社会政策的概念范文

导语：如何才能写好一篇社会政策的概念，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词 儿童福利时代 制度框架 国家责任 社会福利共识 积极性儿童福利政策

〔中图分类号〕C913.5 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0447-662X（2012）05-0145-10

一、中国儿童福利时代与儿童福利概念战略地位

2010年是中国社会福利元年、儿童福利元年与家庭福利元年，标志中国总体社会福利、儿童福利、家庭福利时代来临，社会福利、儿童福利与家庭福利成为国家发展的战略重点。①中国社会福利时代战略目标是努力构建使“全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”福利化和谐社会，实质是构建中国“民生福利型福利国家与福利社会”。②与此同时，无论从什么角度看，儿童福利制度都是总体性社会福利制度框架战略重点与核心。在中国儿童福利与家庭福利时代早期阶段，国家的首要任务是中国儿童福利制度框架设计。中国儿童福利制度框架设计与福利服务体系建设应解决的首要问题是儿童福利概念的界定。“儿童福利”概念是儿童福利事业、儿童福利制度框架设计与福利服务体系建设的核心概念。核心概念的内涵外延、界定取向、社会理解、学术研究、理论建构、社会认知和社会建构，是概念史、基础理论研究、应用政策研究和国家行动议程的核心内容和思想、理论前提。[英]梅尔文·里克特：《政治和社会概念史研究》，张智译，华东师范大学出版社，2010年。这意味着核心概念的社会理解和界定取向反映社会主流的价值观念、社会态度和认知状况，反映国家决策者、社会公众和社会服务机构工作人员专业化水平和达成“社会共识”的程度，反映制度框架设计与福利服务体系建设的发展阶段、定性定位、结构功能与制度质量状况，反映基础理论研究、应用政策研究、服务体系研究、哲学社会科学研究和社会行动研究水平。2011年8月，国务院妇儿工委正式公布的《中国儿童发展纲要（2011-2020年）》是典型例证，《纲要》首次增加“儿童福利”专章，“儿童福利”成为“儿童发展”概念框架重要部分。国务院办公厅：《国务院关于印发中国妇女发展纲要和中国儿童发展纲要的通知》，2011年7月30日，http：///gongbao/content/2011/content-19：7200.htm，2011年8月8日。显而易见，这里“儿童福利”是小概念，“儿童发展”是大概念，二者是局部与整体的关系。然而，综观世界各国政府的政策法律，极少国家将“儿童发展”作为国家发展规划的大概念，恰恰相反，绝大多数国家通常将“儿童福利”作为国家社会福利政策和发展规划的大概念，Fredericksen， H. & Mulligan， R. A.， The Child and His Welfare， San Francisco： W. H. Freeman and Company， 1972.且已形成“国际惯例和国际通则”，凸现中国儿童福利制度框架与服务体系建设的初始阶段。《中国儿童发展纲要》案例说明，儿童福利一类核心概念的社会理解与社会界定绝不是简单和单纯的概念界定，而是具有特别重要的现实意义、理论意义、政策意义和制度化建设意义，直接影响制度框架设计与服务体系建设状况，直接影响国家责任承担和政府结构功能角色，直接影响国家行动议程与公众社会选择状况，直接影响亿万儿童和千家万户社会生活状况。简言之，中国儿童福利元年和儿童福利时代最重要、最基础和最紧迫议题是理解儿童福利。

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改革开放30多年来，中国经济的迅速增长大大提高了人们的生活水平。随之而来人们的需求状况也发生了改变，促使人们的关注点从解决温饱问题向提高生活质量和增进社会质量扩展。但与此同时，市场经济的发展也扩大了社会收入的不平等程度，形成了一些新的社会弱势群体。这就要求我们采取更为有效的社会政策，调节社会分配状况，减少各阶层的利益矛盾，增进社会公正。在这一背景下来讨论社会发展新的目标，我们有必要对“福利社会”这一理念进行重新思考。在经济发展已经走上新的台阶，全面小康的目标已基本实现的现阶段，如何调整社会关系，创造和谐社会，增进全面福祉，就成为人们在新的历史时期的焦点议题。对于“福利社会”这一目标的倡导，正是在这一背景中出现的。

什么是“福利社会”?

在国际社会政策的讨论中，“福利社会”常常作为与“福利国家”相对应的概念提出。例如早在20世纪80年代，东亚国家一些学者和政治家就倡导使用“福利社会”的模式去取代“福利国家”的模式。在西方国家，人们也往往把“福利国家”和“福利社会”对立起来，并作为两个福利模式来进行论争。“福利国家”模式被认为是一种基于国家干预的模式，而“福利社会”模式则被认为是一种以市民社会为主导的模式。因此，每当福利国家体系的运作出现危机的时候，倡导“福利社会”的呼声随之而起。由于这些讨论基于不同的需要，在不同国家中展开，具有不同的社会文化背景，因而人们对“福利社会”这一理念进行多种阐释。这一方面增加了这一概念的流行程度，但在另一方面也招致这一概念的复杂性和模糊性。因此，在讨论“福利社会”这一概念时，我们有必要对这一概念进行辨析，以澄清在对这一概念的运用中的意义。

通过与“福利国家”概念相比较，我们可以从四方面来阐释“福利社会”的涵义。首先，“福利社会”可以作为一种制度模式或政策模型。这一模式强调市民社会的自我运作，主张通过非政府组织、社区、家庭和志愿者或者市场机制来满足人们的福利需求，以实现人们福利供给的自我完善和自我依靠；而“福利国家”模式则强调国家对于国民的福利保障责任，并通过公共财政和社会政策的手段来运作国家福利体制。在这一意义上，这两个概念反映了两种社会政策模式，从而使一些人把“福利社会”这一模式看做是“福利国家”的替代。在第二种意义上，“福利社会”这一理念也反映了人们从“社会的”角度来考察社会福利状况。它关注于人们的社会组织形态，采取自下而上的视野来看待福利体系。“福利国家”的理念则与此相反。它采取自上而下的视野，从“国家的”角度来考虑社会福利的制度安排。它关注政府的公共财政和社会保障政策的制定和执行，并致力于推进“国家福利”体系的成长。

在第三种含义上，“福利社会”是指在一个社会中人们所具有的福利体系。这一概念的使用与人们通常所说的“大福利”概念相关。在此意义上，“国家福利”体系可以被看成是“福利社会”这一大体系中的一部分，而其状况可以用社会发展指标或社会质量指标来衡量。再者，在第四种意义上来说，“福利社会”这一理念也可以被看作是人们所追求的一个理想社会的目标。它反映了对一个人人都具有良好生活状况的社会的憧憬，从而使人们在此意义上把“福利社会”与“好社会”或“福利的社会”等同起来。在社会政策的发展史上，蒂特姆斯早在1961年就使用这一概念，并把它看做是“福利世界”的同等概念。在他看来，我们正在走向“福利社会”这一目标。

当代中国需要什么样的“福利社会”?

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人类福祉如何实现——评《社会政策学十讲》

住房公平:中国城市住房政策的价值回归

中学教育城乡差别对教育水平及地位获得影响的实证研究

话语与公共政策:公共决策的话语建构解释途径

就地城镇化过程中的失地农民就业支持网络研究

建立合乎中国国情的失能老人长期照护补贴制度研究

合作、控制与共生:街道体制下的社会服务递送

德国法定医疗保险制度改革及其启示

中国自然灾害生活救助标准的历史发展与政策启示

西方社会企业概念及其对中国的适用性

医疗自我规制的形成:西方路径与中国借鉴

协调和支持新的工作一生活模式的构建

住房自有在中国——概念及其意义的变迁

中国限价房政策存在的问题与出路

中国社会建设思想和理论的当代转向

渐进与突变:我国养老保险制度变迁的逻辑

英国建设福利国家共识的达成及对新常态下中国的启示

从“社会性住院”看养老保障建构——一个健康社会学的分析

基于效用决策理论下广州市养老服务模式变化趋势研究

政治标尺竞争理论——地方政府的激励效应

我国参与式预算评价框架的构建——基于比例原则的分析视角

政策执行视角下的高校法人治理实践——以K大学为例

公共政策终结决策模式研究——基于关键要素互动过程的视角

价值观与美德:公共行政市场化改革失效的良药

建构社会政策话语,着力增进人民福祉

民生财政的量度:民生支出若干概念的比较分析

中国高等教育扩张与政策范式转移——间断均衡的视角

我国慈善税收优惠制度的问题与出路

执行的反思和重构:变革时代的国家治理

重估政策执行研究:哪些联系及如何被迷失了

中国公共政策扩散动力机制研究

理性诉求、社会参与和控制安抚——2014年劳资关系的三个基本问题

政府福利责任的边界:基于农民工福利态度影响因素的实证研究

新区域主义下跨市空间规划与多层级治理研究——以珠三角为例

比较住房政策研究的最新发展及其启示

德国社会福利体系及其对中国社会福利制度设计的启示

重写社会契约:中国社会保险制度变迁背景的追溯性分析

城市低保的目标瞄准探析:一个“街头官僚”的视角

街头官僚理论视野下的低保政策实施研究:以广州某街道为例

低保政策对受助者福祉的影响:三个城市低保人群生活状况调查报告

在科学发展观指导下探索中国特色社会主义社会管理体系

社会投资国家——社会支出中的新趋势或仅是流行的政治话语

美国政府的“公共养老金危机”及养老金削减策略

中国香港及新加坡推行教育改革的经验与挑战

话语与公共政策——西方政策话语研究的回顾与评析

社会投资福利国家?——论当代社会救助政策逻辑的转变

新自由主义与养老保险私有化——中国大陆和台湾的比较分析

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关键词 教育政策 框架 范式 趋势

中图分类号：G520 文献标识码：A

1 教育政策分析的概念

首先，教育政策是政策的下位概念。政治科学创立者Lasswell曾给出政策的经典定义：“政策是一种含有目标，价值与策略的大型计划。”教育政策的涵义从政策的涵义中演绎而来，正如有学者所概括的，对教育政策的理解应以四个角度，即“过程、范围、国别、方法论”为着眼点。从这四个角度分析得出教育政策的概念即 “国家为实现教育目标，完成教育任务，而协调教育内外关系所制定和实施的一种战略性和准则性的规定。”

“教育政策分析是一个具有较强综合性和应用性的活动领域，分析活动本身就呈现出价值倾向性、多元性、时效性以及变革性等特点。”教育政策分析是教育分析者运用科学的方法和技术对教育政策的内容、过程以及结果等方面进行分析，从而促使教育政策达到预期目标的活动。”因此，科学地构建并灵活地运用教育政策分析领域的方法论体系就显得尤为重要。

2 教育政策分析范式

2.1 教育政策分析法基本框架

根据美国政策学研究专家Brain & Lewis于20世纪80年代提出的观点，并结合Green的政策制定模型，即政策过程包括政策分析（Policy Analysis）、政策形成（Policy Formation）、政策决定（Policy Decision）和政策政治分析（Political Analysis）四项活动。本文将教育政策分析内容概括为三个方面：内容、过程以及价值。教育政策的内容是对政策背景、文本、原因和结构进行分析。主要研究和探讨政策的具体作用，以及实现途径等问题，以保证政策内容的合理性和可行性。

教育政策价值分析主要研究和探讨“教育政策处理各种有冲突的教育利益诉求，或者分配有限的教育资源所依循的价值准则是什么”这一问题。由于不同的分析主体、教育政策决策主体和执行主体的价值观念各不相同，因此对教育政策价值分析的标准也会有所不同。

教育政策分析的三方面内容与社会学家Dahrendorf提出的社会的两面性的观点，根据Dahrendorf的理论，将社会理论分为理性观点与冲突观点。理性观点是政策发展与分析的传统模式，强调技术性实施以及目标的达成。这种对公共事务的决策方式可以帮助政府作出最高效的决定。批判理论建立在社会冲突性的观点之上。他们认为政策不是发生在真空中，它反映了互相竞争的利益集团之间的相互妥协。冲突理论强调了权力在保持社会秩序中的重要性。教育政策会因利益分配而遭遇阻力。因而，政策分析着重揭示事实或“规律”背后的利益关系、价值选择和价值冲突，平衡和协调不同利益群体的需要。而准确预测社会各阶层的利益变动，对科学地制定驾驭政策，保证政策目标的实现，有重要的现实意义。

2.2 教育政策分析范式的基本特征

首先，重视对未来的研究，从现状提出未来的发展趋势。政策分析法的立足点不仅仅是现在，更多地要考虑未来，要具备“未来”的视野。

其次，强调全球的观点，将全世界各个民族看作密切相关的共同体（共同利益）。全球化与本土化冲击下的教育政策分析一直是国内外学者的关注点。在全球化概念下，全球性议题日益受到世界各国的重视，在全球化大背景下，政策概念的借鉴一直都是比较教育研究的中心。于是在教育政策分析及比较教育研究方面，也开始回应有关环境污染、人权、疾病、性别平等以及单一文化教科书等世界性议题。（下转第16页）（上接第12页）

第三，发展的概念。教育政策分析法以社会变迁作为研究对象，强调对变化、创新、革命的研究。第四，跨学科性。教育政策分析的最终目的是建立可检验的理论，用实证的方法解决公共政策问题；它注重传统科学，特别是行为科学与管理科学的联系，整合各种学科的知识，构成一个集中关注公共政策制定的跨学科系统；政策分析具有跨学科的特点，从而成为各研究领域学者们共同关注的焦点。政策分析所涉及的学科包括政治学、哲学、经济学、心理学和社会学。最后，教育政策应靠学者和官员共同研究。

3 教育政策分析法的发展趋势

在教育政策研究方法论的发展过程中，比较教育的研究范式是形成教育政策研究方法论的重要基础。国际间的教育文化合作与交流，促进了学者和政治家在教育政策研究的许多方面进行对话和切磋。教育的政治性已经成为教育学家们进行学术研究时的共识，他们认识到通过国家的政治程序对别国的教育政策优点兼收并蓄的必要性。他们尝试过呼吁国际组织采用“借鉴”的方法，将一国最好的政策做法移植到别国的教育政策中去；他们也曾对教育发达国家与教育不发达国家的制度差别与政策导向进行分析和预测，其目的是想从另一个角度揭示：为什么一项政策在某一国、而不是在另一国被采纳（普鲁士报告）。各国政治制度的比较和教育政策的历史变迁之间关系的研究，可以使人们深入理解教育制度与政策选择的意识形态的本质。

其次，要实现教育政策研究方法的创新，就离不开多视角的、跨学科的知识支持和多学科的分析方法，从文化变迁的角度对新时期教育政策发展进行科学客观的分析和反思已成为教育政策研究的新视野。尽管全球化浪潮正在试图用一种宏大的文化语境制造席卷全球的教育模式，但只要国际之间的贫富差距没有消除，教育水平差距就必然存在，教育政策就会继续涉及面临更为复杂的文化价值观冲突等带来的问题。

最后，一项教育政策的出台，紧接着会出现多种社会话语评论的响应，这种现象几乎成为每一项重大教育政策实施后所面临的共同境遇。因此，教育政策传播的重要介质的公共政策的话语特征是近年来国内外一些学者关注的新领域。Taylor也主张应把话语理论（discourse theory）运用到政策的批判分析中去，因为这”可使我们通过聚焦‘演说的政治’来探讨教育政策制定的复杂性。”我国学者李钢的《话语文本国家教育政策分析》中，选取教育政策文本及相关评论文本作为切入点，采用较为规范的话语分析和文本分析法，分析国家教育政策的形态和规律。

参考文献

[1] 张烨.试论我国教育政策分析的可能范式.清华大学教育研究，2006（4）.

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问题的提出源于一次小规模的调查，在一份列有30个与公共管理有关的概念的问卷中，要求被调查者根据这些概念进行性别联想，比如“政府”这一概念，性别联想是男性还是女性？参加本次调查的人员共77位，其中男性41位，女性39位，全部是机关干部，大部分是科级干部，文化程度多为大学，其中半数为在职研究生。表格设计非常简单，共四栏，第一栏是30个概念，二、三两栏分别是“男性（父亲）”和“女性（母亲）”，第四栏为“不清楚”。要求根据第一栏的概念，在二、三两栏里选择划勾，如不能确定，则在“不清楚”栏划勾。刚拿到问卷时，大多数人不知道怎么填，不是表格看不懂，而是从来没有考虑过公共管理与性别有什么关系。应当说大多数人的填写态度是认真的，尽管一再强调不要分析，凭直觉填写，但很多人还是慎重思考了以后才划勾。剔除了废卷，（废卷有两种：一是没有填完，二是在一个栏里填到底，如全部选择“男性”或“不清楚”。）共得到75份有效问卷，其中男性39，女性36。以下是根据问卷数据形成的曲线图：

根据曲线图，可以看出这样几个特点：

1、公共管理与男性性别高度相关。图表中的蓝线表示30个概念与男性的相关性，红线表示与女性的相关性，可以看出选择30个概念与男性相关的要远远超过女性，两者相对集中的区间之间存在较大距离。观察填答时的情况，还可以发现，同样的选择，至少有两种不同的理解，一种认为公共管理的权力“应该是男性的”，另一种认为公共管理“实际上是由男性主导的”。

2、与传统政治权力相关的概念也与男性性别高度相关。图表中的蓝线有两个峰值，一个是1－3，相对应的概念分别是：国家、政治制度、政府。第二个是13－14，相对应的概念分别是：领导、决策。这些概念中显示的权力含义，被认为当然地属于男性，一位女孩自言自语说“国家、政府是有权力的，当然应该是男性的”，有人说，“这又不用说的，肯定属于男性”。也有少数人选择了女性，理由是“祖国，母亲”、“人民政府爱人民”等，这些话语中的情感成分，使他们觉得更接近女性。

3、与现代政府职能相关的概念与女性性别相关程度加大。图表中蓝线有两个低谷，一是8－10，相对应的概念分别是：社会公平、教育医疗、社会保障。第二个低谷是28，相对应的概念是：服务承诺。与男性相关性的低谷相反，女性相关性在这几个概念上形成峰值。这些概念所对应的是现代民主政府和服务政府的基本职能，传统男性特征的权力和威严似乎与此不相宜，因而出现了以女性取代男性的倾向。当然这并不表明是一种实际已经发生的过程，可能更多只说明这些职能与传统政府的权力统治发生了认知上的不相容。

4、转型的公共管理逐渐减少男性相关性。观察蓝线的走势，有一个逐渐下降的趋势，所涉及的概念大多是与公共管理的专业化、法治化、现代化相关的概念，这说明随着政府的现代化转型，公共管理的男性性别倾向逐渐减弱，对女性在管理中的作用的认同缓慢上升，同时，选择性别不清楚的人也多了。公共管理的转型是一个从集权向分权、从统治向治理、从管制向服务的转变，其中不断发展的是公共管理的公共性，这种公共性既不是男权的，也不是女权的，“不清楚”是恰当的。

上述调查虽然规模不大，但能够说明问题，因为被调查者具有典型性和代表性。这些干部平时从事管理工作，具有相应的实际工作经验，同时正在进行管理理论的学习，具有一定的理论水平。但他们没有接受过社会性别知识方面的培训，也不清楚调查者的目的和用心，不知道如何配合调查者。在接到问卷时，很多人感到奇怪，无论是实际工作中，还是学习的理论中，几乎都没有过把公共管理事务与性别相联系的考虑，所以在选择时没有可以凭借的经验和理论。这正是调查者的目的所在，因为机关工作的经历可能使他们会选择比较“正确”的，而不是实际存在的。当没有“正确”标准的时候，只能根据自己的感觉来选择了，而这种感觉的背后，往往隐含着实际存在于公共管理中的性别结构与文化，以及一种较为普遍的认识。

二、公共管理的性别倾向对两性的不同影响

公共管理一般被认为是政府对公共事务进行的管理活动。如果说政府管理具有性别倾向，可能是一个不被承认的问题，因为中国政府历来提倡男女平等，所有政策对待两性都是一视同仁，至少在管理者的思想上没有明显的性别歧视。由于政府管理的普适性和工具性特征，很多管理者特别是男性管理者往往认为，“我们对女性已经很平等”。

但公共管理的性别倾向又是显而易见的，上述调查反映的决不是个别地区的局部现象。中国党政干部负责人中女性比例从上到下都不超过10%，反映的是公共管理“实际是由男性主导”的性别结构倾向，而支持这一结构的是公共权力“应该是男性的”这一文化倾向。公共管理的性别倾向对两性的社会平等会产生深刻影响。

第一、誰可以代表“公共的”？政府管理是为了满足公共需求。形成公共需求至少需要三个条件：实际问题、表达渠道、政府认可。男性的经验和愿望往往被当成全体社会成员的经验和愿望，更容易成为全体的、公共的，而女性的经验和需求则被“妇女化”。当社会生活中出现了问题，首先会表现为女性问题，尽管女性也会提出要求，但不会被认为是公共需求，只不过是“妇女问题”，不是“公共的”问题。只有当男性社会成员也遭遇权利损失时，需求表达才会变得强势起来，政府因此作出反映。比如下岗，首先是女性下岗，但被认为是“优胜劣汰”的结果，90年代男性大量下岗，政府看到了问题的严重，迅速启动再就业工程。当再就业形势相对缓解，尽管下岗女工再就业率远低于男性，且多为非正规就业，但政府的视线已经转移。也就是说，“妇女问题”不能成为“公共的”问题，只有男性的才是“公共的”。出生人口性别比引起重视的一个重要原因，是“二十年后将有几千万男孩无法婚配”。农村出嫁女的土地权益问题难解决，因为这个问题在男性中几乎不存在，政府不会把它当成公共需求来对待。

第二、誰可以成为“重要的”？当出现了显而易见的“妇女问题”，与其他问题放在一起时，政府如何安排优先次序？公共管理中的性别倾向不能保证女性获得强势表达，话语弱势造成了女性的表达不能有效传递给政府决策者。政府决策不管是有意还是无意，都会倾向于强势表达的意见。这些强势话语就会因为强势而成为“重要的”，被优先考虑和安排。特别是当公共政策的制定过程越来越是一个博弈过程，强势表达是达到利益目标的重要手段，女性因为缺少这样的手段而在政策制定过程中不能不边缘化。“妇女问题”的次要性还在于它经常被视为妇女自身的问题，“提高素质”经常成为政府应对妇女问题的主要措施：妇女参政不足，女干部被要求“提高素质，增强竞争能力”；下岗女工再就业困难，被要求“转变观念、提高素质”；扫黄打非形势严峻，要求教育女青年“树立正确的人生观，提高道德素质”。如果妇女问题是因为素质不高造成的，当然不需要政府作为“重要的”问题进行政策调整。其实社会问题的重要与否，有时并不是由问题本身决定的，很大程度上是一个建构过程，而建构是需要话语权的。男性拥有话语权，有能力建构“重要问题”。“妇女问题”如何建构，很大程度上不取决妇女的态度，而取决于男性如何看待女性以及女性问题。政府的性别倾向不能保证它能充分考虑女性的意见，而政府强大的社会问题建构能力，又使这种“偏听偏信”忽略或扭曲了妇女问题的社会意义。

第三、誰可以作出“决定的”？女性在公共管理中的结构性缺席，不能不由实际主导公共管理的男性来考虑性别平等问题。虽然不少男性是主张性别平等的，但文化规则造成的社会性别差异已经深刻地内化，在理论工具缺乏，理性认识不足的前提下，光有对性别平等的一般愿望是无法识别性别不平等的，所建立的平等规则，很难保证不是对女性的另一种不平等。所谓“男女都一样”为什么对女性是不平等的，就是这个道理。而从“照顾”女性出发的规则考虑，也很难避免不是对女性权利的歧视性对待，比如女性提前退休的规定。一旦权利实现的条件资源紧张，女性首先被考虑权利缩水，这种考虑有可能在是“关爱”的名义下展开的，比如阶段性就业的政策建议。也就说，决定平等规则和事务的，恰恰是在不平等中享有好处的人。当主要由男性来代替女性发言，安置女性权利，决定女性事务，尽管他们的平等愿望可能是真诚的，但很难保证所达到的平等是真正的，可能更多是一种男性想象。同时，当平等主要是一种由男性给定的权利时，女性成了自己权利的客体，只能接受被给定的相关利益，无法自主地决定自身权利，无法实现赋权。这样一种权利关系，仍然是父权的，只不过在形式上从家庭父权转变为公共父权了。

三、公共管理的公共性与性别公正

一直以来政府被认为是具有公平精神的公共机构，代表着公共利益。这种假设使我们想当然地认为政府会平等地对待所有人。但是公共选择理论却给出了不同的答案。该理论从人的经济理性出发，认为在公共领域也和私人领域一样，人们受利益驱动而选择自利，这种行为选择会导致政府偏离公共立场，“政府失效”就是这种偏离的表现。公共选择理论在研究方法上有三个突破的地方：一是把对政府的研究从整体的研究还原到具体的研究，即个人主义的方法，强调个人动机与选择对整体行为的影响；二是从人的自利本性而不是从利他主义原则出发研究政治行为，指出利他行为的出现，只是因为体制和政策是好的，而不是因为领导者道德高尚；三是用交易原则研究政治领域的行为，主张用改变交易规则的方法进行政策的公共选择。公共选择理论最大的启发在于，让我们明白了政府并不具有天然的公共性，政府行为也是受利益关系支配的。

进一步我们可以思考，社会关系中不仅存在着利益关系，也存在着性别关系，组成政府的个人不仅是经济人，也是有性别的人，在现有的性别关系中，性别身份是如何影响政府行为的？公共管理中的男性性别倾向，让我们有理由相信性别身份对政府决策的影响是存在的，至少有两种情形表现了这种影响：一是政府管理对现有的性别关系不干涉。现有的性别关系不是平等的关系，不干涉也就意味着维持甚至放任性别不平等。就业市场中存在排挤女性的现象，而政策干预始终不到位，就是属于这种情形。二是如果一定要改变性别关系，也要按照男性的意愿改变。比如女性可以作为“伟大的人力资源”大规模参加社会劳动，但不能作为优秀的管理者，大规模进入管理领域，所以在录用公务员时，要规定女性的比例。性别身份既与文化规定有关，又与现实利益相连，不管是否意识到，它都真实存在，并且发生作用，男性的性别利益和性别特权总是与他们的性别身份有关。当一些男性管理者在私下里漫不经心地表示“女人应该回家”时，我们怎么指望他们会在制定政策时立场公正？

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公共政策的目的性表现在公共政策的成败上，这就使政策评估在公共政策中占据重要的地位，缺少政策评估，一项政策就不能称之为政策。公共政策评估如何进行，即公共政策评估都有哪些标准，以此对公共政策成败做出判断，本文试就其作些探讨。

一、公共政策评估概念的界定

尽管目前对政策评估的研究很多，但对于政策评估的概念却没有一个统一的、被绝大多数学者接受和普遍认同的定义。

陈振明认为，所谓公共政策评估，是指依据一定的标准和程序，对政策的效益、效率及价值进行判断的一种政治行为，目的在于取得有关这些方面的信息。林水波、张世贤认为，政策评价是“有系统地应用各种社会研究程序，收集有关资讯，用以论断政策概念与设计是否周全完整，知悉政策实际执行情形、遭遇的困难，又无偏离既定的政策方向；指明社会干预政策的效用”。

以上学者从不同的角度和方面分别对政策评估进行界定，综合各方观点，本文倾向于这样的界定：公共政策评估是依据一定的标准和程序，对政策过程的效果、效益、效率和公众回应加以判断，评定并由此决定政策变迁的活动。

二、公共政策评估的标准

邓恩在《公共政策分析导论》中将评估标准分为六类：效果、效率、充足性、公平性、回应性和适宜性。我国台湾学者林水波、张世贤在《公共政策》一书中认为评价标准由八个方面：投入工作量、绩效、效率、充足性、公平性、适当性、执行力、社会发展总指标。张国庆在《现代公共政策学导论》中提出政策评估的首要标准和次要标准的概念。针对公共政策及其活动全过程的各个环节的结果的价值进行评估，评估的标准应该包括下列标准。

1.政策的目标标准

评价一项公共政策是否成功的重要标志就是看政策执行后能否在预定的时间内完成其所确定的目标。那么，在评估政策时，把制定公共政策时所要达到的标准或目标同在一定时间限度内执行政策所达到的目标相比较来进行评价。如果公共政策在预期时间内取得的成就同制定政策所定的标准一致，那么，很明显这项公共政策是很成功的，达到了预期的目标。反之，没有达到所希望达到的目标，说明这项政策是不成功的。

2.政策的投入标准

一项政策从提出、列入议事日程、制定、执行等各个环节都需要大量的人力、物力、财力、信息等各种资源。这个标准要衡量一项政策所投入的各种资源的质量和数量，其实质就是从资源投入的角度来衡量决策机构和执行机构所做的工作，也就是政策评估的成本问题。因此，投入成为政策能否取得成功的重要因素。

3.政策的公平、公正标准

公共政策是政府依据特定时期的目标，在有效增进与公平分配社会公共利益的过程中所制定的行为准则，公平性是公共政策的重要特征和体现。政府在制定公共政策的过程中为了实现帕累托最优，就必须注意通过利益的再分配或补偿等方式给予那些受损的合法利益以合理的补偿，以体现和照顾最大多数人的利益。因此，公共政策是否成功的重要标准之一就是看是否体现的政策的公平和公正，是否体现和维护了最大数的利益。

4.政策的效率标准

经济学上讲究经济效率即投入和产出的关系，经济效率要求产出必须大于投入。政策的效率标准是衡量政策取得效果所耗费的政策资源的数量，通常体现在政策投入与政策效果之间的比率和关系。政策效率的高低往往反映出政策本身的优劣和政策的执行状况。

5.公民参与、回应政策的程度

由于公共政策主要实现大多数人的利益，因此，在制定政策的过程中公民的参与与回应必不可少，而公民的参与和回应程度高低是衡量政策是否成功的重要标准。一项公共政策不论关系到全体或一部分人的利益，只要政策对象认为满足了自己的利益，就会对这种政策有着积极的回应。反之，政策的回应程度就低。这也是评价政策是否成功的重要标准。

三、中国特色的评估标准

国内政策学者陈振明归纳出的政策评估的五个标准：生产力标准、效益标准、效率标准、公正标准和政策回应度。根据台湾学者吴尧峰先生对生产力评估标准的综合与整理，生产力标准的内涵体现了效率标准和绩效标准的统一，在某种程度上也涵盖了政策评估的妥当性和回应度标准，从中国目前所处的发展阶段和公共政策的本质功能上看，生产力标准是当今中国公共政策评估最根本和首要的标准，其原因主要有以下几个。

首先，生产力标准既是评价一个党、国家战略方针的根本标准，也是评估每一项政策的根本标准。一项政策的正确与错误、好与坏、进步与落后，归根结底取决于它有无或在多大程度上解放生产力、促进生产力的发展。

其次，生产力标准最能体现公共政策的公共性和公共精神。从公共政策的实质与功能上看，政府作为公共性的代表，它所依据的是社会公共利益，通过公共政策的制定、实施和评估，来进行利益选择、利益综合、利益分配、利益落实，达到持续不断的发展公共利益的目的。

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【关键词】社会排斥理论 界定 应用价值 社会学 受排斥者

社会排斥理论的兴起

社会排斥最初是在研究贫困问题过程中被发现的，20世纪70年代以来，西方经济的辉煌时期逐渐消逝，经济放缓过程中，出现了以前学界认为是即将要消逝的问题――贫穷。西方学者在对“新贫穷”问题研究中，形成了社会排斥研究过程中的相关概念。明确提出社会排斥概念的是RenLenior，他在1974年撰文指出：“‘受排斥者’构成了法国人口的十分之一，这些人（受排斥者）包括精神和身体残疾者、自杀者、老年患者、受虐儿童、药物滥用者、越轨者、单亲父母、多问题家庭、边缘人、的人和社会不适应者。”①伴随西方社会“受排斥者”的不断增加，社会排斥学说逐渐从学术界延伸到政界，关注的焦点由简单的救助贫困扩展到消除社会排斥现象。

社会排斥理论是建立在对社会排斥现象及问题逐渐成为社会重要问题的趋势中得以形成的，通过社会排斥理论的研究视角，社会学研究范畴又扩展了一步，社会问题研究又加深了一层。社会排斥理论关注的问题和解构的社会现实也陆续出现在改革开放后的中国，中国学术界对社会排斥理论的中国化做了很多全新的尝试。

社会排斥理论的界定

社会排斥理论的界定是一个系统性的学术问题，需要从表面现象抽出研究的价值和内涵。社会排斥理论关注四个基本问题：一是什么是社会排斥现象，即所谓的社会排斥概念和定义；二是社会排斥现象发生的社会领域；三是社会排斥现象的属性；四是造成社会排斥现象的原因。

第一，根据研究需要，社会排斥概念的界定需要梳理西方社会学界对社会排斥解读的来龙去脉，从中找到符合当下中国现实情况的社会排斥定义。1950年，T.H.马歇尔曾在《公民资格与社会阶级》一文中指出：公民资格由市民权利、政治权利、社会权利三部分组成，其中社会权利是影响社会排斥的重要因素。20世纪80年代末，深受马歇尔学派的影响，社会排斥概念为欧洲委员会所采纳并作为其形成社会政策的核心。欧洲委员会把社会排斥概念更紧密地与社会权没有充分实现这个理念联系起来，它们把社会排斥定义为“涉及到公民的社会权……涉及到一定的生活水平和涉及到参与社会中主要的社会与职业的机会”。西方社会对社会排斥概念的争论至今也没有停止，就是西方社会排斥研究界内部也存在不同的声音，众多的社会排斥概念都来源于研究视角的不同，所处社会现状的不同，很多研究人员从自身视野和掌握的资料出发，给社会排斥进行了概念的界定。

笔者在大量的概念界定中更倾向于欧盟对社会排斥的界定：社会排斥是一些个体因为贫困、或缺乏基本能力和终身学习机会，或者因为歧视而无法完全参与社会、处于社会边缘的过程。这个过程使得这些个体很少获得工作、收入、教育和培训的机会，无法参与社会和共同体网络以及活动。欧盟对社会排斥概念界定符合当下中国社会发展过程中出现的诸多不平等问题，如农民工、流浪人员、失业人员、失地农民、小商小贩等，这些社会弱势群体问题正是需要用社会排斥理论来分析和研究的问题。

第二，社会排斥领域根据受排斥群体的生活环境、工作环境的不同及个人遭受社会排斥原因的不同而存在差异。受排斥者存在领域问题是社会群体分化及社会阶层封闭造成的，是社会群体长期受到某种公众待遇的结果。社会排斥领域多是指社会弱势群体，因为他们聚集的区域，或者因为工作环境而把他们归为某一特殊领域。下岗职工群体具有社会排斥领域的特征，同时，具体到某工厂的下岗职工，由于地域等原因，社会排斥领域具有了专指的属性。

第三，社会排斥理论的属性源于两个方面因素，一个是社会学研究范畴对该社会问题的解读；另一个是社会排斥理论所具有的现实基础，社会排斥理论抽象于现实问题，具有实际价值和应用性。

社会性。社会排斥的产生、延续、发展都是社会化过程中社会结构失衡和个体功能性缺失造成的。社会性是社会排斥的根本性属性，也是其发生的范畴所在。

层次性。层次性是指社会排斥的对象具有不同社会层次，排斥对象多数在社会层次中居于弱势地位，不被社会主流群体所接受。如：农民工群体被城市社会排斥，是由于社会结构中的制度、政策迫使农民工无法融入城市社会，个体特征是经济收入低、生活方式不同、价值观念差异等。

过程性。社会排斥现象的产生和发展是一个随着时代不断演变的过程，建国后，贫下中农、工人阶级成为社会主流群体，地主、资产阶级成为社会排斥的对象。改革开放后，社会逐渐多元化，价值标准也发生了深刻的变化，贫穷者成为社会排斥的对象，由此可见，社会排斥是一个过程，不是一个静止的社会现象。

传承性。社会排斥现象虽然是一个不断变化的过程，但是其排斥对象的传承却是现实存在的。社会排斥理论的传承性来自于人类社会等级观念，社会阶层划分是不可避免的人类社会形成的主要特征，这种特征具有普遍性。社会排斥理论传承性是指社会排斥对象由于受到这种传承性的影响，从而形成一种稳定的排斥状态。

最后，造成社会排斥的原因是构建社会排斥理论的基石。造成社会排斥问题的原因多种多样，既有制度缺陷、历史变迁及战争等不可抗拒的因素造成了社会排斥问题，也有由于个体功能性缺陷、个人境遇不好造成的社会排斥问题。社会制度缺陷、变迁等社会演化过程中出现的结构性社会失衡，导致社会中部分群体或者个人丧失了经济地位及社会地位，逐渐偏离了主流群体；受排斥者因为伤病、意外、战争等因素造成的身体功能缺失，从而远离社会主流群体，逐渐被边缘化；除了制度和身体上被社会排斥的现象外，还有一种精神排斥，这种排斥既有自我封闭，也有性格与社会格格不入，导致精神上被社会排斥等。

社会排斥理论的应用价值分析

推动社会学向应用领域方向发展。社会排斥理论作为社会学不断探索社会发展存在问题的最新理论研究成果，实践性、创新性得到了社会的普遍认可。西方社会学界对社会问题的关注和研究是西方社会民主化进程过程中为缓解社会矛盾、解决社会问题的反应，是西方社会福利制度延伸及维护资本主义政治体制而不得不做的事情，同样的问题，由于时代不同、背景不同、原因不同，具有了不同的研究内涵和外延。

社会排斥理论的创新价值推动了社会学领域研究向应用方向发展，社会学作为推动社会进步的重要研究领域，其理论性一直走在研究的前列，但归根结底，社会学研究要应用到社会实际当中，社会排斥理论来自于现实社会，是现实社会实际问题催生了该理论的诞生和完善，同时，该理论通过学理性的提炼和升华，成为具有指导解决现实社会问题的价值。

社会排斥理论的社会应用价值分析。社会排斥理论是对现实社会问题深度剖析得出的理论。首先，该理论帮助社会救助机构和服务机构更深入了解和观察受排斥者的生活状况和个体特征。

其次，社会排斥理论具有宏观应用价值。社会排斥理论不同于传统的贫穷问题分析、弱势群体分析，其关键因素在于社会排斥理论建构的是一个宏观的社会学观察框架，在这个框架下，各方面的因素都能清楚地得到认识。而且，该理论尤其重视国家及政策层面对解决该问题的影响，因此，社会排斥理论才逐渐被欧洲等国家作为政策咨询的核心理论，甚至以此来组建相关部门机构，负责与该理论相对应的社会问题。

最后，社会排斥理论社会应用性越来越广泛，关注的社会问题也从贫穷扩展到疾病救助、社会福利、流动人口管理等问题，社会排斥理论内涵也得到了极大的丰富。以社会福利为例，社会排斥理论研究视野下的社会福利制度不再是简单的救助和帮扶，不是保障弱势群体的基本生活质量，而是通过社会互助、继续教育、医疗保障等方法加强弱势群体抗风险能力。

推动体制、机制及政策向受排斥者倾斜。社会排斥理论推动国家在体制、机制及政策层面向受排斥者倾斜。造成排斥的原因是个体的功能性缺失和不可抗拒的外因，但最重要的是国家在减少受排斥者存在问题上缺少系统性的体制、机制，没有形成整个社会对受排斥者生存状况的重视，更没有把该问题上升到国家体制层面考虑。

伴随我国现代化社会进程步伐的加快，国家财富的迅速增长，关注由于发展等问题造成的社会排斥现象已经到了非常必要的时刻，他们的生存状况及医疗、教育、保险等方面的缺失，将影响和谐社会的建构，影响全面建设小康社会的进程。社会排斥理论揭示出这个问题的严重性和急迫性，如果不能及时制止和减少受排斥者的数量，将会激化社会矛盾，从而影响和谐社会。

社会排斥理论可以作为制定减少受排斥者政策的重要理论依据，通过社会排斥理论的界定可以考察受排斥者的属性及受排斥的原因，从而为制定科学的政策提供参考和借鉴。（作者单位：吉林大学哲学社会学院）

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关键词 地方政府 政策营销 政策产品

随着中国经济的飞速发展，一些社会管理中的新的问题也交日益涌现，如分配不均引发社会矛盾不断激化，经济发展带来社会利益日益多元，社会的发展使得公众权益意识不断增加，公众经济和社会地位的提升，使得其不再对政策决策惟命是从。这必然对中国政府，尤其是地方政府的治理能力提出更高层次的要求，过去简单依靠行政指令和强制推进政策的做法显然已经不能适应现实需要。从上世纪80年代开始，国外开始出现一种新的政策推广与执行手段，即向企业学习，将企业市场营销方法和手段引入政策执行和推广之中，此即为政策营销。时至今日，政策营销已经成为许多国家政策制定与执行中的重要手段，取得了良好的效果。我国行政管理由于长期采用单方管制手段，政府政策制定与推广均是通过国家强制手段进行，这在社会关系较为单一的计划经济时代虽然较为有效，但在权利意识觉醒的社会多元化的今天，这种传统政策手段却往往陷入困境。因此，我国政府政策推广与执行，也应当转变思路，借鉴国外政策营销的经验，提升政府政策的效率。

1政策营销的内涵

从政策营销的理论研究来看，学术界对政策营销的概念的理解有广狭之分。从狭义角度而言，政策营销是指是公共组织（包括政府）在政策制定过程中或政策制定之后进行宣传、推广、执行和传播的过程与环节；而广义的政策营销概念则范围要大得多，广义政策营销概念认为，“政策营销”以“公民价值”为内核，除了要在制定形成政策之后，运用营销的方式和手段进行公共政策的宣传与推广，获取政策受众的共鸣和支持，消解公共政策执行的民意障碍外，更强调在政策制定之时，通过各种方式让公众充分地了解政策内容，倾听民众的需要和建议，促进公共政策和社会需求之间的契合。现代公共组织应该将政策制定与执行视为对公众的服务，而服务的提供则是以公民价值为圭臬，作为政策制定者的政府一方面须扮演倡导性角色，将政策实质内涵传达给顾客群体或是利害关系人；另一方面则必须透过政策营销机制与利害关系人进行政策对话，以使双方得以理解彼此的意向与需求。

公共组织所运用的营销可以分为四类 ：第一种类型的营销是将公共部门的活动转移到私营部门，由私营组织向社会公众提供公共产品与公共服务，以降低价格，使品质更能符合顾客的需求；第二种类型的营销是指促销区域性公共组织的营销，如城市营销；第三种类型的营销是公共组织与非营利组织的自我营销，即通过营销以增进自身的利益；第四种营销是为达到特定的政治或行政目的而运用营销工具以实现政策目标。只有第四种营销才属于公共政策营销。因此，政策营销是指透过可接受的政策工具，要求社会行动者做出特定的社会行为，并由政府运用营销交易的手段和社会行动者共同达成目标的整个配套的规划和执行过程。

从广义的政策营销概念来看，其应当包括如下几个要点：（1）营销主体是政府机关及其工作人员；（2）营销的对象是公民或直接利害相关的主体；（3）采用营销的策略与工具进行；（4）营销的目的在于满足政府机关与公民、利害关系人各自的需求，促成公众对政府的认识与接受；（5）营销一个持续循环的动态过程；（6）营销的内容除公共政策营销与公共服务传送之外，还包含政策的规划、推介以及执行；（7）公共服务应当以公民价值为圭臬，并与政策利害关系人进行沟通对话，以了解彼此的意向和需求。

2 地方政府政策营销模式建立的背景及其意义

20世纪80年代，众多优秀的企业拥有的高效率，与当时官僚体制的低效率形成了鲜明的对比。在这样一个背景之下，学者与政客们逐渐意识到尽管政府和企业两种组织在性质上有一定差异，但是某些相通性决定了政府完全可以借鉴私营企业的管理方法来提高自身绩效，于是，西方国家政府开始了称为"新公共管理"运动的政府改革，开始从企业中借鉴其管理方法和经验，并由此提出了“重塑政府”、“向企业学习”等主张，代表了当时西方各国政府的改革方向。

与此同时，另一个学科领域的发展为新公共管理运动的继续深入提供了新视角。二十世纪30、40年代"营销"的概念在西方经济学界被创造出来，这一概念在企业经济活动中中很快就得到了广泛运用，使各个企业在激烈的市场竞争中，取得了巨大的经济上的成功。营销在经济上的成功，激发了人们在其他领域对其的兴趣，当时有人就提出，营销的理念和方法将超越企业管理的学科界限而延伸至更加广阔的领域，任何一个组织不是考虑要不要营销，而是必须面对营销。“营销工具”也不是企业的专有工具，其他非商业性的组织，包括学校、党派、事业单位都可以有自己的营销工具。“公共政策”作为公共组织管理社会、配置资源、提供服务的主要手段和载体，其成功与否关系公基本权益，因此，运用企业管理中的“营销”的理念和方法对公共政策的制定、执行、推广、宣传等过程进行优化显得更为重要。市场营销概念的扩大化与政府改革浪潮推进的需要不谋而合，成为推动政策营销理念的重要背景。政策营销理论打破了传统的政策制定与执行过程中的政府中心主义观念，使政府与公众之间由“服务与被服从”关系转向“平等的交换关系，利用营销的策略和工具来得到公众对政策的理解和支持，对政策有效实施带来新的理论和技术指导。

这种构想并没有仅仅停留在理论上，在美国，克林顿、小布什和奥巴马，都相继运用现代营销工具来深入调研民众诉求，进行充分市场区分，塑造政府新形象，包装政治产品，获得了巨大成效。我国台湾地区从20世纪末期开始关注政策营销的问题，学术界围绕“政策行销”（即大陆所谓的“政策营销”）展开了全面的系统性研究，同时，台湾地区一些地方也在政策实践中也大胆尝试了政策营销策略，取得了良好的效果。①

从地方政府的层面研究政策营销既是顺应时展的要求，也迎合了中国社会的现实需要。一方面，中国经济和政治领域的不断改革，公众利益从单一化向多元化的转换，经济、社会、科技的飞速发展，必然对政府的政策能力和决策方式提出越来越高的要求。而在实际的行政管理中，地方政府的政策缺乏科学性、民主性、公开性、有效性、可行性，决策存在效率不高，以经验决策为主，政府与公众互动不足，单方面决策等问题。这与社会实际要求的高效、科研、民主的政府决策存在极大的差距。因此，尽管在体制等方面有诸多不同之处，但在寻找提升政策效率的道路上，政策营销引发了理论界的关注，开始被认识并运用于公共政策的实证研究与对策分析。

另一方面，一项公共政策制定出台后，由于公众缺乏对政策的了解，政策制定过程中也缺乏公众的参与，因此公众往往存在抵触情绪，拒绝主动接受和执行此一政策，即使是一项科学的政策也是如此，因此可以利用营销工具和策略来加强政策部门与政策受众之间的双向沟通，发现并满足其需求，使政策受众充分认识和理解政策，并意识到与自身的利益关系，从而自愿服从和遵守政策。构建地方政府政策营销模式的宗旨即在于在地方政府治理中引入高效率的政策营销手段，解决地方政府在社会管理与服务过程中的各种问题，提高地方政府政策效率。

3 地方政府政策营销模式的构建

地方政府政策营销模式的构建应当从广义政策营销概念出发，结合市场营销中最具典型性和影响力的“4P”理论②，从政策规划、政策制定、政策执行、政策评估直到政策终结的整个政策运行过程，彻底地对地方政府传统的政策运行理念和流程进行设计，构筑符合现代服务、效率理念的地方政府政策营销模式，以提高政策质量、降低政策成本。

3.1塑造政策营销理念

理念决定价值。在市场营销理论中，塑造理念基础被看作是是市场营销建立的基础。市场营销理念在不同时代，经历了从以企业为中心的理念――即企业以自我生产能力为中心，营销的目标即在于将企业生产出来的东西卖出去，到以消费者为中心的理念――主张企业的一切计划与策略都应当以消费者为中心，准确把握目标市场的需求，更有效地满足顾客需求，从而在竞争中脱颖而出。企业营销从以自身为中心的思维方式转向了以顾客为中心，这种转变对政府管理具有相当的启发意义，对于政府而言，其保守与僵化的科层制管理体制最缺乏的，正是市场主体这种服务导向与顾客为中心的理念。

近代以来的政治理论认为，政府权力来源于公众的同意与自愿授予，政府存在的目的即在于保障人民安全，维护公共利益，保护和促进人民权益。但是，在实际的权力运行过程中，政府作为利益个体往往背离了这种价值，以自身利益为出发点，公众被认为是被动而麻木的。从政府角度出发，其往往将公共政策过程视为一个自上而下的单一过程，公众只是公共政策的被动接受者和服从者，而不是政策的参与者，没有参与政策过程的权利。所以，政策营销模式的建立就是要从根本上转变这种理念。

3.2政策产品的设计

在整个市场营销的过程中，企业产品的设计被看作是最核心、最关键的一环。为了确保成功率，企业在着手产品设计之前就要主动的而不是被动地做好一系列工作：市场调研、市场细分、市场分析，从而更好的了解营销环境状况和目标市场上消费者的特点，预测消费者的需要。在具体的开发环节上层层推进，包括了从产品构思、筛选、产品概念的形成与测试、初拟营销规划、商业分析、新产品研发、市场试销、商业性投放等诸多环节。并且，任何一个单一环节又包含了多种因素的参与，比如像产品构思来源就包括了像发明家、大学和商业性的研究机构、营销研究公司、公司员工、顾客等等。一项成功的产品被称为“冰山一角”，其背后是多种因素和力量共同作用的结果。

对于政府来讲，每一项公共政策实质上就是通过系统的过程创造的公共产品，政府和企业同样面临着市场经济条件下利益多元化的公众以及复杂多变的社会环境。在地方政策营销模式中，政策产品的好坏是最为核心的问题。传统上，公共政策问题的形成与认定是政策制定过程的起点，地方政府是被动的设立政策议程，并且往往也是以经验决策为主要方式，最终的政策产品不具备预测性和针对性，进而造成政策失败。政策营销模式更多强调的是问题的出现固然是建立政策议程的重要原因，但是通过细分和了解目标公众，预测公众需要，出台科学、合理、可行的政策来满足公众需要是提升政府政策能力的重要方式。

为了达到这样的目标，地方政府必须实现决策的理性化、专业化、科学化、民主化。所谓决策的理性化是指作为决策主体的政府，在决策时必须从客观存在的社会问题出发，理性回答一系列问题：问题的起因是什么，经历了怎样的发展过程，它的严重性和重要程度，它造成了什么结果，具有什么样的发展趋势等等。从而让政策符合公众利益，要避免“拍脑袋决策”的非理性决策方式和政策朝令夕改，影响政府的信誉。决策理性化必然要求决策时要有专业、科学的方法和态度。

随着社会问题的日趋复杂，政策难度必然不断增加，公共政策必须适应这种需求，不断提升其专业化程度，仅靠政府内部决策力量无论在技术方面、时间和精力上都无法适应这种要求。专业技术人员和机构，比如像大学教师、专业科研机构、智囊机构等拥有很多政府内部工作人员和机构不可比拟的专业优势，比如他们接触范围广、掌握信息多、分析更全面、更深入。在这个方面，很多地方纷纷探索了一些很好的形式，比如校地合作等等，让专业人员加入决策者行列，为决策者献计献策，实现政策创新，很好的填补了决策者在实际决策中专业化不足的问题。

除了通过专业人士的参与提高决策的科学化以外，保障公民和各种社会团体能够充分参与公共政策过程，实现公共政策的民主化，也是必不可少的。政策运作的民主化要求在政策制定和运行过程中形成民主的机制与程序，这样方能保障公众能虿斡氲秸策制定过程之中，其意见得到政策制定者的关注与接受，保障政策内容能够反映公众诉求与利益。决策过程民主化除了法定的民主制度形式外，听证会等形式也有利于实现政府决策主体与公民的平等对话，通过广泛征求公众的意见，反复研究和拟订、修改政策方案的过程，完善决策。在全国各地出现过的因为黑箱操作，遭公众反对导致政策流产的事件，即是决策缺乏民主导致的恶劣后果。③

3.3政策产品价格的确定

价格直接关系到市场对企业产品的接受程度，影响着市场需求和企业的利润，涉及生产者、经营者和消费者等多方利益，因此其在市场营销组合中是一个十分敏感而又难以控制的因素。产品定价并不是简单的给予某一个产品一个价格，过高的价格表面上看企业受益，实际上消费者无法接受，企业无利可图，相反，定一个较低的价格，消费者易于接受，企业却无法承受，比如像中国的产品价格大战，最后企业并没实现可持续的发展。所以，市场营销中的定价策略就是要通过各种有差别的定价方法，除了传统的成本导向定价法外，需求导向定价法、竞争导向定价法可以实现在消费者可接受的范围内，最大化实现企业利润。

在公共政策领域，公众在获得政策产品时涉及到价格的问题。一部分政策产品会有直接定价，一部分产品则通常并没有直接定价的问题。但就本质上而言，所有的公共政策产品均直接关涉到相关群体的利益，一部分政策对象从中受益，而对另一部分政策对象则利益受损，因此，目标群体必然会做自我的收益和成本计算。与企业的价格相比较而言，政策产品实施中所造成的成本和收益并不仅仅是经济方面的，还包括心理方面、信仰方面、习俗方面。如果收益大于成本，目标群体会支持公共政策，相反，如果收益远远低于成本，目标群体则会反对乃至抵制公共政策，政府完全用强制力保障实施就会导致社会矛盾，甚至严重的社会冲突。

因此，地方政府在政策产品价格的设计上所要考虑的并不仅仅地方整体和长远利益，更要尽可能地兼顾公众个体的利益。单纯的产品定价应当基于充分的调查和专业计算的基础上，避免整齐划一，比如，在地方自来水价格的定价上采取的是分别定价的方式，一方面有利于达到节约用水的目的，另一方面目标群体也可以接受，增强了政策执行的效果。而对于并不存在明确定价，但是又涉及目标群体成本收益分析时，就应当采取更加系统的方法来增强其合理性。如在推广新能源汽车政策时，北京即通过多种方式降低受众成本，而增加其收益，如取消新能源车摇号限制，价格补贴，用电补贴等等。

3.4政策产品渠道建设

在成功的市场营销中，为了让消费者选择并购买产品，市场营销有两项重要策略。首先需要选择合适的分销渠道，让消费者接触到企业产品。其次，需要采取适当的方式进行促销。促销无疑是市场营销活动中的重要部分，所谓促销是企业通过人员的方式和非人员的方式，加强与消费者的信息沟通，提升企业形象，刺激消费者的购买欲望，使其产生购买行为的活动。

分销和促销在地方政策活动中集中表现为目标群体获知政策的方式和途径，让目标群体知晓、熟悉了解政策，并主动配合政策的执行，使用和消费公共产品。政策产品渠道建设实现信息传递的多元化、网络化和便捷化，并根据目标群体的不同需求和行为特征，开展具有针对性的沟通。首先，从媒介来看，通过科层体系可以进行信息的“线性传播”，主要形式有文件传达、会议、官方新闻会、听证会等；其次，电视、广播、报刊、手机、互联网等体制外非正式渠道，尤其是互联网契合了现代人的信息来源途径，接触面广，行政成本低，有利于实现政策信息的全面网络覆盖，地方政府应当更多地利用互联网进行政策产品的推广与宣传。

4 结语

公民诉求的多元化与权利意识的不断提升，对地方政府政策制定与执行提出了全新的要求。地方政府不能再依赖传统单方管制手段来制定与推行政策，而必须应实践需求，从政策拟定，到政策推广，再到政策执行与评估，充分借鉴企业营销手段，将公众作为服务对象，充分了解其需求，并以满足公众利益诉求为目标制定出科学、合理的政策，并通过促销手段使公众了解政策的内容、意义、目标，提升政策的公众接受度。如此，方能满足现代地方政策管理的要求。作为一个全新的制度，政策营销从出现到现在不过短短十余年的时间，理论研究还处在一个相对初期的阶段，但此一制度已经显示出其强大的生命力，许多国家和地区已经将其作为重要的政策手段，在政策推广与政策执行方面取得了显著的成效。我国地方政府也应借鉴此一制度，使其成为重要的政策工具，提升地方政府政策的民主性、公开性、科学性与可接受性，以增强地方政府管理绩效。

（下转第141页）（上接第139页）

作者简介：周柯利（1980-），乐山师范学院学院讲师，主要研究方向：公共行政、公共政策、地方政府管理。

参考文献

[1] 鲁炳炎.政策行销理论意涵之研究[J].中国行政，2007（78）.

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公共管理是一项以政府为行动主体，联合社会非政府组织机构，管理社会公共事务，提高人民生活质量的工作，以达到社会的良性运行和协调发展，也是公共管理的本质所在。其中，管理观念、执行方式以政府政策为准则，执行主体以政府为首，社会非政府组织广泛参与，在政治、文化、经济等各个领域进行有效的体现民意的公共服务。从公共管理的概念中可以看出，公共管理是政府管理的重要内容，是政府也包括了非政府组织为推动社会发展进行的一系列社会活动，着重体现在满足人民群众需求，实现公共利益最大化，这也是政府为人民服务的宗旨。公共管理的对象，小到社区琐事，大到国际外交。现如今，社会公共管理依然以政府为实践主体，政府承担着大部分社会活动的管理范围，但随着非政府组织队伍不断壮大，越来越多的公益组织出现在管理公共事物的活动中，承担着相当一部分公共管理的职能。尤其是在新形势下，政府在公共管理的职能范围内，较多的体现在外交事物上的管理，例如社会安全、国际贸易、法律法规等行使的宏观职能范围；对关于社会保障和服务及各项政策法规的执行和监督方面较多由非政府组织来完成，管理内容更加细致化和民主化，更多体现人民意愿和利益需求。

二、公共利益的概念和本质

顾名思义，公共利益的受益者是公民群众，区别于以谋求个人目的为出发点的个人利益。公共利益体现公民民意，以提高人民生活质量为目的。尽管国家体制不竟相同，公共利益在任何一个民主法治国家都是社会公众认同的存在。“公共”是公共利益的性质和价值取向，体现了利益受益的主体是公众而非个人；“利益”是公共利益追求的目标。公共利益的内容包含范围较广，利益对象、利益内容、处理方式相对复杂多样。狭隘的理解，利益就是需求，但是公共利益不是个人利益的总和，也就是说公共利益不同于公众利益，因为公众利益包含较多个人利益成分，公共利益在一定情况需要牺牲个人利益。例如公共安全、环境卫生、公共广场的使用、公共器材的使用等，都是公共管理活动的体现，公共利益具有非排他性，即在不违反法律法规的前提下，任何人都能谋求公共利益和享受公共利益带来的权利。公共利益的内容不是一成不变的，随着社会的发展个政府政策的改进，公共利益的内容也会随之改变，公共利益受益主体不会改变。我们往往认为政府是公共利益的唯一或最大授予者，这是政府特性决定，但认识是片面的。近年来，越来越多的非政府组织，尤其是志愿者组织和公益组织的大量涌现，就说明了政府已不再是公共利益上的唯一提供者和维护者，在维护公共利益的活动中，公民和非政府组织同样可以参与公共管理。

三、公共管理与公共利益的冲突

(一)公共管理主体单一化及管理内容笼统化

公共管理应以实现公共利益最大化为出发点和落脚点，也是衡量一切公共管理活动是否行之有效的标杆。在大多数国家，政府是最大权力的象征，是公共利益的最大授予者和最强维护者。但如若政府的承担过多公共事宜，就会出现两种情况：公共管理主体定位单一，管理内容过于笼统。前者是由于政府的权威形象在公众心中根深蒂固，实现共同利益或出现与公共利益利益相悖的事件，全权由政府来解决，忽视民众力量，导致政府压力过大，以至于公共管理活动的开展和公共利益追求的结果与民众最初的期望又落差，甚至会产生以公共管理部门或个人为追求个人利益额忽视公共利益的现象。后者则是因为管理主体(政府)的单一化，公共管理的内容就容易笼统化，比如公共资源的垄断性、公共财产的使用主体之间的利益冲突等。由于管理主体单一而超负荷“运作”使得公共管理本身具有的公开性和公平性以及最大利益的本质体现被忽视，公众参加公共管理的积极性降低，都会加剧公共管理和公共利益的冲突。

(二)公共管理决策缺乏科学性和民主性

公共管理的本质是实现公共利益的最大化，提高人民的生活质量，达到社会的良性运行与协调发展。所以公共管理活动的开展，需要各项政策法规的支撑，而法律法规的制定必须要最大程度体现公众利益。近年来，我国的公共管理政策体现出很大的滞后性，比如房价问题，政府作为公共资产管理人，却在调控房价问题上屡屡达不到民众期望，房价过快增长和“房姐”现象的出现，公共政策仅起到了事后调节的作用，总得来说就是政府政策在公共管理事项中的决策具有滞后性，政策缺乏预见性和及时性，从而有效性降低，出现公共管理与公共利益不平衡。公共管理决策的民主性体现在公众是否获得公共利益所带来的权利。在公共管理部门，管理者往往会在公共利益和个人利益的之间迟疑，索引公共管理者政策的制定需听取公众意见，增加政策制定和执行的公开性，政策的制定随公众利益的需求及时改进，缩小公共管理与公共利益之间的冲突。

四、公共管理与公共利益的联系

(一)公共利益是公共管理的本质体现

从两者的概念上看，公共管理政策制定的最终目的就是为了实现公共利益最大化，“公共”的含义就是公众共同拥有，所以政府和非政府组织以及一切公共管理部门，在对社会公共事务的管理中，就要以公共利益为出发点，把虚幻抽象的公共利益变得具体实际。利益的获取驱使人在追求其的过程中制定行之有效的规则，当利益的拥有者范围扩大，就要公众遵守一定的规则，进而从个人利益发展成为公共利益，从个人的行为准则转变成公共准则的遵守，公共管理政策应运而生。因此公共管理在制定政策的过程中必须与公共利益相符，否则就失去两者特有的“公共”的本质。

(二)公共管理是公共利益实现的工具

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摘要：社区就业是一种非正规就业形势和新的就业渠道，可以缓解就业压力。本文在社区就业概念的基础上，讨论了社区就业发展要素、主要问题，并提出了相应的对策和建议。

关键词 ：社区就业 社区服务 问题 对策

从社会经济发展看，就业压力会造成GDP损失，从政治层面来看，就业压力的增加和失业问题会导致社会出现不稳定情况。扩大就业、促进再就业，成为了我国目前重要的问题之一，本文也就城市社区就业问题做了相关分析。

一、社区的概念和社区就业

“社区”概念最早是由德国社会学家斐迪南·滕尼斯提出，他认为，社区是一种精神共同体。目前我们所说的社区是有一定地域范围的人们社会生活的共同体，社区作为社会的缩影，不仅包括一定数量的人口，同时也包含人们的政治，经济，文化生活，社区就是一个社会的组成部分。

从我国国家特点来看，主要把社区就业服务分为以下三类：一是方便社区居民活动的就业服务，如家电维修，小店等；二是家庭陪伴与帮助的就业服务，如家庭陪伴老人，护理病人等；三是公益性质的就业服务，如养老院，民办学校等。

二、社区就业发展的重要因素

1．社会转型为社区就业发展提供机会。社会转型使得我国的整体形势发生重要变化，其中包含社会生活和管理体制的变革，社会的大变化促进了社区就业的大力发展，我国有5亿多人生活在城镇社区，包括4400万65岁以上的老年人，2600万已经已经移交社区管理的企业退休职工，2200万城市贫困人口和1400万下岗失业人员。随着我国就业形势的多样化，越来越多的人进入社区，因此该社会由单位转型为社区的趋势给社区就业带来了巨大的挑战和机会。

2．社会因素影响社区就业的需求量。随着改革开放以来的诸多政策的实施，我国呈现出了人口老龄化加快，家庭趋向于小型化，以及人民价值观念和消费观念的逐渐提高而引起的消费水平的不断增高的新型生活方式。社区就业本来就依赖于所在社区居民的需求取向，社会因素影响而导致的居民心理取向的变化使得社区中必然会出现更多的就业岗位，社区就业也会随着岗位的增多而得到更好的发展。

3．国家和地方政策对社区就业的帮助。由于国家和地方政策对社会就业的帮助，社区就业已经成为了解决下岗职工和困难群众再就业的一个重要方式。根据相关政策规定，有利于推动社区就业发展的优惠政策主要体现在：（1）小额信贷，（2）税费减免，（3）工商登记手续简化，（4）征订特定就业对象的就业援助，（5）就业场地扶持，（6）创造促进就业的政策环境。

三、社区就业发展中的主要问题及解决方法

1．社区就业发展中的主要问题。包括：第一，自主创业难使社区就业发展的动力不足。社区就业中虽然包括一部分可提供的职业，不过为了社区就业能够长久持续的发展下去，必须要提高自主创业，但问题在于，虽然我国的政策对自主创业进行鼓励与帮助，但是进行自主创业还是存在诸如资金不足，创新性不够等问题，阻碍了社区就业的发展。第二，社区就业人员的整体素质偏低，同时就业培训也存在不足。虽然社区就业发展主要依赖的社会人员素质水平不要求高，但是社区就业不能只是在低层次发展。第三，就业优惠政策仍不够完善。如对于像低保户，失业保险金等都是在与企业为措施的社会保障基金为载体的，由于社区就业大部分是暂时性的，关于这些保障金的归属追究难免会成为问题。

2．解决方法。第一，加大政策力度，完善政策规定。政策的实施不仅仅是要加大力度，更重要的是要落到实处，把政策的覆盖面扩展，好的政策延续时间增长，对于政策实施对象中比较困难的，在提供再就业职务的同时，给予对象适量的经济补助，为再就业对象提供免费长期有效的再就业培训和指导，帮助他们提高自身的综合素质和水平。第二，适当吸引一些中高层人才。从我国目前的就业形势来看，不仅仅是下岗人员再就业工作具有难度，大部分的大学毕业生也很难找到适合的工作，因此，我国也可采取适当的方式，吸引大学生参加到社区就业中来。第三，提高各个社区之间的竞争力。在诸多的社区中，对于一些做出实事，做出贡献的社区给予更多的帮助和鼓励，在各社区之间形成良好竞争趋势，对于不同社区的不同要求，可以在社区中形成互相帮助，互相补短的良好氛围。

总之，社区就业是一项新型的事业，其发展可以在各种不同程度上加速我国再就业问题，增加解决民生问题，社会矛盾问题，“小政府、大社会”、“小政府、大市场”、“小政府、大服务”的框架，为社区就业提供广阔的空间，这也是促进国家经济发展，维护社会稳定的重要方式和手段，是增强社区建设和社区服务的重要环节。