社会政策的制定与实施范文
时间：2023-12-05 18:07:31
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【关键词】卫生政策 健康权利 社会公正
【中图分类号】R-1 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/ki.rmltxsqy.2016.23.012
在现代社会，一个国家的卫生政策是控制医学知识和资源的社会使用及使之最优化的战略。①如何制定合理的卫生政策，如何分配有限的医疗卫生资源，已经成为生命伦理学中一个具有强烈时代特征的现实命题。虽然伦理层面的考察与评价并不能决定卫生政策的最终选择，但却可以为卫生政策的完善提出调整的发展方向。
卫生政策与伦理学之间的辩证关系
在卫生政策制定过程中，既要最大限度地发挥稀缺而又有限的医疗卫生资源的社会功效，又要保障每个大众对健康权利的平等诉求，这种两难的困境既是社会性卫生问题存在的现实，也是制定和实施卫生政策的逻辑前提。
卫生政策的制定为伦理学的选择所推动。制定卫生政策的过程中，决策者必须考虑：政府在多大程度上对社会成员的健康负责。如何基于个人健康权利的角度思考政府的责任，如何谋求不同的价值冲突的解决方案，上述问题也是当代生命伦理学面临的重大现实问题。因此，提出卫生政策伦理维度的思辨与论证不仅仅源于理论研究的应然诉求，更是基于当下我国医疗卫生保健工作的现实需要。从广义上来说，卫生政策不仅仅关联着对医学研究领域的控制与面临伦理困境艰难抉择时的定夺，更涉及宏观层面对整个医疗卫生保健体系的制度性选择，但无论在怎样的层面和阶段，卫生政策的制定都不可避免地包含着伦理的关涉和介入。
价值选择的导向性是指定卫生政策本应承载的伦理维度。保障大众健康权利的公正性诉求是卫生政策本应承载的伦理维度，也是公平公正的社会功能在医疗卫生领域的具体体现。卫生政策的制定、实施既来源于一个国家政治制度及社会价值理念，也受制于社会变迁等诸多因素，甚至有时卫生工作政策的改变则是由一个或多个历史事件综合导致。但卫生政策的实施与运用过程，需要遵循公平、公正原则优先于差别原则。
伦理调节是卫生政策制定和实施过程中无法回避的道德活动。卫生政策是维护和促进社会成员健康权利的行动方针和指南。承认健康权利就意味着当个人的卫生保健需要不能得到合理的满足时，政府有责任提供妥善解决途径。然而，当今卫生医疗保健资源的有限性和人们对理想健康状态需求的无限性之间的矛盾，除了向社会提出公正问题外，医疗卫生资源的分配还提出了许多有待思考和解决的生命伦理问题。
伦理关涉的现实依据
由于个体生命的有限性和医疗卫生资源的稀缺性，医疗卫生资源分配和占有的公正性问题不仅成为伦理学家和政治理论家关注的重要领域，也成为大众敏感性话题的焦点，更是卫生政策涉及的重要内容。因此，理性审视当下公共卫生政策的伦理维度及其伦理承载是保障卫生政策功能性发挥的理论和现实依据。
政策价值取向存在偏差。卫生投入不足或医疗保健资源分配不公正导致的卫生保健不平等，是当今世界面临的主要卫生保健问题。事实上，“中国卫生效率和公平问题的根源主要不在于缺少公共资金，而在于缺少社会公正的价值观和有效的政府管理”。②卫生政策是政府实施社会性卫生管理的规范性手段，对伦理价值取向的选择、促进社会公平及确保实现社会成员生命健康权利发挥着积极的作用。但在医改过程中，我国的医疗卫生政策往往忽视大众普遍的伦理需求。
政策的运用和执行乏力。社会性卫生问题是关乎大众健康权利诉求的民生工程，需要各个领域的统筹兼顾与协调推进。然而，卫生政策的运用和执行往往倾向于追求短期内显现政策效应的时间偏好。而且，卫生政策出台后可能出现决策者在政策理解的一致性、政策制定的连贯性和执行的统筹性等方面存在一些偏差和误区，使卫生政策的执行偏离制定初衷的轨道。
多元利益博弈导致政策结果的偏离。卫生政策在部门利益冲突、多元利益博弈等因素的交互作用下可能导致政策执行结果的偏离，而且结果的偏离进一步诱发政策客体的逆向选择行为，导致卫生政策的目标与结果的实际越位与缺位并存。
伦理关涉的基本思路
从宏观角度看，制定卫生政策首先需要以国家宪法、法律法规、卫生理论知识、国内外环境为依据，其次需要以大众的健康利益诉求为前提。同时，卫生政策的制定也是一个协商的过程，需要在“坚持原则”与“利益最大化”两者间寻找平衡，而平衡思路的关键在于卫生政策设计、构建与实施过程中伦理原则与作用的发挥。
坚持公益性目标与公正性诉求相结合的原则。卫生政策的伦理价值目标旨在以提高全体社会成员的健康权利为出发点，使大众能够公平地享有稀缺的卫生保健资源。这就要求卫生政策的制定与实施要遵循公益性目标与利益性诉求结合的原则。现阶段卫生事业的公益性目标特点体现在：一是个人的医疗支付水平和承担疾病风险的能力须与国家的经济发展状况相适应，具有大众性和普遍性；二是不同区域、不同社会群体的卫生事业的公益性目标、内容、措施迥然相异，具有地域性和差别性；三是公益性的标准具有阶段性和动态性。这些为制定和实施新医改提供了重要的理论依据。
坚持医疗卫生事业的政府责任的伦理原则。近年来，在围绕“看病难”“看病贵”所展开的研究中，有学者重点探讨了政府的角色和责任，主要关注点在“政府应当承担什么责任”和“政府如何承担责任”两方面，这些研究为我国卫生政策的制定提供了重要的现实决策依据。历史经验告诉我们，只有政府承担对医疗卫生事业改革的决策责任和伦理责任，才能对中国新医改的成功推行奠定现实基础与理论依据。
坚持正确的伦理价值导向的原则。医疗公平体现了每个人都能公平地享有卫生资源和医疗保健服务的公益性和福利性特点，这就决定了卫生政策的制定和实施任何时候都不能背离大众的健康利益追求。合理制定卫生政策为社会最广大的人群提供基本的医疗卫生服务，推动“人人享有保健”目标的实现，是全面建设小康社会的基础，也是衡量卫生政策最基本的道德尺度。
总之，大众健康素质状况和社会基本公共卫生服务体系的改善程度是衡量社会发展的重要指标，也是评价一个国家公共卫生政策有效性的唯一标准。在卫生政策的制定与实施过程中凸显并落实伦理价值取向，确定合理、公平、有效的公共卫生政策目标，是决定公共卫生政策有效性的关键环节。
（本文系广东省哲学社会科学“十二五”规划2014年度学科共建项目“卫生政策的伦理维度及其面临的现实挑战”的结题研究成果，项目编号：GD14XMK15）
注释
邱仁宗：《生命伦理学》，上海人民出版社，1987年，第276页。
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20世纪80年代，美国危机政策研究专家IrvingLes-terJanis认为政策制定者常常乐忠于“简单快速”这种决策方法，如果客观上，这种判断不正确，那公共危机给我们带来的结果将是灾难性的。可见，政策制定是政府进行危机管理必不可少的一个工具，而需要谨慎并系统化地提出一些危机政策制定的有效措施更显得尤为重要。本文研究公共危机管理中政策制定的原则，并根据危机情景的需要，系统化地提出一些危机管理中政策制定的措施。
1国内外学者研究综述
1.1国外学者研究情况
从20世纪70年代到80年代，西方学者对公共危机管理中决策行为和相关方面理论的研究有突出表现，但并未形成体系的研究，主要的代表作有，戴恩斯(1970)的《灾难中的组织行为》，赫尔曼(1972)的《国际危机》;20世纪80年代到90年代，危机管理体系的研究得到初建，危机管理中政策制定方面的研究渐渐凸显出来。1989年，IrvingLesterJanis对法人，政府和相关机构的政策制定者，以及普通的管理者在进行关键的决策时如何避免决定性的错误和保证政策的质量进行了一个综合的分析［1］，他认为领导者在政策制定过程中的作用是重大的，一旦判断错误，结果就是灾难性的。1995年，AlexanderKouzmin等人提出应该设计高效率的系统以抑制很小的失误所导致的结果，因为这些结果能够进行灾难性的扩大，同时一个发展良好的，经过试验的，以及可以可靠地进行类推和模仿的专家系统科学能够被设计出来［2］。21世纪至今，公共危机管理体系的构建也得到进一步的完善，同时，学者们也越来越关注危机管理中政策制定过程。2005年，国际著名的应急管理专家ArjenBoin等人提出太多的冲突将会妨碍政策制定的过程，而领导和他的团队在危机决策中意义重大，这些危机团队将会成为机构之间和政府内部的高度复杂的网络关节点，从而应对危机，因此需要激发智力和合作的能力［3］。可见，国外学者对于危机管理中政策制定的研究大多是领导者，团队建设等方面来提出危机管理中政策制定的相应措施，但很少有对危机管理中政策制定的措施进行一个系统的研究，然而其中的很多过程和因素也为本文关于政策制定措施的提出奠定了基础。
1.2国内学者研究情况
我国著名研究管理专家薛澜，张强和钟开斌认为我国正处于一个社会转型期，在这个关键时期不可避免的会出现某些危机问题，我们要正确认识转型期间的危机问题，同时要把握时机，尽快转变职能，提升危机的应对能力，并且着重强调危机决策的重要性［4］;张小明从公共危机预警机制设计和指标体系构建的角度，推进我国公共危机管理体系的建设和完善［5］;郭晶莹从暴雪灾害事件看政府危机管理中的公共政策制定，他认为我国目前正处在突发公共危机事件的高发时期，各类公共危机事件期待着政府建立一套完善的科学的突发公共事件危机管理体系，制定有效的公共政策进行危机管理［6］;
朱正威和吴霞认为危机政策加强预测，分析和判断，揭示各种趋向，充分估计可能发生的不利因素和潜在问题，以便在政策实施过程中一旦发生较大的偏差和失误，能及时制定出补救和应变措施，尽可能快速地缩小危机破坏范围［7］;郭钟辉和杨芳我国应急管理中政策执行存在缺乏强有力的执行组织、社会参与不足、执行手段单一、问责机制不健全等问题，因此要加强各种综合手段促进政府应急管理中公共政策的有效执行等等［8］。总而言之，国内学者对于危机管理中政策制定措施的研究主要从政策制定的信息预警方面，政策执行方面，政策伦理建设方面，法律建设和政府能力提升这四个方面，通过这四个方面提出较为具体的政策措施。其中，政策伦理建设方面，主要表现为政策制定过程的正当性，政策主体，政策价值倾向等。
2公共危机管理中政策制定的内涵
对“政策制定”的理解，有两种说法，一种认为政策制定从问题的界定到选择方案以及方案合法化的过程，即政策形成，另一种则把政策制定看成是一个过程。美国著名公共政策学家托马斯•R•戴伊认为研究政策是如何制定出来的，通常要考虑在政治体系内发生的一系列行为活动或过程［9］。所以我们从后一种意义上来理解政策制定，即研究政策制定的制定过程，这些过程所涉及的相关行为和活动的参与者，及研究政府在这个过程中的职能，它是应对危机的中坚力量。从社会的角度来看，我们认为公共危机管理是危机进行控制和管治的重要方式，它要求政府联合社会的力量，在最短的时间内，通过已有的或者正在组建并且完善的危机管理机制，如危机的信息预警机制，政府危机决策机制，公众公共沟通机制以及内部信息传递机制等，采取合法、合理与合情的手段获取最有效的信息，随后采取各种积极、有效的措施，比如制定最优的政策，以达到将“危机”可能对社会造成的危害降低到最低限度的目的，而公共危机管理中的政策制定就是在公共危机情景里，政府及公民通过政策制定应对危机的过程，这个过程通过信息预警而及时的确认问题，采用公共选择模式形成政策方案，最后，通过政策实施与评估，实现政策的意义。
3公共危机管理中政策制定的原则
3.1公民参与危机政策制定的力度应增强
当今是全球化时代，一个地区的危机有可能影响其他地区的发展和人民的生活，更多收到这些危机的影响和危害的仍然是普通公民，而且公民受伤害程度在加大，加之公民自我保护意识增强。20世纪70年，美国著名政治哲学家罗尔斯认为公平是社会机构的第一美德，公民应当拥有这种公平和民主［10］，所以，公民应具有更广泛的权力参与到保护自身利益的活动，并且，在具体的政策制定个过程中，使公民参与政策制定的力度增强。
3.2坚持快速决策，并敢于承担风险
现代危机影响程度加深，影响范围扩大，有些时候它的危害面不仅仅表现伤亡人数上，也有可能对政权的稳定性产生威胁，而且对世界其他国家的经济发展也可能产生影响，所以政策制定者应该快速决策，以免危害扩散，同时要敢于承担风险，由于危机常常来自于突发事件和紧急状态，很多时候是突发起来的，事先难以预料，同时现代危机的破坏力增大和破坏内容范围的扩大，因此，在面对危机事件发生的时候，政策制定者要坚持快速决策和敢于承担风险，提高政策制定效率。
3.3坚持危机政策的产出价值优先
20世纪80年代，国际著名政策科学家叶海卡•德罗尔认为政策制定的全过程，受到两套不同的价值支配，一套是产出方面，即政策对现实的影响方面的价值、目标和要求;另一套则属于制定和执行政策的形式方面［11］，我们同意的前一套价值方案，即坚持危机政策的产出价值的原则，因为现代危机很难明确它的起止时间，以及它的破坏范围扩大等，所以，在面对危机时，政府要坚持政策的产出价值优先，也就是政府对危机产生的现实效益优先。
4有效制定危机政策的措施建议
4.1明确政府职能和强化政府责任，是有效制定危机政策的保证
我们认为现在并不是缺少相应的危机管理机构，各国已经拥有相应的管理机构。在过去发生的危机事件中，这些机构都发挥了重要的作用，但是，在危机初期，他们对危机信息的感知和查寻还有待于进一步改善。国际危机管理研究专家阿金•伯恩认为很多机构，公共的和私有的，都没有花费足够的时间和资源来探查潜在的危机［3］，危机管理者的首要职责就是在危机发生之前防止场面失控，在危机发生的时候防止场面的进一步失控，以及当发生失控的时候要尽可能地掌握现场情况，与此同时，在具体政策制定过程中，明确政策的职能和强化政府责任更是制定有效危机政策的保证。
4.2及时接收危机信号和收集危机信息，从而迅速确认问题，是有效制定危机政策的前提
危机可能发生在任何地点，发生在任何时间，只有很少，甚至是没有警号，这并不是说对危机的防御和准备是毫无意义，并且还要花费大量的人力，物力和财力。相反，危机可以发生在任何地点和任何时间，因此，需要加强预防和准备，对危机的预防和准备则为了减少它的破坏性。组织积极接受危机信号和收集危机信息则是确认问题从而应对危机的一个前期的准备，这个属于危机政策制定的一部分。在危机发生前，常常会有一些表示危机即将发生的信号发射出来，这些信号的收集和运用对进行危机管理政策制定者而言，绝对是至关重要的。
4.3政府引导公民参与危机政策制定，是有效制定危机政策的需要
JohnRawls(1971，p.4)认为在一个正义的社会里，作为平等的公民，他们的自由问题应该得到解决，并且得以确定，这些权利应该受到公正的保护，而并不是受政治的讨价还价和社会利益的微积分所支配［9］，所以公民有权力参与危机政策制定，涉及公民人身安全和利益的问题的政府层次的商议应该是透明化的。具体的来说，公民参与危机政策制定主要有三个好处:第一，公民参与危机政策的制定，体现正义，公平和民主;第二，公民参与危机政策的制定，政策容易被接受，这样可以有利于提高政策的制定力度;第三，公民参与危机政策的制定，政府对公民参与政策的制定进行宏观的把握，有利于提高政府的权威，提高政府的公民力，进一步增强政府的社会满意度。
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[关键词]环境保护 经济手段 原则 条件 影响因素
一、实施环境保护经济手段的原则
1.污染者和使用者支付原则。1972年OECD提出并采用了污染者支付原则,并把它作为制定环境政策的基本经济原则,近年来,人们把该原则扩展到:由于环境质量是一种稀缺的资源,污染者不仅要支付达到环境质量的“可接受状态”的污染削减成本,还应该支付由于其污染所造成的损害成本。同时,还要进一步把资源利用也纳入到污染者支付原则,并提出“污染者和使用者支付原则”,该原则将使用者成本纳入到价格体系中,使得价格更合理。污染者和使用者支付原则在确定和选择具体的环境经济手段过程中具有重要的意义。
2.预防和预警原则。从侧重治理政策向预防政策的转变是环境管理的发展趋势和必然,该原则要求在设计经济手段过程中,在意识到环境问题和资源利用问题以及与此相应的社会后果存在不确定性的条件下,通过一定的经济手段来避免那些可能发生的不可逆转的环境损害,包括从源头控制废物的产生并继续保留末端治理措施。
3.经济效率或费用有效性原则。在环境经济手段制定过程中,要充分考虑其所要达到的环境和资源保护目标以及手段实施的相应成本之间的关系。同时,在不产生显著的负外部性的前题下,把环境决策和强制执行设定在社会能够接受的水平上。
4.政策一体化原则。环境经济手段并非是万能的,每一种经济手段都有其固有的缺陷,应当进行各种手段的组合,寻求一种扬长避短基础上的优势互补。由于环境政策会影响其他因素的变化,具体的经济手段与其他手段或不同经济手段之间组合应用能够产生更有效率的结果。政策一体化的趋势会促进不同政策部门、不同国家的经济手段以及经济手段与政府干预的其他领域的政策的协调,并有利于开发新的、基础更广泛的经济手段。
二、实施环境保护经济手段的条件
实施以市场为基础的环境保护经济手段,必须具备以下的条件:
1.比较完备的市场体系。环境经济政策是环境管理部门通过经济刺激手段,直接或间接调控管理对象的行为。因此,环境经济政策成功与否,取决于市场的完善程度。如果市场功能不健全,管理者就失去了传递意图的中介,或者导致市场信号失真;而管理对象可能对市场信号反应迟钝,甚至不发生反应和不在乎市场是否存在。最终导致环境经济政策的效率减低甚至失败。
2.相应的法律保障。市场经济是法制的经济,这一观念今天己经得到普遍认同。同理,参与市场运行的环境经济政策,只有在相应的法律保障之下,才具有合法性和权威性。因此,在制定环境经济政策的时候,必须首先寻求法律体系的支持。另一方面,如果拟议的环境经济政策与现行法律不相悖,也必须获得法律认可,赋予政策合法地位。这种法律保障除了确认该政策的合法性之外,还要授权主管部门制定政策的实施细节和管理规定。
3.配套的规章和机构。环境经济手段的有效执行仍然需要必要的规章和机构。例如,排污收费制度的实施,需要制定具体的实施细则和详细的收费标准,建立负责费用征收、资金使用和管理的环境监理机构。
4.相应的数据和信息。必要的数据信息仍然是环境经济政策制定与实施的重要条件。管理者若要在最优水平上实施调控,例如,使边际控制成本等于边际损害成本,就必须掌握关于污染控制成本函数以及环境损害函数等数据信息。
三、影响环境保护经济手段实施的因素
从总体看,影响环境经济手段实施的因素主要有以下几方面:
1.政策可接受性。有些环境经济政策付诸实施后,会影响一些部门、地区或团体的利益。受影响的利益集团会采取相应的反措施,抵制环境经济政策的施行,当反对的力量强大到足以影响政策决策过程时,该项环境经济政策就会被修改乃至被放弃。因此,考虑一项环境经济政策能否施行,有必要评价其政治和社会的可接受程度。
2.相关政策的制约。现行的法规框架,为环境经济政策的选择划定了有限的生存空间,在此范围之内,环境经济政策与其他经济政策之间的关系,只能采取配合而不是冲突的形式。否则,一些在环保部门内部合理的、有意义的设想,一旦放在国民经济运行的大背景下,可能会同国家的宏观经济政策相抵触,而不具备现实可实施性。各级政府为实现特定时期的经济目标而制定的一些产业政策,也会影响环境经济政策的实施。
3.管理的可行性。管理的可行性既影响环境经济政策的选择,也影响具体政策的执行。例如,荷兰1988年实行的环境税,因税种太多,难以管理,因而于1992年将五种税改为一种税。我国正在推行的排污许可证制度,由于技术含量高,在许多地区难以操作,也在一定程度上防碍了这一制度的推广。
4.社会的公平性。对社会公平性的考虑也会制约一些环境经济政策的选择与使用,因为在决策者看来,有些经济手段的实施可能会引起社会不公平问题。例如,如果普遍提高水资源的价格,对于规模不同的生产者,收入不等的社会阶层,其意义和影响是不同的,这就可能导致不公平问题。
5.对市场竞争力的担心。环境经济政策最终要参与国民经济运行,发挥宏观调控的功能。一些部门和地方政府担心,施行环境经济政策会给企业造成经济负担,影响经济效益水平,最终削弱本部门或地方产品的市场竞争力。因此,可能对于一些环境经济政策持消极或抵触态度,干扰环境经济政策的实施。
参考文献:
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关键词：公共政策；制定；政策认同
中图分类号：D60 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）32-0025-02
在公共政策的研究中，政策的认同是很重要的一个问题，甚至可以说在政策过程中占有十分重要的地位，一个政策要能够很好地实施，目标群体的认同可以说是第一位的，在以往的研究中，大家对政策制定中的决策方法的选择、政策模型、政策分析等各方面的关注度一直比较高，但是对于政策认同这一问题的研究却比较少，本文试图从政策认同的界定出发，对这一问题加以研究。
一、政策认同的界定与特征
政策认同是指一项政策在制定出来之后获得目标群体认可和接受的情况。一项政策被制定出来之后，在实施的过程中，能够获得目标群体的认可和接受就成了一件十分重要的事情，政策认同就指的是政策在制定出来之后获得目标群体的认可和接受的情况。
政策认同的特征。从政策认同的界定我们可以看出，政策认同首先是在政策制定之后的一个重要环节，是政策实施的前提和基础，这是政策认同的第一个特征。其次，政策认同的关键是目标群体，政策认同不同于政策制定和政策分析，政策制定的关键主体是政府机关和参谋咨询机关，政策执行的主体则是政府工作人员，而政策认同的主体则是政策的目标群体。第三，政策认同是一种心理状态，是目标群体对公共政策的一种心理感受情况，而不是实际的行为状态。在政策制定和政策执行方面，一般都有确实可见的外部行为表现，但是政策认同却仅仅是一种心理层面的活动，这是政策认同的第三个特征。第四，政策认同受到政策内容和政策目标群体两方面的影响，政策认同虽然是目标群体的事情，根据的观点，人的意识虽然是人脑的机能，但是也是客观存在的主观反映，所以政策认同除了受到目标群体的影响之外，还受到政策内容自身的影响。
二、政策认同对公共政策的作用与意义
政策认同对公共政策的意义和作用首先体现在对政策执行方面，政策认同决定着政策执行的成败，其次政策认同可以密切政策主体和目标群体之间的关系，实现双方之间的良好互动，最后政策认同对于政策主体的合法化造成影响。
政策认同是政策更好执行的前提，决定着政策执行的成败。一项政策制定出来之后，要想使政策作用很好地发挥出来，政策执行是必不可少的一个环节，在这个环节中，目标对象对政策的接受和认可就成为很重要的一件事情，如果一项政策被制定出来之后，目标群体的认同程度高，政策执行中的阻力就比较少，相反，如果一项政策被制定出来之后，目标群体不认可和接受，或者认为对自己的利益造成了损害，在政策执行的过程中必然会造成很大的阻力，使得政策难于执行下去，甚至严重的会使得政策执行失败。
政策认同也是密切目标群体和政策主体之间的关系，实现双方良好互动合作的一个重要方式。在政策制定的过程中，如果政策主体能够重视目标群体的政策认同，必然会采用各种方式加强同目标群体之间的联系，而目标群体也通过政策认同更加了解政策主体在政策制定过程中的各种努力以及各种社会问题的关键和政策目标的要求，通过这种认同的活动，双方不但可以增进了解，而且可以加强合作，互相促进。
政策认同对政策主体的合法化造成影响。政策是由政策主体为了实现一定的目标而制定的解决问题的方案，在各个政策主体中，政府在政策制定中起到十分重要的作用，是政策制定中决策系统的中枢环节，可以说在政策的各个环节的关键。但是政策主体要想使自己的政策方案得到实施，达成自己的政策目标，政策获得目标群体的支持和认可接受就是十分关键的一个环节，如果一个政策主体制定的政策认同程度高，能够得到政策目标群体的不断拥护，那么政策主体的合法性和权威性必然不断得到提升和加强，相反，如果一个政策主体制定出来的政策不能得到目标群体的认可和接受，政策主体的权威性就会不断下降，合法性也会不断受到质疑，严重的情况下可能还会发生政治危机。
三、影响政策认同的因素
我们界定政策认同是政策目标群体对政策的认可和接受情况，那么影响政策认同的因素我们也可以从目标群体和政策两个角度来分析，同时我们还可以加上社会环境的因素。从目标群体的角度来看，包括目标群体的政治社会化程度的高低，目标群体的知识思想文化观念认识情况。而从政策自身来看，包括政策的合理性情况、政府的权威性、政策对目标群体利益的影响。环境方面包括影响政策环境的各个方面情况。
（一）影响政策认同的目标群体因素
在影响政策的目标群体因素中，居于首要地位的就是目标群体的政治社会化程度，所谓政治社会化指的是一个人接受一个社会政治文化观念，并且按照这个政治社会文化方式行为的过程，这些政治文化包括社会中对于国家、政党、制度、权威意识形态等各个方面的看法，如果社会成员的政治社会化程度比较高，对于政府认可程度高，那么这个社会的政策认同情况就必然高。
政策认同的目标群体因素中居于第二地位的就是目标群体的思想认识情况。对于同样的事情，由于不同人的思想认识水平不同，必然会产生不同的看法，我们知道，公共政策的对象是社会问题，社会问题是指实际条件与应有条件之间的差距，而对于社会问题的差距看法，最主要的就是人的一种主观认识，和人们的价值观念有很大的相关性，一项政策制定出来之后，如果政府的看法和目标群体的看法一致，那么政策认同度就高，反之就低。
（二）政策认同的政策因素
政策认同的政策因素的第一条是一项政策的合理性情况，政策合理性包括政策的形式合理性和实质合理性两个方面。形式合理包括政策制定的主体权限范围、政策制定的程序等各项因素，如果政策主体超越了自己的权限，或者没有按照法定的程序行动，政策必然会不被政策的目标群体认同。实质合理性指的是政策对现实社会问题解决方案的情况，看政策是不是抓住了社会问题的关键，是否能够很好地解决目前的社会问题，能够给目标群体带来好处，有没有现实的根据，政策实质合理性更是政策合理性认可的关键。
政策认同的政策因素的第二个要素是看政策对目标群体利益的影响情况。一项政策制定出来之后，在解决社会问题，调整社会关系的过程中，总会对社会各个方面的利益造成影响，或者对某些群体的利益造成损害，或者使某些群体的利益得到增加，很显然，一些能够对目标群体利益有益的政策目标群体的认同度就会较高，例如增加医疗保障，提高养老金等等，但是当一项政策在目标群体看来将会对自己的利益造成损害的时候，政策认同的困难就很大，即使这些损害只可能是眼前的或者暂时的，目标群体的抵触情绪也一样很大，典型的例子比如城市的拆迁和改造。
政策认同的政策因素的第三个要素是政府的权威性情况。在公共政策制定和实施的过程中，政府的权威性一直是一个十分重要的问题，它以合法性为基础，以政府强制力为后盾，使得任何政策能够在最终得以实施。在政策认同的过程中，政府权威性首先表现在公众对政府合法性的认同上，这种认同一方面是公民长期政治社会化的结果，另一方面也是政府公共政策在社会发挥效用方面的结果。同时政府权威的另一个表现还在于政府强制力，这种强制力能够保证政策在实施的过程中遇到困难的时候得以强力推行，对政策的反对者具有一种威慑作用，这种威慑造成了政策认同的另一种心理机制。
（三）社会环境的因素
在公共政策活动的各个环节中，社会环境因素都发挥着十分重要的作用，这些因素包括政治要素、经济要素、社会要素、文化要素以及国际要素等各个方面，当然，与政策活动的其他环节不同的是，政策认同的环境因素的影响主要是通过环境的改变作用于政策目标群体的心理，是目标群体的心理和认识发生变化，从而对政策认同活动产生影响。例如随着我国农村进入城市打工人口的增多，城市和农村人口情况和社会情况都发生了改变，对于我国实施了很久的户籍制度，大众的认同程度也越来越低。
四、小结
通过对政策认同的分析，我们可以看出，政策认同在政策制定和执行过程中间发挥着十分重要的作用，而政策认同的关键在于目标群体的认识情况以及政策自身，在公共政策的制定中，我们必须从目标群体出发，更多地考虑目标群体的利益和需要，这样的政策才能更好地为目标群体接受和认同，才能有更好的执行效果。
参考文献：
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关键词：产业政策实施手段特点
一、我国的产业政策
产业政策是政府为了实现一定的经济和社会目标对产业活动进行干预而制定的各种政策的总和，其目的主要是为了弥补市场失灵，促进资源在产业间的合理配置，实现超常规发展。改革开放以来，我国制定和实施了一系列的产业政策，比较有代表性的主要有以下几个：1989年制定了《国务院关于当前产业政策要点的决定》，这是我国政府颁布的第一个产业政策文件。提出以产业政策为导向，逐步调节总需求与总供给、消费结构和产业结构的矛盾。1994年制定了《90年代国家产业政策纲要》，对制定产业政策的原则、产业结构调整的主要方向等重大问题进行了规定。进入21世纪后，我国产业政策的制定和实施更加频繁，国家发改委制定了《产业结构调整指导目录》、《汽车产业发展政策》、《钢铁产业发展政策》，等等。近年来，在国际金融危机形势下，国家制定和实施了一系列产业政策，尤其加大扶持新兴战略性产业发展的力度，为国民经济的“保增长，调结构”做出了巨大贡献。可以说。产业政策已成为现代市场经济条件下，我国政府调节经济活动的重要方式。
二、我国产业政策的实施手段
产业政策的实质是政府对产业活动的干预，即政府通过一系列政策手段，促进资源在产业间的合理配置。政府作为制定和实施产业政策的主体，所能利用的政策手段比较多，目前我国产业政策的实施手段主要有行政手段、财政手段和金融手段。
(一)行政手段
行政手段是国家通过行政机构，采取强制性的行政命令、指示、规定等措施来实施产业政策的手段。在我国产业政策实施中，政府行政手段发挥着相当重要的作用，它是产业政策直接干预手段的主要内容。产业政策的行政手段通常包括四个方面内容：一是市场准入制度，如为避免过度竞争而在某些产业实施的进入规则，为保护民族工业而在某些产业实施的外商进入许可制等。二是价格规制，主要是在自然垄断产业中，从资源配置和服务公平供给出发，以限制垄断企业确定垄断价格为目的，对产业价格体系和价格水平实行规制。三是质量规制，如对有关产业的产品和生产工艺技术标准进行规制，以确保消费者利益并在产业中保持一定的技术水平。四是环境保护规制，某些产业在生产过程中会对生态环境构成威胁，因此产业政策通过限制该产业对环境影响程度，以使产业发展和环境保护相互协调。
(二)财政手段
财政手段是指政府通过调节财政支出与税收政策来实施产业政策手段。因为财政手段会直接影响到企业的经营效益，所以财政手段在产业政策的实施中发挥的作用较大。财政手段主要包括两方面的内容：一是通过倾向性的政府采购、转移支付、财政投融资等方式对重点扶持产业和保护产业进行支持，促使其发展。财政支出不仅使资金在不同的行业间配置，以体现国家产业政策，而且还会间接起到示范效应，引导民间资金流向符合国家产业政策的产业。二是利用对不同产业的差别性税收来促进或阻止某些产业的发展，包括分产业或者产品的差别税率和一定时期内税收特别调整以及保护性关税等。在我国税收体系中，诸如增值税、营业税和企业所得税等都有对特定产业的支持政策，如我国企业所得税法规定，“企业综合利用资源。生产符合国家产业政策规定的产品所取得的收入，可以在计算应纳税所得额时减计收入”。
(三)金融手段
金融手段是指政府通过政府金融机构或者对金融体系的干预，以较金融市场更为优惠的条件将资金投向某些产业。或限制对某些产业提供资金支持。金融手段主要通过以下途径来实现：一是通过差别化的金融货币政策，如优惠利率政策、信贷倾斜政策和资本市场融资政策引导资金投向，从而达到对不同产业的发展进行鼓励或限制的政策目标。如我国商业银行法明确规定。“商业银行根据国民经济和社会发展的需要，在国家产业政策指导下开展贷款业务”，监管部门也会采取措施对商业银行信贷投向进行监督检查。促使商业银行贯彻产业政策。二是通过建立政策性金融机构，向金融市场机构不愿或无力提供资金的重点产业、新兴产业进行投资和贷款，发挥对市场机制的补充作用。如国家开发银行的主要任务是为国家基础设施、基础产业和支柱产业提供长期资金支持，引导社会资金投向，缓解经济发展瓶颈制约：农业发展银行则承担国家规定的农业政策性金融业务，为农业和农村经济发展服务。
三、我国产业政策实施手段的特点
(一)综合性
我国产业政策的实质是政府通过对相关产业推行一系列的政策和措施，干预资源在产业内和产业间的配置，并使资源按照不同于市场机制引导下的配置方向重新配置，是解决经济、社会重大问题的综合性目标政策。也是政府在现代市场经济中发挥作用的重要方式。正因为产业政策涉及面广，对经济活动干预程度深，所以产业政策的实施手段比较复杂，具有较高程度的综合性，必须综合运用行政手段、财政手段和金融手段才能协调各经济主体的利益，保证产业政策的贯彻执行。在产业政策的制定和实施上，往往需要众多政府部门的通力合作，如发展改革委员会、财政部、中国人民银行、银监会、农业部、工业和信息化部，等等。
(二)灵活性
总的来说，产业政策实施手段有行政手段、财政手段和金融手段，但这些手段又可以细化为更多的具体手段，而我国也没有制定相关的法律法规对产业政策的实施手段进行规定或者限制，因此政府在具体产业政策的实施过程中，可以选择的手段相对来说就比较广泛，具有一定的灵活性。例如，当政府希望促进某些产业的发展时，可以对该产业采取财政补贴、税收优惠、低息贷款等一系列的方式，既可以单独使用，也可以综合使用：而当某些行业的发展偏离政府的期望，则可以采取相反的产业政策手段限制该产业过快增长。所以，不同产业政策的实施手段并不完全相同。产业政策实施手段的灵活性赋予了政府相对的选择空间。但也给政府部门在如何选择实施手段的问题上提出了挑战。因为灵活性并不意味着随意性，政府在制定和实施产业政策的时候应该根据经济体制、环境和产业政策目标等选择恰当的实施手段。
(三)动态性
产业政策实施手段受到一国经济体制和经济环境因素的影响，当这些因素发生变化的时候，产业政策的实施手段也必须发生变化。尤其是我国正处于经济转型时期，经济体制和经济环境都处于改革与变化中，所以产业政策实施手段表现出明显的动态性。例如，在改革开放初期，我国处于由计划经济向市场经济的转型时期，国家产业政策实施手段更多地依赖行政手段，直接干预和调节资源在各产业间的分配，以促进某些产业的发展。随着改革开放的深入和社会主义市场经济的发展，市场机制在资源配置中发挥越来越重要的作用，各市场主体都以经济利益为导向进行生产经营活动。在这种形势下，财政手段和金融金融发挥越来越重要的作用。
参考文献：
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篇6
【关键词】科技政策;反馈与评价;研究
在既定的科技政策实施了以后，就面临着如何对科技政策进行反馈与评价的问题。这包括两个方面的内容：一是如何评价科研与发展活动的结果――科研成果;二是如何评价指定的科技政策的结果，其一是对科研成果的评价，其二是对科技政策的评价，这两方面是紧密结合在一起的。在对科技政策的反馈与评价问题上，科技政策的反馈与评价体系实际上只是全社会的社会经济政策体系的一个子系统。在世界上的绝大多数国家，国际并不直接控制和管理国家的科技部资源，所以在一般情况下，不存在单独的科技政策，科技政策只是全社会的社会经济政策的一个子系统，所以科技政策也是社会经济政策的一种表现形式。
一项政策从制定出来付诸实施到实施结束，其中可能会发生多次修改、调整。其原因是多方面的，但之所以要这样做，就是要保证所执行的政策能符合当前和未来的一段时间的实际情况，保证所执行的政策能永远充满生机活力，保证所执行的政策能解决客观实际问题，保证所执行的政策达到应有的政策效果。由于政策执行偏差的产生，使政策执行偏离了政策的既定目标，产生了一系列的不良后果，耗费了不应浪费的政策资源，造成了政策问题不能顺利解决。这些都必须予以纠正，而纠正的途径就是公共政策执行再决策。政策分析人员重新分析主客观各方面的因素，再次审视原政策，通过对原政策的增删、更新、撤换或修正等形式，对原政策进一步进行完善或针对同样的政策问题重新制定出科学的政策，使它们符合各方面的客观实际，从而起到纠正公共政策执行偏差的作用。一项政策是否能够顺利实施，成功地达到政策目标，受制于前面相关政策的执行情况，同时也会制约着以后相关政策的执行情况和结果。因为政策执行再决策的作用是使一项政策的执行能始终顺应主客观的实际情况，灵活地朝着一定的政策目标迈进，使一项政策的执行能在不断的调整过程中趋于完善、合理，从而解决所要解决的政策问题，这样也就为解决以后相关的政策问题，制定相关的政策提供了前提和保障。
1 我国反馈评估体系滞后与美国的对比
科技政策在实施过程中会遇到诸多不确定性与风险，例如，系统的惯性和滞后性会导致政策失灵。因此，应对科技政策执行过程进行监控，辨析环境的变化，找出科技政策中的不足之处，并进行调整，反馈控制，逐步完善。
（1）我国
我国科技反馈评价机制起步较晚;基础较差，总的来说仍处于初步阶段，处在逐步的规范化和社会化过程中。当前，我国科技评估机构的组建基本上是由政府各级科技管理部门进行，科技政策的反馈评估工作主要是为各级科技管理部门服务，科技评估公开化;市场化程度低，缺乏社会化的评估机构。由科技管理部门所属的机构对科技管理部门的有关评估事项进行评估将不可避免地将受到科技管理部门的行政干预和影响，因此难保评估的准确性和公正度;另外，由于科技评估机构仅此一家，缺乏竞争，再加上监督力度不够，评估水平难以提高。我国科技政策制定的反馈评估体系没有得到应有的重视，这也是我国长期以来科技政策针对性比较差，效率不高的主要原因所在。众所周知，当代的科技的投入非常大，然而任何一个国家在科技上的投入总量都是有限的，那么如何使这些资源效率高的配置而又能解决事关国家和人民切实需要的最关键的问题上，这些都是科技政策制定过程中应该加以考虑的。从这方面来看，我国科技政策反馈评估的滞后性导致科技政策制定不能及时调整以适应环境的变化需要：一方面，我国科技政策的反馈评估体系面临的最大障碍是信息反馈渠道的不畅通。这种不畅通是双向的，例如，政策受众者不知道对一个政策的反馈意见应该向哪里反映，而制定者和评估者也无法及时获得政策执行中的真实信息，这样执行者与评估者之间的关系是不协调的。另一方面，我国科技政策的反馈评估模式陈旧，不能适应时展的需要。主要表现在我国科技政策重视事后的反馈和评估，而忽视了政策制定前和制定中信息的反馈，使政策制定中出现的偏差没有进行及时的修正，一直运转到政策的终结，造成了许多不必要的损失和大量的社会资源的浪费。在科技的奖励问题上我国的奖励主体是各级政府，绝大多数奖励都是针对科技研究和和开发项目的。不能满足科学家个体的要求。
（2）美国
美国的学术评价是由整个科学共同体进行的，很大程度上是通过微观的，非组织的过程实现的。这个评价过程的外在表现形式是各种学术期刊和学术活学术会议的评价。这个评价过程的外部形式也往往是互不相同的，相互对立，争论不休的，正是通过不断的争锋和交流，才形成了科学共同体的意见，实现了对科技人员和科技成果的评价。而且美国的政治体制和官僚一般很少能够影响科学共同体的决策过程和决策意见。美国的科技政策反馈系统与其他社会经济政策的反馈系统一样，也是独立的和社会化的，决策权，行政权，司法权实行的是代议制形式的三权分立，而监督权则是没有赋予某个特定的组织机构的，监督权是公共的保留权之一，是没有让渡的，是全体国民共同拥有的权利，所以，对国家机构的监督权是全社会化行使的，是社会化的。对科技政策的监督也是社会化的，但其发挥作用的主要形式有很多。普通新闻媒体主要反映民间大众对科技政策的监督功能;国会的听证主要反映社会上有代表性组织对科技决策的监督并能反映各方面的权威观点;学术期刊和学会则主要反映科技界对科技政策的意见和科研成果的评价。这几个方面的监督相互独立，互不隶属，同时发挥作用，能够较快的科技政策或者科技决策中发生的错误和可能存在的问题。但是相互监督的结果也会造成相互牵制和制约，减低了决策的及时性和决策效率。所以也存在一定的问题。美国的科技奖励体制绝大多数都是由非政府的民间科技协会做出的，包括世界上最著名的诺贝尔奖也是民间性质的科技奖励，而且美国的科技奖励是都是针对科学家个人的，是对人不对事的，是对科学家研究态度和所取得成果的赞赏。
2 总结
科技政策的评价与反馈机制对于正确有效的科技政策来说是至关重要的。良好的反馈机制能及时发现存在的问题并避免发生更重大的后果，同时也能将政策和决策中好的结果进行及时的推广。良好的科技政策反馈与评价系统，必须要满足公平，公正，公开，独立，理性等要求。只有在良好的科技政策环境下，科学技术才能得到良好的发展。
【参考文献】
[1]张怀明.科技政策比较研究[J].南京航空航天大学人文与社会科学学院，2003.
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论文键词 日本政策评价 具体制度 经验借鉴
一、日本行政评价制度产生的社会背景
进入20世纪90年代以来,曾经一度给日本经济带来繁荣的“政—官—财共生体制”暴露出种种弊端,破产、失业、通货紧缩困扰着整个社会。这些连续事件不断冲击着日本民众对现行行政体制的信心。在他们看来,日本在战后形成和确立的“赶超型”经济体制已经无法适应新时期发展的需要。因此,日本开展了从官僚主导到政治主导为目的的行政机构改革。
在这次改革中,日本将中央省厅按照行政目的进行重组,确保行政的必要性、战略性和综合性。为了顺利推行行政体制改革,日本政府采取了“议会”形式、设立了“行政改革推进本部”以及行政改革特命大臣、制定了一系列法律,使所有改革措施有法可依,强力推行。同时,在改革的过程中,公开行政信息并向国民解释清楚,强化了政策评价职能,以实现透明行政。设立独立的行政法人制度,以此简化行政手续、提高行政效率。日本建立了各种性质的审议会,各类审议会均吸收专家、学者参与,主要任务是为政府制定政策进行调查和论证,全方位、多角度地提供咨询并参与决策的制定。在上述综合推进措施的配合下,日本政府比较顺利地完成了行政体制改革,提高了政府运作的效率和质量,对日本会产生了深远的影响。
二、日本行政评价的法律依据——《关于行政机关实施政策评价的法律》
日本《关于行政机关实施政策评价的法律》(简称《行政政策评价法》),于2001年6月29日作为平成13年第86号法律公布,自2002年4月1日起施行。
(一)《行政政策评价法》的概念范畴
行政政策评价法评价的对象是行政行为。行政行为包括法定的行政主体的行政行为以及其他主体通过授权或者委托而作出的行为。其中,法定的行政主体包括内阁府、宫内厅、各省及其政府部门、公害等调整委员会。作为行政评价本身的行政行为还可以细分为将要实施的行为、未着手实施的行为以及处在实施中的某一阶段的行为等。行政政策评价法中的政策,是指行政机关在其职责或者职权范围内,为实现特定的行政目的,所采取的有关规划或立案等一系列方针政策以及其他相关事项的活动。
(二)《行政政策评价法》的基本原则
1.坚持必要性、效率性和有效性相结合原则。行政机关对其掌握的政策,适时把握政策的效果(指基于该政策实施或者即将实施的一系列行政行为对社会经济或国民生活产生或将要产生的影响),在此基础上,以必要性、效率性、有效性为标准,评价其工作计划和目标是否符合国民的需要,是否达到了预期效果,是否获得了最大效益、是否在公平负担费用的同时公平享受了成果。
2.坚持手段合理与目标可量化相结合的原则。依据政策评价法的规定,在进行政策评价时,要依据政策的特殊性,选择适当的方式,尽量通过定量的方式来把握政策的实施效果。政策评价也是一种思维活动过程,其更多的是带有科学理性色彩的。但是,在政策评价的实施过程中,还要从政策的特殊性上做充分的考虑,更多的考虑到与政策特性相关的内容。
3.采纳学者见解的原则。在政策评价法中,多次出现要采纳和吸收专家学者的见解,无论是在事前政策评价还是在事中政策评价中,根据政策的特性,要充分听取和采纳有关学者见解,这不仅是确保政策有效性的前提,也是发挥民主的有效形式。
(三)《行政政策评价法》的基本方针
政策评价的基本方针,可以有计划地推进政策评价的顺利实施。政策评价法规定了三种方针,即政策评价的基本方针、补充方针以及内阁以法案的形式通过的基本方针。政策评价实施方针、政策评价观点相关事项、把握政策效果基本事项、事前评价实施基本事项、事后评价实施基本事项、关于采纳有关学者见解的基本事项、对于政策评价结果反映政策基本事项、关于利用网络以及其他方法进行政策评价时公开相关信息的基本事项和其他关于政策评价实施的重要事项是基本方针的具体内容。补充方针是指基于政策评价方法调查研究的推进,针对政策评价信息活用所实施或者即将实施的措施以及其他使政策评价顺利进行的必要措施。议会通过的基本方针是指总务大臣须听取审议会等以政令方式作出决定时的意见,制定基本方针法案,请求内阁会议作出决定,当内阁会议作出决定时,总务大臣须及时公布该方针。
三、日本《行政政策评价法》的的经验借鉴与我国的路径选择
日本政府的政策评价制度在经历了近十年的实践积累之后,为我们提供了丰富的经验。然而,日本《政策评价法》的经验有着鲜明的日本特性,不能简单的生搬硬套到中国来。我们必须在内源发展观的指导下,以自身的社会、文化特性为基础,选择适合我国的路径来吸收和借鉴日本行政评价制度。
(一)确立信息公开制度推进透明政府建设
公开透明原则是日本政策评价法始终坚持的原则,让群众公开监督政府政策评价的运行。明确以因特网或其他方法来政策评价的相关信息,要求将信息公开的规定纳入计划方案作为制定具体政策评价计划的一部分,同时也作为执行评价计划时的重要内容。此外,每年至少一次由政府部门负责人向总务大臣报告并公开公布本政府部门的政策制定与实施的评价结果。通过立法的形式规定了政策评价的过程和结果双公开,使政策评价的过程在透明状态中运行。
在我国也可以利用网络或其他方式,及时公布评价的结果和过程,这既能让公众第一时间了解政府行为,也可以让政府行为第一时间置于公众的监督下,由内而外的促使政府权力的有效行使。其实,无论哪种名称的评价,都只是一种监督和管理政府行为的方式,通过这种方式使政府权力行使过程和结果能得到科学公正的评价,将成为改善和发展政府行为的动力源泉。
(二)行政政策评价坚持事前评价与事后评价相结合
事前评价是指在实施政策制定之前就要对政策进行评价,这些政策具体包括:研究开发项目、公共事务项目、政府开发援助项目。如果预先对政策是否可行以及政策的目标进行评价,有利于政策的科学制定和有效执行,也有利于事后对政策实施评价。事前评价的评价方案、标准、程序、结果可以作为事后评价的参照,有利于事后评价的针对性和有效性。因而,在日本政府部门实施事前评价时,要同时提供事前评价的计划和事后评价的计划,来保障政策评价的高效运行。
我国目前开展的评价主要以事后评价为主,事前评价尚未纳入到评价范围。因此,应当重视事前评价的作用,明确事前评价的范围,对国民生活有重大影响的政策、关系国计民生的重要政策、政府投入的公益性事业政策实施之前,应当对其必要性、可行性进行事前评价。事前评价能够让公众了解该项目的可行性与实施的具体计划,也可以让行政主体对政策实施的整个过程有个宏观的把握,并合理的预测政策的未来发展趋势与动向。在事前评价之后,继续组织事中评价和事后评价,让评价贯彻该项目的始终,在提高政府行为的效率性和有效性的同时,也提高公众对政府行为的满意度。
(三)充分发挥专家学者的功能
政策评价具有一定的专业性,对评价主体的要求很高,因此,要充分发挥相关学者与专家的功能。日本的政府部门或者总务省在实施政策评价时,要求在评价计划及评价报告中列出具体的学者或专家的建议内容。我国在注重政府内部进行评价的同时,也要充分发挥学者和专家的应有功能,发挥他们的理论优势和专业特长,提高政策评价的专业水平和评价质量。
(四)建立统一的行政评价主管部门增强行政评价的组织保障
在日本政策评价制度建设中,总务省的行政评价局成了政策评价的核心主体。行政评价局下设总务课、行政相谈、政策评价局和评价监视室四个部门。在全国设有北海道等八个辖区的行政评价局,在各都道府县设立42个行政评价事务所或行政评价分室。行政评价部门实行垂直领导,总务省行政评价局负责人由首相任命,地方负责人由总务省行政评价局任命。
我国目前对政府行为的评价多是自发组织的评价方式,多见于上级政府对下级政府行为的评估或者本部门领导对工作人员的评估,既没有领导机构也没有完善的监督体制。我们可以借鉴日本的经验,在中央政府设立绩效评估委员会,组织各级政府的绩效评估工作。有了这样一个专门的主管部门,为绩效评估工作开展提供了坚实的组织保障,可避免绩效评估成了政府部门的阶段式或运动式的工作。
(五)完善责任追究与奖惩制度
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随着社会经济高速发展，社会对能够符合其发展需要的创新人才需求日益加大。因此，贯彻素质教育政策，培养具有创新精神和实践能力的高素质人才变得尤为紧迫。但现实却是，我国素质教育在执行过程中往往会出现偏离政策目标的失真现象。本文从当前素质教育执行的现状出发，分析素质教育执行失真的主要表现，从而提出相应的矫正对策，以期能够真正将素质教育政策落实到位。
关键词
素质教育 政策执行 失真 对策
一、教育政策失真的概念
教育政策失真的概念有广义和狭义两种。广义的教育政策失真是指在政策执行中出现的偏离政策目标、与政策内容不符以及违背政策精神的所有现象。例如，在教育政策执行前方案失真，执行中方式、行为、目标失真，执行后评估失真等。狭义的教育政策失真是指在政策实施过程中出现的偏离政策目标和与政策内容不相符的现象[1]。本文所要研究的是在素质教育政策执行过程中出现的各类失真现象，而不包括政策执行前和执行后的失真现象。
二、素质教育执行失真的主要表现
1.完全照搬式的政策执行方式
我国的一些地方政府、教育行政管理部门和教育工作者在素质教育政策执行过程中往往不能结合地方教育实际情况，将党和国家制定的素质教育政策完全照搬到地方素质教育实施过程中。
党和国家制定的政策往往是针对整个国家而言制定的高等级的宏观政策，只能制定总体目标和原则，因此，地方政府或教育行政管理部门在政策贯彻实施之初就应根据地方实际制定具有可操作性的实施办法。但实际情况却是，我国部分地方政府、教育行政管理部门和教育工作者为避免出错或受地区环境限制照抄照搬政策，从而造成政策无法有效落实，缺乏与地方实际相结合的可操作性。
2.象征式的政策执行方式
象征式的政策执行方式通常有以下两种情况：一是，部分地方政府、教育行政管理部门和教育工作者虽然能够根据党和国家的素质教育政策制定出相应的地方政策法规、实施措施等，但却没有切实有效的执行，政策、规定全部成为了摆设。例如，虽然地方政府根据实际情况，制定了具体的基础教育减负措施，以期切实减轻中小学的课业负担[2]。但在实际学校教育教学中，为了能够提高所谓的升学率，学校和教师往往会给学生布置远远超出规定的作业量，而上级教育行政管理部门并没有行使监督管理的职责，使得政策执行很难取得实质性效果。二是，地方政府和教育行政管理部门在政策实施过程中空喊口号，而无实际行动。地方政府或学校在执行政策时，无法摆脱形式主义和的作风，仅仅将政策视为文件上的文字，而没有将政策转化成实际措施加以实施。
3.截留式的政策执行方式
截留式的政策执行方式是指地方政府或教育行政管理部门对于党和国家制定的素质教育政策采取截留的执行方式，具体表现为不向下级组织或政策实施对象传达和部署政策或措施。这种截留的执行方式会带来十分恶劣的影响，不仅使得下级组织和政策实施对象无法及时了解教育政策，而且会从根本上动摇党和国家的权威性，从而无法贯彻落实政策。
4.选择式的政策执行方式
地方政府或教育行政管理部门为了地方利益，往往会对国家政策进行有选择的执行，这会破坏我国素质教育政策的整体性和最终执行效果。素质教育政策要求要促进学生素质的全面发展，包括德、智、体、美多方面。但学校、教育工作者为了政绩，一味追求升学率，选择着重发展学生的智力水平，即考试成绩，从而造成学生发展不全面，无法满足社会的需求。为改善地方办学条件、减轻财政负担，国家鼓励地方发展社会力量办学，地方政府、教育行政管理部门为了经济利益，枉顾社会力量办学的相关政策，通过将乱收费合法化、索取高额学费等手段，获取经济利益。
5.对策式的政策执行方式
地方政府、教育行政管理部门在贯彻实施素质教育政策过程中，为了地方利益，往往会出台一些与党和国家相悖的政策，以抵消国家政策的影响。这样最终会导致政策的目标无法达成，并且会破坏国家制定政策的权威性和严肃性。例如，部分中小学校为了升学率和对教师工作进行考核，往往制定两种教学课时计划。一种是为了应对上级部门的各项检查，这类计划会严格按照国家的规定来制定;另一种是减少技能课程而加大语数外的课时量，供教师日常教学过程中执行，这根本无益于学生素质的全面发展提高。
三、素质教育政策执行失真的矫正对策
1.提高政策执行者的素质
对素质教育政策执行效果产生最直接影响的群体就是政策执行人员，因此，我们要根据政策执行人员的素质和对其专业执行能力的要求，通过各种手段和形式，不断开展教育培训，提高其执行能力，以满足素质教育政策执行的需要。
（1）提高政策执行者的政治思想素质
政治思想素质是政策执行者最为重要的思想堡垒，如果没有较高的政治思想素质，就无法坚持政策执行的基本原则，地方政府、教育行政管理部门就很有可能会为了自身的利益，大搞“上有政策，下有对策”的选择式政策执行方式。教育行政管理部门的领导要通过培训和学习，树立正确的价值观和人生观，不能为了一时的政绩而追求应试教育的短期效果，而要为社会主义建设培养全面发展的高素质人才[3]。广大的教育工作者更要提高政治思想素质，明确自身所肩负的社会教育责任，认识到只有真正培养学生的综合素质，保证学生全面发展，才能真正符合社会发展的需要。
（2）不断完善教师的知识结构和能力结构
作为最基层的素质教育政策执行者，教师要想提高学生的创新和实践能力，自身就要具备完善的知识结构和能力结构。而在现阶段，许多教师依然存在着各种各样的不足，所以，地方教育主管部门和学校要通过开展各类培训教育提高教师的知识和能力水平。
（3）提高政策执行者的执行和管理水平
在我国素质教育政策执行过程中，虽然政策执行者会严格按照政策的规定执行，但仍会出现执行失真的情况，究其原因是政策执行者的执行能力和管理水平不高。一方面，政策执行者知识理论有限，不能正确把握政策精神，不能充分利用政策资源，就很难保证执行效果。另一方面，如果教育行政管理部门的领导管理水平不够高，在调动地方广大教育工作者的积极性方面缺乏经验，不能将各方资源有效利用，从而影响贯彻和执行素质教育政策的效果。
2.不断加强宣传教育工作，增强对政策的认同感
一方面，通过对素质教育政策的宣传，政策执行者可以更好解读和把握政策精神，明确政策执行目标，避免对内容领会偏差的情况出现，从而减少政策执行失真的可能性。加大宣传教育力度，既可以提高教育行政管理部门和教育工作者对素质教育的重视程度，认识到搞好素质教育的重要意义;也可以让家长和学生充分认识到素质教育对学生发展的重要性，反过来会更加配合素质教育政策执行工作。因此，素质教育政策执行是需要整个教育界各方面力量共同协调、配合完成的。
另一方面，国家或地方政府可以通过对教育行政管理部门或学校的素质教育政策执行情况进行及时的宣传，给予适当的通报表扬或批评。以此形成正确舆论导向，便于大家学习先进经验和吸取教训，最大限度地激发政策执行的积极性和责任感。
3.建立完善科学合理的政策和评价体系
预防素质教育政策执行失真，首先就要保证政策本身要制定得科学合理，这是杜绝政策执行失真的根本措施。
（1）明确素质教育培养目标
虽然很多地方政府在素质教育政策执行中，都会制定人才培养目标，关注学生创新和实践能力的培养，但往往目标规定不够细致。各地方政府、教育行政管理部门要根据各自发展情况，按照各年龄段具体制定素质教育培养目标，以便于教育工作者在政策执行中，能够有具体的量化目标遵循。
（2）结合地方客观现实制定素质教育政策
我国幅员辽阔，地域间差异较大，尤其是各地间的社会经济发展也不平衡，因此，在素质教育政策执行过程中，不能够一概而论，搞“一刀切”，而是要在充分调查研究的基础上，准确把握地方经济、教育教学发展状况、政策执行目标群体等情况，为各地制定科学合理的政策执行目标和标准，以确保各地方能够顺利贯彻落实素质教育政策。
（3）改善教育评价体系
一方面，改革考试评价制度。考试评价不仅包括文化考试，也要包括对学生各方面能力的测试，做到对学生进行全面、科学的评价。另一方面，改革教师资格制度和职称评价制度。我国教师资格证考试改革从今年开始已经在各省实施，改革后的考试内容有所增加，难度加大，无论是师范生还是非师范生都要参加考试，这样不仅能保证保证教师队伍的基本素质，也能激发教师主动提高自身能力的积极性，从而保证素质教育政策有效执行[4]。
4.加强监督力度，确保政策执行到位
目前，我国素质教育政策执行失真的一个很重要的原因是执行不力，而要改变这种现状就要加强监督力度，确保政策执行到位，避免政策执行失真。
（1）保证素质教育政策执行监督机构的独立性
采用各种切实可行的措施来改革现行的监督机制，改变由地方教育行政管理部门领导兼任教育监督机构主要领导的现状，使得监督机构的人员、工资、财政支出、管理等能够独立于地方教育行政管理部门，才能从根本上建立一个独立的、不受外界干扰影响的监督机制，从而有效的监督保障素质教育政策的实施。
（2）全程监督政策执行过程
对素质教育政策执行过程进行全程监督，改变以往只重视政策执行结果的现状，将政策执行前目标制定、执行中整个过程、执行后的结果评价纳入到整个监督体系中，便于在政策执行过程中及时、有效地进行监督以及调控。
（3）确保监督主体多元化
政策执行的监督机构不仅是下级对上级的监督，也包括下级对上级以及平级之间的监督，因此，要加强不同政策执行部门间的信息沟通和互相监督体制。同时要将各类信息通过各种媒介向社会公众公开，便于社会大众进行有效的外部监督。
5.建立责任追究机制，加强法治
虽然国家和地方政府不断加强和完善监督机制，但依然还是存在监督不力的问题，因此，当政策执行过程中出现偏差时，就要适当加强惩罚力度，启用责任追究机制，有效遏制政策执行失真问题。
（1）规范素质教育执行的相关法律法规
我国是民主法治的社会主义国家，一切必须以法律作为唯一标准。要想保障素质教育政策的有效执行，就要以相应的法律法规作为制度保障。一方面，通过法律法规对政策执行过程、责任作出明确的规定，以便能够在出现违规违法现象时及时进行监督和处理。另一方面，法律的强制性与权威性对违法者有一定的震慑作用，可以有效预防和遏制违法行为的发生，使得政策执行者能够严格按照要求贯彻执行。
（2）确立素质教育政策执行的结果评估标准
国家和地方政府通过对政策执行评估的科学研究，不断加强政策执行评估机制的建设，以便能够建立起一个科学、合理的评估机制，为政策执行者提供明确的执行评价标准，这样才能在出现政策执行失真时及时明确责任，找出执行失真原因，避免评估停留在单纯定性阶段。除了在政策执行部门建立评估机制外，还可以成立专门的评估机构，从而保证评估结果的独立性和专业性。
（3）建立责任追究制度
建立责任追究机制，明确在素质教育政策执行过程中政策执行者所要承担的责任。如政策执行者由于工作失误造成执行失真，就要依据相关法律制度对其进行纪律处罚;对于有意造成素质教育政策执行失真的行为，还要对执行人员追究其经济和法律责任，进行严厉的法律制裁，保证对政策执行监督的权威性，只有这样才能确保素质教育政策能够得到贯彻和落实。
总之，进入21世纪以来，我国经济高速发展，教育面临着前所未有的挑战，我们必须对我国教育教学进行改革，切实有效地贯彻实施素质教育政策，为国家培养全面发展的高素质人才。
参考文献
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关键词：公共政策 政策质量 政策低质化
公共政策低质化的表现形态
（一）公共政策缺乏公共性
公共政策公共性是指政府作为社会权力的委托执行者，应主动回应社会公共需求以及公众的意愿和期待，把保证和增进公民利益和公共利益作为政府行动的根本出发点，制定和实施公共政策，表现为公共政策以公共利益为取向、以公共权力为依托、以公共秩序为归宿。然而，从当前趋势看，在社会利益化、利益部门化、利益基层化、利益个人化背景下，越来越多的政府机关、部门和官员、决策者在制定公共政策时，优先考虑部门利益、地方利益、团体利益和个人利益；在社会日益复杂化、工作日益繁琐化背景下，制定公共政策不是优先考虑是否方便民众，而是看公共政策是否方便部门或个人。在利益诉求和自我方便诉求作用下，制定的公共政策不是增进利益公平，而是强化利益分化，不是增加社会秩序，而是增加社会纠纷和混乱。
（二）公共政策缺乏操作性
公共政策是否可行成为公共政策能否发挥作用和威力的基础。然而，从当前政策治理格局和态势看，第一，政府部门制定的不少公共政策内容太空，以原则性、应然性内容和条文为基础，导致政策无法落实为行动，同时政策的宏大性和原则性也为地方变通、扭曲提供了可能和空间；第二，不少公共政策在制定时未考虑社会大背景和具体社会生态，没有考虑公众行为特点、趋势和倾向，未基于公众承受能力、行为习惯制定政策，导致政策无法执行；第三，有些公共政策在制定时为了方便政府部门，或为了弱化政府部门责任，或为了体现政策严谨性或科学性，导致政策内容过多、过细、过杂，执行起来大费周折，或导致执行成本无限高涨，政策执行者和规制对象对公共政策怨声载道，无所适从。
（三）公共政策缺乏协同性
在当前政策治理或政策治国大背景下，随着社会问题、矛盾、纠纷和事项日益增多，各个层级、各个部门、各个领域、各个地方的公共政策不断增加，形成了日益庞大的政策治理体系和政策网络。然而，随着政策增多和频繁出台，因部门利益、团体利益等引发的政策矛盾日益增多，政策协同性、配套性日益成为迫切需要重视的问题。
（四）公共政策缺乏经济性
经济性缺乏主要表现在：一是不少公共政策的内容未考虑民众生活实际、行动状况，导致政策对象需要付出巨大成本或代价才能符合政策要求，特别是一些针对特殊群体的政策，其对特殊群体特殊性的较少考虑极大增大了特殊群体执行政策的负担；二是为了规避自我缺陷，当前不少公共政策内容日益庞杂，理解、吸纳政策的时间、成本、费用较高，一些政策甚至达到了必须要专门人员进行细致解释才可理解的窘况；三是公共政策的制定程序过于繁琐，需要政策对象无限度增加劳动量甚至重复工作才能执行政策。
（五）公共政策缺乏透明性
从当前态势看，由于不少政策内容具有争议，程序不够透明和完善，或者一些政策制定者或领导干部害怕引发麻烦，因此不少公共政策的可知性、可得性、可解性都大打折扣。
公共政策低质化产生的原因
（一）公共政策制定者层次较低
在社会日益复杂化以及政府协调性事项日益增多的背景下，当前大量领导干部忙于各种琐碎的事项，工作时间被处置矛盾、迎来送往等所侵占，由此，各级各类领导干部往往没有时间直接过问政策的制定和落实问题。许多部门的公共政策往往是由部门内科室一些不了解情况的办事人员起草，正如民间言论所指出的，国家级政策由处长制定，省部级政策由科长制定，其他更低层次的政策往往由科员甚至办事员制定。
（二）公共政策制定者脱离实际
从目前情况看，大多数科室办事人员往往是青年人员，不少人是出家门、出校门、进机关门的“三门”干部，缺乏了解社会、了解实践的机会。此外，身处办公室、科室的工作人员，常年坐于办公室内，没有了解具体事项的时间、机会，也缺乏认知事项和问题的视野、知识，然而却常常成为各种类型政策文本的撰写者甚至政策条文的确定者。同时，公共政策制定者在起草政策时，未细致梳理本部门的过往政策，也未细致考察相关的法律法规，更没有细致分析其他部门的相关政策，导致制定的政策漏洞百出，相互矛盾。
（三）公共政策方案审核不严格
许多部门在制定出政策初步文本后，科室领导、部门领导、分管领导等往往忙于各种杂物，没有时间去细看政策文本，也没有时间思考政策文本的缺陷，因此，疲于应付而草率决定。此外，有些领导发现了政策文本的漏洞，但自己却没有时间直接参与制定而导致漏洞得不到修正，于是出现了一些政策制定者不满意、领导不满意，政策执行者和政策对象都不满意的情况，然而政策却仍然在争议声中出台或实施。
（四）公共政策缺乏协商性机制
有些部门在制定政策后，未考虑在一定范围内交流讨论，缺乏协商性程序，政策匆匆出台；有些部门考虑到政策协商会增加自我工作量而刻意减少协商性环节；有些政策在制定后虽然有协商性环节，但由于所咨询的协商对象不了解政策或协商对象敷衍了事导致政策问题、缺陷未被发现；也有些政策制定者仅仅是为了完成协商这一程序而作为，于是寻找一些方便寻找、不会挑刺的协商对象进行协商或咨询工作，从而导致协商效果较低，政策缺陷得不到改变。
（五）公共政策制定程序落实不够
不少部门基于过往规则，不注意将民主性、公开性程序纳入公共政策制定中；或部门虽然知道制定政策要遵循公开性、民主性程序，但害怕政策争议太大，引起非议；或害怕实施民主、公开程序导致局面失控，因此不少部门不愿意自找麻烦，能省就省，能简就简；或由于对于社会或自然科学研究脱离实际的顾忌，不少政策制定者在决策时依然采用传统的个人式和经验式的方式，既不讲究程序，也不讲究监督。一些政策文本成为政府档案部门、领导抽屉中的隐藏文本，民众获取政策文本的渠道缺乏或不畅，民众了解政策内容的机会缺乏或被剥夺。
（六）公共政策操作过程过于复杂
不少部门及其人员在制定政策时，不考虑政策执行中需要设计的环节、材料、办事内容等，不考虑民众执行该项政策要增加多少成本等，而只是考虑政策制定怎么方便部门、方便自我，甚至有些办事人员为了避免新出台的政策导致自我工作量增加，而刻意起草有利于自我工作量减少的政策。有些部门为了方便自我，把本该由本部门完成的事项、任务、材料等“下沉”给政策对象，由政策对象替代作为。这些政策出台后往往无限制的增加了民众负担，导致民众需要多次、多元地准备各种政策材料，也需要民众多次、频繁地“跑腿”，有些政策则需要政策对象花费大量的时间、金钱、精力和资源才能确保政策得到执行。
提升公共政策品质的建议
（一）改变政策直接制定者的知识和视野
当前，社会问题呈现出复杂性、多样性、动态性、相关性等特点，解决难度大、风险大，有的甚至还具有跨国性，治理起来非常困难。在社会问题日益复杂化背景下，为了避免制定公共政策者不了解社会与实践的问题，可通过改善机关科室人员构成和经历的方式增强机关科室人员实践知识。一方面，应改变从大学、从高校等招聘机关公务员的做法，更大力度从基层、社会一线招考或调任各类人员充实到各类各级机关，使了解社会、了解实践的人员能够成为公共政策的制定者；另一方面，为了改变现有机关公务员不了解社会与实际的问题，需要更大力度推进机关人员到基层、到一线的锻炼力度，通过挂职锻炼、借调、轮岗等诸多途径增加机关公务员的实践知识与处理基层问题的能力。
（二）规定和保障各级领导参与政策制定
为了使各级各类领导干部有更多时间进行政策制定与研究工作，一方面，通过制度性措施减少各种领导参会、出席各种会议的规定或要求，以及从国家到基层都力求减少部门性各种接待性事物，减少各级领导的陪同性要求或安排；另一方面，通过制度性规定从严要求各级各类领导在政策制定中的时间，对某些关系民生的公共政策应该实质性的投入精力和时间。
（三）细致分析公共政策执行的社会基础
可行性分析事关政策在分配公共利益的过程中运行成本、群体支持率、社会性认同、操作性范畴等问题。要强化政府工作人员换位思考的意识，即要求公共政策制定者在政策制定或出台后，基于政策对象或执行者角度细致分析政策执行需要的事项、条件、资源等，对可能大力度增加政策对象执行负担的公共政策，需要重新设计和考虑；另外，为了实质性了解公共政策可执行性，需要在一定范围内进行小规模试验，考虑政策执行会出现哪些状况、问题，及时进行政策修正与完善。
（四）强化并完善公共政策的制定程序
第一，需要在规范层面考虑协商性、民主性、公开性程序包括哪些环节和内容，特别是在公共政策制定中考虑民主程序，让公众广泛参与公共政策制定、决策过程；第二，需对照当前公共政策各类程序执行状况，寻找公共政策程序落实的问题、不足与差距，扩充政策制定程序并从严落实，保障协商性、民主性、公开性程序得到落实；第三，强化公共政策制定者程序意识，充分认识到公共政策制定的高投入与长时间，能有效减少政策制定的漏洞与政策执行的阻滞因素；第四，建立公共政策内部与外部协调机制，为避免各种形态或层次政策冲突，有必要建立、健全公共政策制定者之间的政策协调机制，以便在公共政策形成过程中做好协调工作。
（五）基于公众本位制定和实施公共政策
在制定公共政策时，要摆脱部门利益、地方利益、个人利益藩篱，真正做到基于公众本位设计政策内容、程序和措施等。无论是公共政策权利、资源还是公共政策问题、目标，公共政策应坚持以公共利益为根本价值取向，以增进公共利益为目标使命。要注意到站在群众的角度多思考，多倾听群众的呼声，多满足群众的意愿，多为群众谋福利才是公共政策的根本。要将满足人民群众利益、保护人民群众利益、发展人民群众利益作为公共政策最基本原则，在进行政策内容设计时，应最大程度惠及和保障公众利益，在考虑政策操作时，应最大限度方便公众办理或执行。
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Abstract： China's rapid economic development not only promoted the process of urbanization， but also brought the housing problem of urban population. In order to ensure the overall quality of life of residents， and ensure the rational distribution of housing resources and social fairness， public housing construction and policy implementation becomes very important. In this paper， through the study of the public housing policies of United States， Singapore and Germany Zhuhai City in China， the author puts forward some suggestions for perfecting the public housing policy.
P键词：公共住房；政策制定；经验与启示
Key words： public housing；policy making；experience and enlightenment
中图分类号：F293.3 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2017）04-0008-03
1 研究背景与意义
近年来，随着城市数量和规模的不断发展，外来人口、低薪阶级的城市住房问题已引起人们的高度重视，相应的公共住房的建设、发展以及配套一系列的政策制度也应运而生。公共住房，即Mass Housing，可译为大众住房，在我国主要指经济适用房、公共租赁房和廉租房三种类型房屋，其目的在于帮助解决城市里中、低收入人群的住房困难等问题。
公共住房政策的合理制定是促进城乡经济社会全面、协调、可持续的发展具有重要保障。由于我国人口基数庞大、住房资源不均等国情，公共住房保障对象仅限于社会底层的困难家庭，而城市中大部分中低收入“夹心层”的住房困难问题却依然未受到充分地关注。因此，本文借鉴国内外各方在公共住房政策上的实施经验，系统总结当前我国公共住房政策的不足，并形成相关的政策改进和发展建议。
2 国内外公共住房的政策研究
2.1 公共住房政策分类
根据保障方式和环节的不同，公共住房政策分为两类：第一种是供给导向型的公共住房政策，第二种是需求导向型的公共住房政策[1]。
2.1.1 供给导向型的公共住房政策
国家通过直接增加住房供应总量来降低房价和租金，达到提高居民支付能力的目的。政策的优势在于可改善住房市场的供应结构缺陷，调节住房供应与需求关系趋向于合理状态，代表国家是英国、新加坡和香港，这类国家通常具有地少人多，地价偏高的特点。
2.1.2 需求导向型的公共住房政策
直接向居民提供货币补助，提高他们住房消费的支付能力。政策的优势在于缩小居民的住房支付能力的两极分化，确保社会财富分配相对均衡，有利于社会和谐。代表国家是瑞典、德国和日本，特点是具有二战以来普遍的“房荒”问题。
2.2 国外公共住房的政策研究
2.2.1美国
美国的保障性住房政策是通过市场化手段解决中低收入者住房问题。具体形式通过财政补贴、金融支持等手段帮助中低收入者获得在市场上进行租赁或者购买住房的一定能力。大部分资金保是通过金融手段完成，如对居民和开发商提供低息贷款、对开发商提供免税优惠等。美国的公共住房政策主要发展如下：
1949年《全国可承受住房法》基本思路是市场机制与政府干预相结合。
1968年《公平住房法》反对房地产界进行种族歧视。
1975年《抵押贷款公示法》的实施，保证低收入群体获得得到住房抵押贷款的能力和机会。
1986年《税制改革法》为低收入住房建设提供财政补贴。
市场化是美国的公共住房政策的重要特点。政府通过财政补贴和各种金融手段以保证中低收入者也能参与商品房市场，其实美国的公共住房政策与自由市场经济紧密相关，虽这种做法对整体商品房市场的干扰较小，但也有一定的经济隐患，容易受到金融市场的波动。
2.2.2 新加坡
新加坡的保障性住房体系以组屋供应为主，辅以补贴政策。出租型廉租屋、出售型廉价屋是新加坡的租屋计划的两种重要形式。计划运行所需的资金和补贴由政府负责，公积金是组屋计划的重要资金来源。当前新加坡接近90%的家庭拥有自己购买的现代化公寓，基本实现了的“居者有其屋的目标”。[3]新加坡的公共住房政策发展如下：
1960年制定了《住宅发展法》，成立“住房开发委员会”（简称HDB）。
1964年“居者有其屋计划”为无力在住房市场上买房的部分居民建造和提供住房。
1968年中央公积金法（修正案）允许居民用公积金买房。
新加坡公共住房政策的实施，与新加坡政府在政治和经济两方面的极大支持密不可分，从其运行上可以看出，新加坡在土地供给和建设资金方面都给予了极大的政策倾斜，政府还成立了专门的机构负责组屋建设，确保了执行的质量和计划性。
2.2.3 德国
德国的公共住房形式是联邦政府为居民提供货币补助（如住房补贴和租金管理），地方政府则提供公共住房。其住房开发由私人主导，国家通过法律、金融进行引导和规范，资金来由主要是政府、社会住房协会和私人部门。德国的公共住房政策发展如下：
19世纪中叶“单位房”制度，为了吸引和留住更多的劳动力，建筑大多在同一空间中满足就业与居住等不同功能。
第二次世界大战后的福利性公共住房制度，主要特点是福利性公共住房一般是政府出资，由非营利住宅公司或自治团体建造。
20世纪以来实行两种住房保障体系：一种是政府主导模式，另一种是市场主导模式。
德国的公共住房政策是通过住房保障体系与市场供给体系两者相互结合，即确保了公共住房的政策性，也调动了市场参与的活力。所以，不仅可以基本实现住房的供需平衡，而且其有关的住房保障体系对整个德国的公共住房建设和运行起着不可替代的作用。
2.3 国内公共住房的政策研究――以珠海为例
珠海作为我国广东经济特区之一，具有较长的公共住房政策实施和发展历史，可一定程度上呈现我国整体的公共住房政策发展脉络。
珠海市从上世纪90年代开始，就响应大力发展经济适用房，优先解决无房户和住房困难户，直到21世纪初，经济适用房出现了闲置“豪宅”和经济适用房租赁等不良现象，公共住房用于解决低收入人群住房问题的作用受到了影响。直至2004年，政府第一次明确将经济适用房定义为“政府提供优惠政策，限定建设标准、供应对象和销售方法，具有保障性的政策性商品房”，提高公共住房的规范化管理。
2012 年开始，珠海推行“三房合一”的住房政策，即将廉租房、公租房等保障性住房逐步合并管理，行了“只租不售”的政策。其特点在于居住在保障性住房里的居民为非永久住户，而是会根据住户的所拥有财产情况定期进行调整。[4]
珠海市的公共住房政策偏向于供给导向型政策，“三房合一”的运行模式兼顾了低收入群体和中等收入群体的利益，也较好地防止了住区的社会分化，但其选址上缺乏引导，多数建设在较为偏僻的地区，不利于其居民的日常出行和生活。
2.4 国内外公共住房的政策比较
通过对国内外公共住房政策的对比可知，因各国不同的国际背景、福利水平、人口容量等因素而形成了不同的政策倾向，但政府依然处于政策制定的核心地位，区别在于供给导向型政策着重对住房市场供应的干预，需求导向型政策则着重对住房市场分配的干预。
国外的公共住房选址可集中在环境优秀与生活条件成熟地段，保证了公共住房的整体质量。在社区运营，国外公共住房项目耗时较长，项目显得更加成熟，考虑周到齐全。而国内的公共住房建设，缺乏相应的政策引导与控制，虽建设周期较短且有公共服务设施配套，但整体的建设体系和后期运营都相对不成熟。
3 公共住房政策制定的经验借鉴和启示
3.1 当前我国公共住房政策存在的部分问题
3.1.1 收入监管和审核缺乏完善机制
目前我国已根据一定的收入标准对居民购买或租用公共住房的资格设置了相应的准入条件，但对居民收入水平的审核力度，以及收入改变后如何退出公共住房体系则没有明确规定。而且保障性住房购买者合法的拥有产权，可以在住房市场上进行交易，不完善的收入监管和审核机制容易导致投机取巧的现象发生。
3.1.2 相关法律和法规保护作用薄弱
我国住房保障的多数规定都是以政策制定存在，缺乏建立住房保障体系的法律基础。目前我国部分地区因相关政策和规定缺乏强制性和权威性，导致公共住房建设的许多具体措施无法按计划实施，导致公共住房的整体开发建设进度较为缓慢，不利于公共住房相关政策的有效开展。
3.1.3 政府的主导作用缺乏力度
土地财政是地方政府的主要财政收入，而土地价值往往是体现其区位环境、交通条件、周边服务设施等指标的综合体现。所以公共住房在其选址与建设会受到土地财政实施的制约，当前我国公共住房多数位于较为偏远地段，周边交通便利程度及公共服务设施也相对不完善，公共住房整体居住质量较低。
3.2 完善我国公共住房政策制定的启示和建议
根据以上的问题分析，对我国公共住房政策从经济、政治、社会三个方面进行完善。
经济方面，建立多样化、可持续的公共住房融资途径。充足的资金是公共住房政策正常实施和进行的最基本的保障，通过多源头的方式进行资金的筹集，可以在短时间内获取大量的资金用于公共住房的建设，也能减轻政府在资金方面的压力。
政治方面。成立专门负责公共住房建设和管理的政府机构，强化政府在公共住房市场上的权威性，强化政府的调控作用。同时，合理完善和健全公共住房制度，确保公共住房的选址规划、建设规划、实施模式、住房分配、运营主体和住房进入和退出机制等都有法可依、有章可循，对违法违规给予严厉的处罚。
社会方面，发挥自治组织的社区管理作用，成立非营利组织―社会住房协会，着重解决成员的住房问题，借鉴德国在存在社会隔离和社会问题的社区建立邻里委员会，对社区进行民主化的管理，有意识地提高居民的整体社会福利意识和道德意识，提倡社会上层阶级适当扶持中低收入者，引导社会资金倾向于福利性的投资。
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