对生态保护的建议范文

导语：如何才能写好一篇对生态保护的建议，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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【关键词】土地资源；生态环境；保护；对策

一、土地生态资源保护中的弊端

1.水土流失

在水土流失中表现出来的土地退化、地力消退的重要原因。在土地管理中我国的土地主要表现在滥砍滥伐、过渡垦植是导致水土流失的重要的人为原因，这样在应对水土流失中我国的水土流失的主要面积占国土面积的36.8%，建国以来，我国为水土流失的应对策略也提出了一定的调整和控制，造成经济损失严重。

2.土地污染

在积极推进的地质资源的开发与利用的同时，由于设备不齐全，环保意识差，对于工程实施中的一些重要的问题控制没有得到及时的解决，因此，在完善矿产资源生态建设上，不能真正的针对整体的情况进行分析，这样造成了有长矿区的地方的土体污染的情况存在。

3.可持续发展缓慢

在经济快速发展中，由于对环保工作做得不够充分，在整体的可持续发展中存在着对生态建设发展的不足，这样对整体的经济发展与建设是不利的，因此，在发展的同时，针对整体的情况进行综合性调控中的缓慢问题，将整体的情况进行综合性控制，这样整体的进行综合性调控，阻碍了可持续发展的步伐。

二、对土地资源的保护中的思考

1.转变土地利用方式

调整经济的增长模式，对于产业化政策的控制，转变经济增长方式，优化土地利用结构，并把整体的产业结构进行综合性控制，最终调整一系列的产业技术政策和产业的布局政策的控制，这样在三大产业调整中，一般都是加强整体的控制上进行综合性控制，推行产业调整的政策与产业的布局政策的都应向资源的调控，向集约的产业转化，并从整体的技术结构进行调控并鼓励各地区集约的技术与项目。

2.在土地利用中提高土地集约化水平

中国的城市化进程主要受到了土地资源的约束，在整体的城市化进程中主要提供一定的主体性控制，来确保土地征用的问题的解决。在土地利用中主要是着眼于现有的土地管理中存在整体性问题进行分析，这样在加强土地利用中的其他的土地管理控制记性合理的安排，最终将整体的资源调控进行合理的安排。因此，不仅要考虑当地的发展的需要，还要对土地利用的总体规划处于主导地位。

（1）控制建设用地，提高土地集约利用水平。在城市化进程中不仅要合理的安排劳动力，将投入的劳动以及资金技术等进行合理的调控，这样将整体的资源进行相应的调配，最终保障资金的合理控制性。因此，在土地利用稳定的基础上提高土地资源的合理利用率，最终将整体的资源进行相应的调控，达到对城市化水平中的耕地数量压力的缓解，这样在科学规划土地资源的利用上，不仅将整体的资源进行再控制，还能提高土地的集约利用水平，从根本上进行相应的调整，保证高度的内涵以及外延式的控制工作，保证整体的建设用地的调整工作，最终从整体上提高土地的集约化水平。

（2）依据土地的开发，挖掘城市土地潜力。在土地的开发中发展以内涵为主体的土地资源管理，发挥其城市土地的利用潜力，将整体的土地利用中存在的问题进行合理性控制，这样在城市的利用中的土地的机构控制进行综合性的调整，并最终完善土地的开发利用工作。

3.加强对土地使用方式的管理，保护耕地资源的数量稳定

（1）加强耕地的平衡性建设。在耕地利用上实施耕地的利用状况的调整工作，加强国家的粮食安全的管理，这样不仅能够维护我国要求的“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地”这一基本国策的贯彻落实。一直以来，对于各地的数量保护的要求比较模糊，更没有考虑到区域人地的调整工作，加强人地协调，这在一定程度上影响了该政策的实施效果。在土地的利用的基础上，不仅需要调控整体的资源平衡性，还需要加强整体的资源控制，这样在调整资源利用上进行综合性控制，保障资源的相应的控制与调整工作。

（2）严把用地审批关。对土地的利用上不仅要保证对土地的耕地加强后的监督工作，保障土地的纠正的各种违规土地的项目用地工作，将整体的城市中的建设用地进行再次的复核工作，并将备案进行的检查工作落实到位，建立整体的资源控制中存在的一些其他的问题进行相应的沟通与管理，最终保证土地利用中的信息评价的机制。

（3）全面实施国土资源管理听证制度。对整体的拟定的整体的基准的造价调整，对整体的土地利用情况进行总体的规划控制，对有些地域的调整分析进行综合的实施方案，保证农田水利的实施方案，在实施中举行听证会的建设，这样从整体中进行的国土资源管理中存在得出问题践行，保证依法进行综合性调整工作，这样在加强整体的土地管理实施工作中，不仅需要控制整体的政府职能，还能依据一定的国土资源管理部门的转变进行听证权利，全面推进国土资源管理工作的完善性发展的整体过程要求。

4.加强对土地资源质量保护

（1）实行土地保护策略，保护土地质量。在土地利用中不仅要保护整体的土地利用，加强以耕地为基准的土地的质量保护，减少水土流失，保障整体的水土流失中的土地控制，这样在整体中的水土流失的建设中，不仅能够维护粮食建设，还能从根本上进行综合性调控，提高经济作物的实用能力，保证农田的整体的控制措施，最终要求退耕还林、退耕还草、休耕，达到长远控制土地资源的利用方式。并最终进行综合性调整工作，保证生态环境的建设。

（2）提高土地的利用效率。随着经济的不断增长，我国的耕地处于明显的下滑趋势，为了满足不断增长的人口的需要，在整体的生态退耕建设中，集约利用土地，提高耕地的生产水平，这样加大农田的生产建设，提高高质量农田的比例，进行投入使用。改造那些低的农田质量，挖掘土地的生产能力，并将耕地的再使用以及废弃的土地的合理开发等进行综合性的调整工作。

5.加大环境保护力度

农药以及化学药品是对整体农业发展的破坏，在看到农药使用中，带来巨大的生产效益的同时，还要改善农田的生产水平，保证农田利用中的生态环境平衡。对于杀虫剂的大剂量使用，也使得害虫也具有了抗药性，造成了农药的破坏性污染，这对天然的生态系统也造成了一定的威胁。

三、结语

综上所述，加强土地管理不仅仅是要调整整体的土地集约的利用现状，还需要调整土地保护策略，加强对土地资源的管理，将经济的发展与农村耕地的利用进行综合性调整，保证对土地的合理化利用。

参考文献

[1]余星涤,探索土地管理生态效益的实现路径[N].中国国土资源报,2010(06).

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关键词：农地整理 农地生态保护 环境影响评价

协调农地整理与农地生态保护是实现土地资源可持续利用的现实要求。鉴于此，提出以下政策建议：首先，加强对农地生态保护的宣传、引导；其次，应制定合理的农地整理的生态环境影响评价规范；再次，应编制包含农地生态保护的农地整理专项规划；最后，建立农地数量、质量和生态保护并重的农地整理考核机制。

1.农地整理的意义

农地整理是指在一定区域内，依据土地利用总体规划，采取行政、经济、法律和技术手段，对田、水、路、林、村等进行综合整治，调整土地关系，改善土地利用结构和生产、生活条件，以提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境的行为[1]。我国耕地资源质量总体水平低下，高产田仅占耕地总面积的五分之一左右，宜耕后备资源的开发数量少、质量差、开垦难度大，开发潜力有限[2]。因此，要提高土地产出、保障粮食安全，就必须集约节约利用耕地，提高耕地利用效率。实践证明农地整理是解决问题的有效途径，它不仅能增加有效耕地面积，还可以提高耕地质量，改善生活、生产条件。按照全国土地整治规划，2015年我国将建成4亿亩高标准基本农田，2020年力争建成8亿亩高标准基本农田，要实现这一建设目标，必然需要大力推进农地整理工作。农地整理通过实施土地平整、田块合并、沟渠道路建设和生态防护工程等措施，已经成为实现耕地总量动态平衡、提高土地产出、保障粮食安全和促进土地资源合理利用的重要手段。鉴于我国人多地少、人均耕地极少、建设占用耕地较多、耕地保护压力巨大的基本国情，农地整理将成为国土部门相当长时期内的常态化工作。

2.农地整理对农地生态的影响

国内外研究成果表明，农地主要有以下生态功能：①提供城市居民开敞空间；②充当城市发展的绿色屏障，提供生物多样性栖息地；③其他生态环境功能，如涵养水源、净化空气、净化水质，去除有机和无机污染物等[3-4]。农地生态功能是是农地功能的重要组成部分，受到越来越多的重视，成为了学界研究的热点。农地整理实施后，将对农地的生态功能产生一定影响。参考罗明、孟蒲伟等人的相关研究成果，主要有以下4种影响[5-6]。

2.1对整理区域水资源的影响。农地整理过程中实施的水源工程、灌排工程的建设可能影响到伴随原有水系网络而形成的各种相关生态过程。例如拦蓄河水可能会导致下游河道的干涸，水生生物生态过程中断等；修建灌排工程例如硬化渠道无法贮存水分以寄养水中生物或补充地下水；坡地垦殖与梯田建设不仅增加了土壤侵蚀的风险，还会造成流域水源补给过程受阻。另外，大面积抽取地下水，会导致地下水位下降，可能加重地表植被的生理性干旱。

2.2对植被的影响。农地整理特别是土地平整和田块归并以及梯田修筑，会导致地表植被覆盖率和覆盖程度的降低， 导致原生、次生自然植被及人工植被的大面积减少和退化，野生动植物资源的原有生存空间减少。另外，农地整理工程措施必然导致田块空间格局的变化，改变了已有的各类型植被单元构成的地表景观格局，可能会导致自然植被斑块间的自然连通度降低，影响动物迁徙和植物孢粉运移。

2.3对土壤的影响。由于在农地整理项目中，不可避免要进行土地平整、土方开挖回填等涉及土壤的工程施工，土壤的各种理化性质及相关生态过程会受到不同程度的影响。如土地平整、路基渠床压实等改变原有土层结构，破坏土壤物理结构；坡地开垦扰动地表、坡面， 引起或加剧水土流失和土地沙漠化，或者引发扬尘、沙尘暴，甚至是地质灾害。为追求高产出而增加垦殖率、增加农药化肥投入容易导致土壤养分的流失和土壤污染等；不合理的灌排安排也会导致土壤次生盐碱化；土地整理工程施工的废水和污水排放还可能造成项目区土壤污染。

2.4对大气和生物多样性的影响。土地整理活动对大气及相关生态过程的影响主要是通过改变地表植被覆盖状况、土壤结构与质地，以及改变水文结构、地形地貌等间接方式表现出来。主要反映在造成大气污染、影响局部小气候过程及区域大气质量状况等方面。而针对生物多样性而言，影响生物多样性的主要因素之一是生物的生存环境和繁殖环境。在区域内的农地整理结束后，土地利用景观格局重新分布，原有的生物栖息地、繁殖地发生改变，生物的生存环境和繁殖环境受到极大影响，对生物多样性会产生潜在的影响。

由此可见，农地整理项目的实施，对项目区农地生态会产生较大影响，因而，有必要在开展农地整理的同时，协调区域农地生态保护。

3.协调农地整理与农地生态保护的政策建议

虽然当前增加耕地仍是目前我国开展土地整理活动的主要目标和基本动力，但是保证区域内农地兼顾经济、生态和社会效益的可持续利用是土地整理特别是农地整理的发展方向。土地整理活动从生态学的角度来看是一个打破了原有生态环境系统，然后重建新系统的过程。协调农地整理与农地生态保护将在提高耕地数量和耕作条件外，有利于兼顾农地生态环境的保护，从而达到土地利用“三效益”统一、促进土地可持续利用的目的。总之，农地整理与农地生态保护相协调是新时期农地整理的目标，是促进土地资源可持续利用的现实需要。为协调农地整理与农地生态保护，提出以下政策建议。

首先，应改变农地整理仅仅以单纯增加耕地数量和改善耕作条件的工程目标，加强对农地生态保护的宣传、引导。目前农地整理过程中，注重通过未利用地开发、土地平整、田块归并、路林沟渠配套等措施，增加耕地面积，改善耕地耕作条件，而忽略了农地整理对生态环境的影响，因而也就忽略了对农地生态的保护。各级国土主管部门应自上而下加强宣传、引导，以促进农地整理与生态环境保护相协调，保障土地资源的可持续利用。

其次，深入研究农地整理对农地生态影响的评价研究，制定农地整理的生态环境影响评价规范，以便获取农地整理对生态环境影响程度。目前，国外较多学者对此进行了较多研究，主要分为三类，即定性分析方法、定量分析方法及定性与定量相结合的分析方法[7]。当前，由于土地生态系统构成复杂，不同地区的土地整理项目各有不同，项目区大气、土壤、水、植被等自然条件等方面各有差异，因此如何制定全国或者各地区统一的评价规范是一个难点。没有统一的评价规范，也就难以针对农地整理的生态环境影响进行准确评价和考核，因而会影响农地整理与生态环境保护的协调。

再次，编制合理的农地整理专项规划，做到规划先行，以加强规划的指导作用。农地整理规划是整个行政区域内开展整理工作的指导性文件。在编制农地整理专项规划时，应充分考虑区域内农地生态保护的需要，将农地生态环境保护和建设作为规划编制的重要组成部分，综合考虑水利工程规划、林业发展规划、环境保护规划、小流域综合治理规划、农业综合开发规划等，进行统筹协调安排，完善农地生态保护内容，加强农地生态建设的保障措施研究，以期能合理制定和顺利执行农地整理专项规划。

最后，建立农地数量、质量和生态保护并重的农地整理考核机制。我国人口众多，耕地保护任务巨大。随着时展，耕地保护的内涵也在不断深入和拓展，目前而言，耕地保护不仅仅是保护耕地数量和耕地质量，还应该保护耕地生态环境。在具体实际工作中，要以报批的农地整理专项规划为基本依据，以农地整理对农地生态影响评价规范为准绳，对每一个报批的整理项目不仅进行新增耕地数量和质量的评价，还要进行环境影响评价，如对农地生态环境影响较大则应不予立项。农地整理项目完工后，应进行农地整理项目的环境影响后评价，以此作为其辖区内土地整理项目考核内容的一部分，并根据其考核的优劣对其相应的管理部门进行人事或资金上的奖惩，以达到激励管理人员和工程设计、施工、监理人员保护农地生态，加强农地生态建设的目的。

参考文献：

[1]严金明,钟金发,池国仁.土地整理[M].北京:经济管理出版社,1998:10-11.

[2]黄烈佳.当前我国农地整理有关问题探讨[J].地域研究与开发,2004,23（1）:77-79.

[3]B.Delworth Gardner.The economics of agricultural land preservation[J]．American Journal of Agricultural Economics，1977，59（4）：1027-1036.

[4]乔荣锋,高进云,张安录．山地丘陵地区农地资源价值评估―以湖北省宜昌市为例[J]．资源科学，2006，28（6）：97-103.

[5]罗明,张惠远．土地整理及其生态环境影响综述[J]．资源科学,2002，24（2）：60-63.

[6]孟蒲伟,李风琴．浅议土地整理与生态环境协调[J]．湖北经济学院学报（人文社会科学版）,2007，4（2）：30-31.

[7]朱钰.浅析评价土地整理生态环境影响的方法[J].中小企业管理与科技,2011,1：206-206.

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关键词：生态建设 生态补偿 机制研究

崇明建设现代化生态岛是崇明21世纪的战略选择，这不仅是国家的需要、上海的战略，更是崇明的选择。崇明作为上海国际化大都市21世纪重要的发展战略空间，其优越的自然资源和生态环境为上海城市的发展提供了宝贵的生态空间和服务功能，对维护脆弱的城市生态系统和改善城市生态环境起到了积极的作用。

由于崇明生态保护具有共公物品的特点，因此上海近年来通过建立生态补偿机制，对崇明的生态价值进行经济补偿。但随着崇明现代化生态岛建设的不断推进，原有的生态补偿机制已不能满足生态岛建设的要求，需要进一步完善和拓展，以适应上海国际化大都市和崇明建设世界级生态岛的要求。

1.进一步完善崇明生态补偿机制的必要性

1.1完善生态补偿机制，是促进经济发展的客观要求。

随着长江隧桥和崇启大桥的贯通，崇明成为上海连接长三角和沿海大通道北翼的纽带，成为上海新的经济增长点。如何协调崇明产业发展与生态保护的关系将是生态岛建设面临的难题。《崇明生态岛建设纲要（2010-2020年）》提出：崇明未来十年生态岛建设将从自然资源保护利用、循环经济和废弃物综合利用、能源利用和节能减排、环境污染治理和生态环境建设、生态型产业发展、基础设施和公共服务等六个领域加强建设。这六大领域中有四大领域与环境保护与生态建设相关，对崇明未来十年的生态环境提出了更高的要求，对生态资金投入也提出了更高的要求。崇明在加强生态环境保护与治理的同时，如何协调崇明生态型产业发展，也需要更为高端的科技支撑与研发，没有强有力的资金保障很难做到。

1.2完善生态补偿机制，是崇明发展低碳经济的重要支撑。

随着低碳经济时代的来临，崇明生态岛建设也成为上海发展低碳经济的布局之一。按照上海“十二五”规划，上海在未来五年将打造三大低碳经济实践区：崇明低碳生态实践区、临港新城低碳发展实践区、虹桥低碳商务实践区。根据上海市的部署，这三个实践区将根据自身特点探索低碳路径。崇明低碳生态实践区将主要在低碳社区建设、发展低碳农业、探索新型旅游发展方式三方面进行实践。崇明低碳生态实践区作为上海重点建设的三大低碳实践区之一，是“上海可持续发展的重要战略空间”，其“低碳化、生态型、现代化”的发展理念对上海发展低碳经济、创建低碳示范城市、实现可持续发展具有重要的战略意义和示范意义，成为我国低碳生态城镇建设的重要典范。因此，崇明建设低碳生态实践区也需要进一步完善生态补偿机制，以实现低碳化发展。

1.3完善生态补偿机制，是推进城乡一体化发展的重要抓手。

上海是中国第一大城市，致力于建成经济、金融、贸易和航运中心，有近2000万人居住和生活在上海地区。作为中国城市的龙头，上海面临着率先突破旧有发展模式、率先实现发展转型、率先实现现代化的关键阶段。上海在城市建设管理和环境保护方面的实践将给中国其他地方以及世界其他城市发展提供有益借鉴。

崇明仅本岛面积就占上海市国土面积近22％，崇明生态岛的建设不仅能提升上海作为国际大都市的综合竞争力，同时对上海乃至整个长江入海口地区的生态、社会、经济等战略意义都有着非常重大的意义。上海市市长韩正曾指出，上海的持续发展需要崇明成为生态岛、循环经济在上海的实施需要崇明成为生态岛、上海的功能建设和4个中心建设需要崇明成为生态岛。但是崇明岛经济总量在整个上海市所占比例仅有2%仅靠自身难以确保生态岛建设所需的各项高昂资金。因此，进一步完善崇明生态补偿机制，是上海推进城乡一体化发展，建设上海新型国际化大都市的重要抓手。

2.崇明生态补偿机制的现状

自崇明确定现代化生态岛建设功能定位以来，上海曾明确表示“要举全市之力支持崇明生态岛建设”。上海自2003年建立生态补偿机制以来，逐年提高崇明的生态补偿力度，拓宽生态补偿范围，生态补偿初显成效。

2.1生态补偿主要形式

崇明县生态建设资金有3个主要来源：市级政府性的预算内和预算外资金、崇明县政府性的预算内和预算外资金、社会和个人捐赠以及国家允许的其他资金筹措渠道。生态补偿资金主要有三种形式：生态建设专项资金、生态补偿基金和财政转移支付。2010年始，上海开始建立生态建设专项资金，形成稳定的财政支持机制，重点支持生态保护、环境建设项目和工作措施。上海市对生态专项资金的用途也有明确规定：主要用于植树造林、保护湿地、水系治理、污水和垃圾处理厂建设和关闭污染企业。上海自2010年始建立稳定、长效的森林生态效益补偿制度。公益林生态补偿基金，实行专户存储、专款专用，并对受补单位和个人进行考核。公益林建设是崇明生态岛建设的重要组成部分。自2003年以来，崇明已累计共造林20多万亩，其中公益林11.7万亩。然而，入不敷出的财政投入和部分失地农民生活水平下降问题不容忽视。据相关部门提供的数据显示，目前崇明新增林地需支付的土地流转面积约为13万亩，崇明每年的财政投入超过1.5亿。这对于本来经济基础就薄弱的农业县来说颇为沉重。另外，崇明县11万亩公益林中企业建林的约1.2万亩中已有大半出现难以为续的情况，甚至存在长期拖欠土地流转费的现象。上海“十二五”规划中明确到了2015年全市森林覆盖率达到15%的发展目标，作为生态岛的崇明，造林任务十分繁重。这些现象迫切需要调整公益林生态补偿机制，以确保失地农民生活质量不会较快下降。另外，从2005年起，市财政每年向崇明县转移支付数十亿元资金，财政补偿占全市郊区财政补偿总额的1/4。但财政转移支付的力度与生态建设的要求仍存在较大差距。

2.2生态补偿力度加大

从2003年起，上海市给崇明平均每年生态建设资金都超过5亿元。生态补贴力度也进一步加大。以水源地补偿为例。2009年本市建立了水源地生态补偿制度，市政府印发了《关于本市建立健全生态补偿机制的若干意见》，明确了生态补偿“政府为主、市场为辅”的基本原则，确定了饮用水源地、基本农田、公益林等先实施生态补偿。市财政局、市发改委、市环保局等部门联合制定了《生态补偿转移支付办法》，对生态补偿资金的分配、使用和管理提出了落实措施。2009年本市对黄浦江上游水源保护区所涉的青浦、松江、金山、奉贤、闵行、徐汇、浦东等7个区县进行了生态补偿，补偿资金为1.85亿元。2010年《上海市饮用水水源保护条例》颁布实施，市政府确定了青草沙、黄浦江上游、陈行、崇明东风西沙等4个将长期保留的水源地，划定和调整了饮用水源保护区范围。2010年的水源地生态补偿范围在2009年的基础上进一步扩大，受补偿区县增加到9个，即四大饮用水源保护区所在的青浦、松江、金山、奉贤、闵行、徐汇、浦东、宝山、崇明等区县全部纳入补偿范围，补偿资金在2009年的基础上大幅度提高，达到3.74亿元。2011年补偿范围进一步扩大，陈行、青草沙水源地所在的宝山、崇明也获得补偿，两年共计补偿5.6亿元。同时污水管网补贴由原来每立方米的污水处理量补贴1400元提高到了2000元。2010年始，上海生态补偿基金给予崇明300个生态建设项目提供资金支持，补偿范围进一步扩大。

2.3生态补偿初显成效

崇明由于建立了生态补偿机制，极大地提高了农民的生态保护和建设的积极性，生态环境更加美好。由生态环境的向好，崇明生态旅游日益旺盛，已成为崇明的支柱产业。崇明的生态农业获得长足发展，生态农业直接从生态补偿机制中获益。目前崇明县农民人均可支配收入已从五年前的6310元增长到10854元，农村合作医疗年人均筹资水平从220元提高到1040元，农保养老金月人均水平从70元提高到371元。生态补偿机制的建立和完善，为崇明走上了产业转型之路创造了条件。

3.崇明生态补偿机制中存在的问题

3.1生态补偿缺乏法律支持

目前我国生态立法落后于生态保护和生态建设实践，对生态补偿的基本原则、内容、方式和标准规定不明确，一些亟需生态补偿的环境领域法律法规严重空白。上海也缺乏相应的地方性法规，2009年上海市政府印发了《关于本市建立健全生态补偿机制的若干意见》和《生态补偿转移支付办法》，对生态补偿制定了相关的政策，但未上升到法规的高度，因而在执行的权威性上受到限制。

3.2补偿覆盖面小、补偿主体和方式单一

目前上海对崇明的生态补偿尽管涉及到了300多个项目，但这300多个项目多集中于植树造林、保护湿地、水系治理、污水和垃圾处理厂建设和关闭污染企业等方面。从崇明未来十年生态岛建设所涉及的自然资源保护利用、循环经济和废弃物综合利用、能源利用和节能减排、环境污染治理和生态环境建设、生态型产业发展、基础设施和公共服务等六个领域来看，目前上海对崇明的生态补偿覆盖面仍然偏小，不能满足要求。从补偿的主体来看，主要由市政府托底埋单，资金来源渠道少。从补偿方式来看，目前主要有生态建设资金、专项建设基金和财政转移支付。但这三种方式都是纵向方式，缺少区域间、流域间的横向补偿方式。

3.3补偿标准偏低、补偿政策期限短

尽管近年来，生态补偿标准在提高，但与经济发展速度不相称，扣除物价上涨因素，农民所得的生态补偿费仍偏低。特别是崇明大量失地农民社会保障还未解决，就业困难，失地农民生态保护的积极性受挫。以某乡镇失地农民公益林补偿为例，农户所获的生态补偿费为每亩每年860元，以每户2.5亩计，户均每年2150元。这显然极大地降低了失地农民的生活水平，从而引发了失地农民集体上访、拥堵公路等，给社会稳定带来了较大影响。同时，由于生态补偿大多以项目形式出现，生态补偿政策期限短，有的仅为十年，政策延续性不强，失地农民对未来生活的期望不明确，农民“惜土”意识在增强，对生态环境的保护意识在弱化。

3.4缺乏生态补偿管理和监督

目前，崇明生态补偿的管理和监督缺位，生态补偿资金涉及的领域多，横跨部门多，多部门各自为政，各自管理，存在着职能交叉重叠或职能真空现象。对生态补偿的标准测算、资金使用、效益评估、监督检查存在散乱、断续、不实现象，对老百姓的信息缺乏公开，造成误解甚至上访。补偿资金还存在截留、挪用、克扣、迟缓等不到位现象，引起老百姓不满。

3.5缺乏生态补偿评估和考核

目前，对崇明所涉及的公益林、水源地、农田、生态农业、污水处理、废弃物利用等项目的生态价值和服务功能缺乏科学的评估方法，定性的评价多，缺乏科学的定量评价法，因而对补偿标准存在不科学、不合理性。另外，对生态补偿资金使用绩效缺乏相应的考核指标和考核方法，造成生态补偿资金使用效益不高，使生态补偿资金难于发挥激励和引导作用，对广大干部缺乏绿色GDP考核方法，生态补偿资金的效率不高。

4.完善崇明生态补偿机制的几点建议

4.1建立完善生态补偿立法，实现生态补偿法制化

崇明现代化生态岛建设不仅是上海建设新型国际化大都市的战略要求，也是我国生态文明转型的要求。因此，崇明的生态环境价值不仅对上海城市具有较大影响，对长三角流域也具有生态价值。崇明生态补偿机制必须站在更高的立场和更广的范围内考量，必须从国家高度来立法。生态补偿是多个利益主体之间的一种权利、义务、责任的重新平衡过程1，通过立法明确其相应的权利、义务、责任内容、理清各自的事权和财权，将生态补偿的范围、对象、方式、标准以法律形式明确下来，建立权威、高效、规范的管理机制，使生态补偿工作走上法制化、规范化、制度化、科学化的轨道。

4.2建立生态补偿项目机制，实现补偿主体和方式多元化

崇明生态建设具有十分明显的公益性、外部性、长期性、广泛性和经济性特征，因此，崇明的生态补偿范围广、项目多。通过建立生态补偿项目库，明确生态补偿的范围、对象，做到生态保护、生态建设和生态补偿的一致性。同时要实现生态补偿的主体多元化，由主要由市政府补偿向区域间补偿、产业补偿多元化发展。由于崇明生态环境良好，崇明还承担了国家级赛事（如国际女子公路自行车赛等），因此崇明生态补偿资金建议设立国家补偿资金。创新生态补偿模式，按照“谁开发、谁保护；谁受益、谁补偿；谁污染、谁治理；谁破坏、谁修复”的原则，将环境污染者、生态破坏者、环境受益者立为生态补偿主体，切实承担起相应的责任。补偿方式由单纯的财政转移支付向区域间、部门间的横向转移支付转变，特别要强调市场化补偿模式，由生态价值链上的各生产、加工、分销和消费的主体承担责任，实施生态补偿。鼓励生态产品的企业和消费者为生态建设贡献力量。

4.3建立生态补偿投融资体制，实现补偿标准合理化

生态补偿标准是指补偿参照的条件，主要涉及生态补偿客体的自然资本、生态服务功能价值以及环境治理或生态恢复成本2。对于生态补偿的标准核算，主要有两种方法：一种是对生态服务功能提供者的机会成本损失进行核算；一种是对生态服务功能进行价值评估。前者可以通过科学方法进行测算。最低的生态补偿标准应包括生态保护者的直接投入和实施生态保护导致的机会成本，生态保护过程中的管理费用、生态破坏的恢复成本等。而一个地区的生态服务功能价值很难准确计算，因而目前定性估算多。要通过科学的方法制定不同项目的补偿标准。如以崇明东滩环境友好型农业生态补偿为例，有学者通过研究认为，理想的补偿金额范围应介于额外投入成本和生态效益价值之间3。当然生态补偿标准的制定的是一个复杂的决策过程，只有当补偿金额合理反映生态效益价值、额外投入成本并为市场所接受时，生态补偿机制才能正常运行并发挥其作用。为实现生态补偿标准合理化，就要建立多元化的生态补偿投融资体制。建立国家财政协补偿和区域、部门补偿相结合的机制，在区域间建立全面的补偿机制。改变财政转移支持单一模式，建立地方、民间、企业、个人等多种融资体制。通过建立生态补偿捐助机构、发行生态补偿彩票等形式进行资金筹措。加大对生态破坏的处罚力度。建立生态补偿小额贷款机制，多渠道筹集资金。要研究生态补偿政策长效化机制，改变补偿短期化行为和方式。通过建立生态补偿项目，研究相关政策、途径、方法、补偿资金管理和评估等机制，实现补偿长效化，使生态建设和生态保护长效化。

4.4建立生态补偿管理和监督机制，实现补偿公平化

要采取有效措施，夯实环境监督基础，严肃查处各种排放污染物的违法行为。要强化执法监督，环保部门要依法实施对环境保护的监督。要建立统一的生态补偿资金使用管理监督部门，对生态补偿资金进行统一管理监督，对不同项目的生态补偿标准应向公众公开，定期公开生态补偿资金使用情况。要建立健全公众参与机制，建立健全公众举报制度和公众听证制度，对重要的补偿项目和补偿方式、标准、方法听取公众意见，合理吸收建议，使生态补偿资金发挥最大效益，实现补偿的公平化。

4.5建立生态补偿评估和考核机制，实现补偿科学化

建立生态环境评估体系，对生态环境和生态价值进行科学评估。要运用效果评估法、收受损失法、随机评估法等方法，研究建立生态环境价值评估，由定性评估向定量评估转变。建立生态环境补偿基金使用效益评价体系，提高补偿基金使用效率和效益。以生态环境补偿基金使用效益评价体系，评价地方政府和管理部门履行职能状况、生态补偿基金的使用效率和经济社会效益，奖优罚劣，实现生态保护职责和生态补偿收益对称。以生态补偿基金的有效使用，实现生态环境保护目标，促进经济社会发展，提高崇明人民的生活水平。同时要研究建立生态补偿指标体系。生态补偿指标包括补偿依据、补偿要素、补偿范围、补偿标准、补偿支付模式等内容。研究建立科技支撑体系，提高生态恢复和生态建设的技术创新能力。加强绿色GDP研究，加强对崇明干部的政绩考核，对生态补偿资金的使用绩效进行严格的考核，建立相应的检查制度，使生态补偿资金更好地发挥激励和引导作用。

参考文献：

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[11]王朝才，刘军民.中国生态补偿的政策实践与几点建议.中国研究参考，2012年第1期（总第2417期）

[12]沈根祥，黄丽华，钱晓雍，潘丹丹，施圣高，M.L.GuLLino.环境友好农业生产方式生态补偿探讨.农业环境科学学报，2009―28

注 释：

1.王朝才，刘军民：《中国生态补偿的政策实践与几点建议》，中国研究参考，2012年第1期（总第2417期）

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引言

发展生态旅游已经成为我国自然旅游目的地可持续发展的重要途径，而现有环境态度与环境行为的研究表明，环境态度是环境行为的重要前因，与环境行为之间存在显著的联系。学者们研究了环境态度与保护行为之间的关系，目的地居民的旅游感知及旅游态度研究也不断出现，其中国内在研究早期，忽视了旅游地居民参与对旅游生态环境保护的重要性，直到20世纪90年代研究才开始侧重于这一方面，主要是基于个案研究，提出了具体的生态旅游社区参与的模式，其中有些已成功的运用到了自然生态保护区。而在研究过程中，旅游地居民参与生态保护态度的影响因素的研究又相对缺乏，没有形成一定的理论体系。在这种情况下，我们有必要对旅游地居民的生态保护态度的影响因素进行调查研究并对影响机理进行分析。

一、数据来源及研究方法

（一）数据来源

本调查数据来源于2012年6月至9月先后在兴安县、桂林市、阳朔县、荔浦县等地进行的面对面随机抽样居民问卷调查。此次共发放问卷200份，获得有效问卷183份，回收有效率为91.5%。问卷题项采用5分制李克特量表，1-3-5分别表示“非常不同意/根本不会”、“中立/不关心”及“非常同意/肯定会”。对居民问卷内部一致性信度分析结果表明，其Cronbachα值为0.756，量表和测验信度可以接受，证明问卷结构可信。

（二）研究方法

本文的数据分析主要运用SPSS中的描述统计、卡方检验、因素方差分析、相关分析等统计分析方法，定量分析漓江流域居民的人口属性特征、接受环保宣传频度、政府政策的普及及其管理力度、旅游影响感知及旅游环保期望和旅游环境伦理观等对居民自然保护态度的影响。

二、分析与发现

（一）总体样本特征

调查的样本中，男女比例比较均衡，各占总样本的54%、46%，能都较好的反映漓江流域居民的总体特征；所调查居民的年龄分布情况为：中青年占总样本的60%、中老年占34%、老年人占6%，由于中青年是旅游活动中的主力人员，因此此数据在反映各年龄层的自然保护态度的同时，也能很好的反映旅游活动的主要参与人员的态度；文化程度中高中或中专以及大学或大专所占比例比较大，占了总样本的62%；调查样本中大多居民月收入在1000元到3000元之间，居民的收入水平普遍不高，说明居民从旅游业中获得的收益水平不高；居民的收入来源中，来自非旅游业的占61%，说明漓江流域在发展旅游经济时，并没有均衡旅游利益分配，没有很好的将当地居民纳入到旅游利益相关者中来；对自然环境保护持支持态度的占总人数的88%，对自然保护持消极态度的占总人数的12%，说明还是有相当一部分人环境保护意识比较消极，因此需要采取一定的措施引导居民对环境保护持正确的积极的态度，来引导其产生正确的生态保护行为，更好地发展漓江流域的生态旅游。

（二）居民人口属性特征对自然保护态度的影响分析

本问卷的人口属性特征从性别、年龄、文化程度、月收入、是否参加旅游业五个方面来进行调查的，分别对上述五方面人口属性特征与自然保护态度变量进行独立性卡方检验。结果发现：居民的性别、年龄、文化程度、月收入、是否参加旅游业与其自然保护态度的Pearson卡方检验的p值分别为0.017、0.793、0.023、0.278、0.001，其中性别、文化程度、收入来源与其自然保护态度的卡法检验p值都小于0.05，表明漓江流域居民的生态保护态度与其居民的性别、文化程度及是否参加旅游业存在显著的相关性，漓江流域女性居民比男性居民的自然保护支持度明显要高，文化程度高的人更倾向支持开展自然环境保护，参与旅游业的漓江流域居民其自然保护支持度也明显高于其它居民，此前也有研究表明，女性比男性更可能支持对旅游地进行自然保护；而年龄及月收入与其自然保护态度的卡方检验p值都大于0.05，表明漓江流域居民的年龄及月收入与当地居民对自然保护的支持度相互独立，没有统计学意义上的相互关联。

（三）具体影响因素对自然保护态度的影响分析

1、具体影响因素的确定

为能使居民更好地配合我们的问卷调查工作，我们设计了十个可以使用李克特量表打分的方法确定的具体影响因素，分别为：接受环保宣传频度、漓江流域生态问题的了解程度、漓江流域环境的感知、生活习惯对生态影响的了解、漓江流域相关保护条例的了解、相关部门的环境保护管理力度、旅游影响环境感知、旅游环保期望、旅游环境伦理观及参加生态保护科普教育活动的可能性。旅游环境伦理观是通过设置问题“您是否认为旅游的经济利益超过大自然的经济利益”来确定的。

2、具体影响因素与自然保护态度的关系

对漓江流域居民的具体影响因素与自然保护态度进行二因素方差分析来揭示这些因素与自然保护支持度的关系。

结果表明，在效验值α=0.05的水平上，漓江流域居民接受环保宣传的频度、对漓江流域生态问题的了解程度、对漓江流域生态环境的感知、对相关保护条例的了解程度、相关部门的自然保护管理力度以及对旅游环境的感知影响其生态保护态度；而其环境伦理观、对生活习惯影响生态环境的认知、旅游环保期望及参加生态保护科普教育的活动的可能性对其生态保护态度没有影响。

3、具体影响因素如何影响居民的生态保护态度

为了进一步解释这些具体因素是如何影响漓江流域居民的生态保护态度，我们又对这些具体因素与生态保护态度做Pearson相关分析。漓江流域居民的生态保护态度与居民接受环保宣传频度、对漓江流域生态问题的了解程度、漓江流域生态环境的感知、相关保护条例的了解、相关部门的自然保护管理力度及旅游环境感知呈现正向弱相关，而与居民的旅游环境伦理观、对生活习惯影响生态环境的了解程度、旅游环保期望及参加生态保护科普教育活动的可能性无关。

三、结论分析与建议

（一）结论分析

研究统计发现，漓江流域的居民对自然环境的重要性有一定的认知，而且绝大多数居民对环境保护持支持态度，但是由于文化程度的差异，尤其是相关机构对漓江流域的生态问题的宣传存在严重不足，调查中大多数居民接受的环保宣传不多，这就使得他们对漓江流域生态环境问题的了解很薄弱，缺乏更深的判读与理解。

参加旅游业的居民比未参加旅游业的居民环保支持态度更强烈，这是由于参加旅游业的居民作为社区中旅游业的活动主体被很好地纳入到利益相关者中来，利益的分配以及在旅游活动中的主动性促使他们为了保护好当地环境，吸引更多的游客，对旅游地的自然环境保护持支持、积极的态度。

影响环境保护态度的各个因子中，居民旅游环境影响感知越消极越支持开展生态环境保护，而旅游环保期望则与居民生态保护态度无关，而两个因素的交叉作用对居民生态保护态度又产生一定影响。这主要是因为居民对环境的感知更直接更有效的对居民生活产生影响，而居民期待的旅游应该带来的环境效益与期望不符时更倾向于支持生态环境的保护。

（二）引导漓江流域居民生态保护行为的建议

篇5

一、加强生态区建设与保护，建立良好的生态环境体系。

1、建立自然保护区和生态功能区。目前我市有省级自然保护区2个：1982年微山县建立了全省第一个南四湖鸟类自然保护区，1994年被山东省林业厅批准为省级鸟类自然保护区。2003年山东省人民政府批准建设南四湖省级自然保护区，现又在积极申报国家级自然保护区；目前我市有市级自然保护区2个：泉林水体自然保护区和青山自然保护区，县级自然保护区2个：峄山自然保护区和十八盘自然保护区。我市建设了南四湖、泗河源头2个省级生态功能保护区，现都已取得了阶段性建设目标。按照国家环保总局及省环保局《关于在全省开展自然保护区专项执法检查的通知》文件精神，加强了对自然保护区的环保监管力度，及时将文件转发给了相关县市区环保局及自然保护区管理部门。各县市区结合本地实际进行了一次全面自查，下一步将继续开展自然保护区专项执法检查，我们也及时将自查情况上报了省局。

2、推进了生态示范区及生态县（市、区）建设。开展生态示范区创建工作，建设一批生态示范县市，金乡、微山2县获得国家级态示范区命名；兖州、邹城、曲阜3市被批准为省级生态示范区。督促各县市区做好生态规划编制工作，保证各生态县（市、区）建设规划编制的质量和进度，除泗水县外，其他各县市区生态建设规划评审工作全部完成，并经人大批准实施。

3、建设绿色通道。加快实施绿色通道建设工程，公路、铁路、河流两侧种植树木和花草，形成绿化美化相结合的风景线、生态线。加强城市绿化，增加树种，常绿树与落叶树相结合，建成城市沿河休闲场所，进一步搞好道路绿化带建设，形成城市生态走廊。

4、抓好秸秆禁烧工作。夏收、秋收到来之际，下发了秸秆禁烧的文件，与监理站一起开展现场检查活动。重点在104、105、327国道、京九、京沪、兖石沿线及嘉祥机场附近。

5、开展环境优美乡镇创建工作。为做好*年度省级和全国环境优美乡镇创建工作，我市及时下发了《关于做好*年度环境优美乡镇申报工作的通知》，指导有条件的乡镇立足本地实际，针对经济社会发展中存在的突出环境问题，制定环境优美乡镇创建计划，抓好创建活动的组织和实施工作。督促乡镇切实加大创建工作力度，帮助有关乡镇因地制宜地解决生活污水和生活垃圾处理等有关技术问题，不断完善基础设施，整治乡镇和村庄环境，防治农村生活污染，控制农业面源污染，保护饮用水源，美化人居环境，切实解决农村“脏、乱、差”的问题。为做好乡镇环境规划编制工作，我局下发了《关于编制乡镇环境规划的通知》。加强对环境优美乡镇申报工作的指导，坚持考核标准，严格把关，指导乡镇按照有关要求准备申报材料，对申报材料进行审核。

2005年，我市共创建全国及省级环境优美乡镇7个，邹城市北宿镇获得“全国环境优美镇”称号，汶上县汶上镇、次丘镇、郭仓乡，鱼台县王鲁镇、张黄镇，邹城市唐村镇6个乡镇获得省级环境优美乡镇称号。在此基础上，*年，在省环保局的认真指导和市、县两级环保部门的精心组织下，完成了新兖镇全国环境优美乡镇的申报工作及梁山县拳铺镇、任城区接庄镇、微山县留庄镇、韩庄镇及汶上县南站镇等省级环境优美乡镇的申报工作。创建活动推动了乡镇产业结构调整，促进了镇经济从数量型向质量型的转变；美化了村容镇貌，改善了农村生态环境和生产条件；增强了生态环境意识，提升了乡镇生态文明水平，推进了农村的可持续发展，在全市起到了良好的示范带动作用。

二、存在问题

1、生态建设工作政府部门分工协作的工作机制还不理顺。生态市建设的理念还未能做到深入人心，在一些地方并未摆上党委、政府的重要议事日程。

2、生态建设的有关政策还不到位，规范性文件支撑不够，工作尚未实现法制化、制度化。存在的工作机构薄弱、人员编制偏少等问题，

3、生态市建设的技术与资金支撑不够，一些影响生态市建设的技术缺乏突破，如秸秆综合利用技术，化肥、农药的减量化替代技术，农产品的无污染加工技术等。生态市建设是一项与经济双赢的工作，但在启动阶段，还需要有大量的资金投入。

4、结构性调整的任务艰巨，这其中即包括对工业结构的调整，如需要淘汰高污染、高能耗、低产出的产品、技术与行业，又包括对农林畜牧的调整、发展生态农业、开发有机食品、调整种养结构。

三、下一步工作打算

1、加大自然保护区和生态功能保护区的建设力度。在建设好现有自然保护区和生态功能保护区的基础上进一步挖掘潜力，具备申报自然保护区和生态功能保护区条件的积极申报，在建的自然保护区和生态功能保护区创造升级条件。我市南四湖省级自然保护区正在申报国家级自然保护区，今年有望升级成为国家级自然保护区，峄山和十八盘在县级自然保护区的基础上升为市级自然保护区，做好泉林水体自然保护区和青山自然保护区建设工作；加大南四湖、泗河源头省级生态功能保护区建设力度，确保达到预定建设目标。加快南四湖自净功能研究，建立人工隔离带，种植水生植物，提高水体自净能力，改善水质。建成尼山国家级森林公园、十八趟省级森林公园、峄山地质公园，建成梁山、泉林、九仙山、安山寺省级风景名胜区。

2、继续开展生态示范区创建工作。现已命名的生态示范区根据规划目标抓紧实施，争取在规划年限通过验收；未获命名的县市区继续申报，将我市所有县市区都建成生态示范区。

3、积极开展环境优美乡镇和文明生态村创建工作。我市在总结以往创建工作经验的基础上，结合各乡镇特点，继续开展环境优美乡镇创建工作，科学整合城镇布局，完善小城镇基础设施，优化乡镇工业结构，建设乡镇工业园区，推进资源利用方式从粗放型向集约型转变，实施污染集中治理和监控。积极开展创建国家级和省级环境优美乡镇活动，促进县级市向中等城市发展，小城镇向中心镇发展。按照生态市总体规划指标的要求，制订并实施环境优美乡镇建设规划，不断提高城镇和乡村人居生态环境质量。明年重点抓好兖州兴隆镇、任城区李营镇、泗水泗张镇、曲阜姚村镇、微山韩庄镇等一批环境优美乡镇创建工作。积极开展文明生态村创建工作，切实加强农村环境保护工作，创建一批文明生态村。

4、大力发展生态居住示范小区。建设“绿色环保社区”，拆除违章建筑，改善居住条件，优化服务网络，治理社区环境，不断提高居民生活质量。规划人口在3万人以上的新建住宅小区、2万平方米以上的宾馆、饭店、商店、公寓、综合楼和建筑面积在3万平方米以上的机关、科研单位、大专院校及大型综合文化、体育设施都要建设中水回用设施。推广应用环保材料，在工程质量监理中增加室内有害物质控制的内容，努力建设人与自然和谐的最佳人居环境。

四、拟采取措施及工作建议

1、把生态环境保护列入国民经济和社会发展规划，有计划地完成生态环境保护目标。克服只重视眼前经济利益，造成自然资源破坏，生态环境恶化的短期行为，把经济效益和环境效益，当前利益和长远利益结合起来，使国民经济和社会发展建立在保护生态环境的基础上，以保障生态保护规划的实施，力争使人为因素造成的新的生态破坏得到基本控制，重要生态系统、自然保护区和珍稀濒危物种得到有效保护，部分区域的生态破坏得到治理，生态环境质量有所改善，促进国民经济和社会的持续、稳定、协调发展。

2、加快生态保护的立法工作，依法保护和治理生态环境。加快制定生态环境相关法律法规，为保护生态环境提供法律支持，明确环保部门和其他管理部门的职责和职权，确立保护主体（开发者）的职责和义务，不断提高全民的法制观念，形成人人参与，管理规范有序的生态保护体系。加强政策研究，建立和完善生态保护的行政手段体系和政策体系，综合运用法律、行政、经济等手段推动生态保护。在经济开发和项目建设时，严格执行生态环境有关法规与标准，严格控制在生态环境脆弱的地区开垦土地，不允许毁坏林地，污染水资源，浪费土地，违者必究，对不适宜生产和生活的地区，要做出规划，创造条件，实行异地开发和安置，减轻对环境的压力。

3、加强基础建设，提高生态保护监督管理能力。加强生态保护队伍的建设，设立专门机构，明确管理职责，提高生态保护统一监督能力。同时，加快生态保护的标准、规范和技术体系的建立和完善，为生态保护执法提供支撑基础。增加工作经费，在投资计划、科研立项、国际合作等方面，向生态保护倾斜，连续扶持几年，使之成为力量。

4、建立健全监督管理制度，强化社会监督。制定监督管理办法，建立资源开发的生态保护监督管理制度、分级登记和备案制度、环境影响评价与“三同时”制度、生态破坏限期治理与定量考核制度、生态破坏状况定期公布与公众监督制度。开展对生态保护的定量考核，济宁市生态监督年报，组织专项执法检查和市直部门联合检查，加强新闻舆论监督，整体推进工作的实施。

5、把科技进步放在突出位置，大力推广先进适用的科技成果。围绕生态环境建设的关键问题组织科研攻关，依法保护研究开发成果，完善生态环境监测、科技推广、信息服务体系和技术交流网络。按照试验示范、推广的路子，办好各类试验示范区。推广规范化的技术规程，组建生态监测网，建立重要生态功能区生态监测站。

6、建立健全稳定的资金投入保障机制。多渠道、多层次、多方位筹集建设资金。将生态环境建设资金列入预算，作出长期安排。积极争取利用国外资金，国外的长期低息贷款和赠款要优先考虑安排生态环境建设项目。按照“谁受益、谁补偿、谁投资、谁经营、谁受益”的原则，鼓励社会上的各类投资主体向生态环境建设投资。

四、建议和意见

1、建议建立行之有效的生态环境保护监管体系。环保部门综合协调与监督工作，计划、农业、林业、水利、国土资源和建设等部门要加强自然资源开发的规划和管理。

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[论文关键词]生态补偿 自然资源 环境保护 完善 法律

自然资源既是人类生产生活不可或缺的物质基础，也是经济社会可持续发展战略实施的物质保证。随着环境问题的日益严重，对自然资源保护的重要性也越发凸显出来。人们越来越认识到经济与环境协调发展是整个社会发展的基础，生态环境状况成为衡量社会经济发展的重要标志。随着以生态为中心的价值观念的日益确立，对生态环境进行补偿恢复和综合治理并对相关利益者进行补偿为主要目的的生态补偿制度的实施势在必行。

一、生态补偿机制立法概况

（一）国外生态补偿制度的法律发展概况

19世纪末20世纪初开始，美国、德国、瑞士等西方发达国家就通过立法采取了对生态环境的保护的一系列法律手段，但是目前各国都未制定专门的生态补偿法。长期以来，各国都是在国内的环境法律和其配套法规政策来体现的。

美国是最早开始出现生态补偿性质的国家之一。早在1956年的《美国农业法》中就规定了具有生态补偿性质的“土壤银行计划”。该法主要是用停耕一部分土地的办法来减少农产品产量和保持水土资源，银行给予其一定的补助，并对按计划退耕的农场主给予农产品价格补贴。在矿产资源领域，1977年美国国会就颁布了第一部全国性矿区生态系统修复法规——《露天采矿管理与复垦法》，该法规定了复垦违约金制度和修复治理保证金制度。此外，为了提高矿山环境复垦和保护效率，美国的联邦和州都设立了矿山环境监督员。

不少发达国家也采取了生态补偿制度。例如，1980年德国的《联邦矿山法》对矿区生态补偿与恢复进行了规定。为保护森林资源，日本政府早在十九世纪便开始大力推动保安林制度，在保护过程中出现了早期的生态补偿形式，即对保安林区域范围内的居民予以相应补偿。

德国为了解决资源耗竭和生态环境问题，保护自然资源和环境质量，德国在各类相关法典里都对生态补偿机制进行了规定，构成了较为完备的生态补偿法律体系。德国现行的民法典、环保法都对生态补偿进行了原则性规定。此外，《德国联邦采矿法》规定，只有在缴纳了复垦保证金后，审批机关才能对采矿许可证予以批准，并且采矿许可证的签发必须以一份具体矿山关闭报告为准。

在欧盟国家，通过将价格补贴与生态保护相挂钩，对将土地按照一定比例休耕的农民给予一定的补偿；对长期退耕还林的农民签署30年的协议书，国家补偿给农民所受的损失；鼓励从事畜牧业的农民进行粗放式畜牧，国家对这部分农民进行补贴并奖励等。此外，欧盟为了保护土地及其环境，对农民进行政策性引导以改变其耕种方式和运营方式，并对土地上绿化的农民也给予一定补偿。

（二）我国生态补偿机制政策和法律的发展概况

从20世纪末开始，生态补偿机制就在我国开始了初步探索，但至今为止，由于生态补偿机制的复杂性，生态补偿机制都未在我国形成系统规范的法律体系。进入21世纪以来，生态补偿机制作为一项重要的平衡自然资源经济价值、调控生态资源的合理利用的管理机制，已经在我国各个省市都有了相关的实施办法。

2005年《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》提出：要完善生态补偿政策、尽快建立生态补偿机制，国家和地方可分别开展生态补偿试点。2007年在《国家环境保护总局关于开展生态补偿试点工作的指导意见》中提出开展生态补偿试点的建议。2008年，十一届人大一次会议《政府工作报告》指出：改革资源有偿使用和生态环境补偿机制。之后各地都出现了开展生态补偿试点的。

总的看来，我国有关生态补偿机制的政策和法律较滞后，迄今还没有法律规定生态补偿机制。但是，值得指出的是，我国一些地方法规己经规定了其行政区域或流域生态补偿办法。如2012年河南省颁布了《水环境生态补偿暂行办法》、贵州省人颁布了《红枫湖流域水污染防治生态补偿办法（试行）》、长沙市颁布了《长沙市境内河流生态补偿办法（试行）》等。

二、生态补偿机制的概念、目的和作用

（一）生态补偿机制的概念

生态补偿机制的实质是资源受益者或破坏者与保护者和受损者之间的利益关系。它以谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿，谁污染、谁付费为原则，兼顾公平与效益，以实现人与自然的和谐。生态补偿机制在我国区域和流域的生态环境建设方面可以起到巨大的作用，它不仅可以适用于行政区域之间的补偿，也可适用于流域之间。

从法学的角度来看，其是以“谁污染谁治理，谁开发谁保护”的原则为基础，污染和破坏环境与资源者承担其治理和保护的义务及其责任，人类生产活动对生态环境资源系统造成污染或破坏后而对其进行恢复、补偿、综合治理等行为的总称，包括对生态环境资源的受损者、保护者提供实物、资金或技术上的补偿或优惠政策， 增加生态环境资源保护的各项费用支出。有学者认为，在中国，生态补偿至少有四个层面的内容：①对生态环境本身的补偿；②生态环境补偿费的概念——利用经济手段对破坏环境的行为进行控制，将经济活动的外部成本内部化；③对个人或区域保护生态环境或放弃发展机会的行为予以补偿，相当于绩效奖励或赔偿；④对具有重大生态价值的区域或对象进行保护性投入等，包括重要类型和重要区域的生态补偿等。

（二）生态补偿机制的目的

在我国，实施生态补偿机制的目的是：保护生态环境，促进人与自然和谐，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，综合运用行政和市场手段，调整生态环境保护和建设相关各方之间利益关系的环境经济政策。

1.为了遏制资源衰竭，实现资源可持续发展。以云南省个旧市为例，历史上个旧是以锡矿为主的有色金属王国，其有两千多年的采矿历史。但是由于资源的不可再生性和长期大规模的开采，也面临着资源耗竭的危险。基于“公有地的悲剧”理论下，采矿者尽可能地将公有资源变成私有或是转化为经济利益，从而使自然资源消耗速度加快，导致很多资源现在都面临衰竭的现状。

2.为了保护生态环境，实现生态平衡。由于长期大规模的开发，土地植被、水、大气都遭受了严重的污染。矿产资源的开发过程中，由于矿区的建设，很多土地由耕地变成了工厂的建设用地，并且由于矿区的施工，很多森林植被遭到了破坏，导致引发水土流失、泥石流等灾害的发生。工厂在运作过程中排放的污水、废气又给当地的生活生产带来了巨大的影响。近年来，我国土地沙漠化和沙化速度加快，尤其是2012年以来，我国北方大部分省市雾霾气候严重，已经严重地影响到人们的身体健康，如果不采取积极有效的措施来治理这些问题，这将会威胁到人们的生活或是生存。生态补偿机制主要目的就是实现生态环境平衡，保护生态环境。

3.实现破坏者、保护者和受害者之间的利益平衡。生态补偿机制就是为了追求环境公平与正义，调整破坏者、保护者和受害者之间的权利义务关系，通过向破坏者收取一定的费用，补偿保护者和受害者的环境保护行为，并为生态环境的修复和保护提供资金支持，从而实现生态责任和利益之间的平衡。

（三）生态补偿机制的作用和意义

合理的设置和构建生态补偿机制，是推动我国生态平衡、调控破坏者和保护者之间的利益平衡、实现可持续发展的重要措施。生态补偿是一种调控环境活动中不同主体间利益平衡的宏观经济手段，对我国的环境建设可以取得巨大成效。

生态补偿机制是采用政府转移支付的方式来协调经济建设与环境保护之间的矛盾，其采取行政手段强制污染者对生态环境的破坏支付补偿性费用，以支付给保护者费用来补偿保护者的损失。

三、我国生态补偿制度的法律法规体系分析

我国生态环境问题复杂，但主要原因仍然是人类对生态环境资源的利用、消耗，但没有采取有效措施来保护生态环境，也没有对生态环境的破坏进行恢复和补偿。改革开放以来，随着经济建设的不断发展，我国的环境形势愈加严峻。要解决这类问题，必须建立生态补偿机制，以调整相关利益各方生态及其经济利益分配关系，促进生态环境的保护，促进自然资源的有效充分利用。因此，生态补偿制度的建立是解决生态环境问题的重要途径。

篇7

【关键词】三江源自然保护区；生态补偿；环境资源保护法

中图分类号：D92

文献标识码：A

文章编号：1006-0278（2015）02-091-01

一、三江源自然保护区环境保护措施及现状

（一）三江源自然保护区基本情况

二江源自然保护区平均海拔高度3335-6564米，地处青藏高原腹地，是长江、黄河和澜沧江的源头区域。区内的河流纵横密布、湖泊沼泽众多、雪山冰川分布甚广。由于保护区水资源蕴藏量超了过2000亿立方米，并且黄河、长江和澜沧江干流总水量的49%、25%和15%都是来自于二江源自然保护区，因此保护区被称为“中华水塔”，在全国范围内是最为重要的生态功能区之一。

（二）三江源保护区环境现状

近几年，由于自然灾害和人为灾难等多种白然和人为因素，白然保护区的生态环境己严重恶化。受全球气温变暖影响，冰川和雪山在逐年萎缩；区内密布的江河、湖泊也在不断的缩小；长期的滥垦乱伐造成大范围的草场和森林遭到了严重破坏；鼠害肆虐。最为重要的是，由于二江源地区植被和湿地生态系统遭到严重破坏，水源的涵养能力逐年减退，致使源区中下游广大地区旱涝灾害、农业生产受到严重限制，己直接威胁到长江、黄河流域，乃至东南亚诸国的生态安全。

二、三江源自然保护区生态补偿现状

随着环境保护工作的进行，区内的生态补偿问题也随之不断显现。首先，国家对区内环境保护投入与现实所需差距甚大。国家虽每年对区内环保投资较多，但是由于保护区长期的环境问题，加上生态薄弱，保护工作艰难，因此出现了实施保护过程中的资金严重不足，难以与国家所投资的数额相对。其次，缺乏有效利益补偿机制。二江源白然保护区作为重要的生态功能区，目前并未建立持续稳定的利益补偿机制。保护区白建立以来，相继实施了各项保护措施，地方财政大幅减收。另外，在实行草场休牧后，牧民的收入出现大幅下降。牧民日常生活燃料由原先的白产变为购买，国家对牧民饲料粮补助仅5.5斤，折合现金约2.48元，可见补助额相当低。根据2007年8月国务院《关于完善退耕还林政策的通知》由于三江源地区属于退牧还草地区，其补助期限仅为2年。随着政策逐步到期，解决退耕退牧农户长远生计的长效机制尚未建立，难以巩固生态治理成果，而国家预算投入缺乏连续性和稳定性。长期依此现状区内居民的生计问题与政府财政收入的极大削减会对区内环境保护工作带来更多的问题和矛盾。

三、我国保护区生态补偿中的立法缺陷

我国目前对环境保护区的立法中现在明显的不足，作为环境保护的一项基本法律《环境保护法》中对于生态补偿问题只有一条规定，即第二十一条：“国家建立、健全生态保护补偿制度。国家指导受益地区和生态保护地区人民政府通过协商或者按照市场规则进行生态保护补偿。”虽然该法对国家政府对生态保护补偿给予了义务性规定，但是在并未明确究竟给予补偿的受益地区范围，由于环境保护不仅仅是为了保护区内居民和政府而是为了整个国家的白然环境做工作。那么以二江源白然保护区为例，其保护目的就是为了二江下游的发展，而在环境治理过程中，区内居民被迫转业，而临生计问题，政府由于保护区内环境财政收入逐年下降，受损的是区内的农牧民和政府。国家在落实环境保护中并未给予相对应的补偿，而所谓受益地区又从何确定，难道需要区内各政府到二江下游各城市政府协商索要补助？可见此点的规定过于不切实际难以落实。

四、完善我国保护区生态补偿立法建议

针对我国三江源自然保护区内生态补偿问题，笔者提出以下几点建议。首先，完善保护区环境保护生态补偿立法，在个规定办法中对生态补偿的数额做出明确的规定，包括受益地区的范围及其补偿额度。其次，加大对环境保护区内生态补偿的资金投入，使其与当地居民及政府所牺牲的利益相对等，这样才能更好的体现公平正义。最后，完善各保护区生态补偿机制的设置，明确规定生态补偿工作中的各项补偿问题的解决对策。通过上述几点建议，相信在国家的支持和保护区内居民的大力配合下，我国环境保护区的环境将日益改善。

二江源白然保护区的环境在各项政策支持下取得了一定的成效，但是人地矛盾依旧严峻。由于区内很少有工业等现代型经济发展行业，因此多数居民年收入均来源于畜牧业、和种植业或虫草采挖等传统生产方式。在退耕还林的措施中，许多农民被迫放弃土地而从事其他行业，但国家在农牧民补助方而的投入并不充足，造成了许多的农牧民而临失业、举家落难的现状。无论在我国的哪一个保护区中进行保护工作，其目的是为了全国乃至全世界的环境利益，国家不应该以牺牲保护区居民、和政府的利益为代价，在有效推进各项保护环境政策的同时应该兼顾维护区内居民的利益，在有效维持他们生计的同时保护环境，才能做到更好的可持续发展，为全国各发达保护区环境保护工作，提供有力环境。

参考文献：

[1]申璐自然保护区生态补偿法律制度研究[D]山西财经大学硕士学位论文，2010

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[关键词] 鄱阳湖生态区；生态补偿机制；融资渠道；绩效评价

[作者简介]涂晓玲(1964—)，女，江西东华理工大学经管学院副教授。（江西抚州　344000）

本文为江西社会科学规划项目《鄱阳湖生态经济区生态补偿机制构建研究》（10YJ30）的阶段性成果。

生态补偿机制是以保护生态环境促进人与自然和谐发展为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，运用政府和市场手段调节生态保护利益相关者之间利益关系的公共制度。长期以来，由于缺乏必要的生态补偿措施，鄱阳湖生态经济区的生态环境保护与建设出现了“少数人负担，多数人受益；上游地区负担，下游地区受益；贫困地区负担，富裕地区受益”的不合理局面。建立和完善生态补偿机制是鄱阳湖生态经济区落实科学发展观、实现人与自然和谐的迫切需求和战略选择，是平衡生态环境保护权、责、利关系的有效载体，是促进区域、群体间公平和社会和谐发展的关键。当前，迫切需要就完善鄱阳湖生态经济区生态补偿机制的重要理论和实践问题展开深入系统研究和总结，提出适合鄱阳湖生态经济区区情的生态补偿对策。

一、鄱阳湖生态经济区生态环境面临的主要问题

鄱阳湖是中国最大的过水性、濒土性、季节性淡水湖，也是世界上著名的生态湿地，在长江流域中发挥着巨大的调蓄洪水和保护生物多样性等特殊生态功能，是我国十大生态功能保护区之一，也是世界自然基金会划定的全球重要生态区之一，对维系区域和国家生态安全具有重要作用。近年来受气候变化、污染加重、人工围垦等因素的影响，鄱阳湖生态区的生态环境和生态平衡遭到一定程度的破坏，其生态功能日益脆弱。

（一）水质污染呈加重趋势

上世纪60年代鄱阳湖是I类水，90年代是II类、III类水（鄱阳湖Ⅲ类水质以上的湖水达97％），但随着鄱阳湖生态区工业化、城市化快速发展，鄱阳湖水质呈现进一步恶化的趋势，到2011年12月，鄱阳湖水已是IV类水。根据近5年鄱阳湖九江水域2个监测点位的水质监测数据和平均综合污染指数系统分析，监测数据显示除07年没有污染物超标外，其余年份总磷、总氮均出现超标现象，说明鄱阳湖水质呈现有机污染特征。主要污染物为总磷、总氮、高锰酸盐指数、生化需氧量，占总负荷的78．14％，其它污染物占21．86％。

课题组最近一次对鄱阳湖污染源调查所得数据显示，鄱阳湖滨湖7县区排入鄱阳湖的主要污染物COD排放总量为19775吨／年，其中工业源为5044吨／年，城镇生活源为3048吨／年，非点源为11683吨／年（占59％）。其中，非点源污染是鄱阳湖九江区域水环境的主要污染源。滨湖7县区中，庐山区的工业污染源最大，废水排放量和COD排放量分别占分部工业排放量的56％、65％，主要排放点源为庐山区化纤企业；都昌县非农业人口居滨湖7县区之首，县全部生活污水均直接排放鄱阳湖，其非点源废水排放量和COD排放量最大，分别占滨湖7县区全部非点源排放量的44％、43％。

（二）鄱阳湖水位体面积下降、候鸟减少

近年来，随着全球气候变化，极端天气事件增加，鄱阳湖出现日益严峻的水危机。据江西省水利厅介绍，受持续干旱和上游来水减少影响，鄱阳湖水位持续走低。2012年1月6日8时，鄱阳湖都昌站水位7．93米，跌破1952年有实测水文资料以来的历史最低水位7．99米，创60年来新低。江西省水文局监测显示，2011年受降雨持续偏少影响，江西五河入鄱阳湖水量减少，鄱阳湖水域面积急剧下降，水域面积萎缩至约196平方公里，不到丰水期面积的5％。碧波千里的浩瀚水面消失了，滨湖地区发生了不同程度的旱情，并导致湖区植被动态改变异常，生物量下降，湿地面积缩小。受鄱阳湖罕见低水位影响，湿地面积缩小，生物链在改变，生物及越冬候鸟的数量也在减少，2010年底至2011年初，越冬候鸟为46万羽，比上年同期减少27万羽。

（三）水产资源破坏、生物品种下降

鄱阳湖由于泥沙淤积，人工围垦，使湖床淤高，湖面缩小，鱼类资源趋向衰退。鄱阳湖围垦造成鲤、纫鱼等喜草性的产卵鱼类产卵场面积从1961年的5．2万hm2下降至2008年的2．5万hm2，减少一半多。从20世纪50年代以来水产品的年均捕捞量来看，20世纪50年代大约2万t，20世纪60年代下降到大约1．8万t，20世纪70年代大约1．4万t，鱼量锐减。20世纪80年代以后，当地居民采用“丝网捕鱼”和“斩秋湖”的竭泽而渔的捕捞方式，使捕捞量上升，20世纪80年代年平均鱼获量达2．4万t，20世纪90年代后达到4．5万t，虽然捕捞量上升，但渔获物的群体结构出现低龄化和小型化的现象越来越严重。与此同时，鱼类种数也大幅度减少，2010年，有关部门在鄱阳湖监测到的鱼类种数为74种，较此前有记录的133种减少了59种，河豚、鳗鲡、鲥鱼等则成为濒危物种。此外，鄱阳湖湿地较常见的水生、湿生植物种类也正在消失或严重退化。在20世纪60年代时有119种，20世纪90年代时只有101种，30多年时间减少了18种，其物种消失的速度令人震惊，绝大多数水生经济植物趋于灭绝。

二、鄱阳湖生态经济区建立生态补偿机制的理论依据及原则

生态补偿在国际又被称为“生态服务付费(PES)”、“生态效益付费(PEB)”，体现了生态保护与社会发展的耦合关系。我国的生态补偿与我国特有的生态环境和社会管理体制相适应，与国际生态服务付费有所区别(表1)。

1．生态补偿理论依据

(1)生态资本理论。生态环境具有价值且具有资本属性。

按照等价交换原则，遵循利益溢出效应，建立生态补偿机制，由生态保护成果的“受益者”对其使用行为进行补偿，消除生态产品消费中的“搭便车”现象，使生态保护者得到相应回报，激励人们加大对生态保护行为的投资，实现生态补偿正外部效应最大化。

(2)可持续发展理论。人类社会的可持续发展建立在地球生命支持系统、维持生物圈及生态系统服务功能可持续性的基础之上。人类在发展过程中应认清生态服务功能的巨大经济效益，避免在资源开发过程中的短期行为，完善生态补偿机制，实现人口、资源、环境协调发展。

(3)外部性理论。如果生态环境受益者无须付费，生态环境资源配置与利用便很难达到帕累托最优。为实现生态环境对社会经济发展的持续促进作用，就需对生态产品的边际个人成本、边际个人收益进行调整，使之与边际社会成本、边际社会收益相等，达到“外部经济性与不经济性”的均衡，实现外部效应内在化(图1、图2)。

(4)公共物品理论。生态环境作为一种公共物品具有非竞争性和非排他性。某些人付出代价所提供的生态产品或服务，其他人完全可以“免费”享受，产生众多“搭便车”者。只有实施生态补偿，才能避免过度索取导致的“公地悲哀”。

2．生态补偿遵循原则

(1)谁受益，谁补偿；谁污染，谁付费。鄱阳湖生态经济区应对生态环境干预所产生的外部效应内部化，将私人收益(成本)接近社会收益(成本)，消除生产者因破坏环境追求超额利润的目的，激励环境保护者加大对环境污染的治理力度。

(2)公平性。鄱阳湖生态经济区区域、代内、代际之间在破坏环境遭受的损失与保护环境获得的利益面前均等。

(3)灵活性。鄱阳湖生态经济区不同区域间的发展不平衡，加之补偿主客体间关系错综复杂，因此鄱阳湖生态区在制定生态补偿标准、落实补偿机制时，能搞“一刀切”，应因地制宜，分类指导。

(4)循序渐进。完善生态补偿机制是一项复杂的系统工程，鄱阳湖生态经济区应在所辖范围内进行重点领域的试点，探索适合区域的生态补偿机制。

(5)广泛参与性。在生态补偿制度实施中，只有鄱阳湖生态经济区利益相关方广泛参与、监督，才能弥补当前法规实施中的漏洞，使补偿机制的管理及运行规范化、明晰化。

三、鄱阳湖生态经济区建立和完善生态补偿机制的对策建议

针对鄱阳湖生态经济区生态环境存在的主要问题及原因分析，本文提出建立鄱阳湖生态经济区生态补偿机制的对策建议：

（一）完善相应的法规或条例，用法律的形式来落实生态补偿机制

国内外生态保护现状表明，生态补偿立法的缺失是限制和阻碍生态补偿制度建设的主要原因之一，鄱阳湖生态经济区应尽快出台环境基本法，建立权威、高效、规范的管理机制，促使生态补偿工作走上规范化、制度化、科学化、法制化的轨道。通过相关法律法规对破坏环境的行为进行约束，对保护环境的行为进行鼓励和支持。

鄱阳湖生态经济区要全面建立和完善生态补偿机制，首先必须建立并完善生态补偿的法规或条例，尽快安排生态补偿方面的立法调研项目，出台符合鄱阳湖生态经济区实际的、操作性强的、专门用于生态补偿的地方性法规和条例，以法律形式明确鄱阳湖生态经济区生态补偿的范围、对象、方式和补偿标准等，规制生态补偿机制实施中的各种不规范行为，避免不规范实施带来的不利后果，保障生态环境服务者的利益。

（二）建立多元化的政府融资渠道，用持续的资金支撑生态补偿机制

国际上通常认为，对生态环境保护投入的财政资金支出占GDP的2％～3％时，就能较为有效地改善当地的生态环境，2008年，鄱阳湖流域对环境保护的财政投入还占不到该区当年GDP的1％，远远达不到实质改善生态环境建设的资金要求。能否得到持续的资金支持是生态补偿项目能否启动和维持下去的最终决定因素，因此鄱阳湖生态经济区的生态补偿机制需要建立多元化的融资渠道。

首先，积极争取国家资金的支持。鄱阳湖生态经济区一要争取中央财政加大用于鄱阳湖生态经济区生态补偿的预算规模和转移支付力度；二要申报和争取国家生态补偿基金、国家环保基础设施建设资金、国家生态保护建设资金；三要争取国家将鄱阳湖生态经济区内上缴中央部分的排污费全额返还。

其次，建立以地方政府为对象的生态补偿基金扣缴制度。在准确监测各断面水质的基础上，江西省环保部门计算每月或每季度扣缴资金额度，并抄送省财政部门执行，省财政部门直接从市财政扣缴，并将扣缴金额和排名情况予以公布，各市参照省里做法制定了以县政府为对象的生态补偿金扣缴制度。同时，对于考核河流跨市出境断面水质达到考核要求或跨市出境断面 COD浓度低于跨市入境断面 COD浓度的市，将根据所考核河流断面水质改善情况，对有关市政府予以表彰。生态补偿基金扣缴标准以鄱阳湖生态经济区监测断面水质水量控制目标为依据，具体如下:当河流入境水质达标时，所考核市跨市出境断面的水质 COD浓度监测结果超标 0．5倍以下，每次扣缴 10万元?鸦超标 0．5倍以上至 1．0倍以下，每次扣缴 50万元?鸦超标 1．0倍以上至 2．0倍以下，每次扣缴 100万元?鸦超标 2．0倍以上，每次扣缴 150万元。

最后，建立生态补偿基金模式的横向生态转移支付制度。建立鄱阳湖生态区生态补偿横向转移支付制度的主要目的是为了促进鄱阳湖生态区经济发展中公平与效率的协调，使生态服务实现以社会公平为目标的有效率增长。通过鄱阳湖生态区市县（区）级政府间建立流域生态转移支付基金，实现生态补偿在鄱阳湖生态区的有效交换。生态转移支付基金由鄱阳湖生态区内生态环境受益区和提供区政府的财政资金拨付形成，拨付比例应综合考虑当地人口规模、财力状况、GDP总值、生态效益外溢程度等因素。基金的缴付要体现“抽肥补瘦”、共担责任的目的，生态基金必须用于生态保护项目。

（三）充分调动非政府组织和个人的积极性，拓宽生态补偿资金的筹资渠道

建立鄱阳湖生态区生态补偿机制不仅要依靠政府的力量，还要充分调动非政府组织和个人的积极性。可以通过建立鄱阳湖生态补偿基金的方式，鼓励非政府组织和个人拿出资金支持鄱阳湖流域的生态恢复和增殖功能；同时，还应鼓励个人从事生态保护的工作，通过制定有利于生态建设的信贷政策，鼓励金融机构在确保信贷安全的前提下，由政府政策性担保提供发展生产的贷款，以低息或无息贷款的小额信贷形式，向有利于生态环境的行为和活动提供作为个人参与生态环境建设的启动资金。此外，鄱阳湖生态区生态补偿资金的筹措还可借助诸如世界银行等国外机构和TNC、WWF等国外非政府组织提供的湿地基金和项目，以达到保护鄱阳湖的鸟类和发展可持续性的生态产业。

（四）建立多指标水质水量综合考核体系

由于鄱阳湖生态经济区排放的工业废水及生活污水均属复合型污染，污染物种类众多，因而仅仅考察某单个指标不利于其生态环境保护，排污单位往往集中治理某单个指标，而忽视对其他指标的控制。虽然我国“十二·五”期间在 COD指标的基础上会增加对氨氮的考核，但是这两项指标与人民群众的实际感受联系并不紧密，鄱阳湖生态经济区应该在此基础上加入一些人民群众容易觉察的指标，例如:色度、悬浮物等；同时，还要考核滨湖区化工、冶金、装备制造等行业所排放废水的重金属含量。

（五）开展生态补偿政策的绩效评价研究

此外，构建科学的生态补偿政策绩效评价指标体系和评价方法，对各主要生态环境资源要素进行社会、经济和生态环境效益的政策评价，也是完善鄱阳湖生态经济区生态补偿机制的重要步骤。为此，需要分别对以下鄱阳湖生态经济区生态补偿性质的政策实施情况及效果进行评价：生态补偿政策对缓解生态建设和环境保护资金供求矛盾的影响分析；生态补偿政策对利益相关方经济影响评价；生态补偿政策对流域、区域社会经济发展影响分析；生态补偿政策对生态修复和环境治理的绩效分析(生态成本效益分析)；现行资源环境政府管理体制与生态补偿政策有效性判断?鸦生态补偿资金征收、分配、使用和管理风险评价；生态补偿政策与利益相关方参与的有效性诊断等。

[参考文献]

[1]杨舒涵，张术环 ．新型生态补偿机制的体系架构与实现路径研究[J]．山东理工大学学报：社会科学版，2009，?穴6?雪．

[2]邱秀云．水力学[M]．乌鲁木齐:新疆电子出版社，2004．

[3]河北省人民政府办公厅． 关于在子牙河水系主要河流实行跨市断面水质目标责任考核并试行扣缴生态补偿金政策的通知[EB／OL]． 办字，2008，20 号．[2008 －06 －16]．

[4]范弢．滇池流域水生态补偿机制及政策建议研究[J] ．生态经济，2010，（1）．

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关键词：国际旅游岛；生态环境保护；立法；完善建议

中图分类号：D915.2 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）10-0116-02

一、国际旅游岛与环境保护

我国旅游综合实力居世界第五，但是与世界公认的旅游强国相比有明显的差距，这种差距的核心是旅游产业的国际化水平低和旅游业的开放水平低。此时，建设我国的国际旅游岛成为发展我国经济、提升国际地位和国际形象一个重要的途径。海南省作为我国唯一一个热带省份，有着得天独厚的优势：独特的热带海岛风貌、海洋生态景观以及丰富的油气资源、海洋渔业资源，优越的地理位置使这里的空气、水体等环境质量一直处于全国一流水平。海南省如此巨大的资本和优势使其成为当仁不让的国际旅游岛建设目标。但建设国际旅游岛只有这些先天性的优势是远远不够的。在近几年的经济发展中，由于忽略了环境的保护，海南岛的生态环境受到了一些人为破坏，自然资源受到掠夺，出现如：森林面积锐减，生物多样性惨遭破坏、西部土地荒漠化严峻、污染情况突出、生态服务功能不断下降等等的环境问题，而现有的环境保护法律不足以应对建设国际旅游岛所面临的问题，建设一个世界水平的国际旅游岛需要更有针对性的生态旅游环境保护立法来保障。根据国际旅游岛的含义和标准，海南省不仅需要拥有国际标准的服务体系，更需要加强自身生态环境保护和建设，来保证国际旅游岛成为拉动经济增长、扩大我国在国际的影响力的关键。因此，完善建设国际旅游岛过程中的旅游环境保护立法问题便成为最重要的一笔。

二、海南省旅游环境保护法制现状分析

（一）旅游环境保护专门性立法缺失

从数量上来说，有关旅游生态保护的立法达到了一定标准，从海南建省至今，有关机关共制定的有关生态环境保护的法规8件，其中海口市地方法规2件，与生态环境保护相关的法规6件。海南省的生态保护立法具有与其他地方不相上下的普遍性，海南本身生态系统脆弱，加之国际旅游岛是一个新起的建设项目，因此在专门针对海南省国际旅游岛建设的有关旅游环境保护的立法稍显不足，没有专门性法律规范来针对国际旅游岛发展中出现的破坏旅游生态环境的现象，总体来说达不到建设国际旅游岛应有的标准。且有关环境保护立法仅着重正面的保护性立法，而忽略了禁止性立法和引导性规范，在防治以及惩治破坏生态环境方面的立法很少，行政管理的强制手段单纯，对环境破坏的责任承担方面略显单薄，因此并不能起到很好的防治和惩罚作用。

（二）缺少因地制宜

海南省要建设国际旅游岛必须针对旅游生态环境来完善相关法律规范，但是现存的规范多是具有最普遍性的环境保护法律法规，缺少对旅游环境现有状况的针对性。首先，随着海南工业的崛起，缺少相关的法律法规来规范工业发展中对环境的保护问题，使海南工业在自身发展的情况下对环境的破坏减小到最弱，与生态环境协调发展；其次，海南是一个农业资源丰富的大省，应该利用起这个先天资源开发热带观光休闲农业来为建设国际旅游岛增加海南特色旅游项目，因此需要有关法律来规范；最后，随着经济发展和人们观念的革新，旅游业发展兴盛，越来越多的人选择来到海南岛旅游，但海南岛旅游资源仍在开发中，导致旅客流量大与景区合理容量的矛盾，从而对旅游生态环境造成了一定破坏，对此并没有相关环保法律来规范。

（三）可操作性弱

由于着重正面的保护性立法，而忽略了禁止性立法和引导性规范，通常对于轻微的违法行为运用罚款的方式，而罚款的数目不高，难以达到法律的威慑作用，加之部分民众环保意识以及守法意识薄弱，对于此种情况权衡得失后，在利益的驱使下，更容易导致以身试法，同时居民低弱的生态意识反过来容易影响旅游者的生态意识而导致景区内不文明破坏环境的情况出现。因此，应该加强禁止性立法，保护性与禁止性立法双管齐下。另一方面，有关破坏旅游环境的责任问题没有得到很好的重视，对各种环境违法问题查处不严格，对于《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》中第二部分所重点倡导的严格实行生态环境保护制度，完善生态环境保护责任制和问责制没有贯彻落实。因此对于有关旅游环境保护的管理制度的执法不到位，立法体系可操作性弱，旅游生态环境遭到破坏的情况亟须有完善的法律法规进行全面规范。

三、完善的具体建议

（一）因地制宜完善立法

总体来说，应继续实施贯彻《海南省生态建设规划纲要》，突出海南生态旅游，确立可持续发展的立法理念，强调建设国际旅游岛需以旅游资源的可持续性、循环开发利用为前提，使其发展必须遵循循环经济发展的要求，以提高资源利用效率为核心，建设资源节约型和环境友好型社会。同时制定配套的政策、相关标准和评价体系，在科学有效地使用旅游资源的同时改善自然环境和人文环境，保持生态旅游的可持续性。具体上，其重点发展海南热带农业观光休闲旅游、度假休闲游，同时发展海洋生态游、热带雨林游、动植物观赏等生态型旅游，划定特定的区域为环境保护区域，即“采取严格的环境保护措施并引进世界先进的环境治理技术和机制，治理各种污染，采用严格、科学、有效的环境保护标准进行工农业生产和从事经济运行、城市环境的特定区域。”为此制定相应的生态旅游法规来规范，如《海南生态旅游去保护条例》、《生态旅游景区服务条例》等等，另一方面，根据海南独特的人文习惯，可以通过对生态环境有辅助作用的其他方面规范，如对海南本地居民住宅区的设计规划应如何合乎生态型发展，形成生态示范区、对海南的学校教育开设生态教育辅助课程，使本地居民树立保护生态环境的观念等等。

（二）重点突出、全面规划

环境保护规划应完善且全面，做到多方位协调规划，既考虑到环境效益，还要考虑到经济效益、社会效益以便获得最佳的综合效益。生态旅游的目的不仅是促进消费，还要提升民众的环境保护意识，从而更好地落实各项生态环境保护法规。因此，海南省应针对旅游环境完善生态保护立法。

首先，不仅要制定正面的鼓励性质以及引导性的法律法规，例如鼓励各地依据自身优势发展特色旅游项目，吸引多层次的游客，鼓励发展热带观光休闲农业、可持续发展的工业产业、品质优良的服务业，鼓励投资“三废”治理等，以引导性经济刺激的手段鼓励环保产业等等；还要完善禁止性、惩罚性的法律法规，对破坏生态环境的行为明文禁止，做到事前防范，对于政府失职行为、旅游机构和游客破坏旅游环境的违法行为制定明确的权责制度，严格惩罚，责任明确，做到事后惩罚，双管齐下，全面规范。

其次，注重政府对环境的监督管理行为，使政府起到监督和引导的作用，对各种破坏环境的行为做出规定、指正，具体规划各种行为，如通过补偿补贴鼓励环保产业的发展、引导公民参与环境保护；扩充相关机构行政职能，落实旅游发展委员会统领地位，统一指导各个机构发挥环境保护作用等等。正确引导游客的旅游环境保护观念，重视公众参与，注意对旅游保护区当地居民的教育工作，加强财政支持，使人们成为保护区的主要信息来源和自然资源保护的主力军。

（三）加强执法与监督

执法是旅游法律保障的关键，决定了旅游法规是否能切实发挥作用。执法不仅要依法，还要有针对性和准确性，即依据海南建设国际旅游岛中的自身情况，形成一套结构合理的运作机制，健全执法机构，充实人员，清理不具有执法主体资格的执法部门和执法队伍，净化执法环境；重新审定行业公安、企业公安执法权限；执法公开透明，将各单位执法的范围、办事程序、法律依据、收费标准和投诉报警途径于网上、报纸等形式公开，晓之于民，以更好地促进公正公平。

除此之外，更要加大生态环境保护工作的监督和管理力度，监督管理体系应该是由政府和民众相结合的。从政府方面，首先要运用法律手段来规范调整建设国际旅游岛过程中有关环境保护的行为，建立健全旅游行政执法监督机构；其次要切实重视生态环境状况的考核，将考核标准作为党政领导政绩的重要指标，使党政人员从思想上真正重视起生态环境保护，充分调动其积极性；最后完善行政管理部分的处理方式，改善单一落后的处罚方式，除罚款外，可以实施各种行政处罚手段，如责令改正、吊销营业执照、拘留、诉讼等等，加大对破坏生态环境行为的惩处力度，完善责任制度，落实《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》，严格实行生态环境保护制度以及更加严格的生态环保标准，完善生态环境保护责任制和问责制，把生态环境保护纳入经济社会发展综合评价体系和领导干部综合考核评价体系。在民众方面，总体来说要建立健全全民参与制度，保证民众充分参与建设国际旅游岛中环境保护所带来的切身利益，以促进其积极持久且自觉地维护生态环境资源。首先要重视思想教育，加强生态环境保护的法制宣传，完善法律教育机制，树立起民众对保护生态环境的责任感，全民身体力行地投入到环境保护中去；其次，考虑建设推广旅游股份合作制，并给予立法保障，使民众成为旅游开发经营的股东，优势旅游经营的劳动者，激发其保护生态环境资源的自觉性，达到旅游可持续发展的目标；再次，注重政府与民众监督的互动，例如建立全省性质的生态环境保护协会，包容结合社会上一些松散的力量，集众人之力扩大影响，不仅成为保护生态环境的一个权威机构，更能成为沟通政府与民众之间最有效的桥梁，自上而下对生态环境进行全面有效的监督与管理；最后，为保障群众监督全面落实，应从各个方面为民众实施监督权提供实际有效的途径，如开通举报电话、设立专门信箱、建立网上举报，让群众的监督无处不在，同时为了提高群众监督的积极性，应对有突出贡献的人给予实际的物质奖励。

参考文献：

[1]林煌.论海南建设国际旅游岛背景下生态旅游的发展[J].管理观察，2009（13）.

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Abstract: the protection of the ecological environment, and eliminate the poverty status, itself is contradictory. This article through to the Chengde present situation of ecological environment and ecological environment protection work present situation investigation and analysis, put forward in the job that help deficient up, coordination of ecological protection and environmental protection work the suggestion and the countermeasure.

关键词：生态环境保护 扶贫 对策

Key words: environmental protection poverty alleviation countermeasure

中图分类号：R139+.1文献标识码： A 文章编号：

一 、生态安全保护区发展与建设

承德市的水源涵养保护区、动植物保护区及自然保护区等区域大多分布于边远贫困地区，既要对生态环境保护，又要消除当地贫困，本身就是互相矛盾的。例如，围场坝上地区近80%的国土面积为森林与草原生态保护区，生活在当地的居民多以草原放牧、树木砍伐、农田耕作或采摘打猎为生，在一定程度上破坏了坝上生态环境，这些经济活动从国家的政策法规上是禁止的。即使这样，坝上地区居民依然摆脱不了贫困面貌，一直是向自然索取，维持生计。

通过对上述现象的长期研究，本文提出如下几点建议：

一是，借鉴国外先进经验，地方制定生态保护补偿政策或办法，将保护区内的放牧草原、田地及林地等资源进行“休养”，与居民签订长期的休牧、休耕及禁伐工程合同，时限为10至15年，按照当地租用土地的平均标准给予补贴，并提供成本补偿，用于植树、种草的管理与护理，补偿额度达总成本的50%。休养合同到期后，当地居民可续约或转为农田使用；

二是，对保护区内的贫困居民进行生态移民工程。充分结合国家新民居建设等优惠政策，做好移民扶贫。从居民的贫困程度上，可以划分优先级、中级、一般级三种评定级别，分级、分重点、分批次实施移民工程，其工程款项全部由国家财政支出；

三是，饮用水水源、重点流域或湖泊的沿岸贫困居民，首要解决穿衣吃饭问题，同时还要保障优良生活环境。国家从农田种植、畜禽养殖等方面给予高于其他一般地区的补贴，并在生活污水、垃圾及人畜粪便治理工程上给予全额补贴，日后维护及运营还要给予优惠政策支持，建立长效机制，杜绝“形象工程”的发生。

“十二五”期间，承德市在生态环境保护区工程建设方面应着眼于完善基础设施、加强环境监管能力等方面的工程建设，做好各个保护区的环境奠基，逐步建立健全生态补偿机制。“十三五”期间，应实现从局部到整体的过渡，利用完善长效的生态补偿机制，实施“休养”工程、生态移民工程等规划重点项目，完全改善生态环境保护区状态，使居民摆脱贫困，步入小康。

二、生态文明、城乡环保发展与建设

“十二五”期间，承德市应完成生态文明示范区中期建设，并通过生态市建设的验收；城乡环境质量得到进一步提高，全市空气环境质量好于Ⅰ级天数比例达80%以上；工业污染治理取得实质性进展，倡导循环型工业企业发展；各县区60%以上的农村地区完成环境综合整治，创建一批国家级生态乡镇、生态村。重点提出城市重点区域空气PM2.5常规监测能力建设工程、工业企业污染治理环保基金工程、农村分散式饮用水水源地保护工程、“一村一优”工程（释义：每个村庄推选出环保之家，从生活方面做到环保突出的，给予环保家庭资金奖励）等重点项目。

“十三五”期间，承德市开展环保模范县区、乡镇评选活动，并制定环保专项资金定向投入、环保型建设项目优先建设扶持等激励政策。一旦被授予模范称号，该县区或乡镇将获得特殊政府津贴、税收免缴等优惠政策支持，并鼓励其拿出30%以上的年财政收入作为环保扶贫基金，主要用于城镇、乡村的环保事业发展。

三、生态保护补偿政策建议

“十二五”期间，国家把农村各项环境保护事业作为发展重点之一，并将大量资金投放到农村地区，这必然是一个契机。承德市尚为经济不发达地区，广大农村地区较为贫困，还要担负着“保水源、防风沙、治污染”的重任，更加难以摘去贫穷困难的“帽子”。考虑到承德市特殊的地理位置，建议向国家提出“区域生态补偿政策”、“贫困农村地区生态补偿政策”、“大气环境生态补偿政策”等一系列补偿机制的建立。

所谓“区域生态补偿政策”，与之前提出的“流域生态补偿政策”有些类似，却不尽相同，其特点在于把承德市较为重要的、需特殊保护的区域作为国家生态补偿对象，如丰宁、围场坝上地区，滦平、兴隆、平泉京津水源上游地区，以整体连片区域进行补偿。同时，应把补偿方式从单一经济型转向多元型，可体现在地方财政税收全部返回、建设项目支撑体系建立、农村劳动力优先输出、先进技术无偿引入等方面，使该区域优先发展各项经济，最终带动地方人民脱贫致富。

“大气环境生态补偿政策”，即是以承德市环首都经济圈内的县区为补偿对象，从改善区域大气环境质量角度出发，在城乡基础设施建设、工业污染防治、机动车尾气治理等方面进行技术引导、资金投入，保障北京地区空气环境质量利好。

四、区域环境保护政策建议

承德市的众多河流属于海河流域，从流域环境保护方面，我们应谋划更加丰富的流域水污染防治项目，例如滦河流域沿河农村连片整治项目、重点工业企业废水再生利用项目、城市生活污水收集管网延伸扩容项目、生活垃圾分类综合利用项目等。总的原则是，水污染物减少排放，改善流域水环境功能，恢复水体环境容量，最终争取国家经济支持，实现“双赢”。

参考文献：

1．毕泗生 齐子忠 彭树人，中国农业农村农民前沿问题报告，人民日报出版社，2004