住房公积金相关政策范文

导语：如何才能写好一篇住房公积金相关政策，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词：房地产；住房公积金；应对方案

中图分类号：F2文献标识码：A文章编号：16723198（2013）22004001

1引言

住房公积金制度的制定、实施，是为了促进住房分配机制转变，逐步将实物福利住房分配转变为住房资金分配，以利于住房资金的周转、积累，最终形成个人、单位、国家共同解决住房筹资的合理机制。就目前而言，我国的住房公积金制度已经日趋规范化，同时也获得了较好的社会效益、经济效益，其基本保障了公积金的增值性、保值性、安全性。然而，从近年来的审计结果来看，住房公积金归集规模呈现出急剧膨胀趋势，与此同时也产生了诸多不容忽视的问题。

2当前住房公积金存在的问题分析

2.1住房公积金的监督管理乏力

在住房公积金管理方面，由住房公积金管委会决策，管理中心进行操作，银行负责储存，财政日常监督。然而实际上，住房公积金管委会并未认真履行其职责，履职多流于形式，一些地方的住房公积金管委会甚至都未能保证每年一次管委会会议的正常召开。管委会的所有职责几乎全部由公积金管理中心代劳，从资金的归集、提取到发放贷款，再到购买国债、利益分配都由公积金管理中心一手操办，这无疑会给公积金管理埋下隐患，加大管理风险。在住房公积金相关条例中，明确规定住房公积金的管理、运作必须接受社会公众、审计部门、财政部门的监督，然而这些监督几乎都为事后监督，在监督方式上也仅限于现场检查，未能对公积金运作全过程进行实时的监控，其监督作用十分有限，难以从根本上消除公积金管理隐患与风险，保障公积金安全。

2.2住房公积金欠缴、停缴、不缴现象普遍

住房公积金作为一项具有社会性、强制性、工资性的住房基金政策，所有单位（包括国有企业、国家机关、外资企业、私营企业、事业单位、社会团体、民办单位、集体企业及其他企业）都应当为员工缴纳住房公积金，这是企业应当履行的义务。然而实际上缴存住房公积金的单位基本上以国有企业、事业单位为主，少有非公有制单位（如私营企业、民营企业、三资企业等）为员工缴存公积金。虽然在住房公积金相关条例中明确规定，对于未按规定缴纳公积金的企业，公积金管理中心可予以经济处罚，然而申请强制执行，不但效率低、周期长，还会花费高额成本，所以这些都难以保证经济处罚的落实。

2.3住房公积金的缴纳比例、基数差异较大

住房公积金管理条例中，规定了公积金缴存比例最低不得低于5%，但是并未对最高缴存比例进行规定。在20世纪末期，刚建立住房公积金制度时，社会各企业、各阶层收入差距相对较小，在公积金缴存金额方面，没有太大差异。但是随着经济的发展，各行各业、社会各阶层人民的收入差距被逐渐拉大，出现了明显的两极分化，但是公积金制度并未及时作出调整，在同一地区，不同企业所执行的缴存比例、缴存基数差异较大，一些缴存基数高的企业，缴存比例也较高，公积金月缴存额差距在三四十倍的也很多见，这种现象会使不同单位职员的收入差距进一步拉大。

2.4公积金政策未能惠及低收入人群

住房公积金的基本出发点是解决居民建房、买房的资金问题，实现普通员工尤其是中低收入人群“买得起房”的愿望。根据公积金政策规定，职工在使用公积金时，不仅可使用公积金账户资金购买住房，还可以在贷款方面享受优惠利率。但是从实际情况来看，大多数的贷款者都是高收入人群，其贷款目的不是为了解决住房问题而是改善住房条件。对于有真正住房困难问题的人群，在房价的飞速增长下，其难以承担购房款、还款的经济压力而买不起房，在公积金贷款方面，由于其担保条件严格，对资金的安全性要求较高，所以一些公积金缴存基数较低的人群无法利用公积金获取贷款，更谈不上享受优惠政策了。总体来看，住房公积金的保障、扶贫功能正在逐渐弱化，其难以实现低收入人群的购房愿望。

3关于做好住房公积金管理的应对之策

3.1完善管理体制，强化外部监督、管理

第一，对住房公积金管理相关政策、制度加以调整、完善，使公积金管委会的监督、决策作用得以全面发挥。目前，公积金管委会属于临时的、松散的组织，其决策能力弱，不具有实际掌控权，所作决策难以在公积金管理中心被切实执行。基于此，有必要把公积金管理委员会建为常设机构，负责行业的行政管理与监督，公积金管理中心负责公积金运作，并服从管委会管理、监督，以解决管委会监管困难的问题。第二，完善外部监督、管理体制，将财经监督落到实处。财政部门在公积金管理工作中，其工作基本上仅限于审核管理中心管理费用预决算，并未对公积金提取、归集、使用等情况实施监督。银行考核机制都以吸收、储存为中心，对公积金管理中心这一大客户，银行职员都是唯恐怠慢，对于监管职责，基本上都是睁一只眼闭一只眼，对于这种情况，相关部门应当引起高度重视，完善相关制度，切实整顿。

3.2扩大公积金覆盖面

首先，要对住房公积金管理条例进行细化和改进，增强

其可操作性，可在条例中增加劳动合同相关法律依据。其次，要增强公积金管理机构的行政执法权。在公积金归集方面，可借鉴其他社会保障、社会福利的归集手段，利用有效手段来落实行政执法职责。再次，公积金管理机构应加强与劳动部门、财政部门、工商部门间的联系，实现资源共享，以便公积金管理机构及时掌握哪些单位没有缴纳公积金。最后，做好公积金政策的宣传工作，增强人民的权利意识、法律意识，促进公积金制度的落实，从而扩大住房公积金政策的覆盖面。

3.3健全公积金相关政策法规、规章制度

对于公积金缴存基数的确定，要科学核定，制定公积金年缴存额上限，限定缴存金额，从而提高分配的公平性，缩小公积金缴存金额差距，矫正畸形、无序的分配制度。借鉴社保基金的征收办法，实现管理使用、征缴工作的分离开展，强化部门间的沟通、联系，对地方配套办法、制度加以完善，健全公积金缴纳办法，以免出现监管漏洞、税源流失。此外，公积金制度还应当适当向低收入人群倾斜。对于低收入人群、困难企业，可制定合理的倾斜政策，比如缴存最低额度。低收入人群购买经济适用房，可享受公积金贷款贴息优惠。对于从未使用、提取过住房公积金的人群，可在退休时给予一定的利息补助。

4结束语

住房公积金政策在我国实施十多年以来，虽然仍存在着不少问题，但其也切实为部分城镇居民解决了住房资金问题，总体来说应当是功大于过的。住房公积金管理相关问题的凸显，说明了相关政策的滞后性、不完善性，因此，我们必须强化监管体系、扩大政策覆盖面、健全相关政策法规，从而真正解决城市居民的住房问题。

参考文献

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摘要：针对住房公积金的管理，是当前相关领域当中的核心环节，应当加以严格的控制，以确保资金得到有效的管理，并且合理的规避其中存在的风险，促进管理工作的稳步提升。文章将针对这一方面的内容展开论述，详细的分析了现代化的住房公积金资金管理风险的防范措施，并且对实践工作当中存在的问题进行了深入的剖析，旨在不断的促进工作的发展，健全住房公积金的资金管理控制体系，保证资金得到妥善的管理。

关键词 ：住房公积金；资金管理；风险防范；研究分析

住房公积金的资金管理是一项关键性的工作，同时，其中针对资金风险的管理，也应当得到大力的重视。相关研究工作人员应当深入的研究此课题，并且从根本上认识到住房公积金资金风险控制的重要意义，扎实的完善相关管理项目，保证资金得到安全的营运。同时，还应当加强相关人员切身利益的保障，使得广大职工的住房公积金得到妥善的管理，在工作当中应当深刻的认识到住房公积金存在的风险，针对机制进行健全，针对信息制度进行完善，从根本上解决存在的资金管理风险，促进住房公积金事业的不断前进。

一、住房公积金资金的风险

在对我国当前住房公积金资金管理项目之中存在的风险加以控制，是保证资金得到妥善安置的重要环节。首先，我国当前的住房公积金相关资金制度还有待进一步的健全和完善，在制度当中存在有较大的风险进行，相关住房公积金资金执行的是中心运作、管委会决策以及银行专户存储的政策制度，其制度的风险存在于资金的运作模式之中。针对住房公积金资金的管理，大部分城市是将存贷业务一次性的委托给相关银行部门，而银行则从中收取一定的手续费用，所以住房公积金资金的管理和使用收益风险都由资金管理中心来承担。另外一个方面，由于在住房公积金管理过程当中收益方面和委托方面是两个完全不同的利益主体，各自受到不同的利益所驱使，故而在资金的运作过程当中会有不同的价值取向，行为模式也存在有相当大的差别。所以，结合上述的分析，在住房公积金资金管理之中，一个最为重要的风险来自于资金的管理制度，针对这一点问题应当加以重视。

另外，我国目前阶段的住房公积金资金监督机制还不是非常的健全，存在有一定的风险。我国住房公积金相关制度建立的时间较短，还没有形成一个统一的、标准的、完善的运营体系。另外，由于监督机制不够健全，故而时常存在挪用住房公积金以及违规使用的情况。对于所发现的违规情况，往往作出的处罚较轻，所以使得出现的违规行为得不到及时的处理，甚至出现了愈演愈烈的势头。而这样的现状则会进一步的导致住房公积金监督和管理的机制失去基本效应，难以发挥出实际的作用。一个方面来讲，我国的住房公积金管理中心与银行双方往往存在有利益和义务不明确的情况，最终会导致资金的沉淀；另外一个方面，我国有相当一部分城市之中的住房公积金资金管理未及时的对外公布信息和资料，对于资金的使用情况也没有进行明文的规定，故而这种缺乏透明度的管理现状对资金的管理效益产生了不小的影响。

最后，我国的住房公积金资金管理也缺乏明确的制度，存在有巨大的金融风险，我国针对住房公积金的资金管理往往缺乏基本统一化的报表格式，并且也缺乏基本的信息资料报告，故而没有及时的向有关媒体和部门报告资金的收益以及分配收支的情况，而这样一种较为模糊的定位，也导致住房公积金的管理存在有巨大的金融风险，如果管理不善不仅会导致权益和职责的模糊，并且会导致后期住房公积金的使用出现巨大的隐患。

二、风险的防范措施分析

通过对我国当前住房公积金的管理过程当中存在的资金风险进行综合性的分析，可以对实践工作当中应当重点改进和加强的部位有着全面的了解，针对今后改革的基本方向进行细致的分析，从实际的角度着手对应当完善的部位进行细致的探讨，旨在不断的促进我国现代化住房公积金资金制度和体系的健全，加强政府的调控管理，实现真正意义上公正并且透明化的管理。

1.加强住房公积金政策制度

首先应当加强针对住房公积金的管理，并且逐步的完善相关制度和政策，在实践的工作当中应当充分的结合我国的基本国情，对住房公积金的管理采取多样化的管理模式，并且借鉴一些发达国家的管理例子，通过对制度的不断创新和政策的发展改良，来实现更加灵活的控制方式。另外，在实践的工作当中还可以采用管理和营运分开的工作机制，在区域化的住房公积金管理机构当中将资金的营运部门从中分离出去，采取单独运作的工作模式，进而达到完善政策并且合理的对收益进行分配。最后，还可以成立相关的独立住房公积金运营机构，专门负责针对住房公积金的投资和运作。

2.建立住房公积金贷款风险防范机制

在实践的工作当中还需要建立起相对应的住房公积金的贷款风险防范机制，通过大力的宣传，避免相关风险的发生。住房公积金的资金管理应当充分的运用宣传工具，加强宣传的力度，重点的宣传住房公积金在我国当前住房的安置当中所发挥的重要作用，引导居民通过住房公积金进行贷款购房，重点宣传建立住房公积金制度的意义，宣传强制性和低存低贷的政策优势以及个人住房公积金贷款政策，并且通过相关宣传，还有助于增强相关人员对住房公积金的了解以及认识程度，增强自觉性，对于有还款能力却拒不还款的人员应当给予及时的曝光处理，在必要之时还应当采用法律手段，力求最大程度降低由于个人信用的风险而导致住房公积金资金管理出现风险的情况，减少经济损失。

3.加强住房公积金风险防范体系建设

在实际的住房公积金资金管理工作当中还需要不断的强化相关资料的归档工作，加大工作的覆盖范围，努力的完善相关政策制度，保证法案可以得到妥善的执行，建立起单独的立法部门或主管部门，对住房公积金资金管理过程当中出现的各种类型的问题以及地方性的政策进行综合性的分析，保证资金可以得到最为妥善的管理。加强宣传，增强相关工作人员的责任意识观念，避免出现违规操作和住房公积金使用的情况，为资金的管理奠定良好的体系基础。

三、结束语

根据对我国住房公积金资金风险和基本的防范措施进行细致的研究，从实践的角度着手，对管理项目的基本现状和难点进行深入的剖析，旨在不断的促进工作的发展，健全住房公积金的资金管理控制体系，针对机制进行健全、针对信息制度进行完善，从根本上解决存在的金融管理风险，完善相关的制度，促进事业的不断前进，保证资金得到妥善的管理。

参考文献：

[1]任权录.浅析住房公积金贷款管理风险与规避方式[J].辽宁行政学院学报，2009(09).

[2]崔虹.浅谈住房公积金贷款风险成因及防范措施[J].知识经济，2009(04).

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关键词：住房公积金制度；居民住房保障；住房公积金银行

一、住房公积金现存问题

（一）住房公积金体制问题

体制“碎片化”。我国现行的住房公积金监督管理的实际情况背离政策设计初衷。公积金管理主题多元，但效果分散，层次不明，权责不明，五大机构变成五大孤立“碎片”， 造成资金归集、管理、运用效率低下，也为资金非法挤占、挪用埋下隐患。各地“孤岛化”现象严重：由于全国住房公积金管理体制不统一，省级没有主管部门，市级设立中心，各地的管理体制也不相同。纵向无贯通，横向无联系，各地住房公积金体系成“孤岛”。此现状也加剧了区域发展不平衡问题，严重阻碍了资金使用效率的提高。

（注：问题①――住房公积金管理委员会不是常设机构，其决策功能常常流于形式；

问题②――公积金管理中心与银行关系混乱，权责不清，监督很难实施；

问题③――同级财政部门对管理中心进行的监督非常脆弱；

问题④――建设厅对于住房公积金政策的执行亦非常脆弱；

问题⑤――中国人民银行只提出住房公积金的存、贷利率，没有监管职责。）

（二）现行住房公积金使用效率问题

资金沉积，非法挪用：2008 年末，全国住房公积金使用率为72.81%,与上年同比降低 1.78个百分点。资金的大量沉积，既没有实现增值结果，更为资金非法使用埋下隐患。由于住房公积金管理制度问题，住房公积金管理中心常常出现资金挪用的大案要案。公积金非法挪用现象严重。资金增值率低：住房公积金资金来源有限，资金封闭运行，融资渠道单一。由于住房公积金的“孤岛化”，各地的资金也不能有效地连结起来，部分地区归集资金较多，但使用较少，出现资金盈余，而另一部分地区资金归集少于资金需求量，出现资金缺口，各地效率都不高。

（三）业务问题

本地业务繁琐：公积金提取条件苛刻、手续繁琐，住房公积金使用效率很低，公积金管理成本巨大。在住房公积金“碎片化”的体制下，公众办理业务手续繁杂，提款不灵活。由于不同的机构承担不同的职责，公众审批贷款、提取公积金，缴存金可能需在不同的机构办理，给公众带来诸多不便。异地提取困难：在住房公积金各地“孤岛化”的现状下，各地住房公积金管理模式都不一样，公积金在管理规范和操作引导方面缺少全国统一标准。业务问题直接影响到住房公积金贷款，形成潜在操作风险。

（四）受益人群局限问题

实际覆盖率低，中低收入者得不到保障：现阶段，我国实行住房公积金制度较好的往往是效益佳的企业与行政事业单位，那些拥有大部分中低收入者的效益欠佳的企业往往又无力建立住房公积金。在实际操作中的贷款阶段，由于住房公积金管理中心受到的约束多，只能运行严苛的贷款审批制度，运行单一贷款品种，让买房成为那些中低收入阶层的海市蜃楼，可望而不可及。资金使用难，地域的差异明显：各地“孤岛化”的公积金体系无法实现全国的联网，“远水救不了近火”的局面也就尤为凸显。

（五）风险问题

贷款回收风险：住房公积金管理中心和金融业务的分离，管理中心与受托银行这两个不同的利益主体，受各自利益的驱动，在资金的运作方面产生差异，最终的利益损失由人民承担。在资金回收方面，管理中心无法直接面对贷款者，银行所起的作用几乎相当于“出纳”，并不对资金的安全负责。银行不能对贷款风险把关，贷款资金的收回风险增加。

二、住房公积金银行的提出

由于住房公积金现存在大量的问题，住房公积金现在的制度已经不能发挥保障居民住房的职能，全新的制度改革呼之欲出，本文创造性地提出了建立住房公积金银行的新思路。

本文在此提出的住房公积金银行兼有政策性、商业性，政策性体现它坚持贯彻国家保障居民住房实现“民有所居”的目标，同时配合国家相关政策实施。商业性体现在它追求经济效益。

政策性。国家设立的住房公积金制度最主要的功能就是保障居民住房，实现“人人住得起房”的目标。本文在此提出的住房公积金银行保障居民住房体现在一下几个方面：①在原有制度的基础上，进一步完善住房公积金制度，真正使住房公积金用到实处；并通过提高资金使用效率，扩大收益人群范围。②有效地运用资金，通过资金的增值保值使得住房公积金缴存者受益更多。③将金融的原理、银行的功能运用到新的住房公积金制度建设中，合理配置资金，统一管理运营，方便服务群众。

商业性。住房公积金银行的商业性体现在住房公积金银行追求经济效益，但该银行与普遍银行又有本质的区别：①商业银行以追求经济效益为首要目标，而住房公积金银行是基于承担社会责任的基础上对经济效益的追求。②商业银行承担有限的社会责任，而住房公积金银行成立的目的就是为更好地承担社会责任，主要是保障居民住房。

三、建立住房公积金银行的必要性

住房公积金银行有建立的必要性（如图3.1），它能满足住房公积金安全性、公平性和收益性方面的需要。

（一）保证资金的安全

1.各地区内的安全。住房公积金银行可以从根本上解决体制“碎片化”问题。住房公积金银行的建立消除了住房公积金管理中心与银行之间的委托问题，并将监管住房公积金体系的职责交给统一机构，避免了“同级多头”监管权力不明、效果分散的问题。住房公积金银行还加强了资金的归集，保证资金的来源；优化资金的管理，从根本上解决资金非法挤占、挪用问题，减少资金流入非住房产业。

2.全国范围内的安全。住房公积金银行可以通过建立全国性资金融通、结算网络，将各地的住房公积金管理体系联系起来，解决了各地“孤岛化”问题。同时全国统一的住房公积金银行成为资金有效运用、风险有效控制、金融有效创新、杠杆有效调节的先决条件和优良载体。

（二）维护制度的公平

1. 地域上公平。全国统一的住房公积金银行可以统一业务办理标准，简化居民办事程序，由原来需要到“碎片化”的几大机构办事简化为到住房公积金银行完成住房公积金的支取、审批、取款等一系列服务，并统一资金结算网络，解决了异地购房提取个人公积金困难，让公积金真正取之于民、用之于民。

2.受益人群与非受益人群之间的公平协调。现在的住房公积金制度仍然只是惠及到了少数人群的利益，甚至在某种程度上存在着“劫贫济富”的状况。新的住房公积金银行提供更多更科学的金融产品，创新更多贷款品种，扩大贷款范围、灵活调整利率、使还款方式人性化，以此满足更多不同的需求，坚持“以人为本”，让更多的普通百姓也能真正享受到住房公积金制度的福利，让公积金成为人们的“公积金”。

（三）实现资金的收益

1.统一资金管理。住房公积金银行建立后，可以集中和统一管理住房公积金，建立资金融通网络，调剂各地区的资金余缺，合理配置各地资金，满足不同地区的资金需求，缓解区域发展不平衡问题，提高资金使用效率。以住房公积金银行为载体，实现公积金保值功能。通过统一管理全国各地归集资金，发挥统一调拨的导向功能、配置功能。并可以适当拓宽融资渠道，提高资金运用效率。

2.贷款风险控制。住房公积金银行，是兼具政策性与商业性的银行，能统一管理中心与受托银行的业务。在不存在利益冲突的基础上，住房公积金银行能在贯彻落实国家宏观政策的前提下有效使用资金，利用其完备的系统与人力配备，严格审批贷款者信用，实时监控资金流向，确保资金安全。在面对突发状况，如贷款者无法偿还资金方面，能有能加积极的处理手段，保障广大存款者的利益。

四、建立住房公积金银行的可行性

（一）资金条件

住房公积金资金的不断增加为资金的规模运营提供了前提和基础。近年来，全国住房公积金的归集额不断地增加，2008年的全国住房公积金缴存额为4469.48亿元，同比增加926.56亿元，增幅为26.15%。不断增加的住房公积金急需系统的、有效的管理，大规模既满足了银行设立的注册资本金要求，也为资金的真正规模运作提供了可能。

（二）人力资源条件

现有的住房公积金体系内人员为住房公积金银行的人力资源供给提供条件。目前的住房公积金管理中心组织结构大致包括如下部分：中心领导、办公室、人力资源处、归集业务处、信贷业务处、财务会计处、审计稽核处、城区和所管县城管理部等。以管理层为中心，资金的归集组织部分，资金的贷出组织部分，财务会计、审计组织部分，相关机构，地区管理组织部分都已形成较为完善的类似银行的管理体系。原有的住房公积金体系供职人员熟悉公积金业务，在新的住房公积金银行可以充分发挥原有的专业特长、业务能力。优先采用原有体系内的人员也降低了银行初始运营的成本。

（三）税收优惠条件

住房公积金银行具有政策性银行的性质，而国家在政策性银行税收问题上给予了一定的优惠。政策上的倾斜也给住房公积金银行的运营提供有利局面，降低了银行初始运营的成本。

（四）网点设立基础

现有的住房公积金保障体系为住房公积金银行的网点设立提供了基础。目前，全国各大市级地区均成立了住房公积金管理中心，并在当地委托银行办理住房公积金贷款和相关业务。这为住房公积金银行的全国网点设立提供了基本框架，在原有体制的基础上进一步完善网点体系既符合科学网点设计结构，又节约了银行成立的成本。

五、建立住房公积金银行几点构想

住房公积金银行的建立是出于以下三个目的，具体构想如下：

（一）体制构想

1．住房公积金银行为全国范围内的常设机构，分散经营、统一管理。从国家行政权力层次上分析，设立一个住房公积金银行总行，市级设立分行，保证资金在整个银行系统中畅通流动。

2．银监会为住房公积金银行外部监管部门，除了对住房公积金银行进行政策性银行的监管外，还承担监督住房公积金相关措施的实施情况，监督资金管理运作情况。中国人民银行提出住房公积金银行的存、贷利率，但由于住房公积金银行为国家保障性银行，存贷款比率可以与一般商业银行不同。

3．住房公积金银行资本金应由国家来承担，实现国家独资，让公众看到国家信用。此外，住房公积金银行若出现系统性风险，或者出现大量不良资产，也应由政府买单，让老百姓真正吃上“定心丸”。

（二）资金管理构想

1．资金系统构想。以全国性住房公积金银行为载体，借助先进科学信息技术，建立统一资金融通网络。各地分散归集，集中管理，统一调拨，发挥资产的导向、配置功能。

2．资金增值构想。住房公积金可借助银行这样一个载体，将集中归集的资金有效的进行保值增值活动。这些保障性基金运营情况为住房公积金资金的运营提供的良好的借鉴方案：同样为中国保障性基金的中国的社保基金2009年的投资收益849亿元，投资收益率为16.1％。社保基金开展了对国家开发银行、中国农业银行、大唐控股等项目的直接股权投资等。新家坡的公积金局主要将公积金用于中长期建设发展项目和中长期政府公债。

（三）业务构想

1．以“属地优先”原则，在保障当地资金充足的情况下，让住房公积金在住房公积金银行的体制中合理流动，有效融通。实现通存通取同贷，统一各地公积金银行业务办理手续，解决公众异地购房提取个人公积金困难。住房公积金银行将利用其覆盖全国的网络，实现资金的融通，在全国范围内运行资金，保证其流动性，保证存款人在买房时能迅速提取资金。

2．统一业务，简化流程。统一各地公积金银行办理手续，有利于简化业务流程，提高办事效率，优化网点结构，方便广大群众。未来的住房公积金银行还可以充分利用先进的科学技术，提供网上公积金账户查询等，优化网上服务，节约业务成本。

3．贷款业务流程专业化。住房公积金银行将建立一套更加完备的贷款审批制度，借助全国商业银行客户信用系统，对信用差的客户采取更为严格的申报贷款条件，更加专业化地运行。对待已放贷款，进行实时监控，以确保资金安全，面对突发事件，如贷款人因特殊原因不能及时还款，迅速采取措施，直接面对贷款人，做到快速、准确地反应。

（四）住房公积金贷款构想

1.不同的贷款群体给予适当区别。如对于经济适用房、廉租房贷款，或用住房公积金支付保障性住房的职工，为减轻其还款还贷的压力，给予一定的利息补贴。

2.金融创新构想。银行将着重开发新的贷款品种，贷款种类不再局限于普通住房，而是可扩展到廉租房，经济适用房的贷款领域，在保证资金安全的同时，支持国家的宏观政策，让更多的民众纳入到该制度的政策范围之内来。

3.贷款风险控制。依据个人征信系统信息建立个人信用评估，对住房公积金贷款者进行一次前期的风险控制。其次，还可以建立住房公积金贷款预警机制，对住房公积金贷款进行分级与分类，对不同类别的贷款给予不同的风险控制水平。

六、结语

针对住房公积金制度现存的弊端，本文突破了现有的体制改革思路，提出了建立住房公积金银行的新方案。住房公积金银行的建立有利于从根本上解决最广大人民的住房问题，有利于提高资金使用效率，从而有利于住房公积金体系更深入发挥保障居民住房、构建和谐社会的功能。

参考文献：

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[4]陈杰．五国住房公积金制度的比较[J]．中国中小企业，2009，（8）

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[关键词]住房保障　住房补贴　住房政策

一、

改革开放以来，我国的住房制度经过了系统的的改革，实现了由原来的住房实物福利分配制度向商品房的巨大转变。与此同时，在城镇化推动下，住房供需矛盾显现，房价不断攀升，居民购买力远远跟不上房价的上涨。

在国务院及相关部、委等不断推出各种管理方法的同时，我国各省各地区也分别结合本地制定出了地方政策。但是这些管理办法的实施却并不理想，很多中低收入人民住房问题没有得到合理解决。

二、

住房保障政策受国家政治经济发展水平等制约,国外住房保障法律制度有其特色,并对合理构建我国住房保障体系有着借鉴及深远的启发作用。

1.关于美国住房保障的相关的法律制度

在住房保障方面美国较有特色的是由立法保障各项措施的实施。为了解决低收入或无收入的居民住房问题,先后出台了了《住房法》、《国民住宅法》和《住宅与城市发展法》等,对房屋的保障作了相关的规定。可以简括为:1、是加大房屋抵押的贷款保险制度。购房过程中能够一次性的付款的仅仅是作为少数的富人,而其他的一般是支付房价百分之二十五现款,其余的以房屋作为抵押向银行或者放款协会进行贷款。2、是政府出资修建租金低廉的供方。美国的《住房法》规定,政府必须为低收入者提供不到私有住房租金的一半租金的住房。3、是政府提供较低低利息的贷款让公民建房。四是政府给予房租补贴。家庭收入为居住地中等收入百分之八十以下者都可以申请此项补贴。

2.关于英国的住房保障相关的法律制度

一九九六年《住宅法》是英国现行住房保障法律。该法分为共同占用房屋、廉租房、住宅利润、业主与租户和相关事宜、租户的行为、居住房屋的分配和无家可归者的住宅等等，层次分明的住房政策，形成了相关的政府部门协同执行住房保障制度的模式。

3.关于新加坡的住房保障相关的法律制度

总括为：首先是制定长远总体规划目标,政府全全出资建房。为保障计划的顺利施行,新加坡的政府部门会专门拨出国有土地，当然也会适当征用私人的土地以供“房屋发展局”修建房屋,还积极提供低息贷款进行鼓励,给予其足够的资金支持。其次是实施住房公积金相关的保障制度。可以许可最低收入的家庭启动公积金存款——作为购买房屋的首付,不足部分可以每个月交纳的公积金进行分期付款。

三、

总揽世界各国住房保障的历史，都是对其先行立法，并归纳出住房保障的方法以及要达到的目标、如何规划、面对的对象、以及具体措施等等并要有相对完善的法律为其实施保驾护航。所以我国住房保障法律制度的完善是相当重要的。

1．将公民的住房权作为人权纳入宪法，并制定了相关的法律法规为弱势群体提供保护。

住房问题的解决与否不仅是“民生”问题，而且还是“民权”问题。我国已经签署并且批准了《经济、社会和文化权利公约》，认同了“解决人类住区问题是中央政府和地方政府的共同责任”。对于国际人权法中所确认的住房权作为人权与其对应的是国家义务， 应该充分的体现在我国 “宪法”之中。

2．对于我国住房保障制度中最为关键的是尽快尽早的构建国家统一的系统立法。

我国关于住房保障的相关规定无论是上到中央，下到各地方都出台了很多各种各样的相关规定，但总的来说缺少全国性的一个统一的住房保障的系统立法。

3．因地因时的灵活运用各种相关规定，以期待对我国住房保障制度内容越加完善。

我国出台过多部有关经济适用房以及廉租房制度的相关规定，使其成为我国现今最为主要的住房保障形式。相对我国的资源分配，由于国情决定的，对于中等收入的家庭来说是可以更进一步得健全公积金制度，通过对住房公积金的免征税、对公积金的贷款实行优惠贷款降低利率的等各种方式，解决住房难得问题。而对于低收入家庭，应当由政府通过出台相关政策来减免土地出让金或者提供土地补贴和减免税费等，由国家和地方的财政部门进行协同共建经济适用房以及廉租房来解决住房紧张的形势。

4．健全住房保障制度的监督考核机制。

在对于住房保障相关法律的拟定制定过程中，必须要有严格的核准、进入、退出的相关机制。在我国，由于缺乏公民的收入认证系统，就必须有相对严格的登记制度、审查制度和公示对公民的真实家庭收入情况的认定。通过前期在册登记，公证公示等各种方法，构建定期考核的透明制度，最大效率的利用相对有限的住房资源。

参考文献：

[1] 李莉,王旭:《美国公共住房政策的演变与启示》,《东南学术》2007年第5期.

篇5

关键词：廉租房政策；执行；对策

中图分类号：D62 文献标识码：A 文章编号：1009-0118（2012）-03-0-02

住房问题不仅仅是一个经济问题，也是一个重大的社会问题。当前，随着城市化进程的加快，住房问题的必要性和紧迫性日益体现。当前，我国重要的房屋供应体系基本上呈现三个层次：对于收入较高的人群主要是商品房供应，对于较低收入家庭，实行“廉租住房和经济适用房”为主的住房供应政策，对于经济困难的家庭，主要是以产权归政府所有廉租房进行供应。可以说，廉租房制度应该说是我国现行的住房保障体系当中最核心的组成内容。目前我国的廉租房只租不售，适用对象是城市特困人口，只收取象征性房租，廉租房能一定程度上避免寻租现象的发生，是解决低收入群体住房问题，缓解住房消费领域矛盾的一种有效措施。尽管政府积极组织实施廉租房工作取得了一定成果，但我们也应该清醒地意识到廉租房制度在执行过程中仍存在一些不尽如人意之处，如廉租房资金来源短缺、廉租房保障设施缺乏、退出机制不完善等等，制约了这一制度在实践中发挥更大的作用。本文正是通过对廉租房政策的研究，分析廉租房政策执行中存在的问题，以期对我国廉租房制度的完善有所帮助。

一、廉租房政策概述

根据建设部颁布的《城镇廉租房的管理办法》定义：“城镇廉租房是政府和单位在住宅领域实施的社会保障职能，向具有城镇长住户口的最低收入家庭提供的租金相对低廉的普通住宅。它是政府以租金补贴或实物配租的方式，向符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭提供社会保障性质的住房。”廉租房在世界各国都比较普遍，即使在西方一些发达国家如美国、英国、新加坡都有相当一部分人住在由政府提供的住房里。在我国，廉租房绝大部分也是由政府提供或者扶持的。基于此，我们可以将这种由政府以补贴方式扶持特定收入家庭的住房租赁消费，提高其居住水平，从而实现住房保障目的的一系列行为规则称之为廉租房政策。

二、廉租房政策执行中存在的问题分析

（一）政策现状

我国探索廉租房政策始于1998年。这一年，国务院在《关于进一步深化住房制度改革加快住房建设的通知》中正式以文件形式提出了廉租房问题，要求各级政府根据家庭收入的不同层次制定不同的住房政策。此后，一系列的相关政策文件相继出台，可以说，经过多年的试点探索，目前我国已初步形成了以租金配租（即发放租金补贴）为主、实物配租（即分配给低租金住宅）为辅、多种方式并举的廉租房制度。据国家建设部公布的情况和有关媒体，截至2008年底，全国656个城市中。己有586个城市建立了廉租房制度，占到88.3%，2008年，计划安排廉租房资金达到79.4亿元。

（二）存在问题

我国廉租房屋体系自起步以来，已经取得了一定的成效，但是在运行中依旧存在有一些问题。总的来说，存在以下问题：

1、廉租房资金来源短缺

廉租房是政府解决贫困人口住房间题的重要举措，但资金来源不稳定却是制约其发展的一大障碍。根据《廉租住房保障办法》的规定，有九种渠道。虽然规定的资金筹措渠道不少，但在廉租房实践中，大部分资金仍主要来源于住房公积金增值收益。公积金增值收益在提取风险准备金和支付管理费用后的剩余有限，不足以支持廉租房制度建设。此外，政府财政资金未能得以有效落实。尤其是中西部地区，由于经济发展相对落后，政府则财力明显不足，导致廉租房建设滞后。在住房商品化的进程中，如何调整政府的支出结构，扩大廉租房建设资金来源，将低收入群体的住房间题真正列入政府的支出预算安排，已成为廉租房制度建设的重要任务。

2、廉租房房源相对不足

从《城镇廉租房管理办法》的有关规定来看，廉租房的房源主要有四个途径：政府新建、收购的住房；旧有的公房；社会捐赠的住房；其他渠道筹集的住房。其中，在当前居高不下的房价之下，政府新建、收购住房需要大量的资金，实施进程受到的阻力大。而旧有的公房存量也严重不足。住房分配货币化改革以来，新建商品房价格畸高，存量公房提租步伐缓慢，加之公房一部分已经通过房改的形式出售或者分给了本单位的职工，无法腾退。政府可以用做廉租房的公房数量极少。社会捐赠的住房则寥寥无几，一些人甚至拥有不只一套房。他们宁可闲置也不愿意将其闲置的住房提供给社会。此外，隐形的房地产租赁市场的存在也使得部分房屋非法进入房地产二级市场，造成廉租房的房源供给短缺。根据广州的调查，“十五”期间有22万户“双特困户”，需要解决住宅困难问题，但目前广州市每年仅能提供500套左右的廉租房，现实情况与制度设计的情况存在差异，房源缺乏已经成为制约廉租房供应的一个瓶颈。

3、廉租房覆盖范围较小

廉租房保障体系的对象从狭义上讲是最低生活保障制度保障的对象，即低保户、贫困人口；从广义上讲应包括所有无法从市场获得住房的中低收入居民家庭，既包括具有城镇户口的城镇居民，也包括城市中大量的流动人口。但目前各城市执行过程中的廉租房政策多限定在城市中低保户与优抚家庭中的住房困难户，而对于城市中的农民工、失业或待业的大学生等人群，则不覆盖。以广州市为例，广州市规定只局限于具有“广州市区城镇户籍，并在本市工作或居住，家庭人均月收入低于广州市基本生活保障线，无自有产权住房或现自有产权住房人均住房居住面积在10平方米以下的困难家庭”。这样的标准过于严格，会将城市中一些低保户排除在外，更不用说外来务工的农民工了。笔者认为，廉租房是国家向弱势群体提供的社会保障，它具有社会救助的性质，农民工、失业或待业的大学生等作为我国公民，承担纳税等其它基本义务，同样应有权获得廉租房的权利以及保障资格。

四、廉租房政策有效执行的途径

廉租房制度作为住房保障体系中的一项重要制度，其顺利实施直接关系到政策的有效性问题。目前，我国廉租房政策执行过程中存在着诸多问题，迫切需要解决。笔者认为，我国廉租房政策执行应该应贯穿“助人自助”的理念，即借助社会、政府等外力的支持，同时和弱势群体成员自身的力量与监督相结合，从而达到标本兼治的效果。

（一）开拓政府引导下的多元化融资渠道

廉租房政策的有效实施必然需要充足的资金作为支持，而目前在我国政府是廉租房建设资金的唯一投资主体。对于廉租房项目而言，大量其持续性的资金是必须的，如果不能保证在比较持久的一个时期之内拥有较为充足的资金则难以保证廉租房政策发挥最大的效能。前文提及目前在我国政府是廉租房资金投入的唯一主体，这种投资主体的单一性容易造成资金来源的不稳定性，其也必然对廉租房政策的执行造成巨大的制约。针对此种不足，在制定和执行廉租房政策时要积极吸收和借鉴国外的先进经验，坚持在政府的主导之下积极地探索多元化的廉租房资金融资模式。

开拓政府引导之下的多元化融资渠道的一个最为有效方式就是积极探讨民间私人资本的注入，积极寻求政府资本和私人资本的合作，吸引更多私人资本的参与，是拓宽廉租房融资渠道的必然趋势，PPP模式应运而生。PPP，中文直译为“公私合作”，意译为公共部门和私人部门基于项目而形成的提供公共产品或公共服务的一种长期的合作伙伴关系。PPP模式在国外经常运用到公共实践项目中，在国内仍然处于萌芽阶段。传统以来，我国基础设施一直以来都是由政府财政支持投资建设，由国有企业或单位垄断经营，这种建设管理模式存在浪费严重、效率低下、风险巨大等众多弊端。随着我国市场经济的逐步建立和完善，在这些传统的国有垄断领域充分引入竞争，通过竞争来降低成本、提高效率、减少风险就成为市场发展的必然。而民间资本的进入就是市场竞争的充分体现，民间资本进入到公租房建设领域以后可以极大地拓展公租房的资金来源，在最大程度上保证公租房政策实施的连续性和持久性。因此这一模式是拓展廉租房资金来源的有效途径。

（二）变通现有政策，扩大租房覆盖面

建立和完善廉租房政策是建设社会主义的内在要求，也是保障实现共同富裕的必然选择，是保障最低收入家庭的基本居住需要，是全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的客观要求，也是建立和完善城镇住房新体制的必然要求。因此使居住有困难的人都能够享受到公租房政策是实践科学发展观、建设社会主义和谐社会的具体表现。

首先，应该打破原有的户籍限制，随着我国户籍制度的逐渐松动和变化，户籍已经不再是人们生存的重要内容，越来越多的人进行着户籍的迁移，人口的流动性也越来越大，在这种趋势之下再简单地以户籍作为申请廉租房的条件之一就显得不合时宜；其次，抛弃现有的家庭“双困难”标准。随着城市单亲家庭的不断增多、未婚工作人员的大量出现和“空巢”老人现象的日益显现，以往的“双困难”标准已经与现实出现一定的脱节，这部分人对住房有着特殊的需求，如果将他们排除在政策之外，势必造成事实上的不平等，因此要对其进行必要的考虑。

现实中许多城市通过政策的变更对廉租房政策的覆盖范围不断进行着扩大，一方面月收入的标准降低、另一方面对居住面积限制不再过分苛刻。还有一些城市，例如青岛、贵阳等规定符合条件的毕业大学生也可以申请廉租房，这是在廉租房制度改革之路上迈出的重要一步，当然还需要不断的拓展，目前还有一些人群例如不具有当地户口的城市打工者、进城农民工、城乡结合部土地被征后的农民等都被排除在廉租对象之外。

（三）合理设计保障性区位，改善保障设施

目前廉租房建设在区位选择上呈现出许多的不足，例如许多廉租房在位置上比较偏僻、大多数在远离城市主城区的郊区之外，这些廉租房相对独立、远离城市基础设施，周围没有配套的相应保障设施，例如基本的银行、邮局、超市等基础设施缺少，公交车线路等也比较稀少不便于居民的日常生活和出行，对廉租房居住者的居住环境造成极大的影响，也严重制约了当地经济的发展和廉租房居住者的就业和生活水平的提高。

因此廉租房在设计和建设的过程中要充分考虑廉租房的区位选择，改善相应的保障设施。首先，保障性住房在选址上要充分考虑便于廉租房居住者的生活和工作，因此不能过于远离主城区，廉租房在选址时要重视新区、老区和郊区之间的规划配置，一方面要避免廉租房建设的过度集中，另一方面要利于低收入者的生活和工作。其次，在建立廉租房时要充分考虑与周围其他小区和保障性设施的共享，要选择周围学校、银行、邮局和交通方便的区位，保障廉租房能够最大程度的发挥作用。最后，要形成“若分似合”的建造理念。社会保障房项目不宜过大，低收入人群与高收入人群的居住用地应混合使用，不同收入人群搭配居住是合理的规划分布，混合生活方式能和谐高收入与低收入人群之间的隔离，促进他们之间的交往，缓解低收入人群的就业问题。

建立和完善廉租房政策是建设社会主义的内在要求，也是保障实现共同富裕的必然选择。我国廉租房制度的建立充分体现了我国社会主义的优越性，自从其建立以来也发挥了重要的作用。虽然我国廉租房政策在执行的过程中还存在着一定的问题，但是笔者相信随着我们对这一问题的重视和不断发展完善，我国的廉租房制度必将越来越发挥着重要的作用。

参考文献：

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关键词:城镇养老保险;部分积累制;现收现付制;基金制

社会养老保险不仅是社会保障体系的重要内容，也是一个具有丰富经济内涵和广泛社会影响的政策问题。一国的养老保险制度选择，应该与其经济发展水平、收入分配结构、要素市场发育程度、税费征管体制、人口结构等现实条件相适应。因此，根据本国的社会经济发展状况来制定养老保险制度的改革方案，是一项重要的政策内容。

近年来，在多方论证的基础上，我国初步建立起了一个部分积累制的城镇养老保险体系。然而，现行养老保险体系的实际运行却不尽如人意，其中暴露出来的种种问题值得引起理论界和政策制定者的反思。本文在对当前我国城镇养老保险体系存在问题及其根源进行分析的基础上，认为我国应当更加务实地对现行的城镇养老保险制度进行改革。

一、改革历史的简单回顾

我国城镇养老保险制度起步于20世纪50年代国家颁布的《劳动保险条例》和《国家工作人员退休条例》，其保障对象是城镇机关、事业单位和企业职工；主要特征是由国家规定基本统一的养老待遇，由各类单位和企业支付养老费用。由于国有企业的经营由国家统负盈亏，因此这实际上是一种享受对象经限定的由国家统一管理并保证养老金发放的养老体系。

到了80年代，改革开放政策的实施要求国有企业成为自负盈亏的经济实体。这样，养老包袱的轻重就严重地影响到国有企业的盈利水平和竞争能力，养老基金由企业统筹向社会统筹方向发展势在必然。1991年《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》，标志着我国养老保险实行社会统筹的开始。这实际上是一种现收现付制的养老保险体系。

1995年《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，确定了基本养老保险实行社会统筹与个人账户相结合（简称“统账结合”）的模式，强调建立多层次社会保障体系的必要性。1997年《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的规定》，进一步明确了基本养老保险制度的统一模式。该模式要求我国的养老保险体系从传统的现收现付制向部分积累制过渡。事实上，我国采纳了世界银行倡导的“三支柱”模式，即强制性的现收现付制作为第一支柱，强制性的个人账户作为第二支柱，自愿的补充养老保险作为第三支柱。第一支柱按照缴费工资的13％由企业在税前支付，它将保证缴费15年以上的职工在退休时获得20％的替代率；第二支柱由个人和企业共同负担，按缴费工资的11％缴纳，当职工退休时每月可得到个人账户基金积累额的1/120。作为第一支柱的统筹账户和第二支柱的个人账户，可合计提供58.5％的目标替代率。①

概括起来，改革开放以来我国城镇养老保险体系改革的内容主要体现在四个方面：一是从企业统筹走向社会统筹；二是从单一的现收现付制走向现收现付制和基金制相结合的统账结合模式；三是扩大了养老保险的覆盖面，将非国有企业纳入养老保险体系；四是适当调整了缴费率和养老金的替代率，纠正了养老保险体系在精算上的失衡。而改革的目的在于顺应经济体制改革的需要，营造公平竞争的市场环境；解决养老保险的可携带性问题，疏通劳动力流动障碍；应对人口结构不利变动对现收现付制的挑战，削减养老保险制度的代际再分配功能；等等。

二、当前存在的主要问题及其原因

尽管已有的研究从理论上论证了多支柱模式的优越性，以及通过模拟研究②论证了我国从现收现付制向基金制转型的现实可行性(WorldBank,1997；YanWang，etal.，2000)，[1-2]但现行养老保险体系在运作过程中还是出现了许多预期之外的问题。

1.个人账户“空账”规模巨大，部分积累制名存实亡

由于现行的部分积累制是在现收现付以及没有任何基金积累的基础上建立起来的，这就要求当前工作的一代不仅要承担上一代的养老责任，还要为自己积累养老金，由此带来了巨大的转型成本。

对于改革之时已经离退休的“老人”、工作期间经历制度转换的“中人”以及改革之后才参加工作的“新人”来说，目前的养老保险制度采取“老人老办法，中人中办法，新人新办法”③进行区别对待。即已经离退休的“老人”的养老金待遇保持不变，他们的养老金用每年收缴的社会统筹基金支付；对于“中人”,新制度规定将其在改革之前的工作年限视为缴费年限，他们所享受的养老金待遇与他们在改革之后缴纳的养老保险费的差额也由社会统筹基金支付。这样，“老人”和“中人”的养老金来源就成为一笔“历史债务”（即转型成本），如国务院体改办2000年测算的结果为67145亿元（何平，2001）。[3]

现行部分积累制的养老保险制度在实际操作中，由于养老保险费的实缴数额未能达到预期的目标，统筹账户的基金不足以支付现有退休人员的养老金，因此个人账户的基金几乎全部被挪用来支付退休人员的养老金，从而形成个人账户的“空账”现象，即个人账户只是一个名义账户。在名义账户下，资金的回报率是由政府规定的，而不是实际的投资回报率。这样，从根本上看，现行养老保险体系仍然是现收现付制。

2.缴费率相当高，企业和工薪阶层负担沉重

我国养老保险缴费率（平均养老保险费与平均工资的比率）目前已经达到比较高的水平，从1991年的16％增加到目前的24％，远远高于世界平均缴费水平（为10%），甚至高于国际警界线（20%）。根据对OECD24个国家社会保障缴费率的统计，只有丹麦（24.55%）、意大利（29.64%）、荷兰（25.78%）、西班牙（28.30%）和葡萄牙（34.75%）等5个国家的社会保障税高于中国（孙祁祥，2001）。[4]

尽管企业可以通过降低工资基数的方式向职工转嫁部分社会保险费（转嫁能否顺利实现取决于劳动力的供给和需求弹性），但过高的缴费率无疑将提高企业的经营成本，并形成缴费企业与未缴费企业之间的不平等竞争。而在现行制度下，企业职工除了须缴纳“四金”（住房公积金、养老保险金、医疗保险金、失业保险金）以外，还须缴纳不菲的个人所得税。在这种情况下，实现现收现付制养老保险体系再分配功能的资金来源和个人所得税的收入，实际上大部分来源于工薪阶层。这种状况对于培育中产阶级，改善我国居民的收入分配结构是不利的。

如果说西方国家的高缴费率主要缘于提供了过高的社会福利，即所谓的“福利病”（同工资一样，社会福利水平具有很强的刚性），我国的高缴费率则主要在于庞大的转型成本——企业拖欠、逃避缴费现象严重，覆盖面、参保率难以提高，以及过高的替代率等原因造成的养老保险资金缺口。理论界热衷于探讨的老龄化问题，事实上并非造成高缴费率的重要因素，而这恰恰更增加了人们对于老龄化将带来的高赡养率的担忧。

3.企业拖欠、逃避缴费现象严重，扩大覆盖面举步维艰

当前企业拖欠、逃避缴纳养老保险费的情况非常严重，近几年来养老保险基金的收缴率呈逐年下降趋势。1992年至1998年，收缴率分别为96%、92%、91%、86%、90.7%及82.7%，此后一直徘徊在90%以下（龚秀全、黄胜开，2002）。[5]截至1998年底，企业共欠缴养老保险费302亿元，到2000年底上升到414亿元，相当于当年养老金发放金额的20％。而且，扩大养老保险覆盖面的工作进展也乏善可陈。1999年，国务院了《社会保险费征缴暂行条例》，加速把非公有企业职工和外来劳动力包括到养老保险社会统筹中来。但直到2005年底，养老保险参与率一直徘徊在50％~60％之间（见表1）。覆盖面未能顺利扩大，直接带来了两个问题：一是企业之间的不平等竞争。到1997年底，93.9％的国有企业职工参加了养老保险，而城镇集体企业职工的参与率为53.8％，其他所有制企业只有32.0％，事实上造成了企业之间的不平等竞争。二是养老保险体系的负担率大幅上升。如表2所示，从1993年到2005年，我国养老保险体系参保职工人数上升了78.8％，而参保离退休人员则上升了168.2%，负担率提高了50个百分点。

在现实中，企业逃避缴费的行为是不可避免的；但过高的缴费率、有效征管体制的缺失，则大大增强了企业逃避缴费的动机。从我国的国情来看，逃税漏税现象本来就非常普遍，更何况是以“费”的形式进行征集的养老保险基金。

从职工个人方面来看，由于当前的工薪阶层不仅成为转型成本的主要承担者，而且现收现付制本身所具有的再分配功能、④个人账户的“空账”现象和过低的投资回报率等因素，也都抑制了其缴纳养老保险费的积极性，难以有效形成职工对企业缴费的监督机制。

地方政府（县或地、市级政府）在统一养老保险制度的过程中，所扮演的角色也值得注意。地方政府曾是养老保险体系的管理者，且在大部分地区至今仍然是实际的管理者，养老保险的省级统筹将使它们失去对养老基金的控制权。显然，在它们拥有对养老基金控制权的时候，它们有积极性向企业收取养老保险费；而在它们丧失对养老基金的控制权之后，它们的积极性将相应降低。此外，在省级统筹的运作中，省内地区之间的交叉补贴也会对地方政府的积极性产生严重的影响。例如，如果一个县（或市）的养老基金盈余被拿去与其他县（或市）分享，这个县（或市）将不会有实现盈余的积极性；反之，如果一个县（或市）的养老基金赤字可以得到来自统筹基金的补贴，这个县（或市）也不会设法去消减赤字。

4.其他存在的问题

现行养老保险制度在运行中出现的其他问题还有很多，如社保基金未能获得令人满意的收益率、省级统筹进展缓慢等。以全国社会保障基金理事会的年报为例，其历年的投资收益率（如表3），在所有年份均低于五年期定期储蓄利率。而自1997年国务院要求养老保险实现省级统筹以来至2000年底，真正实现省级统筹的只有5个省，17个省通过省级调剂金进行上缴下拨，8个省还没有建立省级调剂金或者虽然名义上建立了但没有运作（赵耀辉、徐建国，2003）。[6]过低的投资回报率大大打击了职工对于养老保险体系的信心，甚至使个人账户的缴费异化为某种税负（由于资金回报率低于其机会成本）；省级统筹难以实施，则不利于调节省内地区之间的收入分配以及控制养老基金管理中的道德风险和腐败行为。

综上所述，个人账户空账、缴费率过高、拖欠及逃避缴费现象严重是当前我国养老保险制度运行中存在的主要问题。从这些问题之间的关系中可以看出，它们是相互影响、相互作用的。养老保险基金的拮据表现为个人账户空账，并产生了提高缴费率的要求；过高的缴费率又大大增强了企业拖欠、逃避缴费的动机；而企业拖欠、逃避缴费的行为，反过来又影响了养老保险费的顺利征收，并使扩大养老保险覆盖面的工作难以实施；最终导致个人账户空账规模的进一步扩大，从而使整个养老保险体系的运作陷入恶性循环之中。

当前我国养老保险体系在实践中遭遇的严峻形势所折射出的现行制度设计的不合理，主要表现在以下四个方面。

第一，过于执着养老保险体系自身的财务平衡。面对巨大转型成本的现实，政府没有必要拘泥于养老保险体系自身的收支平衡，以致于造成个人账户的“空账”现象而失信于民。事实上，从世界各国的实践来看，社会保障税并不是社会保障资金的惟一来源。除少数国家(如德国)的社会保障税能够完全满足社会保障支出的需要以外，多数国家的社会保障税收入只占社会保障支出的较大比重，个别国家（如加拿大）的社会保障税收入占社会保障支出的比重尚不足50%。而从社会保障支出占GDP的比重来看，我国的社会保障支出仍处在相当低的水平上。因此，增加其他资金来源（如国有资产的变现所得、税收收入、国债筹资等）用以支付转型成本是完全合理的。

第二，养老金的替代率偏高。现行制度设计中养老金的目标替代率为58.5％，而“老人”和“中人”的替代率更高。从实施情况来看，目前我国各地基本养老金替代率的平均水平已超过80％，远高于西方发达国家的水平（见表4）；部分地区如河北、山西、内蒙古、吉林、安徽、江西、山东、河南等省（自治区）的养老金替代率均超过了100％，甚至出现了一些在岗还不如退休的情况。从人均产值和人均可支配收入来看，我国与西方发达国家的差距仍十分巨大，现行制度如此之高的替代率未免有些自不量力。

第三，养老金领取条件过于宽松。主要表现在对提前退休领取养老金的政策把握和养老保险制度的设计上。自20世纪90年代以来，为推进国有企业改革，国家出台了一系列提前退休政策以达到减员增效目的。此外，80年代初期，我国27个产业部门相继制定了1800多个特殊工种名录，规定特殊工种职工可享受提前退休的待遇。但是，随着现代化科技的应用，继续沿用这个20年前制定的标准并不完全合适。不仅如此，为了顺利实现减员的目的，地方政府和企业还有意放松了对提前退休审批的管理，从而导致一大批产业职工提前退休，过早地加入领取养老金的队伍。从养老保险制度设计来看，新制度中缴费满15年、旧制度中工龄满10年即可领取养老金这一政策标准，在世界上已建立起社会保障制度的国家中也是相当低的。

第四，对制度实施方案的操作难度缺乏充分的估计。现行制度设计不仅建立起了一个拥有较高目标替代率的部分积累制养老体系框架，而且还指望由当前工作的一代承担起巨大的转型成本，但对于企业和职工能否承受由此带来的高缴费率以及收取养老保险费的难度，却似乎缺乏应有的思想准备。部分积累制的强制性个人账户客观上也加重了企业和职工的负担，事实上并不是一种比原有的现收现付制更优的选择。

由此可见，过于简单、理想化而缺乏可操作性的制度方案设计，是我国社会养老保险体系面临困境的根本原因。现行制度在实施过程中遇到的诸多问题，暴露出政策设计者过于迷信理论模型的论证而缺少对现实国情的深入了解；忽视对我国政府和企业之间，以及政府上、下级之间博弈行为的考察。

三、反思与相关政策建议

如上所述，即使经过貌似严格的理论论证和数据模拟，一个制度的设计如果缺少了现实的可操作性，它也难免会在实施中遭到失败。这是值得我国理论界深刻反思的。总的来看，过去的理论研究更多的是从纯粹理论的层面对现收现付和基金制进行比较，或探讨人口老龄化来临的福利效应及应对措施；而在运用数学模型和数据模拟方法进行论证的过程中则多少显得有些一厢情愿，对于从假设条件引出的结论与现实的差距缺乏客观的分析，表现出热衷于理论探讨而疏于关注现实国情的倾向。

在对现收现付制和基金制的比较中，学者们较倾向于认为现收现付制对国民储蓄具有挤出效应，减少了资本的形成，从而不利于长期经济增长(Feldstein，1974）；[8]难以应对人口老龄化危机，并认为从现收现付制逐步向基金制过渡乃是大势所趋。

事实上，到目前为止，现收现付制对国民储蓄的挤出效应以及这种挤出效应有多大，在国内外学术界尚未得到严格的论证。而且，国民储蓄率也并非越高越好。在过剩经济的条件下，降低储蓄率、扩大有效需求反而有利于解决当前我国经济的动态无效率问题（袁志刚、宋铮，2000）。[9]对于现收现付制另一个常见的质疑是，它难以在一个不利的人口结构变化趋势中得以维系。但从根本上看，现收现付制和基金制两种养老保险体系只不过是退休一代采用不同的方式索取当前的产出。在现收现付制下，退休一代凭借过去缴纳养老保险费获得分享来自当前工作一代的转移支付的权利；在基金制下，退休一代凭借资本所有权证获得分享当前工作一代提供的产出的权利。两者的物质基础是完全一致的。可见，经济增长和充分就业才是解决老龄化问题的根本，基金制并不是解决老龄化问题的灵丹妙药（NicholasBarr，2000）。[10]在老龄化问题上，基金制与现收现付制的区别只不过是基金制将问题抛给社会，而现收现付制则由政府承担起责任而已。

实际上，现收现付制和基金制在实践中各有利弊。现收现付制的最大弊端是由于其再分配功能而导致企业和职工逃避缴费，养老保险覆盖面难以扩大；基金制则缺乏再分配功能，难以抵御通货膨胀等缺陷，使退休人员的基本生活水平无法得到保证。从这一点来看，基金制已基本丧失了“社会保障”的功能。

老龄化趋势对养老保险体系的考验也是学者们所关注的问题。但是，如上所述，从实际运行的情况来看，造成我国养老保险体系负担率较高的主要原因并非老龄化问题，而是养老保险覆盖面难以扩大、职工参保率难以提高以及下岗和提前退休高峰的来临等问题。这些问题对现行养老保险制度构成的压力，显然远大于老龄化问题；而老龄化问题只不过是使入不敷出的养老保险体系)上加霜罢了。

在有关养老保险的理论探讨中，学者们大多借助于代际交叠模型（Samuelson，1958；Diamond，1965）来进行分析，如对现收现付制与国民储蓄关系的论证、人口结构变动的福利效应分析、缴费率和统筹比例的参数设定，等等。[11-12]但是，代际交叠模型的论证依赖于退休一代不留遗产的强假设，而这与现实情况是明显不符的。在现实中，人们有种种理由在死亡时留下遗产，例如：（1）遗产动机是普遍存在的；（2）人们无法准确知道自己何时会死亡；（3）住房和耐用品的残值一般会成为遗产等。在养老保险体系设计的数据模拟研究过程中，学者们为了论证自己的观点，往往在模型中设定有利于自己结论的假设条件和参数值。例如，支持基金制的学者往往过分强调养老基金的投资回报率（Feldstein,1999），[13]似乎认为养老基金的投资回报率理所当然地将高于真实工资的增长率。事实上，在古典经济模型的理想状态下，两者应该是一致的；而从我国的统计数据来看，在1986-2002年的大部分时间内，真实工资的增长率高于五年期国债的实际利率（袁志刚、封进，2004)[14]，从而基金制是比现收现付制更好的制度选择；而支持现收现付制的学者则忽视了收取养老保险费的难度，隐含了养老保险费能够顺利收取的假设。

综上所述，在养老保险制度的改革中，政策设计者不应无主见地人云亦云或照搬国外的经验，而应更多地对公共养老保险体系的存在意义是什么、中国的现实国情适合什么样的制度安排，以及设计方案能否得到顺利实施等问题进行深入的思考。

一般认为，政府介入养老保险主要基于三方面的理由。一是政府强制保险可以纠正由逆向选择或道德风险所导致的市场失灵；二是社会养老保险具有再分配功能，在一定程度上可以使财富在不同的收入阶层和代际之间再分配；三是政府强制保险可以帮助人们克服短视行为，即所谓的“家长主义”。但从市场失灵和家长主义的观点来看，政府介入养老保险的理由显然不如医疗保险充分；特别是对于基金制来说，除了具有家长主义的含义之外，政府几乎再没有介入养老保险的理由，而事实上这种家长主义的强制储蓄是否必要也是值得商榷的（在没有公共养老保险体系的情况下，人们也可能会为自己的养老积极储蓄）。相比较而言，现收现付制由于具有保障退休人员基本生活之需的再分配功能，而更加适合作为政府介入养老保险的方式。但是，必须清醒地认识到，我国的经济发展仍处在相当低的水平上，且贫富两极分化相当严重，缺乏一个人口数量庞大的中产阶级。在这种经济条件下，面对显而易见的人口老龄化趋势，一个较低水平、广泛覆盖的养老保险体系，对于我国来说可能是更加合适的选择。较低水平的养老金可以降低当前工作一代的负担，有利于养老保险费的收取；而养老金水平也反映了政府介入养老保险的程度。从我国当前的现实情况来看，公共养老保险体系的首要目标理应是保障退休人员的基本生活之需；如果人们希望在退休以后过得更宽裕一些，他们有责任在工作时期为自己进行更多的储蓄。

根据以上的分析，政策设计者可以考虑从以下几个方面对现有的养老保险制度进行更为务实的改革。

第一，降低企业和职工的负担。政府应更多地考虑通过减持国有股、发行国债或税收来支付转型成本。为此，政府有必要重新审视当前的财政支出结构，应向社会保障、教育、国防等有关国计民生的项目倾斜，逐步缩减以至取消大量不必要的财政支出（如大量的形象工程项目、对竞争性国有企业的财政扶持、民间力量完全可以实现的投资项目，等等）。对于工薪阶层的负担，可以考虑以个人所得税作为社会保险费的来源而取消社会保险费，或者取消个人所得税而保留社会保险费。另外，可以考虑取消养老保险强制性的个人账户（即取消部分积累制）和“四金”中的住房公积金，⑤以进一步降低职工的负担。

第二，建立一个较低水平的现收现付制养老保险体系。养老金的给付可以考虑采取DB模式而不必按目标替代率进行设计。养老金发放水平可参考当地的最低工资或最低生活保障标准设定（如以当地的最低工资或最低生活保障标准乘以一定的系数）。对于部分养老金待遇过高的“老人”和“中人”，考虑到养老金待遇的刚性，可以保持其原来的养老金发放水平不变；但如将来出现通货膨胀，则不对养老金待遇进行调整，直到与其设定的养老金发放水平相当为止。

第三，取消提前退休领取养老金的权利，重新制定特殊工种提前退休的标准并严格其审批管理；适当提高领取养老金所需的缴费年限标准。对于因下岗而提前退休者，可以考虑将这部分人纳入城市最低生活保障制度或失业保险制度之中。

第四，在保留一个较低水平的现收现付制公共养老保险体系的基础上，鼓励企业年金的发展以及个人为养老储蓄。为此，必须为企业年金和个人年金提供税收优惠政策。例如，企业购买企业年金可在税前列支，个人购买养老金的支出部分可免缴个人所得税（这些政策已为世界上相当多的国家所采用）。这样不仅有利于降低政府的行政负担，杜绝地方政府挪用养老金和腐败行为的发生，而且有利于促进我国金融市场的成熟和繁荣。

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注释：

①这个目标替代率的计算方法是：假设预期寿命为70岁，实际工资增长率等于名义利率，职工按缴费工资的11％向养老保险体系交费35年，这样退休时个人账户可以提供38.5％的替代率，统筹账户提供20%的替代率。二者合计共提供58.5％的替代率。

②Wang,etal.的模拟显示，在2000年到2010年间，每年的转型成本占GDP的0.6％左右，到2050年将下降到0.3％。转型成本的补偿可以通过税收进行融资，这样，支付第一支柱相当于工资20％的养老金所需交纳的费用率只需10％~12％。

③“老人老办法”是指对已退休者继续实行以前的退休金发放标准，退休金替代率为60％~90％，退休金计算基数为退休时的工资额；离休者离休费为离休时工资的100％。“新人新办法”是指1997年统一的养老保险制度实施以后参加工作的职工，他们的退休金相当于当年职工平均工资的20％，有35年工龄的职工，目标替代率为58.5％左右。“中人中办法”是指中人的养老金由基础养老金、新制度建立以后个人账户上积累的个人账户养老金，以及将统一制度建立以前的工作年限视为缴费年限计算的“过渡养老金”三部分组成[月养老金=基础养老金个人账户养老金÷120过渡养老金，过渡养老金=指数化月平均缴费工资×（1.0%-1.4%）×视为缴费的年限]。

④现收现付制的再分配功能包括从工作一代对退休一代的转移支付、从高收入群体向低收入群体的转移支付、从短寿者向长寿者的转移支付，以及从男性向女性的转移支付。

⑤我国现行的住房公积金制度缺乏再分配功能，而且人们显然会为了购买住房而自觉地储蓄。所以，这种强制性储蓄几乎是毫无意义的。

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参考文献：

[1]WorldBank.AvertingtheOld-ageCrisis——PoliciestoProtecttheOldandPromoteGrowth.OUP:Oxford，1997.

[2]Wang,Yan,Xu,Dianqing,WangZhiandZhaiFan.ImplicitPensionDebt,TransitionCost,OptionsandImpactofChina’sPensionReform——AComputableGeneralEquilibriumAnalysis.WorldBank,PolicyResearchWorkingPaper，2000.

[3]何平，等.中国养老保险基金测算与管理[R].劳动和社会保障部报告，2001.

[4]孙祁祥.空账和转型成本——中国养老保险改革的效应分析[J].经济研究，2001，（5）.

[5]龚秀全，黄胜开.论中国基本养老保险的筹资形式的改革[J].社会保障制度（人大复印资料），2002，（6）.

[6]赵耀辉，徐建国.我国城镇养老保险体制改革中的激励机制问题[J].经济学（季刊），2003，1（1）.

[7]刘启栋，肖平.养老保险制度的国际比较与经验借鉴[J].社会福利，2003，（5）.

[8]Feldstein,M.S..SocialSecurity,InducedRetirement,andAggregateCapitalAccumulation[J].JournalofPoliticalEconomy,1974，82：905-926.

[9]袁志刚，宋铮.人口年龄结构、养老保险制度与最优储蓄率[J].经济研究，2000，（11）.

[10]Barr,Nicholas.Reformingpensions:Myths,Truths,andPolicyChoices.IMFWorkingPaper,WP/00/139。2000.

[11]Samuelson,P.A..AnExactConsumption-LoanModelofInterestwithorwithouttheSocialContrivanceofMoney.JournalofPoliticalEconomy,LXVI，1958：467-482.

[12]Diamond,P.A..NationalDebtinaNeoclassicalGrowthModel.AmericanEconomicReview，1965，55（5）：1126-1150.