住房公积金减免政策范文

导语：如何才能写好一篇住房公积金减免政策，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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【关键词】住房公积金；住房保障

中图分类号：F20文献标识码：A文章编号：1006-0278（2016）01-060-01

一、住房公积金制度的建立、特性及发展目标

住房公积金制度是我国三大城镇住房保障制度之一，是作为城镇住房保障制度改革的重要组成部分建立的。1991年上海借鉴了新加坡的成功经验率先实行了住房公积金制度，1994年国务院了《关于深化城镇住房制度改革的决定》，要求所有县级以上城镇“全面建立住房公积金制度”。2002年，国务院修订并且颁布了新的《住房公积金管理条例》。

住房公积金是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体及其在职职工缴存的长期住房储金。根据这个定义，国内普遍认定住房公积金具有强制性、长期性、互动性以及保障性。

我国最初建立住房公积金制度是希望通过此制度的推行，来推动我国住房市场的商品化、货币化和市场化。随着住房公积金制度在我国20多年的发展，其已经成为我国住房制度改革的重要内容和关键环节，本质上是一种住房保障制度，也是住房分配货币化的重要形式。

二、我国住房公积金制度的基本构成及管理模式

我国目前的住房公积金制度包含有四大类的基本业务：住房公积金缴存、提取、贷款以及住房公积金增值收益的分配。在这四大类业务中，住房公积金的缴存、提取和贷款这三项内容是针对住房需求方即购房职工的住房保障制度。而住房公积金增值收益的分配的范围则是针对住房供应方的。

按照《住房公积金管理条例》的规定，目前我国住房公积金的管理实行的是“管委会决策、中心运作、银行专储、财政监督”的原则。住房公积金管理委员会负责制定包括住房公积金缴存比例、归集使用计划、贷款政策在内的所有住房公积金的政策及规范；中心运作即各地住房公积金管理中心具体执行住房公积金政策的实施工作。住房公积金管理中心要按照规定在受委托的银行建立住房公积金的专户，住房公积金的缴存、提取和贷款都需要在住房公积金的专户进出。

三、我国住房公积金制度在住房保障中的作用局限表现

关于目前我国住房公积金制度所存在的问题，本文将从住房公积金公平性缺失的角度来分析其局限作用的表现。

（一）住房公积金贷款的“劫贫济富“倾向明显

目前我国的住房公积金制度以“多存多贷”“按照购房总价的比例计算可贷款额度”作为基本的原则来制定住房公积金贷款政策，因此这一原则从客观上就造成了高收入者的可申请额度就高、购房总价越高的可贷款额度就越高的现象。而从事实情况来看，绝大多数高收入者已经纳入到住房公积金制度中来，并且也能最大程度地享受到住房公积金贷款所带来的优惠政策，反而形成了一种由低收入者缴纳互助基金性质的住房公积金由高收入者来享受福利，这就是大部分研究者所诟病的“劫贫济富”现象。

（二）住房公积金制度的覆盖面过窄

从目前的住房公积金覆盖面来看，其主要覆盖面集中在效益比较好的大型国有企业、垄断行业、股份制企业、行政机关及事业单位，而这些单位的职工大多为高收入者。因此可以说大多数需要住房公积金制度来享受住房福利的人群却没有覆盖进来。同时，在我国“限高保低”一直是作为住房公积金政策的一项重要内容，其中“保低”是作为维护低收入者合法权利的基本措施。但从我国绝大多数城市实践来看，基本都对“限高”做了明确规定，但对“保低”的实施政策则力度很弱。

（三）住房公积金资金沉淀现象越发严重

大量的闲置住房公积金资金与大量需要资金支持购房的中低收入者群体形成了鲜明的对照，也是一大亟需解决的矛盾。这种严重不平衡的矛盾现象使得住房公积金无法较好地发挥其在住房保障中应有的作用，反而造成了一定程度的负担和阻碍。

四、完善住房公积金制度的建议

（一）以“公平优先”作为住房保障制度的关键方向

住房公积金制度本身就融合了住房金融、住房补贴、税收减免以及支持住房供应体系这四大功能，因此充分发挥住房公积金制度在住房保障中的作用对于我国住房保障制度的发展具有深远的意义。同时，公平优先也是住房公积金制度的核心，住房保障制度要想良好发展就必须将“公平优先”作为重要方向，有效提高低收入者购房能力，实现住房公积金制度在住房保障中的制度目标。

（二）住房公积金运作应进入“非盈利”时代

要想住房公积金制度发挥其应有的作用，必须彻底解决住房公积金增值收益的分配问题，因此需要对住房公积金的运作模式进行重新定位。将“低存低贷”的资金运作模式转变为“高存低贷”的模式，这样做可以使住房公积金存贷款利率间的利差维持在一个非常低的水平，只需能保证公积金代管机构的管理费用即可，即真正意义上的“非盈利”模式。同时，可以尝试建立分段制、较为灵活的公积金提取机制。

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关键词：住房公积金住房保障作用

中图分类号：TU113.5+41 文献标识码：A 文章编号：

住房公积金作为城镇住房制度改革的一项重要制度建设，住房公积金制度是为了失去城镇住房体制身体市场体制转轨，体现住房公积金分配货币化的一种主要表现形式。住房公积金制度主要是通过法定强制征缴，存入个人账户积累的制度。

住房公积金面向城镇所有职工，覆盖面最广、最具普变性，且是未来发展前景较好的一种利民政策，住房公积金是通过政府免税、放贷低息、单位援助、个人统扣的方法，累积职工个人的住房消费资金，广大职工群众可以从缴存后申请贷款，让中低收入的家庭也能通过商品化的购房渠道自行解决住房问题。住房公积金制度应积极身体住房保障功能拓展。

一、住房公积金缴交的强制性法律地位和覆盖面

1、按照《住房公积金管理条例》，实现住房公积金制度主要覆盖机关、事业单位及效益较好的国有集体企业局面，采取有力措施向《住房公积金管理条例》规定的各类城镇企业及个体职工覆盖住房公积金制度。要统筹运用资金，让住房公积金流通看场来，用足用好住房公积金，提高使用效率。强制实行住房公积金制度是有必要的，为职工建立和缴存住房公积金能减少住房分配制度的负担，要建立面向全社会的政策性住房金融体制就要建立好住房公积金的缴存和使用政策。

2、进一步发挥住房公积金对不同层次人群住房消费的支持作，创新住房公积金的使用满园，为需要支持的中低收入家庭倾斜，加大不同收入层次、不同区域间的互助功能。城镇职工家庭收入水平不同，解决住房问题的互补要靠住房公积金的缴存和使用。在已往的住房制度设计中形成了以解决居民住房产权为主的政策思路，包括经济适用住房、廉租住房、住房公积金制度等都是以支持购买实物住房为主。

3、为避免出现在借住房公积金之名实行逃税的行为，要对住房公积金缴交实行严格上限政策，有效控高保低，特别是要避免垄断行业利用住房公积金进行避税，严格执行缴存基数不高于职工工作所在地区城市统计部门公布的上一年度职工月平均工资的3倍；在缴存比例的确定上避免大幅度灵活性和随意性，不得低于每月工资收入的5%，也不得高于12%。今年新疆又对缴存基数的调整重新修定，广泛征求意见，有效的避免职工的收入差距。

二、住房公积金支持城镇职工住房建设改善住房条件的方式

1、住房公积金制度的不断调整和完善是为了更好的支持城镇职工住房问题，利用住房公积金积累及政策性融资解决中低家庭购房，为广大城镇职工改善住房条件发挥了重要作用。巴州住房公积金管理中心息2004年由州、市中心机构调整以来，巴州累计发放个人住房公积金贷款达14.8亿元，解决了10554人次的购买住房资金困难，实践证明十几来的发展是住房公积金为失去住房分配制度改革，加快城镇住房建设，增强职工住房商品意识和住房消费观念，提高职工住房消费能力，培育和发展政策性住房金融体系，帮助广大城镇居民改善住房条件等方面发挥重要作用。

2、作为房改的重要配套政策，在推进住房制度改革、实施住房分配货币方面发挥了重要作用。政策支持住房公积金发展势头强劲，对改善广大职工住房条件发挥了越来越重要的作用。

3、以互为基础，提高缴存人的购房支付能力。谷底制度建立，为提高广大职工家庭的购房支付能力，住房公积金也因此成为国家以货币形式向每个职工个人提供最基本的住房保障。住房公积金对于购买经济适用住房和小户型的贷款倾斜政策，确立了新的住房消费模式。

三、发展政策性住房金额实施多种优惠政策

1、政策性住房金额实施多种向中低收入职工家庭倾斜贷款。要用足用好用活住房公积金，充分发挥住房公积金作用，住房公积金应惠及所有缴存个人，对于支持低收入家庭住房消费，减免各种费用，更要加大支持力度，扩大住房公积金个人贷款的覆盖面，以满足中低收入家庭购买自住住房的一这面积标准以内的住房能力。

2、建立住房公积金缴存比例与地方房价的联动机制，有效提高住房公积金实际购买力的住房保障度。把住房公积金的缴存比例和房价及基本住房面积挂钩，实行一定程序的缴交浮动。随时了解和掌握住房消费能力水平。

3、加强监管，保证资金的安全性，让缴存人放心。接受社会监督，随时把握归集和使用情况。建立严格的信息披露制度，提高住房公积金管理的透明度。规定统一的信息报告和报表格式，定期向社会和广大缴存职工公布住房公积金的利息收支使用情况，投资收益的分配、保值增值情况及重大项目，接受社会监督。

四、住房公积金在发挥住房保障作用中存在的问题和更好的完善工作

1、巴州住房公积金管理中心在互助发挥中还不充分，资金使用率偏低，沉淀资金较多，住房公积金使用效率与地区经济发展尤其是房地产市场发展密切相关，在城镇职工高低收入差距较大、区域间发展不平衡的条件下，由于住房公积金相关政策和畅通渠道不足，导致资金使用效率总体不高，地区间差距较大。

2、缺乏住房公积金贷款风险防范与保障机制。住房公积金是一种互资金，是广大缴存人的长期积累，如果出现欠债不还，贷款风险就会转嫁到所有缴存人身上。

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    一、继续大力推进公有住房的出售工作。

    （一）1999年12月31日前已租住的旧公有住房可按2000年公有住房成本价出售给职工、居民。

    1、2000年各类旧公有住房成本价（元/平方米建筑面积）

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│  框    架  │  砖 混 一 等 │  砖 混 二 等 │  砖    木  │  高    层  │

├──────┼───────┼───────┼──────┼──────┤

│  1319      │   1208       │   1123       │  1079      │  2512      │

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    2、单位成套可售旧公有住房应向职工、居民出售，满足职工、居民的购房要求。

    3、2000年 旧公有住房出售成本价的执行期从2000年7月1日到2001年6月30日止。

    4、售房的其他具体办法仍按厦府[1999]综094号《厦门市关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的实施方案》执行。

    （二）2000年元月1日以后单位分配的新旧公有住房实行新房新制度。

    1、实行住房货币化分配的单位按2000年商品房指导价或评估价出售。

    2、尚未实行住房货币化分配的企业，按当年经济适用住房价格出售。2000年框架、砖混一等住房出售价格分别不得低于1585元/平方米、1450元/平方米。超住房面积控制标准的部分按2000年商品房指导价计价。属商品房的，原商品房购房单价超出2000年商品房指导价的部分应由个人承担。

    3、上述公有住房出售的审批程序、其他出售办法及售房资金管理办法仍按原房改规定执行。

    二、提高公有住房租金。

    2000年7月1日起可售成套独立单元住房租金提高15％，达到平均每平方米使用面积3.70元。按政策规定不可出售的成套独立单元住房及不成套住房租金暂不调整。租金提高后，家庭生活确有困难的职工居民、民政部门确定的社会救济户和优抚对象等，可按《厦门市公有住房租金减免暂行规定》申请减免。

    三、提高住房公积金的缴交率。

    2000年7月1日起我市职工个人和单位住房公积金的缴交率分别提高到8％。省、部属单位和经济效益较好的企业（含事业单位企业管理），经主管部门同意，市房改办批准后可提高到10％。单位和个人月住房公积金缴交额均不得低于32元，不设上限。

    四、加快住房货币化分配方案的实施。

    （一）全面落实机关、事业单位住房货币化分配的各项政策，加快住房货币化分配的实施。

    1、2000年7月1日起，停止向机关、事业单位配售经济适用住房。

    2、符合申领住房货币化补贴的职工均应按规定向所在单位申请，所在单位应在2000年8月31日前到市房改办和财政部门办理有关审批手续。

    （二）企业按照“统一政策、因企制宜、方式多样、方案自选、民主决策、分类指导”的原则，根据本单位的经济效益、工资水平、住房状况等实际情况，实行不同的住房货币化分配办法。对从未享受任何住房优惠政策或其住房未达本人住房面积控制标准的职工（含离退休），住房货币化分配可采用按月补贴、一次性补贴或提高住房公积金等多种形式。单位住房货币化分配方案须经职代会通过，上级行政主管部门同意，报市房改办审批。

    五、完善住房二级市场配套政策，简化手续，提高效率。

    （一）规范中介服务市场。加强房地产中介服务机构的管理，坚持房地产经纪人的培训制度，持证上岗，严格资质管理。

    （二）加强房屋置换服务管理。建立房屋买卖、置换信息网络。为购买房改房的职工提供贷款担保服务，不断促进二级市场的发展。

    （三）加强对房屋租赁市场的管理，完善房屋租赁登记制度。

    六、适度解决最低收入家庭的住房问题，出台实施《厦门市廉租住房管理试行办法》。向具有我市城镇常住户口的最低收入家庭实施住房社会保障，提供租金相对低廉的普通住房。

    七、加强住房资金管理。

    （一）将住房公积金管理纳入法制化、规范化、制度化管理的轨道。至今未建立住房公积金的单位应按国务院令（第262号）《住房公积金管理条例》的规定，到承办住房公积金的银行住房信贷部建立住房公积金专户，并按时为已建立劳动关系的职工足额缴交住房公积金。单位不建立住房公积金或不足额缴交住房公积金的，市住房资金管理中心按《住房公积金管理条例》的规定处罚。

    （二）为保证单位住房货币化分配的顺利推行，单位售房款专户内的资金应全部转化为住房货币化分配资金。

    （三）加强公有住房售后维修基金管理，保证维修基金合理、有效使用，保护住房所有权人的合法权益和维修基金的使用安全。公有住房售房单位应于2000年8月31日前将维修基金从公有住房售房款专户分离出来，在市住房资金管理中心建立维修基金专户，并按幢号建立维修基金明细账。维修基金未从公有住房售房款专户分离出来或未足额提取的，均按售房款的20％提取。

    八、加强住房物业管理。

    （一）在新建住宅区强化推行物业管理的基础上，对旧住宅区的物业管理进行分类指导，逐步将其纳入物业管理的轨道。

    （二）加强对物业公司的管理，实现物业管理服务的规范化、收费的合理化。

    （三）各售房单位应牵头组建业主委员会（或小组），尽可能为业主委员会(或小组)提供需要的办公场所和设备，并将各幢号业主委员会（或小组）的组建情况，书面报市房改办备案。 业主委员会（或小组）对本幢号住房维修基金的使用进行监督。

    附件一：厦门市2000年商品房指导价、商品房租金指导价

    （一）厦门市商品房指导价

                                                         元／平方米建筑面积

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  │              │ 鼓 区 A  │ 老市区B  │ 新 区 C  │ 东 区 D  │ 湖 里 E  │

  │ 单地用途价段 ├──┬──┼──┬──┼──┬──┼──┬──┼──┬──┤

  │              │A1  │A2  │B1  │B2  │C1  │C2  │D1  │D2  │E1  │E2  │

  ├──┬────┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤

  │    │砖混二等│2700│2600│2600│2400│2500│2300│2400│2200│2300│2100│

  │多层├────┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤

  │    │砖混一等│2800│2700│2700│2500│2600│2400│2500│2300│2400│2200│

  │公寓├────┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤

  │    │ 框  架 │2900│2800│2800│2600│2700│2500│2600│2400│2500│2300│

  ├──┼────┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤

  │    │ 小高层 │    │    │3000│2800│2900│2700│2800│2600│2700│2500│

  │高层├────┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤

  │    │ 中高层 │    │    │3100│2900│3000│2800│2900│2700│2800│2600│

  │公寓├────┼──┴──┴──┴──┴──┴──┴──┴──┴──┴──┤

  │    │八层以上│              每  层  单  价  增  加  30                │

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  │              │ 集 美 H  │ 杏 林 I  │ 同 安 J  │

  │ 单地用途价段 ├──┬──┼──┬──┼──┬──┤

  │              │H1  │H2  │I1  │I2  │J1  │J2  │

  ├──┬────┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤

  │    │砖混二等│1200│1100│1300│1200│ 800│ 700│

  │多层├────┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤

  │    │砖混一等│1300│1200│1400│1300│ 900│ 800│

  │公寓├────┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤

  │    │ 框  架 │1400│1300│1500│1400│1000│ 900│

  ├──┼────┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤

  │    │ 小高层 │    │    │1700│1600│1200│1100│

  │高层├────┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤

  │    │ 中高层 │    │    │1800│1700│1300│1200│

  │公寓├────┼──┴──┴──┴──┴──┴──┤

  │    │八层以上│   每  层  单  价  增  加  30   │

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    说明：

    ⒈带电梯多层公寓或跃层公寓单价套用高层公寓，八层以上不带电梯套用多层公寓。

    ⒉多层公寓系指八层以下，小高层公寓系指十五层以下，十五层以上属中高层公寓。

    （二）厦门市商品房租金指导价

                                                         元／平方米使用面积

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│            │  鼓  区  A   │ 老 市 区 B   │   新 区 C    │   东 区 D    │

│单地用途价段├───┬───┼───┬───┼───┬───┼───┬───┤

│            │ A1   │ A2   │ B1   │ B2   │ C1   │ C2   │ D1   │ D2   │

├─┬────┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┤

│多│砖混二等│ 18.90│ 18.20│ 18.20│ 16.80│ 17.50│ 16.10│ 16.80│ 15.40│

│层├────┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┤

│公│砖混一等│ 19.60│ 18.90│ 18.90│ 17.50│ 18.20│ 16.80│ 17.50│ 16.10│

│寓├────┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┤

│  │ 框  架 │ 20.30│ 19.60│ 19.60│ 18.20│ 18.90│ 17.50│ 18.20│ 16.80│

├─┼────┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┤

篇4

【关键字】住房公积金；制度；改革方案；建议

住房公积金作为一项全国性的住房制度，对国计民生具有重大影响，从开始实行到现在，实际缴纳和累积缴纳能力得到了很大的改善。在住房公积金体系覆盖范围、缴纳能力不断扩大的同时，贪污受贿、资金使用率低等问题也越来越明显。因此，在实际工作中，必须根据住房公积金制度以及实际问题，不断提高社会福利、保障治理机构，让各个制度切实服务到国家住房日程中。

一、住房公积金制度改革以及存在问题

（一）住房公积金制度改革

从上个世纪九十年代开始，住房公积金制度开始应用于某些试点城市。住房公积金制度作为全国性的制度，从1994年开始，《决定》开始在全国范围内应用，并且作为公积金制度改革的重要内容，这就是住房公积金的初始定位。在1999年住房公积金管理条例出台后，格局治理以放任、随意、地方化为基本特征，除了国务院、财政部等领导小组下发的住房公积金制度暂行规定粗略了勾画了制度图景外，缺乏规定规范条例，从而要求安全监管和机构设置归入地方政府领域。

当住房公积金管理条例颁布后，我国住房公积金统一的格局逐步开启，同时，这一格局也是在制度建设和纠偏的双重作用下形成的。纠正地方混乱的治理现象，让《条例》得到落实，抓住内部治理、制度建设以及外部监管体系逐渐成为该阶段的重要目标。具体方法是：通过简化、整合内部治理机制，从而建立起省会市、直辖市、社区市的住房公积金管理中心和管理委员会；通过重新限定公积金使用流程，让中央对地方的住房公积金监管体系得到落实，进而不断强化监管力度，让监管事项和监管职能范围更大。

通过上述内容逐步奠定了住房公积金管理格局，省会市、直辖市、社区市逐渐成为重要的治理机构。在内部治理中，设置了议行分离的结构单元，让管理部门负责决策，管理中心进行银行专户管理，接受委托的银行不需承担任何监管责任。在外部监管中，通常以强化行政监管为核心，设置了从中央到地方的多部门、多层级监管机构。在职能方面，公积金用途被限定在公积金国债购买、贷款等方面。对于增值性收益还可以用于贷款风险准备金、管理中心费用、城市住房补充资金等方面。由于几乎所有的职能工作都会和金钱挂钩，所以资本一直都是整个公积金制度治理的重心。

（二）住房公积金制度存在问题

从上面制度改革来看，公积金制度仍然是一项需要不断理性、成熟的设计工作，并且带有强烈的公里主义和政策色彩，具有很大的随意性。《住房公积金管理条例》作为重要的立法，由于该制度几乎包括了全城的居民，所以制度影响非常深远。

1、制度重构与制度完善的决策

从制度起源来看，公积金改革已经在21世纪初期完成，由于缺乏实质性的变化，从而导致它和廉租房、经济适用房以及限价房拥有一样的住房头衔，并且归入社会保障制度范围。从实质来看，住房公积金既不是社会福利的无保障功能，也不是保障功能的“非福利”，在应用中，一旦制度不能得到正常应用，就将出现“少数人收益，多数人遭殃”的现象。

由于很多省会混淆了社会互助和社会福利的概念，以财政支持为主的社会财政作为社会福利的重要部分，它承担了一定的保障责任，所以可以向社会主张一定的义务。但是在实施中，由于保障义务、财政投入不够完善，从而对强制性缴纳原则造成很大的冲突。从整体来看，部分住房公积金不仅没有增加，相反降低了缴纳人福利，对高收入的人员有利，很多中低收入甚至难以得到惠顾，这种“嫌贫爱富”的原则，对公平、公正原则造成了极大的影响。

2、内部设计和治理彼此矛盾

根据住房公积金管理条例，管理委员会作为住房公积金的重要决策部门，管理中心主要掌管执行机构决策部分。由于很多管理委员会不能长期设置机构，从而让很多决策只能流于形式。当相关决策和执行职能分属两个不同的治理部门时，就造成了公积金管理真空的现象，在既执行又决策的过程中，经常出现制约缺失或者“一权独大”的现象。另外，从制度表面来看，由于治理失效、监管不力，经常出现治理模糊的现象。

二、住房公积金制度改革方案建议

住房公积金改革作为一项长期性话题，每年国家主管部门都会针对相关问题下发通知、检查方式或者指导意见。从关注的内容来看，由于过分注重监督管理、覆盖范围、缴纳比例、使用效率等微观内容，从而对制度合理性、科学性、正当性和政府必须承担的职能造成了很大的影响。从计划经济改革形势来看，政府必须进入宏观调控，适当减少对微观运作的干预。

（一）建立政府性公积金制度联动机制

为了保障住房功能，在住房公积金保障义务和缴纳义务中，必须坚持对等的原则，建立正当的基础制度。通过让住房公积金缴纳义务和经济活动住房政策挂钩，只要在缴纳金额累计到一定标准，就可以申请享受住房资格。在住房公积金利率优惠的基础上，拓展贷款额度，以改革措施不断拓展公积金制度体系。或者通过国家购房人政策，以更加高效的方式拓展住房公积金制度体系。

（二）强化自愿缴纳和强制缴纳相结合的机制

为了让中低收入家庭拥有更多的住房保障机制，住房公积金的强制性缴纳原则也必须限定中低收入群体。在这过程中，地方政府可以根据当地收入水平必须缴纳的住房公积金，在满足住房公积金购房条件下，赢得更多的贷款支持。对于高收入的群体，通过鼓励自行缴纳或者减免所得税等方式，允许当事人在购房时，申请贷款，但是也不能申购政策性住房权利。

（三）强化市场主体作用

为了避免住房贪污、挪用等现象发生，在强化监管措施的同时，应该掐断住房公积金资金管理进程。根据住房公积金的主要功能，将其并入贷款范围。因此，可以根据住房公积金资金运作情况，由银行按照相关业务流程进行封闭式管理，从而在技术层面杜绝一系列道德风险造成的不利影响。

在维持现有公积金用途的基础上，尽量将住房公积金拓展到限价房、经济适用房等政策性住房项目，对政策性住房措施进行补足，从根本上提高其适用效益。当住房公积金收益提升到一定程度后，再将管理费用和风险准备金交由缴纳人所有。

另外，对于每年都必须缴纳的资金余额，可由统一的机构进行管理，具体的发放、审核、风险监控、公积金提取则由公积金中心依据业务流程进行操作。从而让住房公积金的管理权限仅限于购房人资格或者银行条件进行公积金或者贷款发放。

结束语：

住房公积金制度改革作为一项长期艰巨的任务，对广大居民生活具有直接影响。因此，在实际工作中，必须根据住房公积金发展以及实际存在的问题，不断完善改革方案。通过基金管理模式，在全国统一的管理模式中，建立公积金委员会，让治理体系更加完善、透明。另外，还可以根据国外公积金优秀制度，整合我国实际情况，进行重组创新。

参考文献：

[1]陈杰.中国住房公积金制度的困境与出路（下）[J].中国房地产，2010，（6）：64-66.

[2]徐红.住房公积金制度及其改革方案分析[J].现代经济信息，2012，（8）：143.

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文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2017）05-289-03

随着我国房地产业的快速发展，房地产已成为中国经济的支柱产业。同时城镇化进程加速前行，促进了城镇居民购房需求的增加，作为城镇居民购房贷款主要渠道之一的公积金贷款的缺口也在不断加大，为此政府近两年推出了住房公积金资产证券化试点，以解决公积金贷款资金缺口的问题。

资产证券化（ABS）是指将缺乏即期流动性但具有可预期的，稳定的未来现金流的资产进行重新包装组合和信用增级，并依托该资产（或资产组合）的未来现金流在金融市场上发行可以流通的有价证券的结构性融资活动。我国公积金贷款目前正好遭遇短期资金缺口问题，据不完全统计全国有万亿级的公积金贷款余额。因此，全国一旦推广公积金资产证券化，那么万亿级的公积金贷款存量资产将迎来盘活的良机。

作为金融财务工作者，笔者将分五个部分对住房公积金贷款资产证券化谈谈自己的看法：第一部分，我国住房公积金贷款资产证券化客观情况分析；第二部分，对住房公积金贷款资产证券化的相关概念做界定并论述理论基础；第三部分，介绍国内住房公?e金贷款证券化发展状况，并提出我国的现存问题；第四部分，介绍美国、日本等发达国家住房抵押贷款证券化发展现状；第五部分，为结论与政策建议。

一、我国公积金贷款资产证券化客观情况分析

首先，住房公积金贷款是我国居民购买住房的重要手段。随着我国住房保障体系的建立和逐步完善，住房公积金制度成为我国居民提高住房需求的重要社会保障，是加快解决城镇居民住房问题的有效途径。

其次，公积金来源及急需解决的问题。公积金资金主要由职工及企业分别缴存的部分组成，近年我国居民购置住房的需求日益增长，造成部分地区公积金中心出现了个贷率高、流动性缺乏等问题，一定程度上制约了住房保障制度功能的有效发挥，拓宽融资渠道成为公积金管理中心亟待解决的难题。

第三，公积金贷款证券化是住房贷款发展的必然趋势。我国的住房信贷资产属于优质基础资产，但由于缺乏流动性，导致住房公积金无法充分发挥其社会保障作用。在此背景下，房屋公积金贷款资产证券化应运而生，建立一套符合我国国情的公积金贷款证券化体系显得尤为重要，对转移住房贷款信用风险，增强资金流动性，提高资产周转率都有切实作用。因此，公积金中心以资产证券化的方式补充资金来源、降低资金成本是大势所趋。

二、公积金贷款证券化概念界定及理论基础

（一）相关概念的界定

1.住房公积金贷款。住房公积金贷款是指各地住房公积金中心以职工和其所在单位共同缴纳的住房公积金为还款保障，委托商业银行向已缴存住房公积金的职工发放的政策性住房贷款。住房公积金贷款主要用于居民购买住房或自建住房。本文所涉及的住房公积金贷款均为购房贷款。

2.资产证券化的分类。根据以往国际的说法界定证券化的含义分为广义和狭义。不过从综合来看，资产证券化是指把在即期缺乏流动性的，但预期在未来具有稳定现金流的资产，进行打包重组，转变为可在金融市场流通转让的有价证券的金融活动。目前我国的资产证券化不外乎三种模式：信贷资产证券化、券商专项资产证券、资产支持票据。

3.住房公积金贷款资产证券化的分类及特点。权益类资产证券化和收益类资产证券化是目前我国住房公积金贷款资产证券化的两种主要模式。它们的基础资产分别是已发放未结清的贷款余额和已发放未结清的贷款的未来收益部分，特点也各不相同：前者规模大、期限长；后者规模小、期限短。

（二）住房公积金贷款资产证券化的理论基础

资产证券化的首要条件是基础资产具备未来稳定的现金流，其次需要将基础资产进行评估重组，将其打包成为新的资产池，并将资产池中的资产进行风险与收益隔离，最终还需将新资产池信用升级。我们不妨从以下几个方面展开阐述。

1.预期、稳定的现金流是基础。资产证券化的基本条件是资产池中的基础资产未来具备可预期的、稳定的现金流。基础资产的质量在资产证券化过程中占有举足轻重的地位。因为从证券定价来看，所发行证券的定价需要以基础资产的未来现金流规模为依据；从证券本息偿付来看，稳定的现金流是保障所发行证券本息得到偿还的有效方式。

2.实现公积金资产风险与收益分割。为实现风险的有效释放及资源的有效运作，将基础资产的风险和收益以特定方式进行分割和重新匹配成为资产证券化业务的重要环节。住房公积金贷款重组一般需符合三大原则：贷款组合的分散性、规模性、同质性。分散性是指为预防某一区域将来集中暴露金融风险，贷款不能过多集中在一个区域；规模性是指贷款证券化过程中某些成本是固定的，贷款规模增加则能达到边际成本递减的效果；同质性是组成资产池的基础资产具有基本相同的性质，以便能够对未来风险和收益做准确预测。

3风险隔离理论。风险隔离机制是资产证券化运作的关键条件。将基础资产的风险与基础资产原始权益人的风险分隔，当原始权益人破产时对由基础资产组成的特殊目的机构（即SPV）不产生影响是风险隔离理论的目的。风险隔离有两层含义：一是资产出表，使得当发起人破产时，资产不会作为破产清算财产；二是投资者的利益所得不受原始权益人的风险影响。风险隔离机制有效地将投资者的风险限定在资产池的基础资产中。并让SPV在风险和收益上的独立性得以彰显，

4.信用增级原理。信用增级是指在资产证券化过程中提高证券信用评级，以保障发行人能按时、足额支付投资人本金和利息的手段和方法。在对资产池中基础资产进行风险与收益隔离后，依托资产池发行证券，对证券采用划分优先/次级结构、进行超额抵押或第三方担保等信用增级措施增加其流动性和安全性，来达到投资者期望的风险等级，吸引更多投资者的参与。

三、我国个人住房公积金贷款证券化发展状况及存在问题

（一）发展现状

我国个人住房抵押贷款市场由两大体系构成：以商业银行为主体的商业性信贷；以住房公积金贷款为主体的政策性贷款。因此，我国居民住房抵押贷款证券化也以此为界分为两类：一类是商业性个人住房抵押贷款证券化，另一类是住房公积金贷款证券化。以下就住房公积金证券化发展现状做简要阐述。

2015年以?恚?在国家政策鼓励下，上海公积金中心在银行间市场发行了我国首单证券化产品，且发行规模在目前试点城市中单笔发行规模最大业务。随后武汉、盐城、常州、湖州等地住房公积金管理中心也尝试将公积金贷款进行资产证券化，为全面推广公积金贷款证券化拉开序幕。

（二）我国住房公积金贷款证券化存在的问题

在国家政策及我国住房公积金管理中心流动性缺乏的驱动下，住房公积金贷款证券化虽有了一定的发展，但我国作为资产证券化的新兴市场，随着试点项目的推出，也逐渐暴露出了不容忽视的缺陷，主要存在以下几点问题。

1.发起人过于分散。中国的公积金贷款证券化相较于美国和日本等发达国家的做法，既有自身特点，也有借鉴之处。我国的住房公积金管理中心同为贷款发起人和证券化发起人，而美国的两房和日本的JHF并非如此，这些机构不直接发放住房贷款，而是持有商业银行发行的、符合条件的居民住房抵押贷款作为基础资产进行证券化；与美国两房和日本JHF发起的住房抵押贷款证券化类似，中国的公积金管理中心作为发起人也是具有政府背景的公共部门。截至2015年，全国共设有住房公积金管理中心342个；另外，还有208个未纳入统一管理的分中心，以此推算，我国公积金贷款证券化的发起人可达数百家。发起人太过分散不利于降低融资成本，也会影响我国RMBS市场的发展进程。

2.证券化产品期限偏短，与实际需求期限不匹配。我国各地公积金中心发行的资产证券化产品期限无法满足公积金长期市场的需求，大部分证券化产品期限在15年以下，甚至更多的产品以半年及1年期内为主，但实际的住房公积金贷款期限大多在15-30年，导致产品与实际需求期限错配。如果提高公积金贷款证券化产品期限，则会导致产品发行难度加大，需要通过外部信用增级条款，或提高发行利率，这不符合公积金贷款证券化低成本融资的要求。

3.基础资产相对集中，制约未来发行规模。我国公积金实行区域统一管理，且各地根据自身经济情况制定贷款政策，具有鲜明的区域特征，导致入池的基础资产相对集中。一旦遭遇地方系统性风险，风险分散不足的问题将爆发联合违约事件，在不同程度上影响未来住房公积金贷款证券化的发行规模。

4.二级市场不完善、投资者单一。相对于发达国家成熟的资产证券化二级市场，我国的二级市场还处于缺乏流动性、投资者相对单一的初始阶段，限制了未来公积金贷款证券化的增长规模。

四、国外住房抵押贷款证券化的先进经验及借鉴作用

从国际上看，RMBS分为机构RMBS（Agency RMBS），也叫公共部门RMBS（Public RMBS）和非机构RMBS（non-agency RMBS），也叫私人部门RMBS（Private RMBS）。机构RMBS的发起人为政府支持机构，非机构RMBS的发起人为商业银行、储蓄贷款协会等私人金融机构。从实践经验看，美国、加拿大、日本的机构RMBS更为普遍。

美国、加拿大、日本发展住房贷款证券化的主要做法：

（一）成立了专门推动住房抵押贷款资产证券化的机构

美国、加拿大、日本均成立了由政府为主导的专门推动住房抵押贷款资产证券化（MBS）的机构。如美国的房利美、房地美、吉利美和私人机构、成为MBS的发行主体。加拿大成立了抵押住房组织（CMHC），政府部门推动规范MBS的专门机构，对全国的抵押金融市场规范和管理起到了关键作用。日本是由日本住房支援机构（Japan Housing？ Financing Agency，JHF）和商业银行、信托银行等金融机构发行MBS。

（二）政府对二级市场进行积极扶持

为推动住房金融二级市场的发展，美国、加拿大政府在构筑全面的住房金融体系，推动二级住房金融市场方面起到了积极的主导作用。为了弱势群体的住房抵押贷款，美国政府成立了吉尼美、弗尼美等机构提供担保或保险，并提供包括税收等一系列优惠政策来促进住房抵押贷款证券化的发展。在二级市场上政府为MBS提供完全或隐性政府担保，增强证券信用资质，降低融资成本。加拿大抵押贷款和住房公司都是由政府主导的或有政府背景的公司，信用等级高，融资成本低。美国、加拿大、日本政府在对MBS扶持时，是以平等的参与者身份进入市场，采取市场化的运作方式。

（三）设立了比较严格完善的风险防范机制

为促进住房抵押贷款资产证券化的发展，一级市场的充分培育和完善的保险机制是二级市场发展的基础，二级市场的发展又反过来促进了一级市场的规范。再则，美国由主导抵押贷款二级市场的三家机构，房地美、福利美、吉利美与联邦住房管理局（FHA）共同协商制定统一的住房贷款标准，促进一级市场抵押贷款的发放标准化，进一步规范了一级市场制度。

对抵押证券的风险管理，美国是采取分开处理的方式。如“两房”对证券只承担信用风险，而其他风险都由投资者自己承担。美国的风险管理标准相对齐全，对自然灾害引起的抵押品风险采取的是房屋保险制度；对信用风险用完善的抵押信用制度来消除；对提前偿还风险主要是通过签订贷款合同附加补偿条款和抵押证券品种的创新转移风险以减少损失；对利率风险一般通过设计可调利率抵押来降低或者通过二级市场转移风险。

五、政策建议

我国公积金贷款的政策性强，贷款利率较低，安全性高，但各地公积金管理中心的资金使用效率差异巨大。公积金贷款证券化有助于提高公积金管理中心资金使用效率，扩大贷款供给；但与美国、日本等金融市场发达国家相比，我国住房公积金贷款资产证券化进程仍较为落后，操作方式与发行模式上还需借鉴国外先进经验。为更大程度发挥公积金贷款证券化的效用，本文提出如下政策建议：

（一）及时完善住房公积金贷款证券化法律体系

住房公积金贷款证券化尚处于试点阶段，需要相应法律体系的支撑。鉴于证券化业务的复杂程度，随着试点的深入展开和全面推广，完善的法律法规制度必不可少。一是要适时推出相应法律条文和监管制度，赋予特殊目的机构（SPV）明确的法律地位，规范其设立程序、业务范围及破产隔离条件，完善项目结构和运营环境。二是要促进住房贷款证券化操作程序的规范化，确立统一的发行、上市、流通交易规则，明确参与各方的权利和义务。三是要加强住房公积金证券化资产池的风险防范。四是从目前金融混业经营大趋势看，建议由央行牵头成立专门的全国性的资产证券化管理机构，协同“三会”，进行统一监管，防范发生系统性风险。

（二）设立全国性的政府支持机构，负责公积金贷款证券化

为适应我国公积金贷款证券化发展的需要，建议成立全国性的政府支持机构全面负责公积金贷款证券化，以解决我国公积金贷款证券化发起人过于分散的问题。该机构应统一协调各地区经济和房地产市场发展形势分别制定符合各地区实情的公积金贷款条件。各地住房公积金管理中心可以将符合条件的公积金贷款出售给政府支持机构，由该机构定期、统一负责公积金贷款资产证券化产品的发行，并提供信用增级。这对于降低公积金贷款证券化的成本和培育我国RMBS市场有着积极作用，从而倒逼商业性住房抵押贷款证券化的加速发展。

（三）完善资本市场，丰富市场投资者

我国公积金贷款证券化市场刚起步，需要完善的资本市场的作为支撑，才能?S富其投资品种，充分发挥风险转移、风险定价等职能。从国外发达国家的成熟资本市场经验来看，可以循序渐进地引导养老基金、社保基金、医疗基金、企业年金等合格机构投资者，以及偏好长期风险的其他私人金融机构进入资产证券化市场，以丰富我国交易所、银行间市场投资主体。并适时推出证券化市场做市商制度，丰富证券化产品定价方式，提高资产证券化产品的流动性。

（四）政策上给予支持，提供流动性

鉴于住房公积金贷款证券化尚处于试点阶段，在政策红利上可给予监管便利和流动性支持。一是试点初期，可以考虑通过减免交易税、印花税、资本利得税等方面给予激励和规范。二是建议将住房公积金贷款证券化产品纳入央行的合格抵押品范围，或者成为质押式回购标准券等政策，提高住房公积金贷款证券化的发行效率，降低发行成本并提供市场流动性支持。

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《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发〔1994〕43号）已于1994年10月13日翻印下发，现将我省贯彻实施意见印发给你们，请一并贯彻执行。执行中有何情况和问题，请向省房改办反映。

附：广东省贯彻国务院关于深化城镇住房制度改革的决定实施意见

自1988年9月省政府颁布《广东省城镇住房制度改革意见》以来，各地根据省政府的统一部署和要求，积极推行了住房制度改革。目前，全省已有20个地级以上市，65个县（市）进行了住房制度改革，为下一步住房改革积累经验，奠定了基础。为了进一步深化我省住房制度改革，根据《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发〔1994〕43号）（以下简称《决定》），结合我省实际，提出如下实施意见：

一、全面实行住房公积金制度

（一）为了筹集资金，加快住房建设，提高职工购、建住房能力，所有行政、企事业单位及其职工和外商投资企业及其中方职工，均应按照“个人存储、单位资助、统一管理、专项使用”的原则缴交住房公积金，建立住房公积金制度。已实行住房公积金制度的市（县），要进一步完善交纳、管理、使用规范。尚未建立住房公积金制度的市（县），要在今年内建立。

（二）住房公积金由在职职工个人及其所在单位，按职工个人工资和职工工资总额的5％逐月交纳，单位提供和职工交纳的住房公积金本息归个人所有，存入个人公积金帐户，用于购、建、大修住房，职工离退休时，本息余额一次结清，退还职工本人。

职工住房公积金本息免征个人所得税。

（三）单位交纳住房公积金的来源。企业从提取的住房折旧和其他划转资金中列支，不足部分经财政部门核定，可在成本、费用中列支；全额预算的行政事业单位首先要在原有住房资金中列支，不足部分由财政预算拨付；差额预算的事业单位按差额比例在财政预算和单位自有资金中列支；自收自支的事业单位比照企业开支渠道开支。

（四）按照责权利一致的原则，市（县）政府负责制定住房公积金的归集、使用、管理等有关规定，审批住房公积金的使用计划和财务收支预决算。市（县）政府设立专门的住房公积金管理机构，负责住房公积金的归集、支付、核算和编制使用计划等日常管理工作。

（五）住房公积金的存贷款等金融业务由当地政府委托指定的专业银行办理。受委托的专业银行根据当地政府批准的住房公积金使用计划，审定、发放和回收贷款。住房公积金要做到专款专用。政府统筹使用时主要用于解困房的建设，严禁挪作他用。财政、审计、监察部门要加强监督、管理。

二、稳步出售公有住房

（一）城镇公有住房，除按照省委粤发〔1990〕22号、省政府粤府〔1988〕148号文件规定不宜出售的外，均可向有城镇户口的职工出售。职工购买公有住房应遵循购房自愿的原则，购房后维修自理。新建公有住房和腾空的旧房实行先售后租，并优先出售给住房困难户。按成本价出售的公有住房，每户职工家庭只能购买一次。购房面积必须严格按照省政府粤府〔1983〕68号文件规定的住房分配标准执行，超过标准面积部分一律实行市场价。

（二）出售公有住房按成本价出售。成本价应包括征地和拆迁补偿费、勘察设计和前期工程费、建安工程费、住宅小区基础设施建设费（小区级非营业性配套公建费是否列入成本由各市县自行确定）、管理费、贷款利息和税金等7项因素。

公有住房的出售，坚持先评估后出售的原则。住房的实际售价要根据住房所处地段、结构、朝向、层次、设施和装修等因素进行调整。

出售公有住房的成本价由市（县）人民政府逐年测定，报省房改领导小组批准后执行。售房价格年度为每年7月1日至次年6月30日。

（三）职工按成本价购买公有住房，享有以下折扣：

1.旧公有住房成新折扣。以成本价购买旧房，可按售房当年的成本价成新折扣计算。旧住房折旧年限一般为50年，每年成新折扣率2％。但使用年限超过30年的，以30年计算；经过大修或设备更新的旧房，按有关规定评估确定。

2.工龄折扣。对购房职工在购房前的工龄给予工龄折扣。每年工龄折扣的数额，按《决定》规定的办法计算。离退休职工购房计算工龄折扣的时间，按国家规定的离退休年龄计算。

3.现住房折扣。职工购买现已住用的公有住房，折扣率为5％。到2000年取消。

4.付款方式。职工购房可以一次付款，也可以分期付款。售房单位可对一次付清房款的职工给予一次性折扣，折扣率参考当地购房政策性贷款利率与银行储蓄存款利率的差额，以及分期付款的控制年限确定。最高不得超过20％。实行分期付款的，首期付款不得低于应付房价款的30％，每多付10％，可给予应付房价款2％的折扣。分期付款的期限一般不超过10年，分期付款部分计收利息，单位不得贴息，利率按政策性抵押贷款利率确定。经办政策性住房金融业务的银行，应充分利用政策性住房资金，向购房职工提供政策性抵押贷款。

（四）职工以成本价购买的住房，产权归个人所有，一般住用5年后可以依法进入市场交易，在补交土地使用权出让金或所含土地收益，并按规定交纳有关税费后，收入归个人所有。

（五）各地要认真按照国家和省的有关规定，加强对出售公有住房回收资金的管理，切实保证房改回收的资金用于住房建设和住房制度改革。

（六）《关于成本价出售公有住房的计算办法》由省房改领导小组办公室另行颁布。

三、积极推进租金改革

（一）加快租金改革步伐，改变低租金状况，使租售比价趋于合理。提租的幅度和次数，要与职工的收入增长幅度相适应，并根据物价指数控制目标统筹安排，但原则上不应低于工资平均增长幅度。各地可根据实际情况，采取少提不补、多提少补、小步快走的办法。

（二）根据职工收入逐步提高住房租金，各地租金水平要按占上年双职工家庭平均工资总额的比例确定。原则上1995年为3％，以后每年递增2％，2000年原则上应达到15％。

市（县）要根据实际情况，结合省制定的提租规划，制定2000年以前的租金改革规划，有条件的市（县）和单位，可以加大提租幅度，加快向成本租金和市场租金过渡。

在制定具体的房租标准时，还应根据住房所处地段、结构、设施、装修等因素按质论租。

（三）为加快房改进程，促使新房率先进入住房新体制，在租金水平达到成本租金以前，新建的公有住房租金标准应高于同期现住房租金标准，具体标准由市（县）政府确定，有条件的地方可实行职工承租新房交纳租赁保证金。

（四）住房面积标准执行粤府〔1983〕68号文件的规定。对超过标准面积部分按成本租金或市场租金计租。

（五）时期的离休干部及民政部门确定的社会救济户，在规定的标准面积内，提租后每户每月净增租金全免；、时期离休干部，提租后每户每月净增租金分别免70％和50％。退休职工减免补具体办法由市（县）政府确定。因住房超过标准面积部分而增加的租金不予减免补。

（六）居住标准面积住房的职工家庭，如用规定的家庭合理负担的部分加上全部房租补贴，仍不足支付房租的，差额可由其所在单位适当给予补助。企业和自收自支事业单位的补助金可在单位住房基金中列支；其他行政事业单位的补助金应先在单位住房基金中列支，不足部分经同级财政部门核定，在财政预算中列支。因住房超过标准面积部分而增加的租金不予补助。职工经单位同意租住非本单位住房，其租金标准高于本单位住房租金的可给予适当补贴，具体补贴额度，由单位自行确定。

（七）要加强对租金收入的管理。租金收入归产权单位所有，纳入单位住房基金，专项用于住房维修、管理、建设和住房制度改革。

四、加快经济适用住房的开发建设

（一）各级政府要十分重视经济适用住房的开发建设，把房改归集起来的住房资金充分有效地用于住房建设，加快解决城镇中低收入家庭的住房问题。当前，重点是按照省政府颁发的《广东省城镇解困房建设管理规定》（粤府〔1994〕106号），认真抓好解困房的建设，切实解决好危房户、无房户、住房困难户的住房问题。

（二）解困房成片建设应坚持“统一规划、合理布局、因地制宜、综合开发、配套建设”和国家、单位、个人合理负担的原则。解困房的建设用地应采取行政划拨方式供应。各有关部门要在计划、规划、拆迁、税费等方面给予政策扶持。金融部门要在信贷等方面给予支持。各级房改部门要会同有关部门制定本地解困房建设的计划和“九五”规划，并做好建设的组织协调、出售和管理工作。各级建设行政主管部门要切实组织好解困房建设的实施工作。

五、做好原有售房政策同本实施意见的衔接

（一）凡1993年12月31日前经批准购买的公有住房，维持原“出售的增值部分，二成归原产权单位，八成归个人所有”的规定，但经购房人同意也可按购房当年的成本价（成本价构成按本实施意见）补交房价款及利息后，享受按成本价购买的产权。对1994年1月1日至本实施意见之前出售的公有住房（包括预交购房款），一律按本实施意见规定的售房政策执行。

（二）按省政府粤府〔1988〕148号文件规定，确定的出售公有住房的标准价和最低限价一律停止执行。

（三）要认真做好原住房资金转入各级住房基金的核定、划转工作。划转的资金和原有的住房补贴，要逐步理入职工工资或用于列支住房公积金。

六、加强领导，健全机构，全面推进我省城镇住房制度改革

（一）推进住房制度改革和加快住房建设是各级政府的重要职责。住房制度改革直接关系广大群众的切身利益，关系到政治稳定和社会安定，各级人民政府必须高度重视，切实加强对这项工作的领导。

（二）住房制度改革是一项长期性以及政策性较强的工作，各级人民政府要建立健全工作机构，并赋予相应的职权。做到有计划地进行干部培训，建立一支政治思想好、业务素质过硬、作风扎实的稳定的干部队伍，切实担负起住房制度改革的重任。

（三）各级政府要根据本实施意见，结合本地实际，因地制宜制定和完善住房制度改革方案。各市的房改方案须报省房改领导小组批准后方可实施；县（市）的房改方案报省住房制度改革领导小组办公室审核后，由市政府批准后执行。

各级政府要加强对房改工作的检查督促，保证国家和省房改政策的贯彻落实。所有单位，不论隶属关系，都应执行所在市（县）政府对房改工作的统一部署和规定。

（四）加快企业住房制度改革步伐。企业房改是城镇住房制度改革的重点，各级政府要为企业房改创造条件。有条件的国有大中型企业，应结合企业经营机制转换和劳动工资制度改革，建立现代企业制度，逐步把住房建设、分配、管理和维修服务等社会职能从企业中分离出去，加快实现住房的商品化、社会化。

（五）省房改领导小组要加强对全省住房制度改革工作的协调和分类指导，各级房改部门都应在同级政府房改领导小组的统一领导下，积极开展工作，各尽其职。各部门制定的有关住房制度改革的配套文件应与同级房改部门协商后联合下发。

（六）各地要认真做好住房制度改革的宣传工作，向群众讲明房改的目的、意义、政策和实施步骤，注意针对群众的反映做好解释宣传工作，引导广大干部、群众转变观念，提高住房商品化思想意识，积极参与城镇住房制度改革。

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[关键词]住房保障新加坡住房公积金

一、引言

一个国家的房价高低，关系着普通老百姓是否能安居乐业，决定着国民经济是否能健康有序发展，更影响着社会的和谐稳定。而中国的住房制度从最开始的目标是广覆盖和低水平，到实行市场化住房，在短时间使大多数国民的住房和居住条件有了较大的改善，但也出现了住房差距的不断扩大和政府保障功能的收缩等问题。因此，我们需要借鉴新加坡在住房保障方面的各项措施，进一步促进我国住房保障的发展。

二、新加坡住房保障制度的成功经验

组屋是由新加坡建屋发展局承担建筑的公共房屋，为大部分新加坡人的住所。

1、建造背景

新加坡在1959年实现自治，当时普通居民的居住条件恶劣，平均每一户居民不足一间居室。但人口却增加到160万，其中84%的家庭只能栖身贫民窟与窝棚，只有9%的居民能够住上较像样的公共住宅，住房问题十分严峻，为此，新加坡政府决定介入住房问题，尝试住房分类供应制度。同时，新加坡是人多地少的国家，704平方公里的总面积中，人口总数达到448万3900人，人口密度居世界第四位[1]。因此，新加坡在20世纪60年代初成立了建屋发展局，职责是建造公共组屋。这个机构的目的是通过大规模兴建低标准和小户型住房来解决广大中低收入居民的住房问题，后来政府推出“居者有其屋”计划，实行住房自有化政策，鼓励中低收入阶层采取分期付款方式的方式为自己或者家庭购买组屋。

组屋从新加坡建国初期就开始筹划。从1960年至今，新加坡政策在境内各地纷纷实行，民众居住条件得到不断改善，在当前的在新加坡，月收入3000美元（一般大学毕业生刚开始工作大概是1400美元―1900美元），纳7%的税，一般3年左右就可以按揭购买一套属于自己房子，这在广州是不能想象的。在新加坡这个国家里，85%以上的国民都居住在组屋里。其中，拥有房屋的产权的居民占到93%。

2、组屋制度的内容和特点

组屋制度的特点包括：

（一）政府占主导地位，建屋发展局具体实施

新加坡在住房保障方面坚持的原则是政府行政干预为主、市场调节为辅。通过掌握房地产市场的主动权，很好地解决了大部分人口的住房问题，也有效控制房价不会过高。政府推行的公共组屋是由国家发展部的建屋发展局统一发展建造和具体实施的。新加坡建屋发展局作为独立性非营利机构，预算实行的是综合平衡预算，经营亏损的部分由政府补足。主要任务是为百姓提供他们能买得起、住得起的房子[2]。

（二）政府提供住房所需的土地资源并出台相关的土地征收政策

新加坡作为典型资本主义国家，有其自身的突出特征，就是政府严格控制全国土地资源，为组屋建设提供了强有力的土地、资金保障。在1949年，英国皇室就占有全国31%的土地；到1965年时，新加坡独立，政府就公开占有整个国家土地总面积中的49.2%；到1975年比例上升到66%，1985年该比例为76.2%，直到目前，新加坡政府及其法定机构则拥有国家90%的土地。政府用各种方式将土地资源牢牢地掌握在手里，确保土地供应，这也是新加坡能让80%以上的居民住上公共住房的主要原因之一。后来，政府不仅颁布了《土地征用法令》，还提供低息贷款给建屋发展局，投入大笔财政维持组屋顺畅运作[3]。

（三）建立强制性的中央公积金制度作为住房保障的关键支撑

新加坡在1955年建立了中央公积金制度，由中央公积金局专门负责公积金的管理运营。该制度的主要特征为政府立法强制个人储蓄，不仅是强制储蓄制度，也是一种带有强制性的社会保障制度。公积金的缴交由雇主和雇员各按雇员工资收入的一定比例逐月缴纳，公积金的本息归雇员所有，通过强制缴纳、限制使用的方式来实行。

（四）用完善的法律保障措施为其提供制度保障。

为了实行对组屋的合理配售，确保分配的公平有序，同时保障中低收入群体的合法权益，新加坡于上世纪60年代制定并实施了《新加坡建屋与发展法》、《建屋局法》和《特别物产法》等，明确了政府发展公共住房的方针和目标，构成了新加坡完善的住房法律体系，对组屋购买者的申请条件，购买程序，补贴等方面均作出规定，在准入和退出方面也作了详细规定[4]。

三、中国住房保障的内容以及出现的问题

1、住房保障制度主要内容

1.1住房公积金制度：住房公积金属于政策性住房金融，是我国住房保障体系的重要组成部分，其特点是直接以金融手段支持广大城镇职工在市场上解决住房问题。实践表明，该制度有利于解决低收入家庭住房问题，不仅本身满足和改善了部分低收入家庭住房条件，同时，廉租住房建设资金的主要部分也是来源于住房公积金的增值收益，促进了廉租住房的建设。

但住房公积金管理中也暴露出或管理体制自身不足、或管理制度缺乏统一性、或监管体系存在多头性等普遍性问题，在很大程度上阻碍了住房公积金制度的健康、快速发展。

1.2经济适用住房制度：出台经济适用住房政策并给予各方面的优惠政策措施，是政府保障中低收入家庭的居住权的政策体现。国家对经济适用住房项目规定免收土地出让金，减免多项税费，同时地方政府也在政策措施制定方面予以扶持。经济适用住房在很大层面上有效地解决了中低收入阶层的住房问题，其贡献也是巨大的。

目前户型面积偏大和日益高档化是经济适用房主要的问题，这无形中导致了房屋总价偏高，中低收入阶层的消费受到限制。权力寻租，钻销售过程管理不严的漏洞

1.3廉租住房制度：廉租住房是指政府以租金补贴或实物配租的方式，向享受城镇居民低保且住房困难的家庭提供社会保障性质的住房。目前，建设廉租住房的资金来源渠道不稳定，资金严重缺乏。某些城市对这类住房的重视程度不够，制度覆盖面小且不完善。监管、审批等程序上也存在漏洞。

1.4双限商品房：是指由政府在土地出让的时候限定户型、限定售价的商品房。通过控制开发商的利润在合理范围，设定土地价格。这从土地源头上控制房价，打破了房地产市场垄断，保障了中低收入者的住房利益。同时，一定数额的土地出让金还归地方政府所有[5]。

1.5二手房交易：引导并强化合理消费观念，倡导建设小户型住房、购买二手房和租赁住房等，让房地产市场回归正常的理性供需状态。住房消费市场梯度消费模式的形成，将有效平抑房价和促进市场平稳发展。

2、住房保障过程中存在的问题

为满足城市不同等级尤其是中收入家庭人员对住房的需求，我国加快了与社会主义市场经济相适应的住房保障制度建设，一系列政策和法律的出台虽取得了一定成效，但体制机制上仍存在着一定的缺陷。

2.1住房、土地和住房等各制度缺乏宏观设计和整体把握

中国的土地管理制度扭曲了市场上的住房供应体系，减少了人口密集的城市的住房供应，其次是我国保障性住房与房地产市场的关系协调复杂，我国政府没有把握住保障性住房的建设与经济发展的关系，没办法为城市和国家经济实现平稳健康发展提供较好的支撑。

另外，保障房制度设计缺乏长远考虑，制度不稳定。我国的住房政策。我国的住房政策总被当做刺激消费、防止通胀、留住人才的工具等来使用。这种制度设计不仅使住房保障难以得到稳定的财政支持，造成权力寻租现象。

2.2现行保障房制度扭曲了土地和住房市场，损害了市场效率。

目前我国现行的保障房制度并没有达到市场经济的客观要求。

目前市场信息处于不公开、不透明的阶段，国民很难通过正当的渠道获得自己想要的住房信息。其次是住房和土地市场的相关主体地位不平等。很多情况下政府采用经济和行政手段直接参与市场，政府官员和国有单位职工则是利用信息优势与手中掌握的权力直接为自身获利创造条件[6]。

2.3政府在住房保障中的责任不明确

首先，我国对政府职能和住房保障中责任的规定不清晰，这导致一旦需要追查责任时，不知道向谁去问责。其次，没有制度化和规范化的预算和制度来保证政府履行责任的效果。其次，没有明确界定住房保障的对象和标准，有些规定相互矛盾与冲突，使政府部门自过大，不利于住房保障领域的的公平公正。最后，对政府提供住房保障的手段和范围也并不明确。

四、如何完善我国住房公积金体制

通过学习借鉴新加坡的住房公积金制度，提出以下对策建议

1、发挥政府有效的宏观调控作用，建立完备的住房公积金法律制度我国需要制定一部覆盖全国、具有最高法律效力的《住房公积金法》。在全国范围内提高法律的适用性与威慑力。应赋予住房公积管理中心依法检查权和强制执行权，以法律手段预防并解决住房公积金的支付风险问题。2、缴存方式自主灵活，提高住房公积金的缴纳。应根据住房公积金的基本保障性质，合理确定住房公积金的缴存比例和基数。3、使用方式多元化、保障范围扩大化。我国住房公积金应灵活使用，富裕参与者自主决定权，可以将公积金用于住房公积金贷款的还贷、治病及养老等其他方面。4、广泛开辟住房公积金保值增值的渠道和途径。住房公积金的运用要严格根据国家有关规定， 坚持专款专用的原则，建立健全的预算管理和财务会计制度，严格控制公积金的提取和使用，妥善管理，确保安全，并努力实现在市场经济条件下的保值增值。

五、如何进一步解决我国的住房困难问题

1、实行多元化与多层次的住房供应体系。应充分发挥市场和政府在住房市场中的不同作用，根据不同收入水平的人群的居住需求，提供并完善多元化、多层次的住房供应体系

2、重点解决中低收入人群的住房问题。（1）提高立法的质量和数量，以此保证保障性住房的实施；（2）除政府直接出资建房外，社会组织也可参与保障性住房供给，解决中低收入人群住房问题；（3）住房补贴着重针对于中低收入人群；（4）适度的多样化混居避免居住隔离。

3、制定符合实际的住房政策。需要制定符合不同需求的住房质量、单套面积、配套设施等标准以适应对商品房、经济适用房、廉租房等不同住房供给模式。详细界定住房保障对象、明确规定保障性住房的进入退出制度[7]。

4、完善住房金融系统，提供多渠道住房资金来源。在新加坡是由住房发展银行等负责住房融资体系的管理。因此，在我国也应建立相应的金融机构，同时建立有效的住房信贷机制，通过贷款等多种方式方式，为中低收入人群提供住房抵押贷款或低息贷款，提高这类人群的购房能力，改善居民住房条件，使他们得以安居乐业。

参考文献

[1]陈芳琴.新加坡住房保障政策及其启示[D].江西财经大学硕士学位论文，2008.

[2]张晨子.新加坡住房保障政策对我国保障性住房建设的启示[N].成都大学学报，2011-04.

[3]俞永学.新加坡的住房政策及其对中国的启示[D].上海交通大学学报，2008.

[4]苏多永.新加坡住房保障制度及其启示[J].上海房地，2010，（10）.

[5]杨敏锐.新加坡住房保障制度研究及其对中国的启示[J].现代商贸工业，2012，（04）.

[6]丁虹.住房保障体系存在的问题及对策研究[J].北方经济，2012，（12）

[7]沈卫平.我国现行住房保障制度的主要问题[J].经济研究参考，2010，（06）.

篇8

关键词：公共租赁房；融资；住房保障

中图分类号：F8文献标识码：A 文章编号：1672-3198（2012）03-0128-02

近年来，我国保障房体系建设的步伐加快，并实现了从经济适用房为主体到以廉租房、公共租赁房为主体的过渡。整个“十二五”期间，公共租赁房资金需求量庞大，2011年公共租赁房建设就面临着2000亿元的资金缺口，特别是在西部地区，更是面临严峻的资金压力。然而，我国公共租赁房的发展还处于起步探索阶段，公共租赁房融资还存在诸多问题，严重制约了公共租赁房的持续发展。

1 我国公共租赁房融资存在的现实困境

1.1 缺乏专业的融资机构

今后国家将重点发展公共租赁房，公共租赁房建设量庞大，数量庞大的公共租赁房需要充足的资金作为保障，这就要求设立专业的融资机构，积累大量的专项资金支持公共租赁房建设。我国当前的公共租赁房管理体系中，决策、发展规划和保障对象管理由政府住房保障主管部门负责，工程建设由主管部门委托国有建设单位或专业运营机构承担，缺乏一个专业的金融机构来统筹保障公共租赁房的融资。目前，国内部分地方通过政府投融资平台筹集公共租赁房建设资金。但不论是政府住房保障管理部门还是地方政府投融资平台都缺乏专业的融资水平，尤其是地方政府住房保障管理部门，既是土地的权属主体，又是筹集公共租赁房建设资金的主体，集多种角色于一身，融资水平低下，加大了公共租赁房的融资难度。

1.2 融资渠道有限

当前，不少地区公共租赁房建设还较大程度地局限于政府直接投资，公共租赁房融资方式仍然比较单一。公共租赁房建设资金主要来源于财政拨款、土地出让净收益以及住房公积金增值收益等政策性的资金支持上，很少有金融机构和其他主体的资金参与，缺乏灵活的财政及金融制度支持或商业化运作。这种资金来源方式已经显示出资金规模不够、持续性不足的特点。目前，由于公共租赁房融资渠道有限，融资能力单一，在各地保障房建设中，公共租赁房开工率并不高，已开工的保障房中有相当一部分为拆迁安置房和棚户区改造房。以财政划拨为主的融资模式适合经济实力强和公租房建设规模小的地区，对于我国大规模的公共租赁房建设则难以具有推广的示范效应。当前我国公共租赁房建设主要依赖于财政拨款、社会保障等纯政策性资金的投入，缺乏社会资本的参与，使得融资过程呆滞化、僵硬化。

1.3 融资效率不高

现阶段我国公租房融资效率不高主要表现在资金到位率低。目前，针对我国公共租赁房融资困难的问题，国家出台了多项政策以保障公共租赁房的资金来源，但从实际情来看，公共租赁房建设部分资金难以落实。财政部、国家发改委、住房和城乡建设部三部委联合出台《关于保障性安居工程资金使用管理有关问题的通知》规定，允许从土地出让净收益、公积金增值收益中计提廉租房保障资金10%用于公共租赁房建设。目前，各地方政府虽然有大量土地出让收入，但很多地方政府会将土地出让收入用于基础建设、动拆迁成本等方面，出现土地出让低收益甚至零收入的情况。此外，目前公积金增值收益大多以贷款的形式用于公共租赁房建设，但公积金每年的放贷规模会根据楼市成交量的起落而有所不同，因此结余资金及产生的增值收益也不稳定，直接制约了公共租赁房的融资效率的提高。

2 我国公租房融资困境的原因分析

2.1 公共租赁房福利性的价值取向

根据公共产品理论，公共租赁房是一种准公共产品，既具有公共物品的非竞争性又有私人物品的排他性的特征；此外，公共租赁房还具有正的外部性。这就决定了市场机制在此领域是部分失灵的。从公共租赁房具有私人物品排他性的特征来看，由于公共租赁房的定位为“只租不售”，且租金水平比市场价格要低三分之一乃至二分之一，通常需要20到30年时间才能收回成本，资金回笼速度极其缓慢，建设资金需要长期沉淀，对于短期内追求最大利润的社会资本缺乏吸引力，导致房地产企业较少涉及该领域，银行贷款也存在一定难度。公共租赁房福利性的价值取向，决定其与一般商品房的价值取向性不同，使得现阶段我国公共租赁房融资主要依靠政府财政拨款，公共租赁房融资渠道过于单一化。

2.2 公共租赁房融资缺乏法制保障

公共租赁房建设以解决中低收入群体的住房困难为目标，现在正处于快速发展的过程中。我国出台多项有利于公共租赁房融资的政策，但是在实施的过程中缺乏法律保障，以致于各种融资政策落实不到位，难以解决公共租赁房融资困难的问题。例如，国家出台从土地出让金中提取廉租房保障金用于公共租赁房建设的规定，但有大部分城市没有严格的贯彻执行。中国审计署2010第22号文件了19个省（直辖市）2007年至2009年政府投资保障性住房审计调查，2007年至2009年，有1.5亿元廉租房保障资金被挪用，包括北京、上海、成都在内，共有22个城市从土地出让净收益中提取廉租房保障资金的比例未达到10%的最低要求，这些城市共计少提取146.23亿元。由于缺乏法律保障，使得公共租赁房融资政策不能有效严格执行，政策法规不健全，政策随意性强，难以保障公共租赁房建设资金落实到位。

3 发达国家地区公租房融资的经验

公共租赁房在我国内地还是新生事物，但在发达国家已成为住房保障制度的重要组成部分，发达国家的公共租赁房建设融资经验对解决我国公共租赁房融资困境有重要的借鉴意义。

3.1 新加坡

新加坡政府通过建屋发展局为大量的中低收入者提供政府新建的公共组屋。公共组屋建设项目的顺利开展得益于新加坡完备的住房公积金制度，同时《中央公积金法》明确规定公积金缴费用于包括住房方面的保障。建屋发展局建造和运营组屋的资金主要来源于中央公积金局、政府低息贷款以及政府津贴。第一，新加坡公民都必须按一定比率缴纳公积金储蓄存放在中央公积金局，提供给建屋发展局。第二，建屋发展局以低息甚至是无息获得政府建房贷款，并且政府不追索还债。第三，政府每年从财政预算中拿出固定比例的资金用于补贴公共住房建设，建屋局每年的赤字都由政府资金填补。

3.2 德国

德国作为福利性国家的代表，目前租房率达到了60%。德国建设和运营公共租赁房资金主要来源于德国住宅储蓄银行低息贷款、政府补贴，形成了具有储蓄特色，政府支持的融资模式。第一，德国通过建立住宅储蓄制度来解决公共租赁房建设资金问题，德国《住房储蓄法》规定住房储蓄银行是专项办理住房储蓄业务的国家专业银行，通过不受市场供求关系和通货膨胀等因素影响的固定存贷款利率来吸引居民参加住宅储蓄。第二，政府向土地所有者征购土地，租给建房企业建公租房，并提供减免土地税、所得税等方面的优惠。此外，社会组织如住房合作社、教会在供给公共租赁房方面也发挥了一定的作用。

3.3 中国香港

中国香港被全世界公认为是解决有效解决社会居住保障问题的典范。为了满足低收入人群居住的需要，香港于1954年实行公屋制度，1973年根据出台的《房屋条例》成立了香港房屋委员会，以专业高效的运营管理解决了香港居民的住房保障问题，香港约有三分之一的人口居住在政府房屋委员会提供的公屋里。香港公屋建设资金主要来源于资助和房屋委员会取得的经常性收入。第一，政府通过免费拨地、拨出资本和贷款提供公屋建设资助。第二，房屋委员会通过出租公屋及其附属商业楼宇、出售自置居所单位获得公屋建设资金。例如，出租公屋的配套设施，包括商场、停车场、社区设施等。

4 解决我国公租房建设融资困境的建议

根据发达国家地区先进的融资理念，结合我国的实际情况，本文提出以下几点关于我国公共租赁住房融资的建议。

4.1 发挥政府承担融资责任主体的核心作用

（1）成立专门机构保障公共租赁房融资。

借鉴国际经验，由政府成立专门的公共租赁房金融机构以积累大量专项资金支持公共租赁房建设。例如新加坡建屋发展局、德国住房储蓄银行、中国香港房屋委员会都是专门负责公共租赁房的建设、运营和发展，在公共租赁房融资过程中发挥了重要作用。学习德国，通过设立公共租赁房金融机构保障公共租赁房建设的资金需求。公共租赁房金融机构可以由两部分组成，一是地方政府参与或直接投资设立促进公共租赁房建设的政策性金融机构；二是成立全国性的互助式住宅储蓄银行，形成保障公共租赁房建设的住房储蓄贷款融资服务体系。

（2）实施有利于公租房融资的政策倾斜。

新加坡、德国、中国香港地区开展公租房建设项目，政府在公租房融资方面都实施了政策优惠，有利于及时有效地筹集公租房建设资金。我国政府应该制定相关配套政策支持公租房建设，对公租房建设实施政府补助、税费减免、贴息贷款、给予容积率奖励等政策倾斜，降低公租房建设成本。如实施建设、买卖、经营等环节税收优惠和补贴政策，减免土地出让金以及相关税费，免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金。对于银行等金融机构发放的公租房建房贷款，给予一定的政策优惠，提高融资效率。

（3）加快保障公共租赁房发展的法制建设。

国外公共租赁房建设稳定充足的资金供应得益于其健全的法律法规。新加坡的《中央公积金法》、德国的《住房储蓄法》、以及中国香港的《房屋条例》都在为筹集公共租赁房建设资金、保障公共租赁房的持续发展中发挥了重要作用。例如，新加坡《中央公积金法》明确规定，所有永久居民和和被新加坡雇佣的公民都必须按一定比率缴纳公积金储蓄存放在中央公积金局。目前，我国还没有出台落实公共租赁房建设资金、保障公共租赁房发展的法律法规，应尽快出台统揽全局，保障资金来源的专门性的法律法规，以保障公共租赁房建设资金的有效落实，为公共租赁房建设资金来源提供权威保障。

4.2 积极利用社会资本，丰富融资渠道

（1）利用公积金结余资金。

学习新加坡，结合我国实际，探索利用公积金结余资金用于公租房房建设。2009年12月，《关于利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作的实施意见》出台，《意见》指出在优先保障职工提取个人住房贷款以及留足备付准备金的前提下，可将不超过50%的住房公积金结余资金贷款支持保障性住房建设。以重庆为例，重庆市积极争取国家住房公积金贷款试点，已将30亿元住房公积金贷款全部发放到重庆市的公共租赁房项目中。因此，要进一步扩大公积金资金结余支持公共租赁房建设的试点范围。

（2）利用社会福利彩票筹集款。

借鉴德国利用社会组织的融资经验，德国的社会组织在筹集公共租赁房建设资金上发挥了一定作用，现在合作社建造的公共租赁房占整个公共租赁房建造量的22%。在我国，可以积极利用福利彩票筹集款，筹集一定比例的社会公益基金用于公共租赁房建设。2010年我国彩票销售额达到了1662.48亿元，是国家对保障性住房财政投入（792亿元）的2倍多。福利彩票筹集款的数额庞大、资金来源稳定，从福利彩票筹集款中按一定比例比例提取资金优势明显。

5 结语

就实际情况来看，我国公共租赁房融资存在着诸多问题，资金的匮乏已经严重制约了公共租赁房的建设。因此，结合我国的实际情况、借鉴国外地区先进的融资理念是解决当前公共租赁房融资困难的重要途径。同时，要不断完善我国公共租赁房制度设计，加快公共租赁房融资模式的创新，以解决我国公共租赁房的融资困难，为公共租赁房的持续发展提供充足、稳定、可靠的资金来源。

参考文献

［1］张婕.公租房制度若干问题研究［D］.武汉：华中师范大学，2011.

［2］沈洁，谢嗣胜.公共租赁房融资模式研究［J］.经济问题探索，2011，（1）.

［3］刘仁海.公共租赁住房建设运营管理机制研究［D］.重庆：重庆大学，201.

［4］马宁.公租房住房保障体系中的定位研究［J］.理论探讨，2011，（3）.

篇9

 

一、我国保障性住房的财政金融政策

 

1978年房改之后，我国的住房政策从实物分配方式逐渐过渡为货币分配方式，并培育出了房地产市场，而关系到绝大多数中低收入者的住房问题则被纳入到住房保障体系中，由经济适用房、公共租赁住房以及廉租房来共同承担。在这一变革中，我国的保障性住房财政政策以及金融政策发挥了重要的作用。

 

(一)税费减免与补贴并重的财政政策

 

保障性住房财政政策从供给和需求两方面来实施。供给方面包括资金补贴、税收减免、直接投资兴建以及免征土地出让金;需求方面又包括资金补贴、房租减免、实物补贴三种方式。不论是从供给方面资助还是从需求方面优惠，我国的保障性住房财政政策都偏向以“暗补”的形式来支持建设，且资金数量庞大。就财政补贴一项，自2007年以来，中央累计下拨的保障性安居工程补助资金就高达1547亿元，还远远不能填补保障性住房的资金缺口。保障性住房政策对于财政的过分依赖不仅给政府背上了沉重的经济负担，也限制了其自身的发展。

 

(二)银行贷款方式为主的金融政策

 

银行贷款作为我国保障性住房金融政策的重要组成部分，其通过利率的调整和贷款期限的多种组合来体现对其中低收入群体的住房保障性。一方面，银行向开发商提供长期低息贷款以及个人住房抵押贷款，另一方面又向住户提供长期的住房抵押贷款。银行向开发商提供的低息贷款主要用于经济适用房的建设，其优惠政策主要体现在利率上下浮10%，贷款期限延长至5年，开发商可向外资银行贷款、对开发商资质要求降低这几个方面。

 

住房公积金作为保障性住房金融政策的另一个重要组成部分，其保障性主要体现在两个方面：一是加大公积金的归集和覆盖面，为保障性住房提供资金支持;二是购房者可利用公积金从银行贷款。根据住房城乡建设部的《2008年全国住房公积金管理情况通报》显示，截至2008年末，全国住房公积金缴存总额为20699.78亿元，为保障性住房提供了大量的建设资金。保障性住房建设融资渠道单一，大量中低收入者虽然可以从银行获得住房抵押贷款，但是贷款利息并没有实质优惠，且住房公积金贷款往往难以取得，不论是开发商还是住户都十分欠缺更为广阔的融资渠道。

 

二、美国公共住房财政、金融政策利弊解析

 

美国是世界上头号经济强国，拥有世界上最发达的住房金融以及信贷市场，其住房私有率达到70%，这与美国政府在住房领域的财政政策以及强大的金融支持有不可分割的关系。然而，美国又是一个对公共住房领域干预较少的国家，主张使市场自由发挥，政府只通过间接的调控来实现住房领域的公平。次贷危机之后，美国对住房领域的大量干预和注资提醒我们关系到民生的住房问题并不能单纯地依赖市场调节，必须由政府进行干预。

 

(一)多样化的财政政策

 

美国公共住房财政政策表现在税收减免、财政补贴以及限制开发商利润这几个方面，且不同时期的财政政策都伴随着公共住房法律的完善。笔者根据美国公共住房发展状况，将美国公共住房财政政策的发展分为三个阶段。

 

第一阶段是二战后至20世纪50年代。这一时期，公共住房的匮乏是最大特征。二战后，面对大量的房屋因战争损毁，罗斯福政府面临的首要问题是住房短缺。这一时期政府颁布的法律包括《临时住房法》、《公共住房法》以及《住宅法》，提出由联邦政府出资，地方兴建，实物配租来解决居民的居住问题，并成立了退伍军人管理局、联邦住宅管理局、联邦抵押协会等组织来促进住房建设。

 

第二阶段是20世纪60年代至20世纪80年代。这时期，公共住房问题从数量缺乏转向贫民窟治理以及房屋修缮上来。联邦政府通过了《国民住宅法案〉〉以及“房租补助计划”，方面支持鼓励私人兴建维修住房，政府提供担保，向银行贷款。另一方面，政府向公民发放“房屋补助券”实现了从“砖头补贴”向“人头补贴”的过渡。政府方面继续支持发放资金兴建、维修住房，另方面向低收入者提供资金补助。

 

第三阶段是20世纪80年代到次贷危机之前。这时期，布什政府签署通过了《补助低收入家庭无房户买房法案》，开始了“美国首付计划”，对于有能力还贷而不能负担首付的困难家庭提供首付资助。

 

美国的公共住房政策经历了一个由“砖头补贴”向“人头补贴”、由政府提供全部建房资金到地方和私人提供建房资金的过程。这期间，美国采用了多种财政措施帮助中低收入者实现住房梦想，这主要表现在对住房需求和供给两方面上。一方面给予开发商和私人建房者以利税优惠和各种补贴，另一方面通过直接补贴房租或给予购房款等措施增强居民购买力，以支持其住房消费。

 

(二)融资渠道丰富的金融政策

 

美国政府性质的公共住房融资机构主要有三个，分别是联邦国民抵押协会(FNMA)、政府国民抵押协会(GNMA)、联邦房贷抵押公司(FHLMC)。它们在两级市场上各司其职，联邦国民抵押协会负责在二级市场上买卖抵押贷款，为政府特定住房项目提供特别支持，管理和经营政府持有的抵押贷款。而政府国民抵押协会(GNMA)则负责经营和清偿政府机构购买的抵押贷款和抵押财产，为政府项目提供特别资助，购买联邦住房管理局、退伍军人管理局和农户住房局担保的抵押贷款，并为抵押贷款债券提供担保，作为证券发行商参与二级市场业务。最后是联邦住房抵押公司(FHLMC)，向存款型金融机构的常规抵押贷款提供二级市场服务。除此之外，民间自发成立的抵押贷款机构也参与其中，使民间资本被广泛的利用于公共住房市场，这包括了储蓄贷款协会、美国互助银行、信用社、抵押银行等。

 

美国公共住房的金融政策给予开发商的优惠主要体现在政府提供低利率贷款、鼓励私人银行进行贷款、鼓励证券机构为贷款发放由政府担保的证券。而对于住房消费方，除了为其提供低利率的长短期抵押贷款之外，还支持私人参与二级市场的房屋债券买卖，并为二级市场建立了保险机制，增强了人们投资的信心。

 

(三)利弊解析

 

美国的公共住房财政、金融政策的有利方面包括四个方面：是政府广泛、间接式参与。政府虽然不提供直接的资金和土地支持，但是对于税收的减免以及补贴很大程度上吸引了私人的投资和建设，减轻了财政负担。二是财政、金融政策的法令化及规范化。从1934年最早的《临时住房法》到后来逐渐完善的《国民住宅法案》，政府都将公共住房财政、金融政策以法律形式予以确定。正因为公共住房法律的不断完善，美国的公共住房财政、金融政策才得以发挥最大的作用。三是公共住房金融政策的多样化。两级住房抵押市场帮助银行、住房抵押机构等获得资金融通，不仅降低资金运营风险，而且给住房消费提供大量资金。四是金融监管机构和保险机构对住房抵押贷款保驾护航。专门的房屋保险制度、产权保险制度以及抵押信用保险制度，使得住房担保业务运行更加规范。

 

虽然美国的公共住房财政、金融政策在解决中低收入群体住房问题上值得我国保障性住房政策借鉴，但是次贷危机却让我们深刻的了解到其弊端。是监管机构对于申请住房抵押贷款的低收入人群未能有效地审查其申请贷款的资格，尤其突出的表现为次贷危机之前，房地产市场一片繁荣从而导致了大量银行和金融机构对不符合条件的申请人大量的发放住房抵押贷款。二是二级市场金融衍生产品发展过快，导致监督机构无法对其进行有效监督，各种低首付、不同利率组合的住房抵押贷款债券流向市场，在加速资金流动的同时增加了市场风险。三是长期优惠的财政、金融政策以及便利的住房抵押债券融资模式加大了来自需求和供给的双方面的投资，降低了人们对于资产风险的警惕性。

 

三、美国公共住房财政金融政策启示

 

美国公共住房的财政政策和金融政策在帮助居民实现“人人都有良好的住房”和住房私有化方面发挥了重要的作用。了解美国的公共住房财政金融政策，可以给我国的保障性住房政策的资金筹集带来很好的借鉴，尤其是在次贷危机之后，我们更要从美国的公共住房政策中吸取经验教训。

 

()坚定市场为主政府为辅的住房供应模式

 

美国现阶段的住房财政政策和金融政策都是通过间接调节方式进行，尽量不干预市场。而我国在保障性住房方面采取的措施还处在美国早期大量提供实物住房的阶段，这也类似于房改之前我国的公房供给模式。大规模的实物住房供给一方面会影响商品房市场，另一方面也会增加财政压力。市场经济体制下的新住房体系应该坚定地以市场为主要供应渠道，而政府的行为只能作为市场的补充，不应该影响市场发挥资源配置的作用。

 

(二)利用灵活的补贴形式提高居民住房消费能力

 

美国对最低收入者提供住房，对中低收入者提供不同的住房补贴而不是提供不同类型的住房。这种租金补贴模式往往与收入挂钩。不区分中等收入群体的层次，承租者往往只需支付低廉的租金即可租赁套合适的住房，剩下的租金通过住房券、现金补贴等模式发放给承租者或者房东。而我国现阶段保障性的住房补贴还依旧停留在“砖头补”和“暗补”的阶段，给政府财政背上了沉重的负担。只有切实增强人们的支付能力，并提供不同形式的住房补贴，才能更好地解决居民的住房问题。

 

(三)成立保障性住房融资及监督机构多渠道筹集资金

 

美国的公共住房金融机构有政府直接参与成立的，也有民间自发组织的，二者相互配合，在一级市场和二级市场发挥着各自的作用，并为公共住房的建设提供了资金的融通。而我国在这方面的欠缺直接导致了我国的住房资金不足，大大增加了财政的负担。我国应成立专门的住房保障部门，依托住房公积金等增加筹资渠道，鼓励发行住房抵押贷款债券，同时要成立相应的保险机构和监督机构，对住房抵押贷款的购房者进行监督，并实行强制保险措施，增强融资安全性。

 

(四)构建政府引导、多方参与的保障性住房投资模式

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关键词：住房保障 社会公平 经济适用房 公共租赁房

住房是公民得以生存的要件，有房住是公民的基本权益，因而住房问题具有“公平”与“保障”的特质。在我国，近十年来城市房价高涨，在上海、北京等大城市还产生了“蚁族”、“蜗居”、“胶囊公寓”、“集装箱房”等住房现象，这些现象引起社会极大的反思，人们对我国住房政策的实际效用产生置疑。从世界各国的经验来看，应保证“人人住有所居”，在这方面政府责无旁贷。因此，有必要从公平视角研究我国的住房保障政策，探究其中存在的公平性问题，并思考解决路径。

我国城镇住房保障政策的历史演进

我国住房制度改革从1978年开始，特别是1998年以来城镇住房制度改革进入深入发展、全面实施阶段，作为房改重要组成部分的住房保障政策伴随着房改政策的阶段性调整而发生变化。

（一）建立以经济适用房为主的多层次城镇住房供应体系

1998年7月，国务院颁布了在我国住房制度改革史上具有划时代意义的文件《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发[1998]23号文）。该文件以“稳步推进住房商品化社会化，逐步建立适应市场经济体制和我国国情的城镇住房新制度”为指导思想，以“停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化；建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系；发展住房金融，培育和规范住房交易市场”为目标，彻底改变了以往的福利分房制度。从此，我国以住房为主的房地产市场开始形成并发展壮大，各级政府逐渐高度重视住房保障工作，1999-2002年年均经济适用房建设面积占住房总建设面积的20%左右，中低收入家庭住房状况得到一定程度的改善。

（二）商品房占市场主导地位且保障性住房比重下降

2000年以来，随着经营城市理念的传播，土地成为地方预算外财政收入的主要来源，地方政府利用划拨土地建设经济适用房的积极性逐年下降。2003年，国务院了《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发[2003]18号文），提出房地产业是国民经济的支柱产业，要求调整住房供应结构，加快商品住房发展，逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房。由此，住房供应体系由23号文以经济适用房为主演变成以商品房为主，经济适用房被定性为保障性的政策性商品住房，同时提出应建立和完善廉租住房制度。

2003年以后，房地产市场高速发展，住房价格上涨过快、住房供应结构不合理、中低收入人群的住房问题难以解决等问题与矛盾日益凸显。从2004年开始，国务院多次对房地产市场进行供需双向调节，以图控制投资性购房，遏制投机性炒房，并加大对住房供应结构的调控力度，但收效甚微。2005-2008年间，经济适用房的建设面积占住房总建设面积的比例下降到5%左右，廉租房的建设量则更低，各收入阶层居民解决住房的主要途径只有商品房这一种选择。

（三）以民生为重并提升保障性住房比例

面对不断攀升的房价，2006年国务院了《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》，提出以招标方式确定开发建设单位，建设“限套型、限房价”的商品住房即限价房，限价房是专门针对中等收入或中等偏下收入群体的保障性住房。2007年，“十七大”指出注重社会建设，着力保障和改善民生，努力使全体人民住有所居，特别要将解决城市低收入家庭住房困难作为政府公共服务的一项重要职责。各地分阶段、有步骤地加大对城市低保家庭住房困难户的保障力度，并在实践中不断探索创新住房保障制度。2010年6月，国家七部委了《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，旨在重点解决城市中等偏下收入、新职工及外来务工人员等“夹心层”的住房问题。发展公共租赁住房，有利于完善住房供应体系，调整房地产市场供应结构，解决城市中等偏下收入家庭基本住房需求，引导城镇居民合理住房消费。

我国住房政策经过多年调整，目前已形成以住房公积金制度为基础，以廉租房、经济适用房、限价房、公共租赁房为供应形式的分层住房保障体系，为解决城镇中低收入居民的住房问题发挥积极作用。

我国住房保障政策社会公平性反思

住房保障是全社会成员共享社会发展成果的体现，经济社会发展是全体人民共同劳动结果，各类社会成员都有权平等享受这一成果，获得基本的居住条件。但在现实中，着力于为中低收入家庭提供居所的住房保障政策却存在诸多有失公平的问题，导致实际保障效果欠佳。

（一）政策保障面公平性缺失

公积金制度自1991年就建立，但目前住房公积金政策覆盖面还只包括正规就业群体，自由职业人员、个体工商户等尚未纳入公积金缴存范围。在正规就业群体中，公积金账户至今仍未普遍建立，某些企业以种种借口逃避建立公积金账户。廉租房与经济适用房政策覆盖面也较低，1998年的房改政策旨在建立以经济适用房为主体的住房供应体系，但1998-2002年期间经济适用房建设量却不大，2003年18号文后，经济适用房建设量更小，而作为社会救济范畴的廉租房的保障面尚不足5‰，且这两项政策也只覆盖了城镇有户籍的居民，排斥了流动人口、农民工等住房困难群体。同时，不够条件住廉租房又买不起经适房和商品房的这类人群的住房保障问题目前也无明确的政策。

（二）政策保障对象偏离

住房保障政策本应体现对中低及低收入家庭的倾斜和支持，但执行过程中保障对象却发生了偏离，导致了不公平现象的发生。公积金政策中，住房公积金由个人和单位依照工资一定比例同时缴纳同样的份额，受制于单位经济效益和个人收入的差异，单位效益好的非低收入阶层受益较多，而真正需要保障的中低收入阶层却受益较少或被排斥在公积金的受益范围外。据调查，1998年以来约有16%的经济适用房卖给了中高收入者，出现了“一人多房”的现象，北京经济适用房用于自住的比例仅为51.34%，其余的被购房者用于出租，而经济适用房在实施过程中保障对象出现了异化（刘润秋、曾祥凤、于蕴芳，2011），此外，购买经济适用房的家庭在收入提高后如果不符合条件，享受的保障住房本应退出，但实际中这部分非政策对象群体却依然享受政策保障，造成住房福利固化。由于非政策目标群体占用了大量住房保障资源，使得其他群体无法获得政策支持，导致了对住房保障公平性原则的损害。

（三）贫富差距日益扩大

住房保障政策具有极强的福利性，本质是进行社会二次分配，在住房领域补贴中低收入者，有利于维护社会的公平与稳定。但实施过程中，政策的基本理念没有得到完全贯彻，还产生了一些反向的效果，进一步扩大了贫富差距。

作为一项住房保障政策，公积金缴存本应是“高收入者不补贴，中低收入者较少补贴，最低收入者较多补贴”，但在现行制度设计下，结果是收入越高受益越大，收入越低受益越小，造成“马太效应”，明显偏离了住房保障的初衷。从购买环节看，国家减免或优惠了经济适用房以及限价房的出让金或税费，这是政府对购买者的一种补贴，以一套60平米经适房价差30%为例，如按商品房1万元/平方米算，补贴量为18万元，如按2万元/平方米算，则补贴量高达36万元（陈伯庚，2011），实际享受的政府补贴比低收入户租住廉租房的补贴要多得多，导致收入较高者比收入较低者享受到更多的政府补贴的不公平现象产生。从使用环节来看，购房者除按规定提取公积金账户资金支付房款以外，还可以优惠利率得到贷款――即借用他人账户上的资金。比如，重庆市2010年住房公积金缴存职工为178.14万人，但当年仅1.6万职工享受到公积金贷款，事实上，购房者一般较非购房者更为富裕，结果却是低收入者帮助了高收入者，人为扩大了收入差距。中高收入者通过政策和管理漏洞购买经济适用房、租用廉租房，把保障房当成投资房，将其倒卖或出租获利，导致中高收入群体与中低收入群体的贫富差距进一步扩大。

当前公共租赁房制度公平性分析

虽然住房保障制度随着市场的变化不断进行调整，但与全面建设小康、构建和谐社会的目标相比，保障制度仍有待完善。随着公共租赁房的建设工作在一些城市的逐步开展，我国住房保障工作又进入新的历史阶段，与先前推行的经济适用房、廉租房、限价房政策及公积金制度相比，在社会公平性方面，公共租赁房有诸多优点。

（一）公共租赁房覆盖面更广

在住房保障政策的执行过程中，经济适用房者要么是买不起，要么轮不到，或者被某些不具有购房资格的人占有，廉租房只是满足最低收入群体的途径，如新职工及大学毕业生，一些从外地迁移到某城市工作群体的住房困难问题则需要新的渠道来解决。公租房由政府提供，没有户籍门槛，用低于市场价的价格为这部分人群提供居所，随着公租房供应量的增加，这部分群体的住房困难问题将逐步得到解决。以重庆市为例，重庆公租房项目计划布局在一二环线之间轻轨沿线或交通条件较好的21个大型聚居区中，3年开工建设4000万平方米公租房，住房覆盖面达30%-40%，逐步实现住房保障的全覆盖。

（二）公共租赁房补贴方式合理

公积金制度“补人头”，其目的是提高购房者的购房能力，但由于制度设计不合理，结果是马太效应：富者欲富，穷者欲穷。限价房、经济适用房“补砖头”，但享有更大居所的人，获得的税费减免却越多，购房者再次转卖获利更多。同样是“补砖头”的公租房制度，由政府主导修建，单套建筑面积以40平方米为主，经济适用能满足基本生活需求，避免经济适用房的过多补贴。公租房以租为主，可多次提供给符合条件的不同租赁户使用，也即为更多人提供住房补贴，提高保障的效益，避免传统保障制度住房福利固化现象的发生。

（三）公共租赁房能避免转让牟利

在现行制度下，经济适用房、限价房可上市转卖获利，经济适用房由于无法准确划分不同收入水平的住房需求群体，在准入监管机制不到位的情况下，一些具有特殊背景的购房者在买入后获取不合理的高额增值收益而影响和谐社会的建设。公租房的承租户不具有公租房的产权，住房的升值与否与承租户无关，所以公租房只能吸引真正有需求的人承租。重庆市政府设计了一个“公租房转让市场”，只在政府和承租户之间进行封闭交易，承租户在租住公租房5年后可申请购买，之后如果再要转卖，只能卖给政府，不能在商品房市场上交易，从而避免公租房被变相流通到市场，成为牟利的工具（朱楠，2011）。

结论

住房保障政策的目的是弥补市场配置资源的不足，解决中、低收入人群的住房问题，其保障性质决定了其必须保证公平性。相比于经济适用房、廉租房、限价房及公积金制度而言，公租房制度保障覆盖面更广、补贴更加合理，社会公平性更优，其必将成为我国住房保障体系的新主角，而经济适用房甚至限价房将逐渐退出历史舞台。这是由“居有其屋”向“住有所居”的转变，这种变化符合保障对象多而保障房源少的现实国情，有利于减少权力寻租，实现社会的公平与正义，构建“人人住有所居”的和谐社会。

参考文献：

1.刘润秋，曾祥凤，于蕴芳.经济适用房制度的存废之争及其路径选择[J].西南民族大学学报，2011（5）

2.陈伯庚.中国特色住房保障体系构思[J].上海房地，2011（1）