国土空间规划总结范文

导语：如何才能写好一篇国土空间规划总结，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

2020年注定是不寻常的一年，在举国之力抗击疫情的同时，自己选择迎接新的挑战，决定跳出安逸舒适的工作环境，寻求“国土空间规划”新的挑战，也是希望能在这个过程中有所成长。

1、新目标

回顾自己职业经历，基本是在为北京规划事业贡献着绵薄之力，参与或负责的北京项目类型较为丰富，但却深知北京规划项目的局限性和特殊性，与此同时全国正在如火如荼的开展国土空间规划，这是一个可以拓展专业知识和丰富专业技能的机会，我们这一代规划行业的新生，错过了规划行业的黄金时期，希望自己在新的时代，抓住这个新的机会。

2、新环境

2020年11月加入清水这个大家庭，短短两三个月左右，虽然工作地点在中社科，但切实感受到，这是一个有专业、有激情、有温暖的团队，我希望可以融入这个团队，与大家一起努力。

3、新工作

从传统的城乡规划转变到国土空间规划，还有很多需要适应和学习。在这段时间中，主要参与鸡西市和临沧市国土空间规划项目。

鸡西项目主要负责鸡西市城市体检工作，在自资部新规程要求下，开展体检工作。其中包含指标体系建立、指标收集、体检报告编制和体检图纸绘制等工作，在同事的大力支持下，整体完成较好，按时保质保量完成阶段性工作成果，但体检报告内容仍有提高的余地，下一步工作中继续积极优化调整。

临沧项目参与了部分调研和驻场工作，主要负责部分双评估和市域现状梳理工作。由于项目时间紧迫，主要负责的前期现状梳理工作，相对较为粗犷，下一步工作需要针对市域现状情况，进行系统性整理分析，理清逻辑关系，研判现状问题。

4、新体会

如愿以偿的置身于国土空间规划编制中，在此期间感触颇深，主要体现在对国土空间规划认知和规划行业感受。

在国土空间规划编制过程中，最大的感受用一个词语表达就是“复杂”，由于国土空间规划中包容了多学科和多领域，在工作中就容易折射出规划基础知识的不扎实、规划相关知识面的狭窄等问题。个人观点是虽然不能“面面精通”，但要“面面俱到”，所以在国土空间编制过程中，仍需不断学习，不断提升专业知识，这才是行业中立足之本。

篇2

关键词: 国土资源; 规划; 管理

中图分类号： G322 文献标识码： A

1、 国土资源规划管理的重要性

我国人口众多，所以我们国家对资源合理利用的要求更高，对国土资源进行合理的规划管理是国土资源相关部门应该做好的事情。可能很多人认为国土资源开发利用，开发天然矿产会影响到自然环境，影响生态发展，这是很片面的意见。对国土进行合理规划管理，对人类生存环境是有益的，加强对国土资源合理利用的调整和改善，可以使我们的生活更加美好。

2、目前国土资源规范管理的情况

国有土地是重要的自然资源，中国是一个发展中的社会主义国家，土地及水、油、煤、金属矿物等一切自然资源都属国有，国有土地利用的开发权和所有权，开发和利用以及治理和保护等规范管理，国有土地与其他资源相互协调规则，居住用地，建设开发用地，资源开采用地的指标，管理和保护等方面均有相关规定。但分布在各部门各个地区，较为不同。目前经过多年的发展，形成了诸如我国国土资源开发规划"建设"合理利用的规划管理手段。对于国有土地资源规划管理的有效实施，标志着我国国有土地资源的开发利用进人了一个新的阶段。开发国有土地的资源进行实施和管理有许多自身的特点，涉及多方面关系，因此必须做到有法可依，执法必严，违法必究，才能使我国国有土地资源发展走入正轨。

3国土资源规划管理存在的问题

3.1国土资源规划管理法规不完善由于我国国土资源规划管理起步较晚、发展不平衡，相较于发达国家还很落后；加之国家对国土规划重视不足，相关人员和机构涣散，很难对我国国土资源开展科学、有效的、完备的统筹规划，当然也不能对规划体系的层次和法律效能进行科学恰当的界定。尽管国家相继颁布了《国土规划编制办法》和《国家国土纲要》等规范，只是针对国土规划的相关内容进行简单的说明和初步规定。较我国经济的快速发展，已经过时，面对政府职能部门间用地冲突协调、跨区域建设协调、农业发展瓶颈、国土保护和新兴产业扩大用地需求的问题显得无能为力。目前，我国还没有相对完备的国土规划法律规范，严重制约我国国土资源的最大化、最优化利用。

3.2我国国土资源规划管理体系落后由于我国国土资源规划管理起步较晚，发展缓慢，很难适应我国快速发展的社会主义市场经济，特别是老旧的规划管理理念很难实施和开展工作，很难适应我国科学发展观的要求。国土资源规划管理制度还不健全，依法查处国土资源违法、违规事件的力度不足；国土资源市场化的配置比例偏低；违法用地的现象屡见不鲜；相关执法监察的力度不足；规划管理技术和措施落后，严重制约我国国土资源规划管理的有序进行。3.3国土资源规划实施的强制力不足，致使后续规划管理困难随着我国经济的稳定发展，国土资源的瓶颈约束日益严重，空间开发和规划布局无序日益突出。城市、城镇的不断发展和扩展，大量吞噬国土资源，使现有发展空间凸显不足。国家相关规划职能部门没有对国土资源全局的、统筹的规划和监控，致使城市化肆意扩张，盲目、无序占有农业耕地和破坏区域环境。由于缺乏约束力和监管制度，直接导致我国国土资源规划管理协调性差，实施力度差，规划混乱，权责不分，很难开展科学的、统筹的国土资源规划管理工作。加之法律等硬件措施的不完善，特别是缺乏强有地的强制性力量作为后盾，很难科学的、详细的实施国土资源规划的相关内容，特别是一些国家宏观长远的发展规划得不到重视和实施，致使我国经济发展不平衡、不持续、不健康，综合资源利用率得不到明显的改善。

4国土资源的科学规划管理的建议

4.1积极完善国土资源管理的法律体系国土资源最为我国经济发展的载体，必须具备一定的法律地位，受到法律的保护，并拥有强制执行力，从而确保我国国土资源的统筹规划管理，达到最优化的效能。逐步完善和发展我国土地、矿产、海洋、环境等自然资源的保护、开发利用等方面的法律体法规；科学统筹研究制定我国的《国土规划法》和《海域使用法》；逐步修订我国的《土地管理法》等国土资源相关的法律，逐步形成系统性的法律体系。通过立法确定国土资源的强制力和权威，科学、完备制定国土资源开发、利用的一系列程序和规划要求，确保土地的使用、开发有法可依。通过引进吸收国外先进的法律约束经验，加强我国国土资源规划管理的执行力度和充分体现法律强制约束力，并组建国土资源规划和实施团队，尽可能的贯彻和落实国家级的国土资源规划管理，为我国国土资源的可持续发展提供基础性的支持。

4.2国土资源的规划管理要突出重点

国土资源规划管理需要国家和地方政府的共同努力，以提升国土资源的现实和潜在效用，以提升我国经济的可持续发展能力建设为主。逐步推进我国政策和统筹城乡规划的发展、优化区域发展空间，统筹安排，逐步推进城镇化健康有序发展。并将国土资源规划管理权力赋予每一个公民，强化国土规划的执行力度，并将国土资源开发的全过程向民众公示，接受社会监督、监控。科学规划，突出重点，明确开发战略，科学分区，明确目标和方案，以点带面，统筹空间、规模、结构和环境的协调，促进生产力布局、城镇化和基础设施体系规划和协调发展。国土资源部门作为国土资源规划的主管机关，积极履行对国土资源的管控职能，统筹土地利用规划、矿产资源规划等各项国土资源专项规划，并随时将国土资源规划融入国民经济和社会发展的重点领域之中，提升国土资源规划的综合利用效益，并开展时序性监管、空间布局等重要规划着力点建设，提升国土资源规划管理的地位，努力为促进建立多部门联合的共同责任机制和综合管理模式提供基础性指导。

5 国土资源规划管理的有效运行

国土资源的规划管理是国家长远规划的重要组成部分，充分的建立和完善国土资源的规划管理运行机制，使得国土资源的规划有效运行。各地区和各部门应该充分协调配合，创造合理的运行环境，保障国土资源规划目标能够完全实现。规范性的制度也是国土资源规划管理实现的有力保障。

在空间规划体系中，国土资源规划是国家经济社会发展规划的重要组成部分，是综合性的高层次规划，主要用于指导其它规划，包括土地利用规划"矿产资源开发利用规划等的制订和实施，具有宏观性、原则性和综合性，这种特点决定了国土资源规划的实施运行具有很强的协调性。但由于管理体制的原因，我国的国土资源规划在实施中，国土资源管理部门要进行多部门的协调，这是保障规划顺利实施的关键之处，也是与目前我国土地利用总体规划"矿产资源等规划实施的区别最大之处。因此，在设计规划实施运行机制时首先要考虑的就是国土资源规划的协调机制。建立最有效的协调机制关键在于建立系统化的空间规划体系，统一的综合性空间规划应成为基层空间开发建设的共同行动纲领。各层次的空间规划分工明晰，各级规划都在上一级规划指导下编制，形成一个连续性的规划体系。

6结语

目前，我国还需明确国土资源规划在空间规划体系中的地位，国土资源规划必须基于国家层面上，站在战略规划的高度上，统一的调度和规划，从长远的布局出发，细致入微的分析至各个层面。当然在这个过程中不可避免的带有过多部门色彩，难以做到面面俱到，甚至于有时看起来好似没有地位，工作也不易协调，这仅是部分阶段性的产物，并不影响我们未来对于此类问题的决策和影响，相信在不久的未来，规划式的管理将运用至各个方面，从而发挥更大的作用。

参考文献:

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关键词：城市地下空间规划；生态导向；可持续发展；立法保障

中图分类号：D922.304 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2014）09-0103-04

基金项目：教育部人文社会科学研究规划基金项目“生态文明制度保障视角下的城市地下空间规划法治研究”（13YJA820008）。

作者简介：郭庆珠（1974-），男，山东菏泽人，天津师范大学法学院副教授，法学博士，主要从事行政法学和规划法治研究。

一、现实背景与问题的提出

城市化（也称为城镇化）的快速推进是目前我国最重要的时代特色之一，与城市化相伴的是人口急剧向城市集中，公共设施、土地资源、生态环境等都面临巨大的压力，尤其在大城市，上述问题已经变得非常急迫和突出，很多城市中心区的地表土地利用已经到达了极限，在此情况下，城市地下空间的建设开发成为必然。“纵观当今世界，很多发达国家和发展中国家已把对地下空间开发利用作为解决城市资源与环境危机的重要措施、实施城市土地资源集约化使用与城市可持续发展的重要途径。”[1]我国某些大城市的地下空间开发利用程度已经非常高，其在城市发展中的重要性已经为人们所广泛认知。与此同时，某些大城市的地下空间已经成为稀缺资源。[2]

如何才能最优化利用有限的地下空间资源？进行科学、合理的规划无疑是最好的选择。因为规划通过考量现实，在对未来目标进行合理设定的基础上尽可能选择科学的手段保证相关目标的实现，它充分体现了人类理性的需求，可以防止在盲目和无序状态下可能带来的资源浪费。“从实证的视角考察，在二战后，世界各国莫不重视规划的引导、协商功能，有力地促进了社会的发展和进步。……这在解决有关城市的住宅开发、建筑规划、环境整治等问题方面，表现得尤为明显。”[3]伴随着城市地下空间的大规模开发，城市地下空间规划也成为现代城市规划的基本内容之一。基于城市地下空间规划的重要性，其已成为法律调整的重要对象。在全国范围内，《城乡规划法》和《城市地下空间开发利用管理规定》都规定了城市地下空间规划的内容，但总体来看，上述法律对其规定得比较简略。为了适应发展的需要，有些地方针对城市地下空间规划开发制定了专门的地方性法规，如天津市在2008年了《天津市地下空间规划管理条例》；上海市在2013年了《上海市地下空间规划建设条例》等。

生态问题是城市地下空间规划建设时必须予以考量的重要因素，相对于地表的开发利用而言，这个问题更应予以充分的重视，因为一般来讲地下的生态环境系统是比较脆弱的，一旦破坏，很难予以重建和回复，从一定意义上讲具有不可逆性。“地下空间本身是一个环境实体、一种自然资源。它可以被人类活动所改变或破坏。从这个方面来说，相比于地表设施，地下设施更应该强调：地下环境很难恢复到修建地下设施之前的状态。”[4]因而通过科学的地下空间规划尽可能地避免或减小对地下生态系统的改变或破坏是十分必要的。上述涉及到城市地下空间规划的立法中，也都对相关生态问题进行了规范，但是总体来看，有关规范内容还存在一定的不足，有进一步改进的必要。本文拟结合我国实践对有关的法制问题进行探讨。

二、生态城市建设与城市地下空间规划中的生态诉求

城市化是各个国家走向现代文明的必经之路，这已经被历史和各国的实践所证实，但是人类在享受城市文明和便利的同时，不得不面对、甚至是忍受着快速到来的“城市问题”，这在20世纪中期的工业发达国家体现得非常明显，有人对此做了总结，认为：“城市问题主要包括以下几个方面：城市人口增长过快，超过城市承载力；城市环境恶化，污染严重；城市水资源短缺；城市生物多样性减少；交通拥挤，不利于人们的出行；城市蔓延加剧，人们的通勤时间过长，在城市的居住舒适度迅速下降。”[5]为了有效缓解“城市问题”，在20世纪60年代，生态城市理论和生态城市建设逐渐进入了人们的视野，在推进城市化的进程中，我国一直非常重视生态城市建设的实践，并把其视为生态文明建设的重要内容。根据前文所述，城市地下空间开发利用已经和地表城市开发一样成为城市建设的基本组成，显然其也要符合生态城市建设的理念要求，并且基于地下的特点，还应该在生态保障问题上采取更高的标准，那么城市地下空间规划中应该体现怎样的生态诉求呢？笔者认为，城市地下空间规划在设定未来的地下开发建设目标和蓝图时，生态导向应该是其最为核心的考量因素之一，具体而言应该彰显“适度、和谐和可持续”的生态理念。

首先，规划内容要充分考虑城市地下空间的生态承载力，满足“适度”的要求。所谓生态承载力是指某区域空间在特定时期，在不损害区域空间生态系统的功能完整及其生产力的情况下，即在其生态容量内，该区域空间复合生态系统对人类社会经济活动的可持续的最大支持能力。生态承载力主要包括三个层面，即环境支持力、资源支持力和人类支持力。[6]具体来讲，就是指特定区域空间内生态环境对污染废弃物的同化、承受能力，即纳污能力；所能提供的资源消耗能力；所能支持的人类社会经济发展能力。“适度”的生态理念要求城市地下空间规划在设定未来的开发规模、范围和强度时应该不超越地下空间的生态承载力，即要适度保持地下环境的自我修复能力，避免地下空气、水等环境污染的出现；要避免对地下空气、水等资源的过度消耗或破坏以防止可能带来的生态危机；要防止为了人类经济社会发展的需要而过度开发地下空间，比如不能为了商业化需求而进行过大强度的地下开发等。由于受到光照、通风等因素的影响或限制，相对于地表，地下空间的环境修复和资源再生能力是比较弱的，因此开发时更应慎重。同时还应该看到，有些地下生态系统的破坏甚至会对地上环境带来灾难性的影响，如地下水资源的污染或破坏往往会对地上植被、水循环等带来诸多不利的后果。

其次，规划内容要符合城市地下空间开发的客观规律要求，注重人类发展和地下生态系统的协调，满足“和谐”的要求。基于人类本性和活动的需要，在建设开发过程中往往会追求设施的舒适、方便，但是这种追求一定要合理，要与城市地下空间开发的客观规律和生态需求相协调，不能因为一时或个别的需求而影响未来地下空间开发的潜能，比如采光、通风的设计既要能满足人们的需求，又要尽可能避免过多的占用地下空间资源或对环境造成过大的压力。“人类与其生存环境之间的交互性适应即为我们现在所追求的‘和谐’。”[7]城市地下生态环境系统的良好运行是人类在地下空间设施中活动的基础，否则，无论城市地下设施建设的如何完善都会失去其存在的社会意义，二者的和谐共存是十分必要的。为实现这种“和谐”要求，在进行城市地下空间开发时既要注重对人类活动所需设施的开发，又要注重对地下生态环境保护设施的开发，在二者相对平衡的基础上来促进人和地下生态系统的和谐相处。同时，地下设施的规划建设要和相邻、相近设施相互协调、和谐共存，通过互联互通和共享采光、通风等方式提高资源利用率，减少对环境的破坏。

第三，规划内容要在前述“适度”的基础上，重视系统性和公平性，保证城市地下空间生态系统有“可持续”发展的能力。“系统性和公平性”要求城市地下开发要充分照顾系统整体和未来公平的需求，保证资源、环境等在不同社会利益群体以及现代人和后代人之间进行均衡的动态传递。在生态承载力容量范围内的“适度”开发是满足“可持续”要求的基础，但“适度”开发未必一定就能保证“可持续”价值的实现，同时还必须从长远的眼光出发，满足地下开发系统性和公平性的要求，才可能有助于“可持续”开发的进行。因为地下开发具有隐蔽性和难以恢复性的特点，一旦开发就很难恢复原样，现有的开发若只满足“适度”要求而未考虑系统整体性和未来公平性要求，那么，相邻空间的开发会面临障碍，未来人们也可能很难在此基础上作进一步的开发利用，如一个地下单体建筑虽然满足了“适度”要求，但是若没有预留必要的通风、采光等互联互通通道，那么，要想在其基础上进行深层开发或发展其成为地下综合体可能就比较困难，后代人们进一步开发的权利显然也会被剥夺掉，换句话说会造成对相邻空间权益人利益――此为相关社会公平问题之一――和代际公平的损害。“可持续发展要求城市及人类的经济和社会发展不能超越资源和环境的承载能力，当代人在发展与消费时应努力做到使后代人有同样的发展机会，同一代人中一部分人的发展不应当损害另一部分人的利益。”[8]“可持续”的生态理念更为直接地体现了对社会、对未来负责的精神，对城市地下空间的循环利用和均衡发展有直接的保障和促进作用。

三、成效与缺失：我国城市地下空间规划立法中生态内容之考察

上文提及了几部目前我国比较成熟的规制城市地下空间规划开发的立法，下面就以上述立法作为样本考察实定法中有关生态内容的规定：

（一）现有城市地下空间规划立法中生态内容的成效

一是基本确立了“生态保障优先”的价值理念。一般来讲，一部立法会体现不同的价值需求，这就会涉及到价值取向选择的问题，在不同价值取向的指引之下，立法内容自然也会相应的有所侧重。城市地下空间规划立法主要会涉及到生态价值、经济价值、安全价值、社会价值和公平价值等，从实定法进行考察，上述诸多价值中，生态价值往往被放在优先考量的位置，从总体上讲，“生态保障优先”已经成为现有相关立法中最基本的价值认同和价值取向选择。前述各部立法在总则中对生态保障都有相对比较明确的规定。《城乡规划法》第4条第1款规定：“制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。”根据该法第33条的规定，城市地下空间的开发和利用要符合城市规划，履行规划审批手续，显然上述有关生态保障的内容对于城市地下空间规划建设起着当然的指导作用。《城市地下空间开发利用管理规定》《天津市地下空间规划管理条例》和《上海市地下空间规划建设条例》等立法总则中也有类似的规定。上述立法都明确强调了“资源合理利用”、“环境保护”和“有序、协调开发利用”的重要性，契合了上文所述“适度、和谐和可持续”的生态理念，表明我国城市地下空间规划实定法已经基本确立了“生态保障”价值在相关立法价值体系中的核心地位，是我国城市化进程中更为重视生态文明建设的重要体现。

二是立法中的生态规范贯穿于城市地下空间规划建设的全过程。法律总则中有关生态保障的价值诉求对于城市地下空间规划建设的全过程都有约束、指导作用，但是总则中的规定往往具有很强的原则性和抽象性，那么在规划建设的具体过程中有没有相应的生态规范？城市地下空间规划建设分为不同的阶段，从整体上来讲包括规划编制和实施阶段，在这其中又可细分为规划评估、勘察、设计和施工等，有的规划还有可能会涉及到修改的问题，即规划编制完成后在实施的过程中可根据情势的变化对规划内容进行调整、修订。考察现有的城市地下空间规划立法，有的基本上在规划建设全程都规定了生态保障的规范内容，如《城市地下空间开发利用管理规定》第7条在涉及规划编制时规定：“城市地下空间的规划编制应注意保护和改善城市的生态环境，科学预测城市发展的需要……”第16条在涉及规划实施时规定：“地下工程设计应满足地下空间对环境、安全和设施运行、维护等方面的使用要求，使用功能与出入口设计应与地面建设相协调。”相对而言，《天津市地下空间规划管理条例》在此方面体现的更为明显，规定的也更为具体，涉及到的规划阶段也更为全面，如该法的第11条、第17条、第24条、第32条和第33条等都规定了生态保障的内容，具体对城市地下空间规划编制以及规划实施中的项目选择、项目设计方案、勘察、施工等不同阶段进行了规制。

（二）现有城市地下空间规划立法中生态内容的缺失

一是现有城市地下空间规划立法对于生态正义的维护还有待加强，相关生态理念的制度支撑有待进一步强化。随着人们对于生态环境重要性认知的深入，生态正义成为近年来人们非常重视的社会问题之一。“生态正义所关注的核心问题就是如何公平地在主体之间分配生态权益或分摊生态责任。”[9]具体到城市地下空间规划建设中的生态正义，主要是指：对地下空间资源的利用要体现公平性的要求，要保障与地下空间资源相关的各利益主体有充分的机会参与生态权益的规划配置；对地下空间资源环境造成损害的，规划建设的利益主体要承担相应的法律责任，并要对因此而受损害的相关各方进行适当的补偿。从实质意义上来讲，前述城市地下规划开发中“适度、和谐和可持续”的生态诉求是与生态正义的内涵相契合的，因为满足了上述要求，则说明规划开发并没有为了眼前自身的利益而过度、任意和不顾后果地进行开发，而是考虑了同时代和后代利益主体的权益保障，这就是人们常说的代内公平和代际公平。

虽然我国现有的城市地下空间规划立法基本确立了“生态保障优先”的价值理念，是对生态正义的正面回应，但总体来看，以下方面仍有待改进：首先，“适度、和谐和可持续”的理念在立法中的落实还不够具体、全面，很多立法尚未把三者作为一个有机整体而往往出现规定碎片化的情况，实践中很容易导致片面理解生态正义的倾向，难以兼顾代内公平和代际公平的共同需求。其次，现实实践中不公平的情况仍然比较多见，对于地下空间规划利益主体缺乏必要的规制手段，生态保障中公平、正义的维护还有待通过立法强化，尤其应该加强相关保障制度的建构，因为若仅仅在实定法中做原则性规定，而缺乏制度支撑，很可能在实践中流于虚置。因而，总体上讲如何在立法的层面强化城市地下空间规划中与生态正义维护、生态理念转化相关的制度建设仍是一个长期的任务。

二是现有城市地下空间规划立法对于地下开发中生态保障系统性的关注不够，未能有针对性地建构有关法律制度。城市地下开发中的生态保障相对于地表开发是有一定特殊性的，最为典型的就是前者具有系统性非常强的特点，主要表现为空间资源一旦被开发或环境被改变就很难回复，即使是局部空间资源开发或环境改变也很可能会对整体的生态系统造成难以挽回的影响，因此任何项目的城市地下空间规划建设都要摈弃孤立、个体开发的观念，如有可能，要尽量进行长远规划，尽可能减少目前不同规划建设之间以及目前的规划建设和未来进一步开发之间可能产生的冲突，比如要充分考虑分层开发的问题，当进行某一层次的开发时，要为其他层次的开发预留出生态余地。但是，从实践来看，目前城市地下空间规划建设在满足生态保障系统性要求方面仍有很大的改进余地，这很大程度上是因为地下空间开发会涉及到众多行政机关的职权，如国土资源部门、城市建设部门、民防管理部门以及房屋管理部门等，导致很多情况下政出多门的状况。有的立法也试图解决这一问题，如《上海市地下空间规划建设条例》第5条第1款就规定“市和区、县规划国土资源行政管理部门承担地下空间开发的综合协调职责”，但由一个职能部门对其他和其地位平行的职能部门进行综合协调毕竟缺乏相应的权威性，实践中的效果也注定不会理想。立法如何从制度上回应城市地下空间规划中生态保障系统性的需求有待进一步思考和完善。

三是现有城市地下空间规划立法对于生态保障中法律责任的规定还不够具体和有针对性，有待进一步完善。现有的城市地下空间规划立法一般都有“法律责任”部分，但考察现有的规定，很少有责任是针对生态保障来进行设计的，换句话说，目前的城市地下空间规划立法中因生态保障问题而对规划主体进行责任追究的内容并不多见，出于对生态价值的维护，立法在这方面显然有进一步改进的必要。

四、我国城市地下空间规划立法中生态内容的改进

在上文相关研究的基础上，笔者结合生态城市建设的实践对我国城市地下空间规划立法中生态内容的改进略作探讨：

首先，要结合城市地下空间规划建设的特点，改进规划编制生态信息公开以及公众参与制度，扩大信息公开的范围并保障信息公开的有效性，强化公众参与的广度与深度，以利于生态正义的实现和生态保障理念的落实。知情权是公民的基本权利之一，而政府信息公开是公民知情权实现的重要保障，也是公众有效参与和监督权力运行的一个必要条件。行政机关在制定城乡规划时，必然涉及到公开的问题，我国《城乡规划法》中其主要体现为“规划草案”的公开，如该法第26条第1款规定：“城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于三十日。”该条规定显然对于城市地下空间规划的制定有约束作用，但是除此之外在其他有关城市地下空间规划的专门立法中鲜有类似的内容和具体的实施措施，实有改进的必要。笔者认为，对于城市地下空间规划及其涉及到的生态保障而言，仅仅公开规划草案是不够的，无助于信息公开有效性的实现。因为城市地下空间规划――尤其是其中的生态内容具有极强的专业性和技术性，若仅仅公开草案的话，由于信息量过于单薄，再加上公众本身并非专业人员，对于地下知识的认知能力有限，很可能会对公众的理解造成困难。而且地下空间开发具有隐蔽性的特点，公众难以有感性的认知，综合以上两点，仅仅公开规划草案往往很难达到让公众知晓并理解信息之目的，有效性不彰，进而会影响公众参与的效果，因此在公开草案之前或同时还应该公开地下空间规划编制所依据的基础资料（相关资料涉及到国家秘密、商业秘密等的除外），这些资料在规划草案编制前一般由编制机关通过调查取得。我国目前的城市地下空间规划立法，包括《城乡规划法》，基本上都没有公开基础资料的内容，笔者认为基于前述地下空间开发及其生态保障的特殊性，应该在立法中建构地下空间规划编制中的基础资料公开制度，而且应该由规划编制机关主动公开，而不需要利害关系人的申请，需要公开的基础资料主要有与城市地下开发相关的：（1）勘察和测量资料；（2）气象资料；（3）城市地下空间利用状况；（4）城市交通资料；（5）城市市政公用设施资料；（6）城市环境资料等。[10]除了上述资料之外，根据《环境影响评价法》做出的环境影响报告书也应该公开，供公众查阅、监督。另外，为了保证信息公开的有效性，如有可能的话，城市地下空间规划编制机关应该对上述资料进行公开说明，以避免公众因有关地下专业知识的欠缺而造成误解。

城市地下空间规划并非是纯技术性的结果，同时也是社会建构的产物，因此公众的参与是必要的，公众参与既有助于监督规划权力的运行，也有助于规划利益的平衡，使规划内容更具社会性和科学性。基于地下开发中生态系统一旦受到破坏很难回复的特性，更应该集思广益，充分发挥公众参与的作用，因而强化公众参与的广度与深度是是非常必要的，尤其是规划制定前的环境影响评价更应该如此。根据我国《环境影响评价法》第11条的规定，只有对“可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划”，才“应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。”笔者认为，由于地下生态系统比较脆弱，出于保护的需要，应该将所有城市地下空间规划都认定为“可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划”，以便在公众参与下更好地监督和检验针对该地下空间规划所作出的环境影响报告书。

其次，借鉴德国的“规划确定程序”，建构某一机关集中行使城市地下空间规划权制度，以有助于生态系统性的维护和统筹协调的进行。德国的“规划确定程序”是指当规划涉及到多个行政机关职权时，可由一个行政机关编制规划草案，对于涉及到其他行政机关事项的，可通过听证或其他方式听取有关行政机关的意见，在听取意见后形成的规划草案报请规划确定机关裁决，裁决后得以确定的规划在实施的过程中再涉及到前述其他行政机关职权而需要它们核准或同意的，可得免除。通过上述制度，实际上把多个行政机关的事权集中到了规划确定机关手里，产生了集中事权的效果，避免政出多门。[11]笔者认为这一制度有重要的借鉴意义，可以通过立法建构集中行使城市地下空间规划权制度，即立法确定由一个行政机关编制地下空间规划草案，涉及到其他行政机关职权的，可征求其意见，在报请规划编制机关的上级机关批准后，规划实施――包括实施中的许可、确认、处罚等以及规划修订等相关职权都集中并转移给该审批机关，其他相关机关都不得再分散行使规划涉及到的相关职权。这样可以避免城市地下空间规划建设中各行政机关各自为政所导致的矛盾、冲突，对于统筹协调和生态保障系统性显然是有利的。若有了上述制度建构，上文所述《天津市地下空间规划管理条例》第11条的规定――编制地下空间规划，应当符合统筹协调开发利用和生态环境关系的要求――显然就有了制度化的保障。

第三，完善城市地下空间规划立法中规划主体的责任体系，同时，可以立法建构相关的生态补偿制度。针对现有立法中鲜有因生态原因而追究规划主体责任的问题，从操作性和可行性的维度出发，可以从生态承载力的视角切入完善相关规定，比如因生态承载力评价错误导致城市地下空间规划建设造成或可能造成生态系统损害的，应该责令规划编制以及审批机关及时采取补救措施，并可对相关的责任人员予以行政处分等。当然，上述内容只是目前比较易于切入的部分之一，相关责任体系的整体完善是一个比较复杂的问题，仍需要在研究的基础上进一步深入探讨。同时，可以建构城市地下空间规划建设中的生态补偿制度。生态补偿机制是以保护生态环境，促进人与自然和谐发展为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，运用政府和市场手段，调节生态保护利益相关者之间利益关系的公共制度。[12]根据上述定义中有关利益关系的分析，目前，可以尝试通过国家的税费政策、财政补贴、政策倾斜、技术支持、向地下开发受益方征收资源费和生态系统保障基金等方式对城市地下空间规划建设区域内的利害关系人进行补偿。

参考文献：

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[10]陈志龙，王玉北.城市地下空间规划[M].南京：东南大学出版社，2005∶35-36.

篇4

（一）改革创新原则。以改革为动力，全面推动机制创新、制度创新、管理创新和技术创新，不断提高资源利用效率，加快推进资源利用方式根本转变。

（二）集约高效原则。严防死守耕地红线，盘活存量，做优增量，严格用地标准、准入门槛和绩效考核，全面提升土地节约集约利用水平。以矿产资源节约与综合利用促进矿业转型升级，实现矿业可持续发展。

（三）绿色开发原则。统筹推进矿产资源开发、矿山生态保护与矿山环境恢复治理，加强绿色矿业和地质灾害防治体系建设，着力增强生态文明建设保障能力。

（四）成果共享原则。以维护群众切身利益为出发点和落脚点，充分尊重和保障群众合法权益，统筹各方利益，让群众共享改革发展成果。

二、总体目标

（一）国土开发空间格局明显优化。按照可持续发展的总体思路，优化建设用地结构和布局，基本形成城市带动农村、城乡统筹协调发展的新格局。建设用地总量控制在土地利用总体规划确定的总规模以内，城镇村用地结构和布局达到规划确定的目标。

（二）公众参与和社会共识明显增强。广泛宣传国土资源节约集约利用的重要性、紧迫性和必要性，增强全民节约集约利用国土资源的意识，引导全社会树立节约集约新风尚。

（三）土地节约集约利用水平明显提高。积极探索创新，开展土地资源的集中利用、复合利用、立体利用和矿产资源的综合利用、高效利用、循环利用。

（四）矿产资源生态开发和保护水平明显提升。所有矿山企业基本达到绿色矿山标准，主要矿产资源综合利用效率位居全省先进水平，矿产资源开采回采率、选矿回收率、综合利用率（以下简称“三率”）明显提高，尾矿综合利用率大幅提升，矿山地质环境逐步改善。

（五）国土资源节约集约长效机制初步形成。国土资源管理重点领域、关键环节体制机制建设有新突破，不断完善节约集约利用国土资源的政策制度，构建政府主导、市场引导、激励约束、评价考核等节约集约长效机制。

三、主要内容

（一）坚持惜土如金，强化土地利用规划的科学管控。编制和实施国土空间规划，依据国土空间规划确定的红线，调整完善土地利用总体规划、城乡建设规划、矿产资源规划、生态保护规划等涉及国土空间开发、利用和保护的各类规划，确保规划的协调一致。加强规划的调控和引导作用，确定生产、生活和生态空间底限，划定永久基本农田、城市开发边界和生态红线。

（二）坚持向内挖潜，加大闲置低效土地清理处置力度。深入推进闲置低效土地清理处置工作，充分利用现代信息技术手段，确保闲置土地发现不留死角、处置全覆盖。在盘活存量建设用地上下功夫，鼓励企业利用自有土地实施“零地技改”，引导社会资本参与多层标准厂房建设经营，支持小微企业通过利用存量土地、租赁标准厂房等途径解决生产经营场所。认真开展开发区土地集约利用评价，以土地集约利用评价推动开发区转型升级。

（三）坚持奖优罚劣，着力提升建设用地使用效率。优化新增建设用地结构，优先保障战略性新兴产业、先进制造业及科技型创业创新项目用地，严格新建工业项目的准入门槛，严格执行建设用地控制标准，提高新增建设用地投资强度和利用效益。将单位GDP地耗纳入县市党政领导班子考核和县域经济考核，确保全州单位GDP地耗水平超额完成省定“十三五”目标。强化土地利用综合监管，落实土地动态巡查制度，保持五年累计供地率不低于65%。深入推进城乡建设用地增减挂钩、低丘缓坡土地综合开发利用、工矿废弃地复垦利用、城市低效用地再开发4项创新试点。

（四）坚持主体责任，严防死守耕地保护红线。落实最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度，管住总量、严控增量、盘活存量，严格控制农用地转为建设用地的规模和速度；做好永久基本农田的划定，建立补偿机制，确保基本农田总量不减、用途不变、质量不断提高。

（五）坚持齐抓共管，深入开展国土综合整治。以土地整治为平台，整合水利、交通、村庄建设等涉农资金，充分发挥资金的聚集、放大效应，改善农村生产生活条件，服务新农村建设。创新土地整治建设模式，深入推进农业龙头企业、农民专业合作社自建工作试点，积极服务现代农业经营主体。实施国土生态整治和矿山复绿工程，全面开展矿山地质环境调查评价，统筹规划矿山地质环境保护与综合治理，统筹各类财政资金和矿产资源开发收益，重点完成全州“三区两线”（“三区”指重要的自然保护区、景观区、居民集中生活区，“两线”指交通干线、河流沿线的直观可视范围）矿山地质环境恢复治理。

（六）坚持示范引导，不断提高矿产资源综合利用水平。发挥市场配置资源的决定性作用，推进矿业权市场建设，探索建立净采矿权出让制度。开展州级矿产资源节约与综合利用示范试点建设，培育矿产资源节约与综合利用示范工艺、示范企业和示范园区。合理引导产业集聚发展，推进矿山废水、废气、废渣资源化利用，减少废弃物排放。开展矿产资源开发收益共享试点建设，以资源开发服务精准扶贫。严格执行矿产资源“三率”标准，建立重要矿产资源“三率”监测考核体系，实行矿产资源补偿费征收与储量消耗挂钩、矿产资源利用绩效与奖惩挂钩，推广矿产资源节约与综合利用先进技术，逐步淘汰设备、“三率”和安全环保不达标的落后产能，全面促进矿产资源科学低耗和高效利用。

（七）坚持于法有据，扎实推进农村土地制度改革。积极稳妥推进农村宅基地制度改革试点，探索建立“依法公平取得、节约集约利用、自愿有偿退出”的宅基地管理制度，保障农民宅基地用益物权，推进宅基地确权登记发证，坚持“一户一宅”分配原则，探索宅基地有偿使用和自愿有偿退出。规范土地征收程序，建立社会稳定风险评估制度，健全矛盾纠纷调处机制，全面公开土地征收信息。完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，定期调整征地补偿标准，切实维护被征地农民合法权益。

（八）坚持综合配套，建立资源节约集约利用长效机制。建立完善土地市场配置机制，建立全州统一的1+N（州+8县市）交易平台，推动国有建设用地使用权和矿业权出让进入公共资源交易平台和网上交易。建立完善激励约束机制，运用各种调控政策，充分调动地方政府及市场主体保护耕地和节约集约用地的积极性。建立完善评价考核机制，完善单位GDP地耗考核，改进开发区土地集约利用评价方法，推进城市建设用地评价，规范项目节地评价。建立完善国土资源违法查处快速反应机制，以新开工项目清理为重点，着力构建“事前防范、事中监督、事后查处”的执法监察体系，有效制止和查处土地、矿产违法行为。

四、实施步骤

（一）启动部署阶段（2016年3月15日—4月30日）。州政府成立领导小组，制定工作方案，召开创建活动动员大会，全面启动创建工作。各县市建立健全组织机构，制定工作实施方案，落实工作经费，选定中介技术协作单位，按要求收集相关评价考核数据，组织上报材料。

（二）推进落实阶段（2016年5月1日—6月10日）。严格落实国土资源节约集约利用的具体措施，按照创建目标任务扎实推进各项工作，全面开展创建活动。对创建活动中的新情况、新问题开展调研、检查和指导，适时召开座谈会，进行总结交流，确保达到创建活动考核测评要求。

（三）总结申报阶段（2016年6月11日—6月30日）。全面总结全州在推进国土资源节约集约利用方面形成的新机制和新经验，制定并落实相应的奖励政策，及时组织申报材料编制，做好申报工作。

五、工作措施及要求

（一）提高思想认识。开展国土资源节约集约利用模范州创建工作，是贯彻人口资源环境基本国策的重要举措，功在当代，利在千秋。全州各级各部门要站在讲大局、讲政治的高度，充分认识开展创建活动的重大意义，把节约集约利用国土资源作为国土资源改革创新的主线，把创建活动作为推动经济结构调整和发展方式转变的一项重要工程来抓。

（二）加强组织领导。成立州国土资源节约集约模范州创建工作领导小组，州长任组长，分管副州长任副组长，州委组织部、州委宣传部、州监察局、州国土资源局、州发改委、州财政局、州住建委、州经信委、州商务局、州人社局、州规划局、州统计局、州环保局、州农业局、州林业局、州水利水产局、州交通运输局、州文体新广局、州公共资源交易监督管理局、州政府法制办、州电视台、日报社等单位负责人为成员。领导小组办公室设在州国土资源局，州国土资源局主要负责人兼任办公室主任。从州直相关单位抽调人员组建工作专班，负责创建办的日常工作。各级各部门要加强协调，紧密配合，及时解决创建过程中出现的问题，确保创建工作取得实效。各县市政府要切实加强领导，周密安排部署，确保创建活动顺利推进。

（三）加强宣传引导。充分利用广播、电视、报纸、网络等新闻媒介，广泛宣传国土资源节约集约利用法规、政策和资源国情、省情、州情，增强资源忧患意识。各级创建办要制定宣传方案和各阶段的重点宣传内容，通过多种途径对创建活动的重大意义、工作进展、典型经验等进行宣传报道，引导社会舆论和人民群众关注资源节约集约利用，扩大创建活动影响力，促进形成国土资源节约集约利用全民共识，营造创建的良好氛围。各级各有关部门要明确专人负责相关信息的收集和整理，并及时上报。

（四）培养节约集约意识。树立节约优先理念，建立健全资源总量管理和全面节约制度，加强资源节约和高效利用；树立集约利用理念，加快外延扩展粗放利用向内涵挖潜集约利用转变，大力提升资源产出效率和综合效益；树立循环发展理念，坚持减量化、再利用、资源化，从源头上减少资源消耗，提高可再生资源利用水平；树立市场配置理念，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，建立健全资源产权市场，构建资源有偿使用制度；树立创新引领理念，把创新摆在资源节约的核心位置，加强资源开发利用的科技、制度和管理创新，推动大众创业、万众创新，提升资源节约利用水平。

（五）建立健全制度。完善土地储备制度，强化土地储备计划管理，建立储备土地的供应与农地转用指标挂钩制度。细化工业项目建设用地控制指标，严格落实定额指标管理。开展开发区、工业园区节约集约利用评价，建立工业项目无绩效退出机制。形成存量用地和增量用地的联动政策，建立存量用地集约利用和增量用地挂钩机制。制定盘活存量工业用地政策，开展零星工业用地置换，探索工业用地储备，推进土地综合整治，实行劣势企业淘汰。建立履约保证金制度和竣工核验制度。完善考核挂钩制度，将资源消耗、资源节约集约利用相关指标纳入县市党政领导班子和领导干部考核体系。

（六）严格规划管控。科学编制土地利用总体规划，按照近、中、远期相结合的原则，合理安排各类用地。严格执行土地利用总体规划，推进人口向城镇集中、居住向社区集中、产业向园区集中，实现土地资源的高效配置和节约集约利用，确保建设用地总规模不突破。

（七）强化耕地保护。建立健全耕地保护共同责任机制和自然资源资产离任审计制度，切实加强各级党政领导干部耕地保护的主体责任，将耕地和基本农田保护情况纳入领导干部经济责任审计、离任审计的内容和政绩考核评价指标体系。扎实做好以城市周边为重点的永久基本农田划定工作，优化城市空间格局，倒逼集约节约利用土地。落实耕地“先补后占、占一补一、占优补优”制度。加强耕地质量等级调查评价与监测，推进“金土地”工程暨高标准基本农田建设，促进耕地保护质量持续提升和生态状况不断好转。

（八）推动节地挖潜。针对我州耕地资源相对缺乏、后备资源不足、工业化和城镇化快速发展、用地需求极度紧张的实际情况，积极探索节约集约用地新模式。加大批而未供土地的供应力度，积极盘活存量建设用地，采取协商收回、协议置换、自行开发等形式推进城镇低效用地二次开发。在用地空间组织形式、用地结构调控、投资强度、盘活闲置土地上狠下功夫，督促帮助企业加大投资强度，提高用地效率。建立和完善建设用地标准，提高建设用地准入门槛，有效调控用地规模和标准，促进产业结构调整和优化升级。创新城市建设理念，积极探索科学合理开发城市建设用地的新思路、新办法。

（九）实施资源整合和矿山环境治理恢复。树立矿业开发一盘棋的思想，整合优势资源，鼓励矿业集聚开发。推进矿产资源在区域内合理流动，重点向龙头企业集聚，对现有小矿山企业采取限期整改、重组联合、兼并收购等方式，引导其向规模化、集约化方向发展。要坚持“谁开发谁保护，谁破坏谁恢复”原则，认真贯彻落实矿山生态环境恢复治理保证金制度，组织开展矿山生态环境保护和治理恢复工作，最大限度减少矿业活动对生态环境的污染和破坏。严格执行环境影响评价制度，切实做到开采与治理两手抓，促进矿产资源的合理开发利用与经济社会、资源环境协调发展。

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作为我国国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划，《全国主体功能区规划》更加强调自然条件适宜性开发，更加强调资源环境承载能力，更加强调开发强度管制，更加突出环境建设和提供生态产品理念，是新世纪以来我国在地域空间规划方面的一次重大创新和实践，并成为国家重要空间开发战略。

一、当前我国国土空间开发中存在的突出矛盾和主要问题

建国以来特别是改革开放以来，我国国土空间开发战略总体上体现了因地制宜原则，但开发作为主基调、注重GDP增长而忽视国土空间的协调、高效及可持续发展，已引发了区域过度无序开发、国土资源低效利用、自然资源破坏严重以及生态环境急剧恶化等一系列问题。

（一）国土开发过度无序与国土资源低效利用

1、部分区域过度开发问题

按照国际惯例，一国或一个地区国土开发强度的极限是30%，超过该限度，人的生存环境就会受到影响。根据《中国城市统计年鉴2013》，2012年深圳的开发强度已达42.6%，远高于日本三大都市圈（15.6%）、法国巴黎地区（21%）、德国斯图加特（20%）和香港（19%）的水平。调研发现，我国城市用地开发普遍存在着工业用地比例过高的现象，尤其是一些城市大建“花园式工厂”，各种形式的“圈地”现象严重。在城市用地扩张的同时，农村建设用地也在膨胀，呈现出人口减少、用地增多的“逆向扩张”现象。根据《中国国土资源统计年鉴2013》数据显示，1999―2008年，不包括常年在外务工农民，我国农村人口减少约1.16亿人，而农村建设用地不减反增，增加占用耕地面积近2599万亩。

2、国土资源低效利用问题

一是快速工业化城镇化过程中土地利用方式粗放。在城市建设中，追求宽马路大广场等形象工程，使得不少城市用地规模急剧外延扩张；工业发展中，无节制地占用土地，将大量的土地圈为开发区，大批不具备条件的开发区“征而不开”、“开而不发”，产出效率较低。城市建设空间和工矿建设空间单位面积的产出较低，城市和建制镇建成区空间利用效率不高。2010年，我国单位建设用地面积产出率仅为115.99万元/公顷。二是农村土地无序开发问题突出。在农村，存在村办企业用地无序，盲目占用大量耕地，农村宅基地面积不断增加，农村住宅建设中空置率高等问题。

3、用地规模过度扩张问题

相关研究表明，我国城市建设用地的弹性增长系数（城市建成区面积增长率/城市人口增长率）已由20世纪90年代的1.2 快速上升为2009年的2.0，意味着21世纪以来每新增一个城市人口所增加的城市建设用地是20世纪90年代的1.67倍，城市占用土地的增长速度明显高于城镇人口的增长速度。目前全国所有城市的平均容积率仅为0.51，建制镇还不到0.2，明显低于周边一些国家或地区城市的水平（1―2）。农村建设用地过度扩张问题更为严重，村办企业、农贸市场和道路建设以及农民住宅建设用地增长过快。村庄建设用地是城市建设用地和建制镇建设用地新增量的1.8倍。

4、耕地减少过多过快问题

高速工业化和城镇化对优质土地的不断占用，尤其是建设用地的快速增长，导致耕地减少过多过快。全国耕地面积从1996年的19.51亿亩减少到2008年的18.26亿亩，人均耕地由1.59亩减少到1.37亩，逼近保障我国农产品供给安全的“红线”。近年来，情况虽有所缓解，但全国仍有1/3的省区人均耕地不足1亩，广东、福建等人均耕地已低于FAO规定的最低人均0.8亩的警戒线。

（二）自然资源破坏严重与生态环境急剧恶化

1、水土流失问题

我国是世界上水土流失最严重的国家。1945年水土流失面积116万平方公里，占国土面积的16%；根据2002年水利部公布全国第二次水土流失遥感调查结果显示，全国水土流失面积扩大到356万平方公里，占国土面积的37%，每年新增流失1万多平方公里，其中水土流失的耕地有7.3亿亩，每年流失沃土50多亿吨，占全球年总流失量260亿吨的20%。

2、水资源超采与水体污染问题

有关资料显示，我国地下水开采总量已占总供水量的18%，北方地区65%的生活用水、50%的工业用水和33%的农业灌溉用水来自地下水。过量开采地下水引发的地面沉降成为我国部分城镇化程度较高地区面临的主要地质环境问题。我国19个省份中超过50个城市发生了不同程度的地面沉降，累计沉降量超过200毫米的总面积超过7.9万平方公里。受人类活动的影响，特别是城市生活污水、垃圾以及工业“三废”的排放，农业生产大量使用农药化肥等，造成地下水环境质量恶化、污染问题日益突出，地下水已不同程度遭受有机和无机有毒有害污染物的污染，呈现由点向面、由浅到深、由城市到农村不断扩展和污染程度日益严重的趋势。118个大中城市地下水监测统计结果表明，较重污染的城市占64%。

3、大气环境问题

随着我国工业化、城镇化进程的加快，汽车保有量和煤炭消费总量持续增长，大气环境问题日益严重。2012年，我国二氧化硫、氮氧化物排放总量分别为2117万吨和2337万吨，工业烟粉尘排放量为1235万吨，均远超出环境承载能力。2012年，我国汽车保有量超过1亿辆，汽车尾气排放成为大中城市空气污染的重要来源。我国传统的煤烟型污染尚未得到解决，机动车、重化工业造成的PM2.5、臭氧污染又接踵而至，发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的大气污染问题，在我国近20年内集中出现。近期东部地区出现了大面积雾霾天气现象，引发全球关注。

4、草场退化与荒漠化问题

多年来部分草场地区过牧超载，无规范的淘金、采药、挖沙及各种建设项目，不同程度破坏了草场和天然植被，造成了水土流失，使本来就脆弱的生态环境更加恶化。目前，我国荒漠化面积已达262.2万平方公里，占国土面积的27.3%，每年还新增沙漠化面积2460平方公里。受荒漠化影响，全国40%的耕地不同程度地退化，每年造成经济损失达541亿元，近4亿人口受到影响。

二、以全新视角管制国土空间开发

（一）传统模式下的空间格局构建

回顾我国历次空间格局划分调整，主要特点在于：突出空间开发的时序性与重点，强调发展是第一要务，从宏观视野出发，中观层次着手，落实空间开发与发展问题。尽管强调可持续发展，但在具体操作对象上较为模糊，除传统意义上的自然保护区、封山育林等区域外，缺乏普遍意义的生态产品载体。客观上存在着的重发展、轻保护，重实物产品生产、轻生态产品生产的问题，导致资源粗放利用，污染散布难治，实物产品生产领域出现产能过剩，生态领域产品供给长期短缺等问题的出现。

（二）空间格局构建新理念：主体功能区

随着经济发展和人们认知水平的不断提高，经济增长不再作为区域发展价值取向的唯一维度，社会发展、生态发展等符合科学发展要求的相关领域建设问题被同时纳入到区域发展目标之中。保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力。每个区域不仅有经济发展的任务，也有生态环境保护的职责。植树造林，涵养水源，保护生态，美化环境应该在经济发展过程中同步推进，应“给自然留下更多修复空间，给农业留下更多农田，给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园”，每个区域不仅要有热火朝天的开发建设地，也要有承担生态功能修复与产品生产的宁静栖息地。生产与生态协同共生，人与自然和谐共进。主体功能区理念就是可持续发展理念在空间开发管制上的具体体现，将长期倡导的人与自然和谐共处观从“虚”推向“实”，从“口头”推向“实践”。

主体功能区规划指导我国区域发展的意义在于，突破了传统区域经济发展思维与模式，对区域管制从粗放走向集约。在解决国家重大区域发展战略需求的研究和实践过程中，在系统分析我国的自然基础、区域发展、资源环境变化、现阶段发展目标和长期高速增长引起的大量区域问题基础上，确定了我国未来社会经济发展和综合治理的功能区划方案，区域管制目标更明确。根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等因素，在统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局基础上，主体功能区规划将我国国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，是我国国土空间开发管理思路和战略的重大创新，体现了我国对空间开发和经济社会管理的新理念，将在优化区域产业布局、调节人口集聚与重塑区域关系三个方面产生积极作用。

（三）两种理念衔接与互动

1、主体功能区战略是我国区域协调发展战略新的总结和提升

建国以来，我国区域发展理论的演变主要经历了三个阶段：改革开放以前区域经济均衡发展理论过分强调区域经济发展的均衡性，并未充分反映区域经济发展存在的客观差异性，为了追求发展的公平性而降低了发展的总体效率，同时为了追求“公平”，在西部生态环境脆弱的区域大力发展经济，导致产生长期性的生态环境负债问题；改革开放后提出的区域经济非均衡发展理论，根据区域经济发展基础与条件的不同，使东部沿海地区获得了率先发展，但也产生了区域经济发展日益严重失衡问题，拉大并加剧了东西部地区间的发展差距；区域经济非均衡协调发展理论吸取了前两种理论的教训和长处，实现了短期与长期、效率与公平、非均衡发展与均衡发展的有机统一，但由于过分强调经济效益，导致一些亟待进行生态保护而不适宜大力发展经济区域的过度开发，致使我国生态环境问题日益突出。鉴于此，为了实现经济发展与生态环境的有机统一，“十一五”规划提出建立国家主体功能区，并后续出台了《全国主体功能区》专项规划。主体功能区划丰富了我国区域发展理论，为现阶段采用的区域经济非均衡协调发展理论提供了依据，更加具体地指出了区域之间存在哪些“非均衡”？这些“非均衡”区域各有什么特点？如何因势利导地推动其发展？主体功能区的提出有利于加强区域间分工与合作，促进区域之间的协调发展。

2、主体功能区为统筹推进经济建设与生态环境建设提供了新视角

传统区域划分以促进开发为轴心，专注于推动同类区域的经济发展，生态环境作为潜台词隐含其中，保护与否及保护力度取决于施政者对该问题的重视程度和需要。而主体功能区则按照《国家主体功能区规划》要求，施政者必须在国家确立的主体功能定位下开展各项活动，至少在开展相关活动时首先必须考虑所在区域的国家主体功能定位要求。主体功能区强调发展，即通过优化和重点开发城市密集地区， 增强城市密集地区的发展能力， 不断提高我国整体发展效率和国际竞争力。同时更加强调生态建设与环境保护，即通过运用财政转移支付等手段， 改善禁止和限制开发区人民的生活质量， 使生态产品生产区域基本公共服务水平得到保障并不断提升， 实现与其他区域的公平发展。

3、主体功能区为我国区域发展理论提供了衡量区域发展的多元化指标

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关键词：城市；可持续发展；生态景观规划；

中图分类号： P901 文献标识码： A 文章编号：

1可持续发展和城市生态规划

可持续发展这一概念，于1980年由自然保护国际联盟（IUCN）首次提出。1983年由五大洲多国官员、科学家组成的委员会，对全球发展与环境问题进行了三年大跨度、大范围的研究，于1987年出版了著名的报告《我们共同的未来》，其中将可持续发展定义为“满足当代人需要又不损害后代人需要的发展”，1987年后便被各国政府及国际组织广泛接受，并逐渐作为全球首脑会议的重要议题（Agenda 21，1992），至此对可持续发展模式的相关研究也逐步开展。

城市可持续发展是指在一定的时空尺度上，以长期持续的城市增长及其结构进化，实现高度发展的城市化和现代化，从而既满足当代城市发展的现实需要，又满足未来城市的发展需求，实现城市由不协调剑协调、由非可持续剑可持续的变化过程。它包括经济系统、环境系统、社会系统和制度系统的可持续。其中，环境可持续性是基础，经济可持续性是条件，社会可持续性是目的，制度可持续是保障，四者的协调发展是可持续性的关键（城市生态规划是依据景观生态学原理和方法，合理地规划景观空间结构，使斑块、基质、廊道等景观要素的数量及其空间分布合理，使信息流、物质流与能量流畅通，使景观不仅符合生态学原理，而且具有一定的美学价值，而适于人居聚，其既要最佳利用地域内的有限资源，又要保护其美景度和丰富度。目前，城市生态规划的逐步拓宽，工作领域覆盖到从宏观城市整体环境规划到微观的细部环境设计的全过程，可以分为城市总体景观、城市区域景观与城市局部景观等三个层次。

2. 可持续发展模式下的生态城市规划途径

可持续城市意味着在现代观念的基础上实现一种价值转换，城市建设更关心对自处环境承担责任的生态价值观，关心所有生命的神圣性和后代人的福利。可持续发展对规划方法产生了多方面的影响，就此众多景观学者提出了可持续生态城市发展的相关途径。

美国学者认为城市的无序蔓延和对生态环境的破坏是因为将土地的潜在经济价值置于生态过程之前所致，率先提出环境优先思想（Honachefsky，1999），主要包括：

（1）重新恢复总体规划的核心地位，不应过分依靠区划来确定城市的土地利用和开发；（2）在城市总体规划当中，应将生态置于先行考虑的地位，在此基础上制定土地利用和开发规划； （3）对环境状况进行长期的科学监测，建立适合当地的生态指标，从而对自然资源的健康予以评估和监控； （4）采用地理信息系统（GIS）来辅助规划决策；（5）将各个方面的利益主体和人员纳入土地利用决策当中来，尤其对何种环境应该受到保护予以协商。

而通过对城市景观生态规划、城市可持续发展的相关定义的理解，以及相互间关系的进一步解释，我国学者也针对中国的快速城市化问题和国土生态安全，从自己角度对城市生态规划和可持续发展的基本原理做出了自己的理解，如廖日红等（2006）人《在论城市景观生态规划与设计》一文中提到几点原则：自然优化原则、多样性原则、持续性原则、特色性原则、综合性原则、生态美学原则、以人为本的原则；而俞孔坚等从概念到方法及实施途径等方面系统地提出了城市生态基础设施战略（俞孔坚，李迪华等，2005），其强调城市生态系统服务功能及空间格局与景观战略，就此而提出十大规划战略，主要包括：（1）就是要维护和强化整体山水格局的连续性；（2）保护和恢复城区和城郊河流水系的自然形态；（3）保护和建立多样化的乡土生态系统；（4）保护和恢复湿地系统；（5）溶解城市；（6）开放专有绿地、完善城市绿化系统；（7）溶解公园，使其成为城市的生命之树；（8）非机动车绿色通道；（9）林网建设；（10）建立乡土植物的繁育之地。

由以上国内外相关研究表明，城市开发的真正难题在于其开发模式并不是本身，适当的地方进行适当开发才是关键。只有保证生态系统的健康，才能实现城市建设开发与可持续发展的双赢局面。它强调不是将土地保护与发展孤立或对立起来，而是充分考虑土地开发、城市增长以及市政基础设施规划的需求。因此，不同于传统的开放空间规划途径，可持续的生态城市规划途径被认为是先见性而非反应性，系统性而非偶然性，整体的而非零碎的，多权限而非单一权限，多功能而非单一目标，多尺度而非单一尺度。

3.讨论

可持续发展思想是经过了西方工业化和城市化发展后，对于人地关系的客观发展态势和规划的主观意识走向有着深入思考。但我国的人情、地情以及主观意识较之十分不同，但却正在面临着更为严峻的人地关系危机的现实。而我们不得不意识到无论是何种目标为前提得可持续规划模式都是非常困难的，一定程度上指出了规划得非绝对的、非唯一的，其既非经济决定论的，也非环境决定论的，它具有多样化、可替代、可辩护可选择等特点；再者由于环境对发展的限制，一定程度上规划导致规划中缺乏实际的可操作性。

现代可持续型生态城市强调通过可持续发展理论、生态规划手段建设优化景观格局及过程，减轻热岛效应、水资源耗竭及水环境恶化、温室效应等环境影响，旨在达到物理形态、生态功能和美学效果上的创新，遵循整合性、和谐性、流通性、活力、自净能力、安全性、多样性和可持续性等科学原理。因而可持续的生态城市建设途径探讨绝非追随时髦概念和照搬国外理论，恰恰在于为中国人地关系危机所迫，对于重新审视中国国土与区域规划、土地利用规划、城市总体规划和绿地系统规划提供了重要借鉴。。

参考文献

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工作思路

市交通运输局2019年工作总结和2020年

工作思路

一、2019年工作总结

2019年紧紧围绕市委市政府“大干交通、干大交通”决策部署，加快推进全国性综合交通枢纽建设，综合交通发展再上新台阶。

（一）交通建设有力推进。全市完成综合交通投资473亿元，同比增长14.2%，再创历史新高。市域铁路s1线全线通车；甬台温高速复线灵昆至苍南段、龙丽温高速公路瑞文段、泰顺到福建段建成通车，实现了陆域县“县县有高速”；新增高速公路近140公里，高速公路总里程突破500公里。杭温高铁、市域铁路s2线全线进场施工，瓯江北口大桥、g104、g330等项目提速推进，金丽温高速东延线、乐清湾港区c区一期工程、机场综合交通中心等一批重大项目开工。瑞苍高速、文青高速前期工作取得突破。提前启动60余个重点交通项目前期工作，为国土空间规划调整做准备。深入谋划、积极争取温义高速、乐永青高速、泰苍高速等项目纳入国家、省相关规划。

（二）民生交通喜获丰收。完成“四好农村路”投资75亿元，同比增长50%，建设提升3300公里，新改建乡镇运输服务站17个，港湾式停靠站1114个，村级农村物流服务点1732个。《温州市生态美丽公路设计指南》，实施美丽公路建设“三比三看”，打造美丽经济交通走廊1600多公里；创成了“四好农村路”全国示范县（瑞安）1个、省级示范县1个（总数已达3个），美丽经济走廊示范县1个、达标县6个。深入开展“公交进乡村、票价惠农民”行动，城乡公交一体化“三年任务两年完成”，国有化改造城乡客运班线466条、营运车辆2328辆。“民选民评”整治堵点20个，新增brt2条，主线总里程突破80公里；优化调整86条常规公交线路，开通各类特色线路28条，新增社区巴士（微公交）34条。超额完成1150辆公交车、2500辆出租车清洁能源化更新，分别占全省1/4、1/2。高速公路省界收费站撤站任务全面完成，新增etc用户112万户,超额完成年度计划。行业安全生产持续稳定。

（三）交通产业取得突破。推动引进国家综合物流信息平台、北斗产业基地，招引7家龙头物流企业入驻合作，并成功举办全国性、高规格的“交通强国、智慧物流”高峰论坛，“国字号”平台集聚效应显现。成功申报获批全国绿色货运配送示范工程创建城市。温州机场新版总体规划获批，机场飞行等级提升为4e级，航空物流园（一期）开工建设，机场旅客吞吐量1229万人次，同比增长9.56%。温州港转型升级明显加快，外贸内支线成功转移至深水港区，新增近洋集装箱航线2条，开启了汽车滚装业务，温州港集装箱吞吐量80.1万标箱、同比增18.9%。精心组织做好第二届省智慧交通博览会参展，签约额达53亿元。

（四）交通改革成效显著。在全省率先顺利完成交通机构改革、交通综合执法改革（并入渔检大队、上收三个区公路路政队伍，撤销港航、公路、运管三个副县级单位，新组建综合执法队、公运中心、港航中心。），“规划一张图、建设一盘棋、管理一体化”的综合交通发展体制机制进一步完善。交通“互联网+综合监管”入选省交通厅建设试点。交通“最多跑一次”改革继续深化，纳入“互联网+政务服务”办理事项313项，网办率、掌办率、跑零次率、材料电子化率实现4个100%。积极推动枢纽门户综合改革，促进“最多跑一次”向交通公共服务领域延伸。

二、2020年工作思路

2020年，聚力聚焦全国性综合交通枢纽建设，坚持“大干交通、干大交通”，全力冲刺完成综合交通发展“十三五”规划任务。计划实施交通建设重点项目126个,力争年度交通建设投资增长10%以上。重点抓好五方面工作：

（一）深化综合交通战略研究。一是谋划交通强国温州实施方案。聚焦长三角一体化发展等国家战略和省市重大决策部署，结合交通强国浙江试点工作要求，深入开展综合立体交通网编制，深化高水平建设全国性综合交通枢纽的路径、举措。二是高质量编制“十四五”综合交通规划。重点谋划提出“十四五”规划“六个重大”（重大产业、重大平台、重大工程、重大项目、重大政策、重大改革举措），争取更多项目纳入国家、省级规划盘子。三是开展温州融入长三角交通一体化、浙南闽北赣东综合交通发展、瓯江流域港口资源整合、物流平台服务行业转型升级等专题研究，做好交通发展项目和政策储备。

（二）高效推进综合交通建设。综合施策，狠抓重点项目建设攻坚，加快打造三个“1小时”交通圈。建成龙丽温高速文泰段、七都北汊桥、235国道泰顺段改建工程等20个项目。开工建设瑞苍高速、温州港深水航道、330国道浅滩坝头霓屿侧段快速化改造工程等28个项目；提速续建高铁北站、杭温高铁一期工程、市域铁路s2线、瓯江北口大桥、龙丽温高速文景段、金丽温高速东延线、g104、g330等项目。着眼乡村振兴、全域旅游，建设提升“四好农村路”1600公里以上，全面完成三年行动计划任务。以新建成高速公路为重点，开展路域环境整治提升，把高速公路全线打造成美丽风景线。前期方面，创新交通项目前期工作，按照工可深度开展储备项目库建设方案研究，固化功能定位、线位方案和技术标准，加强与国土空间规划衔接。强化重大项目专班推进，深化温义高速、机场t3航站楼、第二跑道等项目前期。

（三）深入整治城市交通拥堵。紧紧围绕群众获得感和出行满意率提升目标，坚持规划、建设、管理“三位一体”，统筹推进交通治堵。一是落实责任，合力治堵。强化协调督导，督促各成员单位牢固树立“一盘棋”思想，密切配合、高效推进城市交通设施建设、公共交通发展、交通秩序管理等工作。二是补齐短板，科学治堵。加快轨道交通和brt成网建设，优化s1线接驳体系，建成brt7号线（一期）、8号线，着力补齐大容量公交发展短板。加快清洁能源公交车、出租车推广应用，助力打赢蓝天保卫战。三是打通堵点，精准治堵。按照“真治堵、治真堵”要求，继续开展堵点整治“民选民评”活动，全域整治堵点20个，全面完成三年整治任务，编制实施新一轮堵点整治计划。

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关键词：三旧改造；土地集约；城市更新

中图分类号：TU984 文献标识码：A 文章编号：

佛山市作为广东省的重要现代制造业城市之一，经济的飞速发展势必会需要大量的土地作为支撑。而在用地方面，佛山的开发强度已超过40%，备用土地极少，已开发利用的土地效率低下，工厂布局分散，污染较大，周边城镇老城中心大部分老化。因此，“三旧”改造迫在眉睫。

1 “三旧”改造的概念

1.1 “三旧”改造的渊源

“三旧”改造是国土资源部给予广东省的特殊政策。在粤府[2009]78号文中，“三旧”改造的实施意见对现行的国土资源政策有六大突破：一是简化了补办征收手续；二是允许按现状完善历史用地手续；三是允许采用协议出让供地；四是土地纯收益允许返拨支持用地者开展改造；五是农村集体建设用地改为国有建设用地，可简化手续；六是边角地、插花地、夹心地的处理有优惠。由于是试行的特殊政策，因此在完善历史用地手续方面，也只给了3年的时间，到2012年为止。

2007年，根据南海区旧物业改造的经验，佛山市制定《佛山市人民政府关于加快推进旧城镇旧厂房旧村居改造的决定》，佛山市正式出现“三旧”改造的概念。

1.2 三旧改造的具体内容

“三旧改造”是在城市发展到一定阶段后，土地集约化发展要求下，针对“旧城镇”、 “旧厂房”和“旧村居”的改造，目的在于促进土地的有效利用。

“旧城镇”改造，主要是指区、镇（街道）城区内国有土地的旧民居、旧商铺、旧厂房等的改造；“旧厂房”改造，是指镇（街道）、村和工业园区内的旧厂房的改造，包括严重影响城市观瞻的临时建；“旧村居”改造，是指在 “城中村”、“园中村”、“空心村” 等推进农民公寓建设、旧物业改造和村容村貌整治。

2 “三旧”改造的意义

“三旧”改造工作的开展，对佛山城镇空间及经济社会的发展具有以下意义：

（1）有助于城市土地整合。经过了长期快速粗放型的城镇发展，佛山的城乡符合土地规划要求的土地资源已经所剩无几，只有通过对现状城市建设用地的合理调整，优化城市土地利用效率来获取今后城市发展空间，才不至于继续以侵占农业用地为代价实现城镇的经济发展。如今，对现状城市建设用地进行整理，可避免今后投入更大的改造力度。在城镇化发展过程中，对土地的合理化调整工作开展越早，相对投入就会越少。“三旧”改造正是针对盘活土地资源的要求应运而生的政策。

（21）有助于城市经济产业转型。产业升级优化是经济转型的核心，落实到空间上就是土地利用方式的转型。由于改革开放以来，佛山的劳动密集型产业粗放式发展模式，造成了佛山城市布局分散，空间规划凌乱，产业布局不合理，严重制约了城市的核心凝聚力与综合竞争力。“三旧”改造与产业规划相结合，引进技术密集型、资金密集型的高端产业，有利于促进佛山产业升级和各种经济要素的优化配置。

（3）对城市功能的补充、完善。随着城市化的加快发展，传统的旧城区部分区域物质、功能老化越来越严重，现有的功能已不能适应现代生活的需求。“三旧”改造的过程也是对城市功能的补充、完善，改善城乡居民生活质量的契机。有助于拓展城市空间，完善城市结构，实现合理布局，尤其是加快旧城区的功能再造和产业升级，有利于构建宜居环境和城市化的质量提高。

3 佛山“三旧”改造的特点分析

3.1 提升城市品位，促进旧街区更新——祖庙东华里模式

佛山是岭南文化的发祥地，而祖庙东华里片区则是岭南文化高度聚集区。在这里，保留着大量不同时代风格的宗教庙宇、祠堂、家庙等等。据统计，区内有22家文物保护单位。然而，祖庙东华里片区也面临日益突出的问题：片区内布局混乱、房屋破旧、街道狭窄、市政和公共设施短缺；大部分文物保护单位及优秀历史建筑损毁情况严重，诸多非物质文化遗产后继乏人。

经过审慎考虑，禅城区政府决定实施该历史文化街区改造，通过文化与商业相互融合，把这里打造成为融合岭南民俗文化、佛山时代特色和现代商业文明，辐射珠三角的集文化、旅游、居住、商业为一体的现代街区。禅城区采取“政府引导、规划引领、属地实施、市场运作、分步推进、各方受益”的模式推进改造。东华里改造项目不仅提升了土地价值，也增加了居民收入。

3.2打造高品质惠民设施，实现旧村居改造——夏西村模式

夏西农民公寓“夏西新邨”规划占地面积680亩，预计总投资约10亿元，建筑面积约75万平方米，规划安置居民1万多人，计划用10年时间全面建成。夏西村启动旧村改造工程，高标准规划建设新夏西：除了建设农民公寓，该村还改造旧工业区产业，建设广东夏西国际橡塑城，加快夏西产业转型升级；结合旧佛平路河涌改造工程，打造夏西“一河两岸”独特魅力景观；打造“紫金城”特色美食娱乐之都。夏西农民公寓是南海中心城区的典型“城中村”改造项目，它的改造模式对南海后续的旧村居改造具有重要参考作用。

3.3不拆不建引入新兴产业——佛山创意产业园模式

与大部分改造推倒重来式的方式相反，佛山创意产业园的改造没有新建一栋建筑物，而是最大限度地保留了原有厂房的骨架和特征。在此基础上，再赋予旧厂房新的产业形态和生活形态，使工业遗产与新兴产业相得益彰。

作为佛山首例采用这种模式的三旧改造项目，佛山创意园在运作上相当成功，为其他旧工业区改造提供了典范。这里先后被授予广东文化创意产业园、广东省软件产业园、广东省版权兴业示范基地、广东省知识产权实验区域、国家知识产权局专利交易基地等。

4 改造动力机制

4.1 利益驱动

伴随我国工业化、城市化高速前进, 城市拆迁模式的演变, 城市土地的价值和收益已成为城市更新的关键所在, 城市更新实际上是一种经济利益的再分配。对于“三旧”改造而言，很多程度上也有赖于利益相关方对于利益的追逐，受利益驱动。

三旧改造中涉及的主要利益群体有三个, 即城市政府、开发商、动迁居民或业主。一般情况下，政府和开发商在改造中是最大的获利群体。城市政府需要得到社会效益，更重要的是得到经济回报，其利益主要体现在税收变化上；相比之下，开发商的利益目标十分明确而单一，即最大限度地获取利润； 动迁居民希望在城市改建过程中能获得满意的补偿，以及实现改善现有的住房条件和生活条件等利益目标。三方利益相关群体各自利益的实现是三旧改造进行的最重要动力。三旧改造要充分调动三方的积极性，才能推动三旧改造顺利进行。

4.2 政府政策与财力支持

当前在我国，城市更新很大程度上有赖于城市政府的组织。目前，佛山的发展已经基本形成了良好的投资环境和城市发展建设环境，大部分地区已经由政府财力投入型发展开始转向仅需要政府政策扶持和支持型发展。政策支持已经成为佛山城市发展和“三旧改造”的重要推动力。

5 南海区“三旧”改造更新策略探讨

广佛国际商贸城和凤池村作为佛山市南海区“三旧”改造转变发展方式、推动城市和产业转型升级道路上的典型，探索了在城市发展空间不足的情况下，如何拓展城市的潜在增长点，挖掘现有的土地资源，集约节约用地，实现可持续性的跨越发展。本文以“三旧”改造之“旧厂房”和“旧村庄”改造为例，探讨了南海区“三旧”改造更新的策略。

5.1 “三旧”改造之“旧厂房”改造——广佛国际商贸城

从旧厂房到商业街区，广佛国际商贸新城已经走过了2年的发展历程。在产业转换升级的基础上，利用艺术创意产业的集群效应，带动了其他相关产业的发展(图1)。

广佛国际商贸新原为大沥镇联窖地区废旧塑料市场，处于高污染低效益状态。作为南海区“三旧”改造中“产业置换，厂区升级”的实验区，改造考虑到原有厂房的建筑质量，以及改造的经济性和生态环保，采用了“有机更新”以及创意LOFT 改造理念——按照生物新陈代谢的规律延续了旧城持续的活力。改变了传统的城市更新中大拆大建的方式，利用原有的厂房资源进行整理，在最大限度地保留原有厂房骨架和特征的基础上，赋予旧厂房新的产业形态和生活形态，转出高污染、高能耗、低附加值的产业，不拆不建引入新的产业，使工业遗产与新兴产业相互融合。

图1 改造后“广佛国际商贸城”

5.2 三旧”改造之“旧村居”改造——凤池装饰材料市场

作为南海区“三旧”改造的项目之一，大沥镇凤池村在改造之前是木材加工市场，土地利用率较低，经房屋置换等方式进行补偿、改造之后，新建的凤池装饰材料市场不仅改善了城市景观，还结束了凤池村没有装饰材料市场的历史，可以说，南海区在土地紧缺和新增用地量难以满足发展需求的状况下，借助“三旧”改造，优化了发展空间(图2)。

凤池装饰材料市场的建设，是南海区在过去五年“突出城市升级，优化发展空间”的一个缩影。借助“三旧改造”，凤池村装饰市场二期共完成拆迁面积约44700平方米，建成了酒店、商场、酒楼食肆、沐足城、桌球城、网吧、茶艺馆等一大批商业性基础设施项目，形成了工、商业发展并驾齐驱的局面，既整治了村容村貌，以提升村级物业档次。

图2 改造后的凤池村装饰材料市场

6结论

在土地稀缺与土地需求的矛盾突显的现实状况下，佛山在推进“三旧”改造工作中，结合自身实际，先行先试，因地制宜，确立了以旧城镇改造、旧村居改造、工矿厂企改造、生态环境改造、都市农业和现代农业综合开发、主题文化公园建设等改造用途对“三旧”项目进行改造方向上的引导，推动形成若干相对集聚的功能区，在实践中敢于创新，摸索出一些富有特色和操作性强的途径，构成了国内特色的“佛山模式”。

参考文献

[1] 周晓，傅方煜.由广东省“三旧改造”引发的对城市更新的思考[J].现代城市研究，2011

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为深化农村土地制度改革，扎实做好集体经营性建设用地使用权入市试点工作，加快建立城乡统一的建设用地市场，支持“三乡工程”建设，促进乡村振兴战略实施，实现土地资源优化配置和高效集约利用，特制定本工作方案。

一、总体要求

在确保土地所有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的前提下，积极推进农村集体经营性建设用地入市有关工作。

（一）坚持规划先行。围绕城市规划未完全覆盖集体经营性建设用地等问题，发挥土地利用总体规划和城乡规划的先导作用，强化与“十四五”等规划的“多规合一＂，实现土地资源合理配置，提高集体经营性建设用地价值，促进全县空间布局优化、产业结构升级和人口调整，推进城乡协调发展。

（二）坚持农民主体。围绕赋予农民更多财产权利的总要求，充分尊重农民的知情权、参与权、表达权和监督权，集体经营性建设用地出让、出租等应当经本集体经济组织成员会议三分之二以上成员或成员代表会议三分之二以上成员同意。

（三）坚持市场运作。围绕“同等入市、同权同价＂的要求，充分依托江苏省土地交易或农村集体产权交易平台，建立城乡统一的建设用地市场。鼓励地块交易引入竞争性环节，采用“招标、拍卖、挂牌”等方式进行，发挥市场在资源配置中的决定性作用。

（四）坚持审慎稳妥。依据新土地管理法相关规定，在借鉴外地集体经营性建设用地试点地区成功经验的基础上，选择有条件的地块先行试点，取得成功经验后逐步在全县推广施行。

二、目标任务

（一）盘活集体建设用地。对依法登记、符合国土空间规划（土地利用总体规划和城乡规划）、具备开发建设所需要的基础设施等条件的农村集体经营性建设用地，采取有偿方式直接入市，拓展集体增收渠道，缓解建设用地供需矛盾，为实施集体经营性收入“18万＋”和“50万＋”增添新动能。

（二）强化集体产权管理。入市后的农村集体建设用地纳入与国有建设用地统一的监管平台进行监管，由县不动产登记交易中心统一登记发证。履行与国有建设用地同等义务，按规定承担相应的基础设施建设费用、缴纳相关税费并办理不动产登记手续。在使用年限内，参照国有建设用地使用权享有转让、出租、抵押权能。

（三）建立健全交易规则。入市的集体建设用地纳入年度供地计划管理，全部进入江苏省土地交易平台或农村集体产权交易平台交易。除所有权主体不同外，集体建设用地交易过程与规则严格参照国有建设用地执行。

（四）不断完善分配机制。按照保护农民利益、支持集体经济、促进农村发展的原则，逐步探索建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，不断提升增值收益分配的合理化水平。鼓励镇（街道）通过合理使用分成调节金，有效增加集体经济组织收入，让相关村集体通过股份分红等实现可持续的二次分配收入。

三、试点条件

当前我县已具备开展农村集体经营性建设用地入市试点条 件，具体为：

（一） 基础配套工作扎实

当前，我县农村集体土地确权登记发证工作稳步开展，工作 进展成效显著，集体建设用地基准地价制定工作已完成。

（二） 集体经营性建设用地存量大，入市需求明显

农村集体经营性建设用地面广量大，入市需求明显。经济社 会发展对土地需求日益增长，市场主体、政府对利用集体建设用 地在推动项目落地过程中优化布局、提高效益具有极高共识。

（三） 乡村振兴稳步推进

围绕绿色发展、特色发展，建设美丽乡村，强化资金投入， 加快传统农业向现代农业转变，推进乡村振兴战略的实施，我县集中优势力量强化规划编制，坚持“多规合一”优化乡村布局， 乡村振兴的推进给农村集体经营性建设用地入市提供了契机。

四、交易程序

农村集体经营性建设用地出让、出租、作价出资（入股）入市交易，原则上应采用招标、拍卖和挂牌形式。具体按以下流程进行：

（一）前期准备。农村集体经营性建设用地入市前，入市实施主体完成拟入市宗地勘测定界，依法申请取得经批准的规划条件，包括入市宗地的位置、面积、土地用途、开发强度配套设施等要求。

（二）编制方案。入市主体依据规划条件提出具体地块的入市方案。土地入市方案应包括拟入市宗地的位置、空间范围、用途、面积、使用年限、入市方式、土地移交时间、规划条件、开竣工时间、起始价、竞买保证金、底价确定原则（有底价出让的）、收益分配办法、土地价款缴纳比例、入市主体和委托入市主体和期限等内容。

农村集体经营性建设用地入市起始地价须经有资质的评估机构评估，方案应经集体经济组织民主讨论通过。

（三）方案审批。入市方案由入市实施主体报镇政府（街道办事处）审核后，送县农业农村、自然资源和规划部门进行审查，报县政府批准同意后，县自然资源和规划部门发放《涟水县集体经营性建设用地入市核准书》。

（四）入市交易。县自然资源和规划部门按照入市方案，编制供地方案及招拍挂上市文件，组织在江苏省土地交易平台公开进行交易。竟得人（中标人）按照合同约定，将土地价款缴纳至县集体经营性建设用地入市专项账户。

（五）签订合同。农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁等交易完成后，由县自然资源和规划部门与竞得人（中标人）签订《农村集体经营性建设用地成交确认书》。签订成交确认书后，农村集体经营性建设用地使用权交易双方应签订《农村集体经营性建设用地使用权出让（租赁、作价、出资入股）合同》。农村集体经营性建设用地土地使用权人在规定期限内缴纳土地价款及相关税费。

（六）申请规划许可。在建设用地使用权受让合同签订后，县县自然资源和规划局申请领取建设用地规划许可证， 办理开发建设需要的其他事项。

（六）登记发证。集体经营性建设用地使用权入市交易完成后，办理不动产登记；有地上建筑物的，同时申请登记。

五、实施步骤

（一）开展基础调查(2020年10月）。以第三次国土调查结果为依据，对县域内农村集体经营性建设用地进行分类汇总，并实行动态管理，对所涉及宗地产权进行明晰，巩固确权颁证成果。同时，深入了解各镇（街道）农村集体经营性建设用地入市意愿，为科学决策、推进试点打下基础。

（二）编制村庄规划(2021年2月底）。基于农村集体经营性建设用地现状和土地利用总体规划，坚持“多规合一＂，综合考虑试点地区农村集体经营性建设用地总体布局，对于入市意愿较强、条件成熟的镇村，启动农村集体经营性建设用地控制性详细规划编制工作，为城乡融合发展指明方向。

（三）制定配套政策(2021年2月-2021年3月）。在调查研究的基础上，结合涟水县实际，研究制定集体经营性建设用地入市管理办法、操作细则、规范性文本，建立入市交易制度；按照国家有关规定研究制定集体经营性建设用地入市土地收益调节金征收办法和收益分配指导意见等规范性文件。

（四）开展交易试点(2021年2月－4月中旬）。组织涟城街道、保滩街道、高沟镇、红窑镇筛选出可以入市交易的地块，县自然资源和规划部门根据相关规定，指导其制定具体地块供地方案，经依法批准后按法定程序公开交易。

（五）总结完善推广(2021年4月30日前）。在总结试点经验的基础上，修订完善我县集体经营性建设用地入市办法和配套政策，在全县范围内推广集体经营性建设用地入市工作。

六、职责分工

县自然资源和规划局负责全县农村集体经营性建设用地入市试点管理、监督和指导工作。在试点的基础上会同县其他相关部门制定全县农村集体经营性建设用地入市实施办法、操作细则；指导试点镇（街道）招标拍卖挂牌入市交易的具体实施、交易结果确认；制定全县农村集体经营性建设用地使用权网上交易规则，建立城乡统一的建设用地交易平台。

县财政局负责集体经营性建设用地成交价款专账核算，会同相关部门制定全县集体经营性建设用地增值收益调节金征收及使用办法，指导试点镇（街道）用好土地增值收益及调节金。

县农业农村局负责农村集体经营性建设用地入市集体决策、收益使用监督检查。指导农村集体经济组织规范决策程序、搞好土地增值收益分配使用、加强集体资产管理。

其他相关部门根据各自职能，共同参与做好集体建设用地入市的监督、管理、服务和配套政策的制定工作。

 

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关键词：乡镇建设；城乡规划；现状；规划措施

中图分类号：TU984文献标识码： A

一、我国城乡规划概况

（一）城乡规划的含义

城乡规划指对在一定时期内城乡的经济和社会发展、土地利用、产业布局等各项建设的综合部署、具体安排和实施管理等，具有全局性、综合性和战略性的属性。具体包括省域城镇体系规划、城市总体规划、镇规划、乡规划和村庄规划。科学的城乡规划不但能加快城市化进城，统筹城乡发展，推动城乡一体化，促进城市健康快速发展，而且能为人民群众创造良好的生活和工作环境。

（二）城乡规划的重要性

乡镇建设的发展需要科学的规划和部署，该类型规划作为城乡建设发展中重要的组成部分，对我国城乡建设发展起着重要的作用。城乡规划不但是全面贯彻落实科学发展观的具体体现，而且以它战略性、综合性、技术性和公共政策属性的特点，为协调我国城乡空间布局，推动城乡一体化，加快统筹乡镇区域的发展，改善人民的生活质量与工作环境，起到了非常重要的作用。

二、乡镇建设以及城乡规划的现状分析

近年来，虽然我国的发展取得了长足的进步，国民生产总值排名在世界上不断上升，但人口多、底子薄的情况并未得到根本改变，仍属于发展中国家，这就是我国的基本国情。一切城乡规划的编制，包括规划中指标选用、建设标准的确定、分期建设目标的拟定，均宜从这个基本国情出发，符合国情是城乡规划工作的基本出发点。我国幅员辽阔，城市众多，各地自然、区域乃至经济、社会发展程度差别很大，城乡规划不能简单地采用统一的模式，必须因地制宜提出切实可行的规划方案。城乡规划是一项全局性和综合性，及战略性的工作，涉及的政治和经济，以及文化与社会生活等不同领域。制定合理的城市规划，需要根据现代化建设整体的要求，立足于当前，面向未来发展，统筹兼顾并进行综合的布局。同时要处理好局部和整体、近期和长远、需要和可能、经济建设和社会发展、城市建设和环境保护，以及进行现代化建设和保护历史遗产等一系列的关系。通过加强和改进城市规划工作，促进城市健康发展，为人民群众创造良好的工作和生活环境。当前我国正处在加速城市化的时期，即面临难得的历史机遇，又面临着巨大的挑战。城乡规划、建设的根本目的就是促进社会、经济、文化的综合发展，不断优化城乡人居环境。实施城乡规划与城乡综合发展是相辅相成、互为依据的。没有城乡的不断发展就不可能为实施城乡规划提供物质基础。

目前，城镇建设的规划仍然受困于很多不良政策口号的困局中，近年来，为了响应国家与政府的号召，很多区域都在搞城镇建设，但是大多数的城镇建设规划，都只停留在喊口号，简单做规划或者城镇范围之内扯横幅的层面上，还有些区域则只是拆几栋违章的建筑或建几条商业街等表面功夫上，城镇建设的规划根本得不到有效地贯彻实施。这说明当地政府对其建设规划不重视，同时城镇建设的规划面临着资金难和技术难，以及落实难等困境，很难能够落实到位。另外，城镇建设的规划缺乏前瞻性与科学性，所以，规划要先于建设，要在科学合理的规划下，进行城镇建设。但是，当前各城镇在其制定规划时，较随意，没能够考虑到城镇规划科学性与城镇发展的长远目标，造成了很多问题的规划都处于“空白”状态，如规划没能充分的考虑城镇内部资源的整合利用，老城更新模式的研究不够，对城镇建设用地的缺乏动态追踪，造成了城镇建设中的程序违法、布局不合理等，严重制约了城镇的建设发展。

三、 乡镇建设中城乡规划编制与管理的完善

（一）在完善城乡规划体制体系方面，要构建发展战略研究，指导人口、用地、产业发展模式，然后进一步确定城镇的规模、用地空间布局、公服设施和市政设施的技术路径。而乡镇规划作为统筹城乡发展的重要组成部分，应该与国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、产业发展规划、生态功能区规划衔接起来。同时，在制定规划的时候应该通过公共政策分区的思路覆盖行政全域，以提高城乡规划体系的科学性、合理性以及合法性。

（二）完善城乡规划管理体系，建立统一的规划管理体系，在多部门协作与多规衔接的基础上，对土地利用情况进行动态管理。现阶段的信息技术以及空间管理、分析技术，为建立规划的信息动态共享平台，保证城乡的空间规划的科学性与严谨性提供了可能。动态共享平台能对不同的功能区进行科学的管理，将经济社会发展水平和土地供应计划进行结合，更好的推动城市建设。在城乡统筹规划方面要建立健全制度措施，将建设的重点和城市以及城镇的规划与土地利用的规划进行结合，注重公众参与，吸收公众意见，保证居民的知情权和监督权。

四、加强乡镇建设以及城乡规划的措施

（一）坚持以科学发展为指导思想，统筹乡镇建设城乡规划的发展。我国各级政府在进行城乡规划编制工作时，应该切实以科学发观为指导思想。首先，要求规划编制工作始终要坚持以人为本的核心，注重社会公平和公共利益，给广大群众营造良好生活和工作环境，并不断提高人民群众的生活质量。其次，规划编制过程要始终坚持统筹协调和合理布局的理念，积极引导大、中、小城市和小城镇以及农村的协调发展，注重、重点地区建设与区域协调发展等，妥善处理好各方面的关系，从单纯地注重城市建设与发展转向到更好地统筹城乡的协调发展，进一步推动城乡区域的互促共进。最后，规划编制过程中要加强当地环境和生态保护，严格控制乡镇建设项目的规模和数量，合理开发自然资源，坚决杜绝以往的片面追求经济效益，而应该兼顾经济效益、社会效益和环境效益，兼顾经济发展与资源环境，发展一条承载能力强的集约型城镇化道路，推动城镇发展模式从粗放型向集约型转变。

（二）加大经费投入力度，建立完善健全的规划编制机制和体系。虽然我国城乡规划编制机制和体系不断完善，但是和世界发达国家相比较，我国仍然需要建立完善健全的规划编制机制和体系，这就需要我国各级政府加大资金投入力度，建立城乡规划编制项目资金，从而为我国进一步建立城乡规划编制体系和机制打下坚实的物质基础，提高城乡规划覆盖面，解决我国目前存在的规划编制滞后的问题，加快城乡一体化，进一步推进我国统筹城乡区域发展。另外，我国各级政府应该根据自身实际情况，尽快完善并科学制定城乡规划编制的相关标准和准则。

（三）在规划编制过程中，各新型乡镇注重把握国家和省的政策向，运用新的规划理念和技术手段，打破城乡分割、重城轻乡的传统规划格局，适度扩大了新型乡镇发展规模和空间，坚持园区发展规划与镇区规划相结合，优化资源配置，增强新型乡镇的集聚和辐射能力，为把新型乡镇规划建设成为产业发达、民生殷实，设施完善、功能齐全，生态宜居、环境优美，管理民主、文明和谐，区域规模大、辐射带动能力强的现代化乡镇奠定了坚实的基础。要在规划系统开展实践科学发展观学习活动，结合规划工作实际，坚持以提高思想认识为主线，以解决突出问题为手段，以创新体制机制为重点，以促进科学发展为目的，探索和总结推进规划工作科学发展的经验和做法。要进一步优化整合内部审批流程，减少审批环节，加速内部运行，缩短审批时限，做到政策不截留，差错不发生，时间不耽搁，提高工作效率。

（四）城镇规划建设，需要把环境保护放在乡镇建设的首位，规划中要体现出“保护第一，预防为主，防治结合”的环保方针，要严格的贯彻其环保精神，任何凌驾于环境之上的规划都要坚决予以取缔，环境保护是千秋大业，是绝不容忽视的头等大事，要保证城镇规划建设不损害环境。此外，必须树立牢固的文化遗产保护意识，物质文化遗产是宝贵财富和珍贵名片，在城镇规划建设中要保留历史建筑和文化建筑，绝不能随意拆迁。

结束语：

综上所述，乡镇规划建设，需要多个部门相互协调与合作，各级政府在进行城市规划编制工作时，需要树立起全局意识，调动整个城乡规划编制部门、设计部门以及广大人民群众的参与积极性，建立规划编制过程中的互动机制，并建立健全以发展改革、国土资源、城乡规划、建设管理等部门的联动机制，进一步提高各部门的协调与合作，从而加快乡镇建设的规划工作。

参考文献：

[1]黄李果. 城乡规划与建设应突出的重点[J]. 城市建筑,2013,22:29.