水环境治理的背景范文

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关键词：水泥灰岩矿山；生态环境；评价指标体系

中图分类号：X22文献标识码：A文章编号：0439－8114（2014）08－1806-04

Ecological Impact Evaluation Index System of Cement Limestone Mine Development in Hebei Province

ZHANG Rong－zhi，ZHANG Yan，MENG Ling－yao，SHI Mi－wei

（Institute of Geographical Science， Hebei Academy of Science， Shijiazhuang 050011， China）

Abstract： Based on the analyses of ecological problems from cement limestone mine development， an evaluation index system of ecological impact was established considering ecological consequences and ecological restoration potential． Five level primary indicators and fifteen secondary indicators were embodied in the index system as a whole． Analytic hierarchy process （AHP） was used to determine the weight value of the secondary indicators． This evaluation index system was used to quantitatively evaluate the typical cement limestone mining in Hebei Province． The results showed that the ecological impact level of the typical cement limestone mining was Ⅰ of a less severe level in 1987 and Ⅲ of a heavier impact level in 2007． It revealed that cement limestone mine development had a more serious impact on the ecological environment of the local area．

Key words： cement limestone mine； eco－environment； evaluation index system

河北省是我国水泥生产大省，水泥生产的主要原料是石灰岩矿。受石灰岩赋存方式的制约，绝大多数石灰岩矿都是露天开采，而露天开采方式对区域生态环境的破坏程度较大，甚至影响整个矿区生态系统的完整性、稳定性，产生严重的生态环境问题［1］。通过对河北省内具有代表性的水泥灰岩矿区及其周边区域进行生态现状调查表明，河北省水泥灰岩矿区整体植被覆盖度不高，原始植被覆盖度一般为30％～60％；植被类型以草本植物、灌木植物为主，基本无高大乔木；植物群落较多，生物多样性较好。水泥灰岩矿山山体表面土类以砂土或砂石混合土为主，土质较差；土层厚度不均，一般为5～20 cm，较厚的地方可达50 cm以上，而有的地方岩石，无表土覆盖；土层稳定性差，易被雨水冲刷流失。建立水泥灰岩矿区开发生态影响评价指标体系，客观反映矿山开发生态环境影响的主要制约因素和影响程度，便于有针对性地制定水泥灰岩矿区生态环境保护对策和生态恢复措施。

国外生态影响评价指标体系研究多集中在系统的生态健康［2］、生态安全［3］方面。国内对矿区地质环境、矿区环境质量的综合评价指标体系研究较多［4－8］，对矿区生态环境影响评价指标研究相对较少，其中针对水泥灰岩矿区生态评价方面的指标体系研究更少。目前主要的研究有钱金平等［9］从自然生态环境子系统和社会生态环境子系统两方面构建了18项指标的生态环境影响评价指标体系，唐晓兰等［10］建立了以影响受体为对象的指标体系等。

本研究在分析水泥灰岩矿山开发引发的区域生态环境问题的基础上，着重从矿山开采活动产生的后果和矿区生态恢复潜力两个角度筛选评价指标，构建了由5项一级指标、15项二级指标构成的水泥灰岩矿区生态影响评价的指标体系，并采用层次分析法（AHP）确定各个指标的权重值，力求客观评价河北省水泥灰岩矿山开发所产生的生态影响程度。

1材料与方法

1．1评价指标体系建立的思路和原则

基于对水泥灰岩开发产生的生态问题分析可知，水泥灰岩开发产生的影响主要体现在对矿区环境质量影响、生态环境影响、地质环境影响和社会环境影响几方面。另外，根据实地考察，位于不同地区的同等规模的水泥灰岩矿山开发后，其生态恢复难易程度和恢复效果不同。因此，本研究指标体系的构建着重从矿山开采活动产生的影响后果和矿区生态恢复潜力两个角度筛选评价指标，区别于已有的研究成果［2－10］。

为体现对矿山开发影响评价结果的科学性和准确性，在指标体系建立过程中，遵循以下几方面原则。

1）科学性原则。指标体系的确定应能够直接反映水泥灰岩矿山开发活动所产生的生态环境影响情况及存在的主要问题。

2）数据可得性原则。指标体系的建立应充分考虑所用指标数据的可得性，尽可能利用现有的统计数据及易于观测的资料。

3）可操作性原则。指标应具有一定的操作性，不应盲目求全求大，过于复杂将直接导致可操作性降低。

4）准确性原则。所选用的评价指标尽量以定量化指标为主，以便能够较为准确地反映生态影响情况。

5）系统性原则。从能够反映一个系统的整体结构和功能角度，遴选出相应指标来反映所产生的影响。

1．2评价指标体系构建

根据指标体系构建原则，构建了由5项一级指标、15项二级指标组成的水泥灰岩矿区生态影响评价的指标体系，见表1。

1．2．1环境质量影响指标矿山开发主要的环境质量影响是开采区粉尘污染影响和弃渣堆存产生的固废污染影响，因此用扬尘产生面积比和固废排放强度2项二级指标来反映。其中①扬尘产生面积比＝开采面积／矿区面积；②固废排放强度以剥采比表示。

1．2．2生态环境影响指标选取地貌破坏强度、植被破坏强度、水土流失增率、景观破碎度4项二级指标。其中①地貌破坏强度＝受破坏面积／矿区面积；②植被破坏强度＝受破坏植被面积／原有植被面积；③水土流失增率＝采后水土流失增量／背景水土流失量；④景观破碎度用景观斑块破碎化指数表示，反映由于自然或人为因素的干扰所导致的景观由单一、均质和连续的整体趋向于复杂、异质和不连续的斑块镶嵌体的过程［11］。

1．2．3地质环境影响指标选取地质灾害面积比、矿山生态恢复治理率2项二级指标。其中①地质灾害面积比＝地质灾害面积／矿区面积；②矿山生态恢复治理率＝已生态恢复矿山面积／矿山面积。

1．2．4社会环境影响指标选取环境敏感度和视觉敏感度2项二级指标。其中①环境敏感度用矿点距环境敏感区（如自然保护区、风景名胜区、文物古迹保护区、水源保护区、城镇等人口集中区）的距离表示；②视觉敏感度以矿山距国道、铁路、高速公路的距离来表示。距离越近产生的影响就越大。

1．2．5生态恢复潜力指标选取了气候、区域植被、土层厚度、土壤有机质含量、土壤侵蚀5项二级指标。其中①气候条件是生态恢复潜力的一项重要指标，在此以反映降水、蒸发、温度等综合气候因素的气候干燥度表示；②区域植被原始状况在很大程度上反映区域生态恢复潜力。区域植被较好，说明该区域的生态系统稳定性好，抗逆性强，受破坏地区的植被恢复能力就越强。③植被恢复离不开土壤，主要与土壤厚度、有机质含量相关。④土壤侵蚀度越高，生态恢复潜力越低，用土壤侵蚀模数表示。

1．3水泥灰岩矿区生态影响评价方法

为了说明水泥灰岩矿山开发产生的生态影响程度，首先对各评价指标进行确权，然后计算生态影响评价值，最后对评价值进行分等定级。

1．3．1生态影响评价指标权重的确定指标权重的确定采用层次分析法（AHP）［12］进行。AHP法是美国运筹学家Saaty于20世纪70年代提出的，此方法巧妙地把定性分析和定量分析结合了起来［12］，适合于多目标决策。通过进行系统分析计算，最终确定各个一级指标和二级指标的权重值见表1。

1．3．2生态影响评价值计算水泥灰岩矿区生态环境影响评价值利用加权求和法对目标层逐层进行计算，直到最高层。计算公式为：

A＝■ωiDi；■ω■＝1

式中，A为某一矿区评价值；Di为指标标准化值；ωi为指标的相应权重值；m为指标总数。

1．3．3评价等级值计算为了使水泥灰岩矿区生态环境评价结果具有可比性，对生态影响评价值进行了等级划分，即建立评价等级标准值。一般是评价者或专家进行人为的分等定级，本研究结合有关标准、规范和经验数值等确定评价等级标准值如下：

1）建立水泥灰岩矿区生态影响评价因子等级阈值，即对评价因子进行分等定级，见表2。

2）将矿区生态环境影响程度划分为Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ共4个级别，各级别代表的影响程度见表3。

3）将各因子等级阈值进行标准化，结合表1中相应因子的权重值，利用1．3．2中公式，计算不同等级对应的生态环境影响综合评价值，得出水泥灰岩矿山开发的生态环境影响等级分值，见表3。

2结果与分析

2．1唐山市丰润区典型石灰岩矿区应用与评价

丰润区位于唐山市西北部，地处燕山褶皱带东段南缘与华北拗陷区的交界地带，属河流冲洪积扇地貌。评价区域位于丰润区西北部，东经118°01′43．14″－118°09′16．99″之间，北纬39°50′48．60″－39°55′51．50″之间，面积11 019．03 hm2，目前开采的矿山属于王官营矿区，面积为2 259．58 hm2，约占评价区域面积的20．51％。

本研究选取了1987年TM影像数据，以及2007年的中巴资源卫星02B星CCD数据，通过人工解译，对两个时段的影像数据进行对比分析，并借助GPS进行实地验证调查，结合表1评价指标体系，得出丰润区西北部山区水泥灰岩矿区生态环境影响综合评价结果见表4。

表4表明，从矿山开采初期即1987年至开采20年后即2007年，研究区域生态环境发生了较大的变化。主要体现在由于矿山开采面积的增加，原有地貌破坏程度、植被破坏程度、可能发生地质灾害的面积均明显增加。研究区域被开采部分矿区均未进行生态恢复，矿山开采、基岩面积的增加导致开采区水土流失模数及水土流失量大量增加，区域水土流失增率从1987年的3．16％增加到了2007年的32．88％。

通过对影像数据对比分析，评价区域除原有开采斑块面积扩展较明显外，新增斑块数量较少，对区域景观影响不大，研究区景观破碎化指数变化不明显，1987年为0．17，2007年为0．19。研究区气候干燥度为0．8～1．2，属半干旱地区；区域植被以灌草为主，有林地比重较小。土层厚度约20～35 cm，原地貌土壤侵蚀为600 t／（km2・a），区域生态环境具有一定的恢复潜力。

112国道与本研究区域西部相邻，本矿区距112国道仅100 m左右，视觉敏感度较高。研究时段间区域内增加了唐山地表饮用水源保护区，区域的环境敏感程度增加。

研究区域1987年和2007年生态环境影响综合评价值合计分别为0．773和0．387。通过与表3对比分析可知，该区域生态影响评价等级从1987年的I级影响较轻，降为2007年的Ⅲ级影响较重。因此20年的矿山开发活动对区域生态环境造成了比较明显的不良影响。

3小结与讨论

水泥灰岩矿山开发造福人类的同时，会对生态环境造成复杂而严重的影响，如果只考虑单一因素、用单一指标将无法对这种影响进行较好评价。本研究从矿山开采活动产生的生态影响后果和矿区生态恢复潜力两个方面，建立了一套由5项一级指标、15项二级指标构成的较为完整、客观反映矿山开发生态影响的评价指标体系。采用该指标体系，借助历史资料和遥感数据，对河北省唐山市丰润区典型水泥灰岩矿区开采产生的生态影响进行对比分析评价可知，自1987年大规模开发利用以来，水泥灰岩矿山的开发利用已经在局部区域产生了较明显、较严重的生态影响；根据各单项指标评价结果，可找出矿区存在的主要生态环境问题为地表土壤和地表植被遭到破坏，因此进行生态恢复的切入点是植物赖以生存的土壤条件的修复，比如充分利用矿区开发初始剥离的表土等。

参考文献

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［3］ THOMAS M Q，RICHARD W H，WENDEL J H． Estimating ecological integrity in the interior Columbia River basin［J］．Forest Ecology and Management，2001，153（1－3）：161－178．

［4］ 张进德，张德强，田磊．全国矿山地质环境调查与综合评估技术方法探讨［J］．地质通报，2007，26（2）：136－140．

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［8］ 赵颖弘，胡明安．鄂东南矿山环境评价指标体系［J］．地质科技情报，2005，24（1）：91－94．

［9］ 钱金平，鲁峰．石矿开采生态环境影响分析［J］．中国人口・资源与环境，2001，11（3）：75－77．

［10］ 唐晓兰，王伯铎，马俊杰，等．石灰石矿山露天开采的生态环境影响分析及保护对策［J］．水土保持学报，2002，16（4）：105－107．

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关键词：“河长制”；水环境治理；效用分析

1引言

“河长制”是在水污染日益严重的背景下诞生的一种具备行政特性、高效的水环境治理模式。“河长制”一般都是由各级党政负责人作为河长，并落实辖区范围内河流的全面整治与管理工作；其主要宗旨是把行政管理过程中的各种竞争机制、约束机制以及激励机制等融入到水环境治理工作中，从而充分发挥各级党委政府的作用，进而切实提高水环境治理工作的质量以及效率。本文以张掖市黑河“河长制”落实的状况为基础，详细分析了“河长制”在水环境治理中的实际效用。

2“河长制”在水环境治理中的效用

2.1“河长制”在张掖市黑河落实的基本状况分析

黑河“河长制”生态环境治理工作自落实以来，全面贯彻“绿水青山就是金山银山”的绿色发展理念，在实际过程中对工作思路进行完善与创新，逐步构建了市级河长部门对应工作体系，有效推进黑河水域的治理工作；同时，结合实际实行渠长制、片区长制，实现了河长治河全覆盖。

2.1.1“河长制”实施过程中开展的相关工作

（1）在黑河两岸开展大规模绿化造林活动，落实黑河大林带建设，从而对黑河周边的生态环境进行改善。坚持“全市一盘棋”的理念，统筹兼顾整片区域生态环境整治工作，结合不同河段实际自然生态状况，有目的、分区域落实生态绿化工程，将黑河流域水环境综合治理与当地培育新兴业态、建设美丽乡村、构建景观长廊等工作有机融为一体，以点连线、以线带面，逐渐将散落在黑河周边的生态景观连成一个整体，构建黑河生态长廊。自实行“河长制”以来，张掖市政府相继在黑河流域的高台县城区段以及甘州区大量种植花卉、杨树、槐树、椿树、樟子松以及云杉等植被，打造了亲水生态岸线。（2）对各河流水电站的违规行为进行综合整治。责令影响河流生态环境的在建水电站停止施工，并将部分在建工程项目拆除，恢复河流原有的生态面貌。对于引水式电站而言，责令其建设生态基流自由下泄工程措施，避免人为干预；同时将水电站附近临时搭建的多余设施全部拆除，并对部分被破坏的地貌平整覆土、植被绿化；而对于水库以及引水渠而言，其整治的重点对象就是环境卫生，将区域内以旱厕为主的临时设施全部拆除，对水库前后坝坡、生活区以及工作区附近存在的垃圾清理干净，将水面漂浮物打捞上来，集中运送到垃圾处理站。（3）全面落实黑河两岸生态环境治理工作。在整治范围内依法开展各种专项整治活动，其中包括恢复采砂坑、清理河道堆砂场、禁止无证采砂以及禁止在禁采区采砂等；除此之外，提高非法河道采砂以及乱堆乱放砂石料等行为的惩罚力度，责令河道内、黑河湿地保护区、祁连山保护区中的所有采砂场停止运营，将地貌恢复成原状，并且在部分合理区域培育绿地以及种植本土植被，这样不仅对区域内的采砂坑体进行了全面整治，而且也改善了生态环境，一举两得。各水电站增设污水处理装置；生活垃圾必须集中堆放在指定区域，及时运送到垃圾处理站。开展植树造林、水源涵养、水系治理、河道疏浚等生态修复工作，有效保护了区域内的生态系统，进而强化黑河的生态功能。（4）提高污水以及黑臭水体的整治力度，对农业面源污染进行严格控制。借助引水入城以及污水纳管等措施，对黑臭水体进行处理，从而完成清污分流的任务；全面实行中水回用，推广污水再生利用工程，中水处理符合相关规定后，将其引入到绿化灌溉中，最大程度避免中水流入到黑河水域；在河流交汇处以及河流入河排污口等区域增设实时监控设备，对断面水质进行实时监测与控制，提高黑河湿地附近城郊村规划整改的力度，切实增加湿地生态环境保护功能，改善人居环境。尽可能减少区域内农药化肥的使用量，并建立废旧地膜回收站，严禁出现废旧农膜掩埋、堆积或焚烧等“以污治污”行为，避免对河流造成二次污染。（5）为了进一步确保张掖市境内河流生态平衡，全面落实水生态保护措施，实现对水资源、水生态的信息化管理，建立了水生态保护监控信息平台，建成水电站生态基流下泄监控、水库管理监控、干支渠管理监控、河长制信息管理、防汛抗旱预警监控、监控信息系统综合管理、应用服务支撑等七个主要板块，对监管模式进行创新与完善。全天24小时实时监测全市66座水电站的生态流量和引水流量、31座重点中小型水库库区水位和运行调度管理情况、38条主要干支渠关键区段断面流量及15条重点河流流量、水质、入河排污口等情况，从而高效完成报表管理、流量预警、断点统计、下泄流量统计、发电引水流量监控、流量计量数据监管以及生态流量视频监控等工作。

2.1.2黑河水环境治理实行“河长制”取得的实际成效

（1）与过去相比，黑河水质以及河流两岸的生态环境有了明显改善。“河长制”实行之后，河流岸线实现了初步的统一，充分利用“一园三带”项目（祁连山国家公园和黑河生态带、交通大林带、城市绿化带），种植大片树种，人工造林面积28.1万亩，河流两岸生态环境明显恢复。对于前文所述的废旧农膜、排污口、黑臭水体以及各区域垃圾的整治效果也十分显著。在实行“河长制”之后，祁连山区域的黑河、梨园河、洪水河、西营河、东大河、讨赖河等主要河流的出山口水质都达到了Ⅱ类，而黑河中游断面水质也达到了Ⅲ类。（2）水源涵养区矿山项目以及在建水电站项目的整治关闭，缓解了当前区域内自然资源过度开采的压力，不仅改善河流的生态状况，而且进一步增加了河流上游区域涵养水源的能力。累计关闭了117宗采矿项目，撤离人员、拆除设施、封堵矿井、清理现场，对破坏严重的地貌平整场地、覆土绿化，矿区矿点生态环境全面得到治理恢复，当前河流两岸的生态环境基本恢复了原状。（3）河道非法采砂状况得到明显改善。依法对河道内53家非法采砂场进行强制拆除，清理整治河道370多公里、垃圾0.62万吨，河道禁采区采砂场全部关停。针对河流两岸遗留已久的大规模采砂坑，对其处理的方式主要是在原有的基础上修建人工湖，并在周边区域覆土绿化，总治理面积达3300多亩。全市范围内都严禁私自在河道内进行采砂，一经发现严格处理。而对于河道外的采砂行为，也有明确规定，其中包括采砂的量、采砂的深度以及采砂的单位，并督促相关单位在采砂完成后必须对采砂坑采取回填处理。（4）通过先进的网络信息技术，加快了河流生态系统与环境恢复的速度。借助地理、水质以及水文信息大数据，基本完成了全市范围内重点水域的监测工作，信息监控网络全面覆盖。河流生态流量、干渠引水流量、水电站生态流量实时监控以及重点入河、渠道水库排污口的视频监控的广泛应用，切实提高了监管的全面性以及精确性，实现了监管的全覆盖，大幅降低了各种违规行为出现的几率，进一步提高了河流水生态的安全性。

2.2未来展望

（1）结合社会经济发展状况以及遵循河湖自然规律，在产业发展、环境治理、旅游建设、河湖整治以及城乡建设等工作的规划、设计、建设过程中强化生态理念；对辖区范围内河流的生态环境实施有力保护，为其实现可持续发展奠定良好的基础。（2）进一步加强河道管理、保护、整治的力度，定期或者不定期开展河道围垦、非法排污、非法河道采砂等各类重点问题专项整治活动。严格按照相关规定对河道采砂行为进行规范，对河道环境进行合理整治，使河流两岸生态环境保持应有样貌。重视入河排污口的整治工作，强化入河排污口水量以及水质的监测力度，从而切实提高河流水质。（3）将河湖问题排查工作作为落实“河长制”的关键，参照河流划界工作，全面分析河流生态环境的实际状况，精确定位影响河流生态健康的关键因素，对河流“一河一策”方案和“一河一档”进行优化完善，为河流问题治理措施的顺利落实奠定坚实基础。

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关键词：水环境，治理，创新，管理

Abstract: water is the foundation of human survival and the quality of the water environment depends on the quality of human life. Throughout the city of water environment situation and the government in the water environment management of the measures, the government is all-out efforts, but the effect is very ideal. As the water environment quality requirements increasingly improve, the government in exploring the innovation of water environment management way needs more outstanding. With the development of society and economy, people on the water environment protection awareness and demand become increasingly intense, water of the importance of environmental protection also has been increasing. Combining with the current water environment of the city and characteristics, research and discusses the innovation of the water environment of wujiang city, the government and the enterprise management from the environmental protection investment diversification, the government and public environment of management and supervision of diversification, the enterprise and the enterprise establishing the green industry chain, the enterprise and the public green consumption market established dynamic mechanism and so on four aspects construction environment innovation management mode wujiang.

Keywords: water environment， management， innovation， management

中图分类号：F205 文献标识码：A 文章编号

1课题背景

水是基础性的自然资源、战略性的经济资源和公共性的社会资源，在国计民生和社会经济发展中占有越来越重要的地位。人类的发展与水密不可分，人类自诞生伊始就依水而生。经济社会发展和客观自然条件，决定了水资源在我国可持续发展中的极端重要性。随着城市的发展，河流作为重要的资源和环境载体，决定着城市的生存，制约着城市的发展。但随着现代城市的快速发展，工业化、城市化程度的不断提高，大量工业废水、生活污水排入河道，人类生产活动的不良行为和自然影响导致了水环境不断恶化，水体污染严重。许多河流受到人类的严重破坏产生了一系列的水环境问题，人类与水环境之间的矛盾也愈演愈烈。人类因河流而生、因河流而繁、也因河流而亡的事例在人类历史上时有发生。如何协调好城市对河流资源的利用以及对河流保护之间的关系，改善城市水环境质量，使城市与河流能够和谐共生，这是城市发展中需要认真研究的一个重要课题。要有效的改善城市河流水环境质量，实现城市一河流和谐发展，则需要用创新的思维构建可用于指导实践治理与可持续管理的水环境治理方法。

2水环境创新管理综述

环境问题是指存人类活动或自然因素的干扰下引起环境质量下降或环境系统的结构损坏，从而对人类及其它生物的生存与发展造成影响和破坏的问题。环境问题是经济行为的负外部性引起的。所谓行为的负外部性，是指人们的行为对他人或社会不利的影响。在经济行为中，它既包括生产的负外部性，也包括消费的负外部性。例如，工矿企业的排放废水、废气、废渣等行为，居民在使用助力车或汽车的过程中排出的尾气，都对他人和周围的环境均有负面影响。环境问题按照产生的原因分为原生环境问题和次生环境问题两类。其中，由于自然原因引起的环境问题称为原生环境问题，如火山喷发造成的大气污染；由人类活动引起的环境问题称为次生环境问题。水环境问题属于环境问题中的一种。

水环境管理属于政府社会管理中的重要组成部分。严强教授在《社会管理创新》讲座中谈到社会管理所讨论的社会“不是与自然界相对应的广义的、包含政治、经济、文化在内的社会，不是传统意义上的社会管理，更不是计划经济时代的社会管理，也不是治安意义上的社会管理” 而是“人类生活的一个特殊的、然而是基础性的领域”，社会管理是针对特殊社会领域的、具有现代特征的、具有中国国情和特定发展阶段特点的新型社会管理。

当今社会的产生的环境污染问题是畸形经济增长的消极结果，是过分注重以GDP增长速度为价值取向的地方政府官员考核机制产生畸形政绩的冲动。30多年来对“以经济建设为中心”基本国策的片面理解带来了许多不良后果：一个是其他领域的弱化，比如环境污染日益严重；另一个是经济建设的不良后果还要由其他领域，特别是社会领域来承受，水流域的污染也逐渐出现在大众眼前，日益影响着人们的正常生活。社会管理是人类生活存在和发展必不可少的一项管理活动，如何创新的管理一个有13亿人口、经济社会快速发展的国家，是一项严峻的任务，必须清醒的认识到目前我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾这一社会主要矛盾没有变，发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出，解决各种社会问题的物质基础还比较薄弱，社会管理任务更为艰巨繁重。

政府在环境管理呻的主导作用不容置疑，但是过于强调政府的作用，过于依赖行政强制管理手段，也需要庞大的政府行政力量，行政成本巨大，利益“寻租”频发，环境管理效能低，无法适应新时期社会、经济发展对环境管理的要求。作为世界上最大的发展中国家，过去多年来，中国试图在保持经济快速增长的同时，减缓发展对环境和生态所带来的不利影响。但由于中国人口众多，发展压力巨大，在如何协调发展与环境的关系特别是在如何推动并实施可持续发展战略方面，中国都面临着巨大的挑战。目前，中国己初步形成了环境保护和可持续发展的法律体系，先后颁布了二十多部环境与资源法律，100多件法规和规章，并在2002年可持续发展世界首脑会议之前公布了《中国可持续发展国家报告》：2003年7月，为积极响应约翰内斯堡世界首脑会泌的有关决议，中国政府又制定了《中国21世纪初可持续发展行动纲要》。目前，我国的环境管理以政府为主导，过多强化使用强制性环境管理手段，缺乏有序和健全的经济、引导、参与、激励和教育等管理手段。由于政府行政主导型的环境管理体系需要相对庞大，职业素质较高的行政管理队伍，管理手段和程序相对比较复杂，在中国这样一个发展中国家，很多地区尚不具备有效实施法律所要求的行政管理能力。比如近几年，在淮河、太湖等流域采取“会战式”的污染控制行动，主要也是动用行政系统的力量，尽管取得了不少进展，但是其结果往往事倍功半。

社会创新管理将是今后国家管理的长期任务。我国政府对环境管理也提高了相当重要的地位，特别是大部制改革后环境保护部的成立为环境创新管理提出了更高的要求。在以科学发展观、和谐社会、可持续发展为目标的令天，环境管理也需要进行变革，需要从环境管制向环境治理进行转变，以适应新形势的需要。“环境管制”强调政府对社会的单向统治，基于政府与社会之间的服从与被服从，管理与被管理关系：“环境治理”强调政府与社会的双向运动，基于政府与社会之间的协商、互动与台作。我们需要重新审视传统环境管理运行模式；政府、企业和公众等在环境管理中的应该形成什么样的关系；政府在环境管理中是不是存在“越位”、“缺位”，管了许多不该管、和管不好的事情；经济与环境是备被对立了起来，企业在环境管理中被动参与；公众的作用是否得到应有的重视，游离在环境管理的主体之外，缺乏参与环境管理的有效途径等问题。对于我市，环境容量饱和，污染问题屡有存在，特别是我市水网发达，对我市的水环境创新管理提出了更高的要求。

3吴江水环境的特点及现状

吴江市北临苏州，南接浙江，东靠上海，西连太湖。全市地势平坦，河网稠密，水资源丰富，土地肥沃，是个典型的江南水乡。历来因水而兴、因水而富、因水而美、因水而灵。作为全国经济最发达、发展最快的县市之一，在经济快速发展的时期．经济的快速增长给生态环境带来了巨人的压力，环境问题是中国未来发展所面临诸多问题中最具挑战性的闷题之一。现代化、工业化、城市化的进程越来越快，与经济社会快速发展的要求相比，水资源利用保护存在明显的不协调、不适应，水环境恶化、环境总量饱和已经成为吴江市经济社会可持续发展的严重制约因素。但是目前的环境管理模式存在许多不足，不能有效地调动各种社会力量来共同治理环境，如何改进环境管理模式，提高环境管理水平，已经成为急待解决的问题。通过创新管理，改善水环境行之有效的措施，对于优化全市人居和投资环境，实现水生态环境和经济协调平衡发展具有重要意义。

4水环境的创新管理

吴江正处于一个发展转型的阶段，经济发展正在从粗放型向集约型转变，政府管理也正在从计划管理体制向市场治理体制转变。环境管理作为政府管理的一项重要内容，在以科学的发展观为指导思想的新的发展时期，环境管理也面临转型。但是通过对国内外有关环境管理的文献查阅，目前环境管理大部分集中于环境管理手段的研究，如：排污收费、排污许可制度、总量控制制度等等。从政府、企业、公众多元视角来研究环境管理模式还不多。本文正是基于这样的理论和现实背景，重新审视现行的环境管理模式，以环境管理主体研究为切入点，应用科学发展观和新公共管理学的相关理论，提出了一种新的水环境管理模式，其创新点有两个方面：一是针对环境问题的多样性和复杂性，应该从传统的政府唯一主体，向政府――企业基于参与式治理理论，提出环境管理公众多元主体进行变革：二是针对传统命令控制型环境管理的高成本、高对抗、低效率，从政府企业――公众多元视角，提出基于合作、共赢、高效的创新环境管理模式。主要体现在以下四个方面：

4.1 以绿色科技创新推动我市水环境治理的深入发展

确立企业在绿色科技创新活动中的主体地位企业是技术自主创新的主体，只有通过不断进行绿色科技创新的企业才能适应循环经济发展的要求，才能从根本上治理好水环境，才是最具生命力的。要从战略上确立企业绿色科技创新的主体地位，使企业真正成为绿色科技研发投入的主体、绿色科技创新活动的主体和创新成果应用的主体，从而全面提升企业的绿色科技创新能力。要逐步使科技体制由政府主导型转变为企业主导治理水环境；政府要通过引导性和鼓励性的财政、税收和信贷政策，激励企业加大科研投入，开展绿色科技创新；建立以企业为主体，科研院所和高校优势互补、风险共担、利益共享、共同发展的产学研合作机制，共同治理水污染。

4.2 充分发挥市场机制在水环境治理创新活动中配置资源的作用

在目前我国科技资源有限的的条件下开展绿色科技创新治理水环境活动，必须充分发挥市场机制在绿色科技创新活动中配置资源的作用。一是始终要坚持发挥市场机制的首要作用。通过要素市场改革，使绿色高新技术企业得以按照市场规律便捷地配置创新资源；通过投融资制度改革，形成相对完善的创新、创业资金链。要始终坚持以市场需求为导向。坚持以市场需求为导向，以应用型绿色科技创新为突破口，集中优势资源组织创新活动，在创新绿色产品做到一定市场规模后，再向上下游延伸，形成绿色科技创新与企业发展的良性循环。另外产学研结合始终围绕市场开展。以前很多研究课题是封闭循环，现在必须面向市场开放循环。必须拓展产学研合作空间，可由政府和多家大学合作建立产学研合作基地，从而集绿色科技创新、成果转化、公共技术服务及人才培养等功能于一体，把绿色科技成果转化作为绿色科技创新提速的“助推器”。

4.3 发挥政府在自主创新治理水环境中的引导作用

政府要提供市场潜力支持，促进有关色科技创新治污的法规的制定和完善，以保护和规范企业的创新行为；制定一系列鼓励和支持科技创新治污的具体政策措施，如加大财政绿色科技投入、实施促进创新治污的税收和金融政策、实行政府采购等；保护科技知识产权，促进科技创新治污要素的流动，调节各科技创新治污主体之间的关系；加强科技创新基础设施建设。

4.4 创新环境管理的模式

首先环境管理由被动式向主动式转变。以往的环境管理工作主要由环保局一个部门来进行，其他部门消极配合。要通过环境管理体系的建立和运行，明确了职责，使得环境管理由被动式变为主动式，由以往的“要我保护环境”，变为“我要保护环境”，真正实现了“环保部门统一监督，各部门各司其职、分工合作”。其次要从末端治理向全过程控制转变。末端治理不仅消耗大量的人力、财力、物力，而且效果并不理想。现在对污染物进行全过程控制，对污染物的产生、转移、排放都进行控制。如：危险废物的管理．从原材料的进口，工艺设计，危险废物的转移，到最后的无害化处理都加强控制和管理。第三，是由污染源治理向污染预防、生态保护转变。在开发初期就对区域的污水处理厂等基础设施进行了规划，区域实现污水集中处理，在区域的适当地方建立了一批农业生态基地，恢复植被、保护生态。第四是由阶段性的推进向持续性的改进转变。环境保护工作没有最好，只有更好，持续改进的思想要深入水环境管理，每年对重要环境因素(环境问题)进行评价和更新，每年制定新的水环境目标和指标，持续改善环境质量，真正体现社会、经济和环境的可持续发展。

5 总结

本文选择了新的切入点，从公共管理的视角，探讨研究城市水环境治理运用公共政策分析，强调创新管理，对吴江“十二五”期间水环境综合治理提出了更高的要求和措施。相信在政府和广大市民的努力下，吴江的水将更蓝，生活将更加富足。

参考文献：

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真山真水到处是，xxx布局更天然;十里河滩明如镜，几步花圃几农田。当年副总理为xxx题咏的瑰丽诗篇，已勾画出xxx山水美的倩影。

在环境治理战略的指导下，在送下游一江清水的实践中，在当前各地城市河流有河皆浊，有水皆污的大背景下，xxx河也遭受到污染，俗话说：水是城市的眼睛和灵魂。确实.一座城市有了水，才充满生机和灵性，缺少水，便显得单调和乏味，所以环境综合治理工作是省委、省政府的统一部署，是贯彻落实科学发展观、构建和诣社会的重要举措，是优化发展环境、改善人居环境的惠民工程，关系群众的安全和健康，关系本地城市形象和竞争力。

然而，xxx之美，尚有美中不足。不足因为水浊，水浊是因最近各种污染，致使xxx河水质大不如前，与真正的绿水常流还有不小差距。本次调查灾相关部门的带领下，深入源头，深入实地，多方检查，寻求良方，同时在各相关部门的积极联动下，意图全面分析水浊，真正还美与前、还水与民。

一、xxx河水环境现状

xxx河流经xxx市xxx区党武乡、石板镇、xxx乡和xxx镇等乡镇。在xxx水库以上河段，由于人口、工业均很少分布，水质良好，属于清洁水平。在xxx水库下游，由于人口主要集聚在河段两岸和周边地区，因此这一段主要表现为生活污水造成的典型的有机(生活)污染，表现为do(溶解氧)、总磷和大肠菌群均不达标。结果造成下游的xxx市中曹水厂的饮用水水源受到一定的污染，水质属于轻度污染。

二、xxx河环境治理对策

(一)治理目标。以河安、水清、景美、人欢为xxx河环境治理总目标。河安就是xxx河防洪设施要全面达到五十年一遇标准，确保防洪安全;水清就是要达到xxx河溪水清澈、水质良好;景美就是要进一步抓好xxx河沿岸景观工程建设，做好绿化、亮化、硬化、美化等文章;人欢就是要创造人水和谐环境，使xxx市民傍水而欢、亲水而乐。

(二)治理思路。xxx河环境综合治理是一项长期而艰巨系统工程，必须通过工程与非工程措施结合，治标与治本方略兼顾，各相关部门和乡镇联合行动，采取综合措施，落实长效机制，计划通过3年努力使文溪水环境有明显改善，通过5年整治基本达到治理目标。

(三)具体对策。

1、建立健全管理协调机制。水环境综合整治工作包括防洪排涝、污水截流、水质监控以及日常管理等方方面面，需要水利、建设、环保、创建等相关部门及各相关乡镇的相互配合与大力支持。目前的整治工作主要集中在水利主管部门，难免势孤力单。为此建议，一是加强领导，成了文溪水环境综合治理领导小组，由各相关部门和新城区管委会、安文深泽等单位组成，明确各自职责，明确工作计划和任务，相互配合，齐抓共管。二是采取切实有效的措施，解决好整治与管理相脱节的矛盾。由于xxx水环境管理内容多、任务重，既有堤防、橡胶坝等工程管理，又有蓄放水安全管理和防汛防洪职责，因此建议成立xxx河环境管理机构(如xxx河道管理站)，确定编制和人员，明确管理的内容和职责，同时县财政安排一定的专项资金，使管理工作长效有序。三是健全相应的切实可行的责任考核与激励机制，明确水利、城建、环保、创建等各相关部门及各相关乡镇在xxx河环境综合整治与管理中的职责，确保整治工作协调有力，确保管理工作落到实处。

2、尽快开展规模化畜禽养殖场整治。以推进生态养殖、提高畜禽养殖排泄物综合利用率为目标，集中开展xxx河上游规模化畜禽养殖场专项执法检查和整治。根据xx《关于加强农村环境保护工作的意见》(〔XX〕63号)和环境保护部办公厅《关于开展规模化畜禽养殖场专项执法检查的通知》(环办〔XX〕41号)要求，按照省政府《811环境保护新三年行动实施方案》中有关农业农村污染整治的部署，对xxx河上游规模化畜禽养殖场进行专项检查和整治。总的整治思路是关停一批、搬迁一批、整治一批。

3、切实加快污水截流管网建设。主要有以下四点建议，一是考虑到xxx河水质生活污染比重较大的实际情况，建议加大生活用水特别是餐饮及休闲服务业用水中水污染治理成本在总水价中的比重，通过提高使用成本，提倡节约用水，控制水资源使用和生活污水排放总量。二是建议加快老城区污水截流管网改造。按照老城区管网改造规划，逐步健全污水截流管网，实施雨污分流，确保工业和生活污水不排入城区区河道，全部进入污水处理厂，努力增加城市污水处理率。三是建议深泽和新城区污水通过污水管网输送到台口污水处理厂进行处理。考虑到县城污水处理厂的日处理能力、新城区新建污水处理厂的成本等方面因素，结合今后磐安至深泽段公路的改造，因此初步建议深泽和新城区污水通过污水管网输送到台口污水处理厂进行处理。

4、重点加强污水排放监控。一是要继续推进产业结构的战略性调整。把握好产业政策和产业结构调整策略，加强对列入淘汰目录中污染水环境的设备、工艺的监管，对违法违规建设不符合国家产业政策的化工、印染等严重污染水环境的生产项目，及时责令停业、关闭或搬迁。注重以水定项目、定地点、定发展，实施水环境保护一票否决。二是要加大现有污染企业的治污力度。严格污染企业设备淘汰制度，定期检查、公布污染企业被限制或禁止生产的生产工艺及设备的使用期限，加大对严重超标排放污染企业的监管和查处力度，对污染严重的企业要下决心关、停、并、转，从严控制文溪沿岸工业企业的污染排放总量。

5、稳步推进文溪防洪工程设施建设。一是针对城区堤防建设需求，分清轻重缓急，量力而行，建一段成一段，稳步解决防洪安全问题;二是尽早实施小岭坑口橡胶坝和下宅桥橡胶坝改造工程，使城区河道全部得以绿水环绕;三是进一步落实好文溪安保设施，完善警示提示标语，及时补充沿溪救生设备，打造好人水和谐环境。

三、总结

很难设想，如果没有西子湖，有人间天堂之誉的杭州还会那么旖旎多姿;同样难以想象，如果没有xxx河，被赞为高原明珠的xxx还会这样妩媚动人。

xxx河的现状虽令人担忧，但前景仍十分看好，首先该河上下落差大，流域降水量大，河流径流量大，每年的山水足以对河流进行清洗，特别是夏天有很强的自净能力。

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关键词 适应性管理；污染物控制方案；复杂性；公众参与

中图分类号 X524 文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2011)02-0073-06

水污染的根本问题是有效控制污染源。为控制水污染，遏止水环境恶化的趋势，我国基于水环境容量提出了污染物排放总量控制的思路［1］。目前，这种方法在太湖点源污染防治中取得了良好的效果。近10年，太湖流域地区生产总值翻了两番，但主要污染物COD的排放量仅增加了一倍，总磷、高锰酸盐指数指标在“十五”期间基本保持稳定。然而随着新型污染源凸显、生活污染和农业面源污染问题较难得到有效遏制以及更为严峻复杂的社会经济环境，这种根据固定环境容量从全局出发自上而下确定污染物排放量和削减量的控制方法受到了极大的挑战［2］。本文首先从规划内容与目标、规划方法、方案实施与效果及监督与评估等方面对太湖近20年水污染物治理历程进行综合分析，然后分析太湖水环境污染物排放的特点与趋势，并探讨政府管理协调对象和方法的变化，最后基于适应性管理研究太湖水污染控制体系的构建。

1 太湖水环境治理方案总结与分析

在近十几年里，无论是中央政府还是地区政府都对太湖水环境治理给予了极大重视，在中央或流域层面出台的主要措施与方案有：太湖水污染防治“九五”计划及2010年规划、1998年的“零点行动”、太湖污染防治“十五”计划、太湖流域水环境综合治理总体方案及最近的“十二五”保护和治理太湖议案（表1）

1.1 方案内容与目标

内容上，由表1知，“九五”计划及“零点”行动以工业点源、城市污水处理为主。由表2知，“十五”计划和总体方案加强了垃圾处理、农村面源污染防治、生态修复及“引江济太”工程，反映了由工业点源污染控制为主向工业点源与农业点源污染控制相结合的转变、城市污染控制为主向城市与农村污染控制相结合的转变的思路。总体方案还增加了节水减排与及科技支撑方面的投入。“十二五”议案还积极探讨了协同治理和公众参与方式等。

目标上，由表3知，“九五”和“十五”计划定的太高，时限要求过紧，实际统计值与目标值相差甚远，总体方案重新进行了核算，但指标仍比较刚性，灵活性较差。这也导致了方案实施目标没有得到很好的落实，如“九五”计

表1 近20年国家针对太湖水环境治理的重大措施

Tab．1 Significant plans for Taihu environmental protection during the recently 20 year in China时间

Period控制方案

Control plan主要内容

Primary coverage1996太湖水污染防治“九五”计划及2010年规划确保1998年底全流域工业企业(包括乡镇企业)及集约化畜禽养殖场和沿湖的宾馆、饭店等单位排放的废水达到国家规定的标准；2000年集中式饮用水源地和出入湖的主要河流水质达到地面水Ⅲ类水质标准，实现太湖水体变清；2010年基本解决太湖富营养化问题，湖区生态系统转向良性循环。1998 “零点”行动在1998年底，太湖地区1 035家重点污染企业必须全部实现达标排放。这1 035家企业中，江苏省占770家，浙江省占257家，上海市占18家。2000太湖污染防治“十五”计划加大城市及工业污染防治力度，补充有效控制磷，氮污染物的措施。启动湖泊生态恢复工程，重视农业、农村污染防治、明显改善梅梁湖、五里湖重点水域水质、全面保证饮用水源地及跨省市界断面水质。管理上实行行政首长负责制。2008太湖流域水环境综合治理总体方案主要措施包括：工业点源治理，污水和垃圾处理，农村面源污染防治，生态修复工程，“引江济太”引排工程，节水减排工程，产业结构和工业布局调整等。方法采取总量控制，浓度考核；管理采取三级管理，落实责任，实行河长制。2010“十二五”保护和治理太湖议案主要从以下5个方面保护和治理太湖：(1)全面推动经济转型升级；(2)严格控制农业面源和城镇生活污染；(3)恢复太湖生态系统；(4)着力促进流域协同治理；(5)积极倡导建设节水型社会。资料来源： “九五”、“十五”及总体方案等资料整理而得。

划实施后，2000年COD和TP的统计值分别为目标值的2.8和3.6倍，“十五”计划实施后，2005年COD的统计值为目标值的2.2倍，与规划值相差较大。

究其原因，《太湖流域水环境综合治理总体方案》认为主要是由于产业结构及布局不尽合理、农村面源污染治理严重滞后、水环境监测和预警应急能力不强、法规不完善，执法不严、部门分割管理，缺乏相应的合作机制以及资金筹措渠道不畅，投入不足等原因造成的。

刘小峰等：基于适应性管理的水污染控制体系构建中国人口•资源与环境 2011年 第2期1.2 规划方法

规划方法主要以环境容量测算结果为指导，分阶段提

表2 “十五”与总体方案主要项目投资

Tab．2 Principal item investment during Tenth

five year plan and overall concept亿元主要项目类别

Major item十五计划

“Fifteen” plan总体方案近期

Overall plan

(shortterm)总体方案远期

Overall plan

(forwardterm)饮用水安全13.9587.4135.19工业点源污染治理1.1335.191.00城镇污水和垃圾处置129.27232.31116.67面源污染治理22.9749.9048.94生态恢复20.8118.54254.31河网综合整治39.7939.4850.50节水减排--13.6722.48科技支撑--1.010.44资料来源：“十五”计划和综合治理规划整理而得。出排污总量控制要求，以完成总量削减任务为主线，自上而下制定环境综合整治的具体措施。制定思路见图1，主要包括：①水污染问题系统分析，掌握水环境污染物排放与治理现状。分析水环境质量和污染控制方面存在的突出问题，提出规划方案和措施；②依据现实数据和模型计算相应的水环境容量；③以环境容量测算结果为指导，分阶段提出排污总量控制要求。④以完成总量削减任务为主线，制定水环境综合整治的具体措施。⑤以落实综合整治措施为目的，提出各项重点工程项目的实施计划。⑥以实现水环境质量达标为目标，分析规划方案的可行性和目标可达性，并提出保障措施，确保规划方案的实施。

表3 规划目标值与现实统计值比较

Tab.3 Comparison between plan target value

and realistic statistical value万t

规划 PlanCODNH3-NTPTN九五计划目标值：200017.55--0.41.56九五计划目标值：201016.16--0.220.652000年统计值49.1513.01.44--十五计划目标值：200537.89.91.24--2005年统计值85.039.21.0414.16总体方案目标值：201271.987.030.8210.84总体方案目标值：202052.433.80.495.9资料来源：“九五”、“十五”计划和综合治理规划整理而得。

图1 基于环境容量的水污染物控制方案形成

Fig.1 Formation of water pollution control plan based

on environmental capacity资料来源：由江苏省环境科学研究院.《太湖流域主要入湖河流水环境综合整治规划编制技术规范》整理而得。

图2 基于适应性管理的污染物排放控制方案构建

Fig.2 Construction of water pollutant emissions control

plan base on Adaptive management

1.3 方案的实施与评估

“十五”计划提出对于规划实施要施行行政首长负责制，要求三省市人民政府及国务院有关部门承担“十五”计划中规定的资金筹措、政策落实、项目进度、监督管理等方面的任务。《总体方案》要求“将允许排污总量逐级实施到省（直辖市）、市、县（市）各级行政区，污染物的控制施行三级管理，地方政府是责任主体，明确各级政府的领导责任，纳入政绩考核，建立问责制”。太湖流域水污染物排放总量控制方案尚未建立完整的监督与评估规划。一般在下一个规划时对早期规划进行回顾评估，并不具有很强的约束力［3］。

2 污染物排放趋势与应对挑战

与“九五”、“十五”计划时期相比，目前太湖流域水污染发生了较大的变化，正处在转型期。其主要趋势有：从常规的点源污染转向面源与点源相结合的复合污染、由单纯的工业污染过渡为工业和生活污染并存、水污染从有机污染向新型污染加重过渡等。

（1）从20世纪90年代开始，随着工业点源污染得到一定的控制，面源污染逐渐上升为新问题。由于过量和不合理地使用化肥、农药，迅速发展的城郊集约化畜禽养殖业的增加，造成面源污染升级。同时，乡镇企业的污染日益增加，成为主要的工业污染源，而这些乡镇企业的污染物排放常处于无序的状态，随意排入河流与地表，与农业发展形成的污染源结合在一起形成复合污染。2005年农村污染面源（包括农业生产、农村生活以及位于农村的小型企业）污染中化学需氧量总量为384 023 t，占总量的45.16%；总磷为6 987 t，占总量的67.51%；总氮为72 687 t，占总量的51.33%，成为了太湖流域最大的污染源。而在2000年的统计中，农村面源和农村生活污染中，化学需氧量仅占总量的27%。

（2）太湖流域水环境污染变化的另一个特征是由单纯的工业污染过渡为工业和生活污染并存。尽管城市污水处置率的提升，使得城镇生活污染得到一定的遏制，如总磷排放方面，1998年生活污水占总量的45%，到2005年仅占27.6%。但由于生活水平提高和消费方式的改变，城乡生活垃圾和生活污水不仅在数量上迅速增长，而且日常用品中大量化学制品用量的增加使废水成分也发生了变化，水中化学品和营养成分增加，使得工业污染与生活污染并存，污水处理难度变大。

（3）太湖流域水环境污染第三个变化是新的污染物不断增加，成为新的环境和健康风险，如持久性有毒有害污染物、内分泌干扰素、食品工业的迅猛发展导致的食品行业中的大量的有害物质污染等。新型污染物的加重使尚未得到控制的传统污染物和新出现的污染物并存，不仅治理技术难度更大，而且处理成本更高，管理也更加复杂。

除污染物趋势变化外，流域污染物控制在管理协调对象上也发生了根本的变化，主要体现在以下2个方面。

（1）更为广泛的利益相关者参与。“九五”、“十五”计划时期，方案实施者管理协调对象主要是大中型企业及负责重大工程的地方政府或承包商。而农村面源污染、生活污染物及中小型企业污染物成为主要污染源后，方案的实施者管理协调的主要对象将变成农民、城镇居民及中小企业。相应地，管理层重点会逐步向基层单位偏移。由于农民、城镇居民和中小企业在地理上的分散性及行为表现方式上的异质性，使得只有基层单位才能积极应对，特别是在涉及到“三农”的一些水环境问题上，需要地方基层反复细致的做好相关工作。在广大居民和中小企业面前，管理层应该多积极聆听公众的意见，采取协调优化的管理方法，而非单一的行政手段。

（2）科研力量的积极参与。太湖流域污染物排放控制方案目前主要由国家或地方政府主管部门（总体方案由发改委负责）是委托科研所（工程咨询中心或环规院）完成，由各级政府主管部门会同其他部门反复协商、最终确定。其他科研队伍较难在方案构建、实施和监督中贡献力量。而太湖流域水污染问题是由自然系统和人类系统之间复杂的交互作用引起的，需要的分析技术超越了单一学科、单一部门所拥有的知识和分析技巧，需要更为广泛的研究者采用环境、经济和社会等方法和工具来综合分析［4-5］。太湖水污染控制的长久性与复杂性，也正吸引着越来越多的知识分子和团队加入到治污队伍，从事相关问题研究、知识宣传、行为规范与引导等活动。

尽管当前的水污染物排放控制方案在点源污染及重大环境工程实施上取得了良好效果，但污染物趋势和管理协调对象的变化使得目前以任务分解、指标指派为主的控制方案面临极大的挑战。因为总量控制方案采取的水环境容量是一个定值，无法反映由于多种因素导致的湖泊水文过程、自然边界条件及人为调度控制等因素的动态变化［1］。而且管理对象的变化使得协调难度加大，大量普通民众和中小企业的被迫或积极参与会涌现出许多难以预测与处理的问题。

3 基于适应性管理的水污染控制体系

污染物趋势和管理协调对象的变化使得太湖流域社会经济环境系统面临更难应付的不确定性与复杂性，太湖水污染排放控制变得越来越困难，一些学者和管理者也在积极寻找新的研究方法或管理方案。适应性管理正式在这种背景下提出来的，并很好的应用于流域的水环境治理。在充分考虑生态系统的复杂性的基础上，Holling于1978年提出了适应性管理理念［6］，随后这一思想得到了深入研究［7］，并应用到生态系统管理众多领域。适应性管理以流域水环境系统各要素或整体恢复力为调控与管理的目标，使复杂的、难以预测的流域水环境系统演替与发展有了新理论与操作手段［8-10］，同时也有不少成功的案例，如美国科罗拉多河流域大峡谷水生态恢复工程［11］、澳大利亚MurrayDarling流域水土资源综合治理［12］、美国哥伦比亚河流域鲑鱼保护计划［13］、美国密苏里州河流域生态恢复［14］等。

与当前的以水环境容量为基准核定排污量和削减量，把污染问题当成一个确定性问题来看待与处理不同，适应性生态管理以人类对生态系统的理解是不完全、管理行为对生态系统的生化物理效应具有很高的不确定性为前提，以现有技术、认识以及污染现状为基础，要求从管理实践中学结，对已发生的管理实践及时反馈到新一轮的思考与决策中，期望更为广泛的利益相关者参与到方案的制定、执行和评估中。其构建过程如图2。

具体分析，与基于环境容量构建的太湖水污染物排放控制方案相比，适应性控制方案主要在以下几个方面具有较大的差异。

4 适应性管理在太湖流域水环境治理的应用通过比较研究，结合目前太湖的水环境污染状况和管理现状，尤其是生活污染和面源污染、新型污染问题凸显且更难处理的趋势以及主要管理协调对象向农民、中小企业和居民偏移的变化，从理论体系和实践案例看，适应性管理可以积极有效应对由于环境趋势和管理协调对象变化所带来的系统不确定性和复杂性，将是一个积极有效的补充方法。本文主要从适应性管理平台、科学研究与治理决策以及公众参与和环境争端解决等几个方面作一个初步的探讨与比较。

4.1 适应性管理平台

与当前方案强调规划目标自上而下的具体落实和分配安排不同，基于适应性管理的太湖水污染排放总量控制方案的构建并没有这样一个自上而下分配任务的机制，也没有环境容量的总量控制红线，取而代之的是建立一个适应性管理的平台。主要在以下3个方面具有差异。①与基于水环境容量的规划方案形成不同，作为方案构建中制度化程度最高的一种方式，管理平台会根据动态问题确定任务并根据现实状况进行任务分解，并不以环境容量为基准自上而下控制太湖水污染物排放，从全局静态规划好一切。适应性管理更加强调局部变化对整体的影响，是一种自下而上与自上而下相结合的管理思想。②由于坚持人类对水生系统理解的不完全性，适应性控制方案形成必然表现出阶段性。如图2中，方案的构建具有反复性，管理平台需要安排相关工作人员适时研究、跟踪及评估系统的运行，发现新问题，考虑公众、利益相关者及科学家的意见，逐步修订控制方案，而不是等到规划周期期满后进行系统评估与重新规划。③彰显适应性管理平台的协调

表4 基于环境容量与基于适应性的管理模式比较

Tab.4 Comparative research of total environmental capacitybased pollution control

and adaptive managementbased pollution control基于水环境容量的管理模式

Capacitybased pollution control适应性管理模式

Adaptive managementbased pollution control管理

假设科学认知方面：对水生生态系统的认知足以实现预测，并可以制定出与之相宜的管理方案；管理实践方面：系统遵行基本线性因果关系，可以自上而下分配排污量和削减量。科学认知方面：人类对水生生态系统的理解是不完全的；管理实践方面：管理行为的生化物理响应具有很高的不确定性。适合

对象以工业点源污染、重点项目的实施为主的流域治理以农村面源污染、生活污染以及新型污染治理为主的流域治理协调

管理主要为大中型企业、重大工程建设的承包商，以行政命令为主。主要为大量的农民、中小企业、城镇居民及从事流域社会经济环境研究的知识分子，以协调优化为主。管理

目标以控制水污染为主，兼顾社会、经济、生态的可持续发展。对COD、TN和TP的控制较多，目标明确清晰。社会、经济、生态的可持续发展，根据追踪指标的变化与科学认识的进步不断调整目标、战略、方案来适应系统管理需要。规划

方法以水环境容量测算为指导，自上而下逐级分解问题，宏观上静态分派污染物排放量和削减量。以现有技术、认识以及污染现状为基础，在各个阶段动态分析问题，自上而下与自下而上相结合的思路制定治理方案，重视方案的现实性与可行性。公众

参与集权式，较少利益相关者参与；方案制定与评估主要由部分政府机构和科研所参与。更为广泛的公众、基层单位及科研力量参与；方案的制定、实施和评估随系统运行与科学认知不断更新。 优势方案决策效率高、可以集中资源办大事；政府对项目的投资、建设、运行有较强的控制力。可以高效处理工业点源污染和大型重点项目实施出现的各种问题。（1）面对突发事故，反应较迅速，处理新型污染等事物时具有良好的弹性；（2）公众参与度高，有益于优化公众环境行为，能较好处理农业面源污染及生活污染出现的问题；（3）知识分子参与度高，科研力量贡献大。不足公众参与度低，较难应对农业面源污染、生活污染和新型污染治理中遇到的问题。弹性不足，对突发事故，反应较慢，投资风险较大，容易产生沉没成本。 方案决策时间长，效率低；沟通协调成本高；资源较为分散；投资不能得到较好保证；项目与工程容易半途而废；不一定能得到有效的控制。

功能，宏观层面：平台以政府组织为主，采取省部级合作方式的联席会议制度［15］，通过明确各成员单位的职责、分解任务、沟通信息、交流情况，提高各管理主体的整体行动能力。微观层面：适应性管理平台更加注重发挥村委会、工业园区、居住小区管委会及各种行业协会等基层单位的作用，突出底层对系统层的支持与贡献。

4.2 科学研究在方案构建中的作用

与目前少数机构高效完成一种确定性的控制方案不同，基于适应性管理的方案建构中，期望更多科研力量在方案构建、实施、评估与监督中的作用。

科学研究对太湖水污染排放总量控制应在以下4个方面做出贡献。①科学家通过科学研究认知当前流域社会经济环境状况，在污染物控制过程中及时发现新问题，尽可能及时客观地向决策者和公众提供科学信息；②针对不同控制方案及不同变化情况，建立多种情景探寻理想状态与现实状态之间的差距，预测不同情景的结果，为决策者提供理论支持；③针对太湖水污染物的变化情况同步研究对策，增加方案实施的弹性与灵活性；④研究太湖水污染物控制效果的评估方法，积极宣传环保知识，探寻合理的公众参与方式，引导参与行为。

此外，科学研究还应用于污水处理、重大工程技术攻关，对一些基础扎实的技术，进行研发、综合集成和示范、应用，开发出多种适应于企业或个人生产生活的目前可行的最佳管理方法［2］。这一点已经在总体方案中的科技支持计划有积极的体现（表2）。

4.3 公众与基层单位的参与

基于适应性管理的污染物控制方案体系中，公众和基层单位是非常重要的组成部分（图2）。适应性管理注重听取地方环保部门和公众意见，期望环境管理“从政府直控”转变为“社会制衡”，减轻政府沉重的环境管理压力，认为公众参与是解决生活污染、面源污染及新型污染物控制难的重要途径。因为地方基层和公众的参与一方面提高公众水环境的保护意识和对政策的理解力与执行力，规范流域人们排污行为；另一方面保证了方案的公平性，利益相关者都参与公正的、有序的决策过程，有助于解决环境争端，形成健康有序的社会秩序。

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Construction of an Adaptive ManagementBased Water Pollution Control System：

ACase Study of Taihu Lake Basin

LIU Xiaofeng SHENG Zhaohan JIN Shuai

(School of Management and Engineering, Nanjing University, Nanjing Jiangsu 210093，China)

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关键词：生物教学； 生态环境问题； 生态环境意识

生物进化中从猿到人的历程，人类的生存和发展一刻都没有离开过生态环境。人类的过去、现在、未来都是从生物圈中获得资源和空间来满足人类生存和发展的需要，同时，又产生了许多环境问题，这些问题是全人类共同面对和不可回避的重大社会问题。因此，培养中学生的生态环境意识，树立“可持续发展战略”的生态观，是中学生生物教学的重要任务之一，怎样培养中学生的生态环境意识呢？

一、收集学生周围环境的生物物种变化的情况，培养中学生的生态环境意识。

生物教学结合学生周围的水环境、陆地环境、空中环境，开展物种变化的调查活动，调查结束后倡导学生进行交流和探讨，这样就能从生活中培养同学们的生态环境意识。

1.调查水环境

学生周围的水环境由河流、湖泊、水库、组成并同大气的降雨、降雪连成为一个有机的“水循环系统”。城镇居民用水，影响着水环境的质量，水环境质量的变化影响着水生物的生存和繁衍生息，这又通过食物链、食物网直接影响着相关物种的变化。当然，水环境的变化又反作用于人类社会的生活和经济发展等许多领域。带领学生开展以上的水环境中的任何一个环境中物种变化情况的调查，并撰写小论文都能培养学生对水资源的重视和养成节约用水的行为。

2.调查陆地环境

人的居住空间和活动场所都依赖于陆地环境。人口增长造成的生存空间压力，致使其他生物的生存空间和资源逐渐缩小，甚至有些生物已在这一变化的过程中消失了；这种变化导致物种多样性减少的情况已经发生了许多件，以此同时提示学生借助网络来获取一些物种灭绝的事实，让他们关心环境，爱护环境中的生物资源。

3.调查空气环境

大气污染、温室气体增加、臭氧空洞的产生、气候变化等影响着空气环境，也影响着陆地环境和水环境。通过学生收集大气污染、温室气体增加、臭氧产生的事实，来认识大气质量对物种多样性变化的影响。

同学们收集到的生态信息能够反映出生态环境的变化，影响着物种多样性的变化，影响着生物的代谢、生长、发育、遗传和变异等生命活动。引导学生分析、总结出变化了的生态环境又决定着生物生存和发展方向，这样来培养中学生生态环境意识。

二、做有关生态实验中的探究性实验，培养中学生的生态环境意识

生物科学是以实验为基础的学科之一，实验教学活动是生物教学的重要方法。

1.中学生的学习体验。

中学生物教学中做有关生态实验的探究性实验活动以实验的原理、实验的目的为依据，以资料背景为前提，引导学生提出问题，做出假设，设计实验方案，修正实验方案，完成实验，观察实验现象和收集实验数据、表达交流、撰写实验报告。这一过程的学习体验是培养中学生的生态环境意识的重要工作，并使学生养成探索生物科学原理的精神。

2.中学生的生活体验

让学生从生态环境中获取影响生物生存的因素和影响人体健康的许多事实来丰富他们的生活体验，这是中学生获得生态环境意识的重要途径之一。

生物教学中的“探究酸雨对种子萌发的影响”、“制作生态瓶”、“探究酒精对水蚤心率的影响”，用废弃的电池影响养花、养鱼的观察和记录等相关的生态实验，同学们就能从这些实验活动获得学习体验，并能形成生态环境意识。

三、收集媒体中的生态热点问题，培养中学生的生态环境意识

媒体中存在着大量有关生态问题的事实，并从这些事实中获取同生态相关的环境问题。开展收集报纸、新闻媒体、互联网中的生态热点问题，并关注国内、国外的生态热点问题。

1.收集媒体中的环境问题

从媒体中收集到生态环境问题后，带领学生进行分类、统计、比较，并归纳总结。同时制作宣传与环境相关的一系列活动。从这些发生了的生态问题的事实来说明人类的生产生活、经济发展、战争等都会引发环境问题，这是人类社会发展的重大问题。以此震撼同学们的心灵，增强同学们对生态环境意识的形成，激发他们参与社会、参与决策，关心生态环境问题，形成正确的生态观。这有利于中学生养成保护生态环境的行为，并能参与到解决这些问题的社会实践活动中去成长。

2.应用生态学原理解决生态环境问题

全球性生态环境问题的解决是一个复杂的国际性问题和各国政府都必须面对的重大问题，但解决这一复杂问题的过程中有一点是共同的，那就是必须以生态学的原理为基础同其他学科进行科学结合来解决。因此，在生物教学中，生态学基础知识的教学是引导学生解决全球性生态环境的基本方法，也是引导学生思考和解决这些重大问题奠定基础，以激发他们将来参与到环境治理的社会实际工作中来。是中学生养成生态环境意识的重要过程。

四、组织中学生参观污水处理厂、垃圾处理厂等生产部门，培养中学生的生态环境意识

参观污水处理厂、垃圾处理厂等生产部门的社会实践活动，让学生认识到人类的实际行动已经能够解决一些环境问题。

1.治理环境 美化家园

组织中学生参观污水处理厂、垃圾处理厂等生产部门治理环境的过程，获取治理环境的原理和工艺；以及处理垃圾的原理和流程，就能增强同学们对环境问题解决的信心，并发现可以将垃圾作为资源再次利用而美化家园。

2.关爱生态环境创建美好未来

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关键词：水利；河湖管理；实践思考

2007年农村河道疏浚整治（家河治理），是在太湖蓝藻爆发后，锡山区水环境形势最为严峻，大力开展环保优先“666”行动的背景下，由区委区政府全力组织实施的。所谓家河，就是在新的历史背景下，引入了现代的新的概念，以水生态改善为主题，切实改变村庄周围河道（塘）的环境面貌。从2007年3月开始的，到2009年9月基本结束，将锡山区尚未疏浚的3288条（个）大小河道（塘）全面疏浚整治一遍，清淤总量1160万方。

1 工程整治的基本做法

由于时间比较紧，筹备工作立即启动。笔者参与起草下发了《关于加快推进农村河道疏浚整治工作的实施意见》（锡发[2007]22号）的文件。该文件明确了此轮河道疏浚整治的指导思想、目标任务、总体要求、实施主体和保障措施等，确定了镇级河道每亩水面补贴1500元，村级河道河塘每亩水面补贴1000元的区财政以奖代补政策，为河道疏浚整治的顺利开展提供了强有力的资金保障。各板块也都按照各自实际情况制定了相应的政策文件。同时，还根据工作实际出台了河道疏浚整治工程标准、工程验收办法和河道保洁管理标准等配套政策文件。使这轮河道河塘疏浚整治从任务上报到验收交接的每一个环节都实行了精确化管理，增强了可操作性。

这轮家河整治总的给人的感觉是领导重视、实施快速。一方面，区、镇、村三级均建立了相应的农村河道疏浚整治工作领导小组和工作机构；水利、城管、建设、农林、财政等部门也都按照各自职能做好指导服务、检查督促及协调配合等工作；开发区、各镇和村按照河道级别具体组织实施辖区内的河道疏浚整治工程，形成了一个横向到边、纵向到底，面上事情有人抓、点上工作有人做、横向协调有人管的组织和责任体系；同时，还建立了领导和部门挂钩的责任制度，将区、镇两级的领导班子成员和所有机关部门分别挂钩到镇和村，落实到河和塘，帮助解决工程实施过程中的各种实际问题，包括为贫困村解决部分资金等。

为了更好的组织实施此轮家河整治，还专门出台了四项保障制度。（1）目标管理责任制度。将河道疏浚整治任务列入对各块面的重点工作考核体系之中，将任务完成情况与评先评优和奖金分配挂钩。（2）工作组蹲点制度。对全区八个块面派驻八个工作组进行督促检查、业务指导和协调服务，帮助解决在具体施工过程中遇到的各种问题和困难，要求工作组实行“三到场工作法”（施工前到场确认、施工中到场指导、施工后到场检验），确保各项措施落到实处。（3）最严格的验收制度。组织了由水利、城管、组织、财政、农办等部门人员组成的联合验收小组，按照“三清三整”和“河水净化、河面洁化、河岸绿化”的总体要求，通过看现场、实地丈量清淤土方堆场容积，核对河道河塘位置平面图等手段，对全区已竣工河道河塘进行验收，要求提供施工前、施工中、竣工后的三张同一角度的照片和施工合同、工程决算书等台帐资料，确保工程质量。（4）群众民意测验一票否决制度。在河道河塘周边群众中随机进行满意度测评，把群众满意不满意作为检验河道河塘疏浚整治工作是否合格的最主要评判标准。

2 整治成效

三年的集中整治终于成果，达到了预期效果，也涌现出了一大批像西新河一样的生态景观河道（塘）。不仅增强了河道功能、改善了生态环境，还美化了人民环境、凝聚了党心民心。笔者有的时候静下心来想想，我们所做的这些工作确实应了一句顺口溜：“三十年淤积几天除，二十载黑水今年清，感谢党和政府做实事，送来青山和绿水”。

3 对河湖长效管理的工作思考

锡山区已实施河长制管理多年，主要开展了以水生态综合整治为重点的河道综合整治工程，全面推行以“河长制”管理为抓手的工作机制，全区150条区、镇级河道水质综合污染指数由2009年的1.87下降到2014年的0.86，水质明显提升，群众对河道综合整治的满意不断提升。但是，随着国务院“水十条”的出台实施，锡山区的河道水生态治理工作依然任重道远，笔者认为，应该在以下几方面狠下功夫，确保整治成效。

（1）加快推进河道综合整治进程。纵深推进水环境综合整治，持续加大对重点河道的整治力度，基本完成区、镇、村三级河道综合整治工作。

（2）强化“河长”、“片长”责任意识。督促各级河长切实担负起第一责任人的职责，切实提高各板块、各级河长对水环境治理与水生态修复的重要性认识，充分发挥河长分级约谈、水质通报、恶化河道河长述职、双月水质分析等工作机制，切实让每个“河长”把分管的河道管起来、管好、管出成效。努力发挥“片长”在“河长制”管理的工作中的协调作用，力争解决交界河道综合治理和长效管护问题。

（3）加大控源截污实施和管理力度。控源污源是否到位决定着我区河道水质能否改善和提升的重要因素。相关部门要对污水运行情况加强巡查督查，发现管网破损渗漏、雨污未分流、农村污水处理设施（微动力）运行不正常等情况要及时进行抢修和维护；加大对主要河道、断面实施专项执法检查，对违法排污行为保持高压态势；要进一步规范污水处理厂运营管理，确保水质稳定达标排放。

篇8

全球气候变化已经是不争的事实，成为21世纪人类发展最大的挑战之一。所谓气候变化是指由于人类活动排放温室气体造成大气成分的变化，引起以变暖为主要特征的全球气候变化。这一人为因素主要是1750年工业革命以来的经济活动引起的，如化石燃料的燃烧、土地利用的变化。

随着中国经济的飞速发展，能源的使用和二氧化碳的排放也在急剧增加。自1750年以来，全球累计排放1.1万亿吨二氧化碳，其中发达国家排放占80%，美国占26.9%居首位，而中国也已经居第二位，占8.2%。1950—2002年期间，中国的二氧化碳累计排放量占世界同期的9.33%，仍居世界第二位。由此可知，不只是美国负有减排的第一大历史責任，同样即使人均排放量仍然很少的中国也已经负有第二大历史责任。其实通过数据可以清楚地看出，中国已经是受到全球气候变化影响受灾人口最多的国家。从1990年到2007年，全世界因为气候变化引起的自然灾害受灾人口平均每年大约2.1亿人，而中国占到了其中的1.1亿人，相当于全世界受灾人口的52.4%，这是一个最重要的基本国情。正是这个基本国情告诉我们，中国本身是气候变化最大的受害者。尽管在温室气体的制造和排放上中国是后来者，但是我们的受害却是最严重的。

二、我国绿色发展面临的问题

中国绿色发展无疑是必然的趋势。中国绿色发展已经、正在、必将承受着来自国内外、主客观方面的压力。在中国国内看，其中最大的压力就是包括水、土地、能源和生物等在内的自然资源的强约束压力；其次是包括大气环境、水环境、土壤环境在内的自然环境的强约束压力；还有包括生物多样性下降、水土流失、湿地萎缩、河流断流等在内的生态系统退化的巨大压力。从国际看，在生态环境系统遭到破坏，能源资源日益紧缺的全球化时代，世界资源环境问题演变涉及到资源环境、政治、经济、外交等方面的综合性的复杂问题。中国粗放式发展方式，经济高速发展，却牺牲了生态环境。不仅威胁到本国的生存和发展，也引起国际环境摩擦。西方国家一直制造中国，并就此攻击中国，将中国生态问题复杂化，对中国施加压力。虽然中国在积极参与国际环境治理，并在节能减排方面取得了显著的成效，但是在国际上生态环境等问题还是对中国的发展形成了遏制，中国要正视生态环境问题，一方面要调整传统的发展方式，促进绿色发展，以积极的姿态去解决国内环境污染问题，积极地参与全球环境治理活动，消除国际上对“中国环境”等论调的负面影响，为中国的发展构造一个和谐的国际环境。同时，中国政府对环境、生态、食品监管、水、大气、土壤等信息公开，以及报纸、广播、电视、网络等媒体对生态环境的披露，公民获得信息量越来越高，对生态环境关注度越来越高。环境污染对健康的冲击，唤起了公民环境觉悟的提高，不断发生环境保护群体性事件，促使绿色转型发展。

三、开创中国发展的新道路

未来，环境保护部将继续坚持走科学发展和生态文明的道路，以促进经济发展方式加速转变为核心，按照以人为本、全面协调可持续的要求，培育壮大绿色经济，着力从5个方面推动绿色发展：

一是促进经济发展方式加速转变，积极培育以低碳排放为特征的新的经济增长点，关注调整改造传统产业和发展新能源、节能环保等新兴产业，注重推动生产、流通、分配、消费和建设等环节的节能增效，加强保护生态环境。

二是建立和完善有利于绿色发展的体制机制，积极研究绿色投资政策，促进重点产业的绿色化生产，从再生产全过程制定环境经济政策，推动资源性产品的价格改革，建立相应的统计、跟踪和评价机制，科学预测绿色发展趋势，为更好地制定绿色发展相关政策提供有效支持。

三是加快建立绿色技术创新体系。促进绿色发展，绿色技术是支撑。环保部门将对绿色技术发展给予一定的资金和政策扶持，促进绿色生产技术开发示范，进一步加快环境友好型技术的产业化进程，为推动绿色发展提供相应的技术支撑。

四是牢固树立生态文明理念，大力倡导绿色消费，把节约文化、环境道德纳入社会运行的公序良俗，把资源承载能力、生态环境容量作为经济活动的重要条件，引导公众自觉选择节约环保、低碳排放的消费模式。

五是加强国际合作交流，创新合作方式，加强科学研究，促进产学研结合，增强企业自主创新能力，积极学习借鉴国际先进理念，充分利用已有实践成果，积极宣传相关经验做法，促进有助于绿色增长的环保技术转让，共同研发新的绿色技术。

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关键词：农村环境问题；认知误区；农村环境治理；法制建设

中图分类号：F32 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2012）12-0081-03

一、问题的提出

随着工业化技术向农村生产领域的渗透以及城市污染向农村地区的转移，农民自身生产、生活方式的影响，在城市环境趋于好转的同时，农村环境却逐渐恶化，这不仅干扰农业生产和农民生活，更直接危害农民的身体健康和生命安全，而且环境问题没有城乡差别，日益严重的农村环境问题在波及城市环境的同时，更会通过农业食品链条给城市居民的身体健康带来隐患。因而，关注农村环境，致力农村环境问题解决，不仅仅是农民的事情，而应得到全体社会成员的关注。

自上世纪以来，农村环境问题作为“三农”问题的重要内容受到党和国家政府的高度重视。2008年国务院召开了全国农村环境保护工作电话会议，把农村环境综合治理工作放在了十分突出的地位，而且随后国务院在其转发的《关于加强农村环境保护工作的意见》中指出：“开展农村环境连片整治，是加快推进农村环境污染治理的重要举措，是生态建设示范区建设的重要内容，也是现阶段建设农村生态文明的有效途径。”[1]以此为契机，农村环境问题治理得到了国家、各级政府以及社会各界的关注并得以在我国广袤的农村大地轰轰烈烈地开展。与此同时，我国学者也一直关注农村环境问题，他们认真调查农村存在的环境问题，仔细分析农村环境问题的成因并具体设计农村环境问题的解决对策，并把自己的研究成果以学术论文的形式体现出来，以供我国农村环境治理工作实践借鉴。

尽管我国政府对农村环境问题高度重视，我国学者对农村环境问题的解决也极为关注，但我国的农村环境治理工作并未取得实际成效，农村环境问题依然严重，这一切都昭示着我国在农村环境治理环节存在着阻碍我国农村环境治理工作开展的某种问题，只有找出这一问题并加以解决，才能推动我国农村环境治理工作顺利进行。为此，笔者在概览学者关于我国农村环境治理的学术文章的同时，又深入苏北农村地区进行调研，对苏北地区农村环境问题的范围、种类及其成因进行了详细了解和深入分析，发现我国农村地区环境治理工作踟蹰不前的症结所在，那就是无论是我国政府，还是国内学者，其在农村环境问题的认知环节出现了偏差或错误，没有正确把握我国农村环境问题涉及的范围、存在的类型以及产生的根源。为了消除我国农村环境治理的障碍，有效推动我国农村环境治理工作的顺利开展，需要认真分析当前我国农村环境问题存在的认知误区并及时加以纠正，为此，笔者以在苏北地区农村的实际调研资料为基础，并对照我国学者有关农村环境问题的理解观点，对当前我国农村环境治理环节中存在的关于农村环境问题的认识误区予以具体分析，并提出相应的纠正对策，以期能扫除我国农村环境治理停滞不前的基础，以推动我国农村环境问题的根本解决和农村环境治理目标的最终实现。

二、我国农村环境问题的认知误区

由于受到传统环境保护和治理观念的影响，再加上社会各界缺乏对农村及其环境的深入了解，而且在当前“城市中心主义”的模式下，国内民众在用看待城市环境问题的眼光来看待农村环境问题的同时，又把本具有同质性的农村环境问题看作是不同于城市环境问题的异类，在此种观念和思维模式的影响下，国内民众在理解农村环境时难以避免地会出现认知偏差。具体而言，当前国内学者对我国农村环境问题的认知主要存在以下三个方面的误区：

1.对农村环境问题的认知范围不全面。由于人类最早接触的环境问题是污染问题，而且长期以来人们所关注的城市环境问题也主要是城市污染问题，再加上农村环境问题进入人们的视野而获得关注也是因为农村环境污染问题的严重，因此，我国学者在关注农村环境问题时便将农村环境问题等同于农村环境污染问题，而忽视了农村环境问题所包含的另一重要内容，那就是农村资源和生态的破坏问题。与城市不同，农村地区的农业生产和农民生活都直接和自然界发生关系，无论是农民的正常生活，还是农业生产的正常运行，都离不开农业资源的合理维持和农业生态系统的有效维护，一旦农业资源和农村生态系统受到破坏，其给农村乃至城市环境带来的危害并不亚于农村环境污染问题。因此，要解决农村环境问题，就不仅要关注农村环境污染问题，还要关注农村资源以及生态保护问题。但事实上，我国民众在关注农村环境问题时，只关注农村环境污染问题，对农村资源及生态所遭受的破坏问题却少有涉及，反映出我国民众包括学者们目前对农村环境问题的认知范围还比较狭隘，无法认识农村环境问题的全部。

2.对农村环境问题的认知类型不彻底。为了充分认识环境问题，并依据不同环境问题的各自特征采取针对性的解决对策，经过对环境问题的逐步了解，我国学者按照相应的标准对环境问题予以相应分类。如依据人类对环境影响的方式，可以把环境问题分为环境污染问题和资源破坏问题；按照被影响的环境要素予以分类，可以把环境问题分为水环境问题、大气环境问题、土壤环境问题以及生物环境问题等。[2]依据上述分类，我国学者对环境问题进行了分门别类的研究并提出了相应的针对性解决措施，这对环境问题的顺利解决发挥了重要作用。但是上述分类还无法满足农村环境问题的彻底解决，那就是目前国内民众对面源性环境问题的认识仍然不足，无法满足农村环境问题的解决需要。所谓面源性环境问题，和点源性环境问题相对，是按照环境问题产生源的确定与否而区分的一对环境类型，其中所谓点源环境问题，是能够具有确定产生源的环境问题，对于此类问题，只要查明该问题的源头并对其源头进行治理，环境问题即可消除。而对于面源性环境问题，由于其产生源无法确定，与点源环境问题有很大区别，而且由于面源性环境问题发现较晚，尽管目前学者对农村面源性的环境问题已有所认知，但还存在一些认知误区。具体而言，当前社会对面源性环境问题的认知主要存在以下两个方面的误区。首先，我国民众对面源性环境问题分布范围的理解有错误，许多民众认为面源性环境问题只存在于农村，城市里不存在面源性环境问题，甚而有学者把面源性环境问题作为农村环境问题区别于城市环境问题的重要特征加以研究，并主张要创新农村环境保护的法律制度来应对农村的面源性环境问题，但事实上是，在我国城市也存在面源性环境问题，其中城市居民生活所带来的污染问题就是典型的面源性环境问题；其次，尽管我国国内社会对农村点源环境问题和面源环境问题作了区分，但却没有厘清二者的实质不同，因而在治理面源性环境问题时也没有有效的对策，要么避而不管，要么把点源性环境问题的治理和面源性环境问题的治理混为一谈，用点源环境问题的治理模式来处理面源环境问题，从而使农村的面源环境问题无法得到针对性的治理，阻碍了农村环境问题的顺利解决。

3.对农村环境问题的根源认知不准确。针对农村环境问题的产生根源，国内的学者展开了大量研究并提出了相应的观点，而且有不少学者的观点具有一致性，看似发现了农村环境问题的产生根源，但笔者通过对苏北五市农村环境问题的调研，发现上述学者的观点与农村环境问题的现实存在一定偏差，他们并未准确发现农村环境问题产生的真正根源。具体而言，当前我国学者对于农村环境问题根源的认知主要存在以下两个方面的误区。误区之一：农民环境意识不强。当前许多学者认为农民环境意识不强是农村环境问题产生的根源，但笔者认为，尽管农民环境意识不强与农村环境问题的产生有一定的关系，但如果将其归结为农村环境问题存在的根源则实在言过其实，甚而存在错误。为了验证这一问题，笔者对苏北地区农村村民的环境意识进行了问卷调研，在笔者所做的调查问卷中，除了个别村民对农村的环境问题漠不关心之外，大部分村民在表示对过去良好农村环境的怀念和留恋之时，都表达了对当前农村环境问题的忧虑和关注，他们对农村大气、水、土壤以及生物资源发生的不利变化都有切身体会，都有改变当前环境状况的愿望但都苦于无能为力。这一调查结果充分表明了农民的环境意识并不缺失。而近期在浙江、福建以及江苏地区出现的群体性环境事件也直接表明了当地农村居民对环境问题的关注以及对自身环境权益受侵的焦虑，同时也是对“农民环境意识不强”论的有力反击。由此可见，农民环境意识不强并不能作为农村环境问题的产生根源，农村环境问题的根本解决也不能寄希望于提高农民的环境意识上面，因为农民的环境意识本来就不低。误区之二：农村环境法制建设不健全。众多学者把农村环境法制建设不健全作为农村环境问题产生的根源，认为当前我国环境立法体系中有关农村环境的立法缺失、农村环境执法体系不健全以及农村司法救济途径不通畅是造成农村环境问题的主要原因。诚然，由于历史的原因，我国的城乡差距比较大，在法制建设方面农村地区滞后于城市也并非没有可能，而这对农村环境保护工作也可能会起到一定的掣肘作用，但是，如把农村环境法制建设不健全作为农村环境问题产生的根源来进行解读，则不仅无法发现农村环境问题产生的真正原因，更会将农村环境治理工作引向歧途，反而会阻碍农村环境问题的解决。因为农村环境问题的真正原因是城乡二元化模式造成的结果，要想真正解决农村环境问题，就必须消除城乡二元化模式，在城乡一体化视野下实现对城乡环境的同等保护、同等治理，[3]而那种“农村环境法制建设不健全以及对农村环境单独立法”的论调看似对农村地区予以特别优待、特别保护，但实质上依然是在延续着城乡二元论的基调，不仅有害，也无必要。这是因为，首先，从立法层面上讲，由于农村环境问题和城市环境问题并无本质的区别，当前我国的相关环境立法不仅在城市地区可以适用，在农村地区也可以适用，如果立法有缺失的话，也应该是全国层面的缺失，而不会单单是农村地区缺失，因而没有必要单独为农村地区的环境立法；其次，对于农村执法机构和司法机构的建设，目前的机构设置已足以承担农村环境保护工作的重任，如再在乡镇一级设立相应机构，不仅不能实质性地改善农村地区环境执法和司法状况，而且还会增加农村地区环境执法和司法成本，白白浪费国家的执法和司法资源。由此可见，在农村地区，环境问题的处理并非无法可依，而环境执法机构和环境司法机关也并不缺失，反而是在城乡二元结构理论影响下，国家的环境保护法律无法在农村地区顺利实施，有法不依、执法不严和违法不究的现象对农村环境问题的加重起到了推波助澜的作用，这应引起国家、社会和学者的关注。

三、我国农村环境问题认知误区的纠正

我国农村环境问题的认知误区严重阻碍了国家、社会对农村环境问题的正确认识，导致国家难以针对农村环境问题采取有效的解决措施，直接影响农村环境问题的顺利解决。因此，要想彻底解决当前我国农村地区的环境问题，就必须纠正我国农村环境问题存在的认知误区。

1.全面把握农村环境问题的范围。要解决我国农村环境问题认知范围过窄的问题，就必须全面把握农村环境问题的范围。同城市面临的环境问题不同，农村除了面临来自于农业生产、农民生活以及工矿企业所带来的污染威胁的同时，还面临着上述环节所带来的资源退化、生态失衡等环境问题，而且由于农业生产、农民生活的特殊性，其对资源、生态的依赖性要远大于城市的生产、生活。由此可见，除了污染会对农村的生产、生活活动造成影响之外，农村资源可持续利用以及农村生态系统的维持平衡对农村地区生产、生活的正常进行也起到至关重要的作用。因此，我们不仅要关注农村存在的环境污染问题，更应关注农村地区的资源退化和生态失衡问题，而且我们在设计措施来防治工农业生产以及农民生活对农村环境造成的污染的同时，更应关注农村资源以及农村生态系统的保护问题，在设计农村环境保护措施时，要将农村污染防治、农村资源养护以及农村生态保护综合考虑，将三者予以一体化的制度设计，如此方能有望全面彻底地解决农村环境问题。

2.彻底认知农村环境问题的类型。如文中所言，当前我国农村环境问题类型的认知误区主要存在于公众对农村面源性环境问题的认识层面上，因此，为了彻底厘清农村环境问题的类型，有必要从以下两个方面来明确农村面源性环境问题的相关内容。首先，要明确面源性环境问题并不是农村地区特有的环境问题类型，在我国城市也存在面源性的环境问题，只有明确这一点，我们才不会把农村环境问题当作异类而将其孤立于城市环境之外，并且还可以从城市面源性环境治理实践中吸取有益的治理经验。其次，要深刻理解点源性环境问题和面源性环境问题的区别，从理论上讲，任何环境问题都有其产生源，因而从实质上讲面源性环境问题也是点源环境问题，只是由于面源环境问题的产生源具有随机性、移动性，难以查明和确定。另外，还有一些面源性环境问题的产生源单独不能造成环境危害，而是众多面源性环境问题的产生源共同交织作用才造成了环境问题，这都和传统的点源性环境问题有区别，因而在治理面源性环境问题时应具有一定的特殊性，传统点源性环境问题的治理模式中使用的环境影响评价制度、三同时制度以及责任追究制度无法在面源性环境问题领域适用，需要对此种问题单独研究，单独处理。为此，我们可以借鉴城市面源性环境问题的治理经验，把面源性环境问题的治理当作公共服务而由国家承担，发挥政府在面源性环境问题治理中的主导作用，增加国家在面源性环境治理过程中的资金投入和政策支持，以促进农村面源性环境问题的顺利解决。[4]

3.正确认识农村环境问题的根源。我国农村环境问题的根源既不是农民环境意识不高，也不是农村环境法制建设不全，而是长期以来我国存在的城乡二元结构所带来的城市和农村环境保护问题上的差异所致。在此种结构模式的调控下，我国对城市和农村地区的环境实行差别化管理，致使农村地区的环境保护标准和资金投入都低于城市，农民的合法环境权益也常常受到漠视，我国城市环境逐步改善的同时，农村地区的环境则趋于恶化，并使人产生了“农民环境意识不强，农村环境保护法制建设不全为农村环境问题成因”的假象。[5]因而实事求是地讲，成因与其说是农民环境意识不强，倒不如说是城乡二元模式下农民合法环境权益被漠视，农民环境知情权、参与权、请求保护权得不到保障的结果；与其说是农村环境法制建设不健全，倒不如说是城乡二元模式下政府在农村环境保护中的地位缺失，致使农村环境保护标准降低、农村环境保护投入不足造成的，甚至在农村个别地区出现了有法不依、执法不严、违法不究的现象。

因此，要真正消除农村环境问题的根源，彻底解决我国农村地区存在的环境问题，就必须要取消我国的城乡二元结构模式，在环境保护问题上实行城乡一体化建设模式，实现国家对农村、城市环境的一体化考虑和同等保护。具体来说，对于农村地区的点源性环境问题，要严格执行现有的环境保护法规，真正发挥法律的调控作用，切实保护农民的合法环境权益；而对于农村地区的面源性环境问题，则要增强政府在农村环境保护中的主导性作用，增加政府对农村环境保护基础设施建设的投入，并通过政策扶持和财政激励等物质引导措施向农村引入“环境友好型、资源节约型”生产生活方式，从经济上鼓励农民采取健康、环保的生活方式，利用财政支持在农业生产领域大力推广生态有机农业和循环经济模式的应用，控制农药、化肥的使用并减少废物向农村环境中的排放，只有如此，才能彻底解决农村地区的面源性环境问题。

结语

由文中的论述可知，要彻底解决农村环境问题，就要全面理解农村环境问题的范围，彻底把握农村环境问题的类型并准确分析农村环境问题的根源，这样，我们才能针对目前的农村环境问题采取有针对性的解决对策。但正如文中所言，我国农村环境问题的根源是我国城乡二元结构模式，只有废除这一模式，农村环境问题的解决对策才能真正发挥作用。可喜的是，伴随着人们对城乡二元结构弊端的深入认识，城乡一体化发展模式日益引起社会的关注并得到国家政府层面的认可和采纳，目前我国各地都围绕着户籍、经济、环保的城乡一体化问题开展了理论性探讨和实践性探索，城乡一体化发展模式已成为科学发展观指导下我国经济、社会发展的趋势和潮流，在此背景下，我国环境保护领域的城乡一体化建设也在如火如荼地进行，这让我们看到了彻底解决农村环境问题的希望。

参考文献：

[1]徐培华，包文兵.当前农村环境整治存在的问题及思考[J].淮海文汇，2012，（1）.

[2]吕忠梅.环境法导论（第二版）[M].北京：北京大学出版社，2010： 6-7.

[3]晋海.我国城乡环保一体化的制度建构：理念、原则与路径[J].中国人口·资源与环境，2009，（6）.

篇10

快速城市化对城市生态环境造成了巨大的压力。从城市化对生态环境造成的负面特征出发，试图从理念、产业结构、管理体制以及外部转嫁等四个方面入手，来探究城市环境污染的深层次原因，最后从三个方面提出针对性的对策建议。

关键词：

城市化；生态文明；城市可持续发展

改革开放以后，我国城市化迎来了快速发展的新时期。诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨曾把中国的城市化誉为是“深刻影响21世纪人类社会进程的最关键两件事之一”。然而，跳跃式的城市化在带给中国经济巨大活力的同时，也不可避免地浮现出了发展背后严峻的生态环境隐患。面对“城市要发展，环境要保护”这一局面，如何在城市化进程中加强生态环境保护，确保我国城市化在健康与可持续的轨道上平稳运行，是亟待解决的重要命题。

1快速城市化进程中环境污染现状之研判

1.1从宏观上看，我国城市化进程中环境污染之总体形势依然非常堪忧

中国城市尚未走出污染时代。在未来相当长时间内，尚未得到控制的传统污染物和非常规污染物的同时并存，仍将是城市污染面临的一个不可回避的难题。就工业源污染物排放来看，削减任务十分艰巨。虽然，经过了“十五”和“十一五”两个阶段环境综合整治，我国重点区域和重点城市工业“三废”等主要污染物排放上升的势头基本得到遏制。但总体上看，“我国工业源污染物产生量大致处于‘环境库兹涅兹曲线’①的‘上端区间’，污染物排放的‘拐点’尚未到来”[1]。以大气污染来说。按照“2013标准”，中国环境监测总站于2014年1月对全国74个重点城市空气质量进行了跟踪监测，结果显示：“地级以上城市达标率仅为40.9%；环保重点城市达标率仅为23.9%”[2]。大体上，我国目前正处于工业化和城市化的中期阶段，可以设想，随着城市经济的迅速发展以及由此带动工业投资建设项目的增长，我国工业源污染物排放仍将呈上升态势。就生活源污染排放来看，治理形势十分严峻。随着第三产业蓬勃兴起和居民生活水平提高的影响，我国城市生活源污染排放比重逐年增长。“全国环境统计公报”数据显示：1998年生活废水仅占城市废水比例的38.1%，2003年上升至50.9%，2006年达到58.3%，呈线性增长态势。生活垃圾是城市环境污染的又一个重要方面。改革开放以来，我国“城市化水平从1978年17.92%到2011年的51.27%，年均增长率达到了1.01%”[3]。较之于年均1.01个百分点递增的城市化率，我国城市垃圾产量也在以每年8%～10%的速度在猛增。“2011年，我国城市生活垃圾累计堆存量超过65亿吨，侵占土地超过5亿平方米。”[4]垃圾围城日益成为困扰城市可持续发展的一个顽疾。另外，相对美国95%的无害化处理率，“我国垃圾约80%是通过露天堆放或简单填埋处理的，焚烧和堆肥不足20%。”[5]即使在首都北京，也还有60%以上的垃圾是通过简易填埋处理的。如此，既降低了资源利用效率，也占用了大片土地，更对城市周边环境造成了严重污染。就非常规污染物排放来看，治理难度加大。在面临常规污染的同时，非常规污染物的问题日益显现。一般认为，非常规污染物包括颗粒物（PM10和PM2.5）、挥发性有机物、重金属、医疗废弃物、脱硫石膏、电子垃圾六大类。相对于常规污染物来说，非常规污染物治理难度更大，处理成本更高，对人身健康威胁程度更严重。以医疗废弃物为例，在国外，该垃圾被视为是市民健康的“顶级危险”和“致命杀手”，在我国，也早已将其列为头号危险废物。如不妥善处理，后果不堪设想。但令人遗憾的是，我国很多城市医疗垃圾处理现状令人担忧，隐患较大。来自国家环保部的数据称：“华南地区部分城市约有一半的耕地遭受镉、砷、汞等有毒重金属污染；长三角地区部分城市约10%的土壤基本丧失生产力，成为重金属‘污染地’”[6]。

1.2从影响上看，我国城市化进程中环境污染对人体健康的威胁正由“隐性”步入“显性”

日趋严峻的城市环境污染已经成为民生不可承受之重。目前我国很多城市能源供应仍然是以煤炭为主的（其中民用能源的75%依赖煤炭），由此带来的以煤烟型为主大气污染是诱发呼吸系统急、慢性疾病以及心脑血管疾病和癌症的最主要危险因素之一。受大气污染影响，“我国主要城市每年约17.8万人过早死亡”[7]。从近年来的环境公告来看，可吸入颗粒物（PM10）一直是影响我国城市空气质量主要的也是危害最大污染物。复旦大学钱孝琳对2004～2013年的数据研究表明，PM2.5浓度每增加100μg/m3，肺癌的发病率增加12.07%。世界著名医学杂志《柳叶刀》公布的“全球疾病负担报告（2013）”别提到，在中国约20%的肺癌与大气PMT2.5污染有关。我国首份城市PM2.5研究报告《危险的呼吸》也披露：“2012年北京、上海、广州、西安四城市因PM2.5污染造成的早死人数将高达8572名”[8]。水污染是导致居民罹患各种恶性疾病的另一大诱因。“80%的疾病和50%的儿童死亡都与饮水水质不良有关”[9]。据中国疾病防控中心（CDC）的报告，饮用受污染又未经净化的水，会导致痴呆症、肾结石、心血管甚至癌症等多种疾病。中国人民大学信息资源管理学院课题组在实地调研并综合有关数据的基础上得出结论：我国北方城市25%的胃癌、肝癌、食道癌等过早死亡病因大都是由于水污染所引起。我国淮河最大支流沙颍河沿岸，由于居民长期接触或者饮用受污染的水，患癌症并非个案，经媒体报道的“癌症村”不少于10个。近期由中国疾控中心专家团队研制的《淮河流域水环境与消化道肿瘤死亡图集》，也证明了这一点。

1.3从程度上看，我国城市化进程中环境污染要高于世界平均水平

城市既是经济增长的引擎，也是能源消耗和环境影响的主角。按国际能源署（IEA）的统计数据，2009年中国的碳排放总量为60.3亿吨，超过美国2.6亿吨，成为世界最大的碳排放国家。尽管国际能源署提供的仅是一个参考性的数据，但面临快速推进的城市化和工业化浪潮，中国的碳排放量基数大且在迅速增长却是不争的事实。另据亚洲开发银行的《中国环境分析（2012）》显示，在中国最大的500个城市中，有九成以上达不到世界卫生组织推荐的空气质量标准。世界卫生组织（WHO）曾对全球53个国家的272个城市的大气进行过测定（1998年），在排名前十的城市中，中国的北京、太原、兰州等7个城市榜上有名。可吸入颗粒物是大部分城市的主要污染物质之一。根据WHO2012年的数据，“2011全国城市总悬浮颗粒物浓度平均值为309μg/m3，相当于世界卫生组织标准的3倍，纽约的7倍，伦敦的14倍”[10]。另据来自绿色和平2014年的74个城市、496个监测点的实时PM2.5浓度数据，“接近92%的城市的空气PM2.5年均浓度达不到国家标准，其中32座城市的PM2.5年均浓度是国家标准的2倍以上”[11]。其中，京津唐、长江三角洲、珠江三角洲和成渝等四大主要城市群年平均浓度均则普遍超过50μg/m3，远高于WHO在《全球空气质量指南》（2012）中的PM2.5年平均浓度10μg/m3的推荐标准。近年来在我国北方部分城市频现的“十面霾伏”现象就有力地作证了这一问题的严重性。2013年，清华大学重点区域大气污染防治课题组认为，“中国城市空气质量真正好转，并达到欧美国家空气质量标准，还需要20年时间”[12]。

1.4从类型上看，我国城市化进程中环境污染正从“单一型”趋向“复合型”

“复合型污染是转型期我国环境污染的一个基本特征”[13]。所谓复合型污染是指一定区域内不同类型或同一类型的污染物通过在一定时空内的彼此影响和相互渗透，使得生态环境污染呈现出点源、线源、面源相互重叠和交叉的“共生性”的污染现象。现阶段我国城市环境污染的复合型突出表现在以下两个点：一是因城乡一体化进程加快而导致的城乡间环境的交叉污染；二是因城市群超常规发展而诱发的城市间环境的连片污染。就前者来说，我们知道，尽管城市和农村的生态环境是各具特点的独立系统，但它们彼此间却又是相互连通与相互影响的。改革开放以来，随着城市化在我国的迅速发展，在我国某些区域的特大型中心城市比如北京、上海、广州等地开始出现了一批富有阶层陆续向郊区迁入的趋势，有学者将此趋势称之为“市郊城市化”现象。“市郊城市化”阶段体现了“城市生活方式的一种升华”[14]，标志着我国一些早发地区城市化的逐渐成熟，但在这一过程中，随着农村城市化、农业工业化、农民居民化进程的加速，尤其是随着一些技术水平较低、环境污染承担较高的劳动密集型小企业（小造纸、小化工和小冶炼等）陆续向乡镇落户，致使我国环境污染和生态破坏格局正在某些地区悄然发生变化：呈现出由过去以工业点源污染为主向工业点源与农业面源污染共存、生活污染源和工业污染源叠加的发展态势。这种日益加剧的“城市环境污染和农村环境污染交叉并存”的复合型污染格局的出现，宣告了中国城市发展由此进入了一个环境高风险的阶段。而城市群的发展，则使环境污染的复合型程度更趋明显。不言而喻，我国现阶段城市化发展的趋势之一就是城市群的形成。尽管城市间紧密的地缘关系有利于该区域整体竞争力的提升，但由于其人口和工业高度聚集的问题，致使区域内环境污染不可避免地呈现出了明显的复合性和叠加性特征，包括“城市群水环境污染的集聚叠加效应、热岛群效应、固体废弃物的集聚扩散效应以及土壤污染的迁移扩散效应等”[15]。以大气污染为例。近几年来，由于受城市化快速发展所带动的能源消耗和机动车保有量持续增长的影响，在我国一些经济发达区域，城市群大气污染风险中正经历由以前的单一型向目前的复合型（煤烟型与机动车尾气污染共存）污染转变，其特征是“多污染物共存、多污染源叠加、多尺度关联、过程耦合、多介质影响”[16]。环境污染复合化程度的增加，给城市环境防范工作带来了新的挑战。

2快速城市化进程中诱发环境污染的归因

2.1“发展主义”至上的理念偏狭——城市环境污染的根本性原因

“我国城市环境风险的不断加剧，与城市政府所秉承的‘发展主义’至上执政理念有着密切的正相性关系”[16]。发展主义至上实质是一种为发展而发展的意识形态，其具体到生态层面则体现为对自然界的征服以及对生态系统及其元素的“不计成本”。如此，在城市化规模和形象工程等看得见“政绩”的诱导下，城市发展所理应包含的人与人、人与自然、人与社会等层面复杂的互动关系被漠视甚至被肢解。突出表现之一是城市环境风险意识的缺失。一般来说，环境风险治理基本原则应该是“先预防、后治理”。正如美国学者奥斯本所指出的：“有预见的政府：预防而不是治疗”[17]。但长期以来，在“发展主义”至上情结的驱使下，城市化成为了一个城市提升其经济“效率”和经济“竞争力”的工具，“发展不仅成为各级地方政府及其官员们的一种意识形态话语和思维定势，同时也成为一种物化的政策取向、制度设计和行动偏好”[18]。为了盲目地追求城市发展规模和发展速度，可以不计资源与环境成本，可以不顾资源的禀赋和环境的承载力。这种以“优先实现经济增长，再进行生态补救”为出发点的城市化发展理念必然会导致城市生态环境的严重退化。另一个突出表现则是城市群之间环境合作治理理念的不足。虽然城市群的兴起向我们展示了一种“全新意义的城市化和城市现代化”[19]，但城市群的快速发展也使我国城市环境问题呈现出了新的特征。“城市群环境问题突出表现为对资源利用的同质性增加了对自然资源的压力以及对环境污染的叠加作用。”[20]面对因城市群之间的“零距离”延绵成线、成片格局对我国环境污染带来的交叉性、复合性、压缩性等特点，仅靠一个部门、一个地区、一个城市单枪匹马之力量来解决复杂的区域环境问题已显得力不从心。鉴于此，树立“唇齿相依”的利益意识，强化城市群府际之间的“认同感”与区域合作就显得非常必要了。然而在我国现行的社会管理体制与环境考核体系下，由于地方政府同时扮演着经济发展与污染治理的双重角色，这就决定了各城市政府为了在“政治晋升锦标赛”中获得“好成绩”，就有可能会基于局部利益的“理性选择”把经济发展作优先性的指标，而在环境治理中采取“搭便车”的投机行为。即一方城市总是设法将难以界定的区域污染责任与成本转嫁给他方。久而久之，这种“有组织的不负责任”[21]行为所带来的直接后果必然是“公地悲剧”，进而使区域城市环境治理陷入“囚徒困境”之中。

2.2城市（城市群）产业结构不合理——城市环境污染的关键性原因

城市化的快速发展离不开产业来支撑。“产业结构既主导资源配置又决定环境资源消耗和污染物产生”[22]。从国内外发展的经验来看，城市生态环境背后折射出来的大都是产业结构和经济发展方式的问题，其中尤以产业结构不合理更为突出。这种不合理既体现在城市中以“重化”工业为代表的第二产业比重过大，也体现在城市群之间在产业结构的趋同上。第二产业（以“重化”工业为主）比重过大是目前我国很多城市的“通病”，这也是导致城市环境污染的关键性原因。尤其是近年来，随着城市房地产业的加快推进，以建材、冶金、化工、电子、水泥等为代表的基础性产业在我国一些城市更是呈现出了强劲的增长态势。这些产业大都集中在一些投资高、退出难、对环境污染严重的劳动密集型和资源密集型部门。其迅速发展不仅仅导致了城市土地、能源、水资源和原材料供应的日渐紧张，还带来了大面积不可逆转的环境污染。而且，这些产业发展又会助推和拉升电力等能源工业的消费增长，进而不可避免地又会引起相关工业（尤其是煤炭工业）的连锁反应。而燃煤则被誉为是TSP、SO2与酸雨等城市环境污染的罪魁祸首。近年来，我国城市酸雨区的面积开始出现出了不断扩大的趋势并呈现出明显的区域性特征。数据显示，仅2008年，全国酸雨区面积就达到了140万平方千米，其中重酸雨发生面积为60万平方千米。此外，我国的一些资源型城市，由于在煤炭、石油、天然气等在勘探、冶炼、加工等过程中所释放出重金属如铅、汞、镉等进入大气、水、土壤后，不仅污染了环境，还对当地城市居民的身体健康带来了巨大威胁。我国城市群之间产业结构严重趋同已经是一个不争的事实，其所带来的环境污染叠加效应不容小视。大量研究证明，长三角、珠三角和京津冀等几大城市圈在主导产业的选择和布局上明显趋同，工业结构相似系数偏高。崔凤军依据近十年的统计数据分析后发现，珠三角九市中工业结构相似系数有一半以上超过了0.8，其中珠海与珠三角其他城市（深圳市、东莞市、惠州市）之间的产业结构相似系数均在0.89以上。产业同质化问题在京津冀地区也非常明显，北京市与天津市、天津市与河北省之间的产业结构相似系数均超过了0.9；在长三角15个城市中居然有11个将汽车零配件制造、有8个将生物医药土程、有12个将电子信息列为各自的支柱产业。虽然，相同产业在一定范围内“集聚发展与环境污染之间不存在必然的因果关系”[23]。甚至有学者认为，“集聚所带来的经济增长、外企环保理念、技术进步等因素能有效改进城市环境”[24]。但是，考虑到现阶段我国正处于工业化的中后期和向市场经济过渡期，加之受到风险机制和市场监管与监督机制不健全、投资主体权责利不对称以及人口和工业化高度集中等因素的影响，进而不可避免地会产生区域性的叠加与复合城市环境污染问题，表现为“不同发展阶段污染特征的复合、不同源的污染在空间上复合以及不同环境介质内的污染物相互交换转移形成的复合等”[25]，给周边城市居民的身体健康带来了巨大威胁。

2.3“政府直控型”环境治理模式——城市环境污染的体制性原因

我国传统的治理模式是典型的官僚行政模式，治理主体是单一的政府，治理的手段是强制命令，治理的目的是控制。受这种传统治理理念的影响，我国在生态环境治理中一直遵循“强政府—弱社会”的治理结构。这是一种包括政府和社会力量二元对立的“命令—控制”型的环境管理结构。基于这样的治理结构，政府成了生态环境治理中的唯一合法主体，几乎垄断和控制了所有环境事务的管理权和经营权。这突出表现在：一是在环境政策的制定上，政府起绝对主导作用，其他社会行为主体（企业、环保NGO和市民等）则处于被“边缘化”、甚至“排斥”状态；二是在环境政策的实施中，政府通常采取的是直接操控的行政手段和间接控制的经济手段，而被治理对象只能是机械服从，更遑论平等的合作与互动。不难看出，“这种政府主导型的环境治理结构具有典型的‘政府直控型’特征。”[26]历史地看，政府直控型环境政策有其合理性并在实际生活中发挥了积极效用，特别针对那些具体的、可用指标量化的点源污染物问题的治理效果则更趋明显。然而，随着现代城市环境问题复杂性的逐渐增大以及公众环境保护参与意识的不断觉醒，以政府为单一主体且带有浓厚行政命令、强制执行和直接干预等“直控”色彩的环境治理模式弊端则日趋暴露：一是会拉升生态环境的治理成本。既然是政府直控型的环境政策，那么行政管理手段必然会成为资源配置和调控的主要方式，而缺乏市场的激励作用无疑会加重环境治理的运作成本，也容易造成行政资源的巨大浪费；二是会抑制其他生态环境治理主体的积极性和主动性的发挥。政府在环境治理中深层次干预，使得其他社会资源根本无法也无缘染指这一公共事务。如此一来，在强势政府的“权威”面前，社会力量参与环境保护的积极性必然会受到极大抑制。其结果不仅会导致政府环境治理效率的低下，还容易造成公众的冷漠态度和对立情绪，进而为环境的滋生提高了通道。近年来，环境在我国呈多发态势，引发这些问题的原因固然是多方面的，而“生态治理中社会力量衰弱”以及“更多利益群体在生态治理中话语权丧失”[27]无疑是导致上述矛盾的重要诱因。

2.4西方国家借助经济全球化进行污染转移或转嫁——城市环境污染不可忽视的重要外因

在全球化的背景下，西方发达国家向包括中国在内的发展中国家输出环境公害，主要是通过国际贸易和产业迁移两种手段实施的。改革开放以来，我国经济取得了举世瞩目的巨大成就，这与我国积极参与国际贸易，吸引外商直接投资（FDI）是分不开的。多年来，我国吸引外商直接投资的重点主要集中在造纸、医药、纺织、采矿、石油、化工、机械制造等一些科技含量低下的资源密集型和污染密集型产业上，从而在一定程度上使中国逐渐形成了世界高密度型的工厂。数据显示，《财富》杂志世界500强的大型石油石化公司几乎都已在华投资建厂设点。而从区域分布来看，这些高污染、高耗能的企业大都直接或间接投向了我国人口稠密、工农业发达的东部地区尤其是东南沿海地区。就FDI对东道国的生态环境产生的影响来说，理论界一个颇具代表性的观点就是“污染避难所”假说。这一假说警示我们：“如果发展中国家自愿实施较低的能源环境标准，那么这些国家不可避免的将会变成世界污染的集中地。”[28]由此可见，中国城市环境恶化的影响因素并非完全取决于国内行为，它同样会受到来自域外环境行为的挑战。中国在承接了从西方发达国家转移过来的污染密集型行业同时，也承接了境外向中国直接转移过来的废弃物（洋垃圾）。美国最大的日报《今日美国报》报道，全球每年产生的2000万～5000万吨电子垃圾中，“有70%以上被运到中国”,其中，“日本的有色金属废碎料，如铜和铝，约90%以上被运往中国”[29]。另据海关统计年报，2006年，我国进口废弃物达到了惊人的3895万吨，比1990年增长了50倍。对此，有学者尖锐地指出，“在环境问题上，发资本主义国家是不折不扣的‘问题的制造者’‘灾难的发源地’，而发展中国家则是十足的‘问题的发源地’‘灾难的承担者’”[30]。

3城市化进程中加强生态环境保护的路径

3.1更新城市环境治理理念，把协作性公共治理理念融入城市生态环境治理的全过程

发端于20世纪90年代以来的西方环境公共治理理念的核心内容包括：（1）环境治理主体的多元化。公共治理理论视域下的治理主体既包括政府，还包括政府之外的市场、非政府组织和第三部门等；（2）环境治理方式互动化。在公共治理中，由于政府不再是权力中心，所以政府和社会的关系摆脱了非此即彼的零和博弈关系，变成了上下互动、平等合作的伙伴关系，而且这种关系是建立在各主体间彼此信任、协商、监督和互惠机制上的；（3）政府治理权力的有限性。在公共治理模式下，扮演“元治理”角色的政府，其权力作用范围是“有限式”，它从以前的高高在上主动退下了“神坛”，变成了“最好也不过是同辈中的长者”。作为社会公共事务治理的理想模式，环境公共治理已被实践证明是能够应对现代环境困局的一剂良药。诚然，国家的性质是不同的，但不同国家在谋求维持秩序和安全以及增加公民的福利这一社会管理目的价值取向上却是基本相同的。基于这一考量，将公共治理理论引入到当今中国的环境治理格局中并实现其“中国化”是完全必要的。从中国现实国情出发，在城市环境治理中贯彻公共治理理念要求我们做到：一是建立网络化的多元主体共治模式。表面上看，城市环境持续恶化源于行政性治理的乏力，而实质上则是因“政府在环境保护中公共权力资源配置的单极化和公共权力运用的单向性”[31]所导致的角色错位所致。所以要有效解决这一窘境，就应该让治理权力回归公众，构建一个多元利益主体双向互动与合作共治的环境治理网络体系，使得城市不同利益主体都能够在平等互惠的前提下通过沟通、谈判、妥协等集体选择和集体行动，广泛参与到城市生态环境治理中并在协商基础上实现各自的利益整合。二是强化城市政府的环境“元治理”角色。在城市生态环境多元共治中，尽管政府控制和垄断一切治理的情形发生了改变，但这并不意味着政府责任的淡化。“元治理理论主张的将政府请回中心的思想更加侧重于责任而非权力”[32]。所以从这种意义上讲，政府放权并不意味着逃避责任，只是角色有所调整而已。在环境元治理中，政府的角色主要表现为掌舵：一是做好“设计者”，即为城市环境治理提供理想化的“制度安排”；二是做好“引导者”，即为社会公众环境参与提供良好的外部氛围；三是做好“培育者”，即为环保社会组织发育和成长提供必要的扶持和引导。这样，在“元治理”中，政府通过设计协作制度、提出远景规划等宏观调控，从而促进自组织和治理主体的发展，既达到“元治”，又不破坏“自治”。三是健全社会组织，建立有限政府。“元治理”的政府必然是有限政府。既然城市环境治理属于公共治理的范畴，那么政府的权力理应予以回撤，逐步放权于社会，放权于市场、放权于公民。而这既适应了政府职能转变的趋势以及社会力量要求参与生态治理的现实，也契合了环境善治的客观要求，因为“善治实际上是国家权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程”[33]。

3.2认识城市环境污染的结构性特征，用结构性方法解决结构性环境问题

目前，我国的城市环境污染呈现出了明显的结构性特点。所谓的结构性污染是指污染状况与经济系统中的某种结构有关，包括产业结构、消费结构、技术结构等。如此，在结构性污染问题的阴霾下，必须寻求用结构性的方法来突破结构性的污染陷阱。为此：第一，要因地制宜地调整与优化城市产业结构。具体而言，对于以资源为导向的工业城市应因地制宜地“找出具有发展潜力及区域产业带动能力的潜导性的接续和替代产业，通过对这种潜导性产业的扶持、壮大，达到城市产业转型的目的”[34]；对于传统工业城市应在稳定传统优势产业的基础上集中优势选择裂变和内涵式产业发展模式，积极培育具有先导性的高新技术产业，如信息技术、生物工程、新材料等；对于综合性的中心城市应在促进优势传统产业与高新技术产业协调发展基础上，加快发展服务业，坚持生产和生活服务业协同发展，把服务业打造成经济社会可持续发展新引擎。同样，对城市群产业结构趋同的调整与优化，也要根据实际情况区别对待。详言之，对于因政府失灵而引发的产业结构趋同，要通过深化体制改革，规范地方城市政府行为并促使政府的功能由“经济发展型”向“社会服务型”转变等措施，以逐步消除趋同的制度性根源；对于因市场失灵而导致的产业结构趋同，要继续推行市场引导手段，通过市场竞争来进行产业优化、重组。第二，要完善“三位一体”的城市消费结构。城市消费结构是一个关涉多方利益主体的复杂系统工程，它既与每个消费者的个人倾向紧密相连，又与企业生产经营方式息息相关，还受国家消费政策和产业政策等方面的制约。所以，优化城市的消费结构就应该从微观（居民）、中观（企业）和宏观（政府）三个层面入手。在微观上：居民应顺应绿色消费潮流，摒弃“一次性消费”和“类一次性消费”，以及各种摒弃炫耀性、奢侈性甚至浪费性消费陋习，树立起适度性、公正性、责任性的消费理念；在中观上：作为商品生产者和供应者的企业，应把生态化理念融入生产经营全过程，既要在生产过程中，又要在产前、产后各个环节都要体现生态化，使生态化过程向前延伸到原料的采购，向后延伸到销售和流通，实现全程生态化；在宏观上：政府应切实履行消费监管职责，通过综合运用价格、财税、金融等经济手段，并辅之以必要的行政手段，尽快建立起以“消费生态化促进生产生态化”的长效机制。第三，要建立以现代技术为主体的技术结构。“中国工业技术的弱原创性和强模仿性是城市资源环境问题的根源”[35]。这就启发我们，有效化解城市化进程中的生态环境问题，需要我们在生态文明的范式下，调整传统的技术发展理念和发展思路，将原先重点在治理的技术转向新资源、新工艺、新材料的技术创新上来，使技术创新从传统的支持生产最大化转向支持城市可持续发展上来。适应这一转变，首先应围绕“节能降耗”这一目标研发旨在提高资源利用效率的技术，通过对原材料的最充分利用而降低消耗；其次，要依据城市现实情况，围绕煤炭清洁利用、物料回收利用、天然气开发利用等研发和推广符合“自然生态演化规律的无公害”的清洁生产技术，消解废物对城市环境和人体健康的风险；再次，在重点行业和重点城市建立循环经济的技术发展模式，通过新技术的扩散效应达到生产系统和自然生态系统的耦合，同时追求技术创新带来的经济、社会和生态效益。

3.3充分挖掘信息化的内涵与外延，通过走新型工业化道路来助推城市的可持续发展

工业化是诱发城市生态恶化与环境污染的主要根源，但城市化的发展又离不开工业化。世界现代化的历程表明，“工业化是城镇化的基础，城镇化是工业化的载体，二者互为因果、相互耦合。”[36]所以，要规避城市化过程中的这些负面影响，取消或者停止工业化显然是不可取的。这就要求我们顺应世界信息化、网络化时代潮流，开辟一条“以信息化带动工业化，以工业化促进信息化”的新型工业化道路，实现工业化、城市化、信息化与生态化的同时并举，相互支撑、良性互动和协同发展。新型工业化之所以可以助推城市可持续发展得以实现，关键取决于信息化、科技化的带动与辐射作用。这主要体现在：第一，信息产业就其性质而言，本身就是资源节约与环境友好的，所以，优先发展这一产业，就可以在大大提高资源利用率的同时，减轻工业化对城市环境造成的压力，使经济与环境实现双赢；第二，以信息技术为先导的高新技术，通过对传统产业实施智能化和数字化改造，可以实现生产的机械化和自动化，可以提高工业生产的清洁程度，并使各项指标符合绿色化生态环保要求，这样就能从源头上控制能耗的过快增长和污染物的排放，进而在推进工业化的同时，也降低了对城市环境的污染程度，甚至达到零伤害；第三，信息产业的发展与壮大，将不可避免会对环保产业技术水平提高起到积极的催化作用，这将会促进相关节能减排、环保产业的大力成长与发展，而环保产业的发展又会带动上下游其他产业的互动发展，进而促进工业化与环保的协调共进与良性循环。另外，以信息化为引擎的新型工业化不断发展也将会对提高公众环保参与热情起到一定的激发作用。这是因为：新型工业化道路和优先发展信息产业等重大战略决策，必然会使大量信息技术得到普及和应用，进而不可避免会催生出一场城市环境管理的数字化革命，这将有利于城市人居环境状态信息的监测与交流。而随着各项环境观测和统计数据的向公众开放，城市环境管理的科学化、规范化水平以及管理的透明度也将会不断提高，拥有更多环境信息的公众将会更积极地参与到城市环境治理中来。所以，在城市化与工业化加速推进的过程中，以信息化为内驱力的新型工业化大力发展就为破解日益严峻的城市环境压力提供了很好的突破口。

4结语

马克思曾经说过：“物与物的关系后面，从来就是人与人的关系”。从表面上看，城市生态环境问题是人与自然矛盾冲突的结果，是自然危机，但若处置不力，极可能引发成为城市不同阶层人之间的社会矛盾。事实上，我国每年环境以年均29%速度递增的现状已经印证了这一点。当前，我国正处于空前的社会转型期，这也就注定我国环境风险不可避免地会呈现出一种高发态势。“矛盾凸显是当前我国社会发展的阶段性特征”[37]。所以，如何在工业化持续发展、城市化快速推进过程中有效破解日益严峻的“多层次、多种类、多形式、多侧面和多样化”[14]的城市环境恶化问题，是摆在各级城市政府面前的一项重大而又紧迫的任务。注：①环境库兹涅兹曲线（KEC）是描述污染问题与经济发展之间关系的常用模型，发达国家的环境与发展实践表明，大致存在人均GDF与污染物排放的倒“U”型曲线。

作者：王帆宇 单位：苏州大学

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