司法改革的认识范文

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关键词:农村金融;改革;发展

中图分类号:F830.6 文献标识码:A文章编号:1674-2265(2009)02-0010-04

党的十七届三中全会对建立现代金融制度、构建新型农村金融体系作出了战略部署,将对农村金融改革发展产生重大而深远的影响。近年来,农村金融改革发展取得了明显成效,支农力度进一步加大。但由于金融供给制度设计、农村市场环境等多方面原因,农村金融供给与“三农”金融需求还有很大差距。以科学发展观为指导,加快农村金融改革与发展,以金融领域的突破带动和推进现代农业发展与新农村建设,成为当前的迫切任务。

一、新形势下农村经济金融供求的主要矛盾

随着新农村建设的全力推进,农业和农村经济发生了巨大的结构性变化,农村金融需求随之出现了一些新的特征:一是金融需求量不断增大。随着特色农业、现代农业、农村企业的快速发展,以及农村小城镇和基础设施建设的加快,资金需求总量不断扩张。二是金融需求多样化。从金融分业需求看,既需要银行业金融服务,也需要证券、保险、基金、期货等服务;从银行服务需求看,服务内容从过去单一的存贷款业务转向存贷、结算、理财、咨询等业务。三是金融需求多层次化。与城乡二元化差异一样,农村内部经济发展不平衡的问题也较为突出,金融需求存在明显的经济主体和地区差异。不同收入水平农户、不同发展阶段的农村企业和处于不同经济发展水平的农村地区,对金融服务具有不同层次的需求。四是金融需求的周期延长。随着特色种养殖业的发展和农产品生产、加工及营销等产业链的延伸,资金需求周期相应延长。

经济决定金融,农村金融必须与农村经济发展相适应。近年来,农村金融制度发生了巨大变化,多层次、多元化、竞争性、可持续的农村金融体系在逐步建立,但是由于农村金融体制不完善、机制不顺畅、历史包袱沉重、管理不善、科技落后、金融创新滞后等诸多因素影响,农村金融机构还难以满足“三农”发展和新农村建设提出的更高要求:一是农村信贷供给量严重不足,难以满足“三农”旺盛的信贷资金需求。建设社会主义新农村是一项系统工程,需要投入大量资金,其中信贷投入占有很大比重。虽然我国基本形成了包括农业发展银行、农业银行、农村信用社、邮政储蓄银行以及其他商业性金融机构在内的农村金融体系,但因农村金融市场发育不充分、回报率低,在市场机制牵引下金融机构“脱农化”倾向依然明显。商业性信贷支农功能萎缩;农业发展银行的政策性金融功能不完全,支农面窄;邮政储蓄银行支农功能有限,且从农村抽走大量资金;农村信用社长期承担支农业务,却缺乏相应的政策支持和资金补偿,加之自身规模小、资产质量低、信贷风险管理薄弱等,资金投放能力难以满足农村信贷需求。据调查,在山东省农村金融市场,经营型农户、农业龙头企业、农村企业和农民专业合作组织“贷款难”问题普遍存在;温饱型农户的经营转型很难得到信贷支持;农村基础设施建设因投资大、周期长、风险大,农村金融机构缺乏介入意愿。二是农村金融供给与需求结构不匹配。目前农村经济结构明显趋于多元化和多层次化,农村的产业结构已非单一的第一产业,第二、第三产业有了较大发展,各产业内部生产结构也日益多元化。经济结构的多层次性客观上要求农村金融供给的多层次性、多样性。然而,目前农村金融机构单一,银行、证券、保险、基金发展不协调,金融产品、工具少,功能不完善,服务水平不高,不能有效满足农村多样化、多层次化的金融需求。三是期限不匹配。特色农业、现代农业的发展不断改变着农业生产的周期,果树、大棚蔬菜生产、水产养殖等特色种养殖项目以及农业机械投资等回收期往往需要2―3年甚至更长时间,而传统农村信贷仍延续“春放秋收”或贷款一般不跨年度的传统做法,农户贷款以短期或流动资金贷款为主,中长期贷款和固定资产贷款比重过小,不能根据生产经营周期合理确定贷款期限,难以适应农村产业结构调整的需要。四是农村金融中介服务体系缺失。目前,在广大农村地区金融中介服务体系建设薄弱,缺乏独立的信用评级机构和专业人员,审计、会计、担保抵押、资产评估、法律咨询等中介服务供给不足,严重影响了农村金融的发展。以担保服务为例,担保机构的介入能有效提高“三农”贷款能力,缓解农民“贷款难”和农村金融机构“难贷款”问题。然而,农村担保机构发展滞后,不能满足社会需求。

金融是现代经济的核心,新农村建设离不开金融的大力支持。在农业经济充分发展之前,国家扶持固然是新农村建设资金主要的来源渠道,但是金融支持新农村建设的作用同样十分重要,这也是金融业应当履行的基本社会责任。

二、农村金融改革发展中应处理好的几个关系

农村金融改革发展既是一个经济问题,又是一个政治问题和社会问题;既事关农村金融机构,又与“三农”紧密相连。必须统筹兼顾,全面权衡,处理好影响农村金融改革发展的一些主要关系。

(一)关于农村金融涵义及城乡金融一体化问题

国外并无“农村金融”这个独立的概念,农村金融是中国“二元经济”的产物。正是由于城乡分离的社会经济体制的存在,从而在理论和实践上都把城市和农村看成两个截然不同的体系,由此衍生出农村金融与城市金融两个对应的概念。受“二元经济结构”的制约,中国农村金融呈现出“二元金融”特殊性:城市中庞大的金融体系与农村弱小的金融体系相对立,农村金融剩余向城市和非农部门单向流动与农村金融短缺并存。关于农村金融的内涵,人们有不同的解释,传统观点主要从金融活动的范围来界定,将发生在农村地区的金融活动统称为农村金融。这一以区域属性为特征的界定方式,与现实农村经济社会发展越来越脱节。党的十七届三中全会认为,我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段,进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻,进入加速破除城乡“二元结构”、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。统筹城乡发展,首先必须统筹金融市场,构建面向城乡金融市场的和谐的农村金融制度,实现城乡金融一体化。新形势下认识和理解农村金融,除了从金融活动的范围来认识外,更要立足于金融活动涵盖的内容、金融活动服务的对象、金融活动与农村经济社会发展的关系及相互作用来分析。要按照城乡经济协调发展的客观规律,科学把握农村金融的内涵和外延,将农村金融理解为城乡互动、服务“三农”发展的金融体系,构建“大农村金融”的概念,并据以加快建立现代农村金融制度,健全农村金融服务体系,完善农村金融功能,提高农村金融服务水平,尽快改变农村金融落后的格局,实现城乡金融和谐发展。

(二)农村金融商业化运作问题

对农村金融市场上金融机构能否及是否应当商业化运作问题,一直有不同的观点。有的认为,大部分农户和农村企业缺少有效担保手段,还款能力弱,农村金融信用环境差,在市场经济规律下形成的“添花不送炭”理念支配下,金融机构面对经营成本高、风险大、收益低的农村金融需求,往往会“弃农而去”。另有人认为,随着农村经济结构调整和现代农业、新农村建设的推进,农村经济效益将不断提高,资金需求规模将不断扩大,金融有效需求将不断增加,将为农村金融商业化运作创造良好的条件。农村金融商业化运作不仅可能,而且可以大有作为。近年来,山东省农村信用社在扎根农村、服务“三农”中,坚持市场化发展方向,同样实现了经济效益和社会效益的双丰收。农村金融有利可图,是农村金融机构商业化运作的关键所在。农民、农村企业“担保难”、“贷款难”和银行业机构“难贷款”的深层次原因是农村经济落后问题。农村金融的商业可持续,更深层讲就是农业经济本身的商业可持续。只有壮大农村经济,提高农村经济质量和综合竞争力,增强农村产业利润对金融投资的吸引力,培育农村金融有效需求,农村金融商业化才会得以正常运作。鉴于现阶段我国“三农”的弱质性,农村金融机构要实现商业可持续,还离不开国家政策的扶持。资金的趋利性与农业投资周期长、风险高、回报低的现实矛盾,决定了在没有足够扶持和优惠政策的前提下,信贷资金是不会背离市场规律、轻易投放到农村领域的。在这里需要特别强调的是,过去那种一提金融支持“三农”,就不计成本核算、不顾风险,一味提供贷款、一味低利率的想法和做法,实践证明是行不通的。要让农村金融机构服务“三农”,就要实行商业化运作,使农村金融机构坚持利率覆盖风险、成本并有合理回报的原则。当然,农村金融机构又要履行起社会责任,树立正确的效益观、经营观、发展观,围绕国家发展战略和目标任务,向“三农”提供多层次、多方面的优质金融服务,让利于民,降低农村金融成本,有效支持“三农”发展。

(三)农村金融市场适度竞争问题

2007年以前的农村金融市场,邮政储蓄只存不贷,国有商业银行撤离,农村信用社在大部分农村地区是一枝独秀。农村金融市场缺少竞争主体,导致农村金融效率低下。我国农村金融改革的基本方向,在于建立和发展竞争性的农村金融市场。发展多种形式、分工合理的竞争性农村金融服务组织体系,在市场规则下促进各类金融机构之间的功能交叉和适度竞争,不仅有利于农村金融服务的创新,而且有利于新的农村金融制度的产生和演进,有利于推动现有金融机构完善机制,改进服务,提高效率,促进农村金融体系全面、协调、可持续发展。需要注意的是,在农村金融市场引入竞争过程中,要把握好竞争的程度。垄断导致效率低下,过度竞争也会丧失效率,而且会造成市场秩序混乱。在整个农村经济中,市场化程度低,货币经济所占比重仍然偏小,自给自足的非货币经济仍占较大比重,导致流通领域中货币资金循环周转时间较长,信用创造功能弱,农村金融市场容量还有限。如果不顾农村经济条件的限制,盲目乱上金融机构和扩大金融服务供给,势必会造成过度竞争,使本来脆弱的农村金融再大伤元气,结果使建立竞争性农村金融市场的努力付诸东流。

(四)政府在农村金融中的功能定位问题

斯考尔斯(Sikorski)认为,在经济发展中实行完全的金融自由化政策只会导致经济的剧烈波动,不利于经济的发展,因此市场应受政府的管制。他提出,发展中国家应该采用一个市场和政策干预的最佳组合,要在明确经济走向的基础上,运用金融工具形成一个良好的经济发展氛围。上世纪90年代先后发生的拉美和东南亚的金融危机,以及当前的美国金融海啸,都清楚地表明金融市场存在广泛的市场失灵现象,需要有政府的有效干预。我国政府在农村金融中具体有四大功能,即制度、管制、转移性支付功能、服务功能。政府在农村金融中的功能定位十分重要,恰如其分的政府作为是农村金融改革成功的关键。政府多走一步或是少走一步,都影响农村金融改革的效果。改革开放中农村金融发生的很多问题,都与政府功能定位不准有关。农村合作基金会的盛衰史告诉我们,政府绝不能越过底线去干涉农村金融市场的具体业务,必须尊重市场主体的独立性。政府在农村金融改革发展中应坚持“有所为、有所不为”的方针,着重完善农村金融、法律制度,改善农村金融生态环境;加大政府对农村金融的扶持力度,增加养老、医疗、教育保障等农村公共产品供给以减轻农民负担,为农民将更多资源用于增加投资创造条件,夯实农民收入持续增长的基础;加快农村经济的市场化进程,建立城乡合理流动的市场配置资源机制;培育良好的产业发展环境等。

三、推动农村金融改革发展的着力点

当前和今后一个时期,农村金融改革发展的任务十分繁重,要统筹兼顾,突出重点,稳步推进。

(一)深化农村金融改革,完善农村金融体系

以产权改革为突破口,继续完善法人治理结构,加快转变经营机制,强化基础管理、内部控制和风险防范机制,努力构建适合新农村建设的多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系。加快农业发展银行商业化转型,扩大贷款对象,拓宽业务范围,在完善粮棉油收购融资的同时,积极开办农业综合开发等中长期贷款,发挥政策性金融在农村基础设施建设、生态环境改善等方面的主导作用和诱导。农业银行应明确“面向县域经济”的市场定位,充分利用在县域的资金、网络和专业等方面的优势,按照市场化原则支持农村中竞争性强的企业建设和发展,提高对重点龙头企业的综合服务水平,支持外贸和新兴产业中的农村商业企业,促进城乡一体化建设,更好地为“三农”和县域经济服务,发挥商业金融支农的骨干和支柱作用。巩固和发展农村信用社改革成果,坚持服务“大三农”的方向,继续推进产权制度改革和管理体制改革,进一步明晰产权关系、完善治理结构,积极探索建立决策、执行和监督相互制约的机制,争取用最短的时间实现组织模式升级、产权改革到位。进一步落实国家扶持政策,取消不符合市场原则的歧视政策,帮助农村信用社消化历史包袱,轻装上阵,壮大实力,发挥好农村金融主力军作用。要以建立邮政储蓄银行为契机,在搞好存单小额质押贷款的基础上,不断探索支农新途径,努力促进邮政储蓄资金回流农村,切实发挥邮政储蓄机构的支农作用。放宽农村金融市场准入限制,积极推进新型农村金融机构发展,鼓励、引导和督促新型农村金融机构面向农村,立足地方实际,在不断完善内控机制和风险控制水平的基础上,坚持商业可持续发展,努力为“三农”发展提供低成本、便捷、实惠的金融服务。给予民间金融合法地位,引导规范民间金融健康发展。

(二)积极培育市场竞争主体,提高金融效率

建立适度竞争的农村金融市场,是不断提高农村金融配置社会资源效率的必然途径。应采取“存量改革,增量突破”的战略,挖掘原有农村金融资源潜力,积极培育新的农村金融力量,塑造适度竞争的农村金融市场。一方面,放开搞活现有农村金融机构,打破市场壁垒,放开行政控制和地域限制,引入竞争机制,允许鼓励地方商业银行、农村商业银行、农村合作银行和农村信用社跨区域设立机构和经营业务,或走联合、兼并、参股、控股的路子;另一方面,实行“放水养鱼”政策,适当放宽农村金融市场准入,鼓励国内外资本进入农村金融市场,在产权关系明晰化、组织形式多样化的基础上,培育新的市场主体。目前,要稳步推进村镇银行、小额贷款公司、资金互助社等新型农村金融机构的发展,发挥它们的“鲇鱼效应”,激活农村金融市场。

(三)加快农村金融创新,提供有效金融支持

以农村金融市场需求为导向,鼓励农村金融机构大力创新金融产品,改进服务方式,延伸金融服务链条,逐步满足“三农”全方位、多层次的金融服务需求。围绕农户、个体工商户、中小企业信贷需求,再造贷款流程,创新信贷产品。开发完善农户小额信用贷款、联户联保贷款、大联保体贷款、农业专业合作组织或产业化龙头企业担保贷款、房产抵押贷款、订单农业质押贷款、仓单质押贷款、存货质押贷款、应收账款质押贷款、股权担保贷款、贴现、汇票承兑、银团贷款、委托贷款等多种信贷品种。启动农村消费市场,扩大农村消费信贷,积极探索农村住房、汽车、助学贷款新模式。大力发展中间业务,适时引入和营销保险、、租赁、保管、担保、个人理财、信息咨询、银行卡等各类成熟的城市金融产品,满足农村多层次的金融服务需求。创新贷款管理机制,在风险可控的前提下降低贷款利率,拓宽信贷领域,提高贷款额度,放宽贷款期限。创新金融服务方式、手段和技术,积极开办支农金融超市,提供存款、贷款、结算、投融资咨询等全方位、多功能、一条龙服务。

(四)建立健全农村金融风险分散机制,增强金融支农后劲

农业保险作为农村经济发展的稳定器,对降低农业信贷风险具有重要作用。应加快建立和完善农业保险制度,按照“政府政策扶持、公司商业运作”的模式,积极发展以分散农业风险、补偿农业损失为主要功能的多种类型的农业保险机构,不断增加农业保险产品险种,扩大农业保险险种覆盖面,向农民提供基本的农业保险服务。加大财政对农业保险的支持力度,建立农业再保险机构和农业巨灾保险机构。积极发展农产品期货市场,发挥期货市场价格发现、套期保值和分散风险的作用。培育多种类型的担保机构,构建以商业性担保为主,互和政策性担保机构相互补充、平等竞争、有序发展的信用担保体系。推动各级政府设立农业担保基金,为农户、中小企业提供融资信用担保,解决农村担保难问题。

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［关键词］高等学校； 分配制度； 工作绩效

［中图分类号］G649.21 ［文献标识码］A ［文章编号］1005-3115（2012）10-0108-05

由于高等学校办学规模的不断扩大，社会对高等学校教育教学水平要求的不断提升，高等学校面临的首要任务是如何面对新问题，面对新挑战，积极主动地开展教育、教学改革，不断提高教育、教学水平和办学实力，逐步提高学校的竞争力，为高等学校长期、稳定和可持续发展奠定基础。高等教育要发展，高等学校的办学水平的提高，关键在于人才，在于广大教师。西部高校地处我国西部地区，与发达地区高校相比，西部高校面临着经济落后，教师的生活条件艰苦，工资待遇低下，人才容易流失，教师队伍不稳定等问题。西部高校如何面对新形势，如何发挥自身优势，充分调动和发挥广大教师工作的积极性和创造性，在强烈的人才竞争中不断稳定、持续的发展，是摆在西部高校面前严峻而又急迫的任务。工资分配和生活待遇是广大教师最为关心的问题，这个问题解决的好坏，是关系到稳定和建立一支高水平教师队伍的关键。目前，高等学校的教师教学工作量大，科研任务重，学生教育和管理难度增大，尤其是西部高校的教师还面临着经济和生活条件等方面的压力。所以，作为教育管理者，如何通过制度和方法改革，进一步提高管理和服务水平，逐步分解和减轻广大教师的负担，进一步调动教职员工的工作积极性，更有效地提高教师的工作效率和创造性，从而提高高等学校的教育教学质量，成为摆在我们面前的首要问题。高等学校人事分配制度是高等学校教育管理的重要组成部分, 有计划、有步骤地对其进行改革势在必行。高等学校人事分配制度改革是高等学校教育、教学管理制度改革的重要组成部分，也是高等学校教育体制改革进程中难度较大的环节之一，因为它直接涉及广大教职工的切身利益，涉及教师队伍的稳定和学校的稳定发展。西部高校人事分配制度改革更要不断适应新形势，积极应对挑战，根据自己的特点和优势，不断进行制度完善和方法创新。近年来，高等学校人事分配制度改革逐渐得到深入，教师的工资待遇已经发生了很大变化，逐步打破了传统的“平均主义”和“大锅饭”制度，引入了竞争激励机制和工作绩效评价体系，使职工个人的工资待遇和本人的职务、职称、工作业绩挂钩，极大地调动了教职员工工作的积极性和创造性，收到了良好效果。高等学校人事分配制度的改革是一个长期的、艰巨的任务，需要我们依据变化的形势不断进行改革和完善，与时俱进。高等学校的薪酬制度，一些方面仍然沿用计划经济的模式，仍然存在许多问题和弊端。目前，高等学校人事分配制度改革的主要任务是要完成职工的工资改革，将教职工的工资待遇与他们的岗位职责、工作能力、工作业绩联系起来，建立行之有效的人事分配与工作绩效有机结合的评价体系，使二者相互影响、相互促进，不断得到完善。

一、目前高等学校人事分配制度存在的问题

（一）人事分配制度改革相对滞后

高等学校教育教学改革在不断进行和深化，人事分配制度也在不断改革和完善，但是，与教育理念和教学方法改革相比较，人事分配制度改革相对滞后。虽然目前高等学校教职工的收入分配也打破了传统的计划经济运行方式，制订和建立了相关的分配制度，但是，目前的人事分配制度不能真正体现动态管理，不能真正体现工作绩效、贡献大小与收入多少之间的公平及优劳优酬，职称职务占的份额相对较大，广大教职工的收入水平相对较低等，尤其是对于青年教师，其岗位津贴的激励作用很有限，优秀专业人才的收入待遇仍然比较低。人事分配制度中一些问题和矛盾非常明显和突出，一些深层次的矛盾和问题亟待解决。出现这种问题当然是由于人事分配制度改革的难度较大，问题比较多，情况比较复杂，人事分配制度改革没有完全跟上高校教育体制改革的步伐，其改革相对滞后，理念和观念落后，“平均主义”、“大锅饭”思想严重，对教职工工作业绩评价体系不完善等方面的原因造成的。因此，高等学校人事分配制度改革的紧要任务是建立一种能够真正体现人才价值、岗位职责价值和工作绩效价值的人事分配管理制度与工作业绩评价体系有机结合的动态管理体制。

（二）传统观念和思想的束缚

现今，高等学校人事分配制度中计划经济体制下的“大锅饭思想”和“平均主义”仍然有很大程度的体现，管理观念和管理思想仍然不同程度地受到传统观念和思想的束缚。思想不解放，观念不更新，就难免在人事分配制度改革中束缚手脚，瞻前顾后，妨碍改革进度。因此，高等学校人事分配制度改革的首要任务就是要打破传统观念的束缚，解放思想，更新观念，彻底冲破平均主义和“大锅饭”思想的束缚，真正确立高等学校按岗位职责完成情况、贡献大小、工作业绩大小等进行收入分配，进一步强化按劳分配的原则。学习和借鉴国际名校的经验和做法，彻底打破传统观念的束缚，使管理者具备全新的思想和观念，进一步深化高等学校人事分配制度的改革。

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十年来,全省法院按照中央关于推进司法改革的要求和最高法院“一五”、“二五”改革纲要的部署,突出内部管理体制创新,积极推进各项工作机制改革,以科学、公正、高效为价值取向的法院机构设置日趋合理,审判组织体系日益完善,审判监督管理运行机制日趋优化,符合司法规律要求的审判方式基本确立,法院人事管理制度新框架逐步形成,法院队伍司法能力水平显著提升,司法环境和条件不断改善,基层基础工作进一步强化,全省法院在总体上形成了基本适应建设中国特色社会主义事业需要的审判体系。司法改革之所以取得成功,关键在于我们在推进改革的过程中始终坚持党的领导,坚持接受人大监督,坚持“公正司法、一心为民”指导方针,坚持以正确的理论为指导,坚持继承与借鉴相结合,坚持依法和自上而下改革。

人民法院司法改革是我国社会主义司法制度的自我完善与发展,是政治体制改革的重要组成部分,与经济体制改革和社会管理体制改革休戚相关,与社会主义民主法制建设同步合拍。全省法院要深入贯彻落实党的十七大精神,从建设经济建设、政治建设、文化建设和社会建设四位一体的中国特色社会主义事业总体布局提供有力保障的战略高度,充分认识新形势下深化人民法院司法改革的重要意义,进一步增强深化人民法院司法改革的责任感和使命感,充分发挥司法作为解决社会矛盾最终途径的作用,全力维护社会稳定,依法保障人民群众合法权益,努力实现公平与正义。

党的十七大把建设公正高效权威的社会主义司法制度作为实施依法治国基本方略、加快建设社会主义法治国家的重要措施和目标,这也为人民法院司法改革明确了总体目标,指明了前进方向。公正是社会主义司法制度的本质特征,高效是社会主义司法制度的内在要求,权威是社会主义司法制度实现公正高效的重要保证。全省法院要根据十七大提出的司法体制改革任务,围绕建设公正高效权威的社会主义司法制度,认真总结和巩固以往的改革成果,深入分析影响公正高效权威的困难和问题,研究制定今后一个时期的改革方案,特别要在“深化”和“优化”上下功夫,解决影响司法公正高效权威的体制机制,建立和完善确保公正高效权威的审判制度和工作机制,依法履行宪法和法律赋予的神圣职责,以司法公正树立司法权威,以司法高效体现司法公正,以司法权威保障司法公正。

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近几年来,实践方面的司法改革的公众参与已经有了许多重要举措,对其研究大多关注具体制度,本文是对司法改革的公众参与这一问题的基础性考察,也是理论上的初步探讨。长期的司法改革,不管政策草拟,实施和评估,所有主角由司法机关主导。最高法院和最高检察院可让各级法院、检察院提出具体意见,在大框架不变之下,各级法院、检察院就改革进行部分的零敲碎打,上下齐动、内外呼应,各级法院争先恐后、各种举措层出不穷,改革的冲动和激情高昂,改革的热量和潜能不断释放。出自法院的主动、并在社会上造成有影响的改革/亮点0颇多,诸如庭审电视直播、主审法官制度、一步到庭当庭宣判、证据开示制度、举证期限制度、统一司法考试、穿法袍敲法槌、裁判文书附/法官后语0、小额案件简易审判、设立执行局实行执行工作/垂直领导0、推行债权凭证制度、设立法官助理、单列书记员序列、建立组合新颖的审判机制,等等,一下子还真难以穷尽。应该说,正是这些改革中的星星点点,才构成了中国司法改革的如火如荼。但是,司法是为公众而存在的,因此一切的司法作为,都应以公众的立场来思考。我国当代的司法改革并不是没有进步,而是司法改革一直没有办法深入公众的内心,这是因为没有公众的适当参与;改革的主体以司法机关(法院和检察院)为主,若司法改革不给公众机会参与,产生的后果就是许多改革的结果使普通民众感到困惑不解(公众参与司法和公众参与司法改革不是同一个问题,公众参与司法是指公众参与司法活动,比如人民陪审原制度就是公众参与司法的具体体现。公众参与司法改革是指公众参与司法制度的制定。本文讨论的只是公众参与司法改革这方面内容)同时,我们的改革措施的成本又会很大。因此,加强公众参与司法改革是司法改革对社会资源的有效利用,也是衡量一个国家是否存在有效法治的重要标志。无疑,在今日司法改革过程中,公众和传媒对司法改革的关注及不时激起的热烈的讨论本身就昭示着我国司法的重大进步,是极需予以肯定与鼓励的。

一、公众参与司法改革是民主的应有内容,也是司法活动具有公信力的保证

司法的民主性是指司法应充分体现人民的意志和利益,司法活动应体现民主性,并应受到人民的有效监督。司法的民主性是司法的本质所在,它要求司法审判人员应当以对人民高度负责的精神,主持正义、维护公正、清正廉洁、秉公执法,并且要自觉接受人民的监督。司法是纠纷解决的权威,权利救济的终极。对于公民来说司法对于自己的生活有着巨大的影响,甚至在特定情况下,他能决定我们生活以及生命。也就是说,司法对于我们的公众太重要了。与此同时,由于司法的特殊属性要求司法活动必须保持高度的独立性,不断有古今中外的法学家指出司法独立对于司法公正的重要性,法学家们往往认为/离开了独立性,公正性就失去了保障,就无从谈起0。司法活动就必须是由特定的主体来控制,最大限度的排除外界对司法活动的干涉,其中就包括一般民众对司法活动的干预。¹这样就形成这样的状况:司法与公众的关系十分密切,但是司法活动又必须保持独立,排除公众的干涉。那么基于这样的关系,公众是否就会产生一种对司法不信任的心理?公众自然会觉得在/独立0的司法面前是被控制的、司法对自己的权利保护是不可预见的,自己就没有影响司法活动的途径(在自己的正当权利被司法活动侵害时)。那么如何解决司法独立和公众对司法活动不信任心理之间的矛盾哪?我不否认司法独立的必要性,但是我们也要考虑到公众的心理感受,要给公众一个参与司法活动的途径。在现有的制度设计中,公众参与司法是有法律保障的,无论是人民陪审员制度,还是近年来的人民监督员制度,公众参与司法已经越来越制度化。然而,由于对于司法的/司法独立0的本质要求,公众参与司法有是必须谨慎对待的,不能过分扩张公众对司法活动的干涉。那么司法是否真就成了必须是民主的/真空地带0了吗?对于关乎公众重大关系的司法是否就没有公众充分参与的机会?其实,司法活动只是发挥作用的最后环节,在司法活动产生结果之前由于制度设计以及各种法治因素的作用司法活动的最终结果可能早已经被决定了。这正如苏力教授所指出的那样,当代社会司法已经变成了一台自动售货机,当我们把我们的请求输入售货机时,生产出来的产品往往是固定的,之所以会出现这样的状况,我觉得因为我们的机器是经过精密设计的,而机器是以按部就班的、统一的标准来生产。这样,在我们想要一个好的产品时,生产过程其实不重要了,决定产品好坏的因素是我们的机器。在司法活动中,决定自动售货机生产产品好坏的关键因素自然是这台售货机了,这台机子就是我们的司法制度的设计了。我们设计什么样的/机子0就会生产什么样的产品。公众要对司法形成正常的或者是说好的心理认识,其实参与司法改革是最为有效的途径。经过上文的分析所出的结论已经说明了,司法制度的设计对司法活动才取决定性的作用。公众参与司法改革决定司法制度的设计,这样做才是从根本上对公众权利的最好保障,并且不会影响司法独立。只要让公众有效参与司法改革的活动中去,公众选择自己认为能够最大限度的保护自己权利的司法制度,那么当公众自己在面对这样的司法制度决定自己利益的时候,无论结果如何,他们自己心理也应该是对结果会接受的。因为制度是由公众参与制定的产生那样的结果是制度选择的必然,所以公众对结果是很放心的,从心理上来说他们比较对结果的预期也会更客观些。假如公众对司法有这样的心理的话,困扰我们司法活动的许多问题不就很好解决了吗?例如,证人出庭率低问题,执行难问题等等。

二、公众参与司法改革也是减少司法改革成本的必然选择

当前我们的司法改革往往是变革者自己的事,公众没有机会对司法改革的一些举措提出意见,而只从媒体上被动地接受一个通过和实施的结果。这样就会产生许多弊病,其一,正是由于司法改革只是由司法机关自己在/导演0,因此没有统一的部署和指挥,往往出现相互矛盾的情况。这样的司法改革在施行过程中会带来巨大的资源浪费,由于各个机关相互掣肘,本来是为了提高司法效率的改革举措,结果是大大的影响了司法效率。其二,在各个司法机关实施各自制定的司法改革方案时,由于是闭门造车的/产品0没有经过很好的调查研究和论证,在推行后就会带来具体实施上的困难。其三,我们的司法改革最大的特点就是学习国外的先进司法制度,改革者们很习惯直接将外国的司法制度经过稍微的改造直接的引进过来。但是制度的形成是一项复杂的过程,在推行移植而来的新制度时,如不将其由公众来进行评判和适当的改造,往往会导致严重的/水土不服0现象。这样的例子很多,比如我们最高法院制定的证据规则,现实生活中能够被真正运用的机会很少,尤其是在中国这样大的一个国家,发展水平极不平等的情况下,要制定一些改革措施一定要兼顾各方面的情况。由于司法机关单方面进行司法改革会出现上述的问题,因此必须寻找到解决问题的办法。让公众参与司法改革就是一项很好的解决司法制度适应性的措施。公众是广泛地生活在我们的制度之下的最直接接触者,他们对一项制度的灵敏度是非常强的,深厚的生活经验是他们很容易去判断一项制度是否适合,是否有利于它的运行。在我们的司法改革举措出来之前广泛的听取公众的意见,如果我们的改革决策者们能够有机会听到公众对一项司法改革措施提出的建议的话,我们的改革者就有了更多的信息来作制度设计的决定。这样的司法改革举措因为有了公众的参与,它的实用性会更强些,实施的成本会更小些。

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一、中国语境下“司法民主”的意蕴

基于政治正当性与权力合法性的角度，如何妥恰地理解这样一个关涉当下中国司法理想或者改革方向的概念呢?其实“概念是语境的真实重构”①。这意味着要对“司法民主”予以妥恰的理解，就必须要将其放置到这一命题产生的语境之中来展开分析。也就是说，作为一个相对严谨的学术范畴，“司法民主”并不是“司法”与“民主”这两个概念意涵的简单叠加，也不是从“民主”来看司法，更不是从“司法”中找民主，而是既要在“司法”与“民主”这两个较为宏大的语境或者它们的上位概念及其相互的关联性中找到这两个范畴间的交叠与共识，而需要在有关“司法民主”与“司法职业化”之间的争论中去把握司法民主的社会意涵。这是其一。其二，对于司法民主的理解还要将其放置在与其相关(邻)范畴的关系之中去把握，也即要在“司法民主化”与“司法大众化”、“司法的群众路线”的关系中去把握司法民主的逻辑要义。其三，有关司法民主意涵的理解，还需要放置于建构其概念与理论的、特定的社会—情境系统之中来展开。唯有通过此，才能够逐渐清晰起司法民主这一概念的边界与所指，才能够准确触摸司法民主的真正意涵。就“司法”与“民主”这两个范畴本身而言，它们其实都是含义丰富的“多义词”而且关系也极为复杂的———它们既可能是悖离的，也可能是共生互动的。因为，如果把“民主”界定为民意或者多数人的权力及其统治的话，那么作为一种专业化的活动，司法不仅与民主存有本质性的差别，而且对于同一问题两者往往得出截然不同的评估结果;②而如果把司法的主要任务界定为通过确立每个人的基本权利进而为自由的实现提供制度化保障的话，那么这与“权力多数决”的民主多少也存在某种程度的不和谐;③同样正是基于此，它们在制度层面上最为尖锐的对抗就主要体现在“反民主”的司法审查制度之中。④而相反，如果我们对“民主”稍加进行改造，那么不仅司法吸纳民意有助于强化司法裁判的可接受性，而且作为社会正义的最后一道防线的司法也有利于防止“多数人权力”的滥用进而达致真正的民主，以及更重要的，当“法官运用‘宪法时刻’所采纳的原则来废除日常政治的立法产品时，司法审查并非不民主;相反，他们是在忠于一种更深刻的民主概念，关注了一种在公共辩论和真诚思考的历程中经过检验并精制了的民众意愿。”⑤这意味着“司法”与“民主”的关系如何，关键在于我们究竟在何种层面上来展开这两者间的意义关联。很显然，我们既不能用早期的民主理论来观察现代意义上的司法，也不能用现代的民主理论来反观早期社会里的司法活动;而应当在同一语境系统和意义体系之中来展开有关“司法”与“民主”关系问题的讨论，努力寻找到这两者之间的重叠与共识，进而在此基础上建构“司法民主”的概念内涵。同时，这也意味着对于“司法民主”这样一个由“司法”和“民主”两个范畴互释互构起来的开放式命题，我们不能对其做某种单一性的理解，而需要从法律和政治的双重视野出发来对其展开描述。换言之，我们不能仅仅只是在法律层面上、从合法性的角度来展开有关“司法”与“民主”关系的论证，因为司法从本质上来说确实不应当过多地吸纳或者采取民主的规则与要求;而应当从政治的层面、从政治正当性与权力合法性的角度来看“司法”与“民主”的关系问题，要意识到不仅司法本身属于政治活动的一个有机部分，而且司法权是政治权力的有机组成部分，进而看到政治正当性与权力合法性对司法/司法权的正当性与合法性的夯实与稳固所能够发挥的作用。更重要的是，也正是在这种政治—权力的视域中，我们看到不仅司法从本质上来说是一种公共权力的运作活动，而且民主也是公共生活里的基本准则;因而“司法民主”这一范畴的建构其实也就意味着，它所要回答的核心问题是:在司法权运作的过程中，我们如何将这种公共权力运作地更符合公共生活的基本要求?而就“司法民主化”与“司法职业化”之间的争论而言，这无疑是一起持续多年的法律事件。特别是近些年来，伴随着司法改革的深入进行，虽然人民司法的事业确实获得了长足的发展，但“人民群众日益增长的司法需求与人民司法供给相对不足之间的矛盾”却越发地严重，进而导致“司法越改革、受到的质疑越大”这样的尴尬局面的出现，①从而促使人们不断反思“司法职业化”改革的效果与道路。不仅如此，在日常的司法实践中，当下中国的法官却往往会违背有关司法职业化的严格要求进行“辨法析理”和“能动司法”———他们不仅依法调解，而且循情理裁判;不仅在法律制度和体制内进行权衡，也积极寻求外部的支持与配合。

然而他们这种“反司法”的司法行为却不仅很好地统一起了“法律效果、社会效果和政治效果”，而且也达致“案结事了人和”，最终也得到了社会的理解与认同。很显然，这两者司法方式的反差促使人们从司法的效果出发来反思“司法职业化”与“司法民主化”的关系:在处理当下中国社会里的纠纷上，“职业化”与“民主化”的司法方式哪种更有效?以及在纠纷处理的过程中，法官究竟应该多主动多亲民才能既体现“人民的司法为人民”，又保持其客观中立消极的法律形象?当事人以及社会大众如何“参与”司法才真正体现司法民主，体现司法对“民意”的重视?由此而蔓延开来的话题争论便是:当下中国的司法及其改革究竟是走大众化的路子，还是坚持职业化/专业化的方式来改革?②客观来说，“司法民主化”与“司法职业化”之间的关系是极为复杂的，有关它们的讨论也并不只是要在这两者之间争出个孰是孰非，而更多是为我们提供了一个重新慎思中国司法改革之路、尤其是改革的方向这一根本性问题的机会。我们要意识到，伴随着这种讨论的深入，当下中国司法的制度建构与实践其实将面临着一个范式的转型问题。③换言之，尽管“司法民主化”与“司法职业化”这两个概念的着手处以及理论的侧重点各不相同，但在有关这两者的争论背后，其实隐含着一个共同的前提性假设或者说两者所要解决的是同一个问题，即:如何在有效地解决社会纠纷的同时树立起当下中国司法的权威?是通过司法的民主化模式，还是走司法职业化道路?这显然不是一个简单的、非此即彼的选择题，而是一个庞大的命题，一个极为复杂的现实问题和政治操作。而如果对这一问题再做进一步追问的话，那么我们更能清楚地看到，在建构当下中国司法权威的问题上，司法民主化道路与司法职业化模式之间的关系如何?它们是排他性的，还是兼容性的?以及是否存在着第三条道路?而进一步，如果再联系到“司法民主化”与“司法大众化”之间的关系，那么问题就会进一步复杂起来。因为在很长一段时间，人们都笼统地把“司法民主化”等同于“司法大众化”;而这种下意识的概念等同所勾连起来的，不仅是革命根据地时期的司法传统，④也是“司法大众化的本质就是司法民主”⑤、“司法民主就是司法的群众路线”等这类有关民主与司法关系的简约化命题。这显然不仅强化了“司法民主化”在当下中国的历史正当性，而且有关它的现实的政治合法性问题也得到论证。而这又使得我们在处理“司法民主化”与“司法职业化”的关系时，因前者具有“政治正确”而拥有了压制和否定后者的巨大力量。而这其实也就意味着，虽然我们可能会意识到在处理“司法大众化”与“司法民主化”这两个命题时的这种跨越不同历史时空的意义勾连与命题倒置是存在问题的，但这至少表明，不仅“司法民主化”并不等同于“司法大众化”，而且在“司法民主化”也不具有完全支配“司法职业化”的力量;有关司法民主化与司法大众化、司法职业化之间的关系需要认真对待和重新清理。由上述，我们看到，有关“司法民主”的概念建构是件极为复杂的事情。虽然在有关“司法”与“民主”、“司法职业化”与“司法民主化”、“司法民主化”与“司法大众化”这三对范畴之间的关系的简单梳理中，已大致获得了“司法民主”这一命题的问题指向。但这还不够，欲进一步清晰地限定有关“司法民主”的内涵界定与问题讨论，还必须要进一步将这种问题指向和概念本身联系到“司法民主”这一命题提出的社会情境，亦即，新时期新阶段重提“司法民主”的背景是当下中国司法的职业化改革虽然进行了很多年，但与职业化改革启动之时所承诺的结果以及与社会大众的期望都相差甚远，正如最高人民法院副院长沈德咏所指出的一样，“司法与人民渐行渐远，虽然我们付出了艰辛的努力，但司法的行为及其结果却往往得不到社会的理解和认同。这一现象不能不引起我们的高度重视和深刻反思。这也就是我们关注和研究司法大众化化的原因所在。司法大众化的本质上就是司法民主。”①而这其实也就意味着，可以把有关“司法民主”的讨论限定在以下问题域之中，即“如何发挥司法民主的应有功能，在推动当下中国司法权威建设的同时，促使当下中国的司法更好地服务于其所面对的社会，以便于司法在为民的同时也获得社会大众的尊重，进而帮助我们‘找到一种更具德性、更有品格、更有尊严也更令人满意的美好生活’”②。这既是当下中国司法民主命题的理论使命，也是司法民主问题的根本指向。

二、中国语境下司法民主命题的基本立场

由上文可以看到，从政治正当性与权力合法性的角度出发，可以发现，“司法民主”在当下中国司法场域中的出场，就是围绕着如何最大限度地“发挥司法民主的应有功能，在推动当下中国司法权威建设的同时”，寻求司法如何“更好地服务于其所面对的社会”，如何“找到一种更具德性、更有品格、更有尊严也更令人满意的美好生活”的这一中心任务来展开的。但是，考虑到司法民主问题所可能牵扯到的问题的庞繁与复杂，为了有效地展开有关司法民主的讨论，确保有关“司法民主”讨论的有效展开，确证所需要的司法民主的内涵，还必须要清楚司法民主问题以及该命题研究的基本立场。否则的话，不仅讨论会蔓延开来，离题千里，由此而阐发的理论也会缺乏针对性，隔靴搔痒。这些基本立场包括两方面内容。首先就是坚持司法的职业化改革。客观地说，“司法民主”在当下中国司法改革中的再次出现，很大程度上确实是针对“职业化”的司法及其改革的，并且很多人也的确是期望通过对“司法民主”的强调来矫正、甚至否定司法的职业化改革方向与进程。但实际上，尽管人们把当下中国司法的问题归到司法的职业化及其改革上，认为是职业化的方向出了问题;也尽管这种看法多少有些笼统，然而又有其一定的合理性，不可否认，当前中国的司法改革的确遇到了很多问题，而一些问题也确实与职业化的改革相关联。但即便如此，仍然必须清醒地认识到，这些问题与司法的职业化改革的关联性很多其实都不是直接的而是间接的;同时也必须要清晰地认识到，法律职业化的确是现代司法发展一个不可逆转的潮流。③因此，当反思当下中国司法及其改革时，不能把问题简单化、情绪化地都归结到职业化之上，必须要意识到这些问题是真的由于职业化的改革所直接导致的，还是职业化改革进行的程度不够?与此同时，在坚持走司法改革的职业化道路并由此出发来反观当下中国的司法改革时，还必须要意识到，中国司法是否具备了走职业化的条件?以及如何来夯实中国司法职业化改革所需的社会条件?毋庸置疑，司法民主化确实是司法发展研究的一个重要主题。例如，早期的发展理论往往将司法发展等同于司法民主化;也即把司法的发展看成是一个不断接近、最终达到司法民主化的渐进过程。但是随着研究的深入，特别是来自现代司法改革的现实实践与司法发展的经验，后期的发展理论家已经开始了对过去的、那种把司法民主化看成是司法发展的唯一方向的做法进行修正，认为民主化只是司法发展众多面向之一。④这种转变对于当下中国的司法发展显然意味着，我们在推进司法民主理论创新与制度实践的研究时，必须要时刻警惕，既不能将司法民主这一理念无限制地扩大，甚至是泛化、极端化，也不能将司法发展彻底地推向司法民主化这一价值的单一极点。恰恰相反，我们既需要时刻注意，司法民主理论的优势与长处，也要清醒地看到其劣势或者限度。这其实也就意味着，我们既不能以司法职业化来否定和压制司法的民主化及其发展，也不能以司法民主化来否定和压制司法的职业化及其发展。因为这两种做法的本质，其实都是从一个极端走向另一个极端。一旦认识到了这一点，我们显然就可以看到这一立场与国内有些人所提出的、希望通过向“马锡五审判方式”学习来重新回到过去“大众化司法”的道路上的看法是不同的。

客观来说，当前司法改革中对于“司法大众化”这一观念的倡导，或者提倡司法走“群众路线”，无论是从理论还是从经验的角度来看，固然都没有错。但是，如果在提倡司法大众化时，否定司法职业化，人为地忽视司法职业化的优势，忽略司法大众化所隐藏的弊端，只看到司法大众化在司法为民、便民上的长处，那么原本开放的有关司法大众化的讨论也就走向了封闭，甚至很可能会异化成一股压制性的力量，进而不仅使得司法大众化的理论进一步的封闭，而且还可能演化成一种理论的集权或者话语的霸权，①结果导致对司法职业化的绝对排斥或者完全否定。进一步，当前中国司法发展过程中所出现的问题，客观来说不仅有方向性的问题，更多地其实仍然是在具体实施、操作过程中所出现的问题。换言之，不是“主体建筑的质量问题”，更多的其实是配套性的服务措施或者辅的相关制度没有跟上。②这样，面对当下中国的司法，简单地将其问题都统统归结为“司法坚持职业化改革而没有走群众路线”，没有推行大众化司法。这显然不仅是对现代司法发展规律的望文生义，也是对当下中国现实的司法国情一知半解，因而都是想当然的结果。而这其实也就意味着，如果不进行在地化的创造性转换而仍然想通过延续“马锡五审判方式”来解决当前的问题，如果完全排斥职业化的司法模式而只是依赖“司法民主化”的司法方式来解决当下中国司法所面对的问题，那么其效果显然不会理想。相反，必须要认识到，拥有专业化的法官群体，有职业化的司法程式，有强烈的政治责任感和社会责任意识的司法立场，有透明的司法过程，有开放的司法态度，有便民、利民的司法通道，这些都是保障司法顺利运作不可或缺的基本因素。因此务实一点，在讨论司法民主化的问题时，必须要始终坚持司法职业化的改革方向，才能确保我们的讨论不偏离司法的普遍规律。其次，必须承认“司法民主”展开讨论的前提是法治的背景。当然，承认法治(ruleoflaw－法律主治)，而不是法制(rulebylaw－依法而治)，更不是“政治/制”，作为“司法民主”命题讨论展开的基础，这既是一个语境限定的问题，同样也是一个方向抉择或者目标定位的问题。而这其实意味着，尽管就目前的现实而言，无论是在“法治”的论题上还是在“司法民主”的命题上，当下中国的问题还很多;但“问题”的存在并不能就此轻易否定方向或者目标的错误。相反，不仅这些问题的解决是可以慢慢推进的———也就是说，它们更多地只是一个时间的问题，而且这些问题的存在恰恰也反映了我们仍需要进一步深入推行“法治”。③因而这其实也就意味着在对待“法治”的态度上，一方面仍然必须要坚定不移地深入推进法治中国建设，另一方面在制定相应的措施与制度时，也不能着急，更不能随便，要谨慎。当然，这对于有关司法民主的问题讨论而言其实也就意味着，“法治”这一方向或者目标同样也是其在推进理论与深入实践的过程中必须要牢记的。因为走错了方向，司法民主不仅会走到其理论的反面上，而且人民也往往容易被错误的方向所误导，进而无法客观冷静地看到司法民主。④一旦将“法治”作为有关司法民主理论讨论的前提与发展的目标，那么就必须要认识到，不仅司法民主是在坚持法治之下所进行的事业，对于它的任何理论言说和实践也就必须要符合法治的基本原则，而不能违背法治的精神与要求;而且司法民主的理论创新与制度实践同时也是要有利于推动法治中国建设的，甚至在可能的情况下还要能更有效地推动中国法治的发展。而这其实也就意味着，在推进司法民主的理论研究时，一方面要在法治中国的语境中来推演司法民主的理论，既不能脱离其语境，也不能变更其语境;另一方面也要符合法治中国未来发展的基本要求，要有助于对法治中国更好的理解或者把握。因此在具体化司法民主的制度实践时，既要注意其制度安排的现实基础或者国情条件，也要关注其制度设计的可行性，更要留出制度发展的适当空间。正是基于上述的两个基本立场以及同时将“司法”限定在人民法院的范围内，这其实意味着新时期的司法民主其主要的任务或者追求的目标就是要推动公正、高效、权威的司法在中国的全面建立，以便通过此来推动法治中国的建设与实现。而要有效地推动当下中国司法权威的建立，司法民主也就必须要与司法职业化形成必要且恰当的分工，以便能够在这一共同的任务中予以相互地配合、相互地合作。因而，对于新时期的司法民主建设而言，在具体的司法实践中，就是必须要在推进司法权威与法治中国建设以及在坚持司法职业化改革的前提下，尽可能地确保社会大众能够理性、有效、适度地参与司法，以便于司法能够在便利司法为民、服务社会大众的同时，获得社会大众的普遍认可与至上尊重。那么，基于这样立场，当下中国的司法民主应该具备哪些内容呢?

三、中国语境下司法民主的建构内容

基于政治正当性与权力合法性的角度检视新时期人民司法的实践，可以看到，不仅当前有关司法民主的定义更侧重于与“政治民主”的关联而缺少对法律/司法的应有关照，而且对于“民主”的不同界定导致有关司法民主的认识多元。除此之外，虽然“政治民主”语义里的“人民”概念与“人民司法”中的“人民”概念确实容易联系起来，但如果要将“人民”之“人民”、政治民主中之“人民”与人民司法的“人民”相等同起来，那么很显然，这种简单化的处理方法无疑使原本简单的问题复杂了起来。然而，客观地说，司法民主不仅内涵极为丰富，而且构成要素和评价标准也极为复杂，在当下中国司法场域中，“司法民主”并不仅仅只是一种“手段”，或者一整套的制度措施和方式方法，而与此同时也会是一种“理念”，或者甚至是一种“价值”乃至“意识形态”，引领着我们的司法发展。换言之，在笔者看来，在当下中国，司法民主的建构应当是两个层面上的:首先是意味着司法的开放与参与;其次是这种开放与参与的程序性和适度性。具体来看:第一，司法的开放性。司法的开放性意味着司法的整个过程都应当尽可能地透明。当然，这里的开放或者透明，不仅仅意味着司法审判的公开，同时也要求法官在司法过程中要尽可能地做到“辨法析理”，充分论证司法的过程以及裁判的结果都是一个法律主宰着的过程而不是一个由法官所主宰的过程。因而司法审判的公开，不仅仅包括司法审判过程的公开与司法程序的公开，也包括司法审判主体的公开以及审判结果的公开。与此同时，法官裁判活动的公开，在这里，则不仅要求法官对案件事实的认定和法律规范的发现应当尽可能的释明，也要求法官持有一个开放的心态，要勇于承认可能出现的认识错误或者积极修正以往的各种认识。第二，司法的参与性。司法的开放性是司法参与性的前提。因为，对于当下中国而言，司法开放的核心乃是为了提高社会成员对于司法活动的参与度。当然在这里，需要提醒注意的是，司法的参与性，又不仅仅只是包括当事人参与诉讼活动，还应当包括其他社会大众参与司法活动。换言之，提高诉讼当事人对于司法的参与固然重要，但是后者，提高社会大众对于司法的参与，也同样的重要。因为他们不仅仅是司法制度的潜在当事人，因而是司法制度及其实践的利益相关者;而且也是司法制度实践社会评价的有机组成部分，他们对于司法制度实践的认同能够促进司法权威的建立。当然，社会大众对于司法活动的参与，既包括参加庭审旁听，也包括以他们为名义、以社会公共媒介为载体的社会舆论;也即“民意”。如果我们把视野再放的宽一些，那么所谓的“参与”，其实又不仅仅只是包括“人”的参与，也应当包括“制度”的参与。换言之，现代司法不仅要便利化当事人和其他社会大众参与其中，而且也要改革其机制，开放其制度措施，以便新的做法和革新能够在其中得以顺利的开展。这其实也就意味着，当下中国的司法，应当包容各地根据自身情况所作出的各种改革的尝试，要给予这些制度以尝试或者改革所必须要的空间和时间，要以改革的效果来衡量制度变革恰当与否的标准，而不是一味地以是否符合既有的意识形态或者价值准则为依归。当然，也正是考虑到便利于“制度”的参与，那么对于当下中国而言，无论是司法“制度”，还是其他制度，都应当吸纳社会大众的参与，以便达致“民主立法”。换言之，必须要意识到，不仅司法过程中主体参与不足是导致司法脱离社会的一个重要原因，同时司法改革的参与主体的缺失也是导致民众产生对司法的疏离感的一个重要原因。因为，自司法改革以来，我们所出台的几乎每项改革措施背后都是司法机构忙碌的身影，赞同或质疑的声音也大多数集中在法律职业者内部，似乎司法改革只是法律人自己的事。然而，在纷繁复杂的改革举措和喧闹的评论中可以发现，与这场改革有着更加广泛联系和切身利害关系的民众却被遗忘了，他们的呼声、期待和利益往往被边缘化而忽略不计了。

“人民大众成了司法改革的旁观者，对司法制度和司法改革产生陌生感和疏离感也就成了不足为奇的事情了。”①没有得到大众关注与认可的改革，相应的也就不会有良好的社会效果，注定只是一小部分人的“孤芳自赏”罢了。因此，对于当下中国的司法改革而言，应当吸纳社会民众的参与，以便于他们将自己的主张或者利益关切直接表达在制度的设计与安排中，从而在“源头”上就强化司法制度与社会民众的关联性。第三，开放与参与的程序性。的确，如何将“社会大众对于个案的舆论”与“作为法律的民意”建立起关联来，如何将“常识、常情、常理”作为法律裁判过程中的“情理法”，这其中显然并不是将它们直接照搬进司法，而是需要一定的程序来予以转换。因而，这其实也就意味着，尽管司法民主意味着司法的开放性与参与性，但是这种开放和参与同样也是需要一定的程序的。同样，司法的开放性也要遵循相应的程序。这些程序的运用，一方面能够保证司法的渐次开放，进而有利于保障诉讼双方当事人的各种诉讼权利以及维护他们的诉讼平衡，从而确保诉讼的顺利进行;另一方面也有利于社会大众更加理性地参与司法，而不构成对于司法的“”。因而客观来说，对于当下中国的司法改革，一方面既要增强司法的开放性与参与性改革力度;另一方面，也要加快建立健全相应的程序规范，以便于能够形成完善的、规范司法开放的程序以及参与司法的规则。②第四，开放与参与的适度性。开放与参与的程序性，实际上也就意味着开放与参与的适度性。换言之，无论是就司法的开放而言，还是就司法的参与而言，都不是无限制的，而是有一定的限制的。比如，司法的开放性中的审判公开而言，并不是所有案件的审理都应当公开的，也不是所有的过程都必须要对当事人或者社会大众公开的。一些案件，比如涉及隐私或者商业秘密的案件，就可以选择不公开;以及，比如合议庭对于案件的合议，则同样也是可以选择不开放的。而就“参与”而言，同样也必须要遵循适度地原则;不能“越界”行使，也不能“越权”行使。当然，对于司法民主，特别是如何开放司法的过程问题，一定要从程序和主体两个层面来加以控制。也就是说，开放与参与的适度性，可以从“程序”和“主体”这两个方面来实现。这样，从司法民主化的基本内涵出发并联系到司法职业化的基本要求，在当下中国的具体司法实践中，既必须要坚持司法过程之中的“依法司法”与“适度参与”相统一，也必须要坚持司法过程中“必要的开放”与“合理的参与”相统一。换言之，一方面必须要将司法开放出来，以便于提高参与司法的便利性，扩大司法的参与性，增强司法的透明性，强化司法的中立性，夯实司法的公正性;另一方面，也要坚持司法的法治原则，依法司法，还要坚持司法的程序性与规则性，遵循司法的规律性，秉持司法的责任原则，通过程序的开放，理性、适度地参与司法活动。只有这两方面的工作都做好了，而且也只有把这两方面的工作统一起来，才能统合其双方工作共同的着力点，以便形成合力，更要平衡好双方工作各自不同的侧重点，以便形成合作，才能确保司法民主意涵的真正落实，最终推动司法权威的建成。

篇6

检察官 办案责任制 改革

近年来，各地检察机关围绕落实检察官办案责任制进行了一系列有益探索，相继推出了主任、主办检察官等制度。最近，高检院又制定下发了《检察官办案责任制改革试点方案》，就建立以主任检察官制度为主要内容的检察官办案责任制提出了明确要求。笔者认为，检察官办案责任制的改革是当前司法改革和检察改革的重要内容。深化这一改革，要进一步正确把握改革的原则和基本思路，采取有效措施积极稳妥地推进。

一、检察官办案责任制改革的原则与构想

目前检察机关办案机制存在的主要问题，是各种职权行使均采取单一的办案方式，在司法职权方面没有充分依照司法规律采取合理的办案模式，司法效率不高，司法责任不明，检察官职业素质和职业保障尚不适应形势需要。要建立科学合理，高效率的检察官办案机制，必须深入研究检察工作的客观规律和工作特点，恪守宪法和法律确定的检察机关的领导体制，依照不同检察职权的运行特点设计不同的办案机制和工作制度，才能建立职权配置合理、运行顺畅、公正高效的办案机制。

检察官办案责任制的改革是当前司法改革和检察改革的重要内容。深化这一改革，要进一步正确把握改革的原则和基本思路，采取有效措施积极稳妥地推进。

检察长有权领导和指挥检察院的各项工作，上级检察机关有权指导和纠正下级检察机关的工作。这是改革检察机关办案机制，建立科学的检察官办案责任制的首要前提。检察机关与审判机关、行政机关在权力配置和运行方面具有不同的特点，要按照检察机关组织和职权的特点设计检察机关的办案机制和工作制度。

实行检察官责任制或者主任检察官办案机制，对检察官的职业素质和职业保障提出了更高的要求。要培养选拔一大批合格的专业化、职业化的检察官队伍，能够依法公正独立地处理案件。检察机关的各项职权具有不同的性质和特点，侦查具有集中、高度组织化和协同作战的特点，职务犯罪案件的立案侦查，各项侦查措施和强制措施的决定和使用，都必须履行一定的审批手续，经检察长批准。经过检察长的授权，可以将大多数一般的刑事案件交由检察官独立审查和决定。同时，检察长和上级检察机关必须坚持“领导权力保留”，即对于重大、复杂和具有较大社会影响的案件，检察长随时有权领导、指挥和指令，发现检察官在办案中有重大疏漏或者徇私枉法等重大问题的，检察长有权及时纠正和监督。

二、检察权行使主体视域下的主诉制度及其发展

主诉检察官制度，也称主诉检察官办案责任制，是我国检察改革中为数不多的自下而上的、内生性工作机制创新成果之一。这项检察改革成果自产生至今的十余年中，始终没有进入主流司法改革乃至检察改革的视域，学界也没有持续关注，但其却始终顽强地、不断变换形式地存在和发展，在具体检察实践中充满生机地运行着。

我国司法制度的进一步发展和检察改革的深入有待基础理论研究的跟进和创新发展。其中，如何看待检察权的行使主体问题，是一个重要的检察基础理论问题，也是一个实践问题。主诉检察官制度及其发展在最根本的意义上指向了这个问题，换言之，检察权行使主体问题是这项工作制度形成和发展的理论与制度定位所在。检察官是功能意义上的内设机构，是内部组织体系的有机组成部分。检察一体以及现行法律关于检察权运行机制的规定与检察官相对独立性在理论上、法律上和实践中的相容性有待总结。作为检察权行使主体的一部分，如何看待检察官的相对独立性，是检察权运行中终将不能回避的问题，一如如今的实践所展现的。以检察权行使主体问题为理论基础和制度定位，是其科学发展的重要保障，这其中需要研究很多具体问题。

主诉检察官制度形成和发展的背景推动主要有三个方面，分别是1996年刑诉法对于公诉工作的挑战、2012年刑诉法对检察工作的新要求，以及中央新近对于防止冤错案件，加强司法官办案责任制建设的要求。其中，到底主诉检察官乃至如今的主办、主任检察官制度或者办案责任制，发展的源动力是什么。笔者认为，提高办案质量、提高公诉能力、办案效率，明晰办案责任等，固然都是建立和发展的动因，但究其根本，还是诉讼规律使然。十余年的发展表明，诉讼规律的要求是该制度的发展基点，只有这样认识和回归，其发展才基础牢固，前景明朗。

在司法改革中有个问题值得反思总结，就是改革思维中的制度建构情结，即过于注重和追求全面建构各种制度，忽视具体问题的深入落实。应该加强技术化思维和发展进路，避免过于注重制度建构而忽视对制度重点的把握和研究。尽管责任制、保障、选任等问题都十分重要，但是，其中最重要的问题之一是对权力配置的研究。对此不能形成清晰的共识，终将决定该制度的价值以及其能走多远。在确定检察官的职权界限和人员组合的时候，事权、对内对外关系、诉讼职能、案件类别等都在一定程度上有所影响，怎么认识这些问题，需要深入分析。

主诉检察官制度以及主办、主任检察官制度，固然涉及检察官管理、机构设置、责任制、去行政化等很多方面，但在这纷纭的制度与实践关涉中，与检察官法相衔接，与检察官的分类管理、检察官等级制度有机衔接是其核心的发展目标。唯其如此，这一制度的发展，才更符合检察权运行规律，符合检察官管理规律，符合去行政化的现实追求。

三、基于比较的视野看检察权配置与改革

就检察机关系统内部而言，一方面要保证主诉检察官办案的积极性和责任心，另一方面要保证检察长和检察委员会的领导，二者的关系如何进一步加以协调，成为我国检察权配置与改革的一个重要内容。我国的检察权制度必须与我国的整体监督体制及我国的政体相适应，具有中国特色；主任检察官制度的探索与试点，是克服主诉检察官制度存在的不足，不断创新，力求完善的一种表现，具有重要理论意义和实践价值。关于检察权的配置与改革问题，就西方国家检察权制度发展与建设看，各国均或多或少有一些改革举措。尽管改革进程不一，但从改革动态上来看，所遵循的基本规律有共同之处，对我国有一定的启示作用。

赋予检察官自由裁量权的同时，加大对自由裁量权行使的制约；除审判监督权外，普遍确认检察机关的一般法律监督权；强化检察机关的独立性，改革上命下从的行政管理体制；重视检察官保障制度的建设。需要协调处理好两对关系，即检法关系和警检关系。正确认识检法关系直接关系到检察权的配置。强化对审判机关的监督是司法改革的一个核心问题。从这一点上说，检察机关的监督不但不能弱化，更需要拓展和加强。警检关系问题是警检一体化，还是检察监督实质化问题。要深入关注并合理把握检察权独立行使过程中涉及的几个现实问题，诸如错案追究制对独立行使检察权的冲击、人大监督制度对独立行使检察权的影响以及检察机关现行经费保障体制对独立行使检察权的制约。

在体制、机制的建设以及检察权配置的改革方面，需要确立一个指导思想，必须能充分发挥检察机关作为专门法律监督机关的优势，扩大法律监督的范围，发挥其监督经常性、系统性和专业性的特点；必须实现检察机关法律监督法制化和制度化；加强监督不力的责任追究，做到权力义务相适应。这至少涉及检察机关现行领导体制、人事管理体制、经费保障体制、检察官制度保障机制以及检察权行使的监督制约机制等几方面问题。要有重点地选择几个可能的突破口，强化检察权配置。强化检察机关法律监督权是改革的必然趋势。就职权范围看，我国检察机关不享有一般法律监督权。在刑事诉讼中的职权是主要的，在民事和行政诉讼中享有十分有限的监督权。这显然不适应日益复杂的社会环境和社会本位的权力价值观的客观要求。需要强化检察权的功能，适当拓展检察机关的职权范围。

三、主办检察官办案责任制试点探索

为了加强检察机关组织体系和基本办案组织建设，健全完善执法办案工作机制，提高办案效率和执法公信力，在省内各个检察院开展试点工作。健全并落实执法办案考核、过错责任追究、办案责任终身负责等制度机制，强化检察官责任意识，解决办案不负责、把关不严格、追责不到位等问题，确保检察权严格依法运行。通过实现“权责利”相统一，使一线检察官成为相对独立的执法办案主体，建立以检察官为主体的执法办案模式和岗位管理模式。在坚持案件审批制度的前提下，减少办案审批中间层次，实行扁平化管理，从工作机制层面规范和优化办案审批程序。建立符合检察工作规律，职权明确、协作紧密、制约有力、运行高效的专业化办案组织。

建立由主办检察官与其他检察官、检察辅助人员组成的主办检察官办案组，由主办检察官主持、组织办案组工作。规定了固定办案组、临时办案组以及内部整合院可将辅助人员归口案件管理部集中统一管理、临时指派协助主办检察官工作等三种组织方式，供试点院根据自身实际自行确定。办案组承办案件可以采取有分有合的模式进行，对于复杂、疑难案件，可以设立多个办案组共同负责，并由检察长或部门负责人统一指挥。主办检察官岗位资格实行年审制，突出对检察业务实绩的考核，考核合格者可以获得连任。

明确对于法律明确规定应当由检察长、检察委员会行使的职权，应当由检察长、检察委员会行使；对于具有监督性质、相关行为和决定影响其他执法司法机关的权力，应当由检察长或检察委员会决定；对于办案中的非终局性事项、事务性工作，主办检察官有权独立作出决定；对于重大、复杂、疑难案件以外的其他案件，检察长可以根据具体情况授权主办检察官决定和处理。根据上述原则，主办检察官工作职责分别作出了具体规定。

对于应当由检察长、检察委员会决定的事项，主办检察官应当提出处理意见，通过内设机构负责人报请检察长决定；内设机构负责人有不同意见的，可以提出自己的意见一并呈报检察长。对于主办检察官有权决定的事项，需要检察长签发相关文书的，主办检察官应当制作文书后报请检察长签署。主办检察官认为案情复杂、疑难，难于作出决定和处理的，可以提请内设机构负责人组织召开检察官会议进行讨论，讨论意见供主办检察官参考。

参考文献

[1]北京检察机关试行主办检察官办案责任制[J]. 领导决策信息. 2000（17）

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一、司法一元化的提出及学术观点

近年来，为解决不同法律职业者之间的意识冲突，有学者在探讨解决之道时启用了司法一元化的语汇，但是，如何界定司法一元化的涵义，学界并无统一的认识。目前，对司法一元化这一概念，学界往往是在以下三个层面上使用：一是在司法文化一元化的层面上使用，即提及司法一元化时是指从事法律职业的人具有相同的法律文化知识背景或者相同的司法理念；二是指法律职业资格取得的路径一元，即从事法律职业的人通过相同的路径取得法律职业资格，对法官、检察官、律师实行统一的国家司法考试制度；三是在司法一元化的结果或者称为效应层面上使用司法一元化的语汇，认为司法一元化应包含法律职业者知识结构一元化、司法目标一元化和伦理结构一元化[1]，而这些内容应该是司法一元化实施的结果。

应当说，在上述三种层面上使用司法一元化时，人们并未对司法一元化的基本含义进行必要的界定。这种必要界定的缺失，无疑会影响人们对司法一元化的理解和深入研究。笔者认为，对司法一元化的基本含义进行界定，实际上是对实施司法一元化的必要性进行探讨和对实现司法一元化具体制度进行设计的基础。

首先，应当明确司法一元化并非一个特定的法律术词，它表达的是一种理念，是一种观察事物、分析问题的方法，是运用哲学事物普遍联系的观点，把与司法改革相关的法学教育制度、法律职业资格准人制度、司法人事制度、司法财务制度、司法审判制度、司法检察制度及律师制度等一系列制度的相关问题看成一个有机联系的整体，在这个有机联系的整体中，以人的因素为主线，去审视现行司法状况的诸多问题，将与司法改革关系最密切的三大利益集团-法官、检察官、律师视为一个专业化的职业共同体，在此理念基础上去构筑相关制度。因此，司法一元化首先表达的是一种理念。

其次，司法一元化又必然指向一定的制度，或者说司法一元化的理念必然由一系列相关制度去体现，如以法律职业要求为核心的统一的法学教育制度；一元化标准的法律职业资格准人制度和统一的司法研修制度；统一规划、相互协调、由统一机构承担法官、检察官、律师继续教育任务的法律职业继续教育制度；由一个部门对法官、检察官、律师进行统一监督与控制，实行纵向综合管理和三者之间角色相互转换的法律职业人事制度；保证法院、检察院经费开支，保证经一元化标准选拔的法官、检察官享有相应物质待遇的法律职业物质保障制度等等。在一元化理念之下建立的这一系列制度是相互联系的有机整体，共同作用于司法公正、独立和法制统一的目标，所以，司法一元化是以一元化为理念建立的一系列制度，是一个制度的集合。

再次，司法一元化又是一个实践过程，需要在宏观和微观方面妥善协调法律职业共同体内部各职业群体的利益关系，调动各方参与改革的积极性，它必然表现为一个在一元化理念之下不断建立和完善相关制度的过程。因为法制统一和法治秩序的建立是现代文明社会追求的目标之一，司法公正是法律的根本出发点和永恒目标，司法一元化是为实现之服务的。对此，美国著名法官霍姆斯曾经深刻地指出“法律的生命一直并非逻辑，法律的生命一直是经验。”[2]因此，司法一元化将是一个不断的实践过程，需要大量的经验积累。

由此，笔者认为，司法一元化中的一元就是指法官、检察官、律师作为法律的实施者具有和应该具有一些共同特性和共同的司法信念。法官、检察官、律师虽然社会分工不同、具体的社会职能不同，但是，作为专业化的法律职业共同体，它们应该具有如下共性：一是有基础相同的法学修养和运用法律的艺术；二是有共同的语言特点、思维模式、仪表风范和行为气度；三是有利益相同的归属于同一社会阶层的意识。这三种特性的形成要依赖制度的保障，基础相同的法学修养、运用法律艺术和共同的语言特点、思维模式依赖于一元化理念之下建立的法学教育制度；一元化的法律职业资格准入制度和继续教育制度又保证三者的共同特性和一元司法理念得以维系；而同一社会阶层意识的形成不仅依赖于上述制度，更依赖于一元法律职业人事制度和相应的物质保障制度。这些制度使法官、检察官、律师三个职业群体不仅仅从社会精英的知识背景，更从政治地位、经济收入方面感到归属同一社会阶层，从而形成一个法律职业的共同体。尽管在这个职业法律家共同体内有着职能分工，甚至存在着对抗活动（如检察官与律师），但是，共同的知识背景和共同的法理语言使之构成了一个有关法律的解释共同体，这种按照统一的理念和思维方式建立的解释共同体可以通过集体的力量抵制外界的非正当干扰，同时，在该共同体内部形成一种互相约束的局面，以规章制度中固有的认识模式去抑制个别人的恣意[3].法律职业者的这些共性使得他们可以毫无障碍的互相交流和相互约束[4].更重要的是，他们都具有追求公正的信念，都具有对社会负责的信念。公正是法律的根本出发点，不仅法官、检察官应追求公正，律师也应该具有追求公正的理念。因此，法律职业共同体成员都应将追求社会公正作为职业目标，忠于《宪法》和法律，对法的权威具有无比崇高的信仰。

二、对国外司法一元化制度的考察

对于司法一元化的上述认识，并非笔者空穴来风的热情，而是通过对国外司法制度的比较研究得到的启示。在法律制度较发达的国家，如日、德、英、美等国，无论是否使用司法一元化这样的话语，实际上都不同程度存在着司法一元化的制度或做法。

日本是实行司法一元化制度比较彻底的国家，但是，日本现代司法体制的形成经历了明治维新时期对唐律的学习、二战前对法、德等大陆法系国家的仿效和二战后的司法改革三个时期[5]，因此，其司法一元化制度的形成，也经历了一个不断改革和完善的过程。

在二战前，日本法官、检察官的资格同律师是有区别的，当时所说的法曹培养，主要是法官和检察官的培养，对于律师，不要求必须经过业务学习，只要是帝国大学法科大学毕业或是律师考试合格就可以。二战后，高等考试全部废止[6]，取而代之的是将三曹培养合一的严格的司法考试和司法研修制度，规定担任法官、检察官、律师都必须经过统一的司法考试。其考试的严格程度可以从一系列数字中反映出来，如：司法考试分为二次，第一次是笔试，第二次包括笔试和口试，其内容包括7个学科、14个小时论文笔试和20到30分钟的围绕论文的口试，及格率只有2％，且长期限定在500人左右，参加司法考试一次即及格者极少。90年代以来，日本为了扩充法曹数量，对司法考试的难度和司法研修的时间进行了调整。就是这样，到1999年度也才有1038人通过论文考试，这是日本战后唯一次有千人以上的考生在论文考试中合格。在通过了如此严格的司法考试之后，还必须统一在隶属于日本最高法院的司法研修所进行为期二年（1999年开始改为一年六个月）的专门培训，学员经过严格的训练，最后通过毕业考试后，方能根据个人意愿选择从事法官、检察官、律师工作[7].其中有10—15％加入法官行列，另有10—15％成为检察官，其余都当律师[8].通过统一的、严格的、为期数年的司法考试和培训成为法官、检察官、律师时，三种法律职业者就已形成了一元的知识结构、司法能力和司法理念。不仅如此，日本还规定，无论简易法院的法官，还是高等法院的法官、最高法院的法官，可以从检察官、律师中任命，一级检察官可以从法官和律师中任命[9].这种三种职业的互相转换制度又进一步保障了司法的一元。尤其是日本二战后所进行的三次司法改革，从将三曹培养的合而为一，到1962年明确提出实现法曹一元的设想，至1999年开始的第三次司法改革“[10]，司法一元的理念不断加强，保障司法一元的制度也不断完善。日本通过三曹的统一司法考试、统一培养和三种职业角色的互相转换等制度，保障了法官、检察官、律师一元的司法理念，使各法律职业者之间相互了解，互相体会法律职业的共同使命。

在上述整个过程中，法律职业者整体的品质得以保证，这就为司法的公正与独立提供了人才基础。这些制度实施的必然结果是职业法律家在社会中的威望和人们对法律信仰的逐步形成和提高。在日本进行的一次职业威信评分调查中，法官的得分居各行业之首[11].因此，可以说，日本基于司法一元的理念而实施的相关制度向社会昭示着法律职业的神圣和法律的神圣，这无疑对法治秩序的建立起着巨大的促进作用，这也许是日本的诉讼率远远低于其他发达国家的一个原因“[12].美国的司法一元状况与其高度发达的律师业密切相关。美国不存在官办的国立法学院，在其200多所法学院中，经美国律师协会核准的有176所，因此，美国律师协会（简称ABA）在法学院资格审核、法律职业继续教育、职业道德培养及法律改革和法官选任等方面都起着重要作用[13].美国的法律教育是以培养合格的律师为主要目的，因此，法律教育往往自觉自愿地接受律师业的规范，各法学院的课程设置、培养方向、技能训练及考试实习等也都可谓惟ABA的马首是瞻，这使得美国的法学教育成为美国各学科中最为统一化、规范化、全国性的学科[14].所以，尽管各个法学院课程设置及教学实践方面存在差异，但是，这种体制使各法律职业者在知识结构、法学修养、司法理念等方面具有很多共性，可以说，由于美国律师协会的影响，法律职业者所受的学历教育是一元的。其次，美国律师协会对法律职业继续教育也有影响，如法官训练和教育的常设机构-全国州级初审法官学院是隶属于美国律师协会的全国初审法官联合会设立的[15].再次，在法官的选任方面，美国律师和美国律师协会也是重要的影响因素之一，如对于美国联邦法官的选任，由美国律师协会的常设联邦司法委员会对司法部拟出的供总统选择的法官候选人进行司法能力的调查，担任过最高法院法官的人几乎全部都做过律师[16].所以，在美国，对于法官资格虽没有明文规定，但对法官的任命已形成惯例，担任州高等法院、上诉法院和具有普通管辖权的初审法院的法官，一般也须在美国大学法学院毕业，获得J.D学位，经过考试取得律师资格，并从事律师工作若干年[17].可见，美国通过其律师协会对法学院及法官培训的影响和从优秀律师中产生法官的惯例，实质上一定程度上形成了司法一元化的状况。

英国实行的也是从律师中选拔法官的制度，还有德国。德国十八世纪后期，为了消除律师与法官在学识上的差别，对律师和法官试行大体相同的资格考试制度。进入十九世纪以后，又将基本相同，然而分别进行的资格考试合并为统一的国家司法考试，实行了司法从业资格的一元化[18].在奥地利，大学毕业后要成为律师，要分别在法院、律师事务所、行政机关实习共五年。律师要经过考试，才能取得资格。考试在高级法院进行，高级法院院长可以决定取舍，通过考试的人，一半做律师，一半做法官[19].通过上述考察可见，虽然普通法系和大陆法系国家在法官任用制度方面有所差别，但对法律职业都规定了统一的、严格的资格条件，都可以保证法官、检察官、律师三个典型法律职业在知识背景、思维模式等方面的统一。

三、我国司法一元化制度设计及其意义

我国目前司法方面存在很多问题，这些问题有机能上的也有结构上的（主要表现为制度上的），而很多机能上的表现实质都与结构上的问题有关。针对中国司法当前的突出问题，人民法院和人民检察院系统分别制订了《人民法院五年改革纲要》、《检察工作五年发展规划》和《检察改革三年实施意见》，司法部则在1993年就提出并报国务院批准了《关于深化律师工作改革的方案》，但是，这些问题的程度之深，范围之广绝不是仅仅依靠法院系统、检察院系统甚或司法行政系统各自进行改革所能解决的，如法院、检察院系统制定的从优秀律师或高层次法律人才中选拔法官、检察官的改革措施受到人事制度的阻碍，而主审法官制和主诉检察官制的实施效果也因行政化人事管理制度而大打折扣，由于法院、检察院人事权受制于地方政府和缺少流动性，法官、检察官资格标准实际上难以统一等等，因此，对于司法改革的目标及实现途经必须由一个机构统一规划、调研、提出方案并监督实施。这一点已超出本文的写作意图，本文只意在为司法改革目标的实现途径进行宏观的考虑和制度设计，并对这些制度实施的意义进行探讨。

（一）应建立与司法一元化要求相适应的统一的法学教育制度

现在谈论司法改革，很少有人提到法学教育的问题。而事实上，法学教育培养出的人才状况直接影响司法的状况。我国目前法学教育与法律职业要求严重脱节已成为不争的事实，更为严重的是法律职业道德教育薄弱。如何改变这一状况，我认为，首先要确定法学教育的目标。法学教育不仅要使法律职业者形成相同的知识背景、语言习惯、思维模式，更为重要的是要培养法律职业者追求社会正义和为社会法制完善作贡献的司法理念。从大学法律系毕业的学生应该是能够促进社会长远进步的人才，而不仅仅是运用法律的技师。一元化之下建立的统一的法学教育制度，主要有三个方面：首先，在课程设置方面，应以法律职业的共同要求为核心对现有课程进行重构，设置统一的必修课，推荐大量的包括经济、人文、社会学在内的选修课，对于选修哪些课程不做硬性规定，通过规定各类选修课必须达到的学分标准引导学生努力开阔视野；其次，在教学内容上，为保证法律职业者一元的司法理念，要把德育贯穿到各个学科中，加强法律职业道德的教育，使学生认识到要想成为一名优秀的法官、检察官、律师，不仅要具备深厚的法律知识，还要有高尚的品格，要有浓厚的法律职业道德意识；再次，法学教育的学历层次应该统一，只设置大学本科和研究生层次的法学教育，取消法律专业中专、大专的学历教育。

（二）实现司法一元化，要求在法官、检察官、律师职业资格标准上采用同一标准，建立法律职业资格一元准入制度和统一的司法研修制度

一元化理念之下建立的法律职业资格准人制度要求对所有符合报考条件的有志于从事法律职业的人实行统一的考试，统一通过的标准。通过考试后，还要对其进行统一的培训和能力锻炼与考核，再根据情况向法院、检察院、律师系统流动。这就要求建立统一的考试组织部门，组成大学教授、法官、检察官、律师等参加的全国司法考试委员会，由其负责组织统一司法考试，制定统一的通过标准。令人感到欣慰的是，统一司法考试制度的确立，为法律职业共同体的形成迈出了关键的一步，同时，也为实行司法一元化奠定了一项制度基础。对于通过司法考试之后的统一研修问题，也要尽快建立相应的制度，由一个部门统一负责其研修期间的培训和能力考核。

（三）实现司法一元化，要求建立统一的法律职业继续教育制度，由同一机构承担法官、检察官、律师的继续教育任务，对其继续教育内容进行统一规划

法律职业继续教育是指取得法律职业资格进入法官、检察官、律师队伍后的教育，它不是学历教育，不应成为学历教育的补充。前些年，法院、检察院迫于其法官、检察官队伍学历层次普遍较低的状况，纷纷成立业大、学院等教育机构，这些机构已使其系统内的大部分人获得了法律大专文凭。现在，应适时转变法院、检察院各自教育机构的性能，使其真正成为法官、检察官的继续教育基地，为此，应成立统一的国家、省二级的司法学院，统一承担法官、检察官、律师的继续教育任务。在这样的司法学院中，以继续教育而非学历教育为内容，注重国内外立法动态的介绍、注重法律实践的研讨，师资由优秀法官、检察官、律师和学者共同组成，对法官、检察官、律师的继续教育进行统一规划，其继续教育的内容可以各有侧重，但应相互协调，避免目前由于三者教育机构多元、继续教育内容各异导致的沟通障碍，避免由于继续教育内容的差异而加剧各法律职业者之间的意识冲突。

（四）实现司法一元化，要求建立统一的法律职业人事管理制度，对法官、检察官、律师由一个部门进行纵向统一管理，统一监督和考核

上文谈到中国司法在结构上和功能上都存在一定的问题，其中司法结构性的问题在制度上主要表现为两方面，一是司法的行政化，二是司法的多元化。司法的行政化可以概括为司法机构相互关系的行政化、业务运作方式的行政化和人事管理的行政化及司法财政的行政化。司法的多元化表现为多头领导、从业资格标准多元和司法理念多元。而要想改变这些状况，就要首先找出问题的关键。笔者认为，关键问题是现行司法人事制度的设计不合理。现行的人事制度不仅法官、检察官的进出受制于地方政府，而且对法官和检察官按国家行政干部进行管理，抹杀了法官、检察官职业的专业化特点。同时，律师的执业前提是辞去公职，档案进入人才交流中心，而成为公务员或法官、检察官又是以有公职为前提，这种人事制度割裂了律师职业与法官、检察官职业的联系，阻塞了律师向其他政治机构、司法机构法律职业角色转换的途经，这不仅造成工作中的不协调甚至对立，而且，也是律师整体上缺乏政治热情而出现商业化倾向的重要原因。虽然，《人民法院五年改革纲要》和《检察改革三年实施意见》中也将从律师或高层次法律人才中选任法官或选调检察官作为深化法院、检察院人事管理制度的改革措施之一，但实际上这种措施尚缺乏相应制度保障。由于律师已辞去公职，没有编制，没有工资，要使这样一个职业群体与法官、检察官进行资格的一元化及角色互换，必然涉及现行人事制度、现存行业利益及行政管理权力等诸多禁区，可谓牵一发而动全身。

关于统一的法律职业人事管理制度，可以借鉴法国的人事管理经验，由一个部门统一负责司法人事工作，对法官、检察官、律师和司法行政人员进行统一监督与控制，打破法官、检察官与律师人事管理的界限。只有这样才能保证从优秀律师、高级法律人才中选聘法官、检察官的渠道畅通，有助于保障法官、检察官后备资源的品质。

实行司法一元化所建立的人事制度还有一个重要的方面，就是要按照一元标准对现有法官、检察官队伍进行精简，使选拔出的法官、检察官真正成为法律职业共同体内的精英。现在法院、检察院只是对新人的进入进行考试，对已经进入法院、检察院的人员则未实行这一措施。这实际上不利于主审法官制和主诉检察官制的推行。如果不对现有法官、检察官队伍进行优化精简，有些制度难免在一定程度上流于形式。因此，对法官、检察官按一元标准精简后，才有可能实现与律师由一个部门统一纵向管理，也才具有现实意义。

（五）实现司法一元化，还要建立使法官、检察官与律师归属同一社会阶层的物质保障制度，并在中央预算中设立专项司法经费，保证法院、检察院的经费开支

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论文提要：

提升司法公信力是建设公平正义社会的前提和保障。法官作为法律的维护者和实践者，其司法能力、人格品质、职业道德直接影响到公众对司法的信赖和认可程度。法官是司法公信力的人格载体，也是司法公信力的根本。由于现实环境的制约，法官不能理想化地只扮演纠纷裁判者一种社会角色，法官的多重角色容易引发角色冲突与错位，从而也减损了尚不牢固的司法公信力。法官职责清晰、恪尽职守是建立司法公信的重要一环，有鉴于此，厘清当代中国法官所扮演的社会角色，并在各个角色之间寻求和谐与平衡，才能为司法赢得公众信赖提供必要的指引。当下中国法官的社会角色可以概括为纠纷裁判者、社会管理者、法学知识生产者、法律文化传播者四种职能。但这四种职能并不是平面式的排列，而是彼此牵连配合的体系,其中纠纷裁判是法官的核心职能，社会管理是法官的延伸职能，法学知识承继与创新是法官的新增职能，而法律文化传播是法官在履行上述三种职责过程中彰显的启蒙职能。法官角色的演变表明近三十年的司法改革政策的延续与承继，法官准确定位自身的社会角色，直接关系到其在法律共同体内地位的巩固与革新，也将进一步优化法律共同体的职业生态，最终为司法公信提升创造更好的制度环境。

提升司法公信力是建设公平正义社会的前提和保障。判断一个国家是不是成熟的法治国家可以有多种标准，然而，法治能否赢得社会公众足够的信任和信赖，是一个不可或缺的标准。[1]毋庸讳言，在我国从人治走向法治的当下过程中，司法公信力不足，已经构成一种不容忽视的瓶颈性制约因素，社会公众敢于、肯于信任和信赖司法的局面还远远没有形成。[2]相对于作为拟制主体存在的法院，法官是具体的存在，司法公信的本源在于公众对法官的信任。“各司其职便是正义”，法官只有在明确自身职责、恪尽职守的前提下才能获得社会的普遍认可。在社会主义法律体系初步形成的背景下，准确界定法官的社会角色，明确法官应当履行的职责，方能为提升司法公信力提供坚实的基础。

一、法官是司法公信力的人格载体

(一) 司法公信力体现为司法与公众的互动

从目前对司法公信力的研究来看，学者一般都从司法制度运行本身及其社会公众对司法的认可、信赖程度两个角度对其进行界定。如有学者认为，司法公信力是指社会公众对司法制度以及在该司法制度下的法官履行其审判职责的信心与信任程度。[3]与其类似也有学者将司法公信力定以为社会公众对于司法公正性、权威性的评价以及对于司法的总体信服度，是司法机关根据自身对法律和事实的信用所获得的社会公众信任的程度，它反映社会公众对司法机关的主观评价、心理反映和价值判断。[4]上诉观点的共同之处在于都认为司法公信力表现为司法与公众之间的互动关系。

(二)法官是抽象司法制度的“具体化”

探讨司法公信力，必须要弄清影响司法制度的关键因素，任何制度性的东西,都离不开人的参与,否则最终成为无源之水,无本之木。在司法过程中,作为沟通理性而冰冷的制度和感性而纷杂的现实的唯一桥梁,法官作为唯一温暖的人性因素的代表,其作用常常超出想象。法官是法律的实施者，其一言一行关系着法律的尊严，法官形象在很多场合就是法院形象的具体化。在民众的眼里，法官就是司法机关的化身，是法律的化身，甚至是国家的化身，法官在整个司法活动中处于核心地位，其形象就代表了司法的形象。法官是司法权的承载者，法官素质的提高，是司法发挥作用的基本前提，法官素质关系司法公正，关系司法公信力，所以要培养民众对法律的信心，提升司法公信力，就必须以提高法官素质为前提。从司法公信力载体来看，司法公信力是通过法院和法官的公信力来实现的。抽象的法律规则要得到社会的认同，必须借助于法官这样的司法主体。法官是法律效力由应然到实然的中介和桥梁。[5]从这个意义上讲司法公信力的人格载体是由法官来承担的。

法治的公信力主要取决于两个方面：一是公众相信法律本身是公平正义的，二是公众相信公正的法律得以实施。徒法不足自行，反思我国的法治，在第一个方面并没有大的问题，在第二个方面却不能很好地回应公众的信任和信赖。这与法官角色的冲突与错位不无关联，有鉴于此，多角度的审视法官的社会角色成为明确法官职能与地位的关键。[6]

二、法官角色的多维审视

所谓角色，是人们对社会中具有某一特定地位或身份的人的行为的一种期待。凭借这种期待，人们就可以相信，只要某个人占有某一社会地位、具有某一身份，那么其言行举止乃至思维方式就应当与社会对该地位或身份的期待相一致。[7]一个人占有的是地位，而扮演的是角色。在每一次高度结构化的社会互动中，社会都为其提供了一个‘剧本’，用以指导分配给不同社会成员的不同角色的扮演。[8]笔者理解这里的剧本所指的正是法官的职责范围。“没声音，再好的戏也出不来”，没剧本，再好的演员也演不了戏,苏力就曾指出德行是一个合格法官的根本要素，也是司法公信力的根本。但同样重要的是优秀法官一定产生于司法微观制度的实际过程中，而不是来自无论是“法官独立”或“司法为民”这类理念或其逻辑演绎。[9]正因为如此，法官职责明确、恪尽职守是保障司法制度良好运行的前提，也直接影响到司法公信的建立。

（一）历史角度:亘古恒新的职业

法官是一个古老而年轻的职业，法官职能在不同的历史阶段，有着不同外延，公众对法官也有着不同的角色期待。历史上圣人、巫师，长老、鳄鱼，甚至臆想的神兽（独角兽）都曾扮演“法官”这一角色。近代以来，以权力分治为基本理念的西方政治理论和社会实践才逐步建立起司法专业化、司法独立、司法终局为特征的现代司法制度，并进而出现了法官职业群体。

（二）空间角度:两大法系的实践

法治较为发达的西方，法官职业定位已日臻成熟，普通法系中，“法官所言即为法律”，法官是倍享尊荣的核心，因此西方法官尤其是英美法官大都是些老先生，温文尔雅却有着极高的社会威望，其地位如神；[10]而大陆法系将“法官不能造法”奉为圭臬，法学家居于法律共同体主导地位。从这个角度将不同法系的法官在法律共同体中地位也存在重要差别，这种差别也将直接传递到法官对司法公信建立影响上来。在英美法系，法官本身就成为公信的一种象征，而大陆法系中这种作用体现的尚不明显。

（三）身份角度:多“员”合一的挑战

中国法官有三种身份党员、公务员、审判员，三种身份合一，各个身份直接所代表的职能既有重合，也有差异,与其类似的是将其分为社会人、法律人、政治人三种身份,两种 分类存在联系与区别。此外,还有学者认为,我国基层法官的司法面临多重角色的挑战，法官辗转于法律人、社会人、行政人角色之间[11]，将当代我国法官的身份归纳为是法律运行的重要主导者、公平正义的维护者、公平正义的传播者。[12]法官具有三种不同的角色,即“法律世界中的法官”、“权力结构中的法官”、“社会文化中的法官”,他们分别遵循法律、权力的组织原则和文化价值规范这三种具有不同性质的角色规范。[13]

（四）技能角度:“公心、硬笔、铁嘴”的期待

对于法官应当具备的职业技能，有学者将其总结为“三个一”，即一颗公心、一支硬笔、一张铁嘴。[14]所谓公心是指法官应当忠诚可靠的政治素养，公正严明的司法操守，公平善良的道德素养，公道正派的工作作风。一支硬笔是指法官应当具备一定的文字功底，能够熟练的撰写司法文书、案例分析、调研文章。一张铁嘴是指法官应当具有较高的口头表达能力，从而驾驭庭审、主持调解、说服教育、结案息诉，甚至也包括特定环境下外语与方言的运用。

（五）现实角度:多重角色的冲突

法官是占据一定社会地位并扮演一个法律角色的人，即“法律人”，这个法律角色在从事审判活动被人们称之为“法官”时，有着国家法律规定的应然角色；法官从事审判活动并不是孤立的，他是在社会的大背景下进行的，受到本土文化的熏陶和影响，法官也是“社会人”；毫无疑问，法官同时也是“自然人”。法官的每一种角色都受制于该角色的规范要求，因而产生了多重角色期待，当多重角色期待不能协调于一个角色时，就会产生角色冲突。在现实审判实践中，法官必须要面对诸多来自各方面的要求和期待。对法官而言，群众的要求是 “为民做主”，政府的要求是“为地方服务”，院长的要求是“办铁案”，人大的要求是更好地接受“监督”，法学家的要求是“中立裁判”……，让当代法官无所适从，不知所措。[15]

不同的时代、不同的社会对法官有不同的角色期待。只有在各种角色规范在内容上和指向上的一致有助于法官角色行为的协调与统一;而它们之间的不一致或背离则会导致法官的角色冲突,从而使其角色行为发生阻滞。总体而言，现阶段对法官身份的分类多从其政治身份、职业身份两个大的角度考虑，虽然能够部分体现法官身份的特征，但是这种分类的缺陷是不同身份之间存在着交叉与重合，同时缺乏对法官司法行为过程体现的职业特征的梳理，也没有注意到法官不同职能的内在联系，这种研究成果并不能较好地对法官应当扮演的社会角色进行合理的概括，也难以为法官的司法行为提供科学的指引。

三、当代中国法官角色定位

根据社会学理论，任何社会角色的扮演都要受到三方面因素的影响：“一是‘剧本’的规定，即社会为社会角色提供的角色规范；二是其他演员的同质化期待，即其他同类角色对特定角色的要求和期待；三是‘观众’的要求，即受角色行为直接或间接影响的其他社会角色对该角色的期望。[16]如果具体到法官的社会角色来说，应该关注的三个因素分别为法官的职责是否清晰；法律共同体的生态是否和谐；法官的司法行为是否与公众对司法认知的水平相匹配。依循上述三个因素，笔者认为对法官社会角色可以从以下四个方面加以概括。

（一）核心职能:纠纷裁判者

《中华人民共和国法官法》第五条规定：法官的职责：(一)依法参加合议庭审判或者独任审判案件；(二)法律规定的其他职责。作为法官，严格按照现行法律审判是他们的基本职责，也是他们最为重要的角色。任何社会都有纠纷，也需要纠纷的最终裁决者。在法治昌明的时代，法官是纠纷最终的裁判者，坚守着正义的最后一道防线。改革开放初期的1978年，全国法院受理案件总数约为60万件，20__年已经高达1171万件。我国目前正处于社会矛盾凸显期，有人形象地称之为“诉讼爆炸”，面对林林总总的社会矛盾，做好纠纷裁判者，是法官的首要使命。

值得注意的是，法官是纠纷裁判者而不仅仅是纠纷的解决者。社会纠纷的解决机制都是多种多样的，如果将法官定位于纠纷解决者有功能泛化的倾向。司法职能实质上是纠纷解决职能，而纠纷就意味着人们在利益攸关的事项上发生了分歧和争议，这些分歧和争议可能与事实问题相关，也可能与应当如何把一般规则适用于涉讼事实这类法律适用问题相关，还可能与两种问题都关联在一起，因此，解决纠纷的司法权，在本质上就是在争议的事实问题或法律问题上作出权威性判断的权力。正因如此，许多学者指出，司法权的核心是判断权。[17]司法公信力最终要体现在司法裁判上，法律的公信力也蕴涵在司法裁判中。司法公信力作为赢得公众信任和信赖的能力，当然地包含着公众对司法裁判者的判断力能够予以信任和信赖的内容。如果司法不能满足公众这种理性的期待，它的法官队伍缺乏必要的职业素养，时常在案件事实问题或法律适用问题上作出一些经不起理性分析的错误判断，那么，即使人们相信司法裁判具有不可变更的绝对既判力，它也还是不能唤起理性个人的信任和信赖。[18]司法裁判的公信力是司法公信力的最终载体和结果。将法官定位于裁判者突出了司法解决的特殊性，即裁与判。

（二）延伸职能:社会管理者

法官是无可争议的纠纷裁判者，但由于中国的一些特殊的管理方式和社会环境，法官还有一些其他的角色。当下对法院（法官）参与社会管理一直存在两种不同的认识，一是认为法官应恪守司法中立，坚持不告不理的原则，社会管理是行政机关的事情，与法院的关系不大；另一种观点则以能动司法理念为依据，指出法院应当更为广泛地参与社会管理创新，延伸司法服务。

对此笔者认为面对转型时期的司法形势，完全坚守司法消极肯定有失偏颇，我国正由计划经济体制下形成的高度国家化的社会，逐步向公民社会和市场化社会转变，社会生活多样、多元、多变的特征日益突显。伴随改革的推进，社会各阶层产生了新的排列组合，多元的社会蕴含着多元的矛盾冲突，法官如果“就案办案”很可能陷入“案结事难了”，“按下葫芦浮起瓢”的窘境。司法是国家运用法律管理社会的重要渠道和有效手段，有鉴于此，法官积极参与社会社会管理，是履行职责的应有之意。按照学者的研究，我国实定法中的社会管理的概念存在三个不足即：管控性、静态性、粗放性。而要扭转这种局面，法官的对自身社会管理职能的理解与认识就至为重要。实际上，有学者以法律文本中的“社会管理”概念为对象，对我国现行法律、 行政法规中的适用社会管理这一用语的现象进行了研究，指出：“社会管理与法律有亲源，无论法律还是行政法规，早就含有社会管理的概念，意味着社会管理既是一个时髦的政策用语，也是一个严肃的法律概念”[19]法院与社会管理并非绝缘，问题的关键是法院参与社会管理的方式、程度、范围到底该如何拿捏，这就要求对我国法律中的社会管理的概念有更为深刻的认识。但应当警惕的是，如果能动司法导致法院干了一些法院不该干、不能干和/或干不了的事，结果会对法院对法官的权威和形象都不好，也使这次调整受挫。能动司法中也同样必须注意的和法律制约。在这些问题上，法院要特别防止自己被舆论推着走出了自己的制度角色。[20]

由于受到西方法学理论的影响，学者对法官是否应参与社会管理及能动司法的理念一直存有疑虑。甚至引发了司法改革是否在走回头路的争论，加之近年来在我国的司法改革中，出现的一些理念和实践上的误区，导致一些法官出现了司法理念模糊，司法实践茫然，对自身的角色定位产生了迷茫和困惑。笔者认为如果从法官本身在司法制度中的作用这一线索来看，梳理近三十年的司法改革历程，也能发现一脉相承的承继关系：早期的工具论是在仅仅把法官作为统治的工具“刀把子”；之后的司法独立论则是在专业化、职业化的基础上矫正工具论的弊端；而在当下方兴未艾能动司法理念又在独立论的基础上，将审判工作置身于社会管理的背景下，进一步强调法官主动而为。从这个意义上讲，所谓的司法改革的进程中，法官的地位和身份是逐步被强化而非消解的。法官角色的边界不断延伸，他们承担的司法之外其他社会职能，使得他们为“中心建设”服务，从被动消极者转向主动积极者。[21]也正是从这个意义上讲所谓司法改革走回头路的结论并不牢靠。

（三）新增职能：法学知识生产者

为赢得公众对法官知识信任的需要，法官不但应当熟识和不断研习法律，同时还应自觉提高文化修养，积累广博的知识，熟习本国的风土人情和民族文化，并努力在裁判中通过一系列的审判活动，赢得人们对自己所具备的知识的充分信任。一般认为，法学家受到过专门的学术训练，拥有广博的理论知识，是法学知识的主要生产者，而法官则为消费者，但这种带有偏见的认识，已经在法学界内部被反思。

苏力在完成自己的学术专著《送法下乡》后指出：“调查研究中，也有，甚至必须有权力资源的介入和调动”这突出地表现为对信息、资料和真实情况的收集的渠道和手段。他指出如果将权力理解为“行为者影响其他行为者的能力”，就不得不正视各种正式的或非正式的权力因素对知识获取的重要性。离开了各种正式与非正式的权力安排，学者们往往无法获得有效的信息，也就谈不上对知识的获取。而法官参与法学研究，则很少有这个问题，作为“内部人”，法官拥有法院系统这个平台，更能获得有用的信息，并为自己的调查研究打下基础，得出的结论也会更加准确和接近真理。随着法治进程的深入，法官的法学研究已经由单纯的策略性的思考，转向具有学术意味的理论研究，法官群体的学术能力正在逐步生成，近十年的司法改革被视为客服三化--“非专业化”“地方化”“行政化”的斗争，特别是司法考试制度的推行，已经使得法官的专业化水平大幅度的提升，法官群体学术能力的提升已经使得法官在法学研究中有了自身的核心竞争力，法学知识的生产将不再被学者们垄断。社会主义法律体系已经初步建立，法学研究从以立法为中心向以法律适用为中心逐步转变，法官作为处在法治最前沿的法律实践者，无疑将具有更大的话语权。一个明显的例证是，在中国特色案例指导制度形成后，法官可以通过自己的判决向公众展示自己的专业素养，法官对法律的理解将有可能创设具有强制力的社会规则，从而激励法官探寻法律精髓，成为继法学家群体之外的法学知识的生产者。

（四）启蒙职能：法律文化传播者

法治的精髓在于对法律的信仰，而对法律的信仰根植于良好的法律文化氛围。法官的司法行为潜移默化地影响着公众对法律的认知。法官能否在司法过程中准确传达法律规则中文化因素，某种程度上关系到公众对裁决结果是否信服。

从历史文化传统看，我国有5000年的文明史，积淀了丰富的法律文化，从社会秩序构成来看，存在着“法治秩序”与礼治秩序、德治秩序等“秩序多元化”现象。司法理念正经历着从传统向现代转变和形成的过程。[22]法律在本质上是一种地方性知识。法律的内涵应在地方化的语境中去理解，无论一般性的法律概念，还是具体性的法律知识，都存在地方化特征。这种情况在现代社会中尤其明显，法律呈现出与以往颇为不同的地方化和多元化，体现着与其本国实际情况相结合的各种特色。法律就像语言，乃是民主精神的产物。它们由涓涓细流，汇成滔滔大河，这样的过程也完全是自然的…….但与现实生活的丰富性相比，法律安排总不能免于简陋之讥。因此之故，即使立法者明白想要使法意与人情相一致，此一原则的最终实现还是要司法者的才智与努力方才可能。[23]理想的法官应当是熟知传统，具备地方性知识的同时又能够准确把握现代司法理念的一个职业群体，善体法意、顺遂人情，是司法获取公信一个不可或缺的因素。法官只有把握住了这一点，准确扮演法律文化传播者的角色，在将刑事审判中惩恶扬善、商事审判中的重诺守信、民事审判中的亲情伦理、行政审判中的限制权力通过审判予以彰显和传播才能不能提升公众对司法的信赖程度。

四、结语：对法官角色的新期待

我国属于大陆法系，法官地位不彰，但与此同时我国社会控制的完成主要依靠公权力完成，法官作为司法者扮演了重要角色，所以要清楚地认识到这两种因素对法官角色定位的影响。对照“普通法系--法官法”、“大陆法系--法学家法”这种一元核心模式，我们自身无法归入其中的任何一类。但这不表明我们必须选择其中一种，在法律共同体内，各种职业群体处理好相互之间合作与竞争关系，形成良好的职业生态，才能为塑造司法公信提供坚实的基础。[24]

从比较法角度来看，上个世纪七十年代以来，西方社会一直引以为傲的公众对法律的信仰也出现危机，我国台湾虽然在民主制度方面颇有建树，但所谓司法的信仰也并未建立，甚至是遥遥无期，有学者通过社会学方法进行研究后指出，在台湾“人民始终不信赖法院和法官，整体司法形象仍在谷底”[25]。司法公信缺失是一个公认的世界性难题。准确把握法官纠纷裁判者、社会管理者、法学知识生产者、法律文化传播者四重角色，不仅可以提升司法公信力，也必将成为我国法官在法律共同体中地位巩固与改善的支点。

[1] 郑成良：《法治公信力与司法公信力》，载《法学研究》，20__年第4期，第155页。

[2] 郑成良、张英霞：《论司法公信力》，《上海交通大学学报》，20__年第5期，第9页。

[3] 毕玉谦：《司法公信力研究》，中国法制出版社，20__年版，第3页。

[4] 宋聚荣、张敬艳：《和谐社会视野下的司法公信力研究》，载《中国司法》20__年第2期,第83页.

[5] 关攻：《司法公信力初论----概念、类型与特征》，载《法制与社会发展》，20__年第4期，第135页。

[6]本文并非强调法官个人素质在司法公信的塑造中能起到决定作用，将法官的职能制度化，规范化本身属于制度的范畴，属于以制度规范行为的范畴。

[7] 郑成良等：《司法推理与法官思维》，法律出版社，20__年版,第31页。

[8] [美]戴维．波普克：《社会学》李强等译，中国人民大学出版社，1999年版，第97页。

[9]朱苏力:《中国法官的形象塑造：关于“陈燕萍工作法”的思考》，载《清华法学》，20__年，第3期，第75页。

[10] 岳悍惟：《法官的司法伦理基础探析》，载《法学论坛》，20__年第6期，第105页。

[11] 黄湧：《基层民事法官如何办案----从一则案件的审理看法官角色混同》，载《法律适用》，20__年第1期，第80页。

[12] 吕伯涛：《论人民法官的社会职责》，载《人民司法》，20__年第6期，第18页。

[13] 秦策：《法官角色冲突的社会学分析——对司法不公现象的理性思考》，载《南京师大学报(社会科学版)》，1999 年第2 期，第37页。

[14] 黄莹：《一颗公心一支硬笔一张铁嘴》，武汉大学出版社，20__年版，第79页。

[15] 刘瑞祥、刘志超：《反思与期待?当代中国法官的角色定位》，载/，于20__年6月29日访问。

[16] 姜博鸿：《论中国法官的角色定位》，厦门大学20__年硕士学位论文。

[17] 郑成良、张英霞：《论司法公信力》，《上海交通大学学报》，20__年第5期，第7页。

[18] 郑成良、张英霞：《论司法公信力》，《上海交通大学学报》，20__年第5期，第8页。

[19] 邓联繁：《社会管理概念的法规范分析》，载《中国法学》，20__年第2期，第36页。

[20] 朱苏力：《关于能动司法与大调解》，载《中国法学》，20__年第1期，第5页。

[21] 朱苏力：《关于能动司法与大调解》，载《中国法学》，20__年第1期，第5页。

[22] 沈明磊、谢新竹、王成：《司法改革的向度----民本视域下司法改革进路之分析》，载《法学》，20__年第4期，第53页。

[23] 梁治平：《法意与人情》，中国法制出版社，20__年版，第233-234页。

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[关键词] 审判委员会；性质；弊端；改革

【中图分类号】 D926.2 【文献标识码】 A 【文章编号】 1007-4244（2013）05-053-1

一、审判委员会的性质

审委会是各级法院按民主集中原则设立的机构，对审判程序实行集体领导，它的职能是总结审判经验教训，提高法院审判水平；对重大、疑难案件的讨论和决定，保证案件判决的公正性。关于审委会的性质，目前学术界有不同的观点，但我认为审委会是审判组织。审委会的职能主要包括：法院对院长但任审判长的回避问题；重大疑难案件的讨论决定；以及再审的决定。审委会的职能反应了审委会的性质：具有行政色彩的审判机构。

二、审判委员会工作机制的弊端

（一）违背了回避制度

回避制度是我国诉讼制度的一项基本原则，是为了案件公正判决赋予当事人的一项重要权利。我国审委会对案件的讨论是秘密的，并不公布相关的程序，当事人根本无法行使该权利。有的二审发回重审或决定再审的案件，都会提交到审委会，在基层法院，有些庭室可能只有三到四人，他们的庭长参与本庭的案件的审理，但是他也是审委会的委员，所以他在参加审委会对该案件讨论时明显的违背了回避制度。因此该制度缺乏建立回避制度的机制，委员的回避更无从谈起。

（二）违背了直接言辞原则

直接言词原则是指凡参与案件裁决的法官必须亲自投身于该案的庭审之中，直接听取当事人、证人及其他诉讼参与人的陈述，言词辩论，耳闻目睹当事人双方的举证、质证活动，掌握第一手材料。没有直接参与庭审的法官不得对案件的判决发表意见。然而审委会审判案件的方法是：法官口头向审委会汇报案件情况，由审委会根据汇报以少数服从多数的方法形成决定意见。审委会对于案件的认识来源于间接陈述，对于认定事实的证据是在没有听取当事人举证、质证和辩论的情况下认证的，显然违背了直接言词原则的精神。

（三）违背了司法独立原则

司法独立是现代司法必备的原则，包括法院独立和法官独立两方面的内容。法院作为一个整体在行使审判权的过程中，不受行政机关、社会团体、个人和上级法院的干涉；法官审判案件时，其作为个体也是独立的，不受其他机关、领导及同事的影响和干预，法官服从法律和良心，独立对案件做出裁判。审委会的设立，使得审委会按行政方式审判案件；审判委员会对于重大、疑难案件的决定，合议庭必须执行，这都严重违反司法独立的原则与精神。

（四）违背了程序公开原则

在我国对案件的最终决定权掌握在审委会手里，审委会是真正行使了审判权的机构。审委会审判案件一般都不公开，暗箱操作。程序的意义在这里被严重地省略了，而这也是审委会广受攻击的根本原因。当程序缺乏最基本的正当性时，实体公正就有理由受到严重的怀疑。

三、关于审判委员会的改革

（一）对审委会进行渐进式改革

虽然我国的司法改革近年来已经取得了较大进展，但仍不具备取消审委会的条件，我认为应该采取渐进式的改革，即逐步对其进行改革。审委会制度是以整个司法系统为背景的，并非单独存在的，所以应当保留审委会的建制。取消审委会审判职能的后果表现在两个方面：一是法官个人能力低带来的审判公正问题；二是法官独立可能出现的司法严重腐败问题。

（二）审委会逐步从审判组织过渡为咨询机构

将审委会定位于系统内的咨询组织，严格限制审委会的权力，剥夺审委会的审判职能，使其成为咨询机构，当事法官对案件负全责。

（三）逐渐剥夺审委会审判职能，健全完善咨询职能

审委会集审判权、审判监督权、咨询权、审判工作领导权等多种职能于一身。根据对审委会的定位，就应当把审委会的审判、监督和领导职能交给其他相应的机构。同时，应当加强审委会的咨询职能。1.咨询。审委会应当从对具体案件的讨论中退下来，而以提供咨询为主要职能。由若干名经验丰富、理论水平较高的法官或知名律师，社会专业人士组成，审判人员在遇到疑难案件时可以请求审委会提出建议，该建议是一种参考意见，不强制采纳。2.总结审判经验。总结审判经验其实是审委会法定的职责，但是一直以来未得到应有重视，甚至出现被忽视的现象。强化总结经验功能是审委会制度改革发展的大方向。3.指导。指导有关审判工作，诸如审限跟踪问题，公开审判问题，管辖异议问题，合议庭成员回避问题，使得法官不至于犯严重的错误。

参考文献：

[1]肖建国.审判委员会制度考[J].北京理工大学学报，2002，（9）.

[2]李晓辉.关于审判委员会的几个问题[J].当代法学，2000，（1）.

篇10

摘 要 新闻媒体具有传播信息、形成公意、造就舆论,帮助公众实现知情权的功能,并能对公共权力行使者进行监督。本文就媒体监督的舆论导向、角色定位、工作方向、行为规范对媒体监督进行分析,以图对当前媒体监督现状进行探讨,实现引导、帮助司法机关应对媒体监督的目的。

关键词 舆论导向 角色定位 工作方向 行为规范

司法活动是公共权力的重要组成部分,理所当然地被纳入新闻媒体监督的视野。在中国,社会传媒与司法自身的发育都远未成熟,都处于探索与改革之中,只能作为一种尚在发展中的社会力量而存在。正是由于自身体系的不健全和二者之间缺乏合理的结合机制,从而形成了媒体监督司法积极影响与消极影响并存的现状。近年来的社会实践证明,媒体监督在促进司法公正、遏制司法腐败、维护社会正义方面发挥了其积极的作用。然而由于缺乏对传媒监督的制约机制,传媒监督对司法公正造成的负面影响亦不容忽视。在和谐司法目标下,新闻媒体如何充分发挥对司法的监督和促进作用,同时避免其对司法可能造成的负面影响是一个值得深入探讨的话题,本文拟就本话题做些有益探讨。

一、媒体监督的舆论导向

从政治角度看,不受监督的权力必然导致专制和腐败。司法权力也不例外,在我国的法治化进程中,媒体监督功不可没。但是,媒体监督的功能被不恰当地运用后,就蜕变成了“媒体审判”。即“媒体在报道消息、评论是非时,对任何审判前或审判中的案件,失去其客观公正立场,明示或暗示,主张或反对处罪,或处何种罪行,其结果或多或少影响审判”。司法公正不仅要求最终的诉讼结果公正,即认定事实准确,适用法律正确,实体处理恰当,而且要求司法过程公正,诉讼程序民主,即严格遵照正当法律程序进行诉讼,尊重和保障当事人和其他诉讼参与人的合法权益①。

构建社会主义和谐社会,需要新闻媒体营造良好的舆论氛围。在构建社会主义和谐社会的历史新时期,新闻媒体对司法的监督应以新闻观为指导,时刻牢记自己所肩负维护司法公正的社会责任。新闻媒体必须树立大局意识,正确认识司法改革和司法腐败,正确处理正面报道和司法监督的关系。如果新闻媒体抛开司法改革这个大前提,片面地报道在改革中出现的问题,动摇社会公众对司法的信心,就是没有正确处理好正面报道和司法监督的关系。新闻媒体要区分司法工作中的主流和支流,站在时代的高度,科学地把握司法改革的脉搏,用新闻精品为和谐司法营造良好的舆论氛围。

二、媒体监督的角色定位

(一)独立超脱的旁观者

广而告之是媒体的基本功能,媒体对司法的监督实际上是将已经或者正在进行的司法实践,通过新闻载体传播给人民群众,进而由人民群众来评判司法。媒体监督事实上要经过一个从新闻的角度筛选司法实践,到描述司法实践,再到传播司法的过程。因而新闻媒体不是司法的实践者,情理上也不是司法实践的评判者,而是一个独立并超脱于司法实践者与司法评判者之间旁观者。新闻媒体应以旁观者姿态报道司法实践,确保人民群众通过新闻媒体了解到的司法实践如实客观。

(二)主流民意的引导者

强调媒体应作独立超脱的旁观者,并不是说媒体不能评价司法,媒体既然可以向公众传播司法,自当可以反映公众对司法的评判,司法机关也需要通过媒体了解公众对司法的评判和关切。公众的评判和关切是司法工作的方向和动力。但是公众是一个泛化概念,其构成参差不齐,其对司法的认识深浅不一,则其对司法的评价必然公妄相杂。媒体不可能将公众对司法的评价尽数反映出来,这样形成的新闻评论也无价值可言。那么媒体监督该如何筛选公众的评价与关切?媒体监督必须代表主流民意。那么何谓主流民意?在构建社会主义和谐社会的历史条件下,主流民意应该是党和政府、人民群众对司法的认知、关切和期望,新闻媒体在评价司法的过程中必须代表这一主流民意,与党和政府保持一致。那么新闻仅仅是“传声筒”吗?新闻媒体在司法监督中能否积极主动有所作为?回答是肯定的,新闻媒体不仅要代表主流民意,而且要做主流民意的引导者。新闻媒体在监督司法的过程中要充分细致的向公众宣传主流民意对司法的评判,引导公众客观公正的评价司法,以树立司法的权威。

三、媒体监督的工作方向

(一)媒体应监督司法的廉洁性

司法廉洁是司法公正的保障。近年来,个别司法机关暴露的腐败问题给司法机关在人民群众中的整体形象带来负面影响,有损司法权威,给维护司法公正带来了不利影响,教训深刻。党和政府惩治司法腐败决心是坚定的,工作是扎实的。新闻媒体是党和人民群众的喉舌,要担负起监督司法廉洁的重任,要敢于报道司法活动中的违法乱纪现象。但新闻媒体监督司法廉洁也要有大局意识,也要讲工作方法,更要客观公正,不能捕风捉影,也不能大肆渲染,要注意维护司法的公正形象。

(二)媒体应监督司法的外部环境

我国社会主义民主法制仍处于建设中,社会主义法治国家尚未真正建立,当前我们的中心工作仍然是经济建设,因此司法工作不可避免的受到社会利益博弈的影响,司法独立很可能受到各种非司法力量的干扰。司法机关渴望媒体监督各种非司法力量,减少非司法力量对人民法院依法独立审判的干扰,为司法独立创造良好外部环境。新闻媒体在适当反映人民群众诉求的同时,也要批评非司法力量对司法的干扰,让非司法力量干扰司法成为千夫所指。

(三)媒体应监督法律的完善

从1978年恢复民主法制,中国的法制进程只走过了短距的30年,而这30年来,中国的政治、经济、文化却发生了巨大而深刻的变化,我们用不到30年的时间走完了西方几个世纪的进程。在社会背景的深刻历史变革中,中国的法律制度体系的建立事实上走了一条法律移植的路子,简而言之“洋为中用”,直到今天中国法制体系仍然在不断修订中。然而,法律移植与中国的本土实践并不是完全适应的,由于历史传统原因以及改革开放的具体国情,不可否认我们法律存在着漏洞。近年来,以北大法学教授朱苏力先生为代表的学者主张法治的“本土化”,笔者虽对朱教授不尽谈如何“本土化”感到遗憾,但“本土化”主张的确反映了中国法制不完善的一面。法律本身的不完善在司法实践中必然导致法官、检察官依照法律做出的司法活动不能妥善的化解社会矛盾,不能完全满足人民群众的诉求②。新闻媒体在监督司法中要充分认识到法律不完善的问题,充分体谅法官、检察官在司法实践中的难处,切不可求全责备,对法律不完善问题要做深度报道,以促使立法机关完善法律。

四、媒体监督的行为规范

(一)媒体监督应遵守新闻报道的法规

言论自由是《宪法》规定的政治权利,因此新闻自由原则是党在思想政治工作中一贯坚持和鼓励的。基于新闻自由原则也出于鼓励媒体司法监督的考虑,我国至今没有媒体监督司法的专门立法,但是在我国三大诉讼法以及人民法院、人民检察院工作纪律规定中都涉及到保密工作的规定。媒体在新闻报道中应当遵守这些规定,同时新闻管理机关也有类似涉及司法宣传工作的规定,媒体也应当遵守。《中华新闻职业道德》规定:“维护司法尊严,对于司法部门办理案件的报道,应与司法程序一致。”这些能避免“媒体审判”的规定,应严格执行。

(二)媒体监督应客观公正

在事实报道上新闻媒体应当客观真实,要克服两种倾向。一是歪曲臆造事实,对司法实践要确保它的真实性,这既是新闻本身的要求,也是司法工作重事实根据的特点决定的。二是不加斟酌处理,媒体在报道司法实践中应当注意斟酌处理,就是要对司法实践中出现的涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的信息应当保密,对可能影响社会和谐的负面信息要注意处理。媒体在评价司法中也应当公正善意,既要注意担当主流民意引导者的角色,又要维护司法权威,不得随意渲染司法不公,挑起当事人对抗司法。

注释: