现，为完善全市城乡规划体系建设奠定了基础。

二、节约集约利用土地面临的形势

*是一个人口多、土地资源相对缺乏、环境容量十分有限的特大型城市。从长远看，土地资源总量的有限性和可用量不断减少的趋势不会改变，资源环境已对经济社会发展产生了刚性约束。从土地资源消耗面临的资源与环境压力看，“*”期间是*全面落实科学发展观、加快“四个中心”建设进入关键阶段的五年，经济社会快速发展与土地资源稀缺的矛盾将日益突出。

“*”期间，本市土地利用方向和方式，必须切实转变思路，着眼于存量挖潜、着眼于结构调整，在已开发的建设用地中注重二次开发和复合利用。这是加快建设资源节约型城市的内在要求，是保障“*”社会经济稳定发展的必然选择，是推进经济结构调整和经济增长方式转变的基本手段。必须从建设资源节约型城市的角度，统筹人口、产业、基础设施、环境和土地资源等要素的协调发展，走土地节约集约利用的新路；必须转变观念、开拓思路，以制度创新和科技创新为动力，从提高土地投入产出水平、调整土地利用类型结构、激活存量低效用地、统筹全市土地资源等方面挖掘节约集约利用土地资源的潜力。

三、土地资源节约集约利用的指导思想和基本原则

(一)指导思想

按照全面落实科学发展观、切实体现“五个统筹”、努力构建社会主义和谐社会的要求，围绕建设资源节约型、环境友好型城市的总体目标，立足于*土地资源非常有限的市情，按照本市城乡规划体系的要求，以调整和优化用地结构为重点，以进一步提高土地综合利用效率为核心，积极引导优化土地资源配置，大力推进社会主义新农村建设，进一步提高土地资源对于经济社会全面、协调、可持续发展的基础保障能力。土地资源利用突出节约。通过控制建设用地总量和新增规模及节奏，减少城市经济社会发展对土地造成的不可逆的消耗。土地资源利用注重集约。通过增加资本、技术等生产要素的投入，强化土地利用效益，大幅提高土地利用的集约程度。土地资源利用强调效率。通过优化调整土地利用结构和布局，合理配置资源，体现土地利用效益的最大化。

(二)基本原则

坚持以保障经济社会可持续发展为出发点。实施和推进土地节约集约利用，不但体现在与人口、资源、环境、社会经济的协调，而且要综合考虑解决好与土地资源利用相关的粮食安全、水资源安全、生态保护等关系经济社会长远发展的战略问题。坚持以保护和合理利用土地资源为主题。推进节约集约的用地方式，不是寻找最高的土地利用强度，而是要实现最优集约度或最佳集约度，体现“严控总量、用好增量、盘活存量、集约高效”的用地理念，坚持“节流”与“开源”并举，把节约放在首位，努力实现资源的永续利用。坚持渐进原则和差别政策。尊重土地利用的客观规律，坚持加强和改善宏观调控与市场配置资源为主相结合，土地利用的开发利用强度和土地产出率体现与社会经济发展和科技进步相适应。坚持从严从紧管理和建立健全激励机制相结合，对不同区域、不同用途、不同行业和不同发展阶段的土地利用实施不同的差别政策。坚持以科技创新和制度创新为动力。加强集约用地的新理论、新方法、新规律等基础研究和关键技术的研究及推广应用。通过制度创新，逐步形成综合运用经济杠杆、财税政策推动节约集约用地的激励机制。

四、土地资源集约利用的规划目标

(一)总体目标

2010年，*各类项目用地定额标准体系及评估考核机制基本建立，土地利用结构和空间布局进一步优化，郊区“三个集中”战略取得显著成效，土地资源的集约化利用水平和综合利用效益大幅度提高，土地利用方式由粗放单向型、外延扩张型向集约循环型、内涵挖潜型转变，土地资源对经济社会可持续发展的保障能力进一步提高，全社会保护土地资源、节约集约用地的意识明显增强。“*”期末，全市建设用地地均GDP产出率比“*”期末提高50％以上，“*”期间亿元固定资产投资额地耗水平比“*”期间下降40％左右。

(二)分类目标

中心城区：通过继续推进“双增双减”、“退二进三”战略，着力优化调整土地利用结构和布局，综合开发利用地下空间，进一步提升生活环境质量，建设体现繁荣繁华和*特色的现代化中心城区，建成服务业经济全面发展的重要区域，人均城镇建设用地从目前的35平方米调整到“*”期末的40平方米左右。郊区城乡体系建设：按照建设社会主义新农村的要求，在推进新城、新市镇和中心村的建设过程中，着力体现有层次的用地规模、互补共享性的用地结构和紧凑组团式用地方式，为“体系成梯度，布局成组团，城镇成规模，发展有重点”的郊区城乡体系建设提供基础保障。通过设定城镇增长边界，将全市郊区城镇建设的外延扩张规模控制在250平方公里以内。工业用地：按照“控制总量、用好增量、盘活存量、提高质量”的用地方针，进一步推进工业发展的集聚化、集约化和规模化，大力归并零星工业点。“*”期间，全市工业仓储用地总量控制在1000平方公里以内，新增工业用地控制在70—80平方公里。进一步细化并严格实施工业项目用地定额指标，提高新建项目用地审核标准，努力提高存量土地的利用效率，新增工业用地投资强度提升到30亿元／平方公里以上。“*”期末，全市工业仓储用地地均产出率从20*年的18亿元／平方公里提高到27—30亿元／平方公里，其中工业区单位用地产值达到55亿元／平方公里以上。农业用地：按照全市农业发展形成崇明三岛、黄浦江上游、杭州湾北岸、城郊结合部楔形农业区四大板块的布局，实施稳粮、扩经、调优、增效战略，使农田由生产型向生态型转变、由数量型向质量型转变，充分发挥农用地的生产、生态和景观等方面功能。努力将全市农业用地产出率从目前的900万元／平方公里提升到“*”期末的950万元／平方公里左右，户均经营耕地面积达到1公顷左右。基础设施用地：支持“枢纽型、功能性、网络化”的现代化基础设施体系建设，以*国际航运中心、*世博会、新农村建设、生态型城市和城市安全保障为重点，优先保障用地需求。加强基础设施用地的资源整合、设施共享、综合利用。规划期内，全市对外交通用地增加70平方公里左右。城镇居住用地：大力推广节能省地的生态房型和紧凑用地的中小户型住宅建设，优先保证中低价位、中小套型普通商品住房(含配套商品房)的土地供应，其供应量不低于居住用地供应总量的70％，确保套型建筑面积90平方米以下商品住房占新审批新开工商品住房总面积的70％以上。农村居民点用地：继续有序推进分散农村居民点的适度集中归并，到“*”期末争取归并8000—10000个土地利用粗放的自然村落，将全市农村居民点用地从目前的557．8平方公里调减到450平方公里左右。

五、土地资源集约利用的主要任务

(一)搞好全社会经济发展用地的总量控制做好新一轮土地利用总体规划修编工作，完善土地利用规划体系，加强与国民经济和社会发展规划、城乡体系规划及产业发展规划的衔接和协调，统筹安排、合理配置全市各类土地资源。综合运用环境容量、功能定位、产业导向、城镇布局和用途管制的调控工具，引导和控制土地利用的总体规模，加强宏观战略管理。建立规划实施的评估机制和宏观调控的预警机制，综合运用GPS、RS、GIS等技术手段，建立并不断完善土地利用动态监测管理信息系统，定期分析土地利用规模、结构和方向的变动，为落实最严格的土地管理制度奠定技术基础。2010年，全市建设用地总量控制在2610平方公里以内，其中城镇及工矿用地控制在1870平方公里以内。

(二)搞好规划期内新增建设用地规模的统筹安排从严从紧利用好土地计划指标，按照“有保有压”的原则，积极参与宏观调控，严格控制各类建设用地的规模、结构、布局和时序，体现“控增逼存”。新增建设用地指标的75％用于确保市级以上工业园区、六大产业基地等重点区域以及重点投资领域和市重大项目。完善土地储备库蓄水池的调控作用，强化土地储备中心功能，统一收购、储备、开发和供地，充分发挥土地总阀门的调控功能。支持中低价普通商品房和配套商品房建设。限制高地耗、高能耗、低产出的用地供应。严格按照《限制用地项目目录》和《禁止用地项目目录》的要求，继续停止别墅类房地产开发项目土地供应，严格限制低密度、大套型住宅项目土地供应。

(三)深入推进“批项目、核土地”结合实际，分阶段建立并严格实施工业、基础设施、社会事业等各类项目用地的定额标准。从工业项目入手，逐步实现由按需供地向按标准供地转变，将用地定额标准扩大到基础设施项目和社会事业项目，严格按照标准进行项目用地审批。在全面推行六类经营性用地实施招标拍卖挂牌出让的基础上，积极稳妥推进工业用地的招拍挂出让。有效发挥市场对资源的配置作用，完善土地资源集约利用的市场机制。贯彻保护公共空间、农业用地、自然景观的用地理念，制定城镇建设集约用地的导向性政策。城镇建设引入“理性增长”理念，城市建设相对集中，适当增加居住点的居住密度，提供共享的社会公共服务设施。加强建设项目的用地预审和批后管理，根据项目优劣、轻重缓急、规划布局、产业导向和“三个集中”原则，以及各类建设用地规模指标体系的规定，建立和完善土地资源利用的综合评价体系及操作机制。

(四)充分盘活建设用地的利用潜力在全市范围开展土地清查，切实摸清各类用地的规模、分布和利用状况，并在此基础上针对不同情况拟定具体措施，充分盘活各类建设用地的利用潜力。

一是优先盘活闲置土地。健全闲置土地的动态监管机制和措施，对由于各种原因形成的闲置用地，采取限期开发、调整项目、整理复垦、土地回收等多种途径促进盘活。同时，通过完善土地闲置费收取、加强闲置土地处理的有关办法，加大对闲置土地的处置力度，从制度上防止和减少闲置土地的产生。

二是激活低效土地。从激活零星、低效工业园区用地入手，巩固开发区清理整顿成果，对存量建设用地中的批而未供、已批未用、部分闲置、低效利用等各类土地采取二次开发、主体调整、收购储备等措施进行有效激活。“*”期间，全市零星工业点减少50平方公里左右，整理各类工业用地20平方公里左右，淘汰劣势低效土地利用企业3000—4000家，腾出土地20—30平方公里，发展都市型工业、生产业和创意产业。

三是稳步有序推进中心村建设。依托产业和基础设施，科学布局农村居住社区，合理安排农村居住点，适当提高新建农民居住点的容积率。加大分散农村居民点的归并整合力度，协调推进原有零星宅基地的置换和复垦。

四是加大地下空间开发力度。在城市重点地区编制各类建设发展规划同时，编制地下空间开发利用专项规划。城市重点地区内新建项目，必须根据地下空间开发利用专项规划，编制地下空间开发利用实施方案。围绕轨道交通站点和交通换乘枢纽的建设，搞好地下空间的综合开发和合理利用。在人民广场、陆家嘴、北外滩、徐家汇、五角场等20余个重点地区，建设骨干型地下空间工程。在郊区新城规划建设中，结合轨道交通、民防工程、管线共同沟和公共活动中心的建设，开发利用地下空间。建设全市地下空间信息基础平台。

(五)挖掘城乡土地利用的综合潜力

1、提升第一产业用地的综合保障能力。“*”期间，按照“以建设促保护”思路，确保全市现有基本农田数量不减少、质量不降低。推进金山区国家级基本农田保护示范区建设，以点带面，加大基本农田建设力度。继续推进设施粮田和设施菜田建设，按照现代设施农业和生态农业模式，开展田、水、路、林、村综合整理，增加有效耕地面积，促进农业用地规模化经营，引进新农艺，运用新技术，不断提高农田质量和集约利用水平。同时，努力提升并充分发挥全市农用地特别是耕地资源的综合生产功能、生态服务功能和景观文化功能。

2、逐步提高第二产业新增项目的投入产出水平。“*”期间，除有特殊工艺要求外，工业项目新建厂房容积率要达到0．8以上，都市型工业项目的标准厂房容积率要达到1．2以上。“*”期末，全市工业用地平均建筑容积率比现状提高20％左右；进一步提高工业布局集中度，市级以上工业区和六大产业基地的产出占全市工业产出的比例提高到70％左右。

3、提升第三产业用地的综合利用效率。中心城区，结合功能布局和用地结构的调整，大力发展现代服务业，以黄浦江两岸开发建设与*世博会建设为重点，处理好保护与利用的关系，通过对工厂仓库码头、交通运输用地的调整，对两岸的水体空间资源、历史文化资源和景观资源进行综合开发，使黄浦江滨水地区成为展示*城市土地综合利用功能风貌的代表。郊区，按照有关规划要求，有序推进若干各具特色的现代服务业集聚区建设。世博会建设以土地开发结合旧城改造和产业结构调整为依托，形成以两岸滨江生态绿地为基础的一轴一核和五大片区的会展功能区，形成体现自然、人文和历史特征的世博展区，形成国际文化商务交流的可持续利用的综合区域，充分发挥休闲、旅游、会展、商服的综合功能。

(六)推进基础设施用地的集约化利用一是推进地下市政场站设施的建设。在城市各类公共活动中心、黄浦江、苏州河沿岸地区以及其它城市用地紧张或者景观环境要求较高的地区，结合地面绿地和高层建筑等项目，建设地下或半地下市政设施。在中心城区，推进架空线入地，有条件的逐步实施地下变电站，推进专业线缆沟的使用，结合地面建设绿地、公园和非永久性、非居住、非公共活动建筑等，进一步提高土地资源综合利用效率。结合郊区新城和重点城镇建设，推进变电站入地，有针对性地开展建设共同沟的专项研究，努力集约化利用地下空间资源。

二是结合重大设施的建设，进行土地的综合开发和利用，使其具有复合式功能。对大型绿地、大型体育、文化、休闲等设施的开发建设，结合相关规划和实际功能需求，倡导综合设置地下商业、娱乐、民防、物资存储等功能；对轨道交通建设，要以枢纽车站为核心，加强周边各类相关设施的互相连通，形成与地上密切衔接，以交通功能为主导，集商业、休闲、民防等功能于一体的地下综合公共活动空间。

三是有效利用现有集中卫生填埋资源，减少简易堆场的数量。建立、健全郊区生活垃圾收集、中转、运输处置系统，减少郊区分散填埋和堆放垃圾占用的土地。同时将矿化垃圾处置技术纳入科技开发项目中，并制定实施计划。

六、土地节约与集约利用的保障措施

(一)加强行政管理，建立政府主导、多方参与的推进模式

从行政推动层面，制定整套推进土地资源集约利用的产业政策、价格政策、财税政策和投资政策等，明确推进目标、推进重点和保障措施，落实政府、企业、社会团体和市民的各自责任。建立由相关部门参加的联席会议制度，负责专项规划的实施和跨部门的协调推进，对有关体制、机制、政策和技术标准等方面进行充分衔接。地方政府具体推进节约集约用地政策和措施的实施，明晰企业、社会团体和市民节约集约用地的义务和权责，提供有利于企业、社会团体和市民推行节约集约用地的公共服务平台。

(二)开展动态监控，形成土地集约利用绩效评估的标准和机制

一是开展建设项目用地定额标准和核定办法研究。按照“批项目、核土地”要求，完善各类建设项目用地定额标准体系，研究制定有关核定、评价及操作办法，建立用地规模核定制度。

二是加强建设项目用地的批后管理和后评估。建立项目用地供应评估机制，加强对土地利用总体规划和计划实施情况的动态评价研究，跟踪掌握已批建设项目用地的供地、投资、开工、竣工、开发强度、产出效率等方面情况，作为评估考核的基础依据。

三是强化区域(各区县、开发区)土地利用综合评价。逐步推进开发区土地利用集约情况的评估工作，形成定期评价、通报机制，主要评价内容是土地利用效率和效益、闲置土地和低效用地情况、违法违规用地情况等。探索对区县土地利用情况开展综合评估的办法，逐步建立全市土地利用绩效评估的长效机制。

四是建立地价与土地利用集约程度挂钩的调节机制。完善土地市场运行的基本制度、组织架构和运行模式，推进全市统一、透明、规范的土地有形市场建设。按照国家要求和本市经济社会发展的实际情况，加快研究更新本市基准地价。在不低于全市各类土地基准地价的前提下，对土地利用低效的适当提高供地价格，对土地利用效率高的适当给予优惠。

五是建立土地供应与土地集约利用考核结合的评估机制。根据区域不同情况，制定相应的考核标准，并提出逐年提高土地集约利用水平的具体目标和要求，将土地供应与节约集约用地情况挂钩，特别是将增量用地计划指标和存量土地消化利用情况挂钩，建立长效的评估激励机制。对土地集约利用度较高的地区，倾斜安排下一年度土地利用计划，优先办理农用地转用、土地征用审批手续。对土地利用集约度不高、未达考核标准的地区，暂停办理该地区的用地审批手续，或相应核减用地指标。

(三)鼓励制度创新，开拓土地节约集约利用促进可持续发展的新路

一是完善城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩的机制。以“规划先行、政策引导、村民自愿、多元投入”为原则，进一步完善有关政策机制，通过将城镇增量建设用地指标与农村存量建设用地盘活相挂钩，实现城乡建设用地的总量控制。

二是鼓励和支持盘活存量建设用地。完善有关政策机制，加大对提高存量用地利用效率的政策鼓励和资金支持力度。在规划许可前提下，鼓励用地单位通过整合挖潜，通过翻建多层厂房等方式，适当提高容积率。鼓励新企业租用或购买闲置厂房，挖掘土地利用潜力。探索利用存量用地二次开发，加快淘汰劣势企业，调整产业结构，提升产业能级。

三是建立企业用地退出机制。对闲置土地、低效土地在规定期限内仍未达到有关整改要求的，动员其用地单位退出占有的土地资源，并允许退出的土地指标按照有关规定进行再利用。

四是推行工业用地前期开发和招标、拍卖、挂牌出让。制定相应计划，明确操作机构，通过工业用地的前期滚动开发，缩短项目供地周期，提高用地效率和质量。对工业用地逐步全面实行招标、拍卖、挂牌出让，并严格执行出让最低价标准，进一步发挥市场机制对工业用地的配置作用。

五是探索以市场配置方式对经营性基础设施用地的使用进行改革。在对经营性用地、工业用地实施招拍挂出让的基础上，对部分占地规模较大的经营性基础设施用地，逐步通过市场配置实行有偿使用。

六是运用经济杠杆，健全节约集约用地的激励机制。以土地置换、土地租赁等方式，将项目集中到市级以上工业区的，政府在财政转移支付、融资、绿色采购、贷款贴息、专项基金支持、增值税和所得税减免等方面予以支持。

七是促进开发利用地下空间。完善地下空间开发利用的管理机制，对于以市场配置方式取得的地下建设用地使用权的，政府在融资、抵押等方面予以支持。

(四)完善政策规定，形成指导节约集约用地的规范和标准体系

在继续推进实施《*产业用地指南》、《*工业产业导向及布局指南》等地方规范的基础上，加快研究促进土地复合利用的相关管理办法。完善修订《*产业用地指南》，抓紧研究出台基础设施项目和社会事业项目用地定额标准，研究制定《*市闲置土地处置办法》、《关于进一步促进本市工业节约集约用地的若干意见》，以及工业用地招标拍卖挂牌出让办法、开发区及工业项目用地后评估实施意见等一系列配套政策。制定出台《*市地下空间近期实施性规划》、《*市城市地下空间建设用地审批和房地产登记若干规定》等规划、政策和办法，建立健全开发利用地下空间的法规政策环境。加快研究以建设用地地均GDP产出率、亿元固定资产投资额地耗、容积率、土地利用率和集中度等指标为基本框架的土地集约利用评价指标体系和相关统计制度，并把主要指标逐步纳入国民经济和社会发展规划。

(五)强化技术手段，支持试点项目攻关和节地典型的推广

重点研究节能省地住宅用地模式，绿色世博园区土地二次开发和后续利用的运行机制，地下空间开发、地下建设用地使用“三维”范围的权利界定，崇明生态岛、绿色园区和精细农业的耕地资源保护等方面内容。评估和总结中心城区楼宇经济、都市型工业园和创意园的节地经验，积极推广闵行经济技术开发区等节地典型的用地理念。建立节约集约用地技术方法咨询服务体系，开展信息咨询、技术推广，充分发挥行业协会作用。

(六)坚实社会基础，营造节约集约用地的良好社会氛围

一是建立专项规划的公开制度。及时向社会公布有关节约集约用地的技术、管理和政策等方面信息，对社会公布的内容包括节约集约用地的总体目标、基本原则、主要任务、职责分工和具体措施等。同时，建立定期检查通报、鼓励社会监督等方面制度。

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我国人多地少，耕地资源稀缺，当前又正处于工业化、城镇化快速发展时期，建设用地供需矛盾十分突出。切实保护耕地，大力促进节约集约用地，走出一条建设占地少、利用效率高的符合我国国情的土地利用新路子，是关系民族生存根基和国家长远利益的大计，是全面贯彻落实科学发展观的具体要求，是我国必须长期坚持的一条根本方针。现就有关问题通知如下:

一、按照节约集约用地原则，审查调整各类相关规划和用地标准

（一）强化土地利用总体规划的整体控制作用。各类与土地利用相关的规划要与土地利用总体规划相衔接，所确定的建设用地规模必须符合土地利用总体规划的安排，年度用地安排也必须控制在土地利用年度计划之内。不符合土地利用总体规划和年度计划安排的，必须及时调整和修改，核减用地规模。

（二）切实加强重大基础设施和基础产业的科学规划。要按照合理布局、经济可行、控制时序的原则，统筹协调各类交通、能源、水利等基础设施和基础产业建设规划，避免盲目投资、过度超前和低水平重复建设浪费土地资源。

（三）从严控制城市用地规模。城市规划要按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，科学确定城市定位、功能目标和发展规模，增强城市综合承载能力。要按照节约集约用地的要求，加快城市规划相关技术标准的制定和修订。尽快出台新修订的人均用地、用地结构等城市规划控制标准，合理确定各项建设建筑密度、容积率、绿地率，严格按国家标准进行各项市政基础设施和生态绿化建设。严禁规划建设脱离实际需要的宽马路、大广场和绿化带。

（四）严格土地使用标准。要健全各类建设用地标准体系，抓紧编制公共设施和公益事业建设用地标准。要按照节约集约用地的原则，在满足功能和安全要求的前提下，重新审改现有各类工程项目建设用地标准。凡与土地使用标准不一致的建设标准和设计规范，要及时修订。要采取先进节地技术、降低路基高度、提高桥隧比例等措施，降低公路、铁路等基础设施工程用地和取弃土用地标准。建设项目设计、施工和建设用地审批必须严格执行用地标准，对超标准用地的，要核减用地面积。今后，各地区、各部门不得开展涉及用地标准并有悖于节约集约用地原则的达标评比活动，已经部署开展的相关活动要坚决停下来。

二、充分利用现有建设用地，大力提高建设用地利用效率

（五）开展建设用地普查评价。各地要在第二次土地调查的基础上，认真组织开展建设用地普查评价，对现有建设用地的开发利用和投入产出情况做出评估，并按照法律法规和政策规定，处理好建设用地开发利用中存在的问题。今后各项建设要优先开发利用空闲、废弃、闲置和低效利用的土地，努力提高建设用地利用效率。

（六）严格执行闲置土地处置政策。土地闲置满两年、依法应当无偿收回的，坚决无偿收回，重新安排使用；不符合法定收回条件的，也应采取改变用途、等价置换、安排临时使用、纳入政府储备等途径及时处置、充分利用。土地闲置满一年不满两年的，按出让或划拨土地价款的20%征收土地闲置费。对闲置土地特别是闲置房地产用地要征缴增值地价，国土资源部要会同有关部门抓紧研究制订具体办法。20**年6月底前，各省、自治区、直辖市人民政府要将闲置土地清理处置情况向国务院做出专题报告。

（七）积极引导使用未利用地和废弃地。国土资源部门要对适宜开发的未利用地做出规划，引导和鼓励将适宜建设的未利用地开发成建设用地。积极复垦利用废弃地，对因单位撤销、迁移等原因停止使用，以及经核准报废的公路、铁路、机场、矿场等使用的原划拨土地，应依法及时收回，重新安排使用；除可以继续划拨使用的以外，经依法批准由原土地使用者自行开发的，按市场价补缴土地价款。今后，要严格落实被损毁土地的复垦责任，在批准建设用地或发放采矿权许可证时，责任单位应依法及时足额缴纳土地复垦费。

（八）鼓励开发利用地上地下空间。对现有工业用地，在符合规划、不改变用途的前提下，提高土地利用率和增加容积率的，不再增收土地价款；对新增工业用地，要进一步提高工业用地控制指标，厂房建筑面积高于容积率控制指标的部分，不再增收土地价款。财政、税务部门要严格落实和完善鼓励节约集约用地的税收政策。国土资源部要会同有关部门，依照《中华人民共和国物权法》的有关规定，抓紧研究制订土地空间权利设定和登记的具体办法。

（九）鼓励开发区提高土地利用效率。国土资源部要研究建立土地利用状况、用地效益和土地管理绩效等评价指标体系，加快开发区土地节约集约利用评估工作。凡土地利用评估达到要求并通过国家审核公告的开发区，确需扩区的，可以申请整合依法依规设立的开发区，或者利用符合规划的现有建设用地扩区。对符合“布局集中、产业集聚、用地集约”要求的国家级开发区，优先安排建设用地指标。

三、充分发挥市场配置土地资源基础性作用，健全节约集约用地长效机制

（十）深入推进土地有偿使用制度改革。国土资源部要严格限定划拨用地范围，及时调整划拨用地目录。今后除军事、社会保障性住房和特殊用地等可以继续以划拨方式取得土地外，对国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施（产业）、城市基础设施以及各类社会事业用地要积极探索实行有偿使用，对其中的经营性用地先行实行有偿使用。其他建设用地应严格实行市场配置，有偿使用。要加强建设用地税收征管，抓紧研究各类建设用地的财税政策。

（十一）完善建设用地储备制度。储备建设用地必须符合规划、计划，并将现有未利用的建设用地优先纳入储备。储备土地出让前，应当处理好土地的产权、安置补偿等法律经济关系，完成必要的前期开发，缩短开发周期，防止形成新的闲置土地。土地前期开发要引入市场机制，按照有关规定，通过公开招标方式选择实施单位。经过前期开发的土地，依法由市、县人民政府国土资源部门统一组织出让。

（十二）合理确定出让土地的宗地规模。土地出让前要制订控制性详细规划和土地供应方案，明确容积率、绿地率和建筑密度等规划条件。规划条件一经确定，不得擅自调整。合理确定出让土地的宗地规模，督促及时开发利用，形成有效供给，确保节约集约利用每宗土地。未按合同约定缴清全部土地价款的，不得发放土地证书，也不得按土地价款缴纳比例分割发放土地证书。

（十三）严格落实工业和经营性用地招标拍卖挂牌出让制度。工业用地和商业、旅游、娱乐、商品住宅等经营性用地（包括配套的办公、科研、培训等用地），以及同一宗土地有两个以上意向用地者的，都必须实行招标拍卖挂牌等方式公开出让。国土资源部门要会同发展改革、城市规划、建设、水利、环保等部门制订工业用地招标拍卖挂牌出让计划，拟定出让地块的产业类型、项目建议、规划条件、环保要求等内容，作为工业用地出让的前置条件。工业和经营性用地出让必须以招标拍卖挂牌方式确定土地使用者和土地价格。严禁用地者与农村集体经济组织或个人签订协议圈占土地，通过补办用地手续规避招标拍卖挂牌出让。

（十四）强化用地合同管理。土地出让合同和划拨决定书要严格约定建设项目投资额、开竣工时间、规划条件、价款、违约责任等内容。对非经营性用地改变为经营性用地的，应当约定或明确政府可以收回土地使用权，重新依法出让。

（十五）优化住宅用地结构。合理安排住宅用地，继续停止别墅类房地产开发项目的土地供应。供应住宅用地要将最低容积率限制、单位土地面积的住房建设套数和住宅建设套型等规划条件写入土地出让合同或划拨决定书，确保不低于70%的住宅用地用于廉租房、经济适用房、限价房和90平方米以下中小套型普通商品房的建设，防止大套型商品房多占土地。

四、强化农村土地管理，稳步推进农村集体建设用地节约集约利用

（十六）高度重视农村集体建设用地的规划管理。要按照统筹城乡发展、节约集约用地的原则，指导、督促编制好乡（镇）土地利用总体规划和镇规划、乡规划、村庄规划，划定村镇发展和撤并复垦范围。利用农民集体所有土地进行非农建设，必须符合规划，纳入年度计划，并依法审批。严格禁止擅自将农用地转为建设用地，严格禁止“以租代征”将农用地转为非农业用地。

（十七）鼓励提高农村建设用地的利用效率。要在坚持尊重农民意愿、保障农民权益的原则下，依法盘活利用农村集体建设用地。按规划稳妥开展农村集体建设用地整理，改善农民生产生活条件。农民住宅建设要符合镇规划、乡规划和村庄规划，住宅建设用地要先行安排利用村内空闲地、闲置宅基地。对村民自愿腾退宅基地或符合宅基地申请条件购买空闲住宅的，当地政府可给予奖励或补助。

（十八）严格执行农村一户一宅政策。各地要结合本地实际完善人均住宅面积等相关标准，控制农民超用地标准建房，逐步清理历史遗留的一户多宅问题，坚决防止产生超面积占用宅基地和新的一户多宅现象。

五、加强监督检查，全面落实节约集约用地责任

（十九）建立健全土地市场动态监测制度。要对土地出让合同、划拨决定书的执行实施全程监管，及时向社会公开供地计划、结果及实际开发利用情况等动态信息。国土资源部门要对土地供应和开发利用情况进行定期评价分析，研究完善加强土地调控、促进节约集约用地的政策措施。

（二十）完善建设项目竣工验收制度。要将建设项目依法用地和履行土地出让合同、划拨决定书的情况，作为建设项目竣工验收的一项内容。没有国土资源部门的检查核验意见，或者检查核验不合格的，不得通过竣工验收。

（二十一）加强各类土地变化状况的监测。运用遥感等现代技术手段，做好年度土地变更调查，建立土地利用现状数据库，全面掌握各类土地变化状况。国家每年选择若干个省级行政区，进行全行政区域的土地利用状况监测。重点监测各地新增建设用地、耕地减少和违法用地等情况，监测结果要向社会公开。

（二十二）加强对节约集约用地工作的监管。国土资源部要会同监察部等有关部门持续开展用地情况的执法检查，重点查处严重破坏、浪费、闲置土地资源的违法违规案件，依法依纪追究有关人员的责任。要将企业违法用地、闲置土地等信息纳入有关部门信用信息基础数据库。金融机构对房地产项目超过土地出让合同约定的动工开发日期满一年，完成土地开发面积不足1/3或投资不足1/4的企业，应审慎贷款和核准融资，从严控制展期贷款或滚动授信；对违法用地项目不得提供贷款和上市融资，违规提供贷款和核准融资的，要追究相关责任人的责任。

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【关键词】土地资源；集约利用；可持续发展

在经济发展日益迅速的今天，人地矛盾也日益尖锐，不合理的土地利用和布置格局，不仅浪费了我国土地资源，更制约着我国经济的发展，所以充分认识到节约集约利用土地尤为重要。作为土地管理部门，一定要培养每一位公民节约集约用地的意识，落实节约集约用地责任，保证我国土地资源可持续发展。实现土地资源的可持续利用即实现土地生产力可以持续增长，保护土地资源生产潜力和防止土地退化，最终实现良好的经济、生态和社会效益，进而达到生态合理、经济有效和社会可接受的目的。所以我们要树立正确的用地观，从落实科学发展观的高度，积极推进节约集约用地，保持土地资源可持续利用。

一、我国土地资源利用存在的问题

我国虽然地大物博，但是人均资源却很少，而日益增加的人口更对土地尤其是耕地进一步的增大需求，人增地减的矛盾将会进一步加剧。主要表现在以下几方面：

1.土地利用结构、布局不合理

在城市里，建筑用地不够集中，盲目的批地和上项目，导致结构失衡，整体的集约利用程度不高，而在农村，闲散土地大量的存在，低效利用，导致土地浪费非常严重。

2.土地供需矛盾日益突出

经济的发展对土地资源的依赖程度越来越高，随着工业、建筑用地的增加，耕地数量越来越少，可以耕地的面积也越来越少，虽然一些土地为潜力土地，但是要根本变成耕地是不可能的，所以这将日益加剧土地的供需矛盾。

3.不合法用地

部分地区为了GDP的增长，盲目的进行招商引资，为了项目可以尽快落地，不惜违规违法，使用农用地搞非农建设；私自突破开发区的范围，并以各种名义设开发区，最后就是没有依法取得建设用地的审批手续，就擅自征地和供地用于施工建设。

二、我国土地资源节约集约利用和实现可持续发展的措施

1.合理规划，总体调控

只有规划才能有计划，才能使得土地在一定程度上适度的利用，才能保证土地的利用强度和收益水平可以达到最佳的状态，而且其影响也是长远的。但是目前土地利用方式、结构不合理，这些都是土地利用效率低下的原因，所以只有从整体上规划好和统筹协调好，才能充分发挥好土地资源的利用价值。作为土地管理部门，一定要做好年度土地利用计划，严格控制用地总量，尽可能的使每一个项目都做到用地合理，布局合理，每一寸土地都得到节约，大力提倡集约用地势在必行。

2.建立节约集约用地制度

出台《关于节约集约用地试点的实施意见》，推行土地管理制度的改革，推动城乡规划、建设等相关制度和政策的创新，形成促进节约集约用地的氛围和改革创新的政策环境；其次就是要完善用地指标项目管理，试行的土地利用年度计划“差别化”管理，试行“集中下达、一次审批、分期执行”新机制。最后就是要优化征地报批程序，完善好失地农民的保障体系，深化土地有偿使用制，扩大土地有偿使用面，试行地下空间有偿使用制度。

3.提高土地利用效率

节约集约用地，不能一搞建设就使用新的土地，要想方设法将废弃的、闲置的和低效的土地作为重新利用的研究对象，对这类土地进行全面的清查，并加以处置，起初处置起来肯定有困难，所以一定要制定详细的方案，以此为突破口，进而带动整个闲置土地，闲置土地一般成因是比较复杂的，所以在执行法律法规的时候一定要多考虑历史因素，重在问题的解决上，进而最大程度的发挥土地的效益，不同的闲置土地要区分对待，收回确实是一项比较强力的措施，但真正的目的不在于收回，而在于重新建设，让闲置的土地真正的发挥其应有的效应。总之，闲置土地处理的整个程序一定要加强监管和规范审批，让土地和开发利用状况清晰明了，新开工项目不要再出现闲置现象。

4.发挥市场配置作用，完善建设用地储备制度

目前，我国土地的现状正处于政府配置向市场配置转化中，为了增强政府对土地调控的能力，解决土地市场早期出现的总量失控，促进土地市场可以健康发展，建立起来土地储备制度。通过土地储备，使政府具有掌握土地的“统一收购权”，确保土地供应合法性，减少违法用地的出现，为建立一个公开、公平、公正的高效土地市场打下基础，这样既可满足城市发展和市场的需求，还可以有计划的适时适量的供应土地，更为重要的是政府对土地市场的调控能力大大提高。

5.提高公众参与程度

土地的开发利用涉及各行各业，所以有必要吸收社会公众参与土地规划制定，这样不仅可以提高规划的科学性，还可以增强社会意识，更有利于规划的实施。虽然公众参与会浪费一些时间和金钱，但是这样的举措充分体现了民主意识。从社会角度、社会公平和提高规划科学性的角度分析，提高公众在规划制定中的参与程度是必然的趋势；具体做法就是首先要建立民主科学的规划程序，让公众参与成为不可缺少的环节，在编制的过程中一定要多听取广大市民的意见，取得共识；其次，在土地规划中要考虑弹性，以便于依法修改，尽量做到不损害广大群众的利益；最后就是在实施的过程中，一定要加强监督，建立起公众监督的制度环境和渠道，从而保证规划目标的实现。

在以后的工作中，加强工业化和城镇化的发展，占用大量的土地是不可避免的，而且我国的人口还在增加，供需矛盾日益尖锐，所以开展节约集约用地不可动摇，而且要保证发展必须是科学、协调和可持续的，所以我们一定要建立起正确的用地观，落实科学发展观的高度，积极的推进节约集约用地，保证用地可持续发展。

三、结语

综上所述，要坚持完善耕地保护制度，切实的实行最严格的节约用地制度，最大程度的维护土地的合法权益，推行；尽管此项任务责任重大，但是关于我国节约集约利用土地现状和发展前景的思考要继续进行，不能间断。

参考文献

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关键词 土地节约集约；熵理论及耗散模型；经济效益；社会效益；行政效益

中图分类号 F301.0 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2015）12-0129-09

大力推进土地节约集约利用，是由我国人多地少的基本国情所决定的，也是推动经济转型升级、加快生态文明建设、建设新型城镇化、保障经济社会可持续发展的重要途径。从20世纪90年代提出节约集约利用土地这一思想以来，到2008年国务院《关于促进节约集约用地的通知》，土地节约集约利用政策才有了明确的指导思想。尤其是进入2014年以来，土地节约集约利用的相关政策密集出台，国土资源部首先在5月份颁布实施《节约集约利用土地规定》，9月份又出台了《关于推进土地节约集约利用的指导意见》，这充分表明了政府对土地节约集约利用的高度重视以及推行此政策的紧迫性和重要性。

目前国内关于土地节约集约利用的研究大多集中于其现状评价和潜力分析以及影响因素上。赵小凤等[1]认为土地集约利用区域空间差异的分析有助于挖掘造成土地集约利用空间差异的影响因素和驱动力，从而制定差异化的对策；吴郁玲[2]认为市场化水平是影响我国土地利用节约集约程度的关键性和根本性原因；张合林等[3]认为土地利用强度与结构、经济发展水平、土地市场发育程度等是影响土地集约利用的重要因素；王家庭等[4]人的研究结果表明，城市土地集约利用水平的区域性差异较为显著，城市区位条件、经济发展水平、人口密度、地均投资强度、GDP 建设用地增长弹性以及地均科研投入、环境因素等对城市土地集约利用水平的影响最为重要，且效果较为显著；马贤磊等[5]人的研究认为在新型城市化建设过程中，应结合不同地区功能定位实施土地可持续集约利用动态监测，以此为依据在主体功能区落实差别化的土地管理政策。

通过梳理相关文献可以发现，大家普遍都认为土地的节约集约利用水平和经济发展程度及区域差异有关，但是对于不同区域间土地节约集约利用政策的有效性研究较少，因此，如何全面、客观地考察和评价不同区域间该政策实施的有效性情况，进而分析差异化背后的深层次原因，从而为政府制定更具针对性和操作性的政策提供依据。

1 研究方法及数据来源、指标的建立和选取1.1 研究方法

本文在综合分析各类政策评价方法的基础上，考虑到正常的目标和数据的可采集性，采用了熵理论及耗散结构模型对我国城市土地节约集约利用政策的有效性进行比较研究。熵理论及耗散模型是德国科学家克劳修斯（Clausius）于1865年提出的热力学第二定律的熵（Entropy）思想以及比利时布鲁塞尔学派统计物理学家普利高津（I. Prigogine）于1969年提出的耗散结构理论（dissipative structure）的结合，作为研究复杂系统演化的自组织，是研究系统怎样从混乱无序的初始状态向稳定有序进行演化的过程和规律以及非平衡系统内影响系统可能变化和可能演化方向的因素和条件[6]。国内外已有很多学者运用该理论进行了相关领域的研究，Jenner[7]运用混乱信息理论和耗散结构模型分析了技术的发展以及创新对小型企业的影响；Chiles等[8]运用耗散结构理论和复杂性理论来解释集体这种组织的演变过程；Li等[9]运用耗散结构理论、资源熵和利益相关者理论， 从资源熵的角度分析了企业复杂性系统的可持续发展模型。任佩瑜教授[10]提出了基于管理熵的企业评价理论和体系，提出了一个全新的企业评价方法。徐明等[11]从熵理论和耗散结构理论的角度对人力资源管理系统进行了考察和研究， 为人力资源管理熵的改进探寻方法和途径，从而正确指导人力资源管理的决策和行为。郭伟刚[12]将管理熵和管理耗散结构理论用于企业激励机制的研究， 以强化管理耗散结构的形成条件， 使激励能够有效发挥作用。

当我们运用熵理论及耗散结构模型对政策进行评价分析的时候，我们称之为政策熵和政策耗散，在二者作用下，复杂系统的各类指标将会产生一定的政策正熵值或政策负熵值，使系统的总熵值发生变化。政策熵流值是指一个非线形的复杂系统，在一定的时期内，由于其政策熵的作用所产生的正熵值，以及由于政策耗散作用所产生的负熵值，使得系统政策熵的总值发生变化，即政策耗散模型中指标体系的熵流值是体系内各种指标熵流值的加权平均。熵值为正，意味着政策实施的效果不好或者无效的标志；熵值为负，意味着政策实施效果较好或者有效的标志，因此该理论能够客观、全面、动态地实现对土地节约集约政策实施效果进行综合评价。

政策耗散模型中某类子指标体系的政策熵流值的计量公式为：

式中：D为目标体系所产生的熵值，i为该目标体系中影响熵值的各种指标，ki为特定阶段时，评价对象各种指标的权重，政策熵理论中，各指标的权重由其政策效用在指标体系中的贡献率为依据，通过熵值法取得。具体公式如下：

式中：Xi为每个影响政策熵值子指标系统中所包含的各项指标值与取定标准值的比值。KB是政策熵系数，具体的计算公式KB=1lnN，N为指标体系内指标（三级指标）个数。政策耗散结构模型通过这一系数表达了这样的观点：一个复杂系统，每增加一个评价指标，其实现综合绩效熵流值D的单位增加，所要追加的边际成本也会相应增加。系统越复杂，系统内某项指标熵值的变化对于系统整体熵值的影响也就越小。这一系数的使用具有相对性，在将指标体系作为系统分析时，需要考虑每个体系内部综合发展的边际成本有所不同，但在将指标体系置于土地节约集约政策整体考察时，各个体系又相对成为了简单的要素，这时边际成本的不同要予以剔除。

1.2 数据来源及说明

本文数据取自中国土地勘测规划院在全国105个城市地价监测点开展的“全国土地集约节约利用政策效益评价”的调查问卷。问卷遵循科学性、系统性、独立性、可比性等原则，综合考虑到可能影响土地节约集约政策实施效果的政治、社会和经济因素，从政策实施后取得的行政效益、社会效益、经济效益三个角度进行调查，其中行政效益包含政策实施的必要性等六个问题，经济效益包含政策对地方土地市场价格的影响等四个问题，社会效益包含政策实施的公众满意度等八个问题。调查样本来自除香港、澳门、台湾地区的全国31个省级行政区随机抽样得出的共105个市级单位的地价监测点，调研对象为地价监测点具有一定资历的相关工作人员，这些工作人员对土地节约集约利用政策的实施情况和实施效果有着最为直接和深刻的了解，因而他们的评价也更具客观性和说服力。主要调研形式为结构化问卷调查，辅以专家访谈、文献查阅等，共发放问卷450份，剔除信息不完整和无效问卷，共回收有效问卷407份，有效问卷比例90.1%。其中，企业监测点341份，占总样本的83.7%；事业单位监测点59份，占总样本的14.5%；政府监测点7份，占总样本的1.8%，问卷总体Cronbach 的α系数为0.926，且各因子得分均高于0.9，显示问卷调查的信度良好。

1.3 指标的建立和选取

政策的有效性是指该政策主体的主观愿望与该政策对象的客观行为的一致性。如果二者是一致的， 则可以说该政策是有效的， 反之则是不完全有效甚至是无效的。[13]政策的有效性是多种因素共同作用的结果， 也具有多种表现形式。土地节约集约政策有效性评价的实质就是一种价值判断，即根据一定标准判断节约集约政策本身是否具有价值，以及如何分配价值和创造价值，是一个寻求、论证、确定和优化政策价值的过程。[14]其中决定评价结果的最关键因素是评价的标准，它的客观性和准确性与否直接决定了政策评价的方向和结果是否客观、准确、有效。

本文的评价标准在上述分析的基础上，遵循客观性、动态性、系统性、可比性等原则，根据熵模型构建出政策总效益一级指标体系，行政效益、经济效益、社会效益二级指标体系以及具体三级指标体系，其中三级指标体系即问卷中各小题。通过调研获取三级指标的得分，利用熵流值公式计算出三级指标熵值，进而通过指标体系矩阵等公式推出二级、一级指标的熵值，最终通过比较熵值的大小、正负来分析土地节约集约利用政策的总体效能。熵值为正，表明政策有效性较差，且数值越大，有效性越差；熵值为负，表明政策有效性较好，且数值越小，有效性越好。

从本次调研回收的407份有效问卷的基础上，按照利克特量表（Likert scale）的赋值方法，即由一组陈述组成，每一陈述有“非常满意”、“满意”、“不一定”、“不满意”、“非常不满意”（根据语境“满意”可由“同意、赞成”等词语代替）五种回答，分别记为5，4，3，2，1，这种方法的优点就在于由之前的顺序数据转化为了可运算的数值数据，从而为接下来的分析和研究打好基础。

2 我国东中西部城市土地节约集约利用政策熵值的计算与评价 问卷调查的这105个城市都是各个省级行政区的省会城市和中心城市，具有典型的代表性。本调查旨在针对一系列土地节约集约利用政策实施后的行政效益、社会效益、经济效益进行综合考察，以分析该类政策在变迁过程中的实际运行情况。考虑到节约集约利用土地政策受各地的经济发展水平影响，为此将这105个城市根据所属省份分别划归为东部、中部和西部地区。根据国家统计局统计数据的划分标准，东部地区包括北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、海南11个省（市）；中部地区包括山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南8个省；西部地区包括内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆12个省（市、自治区）。

本文在对调研获得的一手数据进行描述统计的基础上，根据耗散模型的设置，设Di为地价监测员对代表各指标的问题评分的中值，设为D*各指标的标准值，代表受访者对该指标作出了中性评价。在不影响量化分析的前提下，从问卷的设置出发简化数据处理，以3为标准值。上文（3）式中的Xi，即每个影响地价政策各项指标评分中值与取定标准值的比值。

2.1 行政效益子系统熵值的计算与评价

在对全国东、中、西部31个省级行政单位（港、澳、台除外）共105个城市地价监测点的问卷调查中，主要从政策本身情况、政策实施过程情况、政策所获支持等六个方面的指标来考量和分析土地节约集约利用政策的行政效益实施效果，各指标得分情况如表1所示。

由公式（1）（2）（3），得出行政效益子系统下各指标的熵流值和熵流值的权重，并在此基础上得出行政效益子系统的政策熵值，结果见表2。

从表1和表2可以看出，在二级指标中，全国的行政效益子系统政策熵值为-0.164，其中，西部的行政效益子系统政策熵值（-0.192），明显低于中部（-0.144）和东部（-0.173）。由于熵值越小，有效性越好，表明土地节约集约政策在西部地区的整体行政效益较强，其次为东部，最后为中部。

三级指标中，全国层面上指标1（政策必要性）熵值为-0.049，明显低于其余5个指标，反映出的这个指标性质较好，表明实施土地节约集约政策的必要性较强，得到了大家的一致认可；指标2（政策实施的现实基础）、3（预定目标实现程度）、4（政策执行的连续性）、5（相关配套政策的完善程度）熵值相差不大，且数值较大，反映出其性质相对较差；其中指标3和指标6（政府内部监督机制完善性）同为-0.021，指标5为-0.022，表明土地节约集约政策在这3个指标方面还有待进一步提高；指标2和指标4分别为-0.026，-0.025，表明政策效果在这2个指标方面相对较高，但也并非让人满意。同时，在地区层面上，西部地区的指标3、指标4明显低于中东部，表明土地节约集约政策在这2个指标方面西部贯彻得更好；中部地区的指标5、指标6明显高于东西部地区，表明中部地区在这2个指标方面较差，与东部和西部地区差距明显。

2.2 社会效益子系统熵值的计算与评价

社会效益子系统下主要通过对政策的公众满意度、社会整体效果、对环境及城市规划带来的影响等八个方面的指标来考量和分析政策实施效果，各指标得分情况如表3所示。

由公式（1）（2）（3），得出社会效益子系统下各指标的熵流值和其熵流值权重，并在此基础上得出社会效益子系统的政策熵值，结果见表4。

从表3和表4可以看出，在二级指标中，社会效益子系统的政策熵值为-0.073，高于行政效益子系统的数值（-0.164），表明土地节约集约利用政策的社会效益不如行政效益。其中，西部地区的政策熵值（-0.091）较大，低于东部的（-0.074）和中部的（-0.07），表现出土地节约集约利用政策在我国西部的整体社会效益优于中部和东部。

三级指标中，全国层面上指标7（政策的公众满意度）、8（政策带来的社会整体效果）、10（政策对闲置和低效利用的国有土地面积的影响）、13（政策对绿化覆盖率的影响）、14（政策对城市规划的影响）熵值均低于-0.01，低于其余三个指标，反映出这5个指标性质相对较好，表明土地节约集约利用政策在这5个指标方面效果较好，但指标数值不高，说明仍然需要对政策进一步的完善和改进；指标9（社会外部监督机制完善性）、11（政策对新建住房的人均居住面积的影响）、12（政策对征地面积的影响）熵值分别为-0.009，-0.002，-0.000，反映出其性质相对较差，表明政策在这3个指标方面效果较差甚至没有效果；同时，在地区层面上，西部地区的指标8，9，10，13，14熵值要略低于中部和东部，指标7，11，12熵值和中东部地区相差不大，表明土地节约集约利用政策的社会效益在西部实现得更好；中部地区的指标7、指标9熵值明显高于东西部地区，说明中部地区的土地节约集约利用政策的公众满意度和社会外部监督机制完善性较差，与东部和西部地区差距明显；东部地区的指标11、12熵值较大，表明在东部地区政策对新建住房的人均居住面积的影响效果较差，甚至政策对征地面积的影响直接没有效果。

2.3 经济效益子系统熵值的计算与评价

经济效益子系统下，选取土地节约集约利用政策对土地的市场价格、财政收入、单位土地面积的固定资产投入等四个方面的指标进行分析和评价。这里需要对指标说明的是，地方规划容积率越高，代表地价政策实施效果越强；土地税额则体现出政府从单位和个人的土地使用过程中获取的土地使用税收益，税额（非税率）越高，代表土地越能得到充分使用，各指标得分情况如表5所示。

由公式（1）（2）（3），得出经济效益子系统下各指标的熵流值和熵流值权重，并在此基础上得出经济效益子系统的政策熵值，结果见表6。

从表5和表6可以看出，在二级指标中，经济效益子系统的政策熵值为-0.168，明显低于社会效益子系统熵值（-0.073），和行政效益子系统熵值相差不大（-0.164），表明土地节约集约利用政策的经济效益和行政效益强于社会效益。其中，东、中、西部地区经济效益系统的政策熵熵值差距很小，西部略低，说明土地节约集约利用政策在东、中、西部的整体经济效益均较强，西部略高。

三级指标中，全国层面上指标15（政策对地方土地市场价格的影响）、17（地方规划容积率增减情况）、18（单位土地面积的固定资产投入增减情况）熵值相差不大，明显低于指标16（政策对地方土地财政收入的影响），反映出这3个指标性质相对较好，表明土地节约集约政策在这三个指标方面效果较好；指标16熵值相对较差，土地节约集约政策对地方土地财政收入的影响效果较差。同时，在地区层面上，西部地区的指标15，16，18熵值要略低于中东部，指标17熵值略高于中东部地区，表明土地节约集约政策的经济效益在西部实现得更好；中部地区的指标16熵值高于东西部地区，表明中部地区的土地节约集约政策对地方土地财政收入的影响效果较差；东部地区的指标15、18熵值最大，表明在东部地区土地节约集约政策在这两个指标方面效果较差。

2.4 我国东中西部城市土地节约集约利用政策熵值计算

首先，构造指标水平矩阵A。在计算出行政子系统、社会子系统、经济子系统熵流值的基础上，进一步构造政策总系统熵值的指标水平矩阵A，如下：

即将三个子系统分别视为三个整体，得出各自政策总效益（即∑3i=1（1+dsi））在消去各自体系的政策熵系数KBi的非线性作用后得出的标准化政策效用，其在相对政策总效益的份额。根据公式（4），得出权重矩阵C具体数值如下：

最后，构造行政子系统、社会子系统、经济子系统相互关系矩阵B。政策耗散模型的关系矩阵B和权重矩阵C都是用以解释三大指标体系的分熵流值对系统总熵值的影响，也就是各子系统的目标实现对于政策总效益、综合目标的实现施加影响作用的能力。在用熵值法确定权重矩阵C的情况下，关系矩阵B可以通过权重矩阵C用如下的关系确定：

如此确定的关系矩阵B，可以满足每个子系统ai对自身的影响相关性为1，同时同ai对于另外两个子系统的影响之和在乘以权数Ci后都为1，这样处理可以保证系统的熵值作为一个整体被认识。

在带入权重矩阵C的具体数值后，得出关系矩阵B取值如下：

根据政策熵模型的设定，综合以上分析结果，计算出土地节约集约利用政策系统的熵值为：

本文中全国城市土地节约集约利用政策的熵值为S= -0.397，表明土地集约节约利用政策在全国产生了较好的效益，而西部地区熵值的绝对值（-0.455）最大，显示该政策在西部产生的效益最好，其次为东部地区，中部地区效益最差（见表7）。

综上可以看出，土地节约集约利用政策在全国取得了良好的综合效益（-0.397），尤其是在西部地区（-0.455），综合效益优于中部（-0.378）和东部地区（-0.409）；同时发现，就全国层面看，节约集约政策的经济效益（-0.168）和行政效益（-0.164）显著优于社会效益（-0.073）；分地区来看，西部地区的经济效益（-0.18）、社会效益（-0.091）、行政效益（-0.192）均为最佳，显示政策在西部地区实施效果最好；其次为东部地区，其行政效益（-0.173）和社会效益（-0.074）仅次于西部地区；而中部地区的社会效益（-0.07）和行政效益（-0.144）均为最差，经济效益（-0.17）略高于东部（-0.169），表现不如东部和西部，表明土地节约集约利用政策在中部地区效益最差。

3 结论和建议3.1 结论 本文通过分析针对105个地价监测点城市开展的土地节约集约利用政策的调查问卷，结合熵理论与耗散模型，分别计算出全国、东部、中部、西部地区的政策总效益以及各二级指标行政效益、社会效益、经济效益的熵值，从计算结果的分析来看，可以得出以下结论：

（1）我国城市的土地节约集约利用政策取得了良好的效果，无论是经济效益、社会效益还是行政效益，均取得了一定成效，土地利用效率得到了提高。这充分说明了政府大力推进节约集约利用土地的政策是符合我国基本国情的，得到了公众的理解和支持，对于合理利用土地、保护耕地资源具有重要意义。

（2）西部地区政策的总效益高于东部地区和中部地区，表明该政策实施的有效性不仅取决于经济发展水平，还要综合考虑不同地区的政治、资源禀赋、社会、环境等其他因素的影响。西部地区虽然经济发展水平不高，但凭借在资源禀赋、人口密度以及生态环境、政策执行力度等方面的优势使得其政策总效益高于东部和中部地区；东部地区虽然经济发展水平高，但由于在资源禀赋、生态环境等方面的劣势使得其政策的总效益低于西部地区；中部地区经济发展水平不如东部，但在人口密度、生态环境等方面不如西部地区，导致其政策总效益最差。所以应当根据不同地区及城市所处的经济发展阶段，综合考虑政治、社会、生态、资源禀赋等因素，制定和落实差别化的土地节约集约利用政策。

（3）政策的社会效益要显著低于经济效益和行政效益，表明该政策实施的有效性并没有达到社会公众的预期，在各个指标上均与公众的期望有一定距离，需要根据不同地区进一步制定并细化相关的土地节约集约利用政策，这也是下一步制定政策时需要关注和考虑的重点。

3.2 建议

虽然土地节约集约利用政策的实施取得了重要成效，但其科学性、合理性、动态适应性等尚有待进一步的加强和完善，根据本文对调查问卷的分析结果及被调研人员在开放题目中的反馈意见和建议，为了更好地发挥土地节约集约利用政策的作用，提出以下政策优化建议：

（1）加大并细化相关政策执行力度，出台具体考核办法，实现对闲置土地的盘活利用。从调查问卷结果来看，指标3（预定目标实现程度）、7（政策的公众满意度）熵值分别为-0.021，-0.011，在各自二级指标系统中得分较低，表明虽然实施了土地节约集约的政策，但无论是预定目标的实现程度还是政策的公众满意度都没有达到预期目标，应主要从以下几个方面加大工作力度：

首先，在制定政策的时候要因地制宜，结合各地区的资源禀赋条件落实差别化的土地节约集约利用政策，加强土地节约集约执行力度的政策制定。这些政策包括：鼓励提高单位面积投入额度/产出效益方面，特别是鼓励现有低效用地改造或在优质企业兼并重组低效企业方面制定更加有力的政策；重视对现有建设用地的挖潜，降低对新增建设用地的需求；加强城市规划的调控作用，适当控制土地的供应量；落实和加快土地利用总体规划实施；完善城区划拨转出让手续的相关制度，调整规划容积率等。

其次，各地方政府应出台土地节约集约利用考核办法，加强责任追究。落实奖惩办法，合理分配土地资源，大幅提高节约集约用地标准，如投资强度、产出强度、地均纳税额等指标，积极鼓励企业提高单位面积投入额度/产出效益，有效降低对新增建设用地的需求，允许工矿用地分割转让，提高现有工矿仓储用地节约集约利用水平。

最后，如何实现闲置土地的盘活利用将对土地集约节约的实现效果产生重大意义，因此政府应继续完善闲置土地的利用制度，细化城市土地利用功能区规划，并定期开展闲置地清查工作，严厉打击囤地行为。

（2）建立健全土地集约节约监管机制，完善相关配套政策。从调查结果来看，指标6（政府内部监督机制完善性）、9（社会外部监督机制完善性）熵值分别为-0.021，-0.009，在各自二级指标系统中得分较高，效果较差，表明实施土地节约集约的政策，无论是政府内部监督机制还是社会外部监督机制都有待进一步完善和提高。指标5（相关配套政策的完善程度） 熵值为-0.022，在行政子目标系统中得分较低，表明土地节约集约利用的相关配套政策的完善程度需要进一步提高。

首先，政府应重视并加大对土地集约节约的监督管理与执行力度，从严处罚未按土地节约集约相关政策标准执行的有关企业，建设用地节约集约利用动态监管系统，实现建设用地节约集约利用的动态监管。监管过程大体包括以下几点：首先，供地前加大对用地单位、进驻项目的审查，加强对入驻建设项目建设过程中的监督、管理；其次，建设过程中重视对闲置土地的清查，对未按相关政策标准执行的企业严格处罚；最后，建设项目完成后，对单位面积固定资产投入及其他用地条件未按供地前约定完成的用地单位进行经济处罚或其他形式的整改等。

其次，应不断完善土地节约集约利用的配套政策，目前相关的法规和制度缺乏整体考虑，国土资源、城乡规划、环境保护等部门的政策规定配套性不强，导致在实践中执行力差、可操作性不强，从而也导致了节约集约政策的效果没有达到预期。

（3）加快土地集约节约利用过程中实施与评价工作的落实开展，提高工作成果质量与工作效率。首先，明确土地节约集约利用评价工作由有评估资质的机构来完成，提高成果质量，并提高这些评估机构的工作成果质量及工作效率。其次，在针对于土地集约节约利用的实施过程中，应考虑城市环境、承载能力等多方面要素，明确土地集约节约利用政策的适用条件，防止打着集约节约利用名号，实际是照顾开发者利益。第三，应重视评价成果的应用，对机构工作成果进行及时总结及反馈，确保下一步工作的顺利展开。

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关键词 资源节约 城镇化 发展探析

中图分类号：tv213.4 文献标识码：a

经济的快速发展必然带来用地需求的急剧增长，就国土资源管理而言，保发展和保资源在理论上可以“双赢”，但实际工作中供需之间却是一对客观存在且十分尖锐的矛盾。当前，我区中心城区、城乡结合部和一些集镇的交通日益拥堵、特色风貌丧失和违法建筑屡禁不止等，是典型的“中国式城市病”症状。如何把节约集约用地作为转变经济增长方式的突破口和重要抓手，本着对事业负责，对子孙后代负责的态度，让城镇分布更好地顺应自然资源的约束，实现发展中的资源集约节约利用，确保区域经济社会可持续发展，是当前各级各部门面临的重要课题。笔者长期从事基层资源管理，拟结合工作实际就益阳市赫山区城镇化发展过程中的资源节约集约利用谈点认识。

一、基本情况

赫山区东接宁乡县、望城区，南界桃江县，北望资阳区，西邻湘阴县，既是益阳市委、市政府所在地，是全市的政治、经济、文化中心，又是是环洞庭湖经济圈和长株潭国家“两型社会”建设实验区“3+5”城市群的核心增长极之一，是益阳市实施东进东接长沙发展战略的桥头堡。下辖16个乡、镇（街道）和 1个工业园，265个行政村（合并前433个），总面积1279平方公里，耕地面积73万亩，总人口86万，其中农业人口59万，人均耕地仅0.81亩。作为湖南省重要的商品粮基地之一，人口密度大，垦?a href="baidu.com" target="_blank" class="keylink">陈矢撸恋刈试慈狈αh硕嗟厣俚那椋雀u瞎伊甘嘲踩戳搜沽γ仓圃甲盼仪蒙缁岬姆⒄埂t谧试吹睦蒙希鼻案们孀乓韵峦怀鑫侍猓?

一是资源产出效率偏低。城镇规模“摊大饼”式地外延扩张，在开发建设中盲目批地、上项目，导致结构失衡，投资强度和用地定额不能实现有效双向调控。而在我区的广大农村，空闲宅基地、闲散地大量存在，土地资源的浪费现象严重。

二是节约集约程度不高。城镇规划区和工业园区范围内存在大量批而未供、供而未用的闲置土地，中心城区的土地闲置约占5%，即使在使用的土地中，也有40%属于低效用地，城市容积率偏低，土地资源开发利用粗放浪费现象严重。

三是土地供需矛盾尖锐。近几年，我区建设用地需求每年都近5000亩，但计划指标仅能满足10.5%，“十二五”期间是我区经济社会发展的重要“战略机遇期”，也是资源供需矛盾凸显期，经济社会发展对土地资源依赖程度将更高。

四是违规用地屡禁不止。为单纯追求gdp和盲目招商引资，让项目尽快“落地”，违法违规闯红线屡屡发生，以租代征、擅自扩大开发区、以各种名义新设工业集中区等，既扰乱了正常土地管理秩序，又造成大量违法违规用地行为。

二、教训与危机

该区正步入高速城镇化中后期面临的危机，人口在继续增加，城市扩容提质和发展建设对耕地的占用也在增大，人地矛盾在今后一个时期会进一步加剧，许多方面都跟世界范围城市化发展的众多教训“似曾相识”。

（一）规划有欠帐，基础建设“先天不足”。

以城镇化途径走大规摸聚居生活模式，在意味着工业化程度的迅速提高和社会财富的迅速憎加的同时，也让人类自身脆弱性暴露无遗。无论是欧洲国家在城镇化早期因疾病流行导致大量人口死亡，还是我国前些年的“非典”大爆发以及因环境污染加剧而引发的各类疾病，都充分说明城镇的规划建设必须强制安排和合理布局城镇空间结构、人口密度和必要的基础设施，否则城镇的健康发展、科学发展、可持续发展目标是无法实现的。而我区城镇建设上必要的基础设施不配套与热衷于搞所谓“形象工程”，将极不利于城镇的防灾抗灾和污染防治。

（二）绩效有泡沫，地产开发“鱼龙混杂”。

城市土地的稀缺性、不可移动性与人们对居住空间需求的急迫性的尖锐矛盾，极易在城镇化高速期引发房地产投机而造成泡沫危机。无论日本房地产泡沫的大破灭所造成的

巨大灾难，还是国内海南土地投机狂潮留给我们的惨痛教训，都应使我们对当前某些城镇房地产虚火上升的症状保持高度警惕并及时制订应对之策。基于城镇化的规律，可预计我区在这方面的更大挑战即将到来，这就要求我们要有针对性的基础性制度安排和法制建设必须从现在起争分夺秒地进行。

（三）发展有危机，资源消耗“杀鸡取卵”。

美国在上世纪由于土地制度、机动化和政府错误的公共政策等方面的原因，使该国的郊区化一发不可收拾，造成了城市人口密度大幅度下降，经济、环境、社会等成本居高不下以及土地资源和能源的严重浪费。值得警惕的是在全球化的冲击下，美国的这种过度郊区化和高消费的生活方式正在日益影响我们的年轻一代。伴随着城市扩张和工业园区的扩建，“中国式的郊区化”和低密度的城郊居住模式正呈蔓延之势。这种错误的倾向一旦在我区不能得到有效的制止，对地少人多、水资源和能源都相对稀缺的赫山将是灾难，极易步美国郊区化之后尘。

（四）认识有偏差，决策部署“似是而非”。

拉美、非洲、南亚等地“殖民式城镇化”所造成的恶果已日益彰显，宗主国无视这些国家的生产力发展水平、文化政治背景和资源条件，强制性照搬发达国家城镇化模式所犯的错误也使人们日益清醒，健康的城镇化道路应防止“城市首位度”和“土地私有化”的误导，解决好出现的交通拥堵、特色风貌丧失和城乡结合部混乱等实际问题。但在我区城镇化关键时期，仍有一些人热衷于“城市规模经济”、“首位度”、“土地私有化”和“城镇化决定论”等早已被国外经验教训所证明错误的论点。

三、对策思考

以资源节约和环境友好为特征的新型城镇化建设，是一项复杂的系统工程，离不开各级各部门的共同努力。立足区情和部门职能，我们不妨从以下几个方面着手：

（一）科学规划，严格计划控制。

目前的土地利用方式粗放、建设用地规模模糊、土地利用结构不合理等，是导致土地利用效率低下的主因。要强化土地利用总体规划对土地利用的整体控制和统筹协调作用，协调好城市、交通等基础设施、产业等各类相关规划与土地利用总体规划的衔接，各类建设用地规模的确定要符合土地利用总体规划的安排。充分发挥土地利用总体规划和土地利用年度计划的作用，严格控制建设用地总量，使每个建设项目都做到规模合理、布局合理、用途合理，在用地上能少则少，能劣则劣，节约每一寸土地尤其是耕地，大力提倡集约用地，使土地的利用强度和收益水平达到最佳状态，从源头上防止土地的浪费。

（二）合理利用，严格用途管制。

节约集约用地，就是要认真组织开展建设用地普查评价，对现有建设用地的开发利用和投入产出情况做出评估，把空闲、废弃、闲置和低效利用的土地作为今后土地开发利用的重点，努力提高建设用地利用率。要全面清查，摸清底数，然后在摸清底数的基础上，把工作重点转移到加快处置上来，本着严格执行法律法规考虑历史因素，重在解决问题，最大程度发挥土地效益的原则，提出对不同类型的闲置土地区别对待，分类处理。同时，要加大用地管理力度，加强批后监管措施，严防出现新的闲置土地。通过进一步规范用地审批，严把建设用地预审关、报批关、批后跟踪管理关，及时掌握土地供应和开发利用状况，定期进行评价分析，加强对建设用地的监管和对项目单位建设进度的跟踪监督。

（三）深化改革，推行市场配置。

要充分发挥市场配置土地资源的基础性作用，完善建设用地储备制度。我区的土地市场正处在由政府行政配置向市场配置的转变中，为增强政府对土地市场的调控能力，解决土地市场早期出现的总量失控，资产流失，促进土地市场健康发展。要通过土地储备，使政府掌握了土地的“统一收购权”，逐步加强对土地一级市场的垄断供应，确保土地供应的合法性，减少违法用地、多头供地、越权批地等现象的发生，有效地调控土地供需市场，为逐步建立一个公开、公平、公正、高效的土地市场打下了基础。要从多个部门分散供应“生地”和以协议出让为主，逐步转变为集中统一供应“净地”和以招拍挂出让为主。这样，政府既垄断了土地一级市场，又直接掌握着一定量的土地储备，可根据城镇发展和市场需求，有计划地适时适量供应土地。

（四）夯实基础，加强综合整治。

赫山区作为湖南省重要的商品粮基地，

非农建设尽量不占或少占耕地，对于确需占用耕地的，要把占用耕地“占一补一”，实现耕地的占补平衡落实到位，不仅要实现耕地的总量平衡，还要保证耕地质量上的占补平衡，做好土地开发整理工作是有效途径和根本保障。切实加强土地开发整理质量管理，把补充耕地的质量作为耕地占补平衡考核内容，强化验收工作，确保补充耕地质量与建设占用耕地质量相当。通过整理和复垦，改善农村和矿区的生态环境。坚决杜绝毁林开荒、乱垦草场和破坏湿地等现象。要根据区域经济结构调整方向和土地资源适宜性，因地制宜确定开发整理后土地的用途，使土地开发整理成为推动结构调整的重要手段。

（五）完善体系，严格问责机制。

通过建立节约集约用地考核制度，把节约集约用地考核纳入经济社会发展综合评价体系，使各级政府及相关部门领导切实承担起推进节约集约用地责任。建立节约集约用地的监测，主要是做好土地市场动态监测和土地变化状况监测。及时向社会公开供地计划、结果及实际开发利用情况等动态信息。对批多用少、占而不用的土地，坚决依法收回，重新配置。做好年度土地变更调查，建立土地利用现状数据库，全面掌握各类土地变化状况。重点监测各地新增建设用地、耕地减少和违法用地等情况，监测结果要向社会公开。做好土地资源的节约集约利用的宣传，使每个人都意识到节约集约用地需要全社会的努力，使节约集约用地逐步成为全社会特别是政府的自觉行动，走出一条建设占地少，利用效率高，符合赫山区区情的土地利用新路子。

（作者单位：湖南省益阳市国土局赫山分局）

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一、总体情况

当前我市在土地利用方面的当务之急是向节约集约用地方向转变，进一步盘活存量土地，挖掘存量土地的潜力，我市出台了《＃＃＃市国有土地收储运营管理暂行办法》，采取了一些得力措施：城市建设用地立足城区改造挖潜；工业项目建设用地严格按照四项指标控制供地；农村居民点建设用地通过整理合并“空心村”建设中心村等办法节约用地。通过实践和积极探索，我们取得了比较好的成绩。

二、批而未供、供而未用和闲置、空闲土地消化利用情况

我市现有城镇存量建设用地＃＃宗，总面积＃＃＃＃＃平方米，其中闲置土地＃＃宗，面积＃＃＃＃＃平方米，空闲土地＃宗，面积＃＃＃＃平方米，批而未供土地＃宗，面积＃＃＃＃＃＃平方米，为分期开发项目。目前，已有＃＃＃＃＃平方米闲置土地纳入我局土地储备中心进行储备运营，＃＃＃＃＃平方米批而未供土地也正在组织供地中。

三、主要调研地区基本情况和主要做法

（一）认识统一，各项制度基本落实

加强土地节约集约利用，是严格土地管理的重要环节，更是调整经济结构、转变经济增长方式、建设节约型社会的紧迫任务。有关地区对当地的社会经济发展阶段、水平、定位和矛盾等都进行了比较充分认真的分析；对本地区社会经济发展与和谐发展、科学发展和可持续发展的差距都有了比较深刻的认识。

有关地区经过认真反思和分析，在转变资源利用方式、大力倡导节约集约利用上已经形成共识，普遍认识到如果继续按照陈旧的发展观念和模式来搞建设，土地后备资源将根本无法保障“十一五”规划经济指标的实现。因此，各地认真贯彻执行宏观调控政策，促进经济又好又快发展。

1、强化土地利用规划、计划管理，促进土地节约集约利用。一是在用地审批中严格土地规划、计划审查，充分发挥规划、计划对建设用地的引导和调控作用。从供给数量、结构、供地方式、供给主体、供给时机等方面严格把握，引导产业合理布局和协调发展；二是妥善处理保障与调控的关系，在规划、计划盘子内优先保障国家、省重点建设项目、高新技术项目和城乡公共事业用地；三是通过建设项目用地预审制度，严把规划、计划的落实关。从规划用途、用地规模、供地政策、产业政策等方面严格把关。土地的规划、计划管理在经济运行中发挥了积极作用，引导和推动工业项目向园区集中、人口向城镇集中，住宅向社区集中，促进了土地利用结构的优化，提高了土地利用效率。

2、严格土地供应政策，提升土地节约集约利用水平。各地结合当地实际，普遍落实建设用地节约集约利用控制标准，依据省规定，结合实际制定了工业项目项目进入标准和建设用地节约集约利用控制标准和农村居民点规划建设用地标准。符合本地实际的控制标准的实施，对建设用地节约集约利用起到积极的推进作用，提高了土地利用强度。

3、发挥市场机制作用，提高土地资源配置效率。通过全面落实经营性用地和工业用地公开出让制度，以市场运作推进土地节约集约合理利用，通过发挥土地价格杠杆作用，促进了经济增长方式转变。建立了“多渠道进水，一个水池蓄水，一个龙头出水”的土地收储供应机制。进一步强化了政府对土地一级市场的垄断和调控。通过实施土地储备制度，将盘活国有企业资产与推动旧城改造和加快城市化进程三方面实施对接，达到整体推进，协调发展。

4、查清城镇存量土地，充分挖掘土地集约利用潜力。为认真贯彻宏观调控的一系列措施，各地积极应对土地管理工作面临的新形势，在查清存量建设用地基础上，充分做好存量土地利用这篇文章。针对存量土地开发潜力大的特点，采取各种有效措施，积极盘活存量建设用地，充分发挥每块土地的利用效益，实现了城市土地集约利用。

5、加强建设用地批后监管。全面实行建设用地全程跟踪管理，进一步落实用地审批、开工检查、竣工验收的全程管理，对建设用地实行全程监控，实行定期巡查及竣工验收制度，确保项目用地及时利用，防止土地闲置、空闲现象的发生。部分地区还建立了多部门联动复核验收制度和乡镇国土所属地管理责任制，督促项目及时开工建设和按时竣工。

6、全面推行矿产资源有偿使用，提高规模化、集约化利用水平。各地在规范矿业权市场秩序的基础上，合理确定采矿权价款，按照“公开、公平、公正”的原则，全面推行矿业权市场化运作，新出让采矿权全部实行有偿使用制度。严格按照“禁采区内坚决禁止、限采区严格限制、可采区科学规划”的原则，推进资源整合。在多渠道落实矿山环境整治资金的基础上，通过实行矿山环境恢复治理保证金制度、建立矿山土地复垦制度和新办开山采石矿山诚信准入制度，加强山体资源规划保护，推动废弃矿山环境治理，不断完善矿山环境的生态补偿机制。

（二）大胆实践，积极探索新途径

盘活存量土地，是土地节约集约利用的切入点，更是提高土地使用效率的一个重要组成部分。调研地区针对当前的突出问题和矛盾，按照国家和省的有关规定，结合本地实际，也相继出台了不少行之有效的好办法、新举措。归纳起来，就是“管住总量、控制增量、盘活存量、处置闲量”。

1、采取空间盘活方式，实现“借天生地”。调研地区普遍在开发园区倡导厂房向高空发展，严格限制单层厂房，鼓励支持建造多层、高层厂房，部分地区积极推行“零增地技改”和“零增地招商”。通过在原厂区翻改扩建，增加容积率，有效提高了土地利用率，实现了“增资盘活”、高效利用存量土地的目标。

2、采取收回盘活方式，实现“筑巢引凤”。对因受宏观调控影响，企业建设资金发生困难、投资能力差，仅停留在签约阶段的项目，且局部未批先建的，引导其或合作嫁接，或解除入园协议，结清退还先期费用，自行退出用地，重新寻求合适的供地主体；对实际已经正式供地，又确实无能力按合同约定时序进度投资，导致部分土地闲置的，采取“分割盘活”方式，协调确定给予必要补偿，一次性收回闲置部分的国有土地使用权，分解落实并重新出让给新的项目使用。

3、采取收储盘活方式，实现“退二进三”。对关停并转的工矿企业和学校用地，进行收购储备，重新确定土地用途，以招拍挂出让方式适时推出，提升了城市土地的经济价值。

4、采取转让盘活方式，实现“腾笼换鸟”。泰州市高港区政府先后两次发出文件，部署开展存量土地专项摸底调查处置工作。在全面摸清和掌握存量土地底数的基础上，创造性的提出将闲置土地按照使用现状情况和闲置原因，分为全显性闲置（批而未建）、半显性闲置（半建半闲）、半隐性闲置（建设进度缓慢）、半显性闲置（建成后部分停产）、全隐性闲置（建成后停产）等五种类型，灵活运用多种方式，分别加以处置，既缓解地根紧缩的矛盾，又走出一条节约集约用地、促进经济和社会发展的新路子。对闲置的存量土地，分别进行督查会办，责令限期整改。对整改难以到位的，重新组织招商，鼓励和引导企业通过“腾笼换鸟”的项目置换方式，将存量变增量，全程服务办理依法转让。

5、采取置换盘活方式，实现“远水解近渴”。泰州市高港区、兴化市、东海县等地区通过对近几年来农转用指标使用情况进行重新排查，对主要由于园区建设规划修改、道路规划变化、原企业投资方向调整等原因，致使原农转用审批地块无法使用，符合省空间置换政策、实地仍保持耕地现状的，在报经省厅现场勘查，落实原审批地块恢复原状，新置换地块安排，满足合适项目的用地需求，上报征地手续后，再依法供地，以避免存量农转用指标的闲置浪费，有效缓解了指令性计划紧张的矛盾。

6、采取挂钩盘活方式，实现“星星换月亮”。在大力推进“三集中”的过程中，与工业化和城镇化相伴生的传统村庄建设用地，就成为潜力最大的土地后备资源。沛县等不少地方主动调整思路，抛弃“无地可垦”的旧观念，充分挖掘村庄存量土地的利用潜力。一是加大了废旧村庄复垦整理力度，提升了耕地占补平衡的能力。二是积极实施增减挂钩，集中使用挂钩“周转”指标，既保证了耕地“占补平衡”目标的实现，又有效保障了各工业集中区和农民安置区的集约用地需求，同时有力促进了“拆旧区”农业生产规模、集约、高效发展，为长远集聚用地赢得了主动。

（三）创新实践，加快构建新机制

要做到布局集中、产业集聚、用地集约，不仅要统一思想认识，明确方法途径，而且还要有配套的政策支持，充分调动各方的积极性，从而以节约集约利用促进科学发展。部分地区创新实践了一些符合本地实际的政策和措施：

1、建立激励机制，切实转变土地利用方式。一是实行标准厂房建设的鼓励政策。二是制定飞地开发的推进政策。三是推行集中安置区建设的引导政策。为创新农民拆迁安置房用地集约利用方式，灌云县、沛县、丰县等地区冻结了农民占用耕地住宅建房，一律利用村庄内空闲地建设；冻结城区和工业园区安排拆迁户单独住宅用地，实行集中自建模式安置。一是严格规定开发园区必须首先启动统一的规划建设，否则停止其他招引项目的供地，每年用地计划使用上必须首先适量满足集中安置区用地需求；二是集中安置区按规划由农民自建安置房，政府把配套做齐全、环境做美化，严格规定所有拆迁安置户，必须全部进集中安置区，不在安排单独宅基地；三是在拆迁安置补偿上，实行“拆一还一补差价”的优惠政策，确实有困难的拆迁安置户，可以提前支付一部分个人保障帐户的土地补偿安置资金。

2、建立约束机制，从严控制用地需求规模。调研地区都普遍建立了有各相关职能部门参加的工业用地准入会办机制，按照江苏省限制、禁止供地目录、建设用地指标体系，通过多道闸门，严把准入关。首先，由发改委、经贸委严把项目预评估关，按项目产业政策、环境评估、投资强度、规划等要求，严格控制限制性产业项目，对不达标项目坚决拒之门外。其次，由工商、财政部门严把注册资本到位关，要求投资企业亩均注册资本实际到账，必须达到规定的亩均投资强度的25%，并出具作为供地必备的相关证明，防止投资虚报强度、虚假出资。第三，由国土部门严把供地关，按照用地定额标准，从土地供应上制止了盲目投资和低水平重复建设；对投资强度达不到的项目，核减用地规模或停止供地；对中小企业特别是投资强度小于地方规定标准（调研地区的地方标准均高于省定标准）的工业项目，原则规定不单独供地，提倡租用标准厂房；对民营、私营企业，投资强度小于地方规定标准的，鼓励利用乡镇工业园存量土地建标准厂房，严把土地集约利用关。尤其是经济欠发达的＃＃县、＃＃县等地区，在建设项目省控投资强度等标准上都相应提高了当地的实施门槛，提高了招商引资的标准，引入了一批起点较高、投资较大、技术较新的企业。

3、建立市场机制，不断优化土地资源配置。经营性项目用地市场化程度较高，其用地相对比较集约。经过多年的实践，已形成一系列经营性土地储备、招标拍卖挂牌的操作流程，交易行为日趋规范。同时，不少地方注重讲究经营性土地上市策略，首选盘活存量土地，存量土地上市首选旧城改造和退二进三的土地；以新增用地上市为辅，基本做到“征地补偿、拆迁安置、社会保障”三者同步到位，严格实现了从“毛地”出让到“净地”出让的转变，土地出让金也按规定实行“收支两条线管理”，坚决杜绝私下减缓免的现象。

4、建立倒逼机制，充分挖掘土地资源潜力。＃＃市高港区国土部门配合税务部门，一方面，对房地产开发企业土地增值税进行清算；另一方面，认真落实城镇土地使用税征收政策。严格高标准的全面征收，对企业产生很大震动，有部分企业因难以承受土地经营使用和保有成本大幅增加，打算转让或分割闲置的土地，有效遏制了空圈土地和浪费土地的行为，批而不用、批少用多的现象迅速减少，利用经济杠杆促进土地集约利用效应明显。

5、建立监管机制，落实建设用地全程跟踪。调研地区在认真执行闲置土地处置政策规定的基础上，落实预防建设用地闲置的业务措施。主要是批后的土地跟踪管理工作，一是在放线交地后，联合土地执法监察部门，重点动态监管建设项目是否改变用途，布局、建筑系数、绿化率是否符合集约使用的要求，发现问题及时制止并限期纠正；二是建立项目竣工联合验收制度，＃＃市、＃＃市高港区、＃＃县会同规划、建设、国土等部门，集中检查批文执行情况，必要时依法予以处置；三是对新出让土地实行预登记制度，一年内发现用地要素变更的，不予正式登记，促进已批土地的集约高效利用。

四、当前主要问题

土地粗放利用现状的形成，是各种社会经济因素共同作用的结果。多年来，各地通过采取行之有效的管理措施，造成土地粗放利用的不少问题得到了不同程度地解决，但从调研的地区看，还存在一些不利于土地节约集约利用的问题。

(一)各项规划相互衔接不够

根据土地利用总体规划的性质与作用，它应具有综合性、战略性、控制性和权威性、其他各类规划应与其协调。但现实的各类规划如交通、水利、城市、生态、旅游等规划，缺乏与土地利用总体规划的衔接与协调。在编制时间、调整范围等方面互不统一，在很大程度上影响、制约了土地利用总体规划的全面实施。

(二)现行土地管理体制与行政管理体制尚有脱节

随着经济体制改革的深化，原有基本建设程序被打破，土地审批权虽然上收到国家和省两级，但供地权，登记发证权等都集中在市、县政府，当国家宏观调控政策与地方经济发展、引进项目出现矛盾时，由于招商引资对地方经济的发展举足轻重，建设项目是地方财政、GDP、税收的重要来源，而国土部门难以参加到项目用地决策过程，市、县国土部门很难顶住压力，基层国土所全程跟踪管理的作用未能充分发挥。

(三)落实行业用地控制标准还不够到位

已颁布的工业项目建设用地控制指标中的投资强度要求，在供地时对谎报、虚报投资的，还缺少明确的审核办法，难以把关控制。用地规模控制标准的落实，需要多部门协同配合，否则在实施过程中难以到位。如城市规划人均用地指标，虽然国家有了明确标准规定，但一些地方在部门文件和具体管理过程中，建设和国土部门意见常有分歧，给用地管理造成漏洞。

(四)农村集体建设用地流转缺乏法律和制度保障

集体土地流转属于物权保护范畴，当前，仅靠效力等级较低的政策和改革试点来推动，在实践中经常遇到现行法律障碍，被流转的集体建设用地，在经济活动中的各项权能受到法律制约。尤其是不少地方出现的自发性流转，亟待规范性的流转程序和办法来切实规范。

五、相关建议

（一）完善批后监管办法。企业对土地的投资强度有很大的不确定性，目前国土部门对企业投资强度主要依据项目可行性研究阶段发改部门提供的文件或批复，而企业在取得土地后工程设计、建设时实际的投资规模往往有变数，国土部门就无法掌握，而且闲置土地认定中，建筑密度、投资强度等因素如何认定，由谁认定等尚无详细的评价办法。建议引入中介机构，对项目投资资金落实情况给予跟踪评价，评价结果作为监管的依据。

（二）增强地方政府节约集约利用的责任意识。要想地方政府对土地利用更加重视支持，就必须有一个科学的政绩评价体系，建议省委、省政府将耕地保有量、基本农田保护、单位GDP和固定资产投资规模增长的新增建设用地消耗列入政绩考核。

（三）细化监管手段强化监管力度。把节约集约用地做到位，建设和完善国土资源规范有序、保障有力、调控有效机制，才能保障科学发展观贯彻落实。国土资源管理部门应从建设项目用地预审或出让条件设定着手，严格审查投资额度，同时参考项目企业的注册资产，由银行出具验资证明，方可批准核准备案，防止虚拟项目总投资。

（四）强化土地利用总体规划管控作用。在一定区域范围内，土地利用总体规划应该高于其他规划。现行的土地利用总体规划是以耕地保护为价值取向，在新一轮土地利用总体规划修编中，土地利用总体规划应体现两个目的：一是落实严格的耕地保护制度，二是必须对规划建设用地特别是城市（县城）建设用地作出严格的控制。一旦土地利用总体规划形成，除特殊情况外，不允许擅自改变。

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充分合理利用有限的土地资源，坚持节约集约用地，是建设节约型社会的重要环节，是保障经济社会可持续发展的迫切需要。为继续强化科学用地观念，严格土地管理，进一步深化土地节约集约利用，根据国家和省关于土地节约集约利用有关文件精神，结合我市实际，特提出如下实施意见。

一、强化规划源头管理，严格耕地保护

扎实开展好新一轮土地利用总体规划的修编工作，注重做好城市规划、村庄规划等专项规划与土地利用总体规划的衔接，强化耕地保护，从规划源头上促进土地的节约集约利用。

（一）扎实开展新一轮土地利用总体规划修编。按照市政府统一部署，扎实抓好第二次全市土地调查，全面掌握土地利用现状，建立好详尽的土地资源数据库，认真开展新一轮土地利用总体规划的修编。及时组织开展好土地利用总体规划的局部修改试点。要体现土地节约集约利用原则，科学处置资源保护和用地保障关系，合理安排各类规划空间，从规划控制入手，促进土地资源的节约集约利用。

（二）加强土地利用总体规划和用地年度计划管理。着力提升土地利用总体规划对各类规划的指导和约束作用，把土地利用总体规划和年度用地计划作为各类规划的重要指标。其它各类规划如涉及土地使用的，特别是市域总体规划、城市总体规划、乡镇和村庄规划，要充分结合土地利用总体规划进行科学论证后对接完善。

（三）加快编制新农村村庄规划。强化村庄规划对新农村建设的指导作用，抓紧编制村镇规划，鼓励建设占地面积小、功能齐全的农民住宅，村级医疗、教育等公共基础设施提倡一楼多层、一楼多用，节约用地。

（四）认真落实土地管理和耕地保护责任制。严格按“政府主要负责人应对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度用地计划执行情况负总责”的总体要求，落实好土地管理和耕地保护尤其是基本农田保护的各项政策规定，强化对耕地保护目标责任制的考核，奖优惩劣，加大对破坏耕地、乱占耕地尤其是基本农田行为的查处力度。

二、强化现有建设用地管理，充分挖掘用地潜力

合理规划和节约使用好现有建设用地，加大对建设用地占而不用、多占少用行为的处置力度，提高建设用地的利用效率，大力开展建设用地开发复垦工作，强化农村土地利用管理，促进节约集约。

（一）加大存量闲置土地盘活处置力度。落实乡镇、街道存量闲置土地盘活任务，强化对乡镇、街道盘存挖潜工作的绩效考核，积极盘活存量、闲置建设用地。加大对闲置土地的处置力度，凡土地闲置满二年的，依法无偿收回重新安排使用；不符合法定收回条件，满一年不满二年的，按出让或划拨土地价款的20%收取土地闲置费（市政府原会议纪要和文件中有关闲置土地处置意见的相关内容不再执行）；对尚未满一年或不属企业自身原因闲置的，由乡镇、街道提出回收政策并重新制订出让方案，按照一事一议报市政府联席会议审定。盘活后重新出让收取的出让金净收益全额返回乡镇、街道。

（二）积极开发利用废弃矿山和低丘缓坡地。逐步拓展存量建设用地和未利用地的开发利用范畴，把废弃矿山地、窑基地及废弃公路、煤场等土地的盘活利用纳入工作重点，根据区位、面积等特点，有机开发，灵活利用，鼓励将废弃矿山、低丘缓坡地直接用于建设用地项目。制定完善废弃矿山、低丘缓坡地开发利用政策，提高开发积极性。

（三）充分挖掘农村建设用地潜力。按照居住集中、工业集中和农田集中的原则，强化农村用地管理，促进新农村建设。

1、加强农村私人建房用地管理。严格执行农村私人建房一户一宅和户均限额标准，控制农民超用地标准建房，农民新建住宅，原则上使用本村内的空闲建设用地、调剂宅基地和低丘缓坡地的非耕地，鼓励原基翻建。落实好建新拆旧和先拆后建原则，鼓励有条件的城郊结合部村和其它行政村集中连片建造农民公寓楼。加强农村分散居住点的归并整合，严肃处理变相分户和乱占乱用行为，逐步清理历史遗留的一户多宅问题。

2、严格控制农村建设用地规模。依法、有序开展村庄整治和新农村建设，通过典型引路和政策引导，鼓励利用现有建设用地开展各项新农村建设。强化农村建设占用耕地的审批和管理，严格农村建设用地总量控制，以乡镇、街道为单位，整治后的行政村建设用地总面积之和不得大于原有建设用地总面积之和。

3、大力开展宅基地整治复垦工作。进一步加强村庄整治和建设用地复垦力度，每年下达以农村宅基地整治为主要内容的建设用地复垦任务。鼓励自然村整村拆迁、高山村移民，建立建设用地异地有偿代垦和建设用地复垦与年度用地计划下达、经营性用地出让捆绑保障机制，适度调整指标回购价格，增强村、镇开发利用建设用地的积极性。

三、强化工业用地管理，提高投入产出效率

进一步完善适合我市的产业政策，提高工业项目用地准入门槛，加强项目管理，提高工业用地利用水平。

（一）进一步加强项目管理

1、优化产业结构，严格投资项目管理。提高高新技术产业及调整产业结构项目的用地比例，严格执行国家《限制用地项目目录》和《禁止用地项目目录》。严禁向淘汰类工业项目供地，从严控制限制类工业项目供地，优化向高新技术产业、先进装备制造业、运用先进设备和技术改造传统产业项目供地。对禁止类项目，发改、经贸部门不予审批、核准或备案。

2、强化项目规划编制、实施管理。在安排和引进项目时，要对项目的选址和用地规模、经济技术指标进行充分论证，优化建设项目用地方案。在各类建设项目规划编制、审批及项目建议书、可行性研究等前期方案审查阶段，将土地节约集约利用作为重点审查内容。因城市建设需要对已出让用地的规划指标进行调整时，原则上不得扩大用地规模，应通过适当提高容积率的办法压缩用地规模。

3、鼓励拓展地下空间。树立新的资源观念，提高对立体空间资源的认识。规划、建设、国土等部门要加强城镇地下空间开发利用的政策研究。在保障人防、城市公共安全设施建设和消防要求的同时，充分利用地下空间安排市政配套设施，鼓励项目建设单位对地下空间进行综合开发和利用，鼓励工业项目开发建设地下空间作为地上建筑配套或附属设施。

4、提高存量工业用地利用率。积极鼓励企业对现有工业项目加大投资力度，提升生产技术水平。对原出让或划拨的存量工业用地，在符合城市规划、不改变原用途的前提下，经批准在原用地范围内新建、改建、扩建工业生产项目，利用现有厂房加层或翻建多层厂房的新增建筑面积，在市政府已定奖励政策《*市人民政府关于进一步加强工业建设项目集约用地管理的意见》（虞政办发〔2004〕202号）基础上，再予以每平方米20元奖励；在城镇规划区非化工企业内，利用现有绿地和行政办公设施建造民工公寓可适度放宽。压缩现有绿地或利用空闲土地新建生产厂房，且投资强度、建筑容积率等指标符合省、市规定的，增加建筑面积部分不再补缴土地出让金和城市配套费，再予以每平方米30元奖励。奖励政策在乡镇、街道和“两区”审核的基础上，报发改、经贸、规划、国土等部门认定后，由经贸、财政部门负责兑现。

（二）进一步提高供地门槛

1、强化建设用地控制指标管理。固定资产投资强度和容积率严格按照《浙江省工业建设项目用地控制指标（修订）》的规定标准执行（工业建设项目供地控制指标详见附表）。除特殊行业项目外，工业用地容积率一般不得低于1.0，无行业特殊要求的新建工业项目用地，应建造3层及以上多层厂房，一般不得建造单层厂房。企业内部行政办公及生活服务设施用地面积不得超过工业项目总用地面积的7%，从严控制危险化学品生产企业办公及生活服务设施用地。建筑面积不得超过项目总建筑面积的10%，绿地率除特殊行业外，原则上不得超过15%。已公开出让成交的地块建设单位在审批项目和办理规划手续时，凡容积率、绿地率、企业内部行政办公及生活服务设施用地面积比例等指标不符合出让要求的，发改、经贸、规划、国土等部门不得办理项目立项、规划、用地审批等手续，待调整到位后办理手续，影响建设周期的由企业自负责任。对占有多处土地的同一企业，其部分土地尚未落实项目投资建设的、项目已建成或在建但投资强度、容积率低于规定标准的，严格控制新增用地。

2、明确项目投入产出要求。工业项目在投产后的第一个完整生产年度内投入产出比（即年度销售收入与项目固定资产总投入之比）应达到1：1以上，亩均工业产出值（项目年度工业生产总值/项目总用地面积）应达到相应规定要求。未达到要求且能核减用地面积的，应予核减并按原出让价格收回，不能收回的，暂停办理房产登记，待限期追加投资、提高土地产出率后，再予办理房产登记。

3、严格执行工业用地区域出让最低价标准。根据虞政发[20*]66号文件规定，从20*年1月1日开始按调整后的工业用地区域出让最低价执行，全市工业用地的出让价格不得以土地取得来源不同、土地开发程度不同等各种理由对规定的最低价格标准进行减价。

4、建立工业项目供地与节约集约利用水平捆绑考核机制。根据区域不同情况，由经贸、国土等部门会同乡镇、街道制定相应的土地利用节约集约区域考核标准，将土地供应与节约集约用地情况挂钩，特别是将新增用地计划指标和存量土地消化利用情况挂钩，建立长效的评估激励机制。对土地集约利用度较高的地区，倾斜安排下一年度土地利用计划，优先办理农用地转用手续；对土地利用集约度不高、未达考核标准的地区，暂停办理该地区的用地审批手续，或相应核减用地指标。对工业用地公开竞买的申请人，原已在*市内取得工业用地国有土地使用权的，发改、经贸、国土等部门要对该企业原厂区土地开发利用指标进行综合考评，达到规定标准方可确认报名资格。

（三）进一步完善土地出让管理

1、完善工业项目土地出让合同条款。进一步完善工业项目用地《国有土地使用权出让合同》的补充条款。工业项目动工期限统一调整为成交确认之日起6个月。成交后12个月竞得人未能按规定办理规划、立项、环评、安评、用地等审批手续的，取消竞得人资格，不予退还竞买保证金，收回国有土地使用权。用地面积15亩（含）以下的建设期限为18个月，30亩（含）以下的建设期限为21个月，75亩以下建设期限为24个月，75亩（含）以上项目建设期限为30个月(建设期限包含动工期限)。因规划调整、土地交付等不属企业自身原因及一些不可抗力造成延期的项目，经乡镇、街道、两区审核后视情予以延长建设期限，但最长不得超过1年；对其他已经动工建设但因企业自身原因未能按期完工的项目，视情予以延长预约土地证有效期，建设期限仍按原执行。

2、严格控制工业用地改变用途。工业用地不得擅自改变用地性质。如遇城市规划调整，应在终止原项目后，依法收回土地，并根据新的规划用途重新办理建设项目审批手续。对城市规划已明确可调整为经营性用地的工业用地，地上建筑由建设拆迁部门实施拆迁，土地以招拍挂方式重新出让。未经批准擅自改变规划审批用途的，由城市管理行政执法部门会同规划、建设、国土等相关部门依法查处。

3、规范完善工业用地使用权转让行为。鼓励因企业经营不善或其它原因需要进行的工业用地使用权转让，但必须达到规定投资额的25%以上（不包含土地价款），规划、建设、国土等部门要对土地使用权转让实施前期审核把关；对行政划拨、拆迁安置企业协议出让和近期城市建设需要进行整体改造区域的工业用地转让，必须经所在地乡镇政府和街道办事处或杭州湾*新区、经济开发区管委会先行审查，方可到规划、建设、国土等部门办理相关土地、房产转让手续。对不符合法定转让条件或城市建设改建区域的工业用地及其房产，规划、建设、国土等部门不得办理房屋所有权、土地使用权变更登记。

四、强化城市基础设施和经营性用地管理，提高土地利用效率

优化城市用地结构，科学规划、合理布局城市建设项目，严格控制基础设施建设规模，提高经营性用地利用水平，促进节约集约用地。

（一）优化城市用地结构，提高城市土地利用效率。科学编制和严格实施城市总体规划、控制性详细规划和土地供应计划。对建筑高度、容积率没有特别限制的区域，在符合城市规划的前提下，适度提高建筑高度和容积率。强化对“城中村”改造的引领和管理，“城中村”集中改造采取组团公寓式安置。

（二）切实推进基础设施建设节约集约程度。编制交通、能源、水利等基础设施建设规划，充分考虑各类基础设施的空间布局和相互补充，防止出现重复建设和不合理建设。严格控制基础设施用地规模，优化设施方案，原则上执行城市公建项目建设用地定额下限标准，尽量少占耕地尤其是基本农田。进一步调整城市规划区、“两区”、中心镇集镇主干道路和新农村建设道路设计标准，严格控制道路宽度，在符合道路交通安全要求的前提下，缩减绿化带用地标准，减少道路带征土地面积，节约新增土地。

（三）着力提高经营性用地项目土地利用节约集约程度。根据土地利用总体规划、城市规划和年度用地计划，合理编制经营性用地年度出让计划，提倡使用存量闲置土地实行经营性用地出让。鼓励经营性用地向空中要土地。加强经营性用地项目的在建监管和验收管理，明确合同履约权责，严格验收标准，加强对超期限建设、不符合控制指标建设的处罚力度。

五、进一步完善土地节约集约利用的保障措施

制定推进土地资源节约集约利用的产业政策、价格政策、财税政策和投资政策等，明确推进目标、推进重点和保障措施，落实政府、企业、社会团体等的各自责任。建立由相关部门参加的联席会议制度，负责专项规划的实施和跨部门的协调推进，对有关体制、机制、政策和技术标准等方面进行充分衔接。明晰企业、社会团体等单位和个人节约集约用地的义务和权责，提供有利于企业、社会团体和群众推行节约集约用地的公共服务平台。

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一、明确目标要求和责任主体

（一）总体要求：以科学发展观为指导，以挖潜节地为突破口，按照“节约、集约、高效、挖潜”的总体要求，盘活存量土地，加大闲置土地处置力度，提高土地利用效益，促进经济快速发展。

（二）主要目标：年全市每年盘活存量建设用地不低于1000亩。通过五年努力，全市土地利用强度提高75%。

（三）责任主体：各镇（街区）为盘活存量土地责任单位，行政主要领导为第一责任人。市国土资源局负做好协调、调度、监督、指导等工作。

二、落实盘活存量工业用地政策

（一）对符合当前规划要求，未构成闲置土地条件，但投资强度、容积率不足的存量工业用地，按以下方式盘活：

1、不存在空闲土地的，由所在地镇（街区）与企业签订限期增资建设协议，企业按承诺批准的投资强度、容积率在规定时间内完成建设。

2、存在空闲土地的，按以下四种方式处理：一是企业自愿投入的，由所在镇（街区）与企业签订限期增资建设协议，并督促其执行，企业承诺按批准的投资强度、容积率等在规定时间内完成建设。二是企业无力投入的，由镇（街区）协助招商，通过合作、合资等方式在约定时间内完成建设。三是企业无项目的，由镇（街区）协助招商，通过联建、自建等方式建设标准厂房。四是企业无力投入、无项目的，镇(街区)要积极引导其退还土地，由政府收购后重新公开出让。政府收购土地起始面积为原出让土地面积的50%或单宗土地5亩以上。整体收购的，以现行基准地价为指导，以评估价格为参考，按土地市场价格协商收购；部分收购的，收购补偿标准为收购土地范围内，企业实际支付的土地出让金各类规费、银行同期存款利息、上述各项费用10%的增值收益和地上建筑物及附着物评估价格；收购土地增值税由被收购方缴纳。

3、闲置土地企业积极配合镇（街区）盘活存量土地的，土地出让合同约定投资强度、容积率不足的违约金不再收取，否则依法足额收取违约金。

（二）对已构成闲置土地条件的存量工业用地，按以下方式盘活：

1、闲置1年以上2年以下的，按合同约定收取违约金，并收取土地出让总价款20%的土地闲置费。

2、闲置2年以上的，政府依法无偿收回土地使用权，对地上建筑物及附属物给予适当补偿后，纳入政府土地储备，重新公开出让。土地出让金不予退还。

（三）对因规划、征地、拆迁等原因导致已经批准征收2年以上不能实际交付土地使用的，由所在镇（街区）会同各相关职能部门协调尽早交付使用。对多方协调无法解决且符合国家有关土地盘活政策的项目用地，退还原集体经济组织，由市国土资源部门报省国土资源厅进行指标置换，异地重新公开出让。

（四）对单位破产、停产、关闭或限制使用的存量工业用地，由政府进行依法补偿后收回，组织公开出让，重新安排项目。

（五）对因土地使用期限届满，土地使用者未申请续期或申请续期未获批准的，由政府依法无偿收回土地使用权，对地上建筑物、构筑物及其附属物给予适当补偿。

三、消化历年批而未供（用）土地各镇（街区）在安排项目落地时，原则上应安排在农转用批而未供（用）土地上。有批而未供（用）存量土地的镇（街区），市政府原则上不予安排新增建设用地指标。各镇（街区）和市直有关部门对已办理农转用手续的项目用地，督促企业加快办理供地手续，并加强服务。对当年起前三年供地率依次达不到95%、90%和80%的镇（街区），市政府停止其土地审批业务。

四、完善盘活存量土地工作激励措施

（一）在符合城市规划的前提下，鼓励企业对现有厂区进行土地资源挖潜利用。企业在现有厂区内改建、翻建厂房，免收城市基础设施配套费（供热设施配套费除外）、防空地下室易地建设费；在现有厂区内扩建、新建厂房，按现行标准减半收取。建设3层以上厂房的，3层以上（含3层）免收城市基础设施配套费（供热设施配套费除外）、防空地下室易地建设费。

（二）加大对“零增地”技术改造和技术创新项目的财政支持力度。市政府安排一定的财政专项资金，对利用现有厂房、土地或淘汰落后生产能力实施的“零增地”技术改造

和技术创新项目予以扶持。

（三）实施节约集约用地、盘活存量土地与年度用地指标分配相挂钩的鼓励政策。对土地节约集约利用效益较高、盘活存量土地工作力度大、效果明显的镇（街区），适当增加用地指标。

（四）盘活存量工业用地后重新出让的土地，其出让金除必须提取的规费外，净收益全额核拨所在镇（街区），用于基础设施配套建设等。

五、建立推进盘活存量土地工作长效机制

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市人常委会：

受市政府委托，向本次会议汇报我市贯彻实施《土地管理法》的情况，请予审议。

我国第一部《土地管理法》是1986年颁布的，今年是20周年。期间经过了2次修正、1次修订。我今天汇报的，是1998年修订、2004年修正的新《土地管理法》（以下简称新法）的贯彻实施情况。

一、贯彻实施《土地管理法》基本情况版权所有

新法实施以来，我市出台了《关于对市区土地实行五统一管理的通知》、《××市国有土地使用权招标拍卖办法》、《关于进一步加强市区土地市场管理促进经济发展的通知》等20多个规范性文件，建立健全了一系列制度，土地管理工作逐渐步入了法制化、制度化的轨道。

（一）宣传力度不断加，社会各界的依法用地意识逐步增强。新法出台以后，我市把对新法的宣传作为“三五”普法、“四五”普法的重要内容，坚持“6.25”全国土地日集中宣传与日常宣传相结合，采取举办培训班、召开座谈会、发放宣传材料、举办国土资源杯“歌唱××”歌曲创作赛和土地管理电视知识竞赛等形式，对新法进行广泛深入宣传。1999年以来，全市举办培训班100多期，培训1.5万人次，召开座谈会70多次，发放宣传材料70多万份。通过宣传，各级领导、用地单位和广群众对新法的认识不断提高，资源忧患意识、依法用地意识明显增强，有力地促进了新法的顺利实施。

（二）耕地保护机制不断健全，耕地保护力度不断加。一是建立耕地保护责任制和目标考核办法，明确各级耕地保护的目标和责任。特别是在基本农田保护方面，市、县、镇、村、农户逐级签订了基本农田保护责任，全市共签订55万份，确保责任落实到人，措施落实到位。二是建立健全了耕地占补平衡制度、缴纳耕地开垦费和新增建设用地有偿使用费制度、基本农田保护区管理制度、监督检查制度等制度，并严格执行基本农田“五不准”等上级关于耕地保护的各项政策，实现了耕地保护工作的制度化、规范化。三是力实施土地开发整理复垦工作，增加有效耕地面积。“十五”期间，我市争取国家级、省级土地开发整理项目26个，争取资金2.2亿元，全市通过开发整理复垦增加耕地3000多公顷。1997年土地利用总体规划修编时，确定我市耕地保有量为192969.12公顷，基本农田面积为169943.86公顷，基本农田保护率为88.1%。到2005年，我市经审批的建设用地，连续7年实现耕地占补平衡，基本农田保护率始终保持在88.1%以上。

（三）土地市场不断规范，土地资源的市场化配置程度不断提高。一是建立土地储备制度。市及各市国土资源部门都成立了土地储备中心，通过收回、收购等方式储备土地，并制定土地供应计划，根据市场情况，适时推向市场，起到宏观调控土地市场的作用。二是建立国有土地使用权招标拍卖挂牌出让制度。2000年，市政府出台了《××市国有土地使用权招标拍卖办法》；2001年，又出台了《关于进一步加强市区土地市场管理促进经济发展的通知》。两个文件都明确规定，对商业、旅游、娱乐、房地产开发等经营性用地，必须采取招标拍卖挂牌方式出让。2002年，各市区都建立了经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让制度，率先在全省全面实行。2002年以来，国土资源部门建立健全了局长办公会集体会审出让底价制度、现场监督公证制度、监督管理方案审批备案制度、公告和信息披露制度、拍卖底价和竞买人报名保密制度等制度，不断完善工作程序，使“招拍挂”工作规范运行，国有土地的资产价值得到充分显现。2005年，我市又进行了工业用地招标拍卖挂牌出让试点。2005年，全市“招拍挂”出让经营性土地129宗，实现政府纯收益9.5亿元，占土地总收益的比例由2000年的6%提高到59%。三是建立地价管理制度。2000年，我市将市区土地划为7个级别，制定了相应级别不同用途的基准地价。随着经济的发展和城市基础设施状况的改善，2001年和2004年，又对土地级别和基准地价进行了两次调整，使地价水平与经济发展水平相适应，保证了国有土地资产的保值和增值。对采取协议方式供地的，供地价格均以基准地价为基础依法进行评估，并经国土资源部门集体会审确认，保证了土地出让的公平、公正、公开，确保国有土地资产不流失。四是建立国有土地使用权挂牌转让交易制度。市及各市都建立了土地交易市场。除城镇居民住房、法院判决等国有土地使用权转让外，对其他国有土地使用权转让实行在交易中心挂牌交易，对申报的转让价格低于实际评估价格20%的，政府行使优先购买权。该制度的建立，培育和规范了土地二级市场。土地市场建设的不断深化，使土地资产收益逐年幅度增加。2005年，全市实现政府土地纯收益16.3亿元，是2000年的10倍。

（四）征地管理不断加强，被征地农民的合法权益得到有效保障。重点强化了四项措施：一是规范征地程序。凡是征地前没对土地补偿标准进行听证或测算征地标准达不到我市最低标准的，国土资源部门一律不受理征地审批报件。二是依法适当提高征地补偿标准。新法出台后，我市对征地补偿标准进行了3次调整。2000年，市政府办公室下发17号文件，将市区征用土地年产值标准和地上附着物标准提高了20%左右。2005年，市政府办公室转发《省政府办公厅关于调整征地年产值和补偿标准的通知》，规定城市规划区内耕地年产值最低标准环翠区为每亩1800元，荣成市、文登市为每亩1600元，乳山市为每亩1400元；城市规划区外耕地最低年产值标准为每亩1000元。土地补偿费和安置补助费标准，两项合计不得低于亩产值的16倍。为有效解决征地中同地不同价的问题，使征地工作更加公平合理，并进一步提高征地补偿标准，按照国土资源部和省国土资源厅的统一部署，从2005年下半年开始，国土资源部门在全市组织开展了征地区片综合地价和征地统一年产值标准制订工作。在城市规划区内征地的，适用区片地价；在城市规划区外征地的，适用统一年产值标准。市区区片地价分了10个区片、5个级别：分别是每亩8万元、7万元、5万元、4万元和3万元；统一年产值分了5个区域，标准都是每亩1300元，补偿倍数分别是23倍、22倍和20倍。目前各市区全面完成了制订工作，待省上批准后公布实施。三是严把征地补偿关。从2004年开始，对新增建设用地，供地报件中必须附被征地村出具的土地补偿费到位证明和被征地农民领取补偿费的证明，否则国土资源部门不予受理和批准供地。四是做好失地农民的安置工作。我市先后采取了货币安置、农业安置、留地安置、转权让利、土地入股等安置方式。为从根本上解决失地农民的生活问题，2004年，市政府下发《关于建立失地农民基本生活保障制度的实施意见》，通过“政府出一块、村集体补一块、农民个人缴一块”的方式，把失地农民的基本生活纳入社会保障体系，实现保障的社会化。目前各市区都根据实际情况出台了相关政策。

（五）执法监察机制不断健全，土地执法力度不断加。市县两级国土资源部门都成立了执法监察科，组建了执法监察支队和队，建立了市、县、镇、村四级土地动态巡查网络，制定了《××市土地动态巡查办法》，与公安部门建立了联合执法机制，对土地违法案件做到早发现、早制止、早处理。2001年以来，扎实开展了城市房地产开发建设用地清理整顿、土地卫片执法检查、土地市场秩序治理整顿、开发区清理整顿等集中治理整顿工作，全市共制止土地违法行为500多起，立案查处土地违法案件930余件，拆除违法占地建筑面积11万平方米，有力地规范了土地市场秩序。截至2005年，市国土资源局连续3年被市整规办评为整顿和规范市场经济秩序先进单位；2004年，被山东省整规办评为土地市场秩序治理整顿先进集体。

（六）土地调控力度不断加，促进了全市经济的平稳运行。2003年，国务院把国土资源部门定位为宏观调控部门，把土地作为宏观调控国民经济的重要手段，下发了国发〔2004〕28号和〔2006〕31号文件，制定了一系列土地调控的措施。对此，我市态度鲜明，行动积极，措施果断，一是严格执行国家产业和用地政策，从严控制新增建设用地。做到“三禁止、一严格”，即禁止向违背国家产业政策、高耗能高污染、违反土地利用总体规划和城市建设规划的项目供地，严格控制列入国家产业政策限制类的项目用地。二是严格按照上级要求，认真开展2006年新开工项目用地清理工作。今年国庆节期间，市国土资源局组成7个督导检查组，进驻各市区，对新开工项目逐个进行土地报件档案和实地现场督导落实。对10个违法占地项目全部依法进行了查处，其中依法拆除的4个，没收的3个，移送公安机关立案处理的3个，恢复土地原状的1个；对8个项目进行了罚款；给予党纪、政纪处分的责任人10人，追究刑事责任的2人，做到了既处理事，又处理人。10月16日，我市新开工项目清理工作顺利通过国务院督查组的检查验收。

（七）服务功能不断增强，对经济社会发展的保障能力不断提高。一是强化窗口办文工作，提高服务效率。各级国土资源部门都建立了窗口办文制度，把土地审批事项纳入窗口管理，实行“受理”与“办理”分开。依托城镇地籍信息系统，把城镇居民土地登记发证时限由法定的2个月缩短到15分钟以内，极地方便了市民。2003年，市国土资源局办文窗口被省国土资源厅和市直机关工委分别评为“优秀办文窗口”和“文明窗口”；2002年—2005年，连续4年被市行政审批中心授予“群众最满意窗口”称号。二是坚持开源节流，力推进土地节约集约利用。在节约用地方面，全市通过旧城改造、治理“城中村”和“空心村”、处置闲置土地等措施，盘活土地1.6万多亩，节约土地7000多亩。在集约用地方面，2005年，市政府下发31号和38号文件，对30个类别工业项目用地的投资强度、建筑密度、容积率、绿化率做了详细的规定。依据这两个文件，国土资源部门在用地审批中严格把关，对达不到我市土地集约利用控制标准的，坚决不予批地或核减用地面积。我市土地节约集约利用工作得到省政府的充分肯定，2006年，全省土地利用管理工作暨节约集约用地先进企业表彰会议在我市召开，我市金猴集团、万得集团、三角华盛轮胎、华力电机等8家企业受到表彰。三是千方百计保证项目落地。2003年以来，我市共争取审批建设用地8.3万亩，综合全省各市城市面积和经济发展、财政收入等因素（这些因素是省上分配用地指标时的参考依据），批地总量排在全省15个市（除济南、青岛外）前列。坚持有保有压、区别对待的供地政策，实行“五个优先”，即优先保证国家、省、市重点工程，教育、卫生等经济社会发展薄弱环节，高科技项目，重点利用外资项目以及资金到位的项目用地。

2003年，市政府被省政府评为全省实施2001-2002年度国土资源管理目标责任制先进单位。2002-2005年，市国土资源局连续4年被××市委市政府评为先进单位；2003年，被省国土资源厅评为全省国土资源管理工作先进单位；2004年，被人事部、国土资源部授予“全国国土资源系统先进集体”称号；2005年，荣成市国土资源局、文登市国土资源局被省人事厅、国土资源厅授予“全省国土资源系统先进集体”称号。

二、土地管理中存在的困难和问题

（一）社会各界特别是个别地方领导依法用地意识有待进一步增强。个别地方把发展同多占地划等号，认为发展就要多占地，多占地就是发展。有的地方用地根本不把土地利用总体规划放在眼里，想开发哪块就开发哪块，投资商看中哪块就给哪块，不管符不符合规划，不管有没有用地指标，也不管是不是基本农田，对国土资源部门的依法制止和规范，他们认为是阻碍经济发展。有的地方甚至搞“毁地招商”，什么项目也没有，把地推平了再说。有的乡镇以租代征违法用地现象比较突出。

（二）土地节约集约利用水平有待进一步提高。近年来，我市在优化土地资源配置、推进土地节约集约利用上进行了不懈地探索，积累了一些成功的经验。但从总体上看，社会各界节约集约用地的意识还不强，土地节约集约利用还停留在较低水平。开发区中工厂建一层厂房的较多，有的还讲排场，建花园式工厂，搞面积绿地，土地利用效率较低。土地闲置浪费的现象比较突出，不是有项目没地，而是有地没项目，不是土地制约了经济发展，而是有些地方土地的闲置荒芜引起了群众的不满。土地集约利用的审批考核机制有待于进一步健全，有的企业不是根据投资强度确定用地面积，而是虚报投资强度到国土资源部门骗取多批地；批地后，一些用地单位没有按照规定的标准进行投资、建设。

（三）征地中损害农民利益的现象仍然存在。发展经济、推进工业化必须要占用农民集体土地，但是农民集体土地转为建设用地的过程，应当是农民分享工业化、城镇化成果的过程，应当有利于增加而不是损害农民的利益，应当有利于缩小而不是扩城乡的差距。但有的地方领导干部脑子里缺乏这种观念，截留、挪用征地补偿费的现象依然存在，甚至违背农民意愿强行征地。造成征地纠纷不断发生，农民上访不断出现，影响社会稳定。据统计，因为征地问题引起农民上访占土地量的40%。从反映的情况看，有的地方的征地行为作风粗暴、性质恶劣，庄稼眼看就要收了，一夜之间强行把地推平，这种做法必须纠正。

（四）土地历史遗留问题较难处理，亟待妥善解决。近年来土地方面暴露出来的历史遗留问题较多，其中最突出的有三个方面：一是原来出让的土地，后来由于《森林法》的有关规定或者规划调整为绿地等原因，使土地使用者不能按原用途使用，形成遗留问题，比如初村北海、张村沿海等1.3万亩土地。土地使用者纷纷要求解决，处理难度很。二是乳山银滩开发区于1992-1993年越权批准出让的一些土地，现在还有1万亩左右由于当时没有确定具置而空挂，用地单位都来找，难以解决。三是以前有的乡镇搞以地生财，把地擅自卖给开发商，由于没经过转用征收，不能办理正常的用地手续，前任领导把收开发商的钱挪作他用，换届后下一任领导不承认，现在开发商想办理用地手续，符合规划的没有资金，不符合规划的办不了手续。

三、今后我市土地管理的思路和措施版权所有

今后我市的土地管理工作，将以这次市人常委会审议《土地管理法》贯彻情况为契机和动力，紧紧围绕市委“1161”工作思路和目标，认真贯彻崔曰臣记、宋远方市长、刘命信副市长今年10月9日到市国土资源局调研时的重要指示精神，规范管理，高效服务，开拓进取，扎实工作，为全市经济社会又快又好发展提供可持续的土地保障和优质高效服务，重点做好五个方面。

（一）严格保护耕地，保障粮食安全。一是按照科学发展观的要求，认真开展土地利用总体规划修编工作，使修编后的规划既有利于保护耕地，又为经济发展留出合理的用地空间。二是严格落实耕地保护目标责任制。定期对耕地和基本农田的保护情况进行检查考核，进一步强化各级人民政府主要领导对土地管理和耕地保护的责任。按照“基本农田标准化、基础工作规范化、保护责任社会化、监督管理信息化”的总体要求，严格保护基本农田，坚决制止通过修改土地利用总体规划等方式规避占用基本农田报批的违法行为，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量不降低。三是力实施土地开发整理复垦。积极申报部级、省级土地开发整理复垦项目，争取专项资金。认真落实《××市土地开发整理复垦专项资金管理暂行办法》，加强对专项资金使用情况和项目实施情况的监督检查，并全面推行项目招投标管理，实现土地开发整理复垦的规范化运作。

（二）节约集约用地，提高土地综合利用率。加宣传力度，彻底转变粗放的用地观念和习惯，提高社会各界的节约集约用地意识。加强建设用地审批管理，建立健全土地集约利用考核评价办法和体系，遏制圈占土地和粗放用地。一是批前严格审查。建设项目办理立项手续前，由项目所在地的国土资源部门进行用地预审，未经用地预审的，一律不予转报批次用地和批准供地。二是批中严格把关。对超过规定用地定额标准或达不到我市集约利用控制标准的，压缩用地面积或不予批准用地。三是批后严格监管。建立新批土地信息库和跟踪检查台帐，建立新批用地项目现场公示制度，及时向建设单位下发提示和督促建设通知，定期跟踪检查，防止土地闲置。把企业现有土地利用情况作为新增供地的重要依据，对土地利用率高的企业，在新申请用地时优先安排；对达不到节约集约用地规定标准的企业，暂缓新的用地审批，待其将原有土地达到节约集约利用标准后，再考虑新的用地审批，促进企业节约集约用地。

(三)拓宽用地空间,保障经济发展。一是立足内涵挖潜，彻底清查、充分利用批而未供的土地、闲置土地、空闲土地等存量土地，提高土地利用率。二是继续争取农村建设用地整理与城镇新增建设用地挂钩试点工作，通过农村建设用地减少和城镇建设用地增加，优化城乡用地结构，拓宽城市用地空间。三是全面摸清全市范围内可利用的盐田、废弃虾池和沿海滩涂，在充分做好环境影响论证和符合规划的前提下，区别不同情况，采取灵活有效的方式加以利用。四是加向上沟通协调力度，积极争取国家、省上预留的建设用地指标，缓解土地供需矛盾。

（四）加强和改进征地管理，维护农民利益。一是把提高征地补偿标准落到实处。征地统一年产值和区片地价批准公布前，严格执行威政办发〔2005〕69号文件规定的征地补偿标准，确保被征地农民的生活水平不因失地而下降。征地统一年产值和区片地价出台后，严格按照新的标准执行，切实解决征地标准偏低和同地不同价的问题。二是严把征地补偿关，确保征地补偿费及时足额到位。征地补偿安置费用不落实的，一律不予受理上报省政府批次征地报件；征地补偿安置费用不到位的，一律不批准供地。探索建立征地补偿款预存制度和统一收缴、发放机制，减少发放环节，防止截留、挪用。