环境治理概念范文

导语：如何才能写好一篇环境治理概念，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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一、建立完善执法制度机制

为促进执法工作规范有序开展，提高案件办理质量，支队成立后，立即组织执法人员依据《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政强制法》《农业行政处罚程序规定》等相关规定制定了《**市农业行政执法工作程序规范》《**市农业行政执法人员行为规范》《**市农业行政执法工作备案制度》《**市农业行政执法岗位责任制》《**市农业行政执法全过程记录制度》等五项重要执法工作制度，为接下来执法工作的有序开展提供了制度保障；为保障支队依法行政、科学施政，充分保障当事人的合法权益，支队制定了《**市农业行政执法案件集体研究讨论委员会制度》《**市农业行政执法督查检查》《**市农业行政执法群众举报监督》《**市农业执法监督及过错追究制度》，所有涉及行政处罚的案件，根据违法案件事实、案件性质、经济损失状况及社会危害程度等要素，一律由支队行政执法案件委员会集体讨论裁定。会议实行民主集中制，遵循少数服从多数的原则，形成科学有效的监督制约机制，加强执法监督和群众监督，坚持错案一追到底，全力做到公平公正。在制度机制的引领下，支队办理的12件行政处罚案件，无一起进行行政复议或行政诉讼，全部依法依规履行完毕。

二、注重执法人员本领提高

为了充分保障当事人的合法权益，支队全体执法人员学习掌握支队编制的《农业执法学习手册》，每周五由各大队执法人员对各自执法领域的工作要点、工作开展的方式方法进行讲解，通过法律法规讲解，互相学习，各大队能快速了解各口业务，鉴于工作量比较大，支队要求每位执法人员至少掌握一门其他大队的执法内容及工作方法；在能力提升的同时，为了提高工作效能，让每位执法人员知道自己的工作内容，确保开展执法工作无死角，组织工作人员认真对照职能职责，逐条逐项制定《支队全年执法工作计划》，明确了6个重点工作、8个专项整治行动，执法计划做到了明确时间节点。突出检点，稳步推进支队全年执法工作的实施。

三、提升为民服务能力

1.提升服务意识。要求每名工作人员树立“以人民为中心，让群众更满意”的服务理念，工作中做到笑脸相迎、热情服务，做到“条件具备马上办、资料未全灵活办、紧急事项突击办、特殊情况预约办、群众需要入户办”。针对购机高峰的春秋两季，我们采取电话预约，8小时以外和节假日正常受理；对边远地区，群众来往不便的，我们上门入户办理，确保服务到位。

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【关键词】环境治理，大气污染管理，创新模式创新方法

生态环境是公共产品，也是最公平的福祉。作为代表现代文明水平的城市，比如天津市，现面对着严峻的大气形式，如何创新大气环境治理系统，实现社会、文化和环境保护的协调发展方法，将是我们生态文明建设急需解决的理论与实践的问题。

一、城市大气环境治理的重要性

首先，考虑到相反发展的环境和经济，提出快速解决空气污染问题和处理城市大气条件需要360度无死角全过程管理。而作为一种理论体系或研究方法，城市空气环境治理和改革方法管理着高度人为的城市主体的大气环境，并不断改变管理理论，系统和方法以实现环境，并且实现合作发展和持续改进经济的决策过程。其次，就理论和创新而言，它可以表明“业务创新可以提高生态效率”这一假设。基于新系统经济学的原理，构建了既有利于方法又有利于经济的理论框架体系。基于持续改进的理论，建立的自给自足，完整的动态环境管理系统还可以内生地驱动八个系统的有序循环，从而改善环境和经济，实现持续发展的协调发展。再次，作为评估环境执法后果的主要方向，高层政府与污染公司之间的对立可能是周期性的特征。如果“环境管理影响因素”看起来相对不规则，这意味着政府正在推动环境质量的变化，那么以环境为导向的评估可以迅速形成一种稳定策略。在基于高度评价的评级系统中，累积罚款可以达到进化的平衡。第二，地方官员的晋升困难，基于地方基层官员“完全理性的人”方法，使用来自中国北方城市的面板数据建立衡量体系的假设。不影响环保性能。因此，有必要改变这种由GDP决定的评级模型，以改善大型和小型高管人员的绩效评级系统。最后，环境消极主义与环境悲积极主义两者都有其自身的原因并具有一定的局限性。除了利用这两种观点的理性因素之外，我们还需要避免这些缺点，对环境问题提供全面和客观的理解，并提供对环境治理有用的指导体系。近年来，我国一些城市区域一般达66-160天了。2017年5月，空气质量根据城市居民问卷调查显示，多数居民对于目前的空气质量感到不满，高达2%的居民希望京津冀地区的空气质量能够在2021年达标可达到。从2018年以来，国务院及环境保护部(以下简称环保部》等部门都出台了多项大气污染防治系统。2013年1月1日，该方法被反复称为新《环境保护法》的“历史上最严格的”方法，该方法规定了严厉的行政处罚，例如每日罚款和环境责任。2015年8月，国民议会常务委员会修订并通过了新的《空气污染控制法》。这导致对空气污染行为的惩罚增加，并增加了政府对污染控制的责任。2013年5月至2014年，省、自治区和直辖市在引入“十项大气条款”后迅速做出了反应，并以每个地方政府的名义制定了地方空气污染主管部门的治理体系规范。

二、城市大气环境治理现状

（一）城市资源浪费现象严重面对日益严峻的生态环境危机，不少人形成了环境消极主义与环境积极主义两大派别。环境的负面影响是基于自然资源的损失，许多物种的灭绝、人口的爆炸、食物的破坏以及各种物种的不断死亡。1961年一个美国人的《寂静的春天》一书开启了整个世界对环境污染问题反思的大序幕。1964年出版《人炸》则敲响了世界人口数量急剧膨胀的警钟。1972年，丹尼·米德斯（DannyMidus）教授向罗马俱乐部提交了题为“增长的限制”的报告，该报告严厉批评了生产和消费的结果。对这种环境的负面方法。马里兰大学的经济学家朱利安·林肯教授（JulianLincoln）尽快反驳了领导这对夫妇的学者的环境活动。环境活动主要考虑技术进步和市场体系，以解决环境问题。人类是理性的，科学技术是先进的，经济是无限增长的，市场和价格机制解决了资源短缺的问题。

（二）环境治理措施存在不足造成空气污染问题的原因很多。首先是出于历史原因。简而言之，煤炭是主要的主要能源消费结构，其次，长期以来，这是一个粗糙的发展模型。最后，也是最重要的是，对GDP和环境的重视是警察和政治理论的发展。在社会政治和行政投入虚假金额的过程中，普通帐户及其政府在废除基本帐户后处于中心地位，政府在实现良好的环境治理中起着至关重要的作用。对于市政当局来说，它们面临着经济发展和空气污染控制的双重压力。可以以北京市为例可以进行证明，根据三氧化硫，氢化氮和烟（粉）尘的库兹涅茨曲线，污染物排放量与收入水平之间的关系不太重要，但显然与广告组织的环境政策有关。创新将有助于提高生态效率。但是，空气污染系统物理环境的库兹涅茨曲线的滞后性相对较强，以结果为导向的环境质量评估系统需要考虑凤凰城机场的各种环境管理，以查看影响因素SBM-DEA模型用于计算北京和其他城市的大气环境，输入和输出变量的缓解率以及平均收敛分析用于通过管理创新提高环境效率。

三、城市大气环境发展趋势

首先，在旧城镇化的背景下，传统的环境和经济是无法遵循的。对这种巨大的对角线发展模型认为，在生态和文明概念的指导下，必须实现环境与经济的协调发展。其次，不应该为能够在短期内解决空气污染而盲目高兴。从洛杉矶和伦敦等城市的各种旅行来看，管理烟雾绝非几日之功。简而言之，无论是从其他山区学习还是基于中国的疾病反复学习，城市环境治理都需要持续而全面的创新。城市燃气环境治理创新模型的概念包括城市空气环境，管理创新和环境管理等许多领域，要定义它，我们首先需要组织相关概念。现代词典对城市的定义如下：人口稠密，工商业不发达，居民主要是非农业人口，通常是周边地区的政治，经济和文化中心。可以从法律和自然的角度看待城市的定义，从法律上讲，城市是国家和政府确定的具有法律重要性的行政单位。从自然和社会的角度来看，城市具有某些功能，包括经济和非农业功能，专门的分工以及某些功能，例如政治和文化，人口众多，人口稠密，社会关系复杂。城市环境是由使用和改造自然环境的人们创建的高度人造的存储环境。人口高度集中，人与环境之间的严重矛盾，社会和政治因素以及经济发展具有三个主要特征，这将对尽快飞行产生决定性影响。人类住区的城市化对空气，水和生物环境产生了重大影响。大气环境主要是指与人类生活更加紧密相关的大气。地球的大气层由地球周围各种气体的混合物组成，范围从几公里到几十公里。一个城市或一个城市群形成后，只有在用餐后才变得美味。由于人力资源的发展，人口密度很高，空气成分与其他地区有很大差异。塑造城市大气环境，城市大气环境是多种因素的集合，例如高度人造的城市环境以及人类通过利用和改造自然而创造的自然大气环境。

四、城市大气环境治理措施

（一）完善城市环境管理相关措施环境治理是政治生态学和环境政策领域中的一个重要概念，倡导将可持续发展作为全人类的政治活动。环境治理的定义是环境治理是管理环境和自然资源的决策过程。环境治理是三个主要的机构：市场、公民和社会（例如，在地方政府、家庭、国际或全球层面）之间的多层次互动。该实现是对环境需求和社会投入的响应，是独立于法律，没有任何程序，是人类过程并且具有广泛接受的行为约束，具有“良好治理”的特征，并且主要目的是：“实现环境的可持续发展”。齐晔等人则认为环境监管的内涵发生了几度变迁，经历了从环境的行政,再到环境的治理的演变。杨立华和张云则认为环境管理范式就应该从管理过渡到了参与式管理，然后最终再回到治理。专家学者参与、民间组织(或非政府组织)的参与、公民的参与、企业的参与等各种专门化治理模型和强调多个社会主体合作的多元协作理范式，这是治理机构针对环境问题采取的所有措施的原则和方向，主要包括治理机构结构、治理机制、治理原则、治理目标和治理绩效等分析框架。"。

（二）加强环对城市环境的管理1914年，在经济发展理论首次提出了创新的概念，生产要素和生产系统中条件的“新结合”以及通过市场获得潜在利益的活动和过程。这一新理论涉及五种情况：引入新的“礼物”，使用新技术，开放新市场，控制新原材料供应以及实现新的工业组织。熊彼特的创新方法属于经济学领域。研发的起点是企业家生产低成本或高利润产品的方式，他的研究集中于西湖的技术创新和市场提供的创新，即制度创新的方法，他的研究集中于制度的形成和改革。不同教授从各自的研究系统进-一步丰富创新理论,比较有影响力的有英国经济学家德维克里斯托夫.弗就里曼于1989年在《“国家创新系统"理论。该理论认为创新涉及政府、企业、科看研方法、大学等多方面，是一个机制概念。国民经济的发展和飞跃不能仅仅依靠自由竞争的市场经济，还需要政府以最佳方式提供公共物品和分配资源。社交活动提供信息，游戏规则和激励措施。

五、结束语

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环境治理这个议题突出而且生动地反映了现代社会治理形态的一种深刻变迁：现代国家的治理在尺度上正在发生重大变化，这种变化体现为国家的功能在三个向度上被分散了：向上、向下、向外。也就是说，国家的角色功能正在被重新定义，一种新的治理地理正在出现（Reed＆Bruyneel，2010：646－653）。具体而言，治理尺度的“上移”指的是，原来地方或者国家的功能越来越多地被更高一层级或者跨区域的组织和机构所承接。同时，重大议题也越来越超越地方国家甚或民族国家的界限，变得具有地区性或国际性的意义；治理尺度的“下移”指的是，人们开始把视线从自上而下的政治过程转向“在地化”的一些方面，意识到地方层面的权力、关系、地方性知识的重要性，希望通过地方层面的审议、协力而达成更高效、更具有合法性、回应性的一种治理。这主要体现在更多的非政府组织、民间企业和公民逐渐参与到治理过程中来；治理尺度的“外移”涉及到很多维度，不仅指治理过程从国家机器更多地向社会开放，也是指行政和管辖边界层面的外移。环境问题通常是跨空间区域和时间边界的，因此就有必要在政府和相关行动者之间找到一个环境治理的合作模式。这种多层次的治理不仅强调水平的跨地理空间的联结，也强调垂直的跨空间层级和组织层级的联系，强调多层级政府之间的知识、信息共享以及合作、对话。同时，这一治理体系并没有削弱国家的地位，而是着重于国家在各种政策过程中所表现出来的“不同面孔”。引入治理尺度这个概念，是因为它能够很好地涵盖今天中国空气污染治理所面临的一些基本问题。反过来，空气污染这个议题也十分典型地体现了现代国家治理尺度变迁的趋势和特征。首先，空气污染是一个超越民族国家的全球性议题，对中国这样一个幅员广大的国家而言，空气污染问题也不能用特定的行政辖区加以区隔，那么，中央政府如何将空气污染的政策下放到地方以保障地方政府对空气质量问题负责，地方政府如何通过府际合作以实现区域污染的治理，这些都需要我们去思考治理尺度的变迁。同时，空气污染属于风险社会的一种表征，风险社会的来临呼唤更加开放、透明的民主机制的运行。风险的高度不确定性以及风险与民众利益的高度相关性决定了空气污染这类议题已经远远超出传统的政府行政管理的范围，而需要地方性知识、日常性知识的进入，需要公民社会、民间组织更广泛的参与，来共同化解其管理风险。这些也都需要我们去思考治理尺度的变化。

（一）发展型地方政府与空气污染治理的困境一般认为，中国现今环境问题的一个重要体制性根源在于地方政府的发展主义特性。由于地方政府在推动中国经济发展过程中的重要作用，环境问题的产生和环境治理两者在空间尺度上具有较大不一致性。正如白雪梅分析城市地方政府环境治理的困境一样（BaiXuemei，2007：15－29），把类似空气污染的环境问题整合进地方政治面临着两个基本困境：首先，在紧迫度方面，发展中的地方面临着更加紧迫的地方经济发展问题；其次，在尺度方面，环境议题超出了地方政府的关注范围，地方政府处理环境问题在空间、时间和制度三个维度都是困难的。空间维度的困难是指，地方政府一般会认为环境问题超出了其管辖范围，应该交由全国性政府去完成；时间维度的困难是，地方政府一般会认为处理环境问题超出了其任期范围。环境问题的出现不是一朝一夕的，其治理更是需要一个较长的时段，因此，政府官员并没有强烈的动机去在自己有限的任期内应对环境问题；制度维度的困难是，由于地方政府在纵向上要受到更高层级政府的约束，在横向上要面对地方经济社会组织的压力，因此环境治理对于它们而言已经超出了自身的职责范围。地方政府的发展主义和其在治理污染问题上的激励缺乏当然也反应在空气污染上。如果浏览中国近30年空气污染治理的历程，就会发现，空气污染的防控和治理总是在“疲惫地追赶”高速发展和变迁的经济状况。20世纪70年代，空气污染治理的主要对象是烟尘；到了80年代，中国大气污染防治进入以酸雨治理为核心的第二阶段，重点转移为对硫等污染物进行集中控制。从20世纪初开始，中国温室气体排放成为全世界聚焦的一个中心，温室气体的减排使得中国如何在能源消费方面采取节能措施、提高能源效率、调整工业结构成为新的问题。最近10年左右，中国大气污染的复合型特征日益增强，高浓度的一次污染和二次污染同时存在，城市灰霾天气不断增多。这种新的空气污染引发了公众的强烈关注，特别是从近两三年起，二次污染、复合污染、区域污染等这些名词开始进入公众的视野，对政府和环保部门的环境绩效构成了较大的社会压力。但二次污染物在很长一段时期内，未被列入空气污染物指标体系，因为一旦列入则意味着中国七成城市的空气质量不达标，环保部门近30年来的空气污染治理又将面临一份“满纸黯然的成绩单”。总体而言，不同阶段经济发展所造成的空气污染使得污染的控制策略不得不相应地发生变化，但是这种“倒逼”机制始终太过滞后和低效。因此，要从目前的总量控制真正转向质量改善，真正从环境和资源的可持续发展以及公众的健康出发进行污染治理，把空气污染的议题维持在公共议程中，就需要把空气污染从一个地方性的议题变成国家性的议题，在这个过程中，国家需要发挥首要作用。

（二）复合型区域型空气污染形态和治理体制的困境中国近30年快速的工业化和城市化使得多种空气污染问题在30年内集中出现。这些污染问题并不是国外上百年工业化和城市化过程中出现的污染问题的简单叠加，而是一种更加复杂的污染状况。因此，中国目前的空气污染呈现出“复合型”和“区域性”①两种特征。首先在“复合型”特征方面，中国现今的空气污染是发达国家各个污染阶段的浓缩体，快速工业化和城市化发展使得一次污染和二次污染同时集中出现。其次在“区域性”特征方面，关于空气污染这个议题到底更具有地方性特征还是更具区域型特征，其实在国外就早有争论（Switzer，1998：191－192）。空气污染在其源头上可能更多地来自固定点源污染，具有很强的地方性，但是空气污染物会随着气象条件而长距离传输，因而经常呈现出跨行政辖区界限的区域性特征。然而，相较于复合型和区域型的污染形势，中国现行的大气污染控制策略和管理体制却暴露出严重的弊端。首先，现行的空气污染控制是一种量化控制。在现行官员考核制度和激励机制下，中央政府对地方政府考核一般采用、同时也被认为最便捷高效的办法就是量化考核，抽象的、难以测度的指标往往无法被采用②。在这种指挥棒下，地方官员的目标是对上负责，完成指标、做足数字。就空气污染而言，政府关注的始终是“排放量”而不是“空气质量”。这也就是说，目前的空气污染控制和管理只是需要各级政府对现下有明确规定的某种污染物进行排放量的控制，完成其减排量。而这些污染物的选取并未见得反映空气污染的真实状况，真正的空气质量问题在很大程度上是无人负责的。这种单一总量的考核机制很难用以应对复杂的污染现状，因此空气污染治理的实际效果非常有限；其次，中国的空气污染管理模式是行政辖区区隔的管理模式，以行政区划为基本单位进行考核和管理，各地之间难以进行真正的协调治理。空气污染监测数据表明，高速发展的城市化和区域经济一体化使得中国地区空气污染一体化现象日趋明显，各城市的大气污染正逐渐从局地污染向区域污染演变。尽管大气污染越来越呈现出明显的区域特征，但是现行的环境管理还是没有太多突破行政辖区区隔化管理的窠臼。近几年，虽然中国也出现了一些区域性大气污染的试验，比如中国的四大城市在近几年的大型事件中，都不同程度地采取了“联防联控”，通过联合相邻城市采取共同措施控制城市的空气质量。但是，这种区域性空气污染治理目前还远远没能形成一种长效的机制。目前，面对空气污染的区域性特征，中国现有的制度架构和政府体制中还没有一种相对常态和成熟的制度安排以解决这一问题。复合型、区域型空气污染时代的来临意味着治理尺度怎样的变化？它们对于现行空气污染治理体制，乃至整个治理体制会产生什么样的冲击呢？首先，复合性的空气污染形态意味着以“指标”为核心的考核和激励机制将面临“失败”的局面。诸如PM2．5这种二次污染指标无法用单一污染物排放量限定的方法来控制，如果说原来的污染治理尚可以“头痛医头脚痛医脚”，现在的情况则是连这一点都难以为继了。也就是说，传统的通过指标、配额方式进行治理的方式已经越来越低效；其次，区域性的空气污染也意味着以行政辖区为区隔的治理体系在很大程度上将不得不被打破。值得注意的是，我们看到中央政府仍然试图在现有的考核体制下去解决辖区间的交互影响问题③，但是这种努力可以期待的绩效和适用性是值得怀疑的。在遭遇更复杂议题的情况下，这种区隔化的管理方式不可避免地走到尽头。空气污染就是这样一个议题：一个辖区的污染源可能对诸多其他地方带来污染，同时，任何地方也不可能视其他地区的污染为于己无关。各地之间互相污染、交叉污染，并且这种交互影响的不确定性和不可控性要强过水污染等其他跨域环境问题。

（三）风险社会及其民主意涵空气污染是一种典型的生态风险。风险不仅是一种客观存在，更是一个社会和集体建构的过程。虽然风险必定部分地来自于事实，但其更重要的部分在于大众通过社会的公共交流对风险进行阐释、界定和认知的过程（Strydom，2002：84）。也正因为如此，空气污染对思考当今中国国家和社会之间的关系形态也提供了很好的一个切入点。现阶段的中国，在空气污染控制和防治方面，出现了一种“民意已过河，政策摸石头”的现象，民众在很大程度上已经走在了政府的前列。以PM2．5为例，民众是促使政府将这项污染物纳入污染评估指标体系的直接推动力。早在政府作出反应之前，民间就已经开始了各种形式的空气质量调查，公众、环保NGO和媒体持续关注PM2．5数值变动，甚至走上街头自主去监测PM2．5数据；一些活跃的民间环保人士通过社会媒体引导公民参与空气污染的测量，推动政府的污染数据公开以及空气污染立法进程。环保人士潘石屹等人在微博上发起关于空气质量立法的动议，倡议应该对清洁空气立法。社会的压力最终促使环保部拿出了空气污染治理的时间表，拟定在2016年前分阶段地将PM2．5纳入空气质量体系。为什么空气污染这个议题突出地展现了这一点？传统上，政府可以利用其对科学技术的掌握及其对话语的垄断，来阻止污染等风险事实进入公众的视野。对于政府而言，总是希望很好地去“管理风险”，对民众的风险意识进行引导，通过专家垄断技术知识的定义和解释，进行“安全叙述”（郭巍青、陈晓运，2011：95－122）。但是，在面对空气污染这样的新型治理问题时，民众却并不会一味受制于国家对风险的管理，民众作为环境风险的直接感受者，能够用自身的日常性知识，也就是“社会文化理性”（Fischer，2000：40－44），来对抗国家对于科学和技术理性的垄断。国家与公民社会的这种新的力量格局，再加上长期以来国家对于公民表达的行政压制、体制运作中的协商不足等等，都更进一步地导致了公民对政府不信任的累积和发酵。从这个角度讲，我们看到了现代国家治理尺度的下移，更重要的是，类似空气污染这样环境风险议题的出现赋予了人们加深和拓展民主的机会，推动人们去更加积极地进行政治参与、公开讨论和民主协商，理性面对危及公民切身利益和社会安全的风险，增强作为一个普通公民对于自然问题以及人与自然关系问题的发言权，争取公共决策者、技术专家以及普通公民之间更加平衡的权力－责任的关系。

二、保障型国家———国家角色再认识

治理的尺度是一个描述性概念，但它同时也存在着一定的价值意涵。通过尺度的讨论，这一概念将治理的跨域化、在地化以及协力治理等多种治理的趋势整合起来。同时，这一概念也促使人们去思考：在面临诸如空气污染这类新的议题时，怎样在新的治理实践中对尺度和空间进行新的定义，治理的边界怎样被实体地和社会性地重构？而这些又为我们改进公共政策提供了怎样的启示？更重要的是，面对现代国家治理尺度的变迁，国家需要在治理的实践中怎样做出回应和应变？这一问题没有一个简单的答案，但是，本文认为，事实上吉登斯所提出的“保障型国家（EnsuringState）”（吉登斯，2009：9）概念已经为我们思考这个问题提出了一定的框架。“保障型国家”囊括了空气污染治理过程中我们所需要面临的最重要的三个维度的思考，即：国家独立于利益集团来倡导环境政策的自主性、中央政府对于环境政策的贯彻力以及在环境议题上国家与社会的有序互动问题。“保障型国家”是吉登斯在《气候变化的政治》一书中提出的概念，“气候变暖的问题很多人都在谈，但很少有人愿意改变自己的生活方式，把自己的行为与气候变暖的问题联系起来”———吉登斯将这种现象命名为“吉登斯悖论（GiddensParadox）”（吉登斯，2009：2）。为了解决这一困境，吉登斯提出了“气候变化的政治”的概念框架。这个概念框架主要由两个概念构成：“政治敛合（politicalconvergence）”和“经济敛合（economicconvergence）”。吉登斯认为，如果政治敛合和经济敛合两者之间形成一种良好的互动，就会系统性地推动气候问题的解决。为此，吉登斯提出了一种更为积极的国家的概念———“保障型国家”。他认为，国家应该在应对环境问题时扮演“催化剂”、“协调员”的角色，鼓励和支持多元的社会团体共同推动好的政策，同时确保环境治理的切实成效。为此，国家需要在以下几个方面做出努力：一是，要全力去提高政治和经济敛合度，比如气候变化和能源安全就是两个具有高度关联性的公共议题，是寻求政治经济敛合的一个典型例子；二是要让气候变化的关切深入到民众的日常生活当中；三是要避免让政治资本流出这个政策领域。因为对抗气候变化需要长期的政策，那么就需要把这些政策一直置于政治关切的最前端，把它牢固地锁定在政治议程中。

保障型国家对于我们讨论中国的空气污染治理有着很重要的借鉴意义。首先，中国环境治理面临的最大问题就是经济发展和环境保护的矛盾问题，这个问题在本质上是吉登斯悖论的一种表现。保障型国家应该在这种矛盾中担当起环境议题倡导者的角色，致力于克服经济发展的盲目性。事实上，空气污染从一个地方性议题变成国家性议题也的确经历了一个过程。吉登斯在其语境下思考保障型国家的出发点是希望国家改变“去监管化”的态度，加强实质性的国家调节。对于中国而言，保障型国家首先是确保国家公共政策相对于地方保护主义利益、产业部门以及能源行业的自主性。其次，正如吉登斯特别提到的，中国治理气候变化的政策遇到的最大障碍就是中央政府试图加强“政治敛合”和“经济敛合”的各项政策在上令下达的过程中，往往经过层层官僚制的过滤，再次被简化为GDP崇拜。这也就是我们通常所说的环境政策的贯彻执行问题，是中国环境治理中关键的一环。在中国，量化考核和目标责任制是国家能力建设的一个重要路径，国家希望藉此控制地方官员的晋升机会，从而确保国家的重大政策在地方的执行以及地方官员对上级政府的忠诚。但事实上，现有方式并不能适应环境治理中的诸多问题。一方面，环境指标很多时候是复杂的、不可量化的；另一方面，地方官员为了达到考核目标往往操纵和扭曲真实的环境信息，在缺乏公民参与以矫正这些信息扭曲的情况下，重大的治理问题往往得不到有效的处理。因此，从这个意义上讲，量化管理和目标责任制等管理方式事实上是削弱了而不是加强了国家的能力（Gao，2009：21－31）。这也正是“保障型国家”的第二个意义向度。以空气污染为代表的环境议题为我们重新检视国家治理能力，加强国家能力建设提供了一个场域。环境治理需要政府努力寻求环境政策的政治和经济敛合，使得环境意识和环境政策能很好地与国家其他政治经济政策结合起来，保障环境政策的实现。

最后，保障型国家区别于早期环境主义以及环保运动中“对抗国家”的思想，认为应该从现有的体制中寻求解决问题的途径，这对在中国现有的政治体制下思考空气污染等环境治理问题有着很重要的启示意义。虽然社会运动、抗争政治似乎是一个古老的政治话题，现有学术研究也有很多集中于关注环境抗争，但是这并不一定能反映问题的全貌，尤其在诸如空气污染这类的环境问题上，公民的相关行动很多时候并不是高度政治指向的。公民所诉求的并不是挑战现有政治制度的权威和合法性，而是希望帮助国家、也从国家那里寻求帮助，以改善自身基本的生活环境。从这个意义上讲，公民社会和国家在这类议题上的关系更接近于合作主义或者协同治理。因此，在保障型国家的框架下，国家寻求与公民社会的互动和互强，通过理性的协商和审议以共同推动高效的环境政策的产出和执行是解决环境治理问题的应然路径。这也是现有政治体制之下中国环境治理的应然方向。

三、结论

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关键词 环境质量；环境治理投资；CDM；绿色信贷

中图分类号 X196文献标识码 A文章编号 1002-2104(2011)08-0061-005doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.08.010

1997年，全球84个国家在日本京都签署了《京都议定书》（Kyoto Protocol），就温室气体的减排目标达成协议，这标志着加大对环境问题的关注已经成为全球共识。时间进入到2003年，英国在能源白皮书《我们能源的未来：创建低碳经济》中，首次提出“低碳经济”的概念。自此，“低碳经济”开始了它风靡全球的旅程。与其相伴而行的是不断涌现的一系列的新鲜词汇，如“碳金融”、“赤道原则”、“环境金融”、“碳排放交易权”、“CDM”、“CERS”、“绿色信贷”、“能效贷款”等等。其中，“赤道原则”为银行判断、评估和管理项目融资中的环境与社会风险提供了一个基准。“CDM”机制为发达国家与发展中国家联手共同致力于解决环境问题提供了平台。“绿色信贷”为我国商业银行评估环境风险、改善信贷体系提供了契机。虽然根据《京都议定书》的规定，我国在2012年之前，尚不需要承担减排任务。但是随着时间推移，2012年已经近在眼前，改进环境质量，融入低碳经济的浪潮是我国亟需解决的重要问题之一。

1 问题的提出

经济发展与环境问题似乎永远是跷跷板的两端，如何在低碳经济的背景下，协调二者之间的关系，实现经济增长与环境改善的双赢，已经成为世界关注的焦点之一。在发展经济的同时，加大对环境治理的投资不失为解决这一矛盾的良策，但是在投资之前，如果能够了解环境治理投资对环境质量的冲击路径，便可制定相宜的投资策略，选择合适的投资路径,以实现投资效应的最大化。

本文选取1998-2008年中国统计年鉴公布的数据作为样本，使用单位根检验、Johansen协整检验等方法对数据进行处理，使用误差修正模型（VEC）和脉冲响应函数（IRF）对环境治理投资对环境质量的冲击进行模拟。

2 国内外研究现状

环境库兹涅茨曲线（Environmental Kuznets Curve，EKC）是研究经济增长与环境之间关系的主要工具。1991年美国经济学家Grossman和Krueger首次提出了库兹涅茨曲线的概念，并指出“污染在低收入水平上随着人均GDP的增加而上升，在高收入水平上随着人均GDP的增加而下降”，即呈现“倒U”形的趋势。随后，国外很多学者在此基础之上对EKC进行修正并预测拐点。

随着环境污染问题日趋严重，EKC引起了国内学者的广泛关注。赵云君和文启湘通过对我国1990-2002年排污量的增长速度与GDP增长速度的比较，指出我国的经济发展状况与环境污染水平之间呈现较弱的“环境库兹涅茨曲线特征” ，因此，我国完全可以放弃“先污染、后治理”的传统模式，走出一条可持续发展的经济模式［1］。张学刚和王玉婧指出环境库兹涅茨曲线是环境规制的结果而不是内生机制，当前我国各地环境污染与收入水平实际上是同步增加的正相关关系, 这与我国片面追求速度而忽视环境污染的政策取向密切关联，同时指出经济增长并不能带来环境质量的自动改善, 只有产业结构调整、技术进步和强化环境规制, 才是真正有效的途径［2］。冯相昭和邹骥指出CO2排放的主要驱动因子是经济的持续发展和人口的增加，而能效的提高以及能源结构的改善在很大程度上抑制了排放的过快增加［3］。林伯强和蒋竺均采用对数平均迪式分解法（LMDI）和STI RPA模型，分析了影响中国人均CO2排放的主要因素，指出中国CO2库兹涅茨曲线的理论拐点对应的人均收入是37 170 元，即2020 年左右。但实证预测表明，拐点到2040 年还没有出现［4］。这个结果对我国目前环境库兹涅茨曲线以及低碳经济的研究具有重要意义。

在低碳经济的发展过程中，要密切关注经济增长与环境污染之间的关系。王崇梅使用1990-2007年的数据，分析了我国经济增长与能源消耗之间的关系，指出在一定阶段，我国的经济增长与能源消耗处于绝对脱钩和相对脱钩的阶段。环境污染的状况直接影响了环境的质量［5］。目前，我国对经济增长与环境质量关系的研究主要是基于某个地区或城市的实证研究。例如，彭立颖和童行伟等分析了上海市经济增长与环境质量的关系，指出应该因地制宜，采取措施，尽早跨越环境库兹涅茨曲线的拐点［6］。闫新华和赵国浩使用VAR等计量方法对山西省经济增长与环境污染的关系进行研究，结果表明，山西省的经济增长与环境污染之间存在双向作用机制，存在动态的“倒U”型环境库兹涅茨曲线［7］。要实现经济与环境的双赢，就必须加大对环境的关注，加强对环境治理的投资。苏婕使用协整理论，利用我国1990-2007的数据对环境治理投资与经济增长的关系进行分析，结果表明，二者之间存在长期的均衡关系［8］。

目前，我国环境治理的投资主要来源于政府、银行与企业自筹。其中，政府投资占据了绝大部分。在2005年之前（包括2005年在内），我国政府对环境治理主要通过国家预算内资金和环保专项资金两种方式进行投资。自2006年起，我国政府对环境治理的投资主要以排污费补助和其他补助的形式进行。来源于银行的投资所占的比重较小，企业自筹的部分更是凤毛麟角。2007年，我国环保总局、人民银行、银监会三部门联合提出的一项全新的信贷政策，即《关于落实环境保护政策法规防范信贷风险的意见》，明确提出“绿色信贷”的概念。自此，绿色信贷引起了广泛的关注。

董竹等：中国环境治理投资对环境质量冲击的计量分析

中国人口•资源与环境 2011年 第8期谈到商业银行的绿色信贷，就不得不提“赤道原则”。Benjamin J. Richardson指出，虽然存在很多异议，但是“赤道原则”的大体方向上是正确的，虽然“赤道原则”目前的形式很难为环境可持续融资的承诺的生成提供足够的支撑［9］。Christopher wright和Alexis Rwabizambuga指出保持或加强企业信誉的目标促使企业“采纳赤道”原则，从赤道原则中所能获取的信誉优势的大小决定了企业是否接受“赤道原则”［10］。董志和康书生指出，银行要以国家产业政策和环境政策为导向，强化信贷准入管理，将赤道原则转化为银行的内部政策［11］。郑文和宋凯指出我国商业银行的环保风险管理可以采纳“赤道原则”，以确保银行所融资的项目按照对社会负责的方式发展，进行环保风险防范［12］。冯守尊和陈胜从“赤道原则”适用范围、对象、标准等方面分析了“赤道原则”的脆弱性，指出要通过健全管理制度、独立的问责机制，并有效利用贷款来保证“赤道原则”的实施［13］。

3 我国环境治理投资对环境质量冲击的计量分析由于工业是环境污染的重要来源，而目前低碳经济主要考虑的是工业废气的排放量，因此本文选择工业废气作为考察对象。鉴于当前我国环境质量指标的统计都以城市为单位，本文选用万元工业GDP的工业废气排放的变化率(lnemi)来表征环境质量，其中，工业废气包括工业SO2、工业烟尘和工业粉尘。万元工业GDP的废气排放量越大，说明环境质量越低。需要注意的是，公布的排放量是经过处理的排放量，本文选用的是实际排放量，即公布排放量与处理量之和。同时，本文选用工业废气治理投资完成的变化率(lninu)来表征环境治理投资，其中包括来源于政府部门的补助，银行的绿色信贷，以及企业的自筹资金。

3.1 平稳性检验

本文使用Eviews 6.0分别对时间序列lnemi和lninu进行ADF检验，以判断其稳定性，结果如表1所示。

表1的结果显示，lnemi和lninv都是1阶单整序列。

3.2 协整检验

上文的单位根检验证明lnemi和lninv是同阶单整序列，因此，我们可以考虑lnemi和lninv是否存在协整关系。本文使用Eviews 6.0对lnemi和lninu进行Johansen协整检验。表2显示了检验的结果。

Johansen协整检验的结果表明，lnemi和lninv在5%的置信水平下，存在且只存在1个协整向量，这意味着二者之间存在协整关系，具有长期的均衡趋势。

3.3 建立VEC模型

Johansen检验证明了lnemi和lninv存在协整关系，在此基础之上，使用Eviews 6.0建立VEC模型。VEC模型能够将变量的水平值和差分值结合在一起，充分利用二者包含的信息。从短期看，因变量的变动是长期的均衡关系和短期波动共同作用的结果。从长期看，误差修正项ecmt会将变量拉回长期的均衡状态。

本文使用Eviews 6.0进行VEC建模。由于lnemi和lninv是在假定序列有确定线性趋势和截距、协整方程有截距，并且一阶差分的滞后阶数为1的情况下进行协整检验，因此，VEC模型的形式为：

D(lnemi)=A(1,1)×(B(1,1)×lnemi(-1)+B(1,2)×lninv(-1)+B(1,3)×@trend(98)+B(1,4))+C(1,1)×D(lnemi(-1))+C(1,2)×D(lninv(-1))+C(1,3)

D(lninv)=A(2,1)×(B(1,1)×lnemi(-1)+B(1,2)×lninv(-1)+B(1,3)×@trend(98)+B(1,4))+C(2,1)×D(lnemi(-1))+C(2,2)×D(lninv(-1))+C(2,3)

其中，A(i,j)表示VEC模型第i个方程中的第j个协整方程的调整系数；B(i,j)表示第i个协整方程中第j个变量的系数；C(i,j)表示VEC模型第i个方程中第j个一阶差分回归量的系数。

使用Eviews 6.0估计得到模型参数的估计值为：

A=(-0.108 540 938 517,-2.326 359 132 95)’

B=(1,0.391 043 634 024,0.117 451 130 034,-1.947 585 391 32)

C=-0．044 433 371 497 7，0．047 806 431 401 9，0．035 423 760 308 7

2．058 599 892 03，0．178 580 173 488，-0．006 439 009 579 14

VEC模型的估计结果显示，lnemi和lninv在短期内会出现波动，暂时偏离长期的趋势，但协整向量会以A=(-0．108 540 938 517，-2．326 359 132 95)’的速度，将其拉回长期均衡关系。

3.4 脉冲响应分析

为了准确刻画lnemi和lninv之间的关系，本文使用Eviews6.0在VEC模型的基础之上，利用脉冲响应函数分析环境治理投资的变动对环境质量的冲击，以及环境质量的变动对环境治理投资的冲击，结果如图1-2所示。

从图1可以看出，如果在本期给环境治理投资一个正向的冲击，如加大政府补贴等，万元工业GDP的工业废气排放量在前2期没有任何变化，第2期之后略微下降，第4期后稍有回升，6期之后回归平稳。这表明环境治理投资受外部条件的某一冲击后，对环境质量的影响会存在一个为期2期滞后期，随后会带动环境质量的改善，4期之后环境质量改善的幅度略微下降，6期之后环境质量稳定在略高于冲击之前的水平之上。

从图2可以看出，在本期给环境质量一个冲击，如发生突发性的环境污染事件，环境治理投资额在本期骤然上升，随后迅速下降，第3期开始，环境治理投资的效应逐渐开始显现，环境质量有所改善，4期之后，随着环境质量改

善幅度的下降，环境治理投资快速上升，6期之后缓慢下降，9期开始略有回升，11期之后达到平稳。这表明一旦环境质量受到外部条件的某一冲击，在短期内会带给环境治理投资反向的冲击，冲击幅度较大，并且持续期较长。

4 结论及建议

实证分析的结果表明，环境治理投资与环境质量之间存在长期均衡的关系。环境治理投资确实对环境质量具有正向的冲击，但幅度较小且具有滞后期。这个结果与我国目前环境治理投资不足以及以政府补助为主的环境治理投资结构密切相关。政府的补助会在一定程度上助长高污染、高耗能企业的惰性，无法充分调动它们的积极性，使得环境治理投资的效果甚微。同时，银行尚未进行贷款管理机制的创新，尚未形成有效的评估机制对不符合产业政策、违反环境法规的企业和项目进行评估，这在一定程度上降低了环境治理投资带动环境质量改进的效率。

此外，环境质量稍有变动，就会迅速引起环境治理投资大幅变动，而且持续时间较长。这说明我国环境治理投资随环境质量变化的波动性较大，尚未形成持续治理的长效机制，其主要原因是我国对环境的重视度不够，尚未给予环境质量持续的关注，“临时抱佛脚”的间歇性的投资方式无法解决我国面临的环境问题。

针对实证结果反映出来的问题，结合我国目前面临的形势，提出以下建议：

第一，在发展经济的同时，政府应该加大对环境的重视。政府要密切关注环境质量的变化，将环境因素纳入GDP的核算之中，纳入地方政府绩效评估的体系之中，健全并强化法律法规，加大对高污染、高耗能企业的惩罚力度，确保各项环保政策持续有效地运行，建立环境治理投资的长效机制。

第二，要改变环境治理投资的结构，促使环境治理投资推动环境质量的改进。

首先，就政府而言，鉴于当前低碳经济发展如火如荼的形势，我国政府应该充分利用政策倾斜，调动银行和企业加大环境治理投资的积极性，同时，应该改变投资策略，创新投资形式，避免污染企业滋生惰性。

其次，就银行而言，要加强对环境风险的重视，建立与低碳经济发展相适应的信贷评价体系，加大绿色信贷，促进我国经济增长方式的转变。国内各类银行应该秉承绿色信贷的政策，加强绿色信贷产品的创新，以期融入低碳经济的浪潮，带动我国环境质量的改进。

最后，就企业自身而言，要树立社会责任感，积极主动地通过各种方式进行筹资，不能单纯地依赖政府的财政补贴进行污染的控制。就目前的形势而言，企业要充分把握CDM机制的有利时机，通过引进发达国家的资金和技术，促进我国环境质量的提高。

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The Quantitative Analysis of the Impact the Investment Bringing to the

Environmental Quality：Based on the VEC Model and the Impulse Response Function

DONG Zhu1,2 ZHANG Yun1

(1.Business School of Jilin University, Changchun Jilin 130012, China；

2.China Center for Public Sector Economy Research at Jilin University, Changchun Jilin 130012, China)

篇5

【关键词】 整体性治理 城市生态环境治理 整合策略

一、整体性治理理论

1、定义

整体性治理理论是目前在西方最为推行和前沿的治理理论，希克斯在其著作《迈向整体性治理》（2002）中将整体性治理理论定义为政府机构之间在充分沟通与合作的条件下，达到有效的协调与整合，使得彼此的政策目标能够连续一致，政策的执行手段能够相互配合，创造相互强化的效果，达到没有间隙的合作治理。波利特在其发表的《联合性政府》一文中认为整体性治理是一种通过横向和纵向协调的思想与行动来实现预期利益的政府治理范式。简言之，整体性治理理论是以政府内部各层级机构、部门的整体性运行为出发点，强调预防、公民需求和结果导向，充分重视信息技术在治理当中的重大作用，通过在政策、规章、服务和监督四个方面的层级整合、功能整合、公私部门整合，达到整体性的治理效果，为公民提供一站式无缝隙的单一窗口服务的新兴治理理论。

2、问题指向

碎片化与棘手性是整体性治理理论所面临和需要解决的两个问题。希克斯认为，以往根据功能将政府划分成了各个部门，部门之间呈现高度分化的状态，以至于难以有效地解决越来越复杂的民生问题，整体性治理则是要解决这一问题。他认为，整体性治理所指的碎片化是“专家之间因为缺乏协调所导致的结果”；“碎片化是一个复杂的问题，它有无数种问题的来源，必须在完善设计的整体性治理当中才能准确的知道它的由来”。韩保中则认为“碎片化是指不同功能及专业的机关间，缺乏沟通、合作与团结，导致各自为政的局面，无法有效处理共同的跨界议题，造成政府机关个别或整体政策目标执行时的失败”。棘手性是整体性治理的一个挑战方向。希克斯指出“人民有许多联合性的难题（Joined-up problems）……，这些难题并不是按照专业、功能或机构的边界发生的”，“解决跨部门边界（Boundries）的复杂难题，需要新的途径”，“棘手性是指许多民生问题跨越了数个部门的边界，导致很难以单独的某个部门独自解决的情形”。按照他的理解，棘手性的问题是跨越部门边界的、是具有联合性质的不能以单一部门的力量解决的，因而整体性治理需要以此来作为努力的方向，找到解决这些棘手性问题的对策。

3、核心概念

（1）目标与手段相互增强。希克斯认为单纯的跨界合作并不能构成整体性治理，要分辨一个政府的管理形态是否为整体性政府需要从目标和手段两个维度之间的相互关系程度来判断。他以组织机构的政策目标和手段是否相互增益将政府的治理形态分为渐进式政府、领主式政府、整体性政府、碎片化政府和协同型政府五种，而整体性政府要求的则是达到目标与手段相互增强的效果。

（2）信任与责任。希克斯认为在政府组织之间建立信任是整体性治理所需要的关键性整合，没有信任的相互合作和协调是不可能成为现实的，即使成为现实也是不会长久的。因此，建立信任的相互关系对于构建整体性治理战略非常关键。同时，希克斯认为责任感是整体性治理当中最重要的，这里的责任感包括了诚实、效率以及有效性（或项目责任）三个方面的内容。诚实主要是指在涉及公款使用的时候应当遵守规矩；效率主要涉及在提供公共服务时，政策输入和输出之间的关系；有效性（或项目责任）指的是行政人员应对其行政行为负责。

（3）信息技术。信息技术是整体性治理理论的重要治理工具，也是整体性治理取得成功的先决条件，其快速发展为整体性治理的实现奠定了基础。邓利维认为，数字时代的治理核心在于强调服务的重新整合，整体的、协同的决策方式以及电子行政运作广泛的数字化。因此，整体性治理理论把信息技术和网络技术作为治理的手段，整合不同的网络支撑技术、网络基础设施和人力资源，简化基础性的网络程度和步骤，从整体性目的出发，力求建立一个统一、标准的信息平台，简化政府治理的程序，实现轻松快捷、资源共享的在线治理模式。

（4）协调整合。希克斯将整体性治理中的整合分为两个维度进行了阐释，一个是政府的组织构架与形态，一个是政府运作。在政府的组织构架与形态上的整合包含治理层级的整合、治理功能的整合以及公私部门的整合三个方面，治理层级的整合是指国际与国家层级的整合、中央与地方层级的整合等阶梯式的整合；治理功能的整合是指将具有不同功能的各部门进行整合；公私部门整合是指将公共部门与私营部门、非营利性组织进行整合。在政府运作层面则包含了政策、规章、服务和监督四个方面的整合，政策整合主要包括政策制定、政策内容、政策评估以及政策过程的整合；规章整合是指有关个人的规章制度与公共部门的规章制度、私人部门的规章制度中的内容的整合；服务整合是指将政府所提供的公共服务、公共产品、供给方式以及产生的影响进行整合；监督整合则是对政策整合、规章整合、服务整合三方面的科学评估。

二、我国城市生态环境治理现状

1、整体性治理视角下我国城市生态环境治理存在的问题

（1）存在政府部门之间合作不足的现象。政府部门之间合作不足主要是由于各部门、各层级之间的条块分割所导致的。部门间条块分割导致的合作不足主要表现在两个方面：一是行政职能上的重叠，导致资源浪费；二是行政行为上的互相推诿，导致治理效率低下。行政职能上的重叠主要表现在各部门分别对自己所辖范围内的行政事务负责，这样就容易出现因为相互之间的信息沟通不足导致政出多门的情况；同时，不同的部门彼此之间可能目标冲突、数据不一致、标准不一，多重管理和执法最终导致人力、财力资源的双重浪费。行政行为上的相互推诿在那些职能重叠、边界模糊的行政问题上屡见不鲜，“遇到好管的事，都争着管；遇到有财政资金分配支持的事，都抢着要”，遇到难管的事则是“事不关己，高高挂起”、“多一事不如少一事”，最终导致行政效率低、信任度缺失。

（2）存在公众及其他治理主体参与不足的现象。城市生态环境治理的主体包括政府、公民、企业、环境NGO等，但是由于各种体制内和体制外因素的影响，公民、企业、环境NGO等民间治理主体在我国城市生态环境治理中的参与程度不高、作用不明显。我国获得环境标志认证的企业数量相对于我国庞大的企业基数来说偏少，参与渠道受限、专业人员不足、活动经费有限等才是我国环保NGO在城市生态环境治理中作用受限的主要因素，公民的“搭便车”思想也限制了其作为我国城市生态环境治理主体的积极性。

（3）存在信息闭塞的现象。我国在城市生态环境治理问题上，信息不畅主要表现在两个方面：一是基础设施建设严重滞后导致的信息闭塞；二是电子政府服务系统建立不够完善导致的信息闭塞。“环境中污染物成分的多样性和复杂性对检测设备的技术要求愈来愈高，而多数环保部门现有的监理仪器装备严重匮乏、陈旧落后、档次低、品种少。基层环保部门情况更糟，以至于不能及时出数据；有些需要监测的项目，无能力监测，只好放弃”。网络技术的运用在城市生态环境治理上面也显得非常欠缺，2013年环境统计年报数据显示，我国环保系统机构总数达14257个，其中国家级机构45个，省级400个，地市级2252个，县级环保机构8866个，乡镇环保机构2694个，但是这些机构多数都没有自己独立的网站，有独立网站的也很少更新。

2、整体性治理视角下我国城市生态环境治理问题产生的原因

（1）政府的自利性特征。以布坎南为代表的公共选择理论学派将政府和政府工作人员的行为纳入了“经济人”的假设，认为政府和政府工作人员具有自利性的取向，他们追求个体利益最大化，当公共利益与他们自身的利益相冲突时，他们更多选择的是自身利益。我国目前官员考核选拔的重要衡量标准是GDP，即使还有民生改善、社会进步、生态效益等考核指标，但GDP在其中还是占据着主要位置，这就容易导致地方政府、官员为了促进本辖区的经济增长，不惜以破坏环境和自然资源为代价，降低环境准入的标准，把一些高污染、高能耗的企业引进来，对他们的污染破坏行为睁只眼闭只眼，甚至干扰环境部门执法。

（2）制度建设滞后。在我国城市生态环境治理中，制度建设的落后可以简单概括为法律法规制定的滞后性和模糊性以及组织管理模式的不合理两个方面。首先，我国在环境治理上的研究起步较晚，法律法规还不够健全和完善，法律数量和所涉及的范围相较于我国城市生态环境治理所面临问题的难度和宽度还是有所不足，导致一些环保问题无法可依、模棱两可。其次，我国现行环保法律法规对于跨地域性的生态问题规定多个治理主体，但是没有细化主体之间的职责和义务，导致在执法的过程中无所适从，自由裁量。同时，我国目前实行的政府直控式的管理模式使环保部门工作的开展受限，成为制约我国城市生态环境治理发展的重要因素。

（3）社会环保意识不高。从整体性治理视角而言，我国城市生态环境治理不仅仅是政府的责任与义务，企业、公众、非营利组织更是践行环保政策、环保行为的直接主体。但是目前的状况是全民无法做到共同参与、共同治理，无论是民众、企业还是非营利组织环保意识不足，参与度不够。公众虽然重视环保，但是落到实处的行动还是非常有限；企业追求利益，不惜以破坏环境为代价；环保NGO很多挂靠在行政机构之下，行政色彩浓厚，在资金、人员等方面缺乏独立性，大多数心有余而力不足。

（4）技术支撑不足。城市生态环境治理是一个从顶层设计到具体执行都需要大量人力、物力支持才能高效运行的系统，掌握信息、处理信息对这个系统的正常运转有着很大的作用。首先，环境信息的获取需要更为先进的监测装备和更多的专业知识，但是我国目前在监测装备上的先进程度与西方发达国家还存在一定的距离，由于购买装备的费用过高，很多政府部门都不愿自己掏腰包去完善监测系统。其次，有很多的政府网站缺乏有关城市生态环境治理的通报，即使是专门的环保部门网站数据也没有及时更新，网络技术的运用没有得到充分发挥。

三、我国城市生态环境的整体性治理策略

1、构建我国城市生态环境治理中政府组织与形态的整合策略

（1）加强治理功能的整合。整体性治理所强调的治理功能的整合主要是指“机关内功能之整合，如行政院之各部委，或功能性机关间的整合，如健保与社福功能之整合”。我国城市生态环境治理功能的整合可从以下三个方面来入手：首先，强化我国城市生态环境治理的目标，大力宣传“生态城市”的理念，严格执行绿色GDP制度，将城市生态环境的治理转变为每一个部门、每一位公务人员的切身责任。其次，构建区域环境综合管理体系，目前在我国实行城市生态环境治理的大部门治理方式（即大部制）还不具备成熟的条件，因此构建我国“区域环境综合管理体系”，将区域内各相关政府部门和机构协调整合起来，就有可能成为我国城市生态环境治理的突破口。最后，建立协调议事机构，由于涉及城市生态环境治理的政府部门有很多且同属于一个级别，因此设立一个较高级别的协调议事机构对于推动全国城市的生态环境治理工作具有十分重要的意义。

（2）加强治理层级的整合。行政层级的整合意味着减少城市生态环境治理中的治理层级，创建扁平化的行政组织结构模式，扁平化的组织机构有利于增强信息共享、加强各部门各层级的横向联系、缩短决策层与执行层之间的距离，在城市生态环境治理方面加强治理层级的整合可以通过“省部合作”、“市区共治”、“市县共治”、“友好城市”来实现。“部省合作”是近年来不断见诸报道的跨越层级鸿沟、实现互不隶属的政府部门之间直接衔接向等级间协商转变的很好体现。因此，在城市生态环境治理方面我们也可以借鉴这种模式，实现治理层级的整合。发展“市县共治”、“市区共治”有利于减小市级行政部门的压力，调动县一级和社区等相关部门治理环境问题的积极性，市级政府运用政策引导、财政补贴、先进奖励、大力宣传等工具，运用经济杠杆与分级统筹、合作参与的形式，推动县级和社区积极参与城市生态环境的治理和建设。“友好城市”是促进国际间城市交流的重要方式，目前其主要涉及文化、经贸、教育等方面，若将其扩展到城市生态环境治理领域，将是拓宽我国城市生态环境治理合作渠道的重要途径，也是打破国际与国内城市生态环境治理层级的重要方式。

（3）加强与私营部门及非营利组织的合作。由于城市生态环境的复杂性和公共部门作为治理主体存在的各种缺陷，公私合作在城市生态环境治理问题上就显得尤为重要。公私合作不仅要求在公私之间建立良好的信任机制和顺畅的参与机制，还要求在私人参与治理城市生态环境时政府相关部门提供法律和政策以及资金的支持，在城市生态环境治理问题上的公私合作可以从实行合同能源管理、采用美国E.S萨瓦斯提出的BOT与TOT模式、大力推广清洁发展机制（CDM）等与私营产业合作的整合策略出发，大力培育环保NGO，拓宽其参与治理城市生态环境的渠道，走出一条“政产学研联盟”一体化的城市生态环境治理道路。

2、构建我国城市生态环境治理中政府运作层面的整合策略

（1）加强政策的整合。政策的整合是希克斯关于整体性治理理论的关键活动之一，为了实现我国城市生态环境治理政策上的整合目标，我们要保持有关环保政策的连续性和一贯性，以高效的管理和执行，提供给国民更好服务质量的治理，从而达到预防和治疗的效果。在我国的具体实践当中，我们要在环境管理政策、环境经济政策、环境技术政策和环境保护产业政策四个方面下工夫，以生态城市建设为中心，把握好眼前利益与长远利益的关系、经济发展好与快的关系、人与自然和谐发展的关系等。

（2）加强规章的整合。规章可以分为国务院部门规章和地方政府规章，国务院组成部门以部长令形式的是国务院部门规章，地方政府以政令形式的是地方政府规章。要将以上类似的规章制度形成一股治理城市生态环境的合力，就必须要对其进行整合，构建一个整体性的规章制度框架。首先，在国家层面上理清各部委的相关职责，以免出现规章重复、多头执法的现象。其次，在地方层面必须严格按照中央的要求制定本地方相应的规章制度，与中央层面保持高度的一致性，以公共利益为目标，规避地方政府自利性的特质。再次，建立和健全监督机制，进一步强化现有的区域环境保护督查机构，增强其协调处理跨行政区域污染防治的职能。

（3）加强服务的整合。整体性治理理论中服务的整合，指的是对公共服务、公共产品的内容、供给方式以及其产生影响的整合，在城市生态环境治理的过程中，要充分发挥政府提供和社会提供公共服务相结合的积极作用，鼓励市场主体参与到提供公共产品和服务中来，形成以政府为主导、市场活跃、非营利组织积极参与的城市生态环境治理的公共服务和产品提供模式，提高公共产品和服务的质量。

（4）加强监督的整合。首先，构建完善的绩效考核机制。在政府方面，以经济发展、社会和谐、科技进步、资源消耗和利用以及生态环境治理作为考核指标，建立起一个“政绩指标”和“绿色指标”相统一的绩效考核体系；在市场方面，提高行业进入门槛，加大环境污染的惩罚力度，以企业污染物排放量和是否破坏城市生态环境作为考核标准，决定是否强行关闭该企业；在公民个人方面，可以建立环保奖惩机制，促使公民在日常行为中自觉遵守环保政策。其次，完善环境监督体制。加大环境信息公开的力度，通过立法构建公众参与环境监督的方式，构建多元主体的环境治理监督体制。

3、构建一体化的我国城市生态环境治理信息系统

（1）改造和整合我国城市生态环境治理的信息资源系统。制定《城市生态环境治理信息集中报送管理办法》，在政府网站上设立当地城市生态环境治理的专栏，按照分类、及时、双向、集中的原则采集和反馈有关城市生态环境建设和治理的政策、制度、节能、排污等实时情报。

（2）建立城市生态环境治理信息公开、共建和共享机制。制定相关法律制度，及时公开相关企业的能耗与排污情况、污染布局以及环境评价的相关信息，促进信息共享，形成环境治理的数据信息网络。

（3）通过信息流与服务再造，力争向“一站式”城市生态环境治理信息系统靠拢，实现我国城市生态环境治理的一体化。采取网上办公服务的方式，将事前审批、环境评估、税费缴纳等涉及不同部门的对接活动联合起来，转变传统串联审批的方式为并联审批，实行一次性告知服务，实现“一站式”的服务目标。为了实现我国城市生态环境治理的一体化，可以在环境治理数据信息网络的基础上，收集和传递由各省市提供的各种生态环境治理信息，实现与各级城市生态环境管理部门及环保科研部门的局域网相连，通过网络将国家级、省部级和地市级的环境治理信息系统相连，促进不同区域间的信息交流，实现数据资源共享，及时了解全国城市生态环境治理的具体情况，为科学决策提供准确、及时的信息。

【参考文献】

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篇6

（英国布里斯托大学，布里斯托 BS8 1TH ）

摘 要：随着中国经济的加速发展，中国的社会面貌不断经历着改变，环境污染问题也日益突出，环境问题已成为当前民众较为关注的问题。中国政府在环境治理中处于重要地位，在市场机制的作用下，政府可以采用财税政策来进行环境保护，以实现环境优化的目的。本文将对财税政策的环境治理效应进行研究，分析财税政策的环境治理作用机制，并从规范分析和实证分析两个角度对中国当前的环境保护财税政策效果进行分析，最后提出本文的合理化建议。

关键词 ：财税政策；环境治理；效应

中图分类号：F812.0 文献标志码：A 文章编号：1000-8772-（2015）02-0038-03

一、绪论

（一）问题的提出

人类在从事生产和生活活动时不断改变着生态环境，反过来生态环境也不断影响着人类的生产和生活活动。良好的生态环境，不仅有利于人们的生产和生活，同时也有利于人类的身心健康。中国进入改革开放以来，经济不断加速发展，社会面貌也不断经历着改变，与此同时，环境污染问题也变得日益突出。长此以往，环境污染造成的损失将远远大于经济增长带来的收益，人们的生存环境不断恶化，身心健康受到侵害。治理环境问题已经成为当前的热点问题，本文将从财税政策角度出发，探讨财税政策的环境治理作用机制，并基于当前财政政策治理环境问题取得的成效和存在的问题进行分析，给出相关的建议。

（二）文献综述

国外关于环境治理政策的理论基础可以分成两类，一类是认为需要政策干预来解决环境问题的外部性理论与庇古税，另外一类是认为需要通过市场机制来解决环境问题的科斯定理。根据马歇尔于1890年提出的“外部性”概念，环境污染是一种负外部性活动，环境治理则是一种正外部性活动。1920年，庇古最早提出在治理环境污染时，征税可以发挥一定的作用。他认为市场不是万能的，在市场机制不能够实现效应时，应采用政府干预的措施。生产者为了逃避被征税，将想办法改进生产技术，减少环境污染，从而减少税收，长此以往，环境问题将得到改善。庇古税在20世纪20年代即引发争议，1960年，科斯撰文认为难以对污染带来的损失进行货币化衡量，并提出可通过市场交易来代替庇古税手段、法律手段及其他政府管制手段。

国内关于环境治理问题的财税政策研究晚于西方国家，始于20世纪90年代初期。王宝顺等认为，对治理环境污染的投资具有滞后性和区域差异性，提高财政支出的使用效率将能够有效提高环境治理能力。卢洪友、祁毓认为，环境保护财政支出在整个公共财政支出体系中处于弱势地位，财政政策对环境治理的重要性须不断得到强化。蒋尉认为，在市场机制与政策的双重作用下，企业参与治理环境的积极性将得到加强。

二、财税政策促进环境治理的作用机制

（一）财税政策促进环境治理的目标

环境是支持人类生存的一种重要的公共品，存在非排他性和非竞争性，需要政府在环境治理领域进行一定的干预，一方面可通过财政政策，通过相关投资，增加环境治理的基础设施；另一方面，可通过征收排污企业税收，提高其排污成本，以减少其污染物的排放。财税政策的目标主要可以分为两类：其一，经济目标，遵循“成本——利益”原则，分析环境对经济的正负效应，通过影响企业生产的成本、价格利润率等，最终影响企业的经济效果；其二，环境目标，指的是保证市场机制正常运作的情况下，保证污染被控制在环境能够承载的范围内，保证人体的身心健康发展。

（二）财政促进环境治理的作用机制

财政政策本质是激励机制，鼓励企业减少污染物的投放、鼓励地方政府进行积极的环境治理，具体方式包括以下几点。

1.污染治理投资

政府直接进行污染治理投资，是政府履行环境治理职能的重要方式之一，首先由于环境治理的非排他性和非竞争性，容易导致企业和个人“搭便车”现象的出现，不愿主动参与到环境治理中，此时政府对环境治理进行投资将发挥直接的作用。并且政府对污染治理进行投资，可平衡不同地域的环境治理水平，平衡区域间的环境差异，并通过建立监管，保证各个主体履行自身的环境治理的职责。

2.财政补贴

政府财政补贴主要可针对三类对象，首先是对积极参与环境污染治理而在市场竞争中处于弱势的生产者进行补贴，第二是对进行低污染产品消费的消费者进行价格补贴，第三是对可能进行破坏和污染环境的人员进行补贴。财政补贴的作用机制在于，政府将不对排放污染物的企业进行财政补贴，并且增加税收及其他方式进行处罚，从而增加企业排放污染物的机会成本。通过财政补贴的激励，企业能够积极改进技术、升级产品、减少污染物的排放。

3.政府绿色采购

政府绿色采购的作用机制为，首先对企业进行绿色生产起到激励作用，企业为了销售自己的产品，将不断改进生产技术，减少污染物的排放，提高资源的利用率，争取成为政府的供应商。第二，可促进环保产业的发展，，促进环保技术的发展、提高绿色产品的产量。第三，可以提高公众消费绿色产品的意识，进而提高公众的环保意识。在政府进行宏观调控和产业调整时，绿色采购发挥着重要的作用。

（三）税收促进环境治理的作用机制

税收政策一方面可以通过激励机制，增加对环保产业的税收优惠，降低其生产成品，促进其绿色生产的积极性，最终实现节能减排的目标；另一方面，通过对高排污的企业增加税收，增加其生产成本，促使其不得不进行生产技术革新，降低污染物的排放，以期减少税收缴纳，提高生产利润。税收机制主要可分为以下三类：

1.征收环境税

征收环境税的作用在于激励企业生产符合生态文明的产品，而不是抑制生产。完善合理的环境税制度将实现环境政策目标，促进社会效益最优。环境税主要体现在两个方面：第一，针对对生产环节的税收，提高生产者的生产成本，生产者最终通过价格机制将税收转嫁给消费者，最终减少消费；第二，直接对消费征税，产品价格提高，消费者减少消费。环境税的征收将促使企业不断革新生产技术，提高资源利用率，降低污染物的排放，最终实现生产的可持续和生态文明。

2.征收排污费

排污费的作用机制与征税相似，指的是对排污量超过规定标准的企业进行收费，当排污费高于边际治理成本时，企业生产者将不得不进行生产技术革新，减少排污量。排污费标准越高，企业生产者的生产技术革新动机越强。

3.税收优惠

环境税收优惠指的是政府可通过对进行节能减排活动的纳税人进行税收补贴，减轻其税收负担，鼓励节能减排，促进环境科技进步，实现经济全面协调可持续发展。环境税收优惠本质上是一种虚拟的政府财政支出，政府牺牲了一定的税收收入，引导和激励企业生产者进行环境治理。

综上所述，财政政策侧重于正面引导和推动，税收政策倾向于优惠返还，从财政政策和税收政策两方面着手，充分发挥作用，将有利于实现对生态环境的保护。

三、中国环境财税政策的实施情况

近年来，中国在全球146个国家和地区中，环境可持续指数一直处于末位，在水资源利用、空气污染治理等方面都存在着许多问题。根据中国现阶段的实际情况，在通过市场机制进行调节的同时，需要政府发挥更大的政府职能，采取强有力的财税政策，加大环境治理的力度，改善当前的环境状况。

（一）中国促进环境治理的财政政策实施情况

考察政府是否尽职履行环境治理职能的标志之一即为环境保护财政支出，近年来，中国关于环境治理的财政支出无论是总额还是GDP占比都有所上升，尤其是总额增速较快。但从GDP占比来说，相比于发达国家的数据，中国的环境财政支出GDP占比一直处于较低位，近年来占比一直低于1%。财政支出规模占比小主要原因在于资金来源单一，主要依靠政府拨款，其他渠道占比较低。总体来说，现目前财政环保支出的总量远远不能满足环境治理的需要，制约着进一步环境治理的优化。根据数据显示，2013年全国公共财政支出139744亿元，与上年比增幅达到10.9%，其中节能环保支出3 383亿元，比上年增长14.2%，增长率处于前列，体现出政府对环境保护的重视进一步加深，但不可忽视的是总量占比全年财政支出仅为2.42%，处于国家财政支出各项中的末位。此外，政府促进环境治理的财政支出还存在地区间不公平的问题，比如河流上下游地区、东西部地区间差距较大。现目前中国环保财政支出主要包括污染治理投资、财政转移支付、政府绿色采购等。

（二）中国促进环境治理的税收政策实施情况

中国促进环境治理的税收政策包括征收消费税、资源税、城镇土地使用税、城市维护建设费等税种，同时还包括具备税收性质的排污费。最初设置消费税的目标并不是环境治理，但随着经济的快速发展，我国环境污染日渐严重，国家开始通过调节消费税来治理环境，首先是关于环境保护的消费税征收范围不断加深，相关项目的税率也有所调高，消费税在节能环保方面进一步发挥着积极的推动作用。资源税主要是针对一些不可再生资源开采而征收的税种，如石油、天然气等，资源税的征收目的不仅在于调节各地资源优劣等客观差异造成的级差收入，更在于促进资源的合理高效利用。城镇土地使用税主要是为了加强土地管理、提高土地使用效益。城市维护建设税的征收可用来加强城市维护建设，是环境保护投资的重要资金来源。除了以上税收项目，具备税收性质的排污费也是政府用来环境保护的有力方式。上世纪70年代起，中国开始实施排污收费制度，此后关于排污费的征收管理办法不断完善。排污费的收取在环境保护方面发挥着一定的作用，但也不可避免的存在征收面窄、执行力不强、资金使用效率不高的问题。除了以上税收政策，政府还制定了税收优惠的政策，对于那些主动参与环境治理的企业给予税收优惠，以鼓励更多的企业参与到节能减排、保护环境中来。

四、财税政策的环境治理效应

（一）财政政策环境治理效应的面板分析

首先需要提出的是本小节指出的财政政策是财政支出政策。由于无法单独对政府绿色采购支出进行核算，因而本小节将以环境保护财政支出代表财政政策进行实证分析。

1.模型的构建与变量的选择

面板数据模型包括固定效应、混合回归、随机效应模型这三类，其优点是可以利用面板数据进行更全面的分析，并且可以根据面板数据对估计结果的有效性进行修改。

混合回归模型：（4-1）

固定效应模型：（4-2）

随机效应回归模型：（4-3）

混合回归模型在现实中应用不广，其他两种模型的关键区别不在于未观测到的个体影响是否随机，而是是否包含与模型中解释变量相关的元素。在本文中，被解释量yit表示省i在年度t的环境污染排放指标向量，本文主要选择工业企业排放的工业固体废物排放量（gf）、工业二氧化硫（so2）、工业废水排放量（fs）作为被解释变量。解释变量xit表示省i在年度t与工业生产相关的环境保护财政支出，数据主要为2008-2013年中国大陆地区30省或者直辖市（剔除西藏）的环境保护财政支出（hbzc）。控制变量中，uit误差项，与xit无关，且均值为0。control为与环境污染排放相关的控制变量，αi是未被观测到的因素对解释变量的影响，β是解释变量xit的系数，主要选择人均GDP（rjgdp），人口规模(rkgm)以及全社会固定资产投资(gdzc)作为控制变量。

2.实证结果分析

对三个方程进行F检验和Hausman检验后确定采用随机效应模型检验工业废水，固定效应模型检验二氧化硫，固定效应模型检验工业固体废物。预先假设环境保护财政支出与环境污染排放量呈负相关关系，根据实证检验结果，预先假设成立，且系数均通过显著性检验。工业固体废物模型中环境保护财政支出的系数在0.05水平上显著，其他两种模型中环境保护财政支出的系数在0.01水平上显著。当环境保护支出增加1%时，工业废水排放量减少0.186%，工业固体废物排放量减少0.198%，工业二氧化硫减少0.185%。实证结果显示，当国家增加环境保护财政支出时，可以有效缓解缓解污染，起到保护环境的作用。经实证检验结果，人口越多的地区，环境污染排放量越大，且人口规模对工业二氧化硫的影响最大。社会固定资产投资与工业固体废物呈正相关关系，同工业废水呈正相关关系。人均GDP对三者的影不大。

（二）税收政策环境治理效应的面板

1.模型的构建、变量的选择和数据来源

面板数据模型包括固定效应、混合回归、随机效应模型这三类，其优点是可以利用面板数据进行更全面的分析，并且可以根据面板数据对估计结果的有效性进行修改。

混合回归模型：（5-1）

固定效应模型：（5-2）

随机效应回归模型：

（5-3）

主要选取中国大陆地区的30个省（包括直辖市及自治区，剔除西藏）2005年至2013年的数据。解释变量包括资源税、城镇土地使用税、耕地占用税等环境税费；被解释变量为工业二氧化硫、工业废水及工业固定废物的排放量；控制变量为政府竞争及地区人均GDP，其中，选择地方税收占地方GDP比例来衡量政府竞争。

2.实证结果分析

首先建立混合回归模型，经过F检验发现个体效应不能被忽略，然后进行Hausman检验，检验结果为应使用固定效应模型作为工业二氧化硫、工业固体废物以及工业废水的回归方程。在工业废水排放的固定效应模型中，得到资源税增加1%，工业废水排放量增加0.1668%，排污费增加1%。这个结果表明中国环境税费的设计没有起到环境保护的作用，反而促进了排污者的排污动机。在工业二氧化硫的固定效应模型中，当排污费增加1%时，二氧化硫排放增加0.0966%，当资源税增加1%时，二氧化硫增加0.2234%，二氧化硫并没有受到排污费和二氧化硫的增加而减少排放。在工业固体废物的固定效应模型中，资源税及排污费增加1%时，工业固体废物排放量分别增加0.1561%及0.1701%。

综上所述，由于中国当前环境税的征收制度，比如征收标准低、管理较宽松、地方政府重视不够等原因，中国环境税费的环境治理效果并不理想。由于排污费往往低于企业的治污成本，排污费也没有起到应有的作用。其他税种的效应就更加不明显。控制变量中，各地政府往往因为盲目追求GDP以及在政府竞争中取得优势而放松环境监管，导致环境进一步恶化。

五、结论与建议

（一）结论

本文首先对财税政治促进环境治理进行了文献综述，然后对财税政策如何促进环境治理的作用机制做了阐述，再次运用规范分析对中国财税政策的环境治理效果进行了分析，并在此基础上对财税政策的环境治理效应进行实证分析。通过以上分析，发现财政政策对环境治理一般具有促进作用，但是中国环境保护财政支出总量及占GDP比重都较低；而当前中国的税收政策对环境治理并未起到促进作用，主要原因在于中国当前的环境税收制度存在问题，而且存在地方政府盲目追求GDP的提高、忽视环境保护的重要性的问题。

（二）政策建议

1.完善财政政策

第一，需要增加环境保护财政支出规模，虽然近年来中国环境保护财政支出规模明显增加，并不断保持上升趋势，但与实际需求相比，总量依旧偏低，所以政府需要进一步加强对环境保护重要性的认识，增加环境保护财政支出规模。第二，需要优化财政支出结构，不仅要增加环境保护支出占GDP的比重，还要从事后治理转移到事前预防，增加环保机构和队伍的建设，提高环保执法水平。第三，需要提高财政支出效率，加强管理、转变管理理念，提高环境保护的财政支出效率，提高环境保护的效率。第四，完善政府绿色采购制度，对生产和消费进行“绿色”引导。

2.完善税收政策

首先，需要完善现有的环境税体系：对资源税进行改革，可以通过提高资源税税率、改变计税依据、扩大征税范围来进行改革；对消费税进行改革，增加消费税计税的范围，调整消费税的税率，征税环节从生产环节改到零售环节；对排污费进行改革，可以根据当地的污染物的种类、数量来征收；完善税收优惠政策，以激励和引导企业积极投入环境治理。其次，可以单独征收环境税，这样环境治理效应将更有力、明显。具体操作过程可以在结合中国实际的基础上参考国外的经验，采取循序渐进的方式进行改革，可以逐步增加税目，初始税率可以低些，根据企业的税负承担能力，再进行税负的调整。

（三）环境政策的优化选择

财政政策与税收政策各有利弊，环境税有利于促进环境治理和资源节约，但政府绿色采购、财政转移支付、财政污染治理投资支出政策的作用较为片面，仅靠这些政策难以满足环境治理的需要；而仅仅依靠环境税来治理污染也是不够的。因而，理想的方式应该是结合财政政策和税收政策，取长补短，综合使用，以发挥两者的最大作用。当环境税税率的标准无法确定时，可以积极使用财政政策；需要对个人或者微观企业的生产行为进行调整时，可以通过征税来影响其成本利润，进而改变其生产行为，减少污染，改善环境质量。

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[4]毛晖,汪莉,杨志倩.经济增长、污染排放与环境治理投资[J].中南财经政法大学学报,2013(5).

篇7

〔关键词〕 环境治理；国家义务；国家环境治理任务；治理模式

〔中图分类号〕DF469 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2017）02-0074-06

环境事关社会共同体的整体利益与发展，国家作为全体公民的委托者承担环境治理义务毋庸置疑。但是环境问题的多样性、复杂性决定了环境治理不能仅靠政府单一主体的行动，走出治理困境需要打破国家主义的神话，改进其任务履行方式和手段，促进治理模式的创新发展，实现国家与市民社会的正和博弈，这是国家环境治理路径优化的必然选择。

一、中国现实的环境问题及特点

环境问题指的是因人类生产和生活活动违背自然规律，不恰当的开发利用环境所造成的环境污染和环境破坏。〔1〕环境问题与其他社会问题一样，都是表象化之后才被社会所重视，而所受重视的程度，往往又源于重大环境事故或重大环境危机发生后人类的觉醒。但是对环境问题的回应，绝不是靠人类的觉醒就能得到妥善解决。对环境问题科学、合理的应对必须基于环境问题的特质做具体的制度设计，因此我们有必要就环境问题的特点做一简单的梳理：

1.环境问题的全方位及全因子性

环境是由各环境要素因子组成的有机整体，环境系统的各因子相互关联、相互制约、相互影响，其中任何一个环境因子的变化都可能引起环境系统全方位的连锁反应。各种资源相互依赖，生态系统的整体性很强，各种环境问题之间在起因和影响方面都具有密切相关性。纵观环境现状，上至臭氧层，下至地下水，大至全球气候，小至遗传基因，生态环境呈现全方位的恶化，大气、水、土地、海洋、草原、生物多样性等环境所有因子都呈现退化迹象。同时，环境问题与国家的发展战略选择、经济发展方式、对外贸易政策、政府绩效考核、国家外交、国家安全等问题交织在一起，形成了复杂的、综合的、多因素的、全方位的社会问题。

2.环境问题的科技性与不确定性

环境问题与科学技术紧密相关，随着生产力的加速发展，人类改造自然能力的提升，但环境问题也日益严峻，很多复杂的环境问题或新型环境风险超越了人类的感知和控制能力，要预测某一环境问题的影响并加以控制已非常困难，甚至不可能。困于科学技术水平的极限，人类对环境问题的发生及解决机制存在认知“盲区”，形成了决策于未知之中的现象。环境问题的复杂性和不可预测性，给全球各个国家的环境治理都提出了极大的挑战，中国也不例外。

3.环境问题的全球性与代际性

现代环境危机的根源在于对自然资源的过度开发和利用。人类社会进入工业时代，大规模机械化、城镇化、生产及贸易国际化，环境污染和破坏越来越严重，并逐渐超过自然的自我净化能力，环境问题开始蔓延，从某一行政区域蔓延到跨行政区域、从国内蔓延到国际，环境问题由地域化向国际化、全球化的方向演变。

环境治理的核心问题是资源的使用与配置，由于现今通用的环境资源使用与配置方法有很多对资源的开发和对环境的破坏是难以逆转的，因而形成这一代人作决策，而由下一代人承担后果的代际不平衡。人类自身认知能力有限，无法预知当前的行为或者科技成果在日后会产生什么样的后果，更无法得知延迟的或长远的影响。环境问题的代际性决定了保护环境是为了人类今世后代的利益与幸福，是世界各民族的共同利益。

4.环境问题的多元利益冲突

环境问题与传统法律问题不同，它所造成的危险是一种“容许性危险”，社会公众在一定限度内容忍一定程度的环境污染或破坏，超过这个限度产生环境纠纷会涉及多元主体利益冲突，这些利益冲突既包括不同代际的利益冲突，又涉及同代际不同利益团体之间的冲突，甚至还涉及国际层面的利益冲突。由于环境管理触及的利益主体多元化，管辖的地域广阔，管制的环境客体多样化，环境行政主管部门在管制过程中极易出现事多人少、环境检查不足、取证困难、决策拖延等现象，难以完全实现环境利益的公平分配，加重了利益主体间的冲突。

5.环境的公共物品属性和环境问题的外部性

公共物品具有非排他性、非竞争性及不可分性等特征，环境资源属于典型的公共物品。首先，环境资源具有非排他性，作为人类生存和发展的基础，人人都可以从环境资源中获益，个体对环境资源享用和依赖，并不排斥他人同时得到相应的收益。其次，环境资源在消费上具有非竞争性，即公共物品每增加一个单位的消费，其边际成本为零。再次，环境不可分的自然属性决定了作为整体的环境质量只能是一种公共物品，一旦对其强制性分割，必然导致对环境质量的滥用，使其经济价值、自身价值减损或灭失。正因为环境具有公共物品属性，人人都有嗬基于自己的目的加以利用，当人类需求超越环境资源容量时，则产生环境的经济负外部性。外部性的根本特征是非市场性，即外部影响并没有通过市场价格机制反映出来，人人都可以免费使用这些资源，造成“公用地悲剧”和“搭便车”效应，最终的结局是所有的个体都无节制地争夺有限的生态环境资源，使环境品质日益恶化，环境危机升级。

二、国家环境义务的理论证成

“我们只有一个地球”，环境问题是国际社会共同关注的重点问题。为全人类共同的环境利益和子孙后代的利益，国家承担保护和改善环境的国家义务，既符合国家条约和国际习惯所确立的国际环境法律秩序的要求，又是各国宪法及环境保护法等国内法律规范所明确的责任。

（一）国家环境义务的国际法规范

环境供给是人类社会维持与延续的前提条件，解决环境问题，保护人类家园，是人类社会的普遍义务，需要各国家协调一致的行动，没有国际社会的集体行动，环境保护的实行只能是天方夜谭。

1.国际环境义务

“地球只有一个，但是世界却不是。我们大家都依赖着唯一的生物圈来维持我们的生命” 〔2〕，环境对人类的作用不言自明，任何人都不能离开环境而独自地存在。维护良好环境的途径也只能有一种选择，社会所有成员都承担保护环境的义务――普遍义务，但是社会成员之间却根据不同的能力或影响而有区别地承担环境保护义务。〔3〕环境问题的国际化决定了环境义务的国际化，环境领域的国际环境义务指一个国家在国际环境法律关系中所承担的旨在保护和改善环境的义务。国际环境义务反映了全球环境问题的紧迫性和重要性，也突出了人类整体环境利益和环境领域国际合作的重要性。

现有的国际政治体系中，国家仍是享有环境权利、承担国际环境义务的主体，国际环境法不仅充分肯定国家对本国环境资源的永久，而且充分肯定了国家的环境保护义务。国际环境法作为一个庞大的法律体系，主要渊源于国际条约、国际公约及国际习惯法，各种有效的国家环境法渊源都包含了国家的国际环境义务。迄今为止，国际社会共制定了500多项全球性或区域性的与环境有关的国际环境公约或协定〔4〕，以1972年斯德哥尔摩人类环境会议为分界点分为两个主要阶段，早期的公约或协定呈现区域性特点，一般限定在海洋野生生物、化学品或动植物检疫程序等方面。1972年以后的国际环境公约及协定侧重于化学品、有害废物、大气及能源等领域。经过多年的发展，国际环境公约成为国际环境法的主要渊源，涵盖大气、海洋、生物多样性、化学品和有害废物等各个方面，形成了处理各个领域环境问题的国际法律体系。这些公约普遍将环境保护义务施加于国家，规定了缔约方所承担的保护环境、防止污染等各种国家环境保护义务。

2.国际环境义务的主要内容

国际环境公约或协定大多直接规定了国家的环境保护义务，实际上国际法已将环境保护义务视为一种普遍的义务。国际法上的普遍义务（obligation erga omnes）也称对世义务，是指“一个国家对整个国际社会所承担的旨在保护所有国家的基本价值和共同利益的义务”。〔5〕环境法领域，环境利益是人类的共同利益，既包括当代人的利益，也包括未来世代人的利益，对全球环境利益的保护属于普遍义务的范畴，环境国际利益指各国家对国际社会所负有的环境保护的普遍义务。

（1）不损害他国环境利益的义务。基于国家原则，任何一个国家在处理本国环境问题时，有义务确保其开发、利用、管理、规制环境的行为和效果都限定在本国领土范围内，不能溢出本国管辖范围，对他国领土或环境造成损害。此义务是众多国际公约的规范内容，成为各国认可的国际环境法义务。

（2）积极的环境治理义务。在不侵害他国环境利益的前提下，各国负有积极的采取措施保护、维护及改善环境的义务。在国际环境法层面，这种积极环境治理义务的对象，不局限于国本国范围内，而是将全体人类的环境利益作为保护客体，要求各国积极地履行保护义务、治理义务。1992年联合国政府间谈判委员达成《联合国气候变化框架公约》，明确规定缔约方应采取措施限制、预测、防止或尽量减少温室气体排放，即国家负有积极的环境治理义务。

（3）发达国家向发展中国家提供资金或技术支持的义务。本着全球合作精神，为了更好实现保护、治理环境的目标，国际环境法规定发达国家负有向发展中国家提供资金和技术支持的义务。如1992年在联合国环境与发展大会上签署的《生物多样性公约》第3条规定，规定为了保护濒临灭绝的植物和动物，发达国家要向发展中国家提供资金与技术支持。《联合国气候变化框架公约》《蒙特利尔议定书》《京都议定书》等国际环境条约中也都沿用了此国际环境义务。

（4）国际合作义务。基于环境自身全方位性、全球性、不确定性及公共物品等特质，任何一个国家都无法独立承担起保护全球环境的责任，国际社会已经认识到环境特性对环境保护制度、保护手段和保护义务的特殊需求，提出了各国协同作战，以国际合作方式联合开展环境保护工作。众多国际环境保护公约及协定将“国际合作”作为主要的原则和义务予以规定，如1972年斯德哥尔摩《人类环境宣言》、2001年《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》等。国际合作义务要求国与国之间，正当考量所有国家的和利益，摒弃意识形态、种族观念的束缚，为了人类和子孙后代的利益而共同努力。国际合作义务属于概括性要求，为了在实践中得到贯彻落实，许多公约将其具体化为不同的义务规则，如一国从事可能危害他国环境利益的事务时，提前告知他国的通知义务；发生紧急环境事件会影响他国环境权益时应承担的报警义务；缔约国间设立交换机制、确定合作方案进行科技合作的义务；为开展环境保护事业，发达国家对发展中国家提供资金支持义务等。推进全球环境保护的发展，落实各国国际环境义务的履行，需要完备的国际环境法实施机制。各国通过立法机关的立法活动，将国家环境条约的规定转化为国内法律法规的规定，是国际环境法在各国国内得到实施的主要方式。

3.中国参与的国际环境公约

多年恚我国一直积极参与国际环境保护，履行国家的国际、国内环境义务，缔结或参加了一系列环境保护的公约、议定书和双边协定，涉及众多领域范围，主要可以分为几大类：气候变化的公约，如《京都议定书》《气侯变化框架公约》；危险物质类公约，如《巴塞尔公约》《鹿特丹公约》等；海洋环境资源类的公约，如《联合国海洋公约》《南极条约》等；生物资源类的公约，如《生物多样性公约》《国际湿地公约》等。此外我国还签署了众多双边协定及备忘录，如中日、中美、中俄之间的环境合作协定等。国际环境法的国家义务规范是国家承担环境治理任务的理论基础之一，国际环境义务中的积极治理义务、资金及技术支持义务、合作义务为公私合作环境治理提供了直接的依据。

（二）国家环境义务的宪法规范

依据国家主体理论，国家作为一个公法主体，其本质是作为国家机构来达成国家的目的。〔6〕法治社会中，国家是权力与义务的统一体，不仅代表着国家权力，也代表着国家义务。而国家义务则表示国家运用权力为公民提供福利，保障国家权力属于人民。〔7〕环境是全体国民的“公共财产”和“共享资源”，维护环境公共利益，为全体人民提供良好的环境资源是国家作为公法主体存在的目的之一。从法律的角度看，环境是公民依宪法享有维持基本生存所需的有尊严生活的重要组成部分，宪法规范的国家环境治理义务是公民环境权益保障的基础。

宪法学中国家义务的产生与公民基本权利的发展密切相关，公民基本权利是经宪法规定确认的权利，基本权的主体可依据宪法的规定要求国家做什么或不做什么，由此延伸推导出国家的相应义务。宪法学理论依据不同的划分标准对国家义务做过多种划分，学者多数支持从“尊重义务”、“保护义务”和“给付义务”三个层面来具体构建国家义务更为合适。着眼于国家环境义务自身的特点和发展规律，适用“尊重、保护、给付”的结构层次分析国家的环境义务符合当下环境保护的需要。尊重义务意在国家不侵犯和破坏环境，保持环境质量的现状，保障公民的环境权利不受国家侵犯。保护义务要求国家采用必要的手段对各种侵犯环境权利的行为进行惩罚和积极的预报。给付义务要求国家以积极作为的方式为公民提供良好的生活环境和生态环境，保障公民环境权利的实现，保障所有个人都有尊严地生活，环境给付义务充分体现了给付国家、环境国家的原则。

我国宪法第9条第2款规定“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”。此条款体现了国家环境义务层次中的尊重义务和保护义务，在赋予主体自然资源利用权力的同时，也对公民环境侵权行为进行了限制，并间接约束了国家权力，因为“任何组织和个人”当然包含国家权力在内，国家与组织、个人等其他主体一样，也不得有侵占、破坏环境资源的行为。宪法第26条规定“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护林木”。此条款体现了国家环境义务层次中的给付义务，直接对公权力设定了环保义务，国家负有为公众提供良好生活环境和生态环境的给付义务。为实现这一义务，立法、行政、司法等权力在运作过程中都要发挥积极作用，并受宪法环境条款约束。在此宪法框架下，充分体现了我国的环境保护义务具备国家任务的特质。

我国现阶段环境治理义务，除受宪法环境条款的制约外，还应结合《环境保护法》第1条、第4条的规定，归纳现阶段我国环境保护的主要义务：（1）保障现有环境状况不再恶化，国家要负担“现状保持”环境义务，对应的是国家环境尊重义务，这一义务源于公民基本权利对国家权力的防御功能和控制国家权力的法治理念。国家的环境尊重义务主要表现为充分尊重公民及其他社会主体的环境利益，公民在法定范围内享有对环境资源开发利用的权利与自由，国家不干预、不侵害公民的环境福利，国家也不能侵犯和剥夺公民享有的环境权利与自由。（2）采取措施排除现有的及潜在的环境危险，维护环境秩序，国家负担“危险防御”环境义务。在经济及技术高速发展的带动下，环境污染加剧，社会主体间的环境权利也发生了激烈的冲突，仅仅尊重公民权利，保障公民环境利用自由的国家环境义务已不能有效调节环境问题引发的社会冲突，此时要求国家以管制的方式来排除环境污染，国家的环境义务由消极的尊重义务扩展到积极的保护义务，当有第三人侵害可能发生时，国家要采取措施防止或排除侵害的发生，救济被侵害行为损害的环境利益等。国家的环境保护义务也可具体细化为事前的预防义务、事中的排除义务和事后的救济义务。国家要完成保护义务需要环境立法、环境执法、环境司法的整体运作。（3）针对风险社会背景下的不确定的环境风险，要明确预防责任并采取相应防范措施，国家承担“环境风险预防”义务，人类对环境的保护有了更前瞻性的做法，国家环境义务由保护义务向给付义务转变。环境给付义务是第三个层次的国家环境义务，此时国家积极履行对公民的生存保障，均衡生存负担，不断改善环境质量，为公民提供良好的环境公共产品及服务。给付义务的履行是环境利益实现的保障，也是促进环境保护的手段。此时，环境保护的内容由污染防治扩大到生态平衡及环境资源保护等领域；治理手段倾向于政策引导、经济刺激、税收优惠等方式；治理的关注点由末端治理转向源头治理、综合治理及风险预防；治理模式由命令控制型向多元环境利益主体合作的方向发展。

从法律的角度思考，正是公民的环境权益受到威胁，宪法才赋予国家环境治理的义务，国家环境义务是国家义务的组成部分。“环境国家”中国家公权力为落实环境保护义务不断调整，可以说国家环境义务的嬗变都是通过国家任务及政府职能的变化来落实和拓展的。

三、国家环境治理任务的现实需要

对国家环境治理义务的论证，很多学者从公民环境基本权利的角度入手，论述国家义务是基本权利实现的法定的具有根本性地位的义务，持有国家义务直接源自公民权利观点，也有学者认为“环境”的定义并未有统一的标准，环境权利的保护范围模糊不定，在宪法的基本权利体系中，环境权还处于争议之中，实`中人类对环境权利的诉求不能直接引用宪法上的环境权规范，“基本权利――国家义务”体系针对环境权益存在局限性。同时，宪法范畴的基本权利应是个人的自由与权利，个人尊严是宪法的灵魂，环境资源的“公共财产”属性决定其并非专属于个人，一项基本权利一旦被定性为集体权利或全民所有，该权利实际已被架空，失去现实意义，因而环境基本权与宪法的基本权利理念有所不符。“基本权利――国家义务”的逻辑不能很好地解决国家环境治理义务生成的诸多难题，而国家保护环境公共利益、为公民提供良好生活环境和生态环境的任务却是众望所归。故而从国家“环境保护”的现实需求出发，依据国家任务的变迁及国家权力行使目标的变化，阐述国家环境治理义务是一条务实的思路。

（一）国家环境治理任务

依据国家学说理论，国家包含领土、人民及三个最基本的要素，领土应是适合人类生存发展的生活环境及生态环境，因而环境保护应是国家的主要任务之一。〔8〕国家任务作为公法学上最基本的概念之一，鞔锪斯家存在的目的和国家存在的正当性，诸多宪法与行政法规范及学理都是建立在国家任务这一概念基础之上。传统公法学认为只要是社会公众需要的重大的、主要的任务就是国家任务。然而这种问题无边无际，立法的抽象性使得实施法对国家任务的界限模糊不清。国家任务是公共任务的下位概念，各个国家因具体运用的宪法秩序不同而有不同的国家任务内涵。公共任务是所有为实现公共福祉利益而履行的任务；国家任务则是指国家或归属于国家的公权力主体根据现行法而得以执行的公共任务。在这一任务范畴下，宪法或法律赋予行政主体所执行的任务，就是行政任务。〔9〕

需要明确的是，国家任务是由国家亲自负责接管的公共任务，但公共任务不都是国家任务，公共任务的实现应由国家和社会共同完成，即一些公共任务可以由社会私人主体来完成。私人主体在追求自身利益的同时也会实现公共利益，客观地履行了公共任务，此时国家不必也不需要进行干预。仅有透过实体法规范赋予国家执行权限的特定活动领域才能具有国家任务的特点，也就是说立法者必须通过实体法规范决定哪些公共任务属于国家任务，在国家任务之下再决定哪些国家任务由行政主体执行，成为行政任务；哪些国家任务可交由私人主体执行，这也是国家与社会互动、公共领域与私人领域互动的法理基础。

公共利益是公共任务、国家任务及行政任务积极追寻的目标，是国家任务所在。但公共利益最大的特点是不确定性，这种不确定性表现为不同时代利益的内容不确定及受益的对象不确定。〔10〕在人类社会发展长河中公共利益的内容和范围具有历史性和个案差异，不同国家在同一历史阶段或同一国家在不同历史阶段的公共利益所指范围和所含标准并不统一也没有完美的预案。公共利益并不是独立于个人利益的特殊利益，而是“组成共同体若干成员的利益总和。”国家目的就是最大程度地促进公共利益，实现社会“最大多数人的幸福”。〔11〕

环境资源作为人类发展的必需品，环境的供给与消费，牵动全社会民众的福祉。国家作为公法主体，依据国民代表和法律规定，以保障环境公益为目的，行使环境管理职能与权力，具有正当合法性。国家环境治理任务是保护环境公共利益的需要，也是国家法定义务之一。在处理与环境相关的各种社会事务及社会关系中，作为公权力代表的政府是一种强势的主导力量。

（二）国家环境治理任务的扩张

现代国家的任务主要集中在阶级统治、社会管理、社会服务和社会平衡等方面。不同类型的国家，国家任务的范围不同，政府履行任务行使职能的强弱也不同，有的任务在削减，而有的任务在扩张，如政府的社会公共管理和社会服务职能就处于扩张之中。政府的职能随着时展及国家任务变迁而变动。环境保护，或者说现代意义的环境保护并非从来就是国家的主要任务。虽然古代东方社会的国家要承担水利设施等社会公共工程，但此类事物的管理属农业社会生存和发展的保障，有别于工业社会应对激化的环境危机。

现代意义上的环境问题是二次世界大战后科技突飞猛进及工业化高度发展的产物，环境问题随着工业化进程不断尖锐化与扩大化，并由区域性问题发展至全球性问题。当长期累积的环境问题在短时间内演变为凸显的、复杂的直接危害人的健康乃至生命的全球化环境危机时，已超越环境领域成为具有政治影响力的议题，促使国家高度关注。主政者在“做点事”哲学的指引下，纵使在经验欠缺的情况下，也不断采取行动，再从事后做检讨修正。如此一来，整部环境保护史实际上是一部人类制度因应的尝试错误史。从过往的历史分析环境问题与国家任务的互动关系，可以看出在工业化以前，环境问题尚处于自我恢复能力之内，客观上并不要求国家承担大量治理环境任务。但工业化以后，生态环境恶化，必然要求国家承担起维护环境公共利益，提供环境治理的国家任务。我们将工业化以后国家环境治理任务分为三个阶段，在这三个阶段因环境问题表现不同，国家环境治理任务的内容也有差异。

第一个阶段是工业化初期，人们在原有的生活经验下，仍然认为可以无偿使用自然资源，但是工业化产生的废水、废气、废渣等造成环境污染，逐渐超于环境的承受能力，人们开始反思环境破坏所带来的恶果。此时环境问题产生的时代背景多处于国家承担“生存照顾”任务膨胀期，主张维护环境利益这种“公共的善”是国家的任务，并认为此等公共的善是无法借助市场的力量来维护的，许多国家通过立法明确了环境保护是国家的一项基本职责，政府包办了环境治理、改善环境状况的相关任务，环境管理机构普遍设立并被赋予强大的职权。

进入第二阶段，第一阶段的污染问题并未彻底解决，野生动植物的大规模灭绝、森林减少、土地沙化、水土流失、自然资源的过度开发等问题又频频出现，国家环保任务有所变化，环境保护的重点从污染管制扩张到自然资源保护与污染防治并重。“减少对环境产生的负担”、“减少因人类活动对环境造成的影响”、“尊重自然资源保护与公害防治”成为很多国家环境保护法的关键词汇。各国开始重视对自然资源的保护，对重点区域进行规划保护，野生动物保护区、自然保留区、国家公园等陆续成立。各国针对不同区域的物种资源分配及分布特征，确定各区域的功能、作用，有重点、有步骤地开展环境保护工作。

后工业化时代，也进入环境治理的第三阶段。这一阶段与前两个阶段相比最大的不同是环境问题呈现出的复杂性和不确定性，核能与化学危险品应用、食品安全、生物多样性、自然资源的循环利用等问题都出现在环境治理范畴内。这些问题所涉及的范围相当广泛，要对所有环境议题妥善处理，国家的环境治理任务“量”大幅度增长。此外，这些任务本身的“质”也与前两个阶段不同，这一阶段环境问题涉及高科技性、不可预测性、不可控制性等特征，传统的治理技术、治理方法、甚至治理政策等面对环境新问题时都捉襟见肘。现代技术及其风险比当初人们想像的更为复杂和难以理解，仅靠原有自然科学技术的方法不足以全面的预测和评价这些风险，更别说怎么应对这些风险，这些问题清楚地体现在切尔诺贝利核事故、博帕尔毒气泄漏事件中。对国家而言，环境治理任务除了量的激增和质的激变，还有环境事务在地理范围上的扩大，越来越多的跨区域、跨国界或全球化环境问题存在，治理任务不再限于国内，而上升为国际问题。全球化背景下政治、经济、文化、人口等因素参与其中，使得环境治理任务更加复杂，国家环境治理任务压力陡增。

四、国家环境治理任务与治理模式选择

环境治理模式是“指一般性治理模式在环境领域的具体应用。包括治理主体结构、治理机制、治理原t、治理目标和治理绩效等在内的分析框架。具体而言即是在对自然资源和环境的持续利用中，环境福祉的利益相关者们谁来进行环境决策以及如何去制定环境决策，行使权力并承担相应的责任而达到一定的环境绩效、经济绩效和社会绩效，并力求绩效的最大化和可持续性”。〔12〕在不同的历史时期，因不同公共利益标准、国家义务范围以及政府职能，环境治理模式处于不断的建构、反思之中，体现着公共事务管理中的行为规范和伦理观念的不同选择。依据不同的标准，大家对环境治理模式进行不同的划分。

依据治理手段不同，划分为强制命令型、市场导向型及自觉行动型环境治理模式。强制命令型环境治理模式是基于环境问题的外部性，认为市场机制不能化解环境危机，转而依靠国家的力量，通过行政命令和法律强制的方式来解决环境问题的模式。市场导向型是随着市民社会的崛起和市场经济的发展，认为单纯依靠政府管理的模式已不能适应社会的发展，而应该引入市场原理和竞争机制，充分利用经济手段整治环境问题模式。自觉行动型环境治理模式是在现有政策和法律基础上，鼓励企业制定适合于自身情况的环境管理体系，使其有足够的选择余地来发挥灵活、独创的环境治理模式。

依据公民与公共行政权力之间的互动关系与程度，环境治理模式可分为统治型治理模式、管理型治理模式和合作型治理模式。统治型治理模式是权力统治者运用强制性手段对社会进行管理和支配，社会公众以被动的被管制者身份参与环境事务处理的模式。管理型治理模式下公权力被视为公众意志的代表，公众将具有公共利益的事务委托给政府，由政府负责公共产品的供给。合作型治理模式打破了公权力在公共事务中的垄断地位，将公众引入公共事务的治理框架之内，形成了 “政府与公民”互动合作的治理模式。合作型治理模式下，在主体上既强调国家与社会的合作，也强调公民自治；在目标上以环境公共利益和环境正义为目标；在运行机制上建构共同协商、相互信任的合作机制。

值得我们注意的是，任何环境治理模式的划分都不是完全绝对的，不同标准的划分也不能阻断权利运行模式、治理手段及治理工具的交错使用。新旧模式的更迭不是新模式对旧模式的完全抛弃，而是在国家任务变迁和环境问题发展中，不断选择、不断创新的过程。但是，不管环境治理模式如何交织演变，分析当下我国命令控制型环境治理模式的弊端，建构符合环境公共利益、与国家环境治理义务相适应的新型治理模式是必然趋势。

〔参考文献〕

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〔2〕世界环境与发展委员会.我们共同的未来〔M〕.王佳之，柯金良等译.长春：吉林人民出版社，1997：31.

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〔5〕江河.《日本宪法》第9条修改的国家法解读――以国家的对世义务为视角〔J〕.法商研究，2014（6）.

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〔7〕陈醇.论国家的义务〔J〕.法学，2002（8）.

〔8〕陈海嵩.环境治理视阈下的“环境国家”――比较法视角的分析〔J〕.经济社会体制研究，2015（1）.

〔9〕刘淑范.行政任务之变迁与“公私合营事业”之发展脉络〔J〕.（台北）中研院法学期刊，2008（2）.

〔10〕陈新民.德国公法基础理论〔M〕.济南：山东人民出版社，2001：182.

篇8

改革开放以来,随着农村生存问题的解决,农村经济持续发展,农民对生活质量的要求提高,农村生活环境的治理被提上日程,人居环境改善成为新农村建设的重要步骤。显然,农村生活环境的治理对于支撑农村经济、社会、文化发展以及提高农民生活满意度有着重要意义。我们知道,随着我国现代化和工业化进程的不断加快,经济活动给人们生存带来的负外部性日渐凸显,环境的不断退化给自然社会和经济都带来了巨大的影响,长期存在的城乡二元环境治理模式使得国家将治理焦点集中于城市而忽视了农村。与城市整洁的生产生活环境相比,全国绝大多数农村环境呈现出脏乱差的现象。农村环境污染的后果已经从健康、生产要素和社会安定等三方面体现出来。首先,农村环境污染严重危害了农民的健康。由于我国对农村环境污染治理不力,环境污染不仅迅速由“小污”变为“大污”,而且已经因“小污”而成“大害”,给作为弱势产业的农业和弱势群体的农民带来了显着的负面影响。

所谓农村环境,狭义上主要指农村居民的生活环境,如农村卫生状况、安全环境等;广义上不仅包括生活环境,还包括生产环境和生态环境。而目前农村环境作为新农村建设的重点和难点,其环境污染包括点源污染和面源污染。点源污染主要指由工业企业造成的农村环境污染,面源污染主要指由人民生产生活造成的污染。本文侧重对狭义上的农村环境面源污染的治理,这种污染治理难度较大,治理主体比较广泛,需要多方参与。目前,国内学者对我国农村环境治理路径的研究集中表现在三个方面:一是主张“以政府强制为主”的单一行政治理路径,二为产权明晰前提下的市场治理路径,三是基于特定制度与组织载体的农村自主治理路径。然而,由于信息不对称、交易费用、产权界定困难等原因,会出现“政府失灵”和“市场失灵”的现象,因此不能将单一的政府或者市场视为治理农村环境的灵丹妙药。而要实现有效的自主治理必须要解决三大难题,即:新制度的供给问题、可信任承诺问题和相互监督问题。长期以来,我国农村环境治理的实践表明,我国属于政府主导的“命令一控制”型治理路径。然而,我国城乡二元环境管理模式使得农村环境处于“三不管”状态,即国家不愿管、市场不能管、D村委管不了,这就要求我们在具体实践活动中探寻农村环境治理切实可行的路径和方法,既不囿于传统,又能够实现农村环境的善治。

1.2文献综述

自从20世纪90年代以来,治理概念的运用不再局限于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中,其涵盖的范围远远超出了传统的经典意义,被广泛的应用于社会经济领域,治理的内涵不断丰富。国内外学者对治理的研究主要集中于治理的概念界定、理论渊源、适用性等方面。

(1)对治理的定义的研究

国内外学者对治理的概念研究主要集中在对“治理”与“统治”的区别研究中,通过对“治理”与“统治”的对比研究对“治理”的定义进行了界定。罗西瑙作为治理理论的主要创始人之一,他认为,“治理与统治不同,是一种由共同的目标支持的活动,这些管理活动的主体未必是政府,也无须依靠国家的强制力量来实现。”在罗茨看来,治理是一种新的统治社会的方法,他详细列举了治理的六种不同的定义。俞可平则认为,“治理一词的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序,满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动,以最大限度地增进公共利益”。格里斯托克则梳理了目前流行的各种治理概念,提出了治理理论的五种主要概念:第一,治理意味着一系列来自政府但又不局限于政府的社会公共机构和行为者。第二,治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性。第三,治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。第四,治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络。第五,治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力,不限于政府的发号施令或运用权威。全球治理委员会对治理的定义作了具有代表性和权威性的界定:“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它有四个特征:治理不是一整套规则,也不是一种活动,而是一个过程;治理过程的基础不是控制,而是协调;治理既涉及公共部门,也包括私人部门;治理不是一种正式的制度,而是持续的互动。”

(2)治理理论的学术渊源

治理理论的兴起有着广阔的世界背景和深刻的历史缘由,其部分原因在于政治经济状况发生了变化,直接原因则来自于政府和市场在社会资源配置中的局限性。综观学者对治理理论学术渊源的研究,可将其归纳为两大理论渊源:一是以极端自由主义为代表的当代西方哲学和政治思潮,一是以公共选择理论为代表的当代西方经济学理论。极端自由主义的特点是强调市场本位,极端强调个人自由,主张以制度保护个人权利并制约政府的权力,主张有限政府,坚决反对政府干预。公共选择理论建立在两个基本假设之上,个人效用最大化和政治的交换性。这就使得公共选择学者认为,政府的每一种行为都包含着失败之处,推崇有限政府。有学者从治理理论的理论渊源推导出治理理论的精神,契约观念和效率精神,认为治理的根本精神是契约观念,这对当代社会治理有重要的现实意义和理论意义。

第2章理论基础与案例概述

2.1理论基础

郑杭生认为党的十八届三中全会运用治理的思想对社会治理做了全面系统的解读,不仅仅一般地提到要在总体上用“社会治理”来代替“社会管理”,而且还全面论述了中国社会治理方式的改进,提出“四个治理”原则,即坚持系统治理、依法治理、综合治理和源头治理。这“四个治理”,就是一般性与特殊性相结合的、适合中国具体国情的社会治理具体制度的框架。

在农民的日常生活中,以熟悉为基础的熟人社会是有一定范围的,这个范围的含义是多层面的:自然地理、社会认同、心灵归属等,我们把这个范围内的整体社会状态叫做熟人社会。在中国农村,因为地理历史原因和行政区划的标准不一,各地的熟人社会范围和性质不同。熟人社会与D村民组、行政D村的行政区划产生了复杂的互动。熟人社会是农村社会一个基本的结构单元,是在长期的社会生活中自然形成的社会圈子,是真正意义上农民日常生活的单位,熟人社会中具有较为稳定和可靠的社会预期,是农民日常生活中合作互助、获得社会身份和地位,以及心灵归属的圈子。

篇9

关键词：中国；水污染防治；流域管理；战略对策

1 流域水环境污染综合防治战略存在的问题

1.1 流域水环境污染治理制度不完善

流域作为整体水文循环单位，同时也是人类活动起源，汇入到整个河流干道中，有利于保护水环境以及水生态系统。流域同时也是完整的管理单位，集中了人类多种活动形式，体现了人类生存发展的矛盾。尤其是水环境治理问题，涉及到多种污染体，因此，加强水流域污染治理这一问题亟待解决。美国早期就明确了水污染治理这一概念，尤其注重生态系统整体功能体现，在把握水流域基本发展规律的基础上，以及水生态社会子系统的形成过程中产生的相互作用，还要对水生态系统发展制定整体规划，加强水生态系统建设保护，制定水流域综合治理计划，这些保护有利于解决部门内部冲突，矛盾问题，有利于加强流域水环境治理效率。采取这一水污染治理措施注重保护水污染治理完整性，重点解决水污染治理存在的问题，严格控制水污染温度以及各个要素之间的联系；保护生物多样性以及地标物质组成结构等，还有土壤物质组成，针对区域生态发展存在的问题采取针对性措施，充分发挥好专家以及研究学者力量，为解决流域水污染问题提供支持。

1.2 缺乏对水环境特征区域差异的研究

各个流域水环境承载力存在很大差异，对各区域造成的水污染程度不同，因此，解决我国流域水污染问题，要对流域进行划分加强管理，美国针对这一问题，早期就制定了水生态区域划分方案，在很大程度上提高了水环境管理效率。对于水生态系统流域监测站点选择上、针对水生态系统污染问题制定恢复标准，有利于为流域水环境治理制定TMDL提供重要参考依据。我国地域面积广阔，各地域水环境特征不同，目前，我国并未建立完整的水流域治理机制，无法准确判断水流域环境承载力以及生态环境发展状况，尤其是水环境治理难度大，保护措施有效性不强。

2 我国流域水环境污染防治的控制原则

2.1 污染物质的分类控制原则

面对我国流域水污染存在的问题，要采取针对性措施，提高流域水污染治理效率，并对污染物特性以及其他各个方面进行具体划分，做好分类，优化污染质结构，对污染物进行有效分解，制定污染物治理化学指标，按照污染物特性，将其划分为两种形式，一种是一啊不能污染物，一种是特殊污染物；按照水污染物自身性质将其划分为淡水、海水、人体健康污染物；按照污染物因子特性，将其划分为两种形式，保守、非保守物质，在以上总结过程中，针对污染物特性提出具体控制要求。

2.2 污染控制的分区原则

我国流域面积广阔，各地区水环境差异明显，因此，要根据各个地区水流域具体情况来制定不同发展战略，保护水文完整性具有重要意义，生态系统水体功能差异划分为几种形式，也是建立水污染控制体系的重要参考依据，有利于保护水体发展环境，加大水污染物控制制度。其中，水资源分区将水文循单元作为重要依据，将其划分为几种形式，主要为了呈现水文完整度，尤其要把握污染物转化规律，有利于加强水质管理，划分水生态区则是按照流域生态特征，包括土壤植被等多个要素，主要是为了对水体进行分类，这一方法是为了判断水体生态性质以及水体生态基本标准，有利于为水体生态安全提供重要参考依据，了解我国水环境管理能力差异，把握好流域尺度、平衡人类发展需求的主要区域管理方式。流域水环境功能包括三个等级，矛盾区、一般功能区、最高层次区，划分为多个功能管理区主要为了提高流域水质量，保护生物多样性。保护水环境功能过程中，需要制定冲突协调机制处理区域冲突，协调各个区域水质矛盾冲突问题。

3 结束语

为从根本上解决我国水污染的复杂问题，就必须实施流域污染控制策略，在流域尺度上开展系统性、综合性、前瞻性的水污染控制技术体系研究，重点在于转变传统的污染控制理念，根据流域地理、水文气象、生态一致性和社会经济发展水平，开展全国水环境生态分区方案研究，根据不同区域的水生态系统类型特征与水环境特征，提出不同分区的污染控制要求，从而为污染控制目标的分解提供支持，以水环境生态分区为基础进行污染负荷的计算和管理。

参考文献

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[论文摘要]发达国家城市环境治理的经验主要有：完善环境保护法律制度，保证治理措施的有效实施；健全环境管理体系，强化环境行政管理；注意推动自愿性行动来保护环境，积极推动公众参与环境治理；运用经济手段，制定激励奖惩措施，提高环境治理的效率；合理划分环境治理权限，建立权威性的管理机构；大力发展环境教育，通过民众的环境保护意识，形成民族心理；加大科技投入，注重科技进步，发展环保产业。

城市环境治理是指各级管理者依据国家和当地的环境政策、环境法律法规和标准，运用法律、经济、行政、技术和教育等各种手段，调控人类生产生活行为，协调城市经济社会发展与环境保护之间的关系，限制人类损害城市环境活动的有关行为的总称。城市环境治理具有综合性、区域性、群众性与动态性等特征，其本质是影响人的行为，转变城市经济发展模式。发达国家在20世纪50～60年生了严重的环境污染问题，但通过投入大量人力、物力和财力进行治理后，如今城市环境污染得到有效控制，环境质量得到根本性改善。发达国家积累了不少城市环境治理的经验，这些经验及其教训留给人们诸多启示，值得中国学习与借鉴。

一、完善环境保护法律制度，保证治理措施的有效实施

市场经济体制下，企业和个人的目标都是追求个体利益最大化。由于环境是公共物品且环境污染具有外部性，因此企业和个人总是想方设法地逃避环境责任，避免环境成本的内部化。所以通过设计完备周密、可操作性强、适时进行调整的环境法律制度，规范人们和企业的行为，降低生产和消费活动对环境的影响，就成为保护环境最重要的手段。美国自1970年，环境立法开始大规模展开。经过30年的发展，到目前已形成了较为完备的环境法律体系，仅在污染控制方面，就先后制定了《清洁空气法》、《清洁水法》、《固体废物处置法》、《安全饮用水法》、《联邦农药法》、《有毒物质控制法》、《综合环境反应、赔偿和责任法》、《海洋倾倒法》和《噪声控制法》等等。除联邦一级法律外，各州也制定了相应的法律，有的比联邦法律还要严格。

发达国家的环境保护法律不仅系统完备，呈不断强化、细化趋势而且能够有效地实施。荷兰的环境立法涉及了污染控制和自然资源保护的各个方面。从1960年开始，荷兰陆续制定了大量的环境法律法规。针对各种环境污染和环境问题的法律，如地表水污染控制法、地下水法、海域污染控制法、空气污染防治法、土壤污染治理法、危险物质法、化学废料法、杀虫剂法、噪声治理法、废弃物污染防治法、核能法等，构成了荷兰环境法比较完整的体系。

发达国家环境治理历程表明，政府对于环境保护发挥了不可替代的作用并肩负着不可推卸的责任。政府主要利用法律、法规、制度和标准等强制性手段来约束人们的行为。发达国家各种环境保护措施都是依据相关法律政策来发起和推进的。中国在20多年的环境保护进程中，建立了一套法律政策体系，对防止环境恶化起到了一定的作用。然而我国环境法律制度在领域完备性、可操作性和执行强度等方面还有待进一步完善。因此，在环境立法方面，我们应该借鉴发达国家的经验，加强环境保护法规体系建设，走依法管理的道路。

二、健全环境管理体系，强化环境行政管理

美国的环境管理体系较为健全。联邦政府中除设有环境保护局外，在总统办公厅之下还设立了总统环境质量委员会。委员会由三人组成，委员人选须由总统任命并经参议院批准。该委员会是总统的一个环境咨询机构，协助总统编制国家环境质量报告，收集、分析和解释有关环境条件和趋势的情报，向总统提出有关改善环境的政策建议，帮助总统起草有关对外环境政策的报告。同时该委员会还是一个行政机关间的协调机构，帮助总统协调解决行政机关间有关环境影响评价的意见分歧。总统环境质量委员会在美国环境事务中起着举足轻重的作用，它协助总统对外处理环境外交事务，对内协调行政机关间的意见分歧和提出环境政策建议，是总统的高级环境助手和参谋。这一点很值得我们借鉴，随着环保工作在国家事务中越来越重要，建议在国务院下设一个环境委员会或环境领导小组，协助总理处理对内对外的环境事务。

法国的环境管理体系也颇具特色。法国环境保护部的行政部门分为以下几个机构：行政管理和发展总局、水利局、预测污染和公害局、自然和风景局、经济和国际事务研究局，专业化的环境考察团、最高防务官、前景预测办公室、部级办公厅和新闻局。法国全国划分为6个流域区，每个区设立一个水流域管理局。水流域管理局的主要职责是保护和改善法国水流域的水环境。具体做法是：一方面依法征收各种排污费；另一方面通过补贴、贷款等形式，鼓励污染防治设施建设及其工艺设备的合理选择。1995年，法国6个水域管理局征得税款达72亿法郎，总经费达82亿法郎，除去其中5％～9％用于支付机构运行、测量网络管理及有关研究费用外，其余的全部用于治理水污染和改善水资源。

环境保护工作是政府各部门的共同责任。大家都管，而不是环保部门一家来管，政府的各个部门都设有环保机构，都负有保护环境的法定职责。相比之下，中国的环境管理体系还不够完善，除国家环保局外，其他政府部门环境管理机构还相当薄弱，与其所承担的环境保护任务不相适应，亟待加强和完善。

三、注意推动自愿性行动来保护环境，积极推动公众参与环境治理

1．注意推动自愿性行动来保护环境。自20世纪90年代开始，以环境标志、ISO14000认证以及各种环境计划等为形式的自愿性环境保护行动，成为发达国家环境管理中的一种新兴的趋势。这种行动对企业而言，有利于树立企业环境保护形象，提高企业产品的市场竞争力和市场占有率；对消费者而言，有利于提高消费者的环境意识，促进绿色、环保产品的购买和消费；对于政府而言，有利于弥补强制性管制手段的不足，降低环境治理的成本等。总之，倡导企业和公众通过自觉行动来保护环境，是发达国家保护环境的一个重要经验。

2．积极推动公众参与环境治理。在发达国家环境政策的制定和实施过程中，社会公众始终是一支重要力量，发挥着关键作用。社会公众推动环境保护运动发展，积极参与环境治理已经成为发达国家环境管理中的一个重要的发展趋势和特征。实际上公众参与环境治理也改变了传统的只有政府和企业的“二元”污染控制结构，形成了政府、企业和社会公众的“三元”污染控制结构。在这种结构中，公众在环境保护中起到非常重要的作用，处于既监督企业又监督政府的位置，而且也能通过市场消费行为直接影响企业的环境行为。在这种情况下，为使公众能有效参与环境保护，发达国家一方面是政府公开有关环境信息和政策信息，企业公开有关污染物排放信息，保证公众的环境知情权；另一个方面是在制定、实施环境保护规划、计划和相关政策时，通过听证会、说明会等形式，接受公众质询，征求意见和建议，为公众参与环境保护提供相应的制度安排。在中国，虽然近年来公众参与环境管理有所加强，但与发达国家相比还有很大差距，存在参与渠道少、参与程度较浅等问题。因此，我们应借鉴发达国家的经验，重视公众在解决环境问题过程中的重要作用，强化公众参与环境保护，主要应从以下方面人手：一是建立健全公众参与环境保护的渠道。要加强立法，为公众参与环境保护提供法律制度支持。使公众能通过正当有效渠道，了解环境问题的状况，为环境问题的解决提供意见、建议以至提出环境诉讼，从而促使环境问题的解决。二是公开环境信息，保护公众环境知情权，公众只有了解环境问题现状及其可能造成的影响和危害，才会积极主动地参与解决环境问题，因此，必须实施环境信息公开制度，让公众了解真实情况，这是公众参与环境保护的重要前提。三是加强环保教育，提高全民环境意识。要通过各种形式和手段，宣传环境保护的政策、方针和环境知识，提高公众的环境意识和素质，形成全社会都关心和参与环境保护的良好社会风气和机制。

四、运用经济手段，制定激励奖惩措施，提高环境治理的效率

强制性的法律法规和环境制度标准，是发达国家治理环境的根本手段。但是强制性的手段，具有成本高、相对僵化、不利于激励企业进行技术创新等缺点。因此，发达国家也越来越重视通过排污交易、征收生态税、财政补贴等经济激励性手段来解决环境问题，以降低治理成本和激励企业持续进行技术创新，达到提高环境治理效率和灵活性的目的。

欧盟及其所属成员国的环境保护在世界上起步较早。其中环境税收、排污收费和押金返还这三种有关环境的经济手段比较典型：1．环境税收。环境税是对有害环境的产品征收的费用，目的在于通过提高有害原料的成本，鼓励生产者和消费者使用对环境更为安全的产品。环境税除了具有筹资功能外，对改善环境资源有着显著的刺激作用。2．排污收费。排污收费是对向空气、水或土壤排放的污染物，或噪声征收的费用。这种收费设计通过使污染者偿付至少一部分对环境造成危害的代价，来削减污染物数量并改善环境质量。3．押金返还。押金是对可能造成污染的产品的销售征收的附加费。当符合某些条件时，如把用过的或废弃的物品送到集中地，从而避免了污染，这笔费用就可退还。押金退款制有助于防止有毒物质从电池的处理、塑料的焚化或农药容器的残余物中释放到环境里，值得推广和提倡。中国较多运用行政命令手段来解决环境污染问题，经济激励手段相对不足，目前以排污收费为主的经济手段标准太低，效果有限。所以，我国应借鉴发达国家的经验，注重利用经济激励方法来实施环境治理政策措施，当前除了进一步完善已有的排污收费(税)政策外，要引进和推广排污权交易、押金退款等发达国家行之有效的经济手段，来强化环境治理的成效。

五、合理划分环境治理权限，建立权威性的管理机构

1．合理划分中央政府和地方政府在环境治理中的权限。在环境治理中，为解决跨地区或跨国环境问题以及保持全国环境保护法律制度和标准的相对一致性，需要中央一级政府具有统一管理和协调的职能和权力。同时，许多环境问题同各地自然、经济和技术状况密切相关，具有地域性特征，这需要地方自主、灵活地采取相应的治理措施。因此，在环境治理中，应该明确中央政府与地方政府之间的权限及各自发挥作用的空间，才能协调二者的行动，形成共同治理环境的合力。发达国家在环境治理中重视根据环境问题所涉及的范围和层次，来划分各级政府权限，实现中央统一管理和地方自主的有效结合。如在美国环境治理体制下，联邦机构制定污染控制基本政策和环境标准，各州负责实施，这种集中、强制的管理模式有利于摒弃地方保护主义、加强各地之间的分工合作，有利于对跨界污染问题进行统一整合治理。在中国，由于各级政府部门间的利益冲突，使得许多环境管理政策和目标不能顺利执行和实施，这是造成环境污染问题的重要原因，如地方政府为追求政绩，不惜以资源破坏和环境退化为代价来换取经济增长，不同地方政府对于跨界污染问题相互推诿，地方政府为财政收益放弃对污染严重企业的环境管理等等。因此，我国在环境治理中应该学习发达国家的做法，合理划分各级政府的权限和职能，形成中央统管和地方政府自主管理的有机结合，避免地方为了局部的、短期的经济效益，而牺牲整体的、长期的环境效益。

2．建立权威性的管理机构，进行行政直接干预。建立权威性的管理机构，进行行政直接干预是西方发达国家解决环境问题的重要经验。大多数国家环境管理体制都有一个从分散到集中、从松散到强化、从低级到高级，强化总体协调的过程，从而使环境监管体制逐步得到加强。日本在1960年就成立了“公害对策特别委员会”，但面对日益严重的环境问题，它表现得软弱无力。为强化环境管理，日本政府于1970年取消了“公害对策特别委员会”，成立了由总理大臣直接领导的日本环境厅，对环境问题进行行政的直接干预，从而在投资量不多的情况下，使日本环境状况大为改善。美国于1970年12月成立了环境保护局，直属联邦政府。其他一些国家如法国、英国、加拿大也相继成立了相当于我国部一级的环境保护机构。据不完全统计，发达国家中建立部一级环境管理机构的占85％。

六、大力发展环境教育，通过民众的环境保护意识，形成民族心理

环境教育措施或手段是落实城市环境治理内容的思想保障。所谓环境教育就是使学习者认识和理解人同自然环境之间的关系，防止环境污染，将系统的环境科学知识予以大众化，提高全社会的环境意识。环境教育内容涉及到自然、社会、技术、管理、政法等多种学科的知识，各学科领域都与环境科学兼跨、包容，具有较强的综合性。1972年联合国《人类环境宣言》指出“教育是环境发展过程的核心”，提出了“发展环境教育”的口号。环境教育由此已经成为世界各国学科教育的重要主题。

美国环境教育立法始于1970年，该年10月美国通过了《环境教育法》。《环境教育法》将环境教育定义为：围绕着人们的自然环境和人为环境与人之间关系的理解过程。其中包括人口、污染、资源分配和枯竭、自然保护、运输、技术、城市及乡村的开发计划、人类与环境具有怎样的关系等。环境教育涉及学习生态的概念以了解人类行为与环境质量之间的关系，并获得分析环境问题和找到解决方案的知识和能力。1990年美国重新制定了《环境教育法》，这部法律重申了国家对公众进行环境教育的责任和任务；确认了国家对教育和培养有环境保护知识和技能，有环境保护责任感和正确的环境决策能力的高素质公民的迫切需求；对提高美国公众环境道德水准、促进经济社会协调发展发挥了主要作用。新晨

中国应该制定专门的环境教育法规，用具有国家强制性的法律手段来确保环境教育的开展。环境教育法规的内容，应当具体，具有很强的操作性，应包含以下内容：设立专门的行政管理、监督机构，保障并监督环境教育法规的实施；设立环境教育基金，吸收政府拨款和社会各界捐助，用以资助重点环境教育项目和环境教育科研活动；设置环境教育奖项，认可做出突出贡献的团体和个人的努力，调动全民投身环境教育的积极性；将环境教育设定为学校的必修课程。