法制建设论文范文

导语：如何才能写好一篇法制建设论文，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词：法治、有效政府、有限政府。

我国加入WTO的目的是旨在全球化经济一体化的大餐桌上分得一杯羹。但是尚待健全完善的法环境和政府法制建设，像左手牵制右手一样阻碍了经济的发展。

生前为美国马里兰大学经济学教授的曼库尔。奥尔森在他的《为什么有的国家穷有的国家富》一书中，用排除法论证了文化、人口密度、资本和劳动等诸多因素不是决定一个国家穷富的根本原因，论证出穷富边界是国界——即国界勾勒出不同的经济政策和制度。曼库尔。奥尔森教授在文中写道：“问题在于无序的个人行动并不能获得真正的巨额财富。只有通过数百万计的专业化工人和其它投入的有效合作，也就是说，只有专业化和贸易收益得以实现，它们才能被获取。虽然低收入社会能获得大部分自我实施交易的好处，它们仍未能获取大部分最大的专业化和贸易收益。”其原因是，其一“它没有公正地执行合同制度，从而失去了大部分此类需要公正的第三方实施的交易收益（如在资本市场上的交易）”；其二“它们没有在长期中保护产权的制度，从而丧失了大部分资本密集型生产的收益”；其三“这些社会中的生产和贸易还受到蹩脚的经济政策和私人或公共掠夺行为的损害”。曼库尔。奥尔森教授文中提出的三个方面需要的制度保证，就是需要一个高效率的服务于经济发展的法环境和政府法制建设。

无论是在对市场与法治关系的探讨上，还是在评判市场经济的标准上，政府这一角色都占据着关键的地位。政府所以说是市场与法治关系中的核心纽带。在当前中国经济发展和改革的实践到了以实现“全面建设小康社会”为目标的时刻，推动政府角色在市场和法治的背景下的转变，是我们面临的现实问题。

建设法治市场经济要解决的两大问题

在经济发展的法环境中的两个重要角色是政府和经济人（企业和消费者）。政府的行为和经济人的行为从本质上说都可以是利已的和机会主义的。只有约束政府和经济人的行为，才能使他们的行为达到好的效果。

首先，经济人的天性是机会主义的，只要有可能，总想扩大自己的利益，即使这样做会损害其他经济人的利益。如果抢东西、偷东西不受惩罚，抢和偷就有吸引力。如果违反承诺不受惩罚，守信就没有吸引力。自由竞争能解决问题吗？不一定，因为竞争可以提高福利，也可以减少福利，关键是看产权和竞争规则的确定。

因此，为了实现市场的功能，市场经济必须解决的一大问题是经济人必须被约束。这种约束至少包括三项内容：产权的界定和保护、合同的实施、适当的监管。没有这些，经济人的行为不受到约束，市场就是无序的，经济人的为自己利益的努力将互相伤害，而不是互相有利。

由谁约束经济人？一种可能是经济人自己，经济人为了自己的利益也许会遵守秩序，比如他在乎自己的“声誉”，因为坏的“声誉”导致将来别人的不合作，丧失图利的机会。如果短期的利益小于长期带来的损失，经济人基于声誉考虑会遵守秩序。另一种可能是社会的非正式习俗，比如“诚信”。它是一种“社会资本”或共享的信仰。在现代市场经济中，虽然个人声誉和社会诚信起很大作用，但它们对维持大量的复杂的交易是远远不够的。产权的保护、合同的实施、适当的监管需要一个执行规则的第三者，这个第三者就是政府。

人们习惯对政府的“守夜人”职责轻描淡写，实际上，政府要做到使市场有秩序是非常不容易的。它要保护产权不受侵害，特别是不受强势的侵害；它还要保障合同的实施，公正地实施；它还要做适当的监管，保障竞争的秩序。

但是，引进一个强大的政府马上引入另一个问题：当这个政府用它的权力去保护产权，实施合同，并做到有利于市场的监管时，这个政府也可以用它的权力破坏产权，不公正地实施合同，做不利于市场的管制。有两个基本原因使人们对政府的滥用权力极为忧虑。第一，政府的垄断性强制权力。本来，赋予政府垄断的“守夜人”职责是为了节省成本，但是这一垄断性强制权力自然使经济人受到政府的威胁。第二，政府并不是由一个人组成的，而是一个庞大的组织，即使有些官员是为了公共利益的，却不能保证所有官员都这样。

法治造就有限政府与有效政府

如何较好地解决这一两难问题呢？即约束经济人又发挥政府的作用，但同时又约束政府呢？没有完美的制度，但目前人类发明的最好的制度就是法治。所谓法治，就是经济人和政府都置身于法治的框架之下，都受到法律的约束。法律通过政府保护产权，实施合同，维持市场秩序，但同时法律也约束政府。

法治的约束政府的作用是区别“以法治国”（或称“法制”）与“法治”的试金石。“以法治国”是政府以法律为工具来管制经济人，但是政府自己在法律之上，不受法律约束。因此，“以法治国”下的政府本质上是无限政府。法治的第一个作用是约束政府，第二个作用才是约束经济人，是针对常见的误区提出的。重要的是，法治造就一个有限与有效的政府。因此，法治是建设好的政府，好的市场经济的制度保障。在法治下，政府与经济人是一种“保持距离型”关系。

法治通过预先制定的规则来划分政府和个人的权利范围，建立决策和解决纠纷的程序。通过这种方式，政府受到约束。当然，法治并不是约束政府的唯一方式。公民社会和民主是约束政府的另外两种方式。公民社会通过非政府组织舆论、媒体等渠道约束政府。民主是以投票的方式，根据少数服从多数的原则确定政府人员，决定事情，从而约束政府。

在三种约束政府的机制——法治、公民社会和民主——中，我们特别强调法治建设，并不是否认公民社会和民主的作用，而是指出制度建设中的一种适当程序。在我国目前的经济发展阶段，法治建设可以比较直接而且效用比较高地推动好市场经济的建立。用法治来约束政府应该排在优先顺序上。法治是独立于公民社会和民主的约束政府的形式，并不是不先建立民主就不能在法治建设上有建树。虽然三者之间确实有联系，但是这种联系并不能推导出没有民主，没有公民社会，就不能去建设法治。实际中存在很多的空间，努力推动法治建设是可以有所作为的。

违背有限政府的两类情况

法治下的政府是有限政府，法治的一个重要作用是约束政府。为什么要把约束政府放在首要位置，这跟我国的历史和现状有关。因为我们的历史是从计划经济走过来的，我们的现状是一个发展中国家。在职能和体制上来讲，政府习惯的是无所不包，而且我们的历史上没有有限政府的概念，没有政府行为要受到约束的概念，所以约束政府应该作为法治建设的重点。

在现实中，违背法治的突出表现正是法治没有约束政府，即政府没有能成为真正的有限政府。

这里有两类情况：第一类情况是政府颁布的限制经济人活动空间的法律太多。有法律的国家并不一定是法治国家，立法多并不意味朝法治国家迈进。事实证明，众多的限制经济人活动的法律，往往是造成了很多坏的市场经济的主要原因。这在中国虽然是新出现的问题，但是在其它国家是老问题了。法律多并不是法治。相反，通过一系列法律、法规来捆绑经济人，是打着法治的旗号，实施以法治国。

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我认为，房地产市场化包括两个方面，一是供给的市场化，二是需求的市场化，只有这两个方面都市场化了，才是真正的市场化。按现状，我国的房地产在需求面上表现为过度市场化，房地产的供给并没有实现市场化，商品房没有任何替代品，因而定价权当然掌控在供给者手中。由此，导致了高房价。或者说，是房地产业供给的垄断和需求的过度市场化引发了房地产泡沫。我国的房地产开发业已成为暴利产业和泡沫产业，严重危害着实体经济安全，将可能导致金融危机的局部性或全局性爆发。因此，实现房地产业的法治化，建设房地产业的基本制度、配套制度、监管制度和与之相适应的财税制度已成为我国建设健康的实体经济、应对金融危机的紧迫需要。经济学家吴敬琏说：“发生金融危机不是幻象，而是现实危险。”房地产业与银行的密切关系主要是由房地产业投入大、价值高的特点决定的。有关资料显示，房地产项目中来自于银行的资金高达六成。因此，在政府的干预下，中国房地产市场在一段时期内进行了调整。若不作出调整，既有可能阻碍产业结构的升级和国内消费市场的解放，又会为金融危机埋下祸根。为长效管控起见，我国房地产领域金融安全亟待法治化。

二、我国房地产法律体系存在的问题及可资借鉴之处

（一）我国目前房地产法律体系存在三大问题

我国现行房地产法律成单行法律法规有《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等，也有散见于《民法通则》、《中华人民共和国合同法》中的若干条款，从总体上看较为零散，尚未形成一个完整的体系。

1.国家权力与房地产产权人权利不匹配。现行房地产管理存在着浓重的行政特色。国家既是土地所有者，又是社会管理机构，行政部门制定房地产方面的法律法规，往往从管理者的角度对有关的权利进行规范，即行政权力与民事权利不分，造成国家权力超出应有限度，房地产产权人的权利极度萎缩。

2.房地产立法内容不全面。目前，我国房地产法律体系缺少“相互配合、相互协调”的相关法律法规。房地产业是从事房地产开发、经营、服务的产业，门类众多，范围广泛，非常需要大量“相互配合、相互协调”的法律、法规和规章来加以规范，房地产立法内容的不全面会导致房地产规制的不完善。

3.房地产立法相对滞后。立法部门往往根据“房地产市场的经营需要和经验总结”形成法律制度，导致法律规定不恰当、法律表达不严谨，法律作用难发挥。从内容上看，房地产法律条文比较简单，缺乏可直接操作的规范。国家政策时常起着法的作用，降低了法制适用的效力。

（二）英美国家、我国香港地区房地产法律体系可借鉴的地方

英美国家和香港特别行政区已经形成一整套较为完备的房地产法律体系，可供我国借鉴。英国是较早制定住房法规的国家，有关房地产交易的法律、法规、条令最常见的有50多种。英国还建立了先审查后开发的土地许可制度，土地开发、房地产交易明显受城市规划的约束和指导，非常重视环境保护和土地的有效利用，房地产交易若违反城市规划法，将被视为无效。美国宪法规定，使用土地必须给予土地所有者必要的补偿。美国房地产交易法规几乎涉及有关土地、房产、金融等所有方面。美国法律要求必须保持土地在科学、历史、生态、环境、水资源、风景等方面的价值和质量。违反法律规定利用、占有、开发公有土地，破坏公有土地的环境质量，将受到处罚。我国香港特别行政区房地产法律体系，包括房地产权归属的规定、城市规划和建筑物方面的技术立法，以及房地产管理和房地产司法审裁等各方面的法律。从土地开发到建筑工程，乃至房地产经营管理、房地产争议的解决等，都有章可循，有法可依，比

较系统、完善。归纳起来，英美国家和我国香港地区的房地产法律体系有如下可借鉴的地方。1.要有可持续发展思想。房地产法律体系注重生态环境保护，注重国家利益和个人利益关系，注重人与自然的和谐关系，注重加强房地产建设与城市规划、区域规划、环境保护之间的配合。

2.改变立法思维模式。房地产法律体系要以保护房地产产权人的权利为主，改变以行政部门为主的管理模式。

3.注重房地产法与其他法规的协调和配合。房地产买卖、租赁、抵押、转让、使用时，必须遵循原则性规定和一般法律制度，房地产的立法还应考虑其他法律的制约因素。

三、加快我国房地产法制建设步伐

近年来，我国的房地产业发展迅速，但相应的房地产法律体系尚不健全，整治房地产市场秩序、健全房地产法律体系是立法部门应该重视的一项重要工作，只有通过制度改革和建设，才能使其走向法治化的发展轨道。

（一）相关制度的建设

1.基本制度。公民的居住选择权应得到法律的尊重和维护；公民购买住房应享有消费者的一切权利；政府提供适量保障性住房；征收住房转让所得税等。

2.公示制度。出台公务员(包括其他公职人员)财产申报和公示制度。

3.税制制度。健全中央和地方财力与事权相匹配的体制。完善省以下财政体制，增强基层政府提供公共服务的能力。

（二）相关法律的建设

1.加强对公民居住权的保护力度。我国现行《宪法》没有明确规定居住权的内容，有关民事法律规范在公民居住权保护方面存在着缺陷，导致现实生活中人们的居住权无法得到公平的保护。应在宪法层面明确保护公民的居住权，使居住权不再被定位为纯粹的私权，应将居住权“社会化”或“公益化”。

2.完善和制定可操作法规。近些年我国市场经济发展有了质的飞跃，社会结构日益呈现出多元化色彩，使得房地产法律关系日益复杂，这就要求房地产行业的法律调整手段更加精细化、专业化，注重调控的有效性。因此，完善现有相关法规及相关税法，增加法律对当前房地产业发展态势的针对性和可操作性，显得十分迫切。

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关键词：信托业，法制建设，金融特点

信托业是金融的重要支柱产业之一。1979年，随着中国国际信托投资公司的成立，我国的信托业获得重生。但是，直到如今，已有20多年历史的我国信托业仍没有取得大的进展。本文认为，信托业没有获得发展的原因是多方面的，其中，法制方面的不健全是一种根本缺陷。有鉴于此，本文拟通过对信托业发展特点的分析，探讨我国金融信托业的法制建设问题。

信托业的灵活性特点及其影响

信托业与法律的关系既互相排斥又密不可分，这种关系反映了信托业的灵活特性。并且，这种复杂的关系在信托业起源时即已注定了。

信托起源于西欧的“尤斯”制，它与西欧的土地制度密切相关。尤斯制的含义是由土地占有人（委托人）将土地交给受托人代为掌管，受托人将土地上的收益交给委托人指定的受益人，受益人享有对土地收益的权利。这种制度，实际上是对所有权的暂时分割，委托人对土地享有使用权和受益权。通过尤斯制，土地占有人实现了土地的自由转移，受托人将土地收益交给委托人或委托人指定的受益人如教会。这样既规避了法律的转让限制，又达到了自己的目的。

从以上对于信托起源的考察，可以发现，信托起源于对法律的规避。这是信托业与其他行业在与法律的关系方面最大的不同点，这种不同点也一直保持到现代—信托设计具有很大的灵活性，信托业务纷繁复杂，无法整齐划一。但另一方面，信托业的发展又必须依赖于法律的保护。由于信托行为涉及委托人、信托人和受益人三方面的权利义务，关系较为复杂。且这种信托关系往往持续时间较长，并伴随着财产权的转移。特别是在现代社会，信托一般由商业性的机构如信托公司和银行信托部经营，如何对它们的行为进行规范。这一切，都决定了现代信托业必须要有严格而有明确的法律来保障，只有这样，信托机制才能够顺利运行。

总之，一方面，信托业因为灵活性而常被用来规避法律；另一方面，信托业又极需要法律的保护。这就对信托法律的制定带来极大地挑战。

在英美国家，这种灵活性还是可以较容易解决的，因为英美国家以判例作为法理依据，在必要时可以根据具体情形做出变通，具有较大的灵活性，能够在很大程度上适应信托业的发展和需要。但在大陆法系国家，法律规定以条律为特点，在灵活性方面远不如英美法系国家。所以，对于信托业的灵活性往往难于适应，信托成为法律监管的一个难点。如果法律对信托业规定过严，因为市场本身存在着不确定性，往往造成信托业不能适应现实需要，而限制信托业的发展。如果法律规定松弛，又会因为法律上给信托业留下的口子太大，容易造成市场的不规范，从而产生投机行为，这也不利于信托业的发展。

不过，在法律以条文规定为特点的国家，也可以制定出具有较好操作性的信托业法律。这需要在充分理解上述灵活性特点基础上，还要对现代信托业的复杂性特点有深刻的理解。

信托业的复杂性特点及其影响

在对于信托业的内涵，人们对它的认识还是远远不够的。这从信托业的定义中就可以看出。迄今为止，还没有一个令人完全满意的定义。有人认为，“简单地说，信托就是一种转移财产并加以管理的设计。”即信托公司受客户委托，管理其财产，并在信托契约到期后，将财产及管理期间的收益，交给客户指定的人。但它至少没有把保证信托包含进来。

信托业如此复杂，包含的范围如此之广，以至于要给它下一个确切的定义确实很困难。因为几乎所有事情都可以与信托挂上关系，如公司信托、个人信托和公益信托等等，正是由于信托业务普遍很复杂，信托公司常常被称为“金融百货公司”。

其实，从法律规范的角度而言，也没有必要非得有一个精确的定义。制定法律并非仅需要概念，它更需要确定要为之实施法律的范围。确定一个较为合适的信托法律实施的范围，可以有针对性地制定相关法律，不仅能够极大地适应信托业的复杂性，而且也能最大程度地解决信托的灵活性问题，从而提高了信托法律的可操作性。对于信托立法而言，要确定信托业的法制范围，最好的办法是先对信托业需要监管的方面进行分类，分别制定相关法律。通过对信托业进行划分，分别确定范围以实现对信托业的管理，是信托法制建设的最好办法。但是，由于有各种不同的标准，确定信托业的范围，也是极不统一、极为复杂的。例如，按照信托关系发生的基础分类，可分为自由信托和法定信托；按照信托服务对象划分，可以分为个人信托和法人信托；按照信托目的划分，又可以分为民事信托和商事信托，等等。

因此，要对信托业分类以便实施法制建设，必须要有一个合理的标准。这一标准的建立，首先要能够适应时代的发展，不致于很快落伍；分类不能过于繁琐，为每一个小业务项目制定一部法律也不现实；法律也要对信托业的各个领域基本涵盖。

不同层次的信托法制建设

按照上述标准对信托业划分监管范围，形成有关的法律，以适应信托业灵活性和复杂性的特点，可以更好的发展信托业。具体而言，根据不同调整对象的要求，信托法律可以分为三个层次。

信托基本法，即信托法。制定信托法的目的主要是解决各种信托关系的共通性规范，如信托的设立、变更和终止；信托财产的法律地位；信托关系人的权利、义务和责任，等等。这是整个信托业都必须遵守的法律，是信托业的根本大法。

信托业法。这是适应现代社会信托由非营业组织向营业组织转化的趋势而制定的。由该法律规定市场准入规则、业务范围界定和业务经营规则等等。对此的规定是在信托法的基础上进一步完善监管的结果，其专业性和针对性更强。

信托业专门法。针对一些较为成熟且很重要的信托业务，可以制定相关的专门法律予以规范。这一层次的法规调整的领域针对性最强，但每一部法规调整的信托业务范围也更专门化了。根据信托标的物的划分，这一层次的立法可以分为两个大的方面。

首先是金钱信托。金钱信托是投资管理类信托产品，由客户即委托人将金钱委托给信托机构，由信托机构按委托人所设定的投资意愿框架内投资。按照收益的不同，它有两种基本形式。一种是信托投资，由信托机构代为运营信托金，所产生的收益和损失统由委托人负责，与信托机构无关；一种是信托存款，由信托机构运用信托金，到期后信托机构保证本金安全，并付给委托人一定的利息，如果信托金更有额外的收益，则还要付给委托人一定的红利，即保本保息又分红。无论是上述的两种金钱信托产品或其它形式的信托产品，在当前国内外都非常流行，例如我国现在开放式基金和封闭式基金，或西方国家的年金信托，都为人们所熟悉。金钱信托现在已经成为信托业发展的一个基本方向，其操作方法已经基本成熟，通过专门信托立法对其加以规范是极为必要和可行的。

其次是普通财产管理信托。所谓普通财产，即除金钱之外的动产和不动产，种类非常多，如地产、证券和发行公司债等等。各种信托业务性质也有极大的差别，如发行公司债有资金融通的功能，遗嘱信托则往往包含有财产转移和管理的功能。因为各种信托财物标的不同，且信托行为性质不同，对于一些常见的可以分别专门制定立法，如遗嘱信托。而对于一些并非经常的信托业务，如寿险信托等等，则可以通过加强第一个层次的信托法和第二个层次的信托业法，采取兼管的方式，以弥补第三个层次专门立法的不足。

综上所述，信托的首要特点是灵活性，它起源于对于法律的违背，但它的发展又需要法律的保障。信托的第二个特点是复杂性，它涵盖着众多纷繁复杂的业务范围。正是由于这两个特点，对信托业进行法制建设，就需要对信托业分别划分监管范围，分而治之，只有这样，才能有效地监督和保障信托业的健康发展。

参考文献：

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关键词：农村生态环境；环境法制；环境立法；环境政策

随着农村经济的发展与新农村建设的加快，农村生态环境保护与农村社会经济发展相比较存在着明显的不同步。昔日的山青水秀土肥村美的秀丽乡村，出现了水体大面积污染、土壤肥力下降、垃圾随意堆放、工业污染加剧的情况。长期以来由于国家政策、资金和技术支持力度不够，农村生态环境保护落后于城市速度，对农村居民卫生和健康构成了巨大的威胁。尽管近期国家加大了农村生态环境治理政策力度，农村生态环境保护工作取得了较大进展，但由于农村的点源污染与面源污染共存，生活污染和工业污染叠加，各种新旧污染相互交织，工业及城市污染向农村转移，使农村环境形势仍然十分严峻，并危及农村饮水安全和农产品安全，严重制约了农村经济社会的可持续发展。因此要落实科学发展观，建设资源节约型、环境友好型社会，就要加强农村生态环境保护，切实解决危害农民群众身体健康、威胁城乡居民食品安全、影响农村可持续发展的突出生态环境问题。而解决这一问题关键在于是否建立健全农村环境保护的有效政策、法规与制度体系。

一、农村生态环境问题的表现

(一)水体污染严重，水生态系统破坏

农村水体污染主要表现是工业污水、农业污水和生活污水“三污合流”，未经处理的废水直接污染饮用水源，无法满足农田灌溉；同时近几年农村旱涝灾害频发，河流断流，湖泊萎缩，鱼虾绝迹，天然绿洲消失，水库蓄水减少，地下水位下降严重。

（二）基础设施建设落后，固体垃圾污染严重

长期以来，村庄建设规划差，基础设施少，道路无硬化、无公厕、人畜居住混杂、不可降解农膜使用量急剧增加却无法回收，固体垃圾随意堆放。

（三）农业生产不当，环境资源破坏严重

农民环保意识比较薄弱，滥施农药、化肥，恳荒围湖造田，乱挖乱采，不仅农业产品受到严重污染，也逐渐污染了土壤、空气、水源，对农业生态系统造成极大威胁。另一方面由于人多地少，再加上自然灾害多发，土地退化、沙化、碱化严重，进—步加剧了人地矛盾。

（四）集体林权改革滞后，林业生态系统破坏

集体林权改革滞后，经营主体不明确、经营机制不灵活、利益分配不合理，严重影响了农民发展林业的积极性。其次地方政府决策不当，盲目开发山区，发展果业，加剧了森林植被破坏。再由于农村经济落后，农民伐木为柴，乱砍滥伐现象屡禁不止，结果是森林生态系统的破坏，使生物多样性环境遭受了破坏，并造成了大量水土流失，土地蓄水量下降。

（五）工业向农村的转移，加剧了农村的工业污染

乡镇企业大多是一种以低技术含量、布局不合理、无集聚效应、粗放经营为特征的工业化。由于其生存环境、基础条件及管理水平的相对薄弱，造成污染后缺乏治理技术与资金，治理困难，使农村生态环境产生工业化污染问题。同时大量污染严重的城市工业企业搬迁到城郊或农村地区，或者直接将城市垃圾运往农村，造成城市工业污染“上山下乡”。

二、农村生态环境问题法制成因与对策

农村生态环境问题的产生有着自然、历史、经济与社会等诸多方面原因，这里只对其法制成因与对策进行分析。现行法制状况对环境的保护力度不够，立法是从过去的经济发展为重，环境保护为轻出发，“环境立法缺位,农村环境管理机构匮乏,环境保护职责权限分割并与污染的性质不匹配,基本没有形成环境监测和统计工作体系”。①所以，要健全和完善我国农村环境法制建设，以新的角度和新的观念完善环境法治建设是统筹城乡发展、统筹人与自然和谐发展的重要举措。下面对影响农村生态环境法制建设成因逐一进行分析。

（一）环境政策原因环境政策原因主要表现是环境政策失灵。环境政策失灵是指国家在农村生态环境保护方面的宏观政策失灵和微观政策失灵。宏观政策失灵集中表现为政府在宏观经济政策制定过程中忽视农村生态环境保护和缺乏必要的环境问题保护对策，只到07年国务院专门召开的全国农村环境保护工作会议，才出台了《关于加强农村环境保护工作的意见》，才将农村环境保护工作提到了新的高度。与城市相比，城市早已在这些方面如生活污水集中处理、环境噪声和烟尘控治、工业企业污染物达标排放、循环经济与节能及减排、综合利用等方面有一套行之有效的政策与措施。同时还有“创建环境模范城市”的鼓励政策以及有“飞行监测、限期治理、关停企业”等强制措施，而农村在这些方面几乎是空白。微观政策失灵是指具体的环境保护政策的缺陷而导致的环境问题。一方面是政策不够健全，在农村生态环境保护方面缺乏实效性强的政策，即使有政策但因原则性太强缺乏可操作性而没有起到应有的作用。另一方面是已有的环境保护政策存在着不一致和不协调之处，尚需完善。无论是政策体系，还是工作力度，农村环保工作都还在起步阶段，其中农村生活污染治理、规模化畜禽及水产养殖污染治理、农业废弃物综合利用、土壤污染防治技术、农药和化肥面源污染防治等政策几乎是空白。因此，要根据农村环境问题量多面广、监督对象复杂的内在特点和工作基础薄弱的实际现状，加强农村生态环境政策支持工作，在政策上倾斜，在经济上扶持，在技术上支持。要多出台农村环保财政补助、污染减排财政奖励等政策手段，推动实施农业可持续发展战略。“尽管中国农村环境与经济的矛盾有别于城市,但城市环境保护积累的经验和各项管理制度足以供农村环境管理借鉴。”②环境问题的出现与经济发展密不可分。资源、环境是农业可持续发展的核心和基础，农业可持续发展需要生态环境支撑。所以加大政策保障措施，优化农村生态环境，是全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求，是扎实推进社会主义新农村建设的关键。

（二）立法原因

立法原因主要是指农村生态环境立法缺位，已有立法对农村生态环境保护力度不够。《环境保护法》立法时间较早，受时代影响侧重于工业污染控制和城市环境保护，对农村生态环境保护方面关注不够，仅有几个条文很简单。我国目前的诸多其他有关的生态环境法规，如《固体废物污染环境防治法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》等，对农村生态环境管理和污染治理的具体措施与制度规定不足。二是农业自然资源利用与生态保护缺乏统一规范，并且未能将农村环境、农村自然资源和农村生态的保护统一起来，农民的环境权益无法得到有效保障。三是行政法规不到位，本应弥补农村生态环境的上位立法的过于原则性和不足这种情形，却未能出台一部农村生态环境保护的综合性行政法规。“一些重要环境领域还存在立法空白,如土壤污染防治、农用塑料薄膜污染、农村噪声污染、农村生活污水污染、农村环境基础设施建设等方面的立法基本是空白”。③各地方即使有相关地方法规，在规定上也不尽相同，比较混乱，并且是条块分割，形不成完整统一制度体系。如农业部负责农业环境保护工作，主要是保护和管理农业环境，控制农药、化肥、农膜对环境的污染，推广植物病虫害的综合防治。国家环保总局负责农村村镇环境保护工作，各个地方政府所颁布的农业生态环境保护条例涉及到渔业、水利、林业多个部门，内容和规定都存在差异。因此，加强立法工作，完善农村环保的地方性法规体系是农村生态环境保护的基础。将来的《环境保护法》的修改应强调农村生态环境保护，并制定农村生态环境单行法；相关法律法规的立法也要关注农业生态环境的保护。同时尽快制定《土壤污染防治办法》等专项法规，逐步把农村环境保护纳入法制化管理体系之中，修订原有涉及农村环境保护而不适宜的法律法规，做到有法可依，责权清晰，有效防止农村地区种植业、养殖业、工业、生活以及外来污水和废弃物的污染，防止农村生态遭到破坏。

（三）法律制度原因在农村生态环境保护制度方面，考察现有的有关生态环境建设的基本法律制度，会发现现有的制度比较零散、不全面，缺乏对农村生态环境建设的基本法律制度系统而明确的规定，无法满足生态环境建设的实际需要，从而导致制度缺位、制度执行和监督不力的情况。目前相关法律法规虽已建立了环境影响评价制度、排污收费制度、污染集中控制制度、限期治理污染制度等一系列生态环境管理制度，但这些制度主要应用于城市环境污染的治理方面。同时在农村生态保护方面仍存在制度缺位现象，至今仍没有一套治理农村生态环境问题的制度具体安排。在这种制度缺位的情况下，诸如土地退化、水土流失、水资源浪费与污染严重等重大生态环境问题难以得到有效治理。再次，尽管在有些方面建立了制度，但由于制度执行不力，致使制度功能不能有效发挥。从环境污染的治理制度来看，如排污收费制度，资源收费制度虽然对控制环境污染有积极的作用，但在实施中存在着一定问题。此外，生态环境保护和建设是一项系统工程，涉及计划、农业、林业、畜牧、水利和科技等多个部门，管理体制与环节多、各项治理措施相互脱节，造成制度执行和监督不力。因此要尽快建立起农村生态环境保护的基础制度。“农村环境保护制度和考核体系建设要尽快建立,将城市环保和农村环保置于平等位置,从法律、法规体系上,对农村环境保护制度的建立提供依据”，④它是构成农村生态环境建设法律的基本内容，对于实现生态环境建设法律的目的与任务具有极为重要的意义。这些制度应当包括：除继续完善排污许可证制度、征收排污费制度、环境影响评价制度等制度在农村环境保护工作中切实可行外，还应建立如下制度：农村生态环境建设规划制度、农村清洁生产促进实施制度，生态环境建设问责制度、农村环保责任制度和农村生态环境考核制度，畜禽养殖污染防治管理制度、生态环境监测制度、农村生态环境信息公开制度、农村生态环境补偿制度、农村生态环境建设财政转移支付制度、生态环境破坏事故防范与预警制度、农村环境纠纷法律援助和公益诉讼制度等。

（四）政府管理原因农村生态环境问题形成的重要原因之一是环境管理不当。主观上来看农村生态环境管理是有政策但政策在部门之间协调不足或冲突，无手段和措施来达到政策目标；农村环境管理机构匮乏，环境保护职责权限分割并与污染的性质不匹配，基本没有形成有效行政管理工作体系和管理措施。客观上是农村生产与生活中不科学的行为，长期形成的一些生活陋习和农村环保基础设施的缺失，企业地处偏远、点多面广，排污主体具有不确定性，监管主体很难界定，难以用城市的监管的手段与用行政执法的手段来治理。因此要克服以上不足，农村环境治理要走与城市环境治理不同的工作思路，要创新工作方法，增强服务意识，变监督管理为预防管理，变单纯的依法行政为服务与执法相结合。具体工作中要将农村环境污染防治纳入年度考核范围，实行行政问责制的工作体制，形成党委领导、政府推动、部门联动的工作格局，落实工作人员与经费，探索多元化、市场化、专业化的农村环保治理社会化管理模式和机制。其次，制订农村生态环境建设规划及年度实施意见，根据年度工作重点，将各项整治和建设任务分别落实到相关部门，并建立农村环境保护责任制，设立环境指标作为对乡镇考核的重要指标，专门出台年度生态任务和环保专项行动考核办法。再次，要强化农村环境服务与执法力度。在服务上，要象创建国家环保城市一样大力开展生态乡村示范创建，重点开展农村工业点源污染防治、生活污水与垃圾治理、农村畜禽养殖业的管理、土壤污染防治、流域河道整治、生态产业实施等关键工程。加大农村农业污染控制与治理技术的推广运用力度，落实好“以奖促治”和“以奖代补”的政策措施，做好农村环保项目申报，积极争取中央和省里的专项资金，加快推进农村环境保护基础设施建设。在执法上各执法单位要切实克服地方保护主义，积极配合有关部门加强对乡镇企业的监管和对违法排污企业的打击力度，加大农村环境执法力度。超级秘书网

（五）生态环境技术规范制定与推广原因现阶段农民的环境保护意识还不强，对环境保护的认识尚不足，对环境保护的知识很欠缺。滥用化肥与农药、秸杆随意焚烧、家禽粪便污染水源等问题日益突出，农民却对破坏环境的行为及其产生的后果浑然不知。长期以来，农民缺乏环保理念，而政府在农村环境保护中主导作用不足，农民缺少科学规范来保护环境，也缺乏科技与资金，导致农村污染治理基础设施建设和运营的市场机制难以建立。过去的农业技术推广体系随着各乡镇精简与压缩，基本处于瘫痪与失灵状态。既是尚存的农技推广系统由于缺少财政支持，也无法开展农业技术推广，从而切断了农民获取环保措施的最重要渠道。农村的环境污染治理正是由于存在着政策、技术、经济等方面问题，从而使农村污染治理体系滞后于农村现代化进程，基本没有形成有效防控与治理机制。因此要组织农业科技服务专家队伍，在农村中大力普及环保法律法规和科技知识，提高农村干部群众保护环境、防治污染和维护生态平衡的自觉性和责任感；要大力推广绿色植保和环保防治技术，引导农民发展节约型、环境友好型生态畜牧业、改善农村环境质量、地表水环境等环境问题；要发展生态农业，控制农药、化肥、农膜等对农田和水源的污染。积极推进农村环境的监测工作,加强农村环境质量监测。要针对农村环境保护工作现状和农民群众的特点，采取符合农村实际、贴近农民群众的形式，制订简单易懂的安全控害技术规程，把农产品安全生产安全与监控、农村生活污染防治、畜禽养殖业污染防治、秸秆综合利用、水产养殖污染防治、农药化肥面源污染防治、土壤污染防治等技术编发成切合实际的农村生态环境保护技术手册，把生活与生产活动的科学规范以及环境保护法律法规送到农民身边、农户家中，使环保科技知识与法律法规深入人心。

三、结论

环境法制建设是事关农村生态环境问题的重要措施，因此针对农村的生态环境保护问题，要加大政策扶持力度，推动农村可持续发展。

【注释】

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关键词：民法；法治建设；市民社会；市场经济；权利观念

宪法确定我国基本治国方略是依法治国，建设社会主义法治国家。在党的十五大报告中为我们描绘了法治国家的蓝图，指明了法治国家是我们国家建设的理想。“我们希望法治精神弥漫全国，也希望有一个以人权为唯一正当政治目标、以人民意志为唯一权力来源的法治政府，还希望建立一种消除任何权力超出合法限度而不被制止的体制，因为这些都是法治社会所应具备的。”依法治国是实现这一理想的阶梯。因此，良好的法律是法治建设的基础与核心。在我国现行的法律体系中，民法作为与人类经济、生活联系最紧密的一个法律部门，其对我国法治建设的重要作用越来越明显、越来越受到人们的重视。

一、法治建设依靠法律，民法在法律体系中居于主导地位

完备的法律体系是依法治国的基础、关键和最基本的标志。在众多的部门法中，发展历史最悠久，因而也是最完善、最引人注目的当属民法。民法源于罗马法，是对罗马市民法的简称。古罗马地处地中海沿岸，经济形式以商业为主，不同城邦以及同一城邦之间由于交换形成了市场，这就是商品经济，是民法产生的经济基础。罗马法是当时简单商品经济条件下十分完善的法律制度，也体现了商品经济最一般的规律。尽管后来以《法国民法典》《德国民法典》《瑞士民法典》等为代表的资本主义国家民法典以及前苏联与东欧一些社会主义国家的民法典都体现了本国区别于它国的特殊的经济制度，但商品经济是其共同的经济形式，从罗马法流传下来的许多基本原则(如平等自由、诚实信用、公平竞争等)与基本制度(如所有权、债权制度等)都驻扎在这些国家的民法中。我国的民法也不例外。虽然在几千年的封建社会中，我国的经济一直以自给自足自然经济为主，没有形成商品经济，民法作为调整手段发展也相当薄弱。但解放后随着经济建设的发展以及由于民法与人们日常生活关系密切的特性，民法逐渐受到重视，《担保法》《物权法》等一系列民事法律的出台就是体现，老百姓也逐渐认识了民法，了解了民法。如今我们翘首以待《民法典》出台，因为它意味着我国的经济发展和法治建设将会更上一个台阶。

市场经济是法治建设的经济体制。市场经济要求经济运行遵循等价交换的原则，通过市场供求关系来组合生产要素和分配多元的利益，这对市场主体的自觉性提出了更高要求。民法所具有的平等、公平的品质是对这种自觉性的最好扶持与保障，这正与市场经济关系的内在要求相符合，因而民法必然成为市场经济的法律选择并发挥着主导作用。民法的发展历程说明了“民法是一切部门法的基础，其他部门法可以说都是从不同侧面对民事法律关系和基本原则的保护、充实和发展，或者为它们的完满实现创造必要的法制条件和环境”。又由于民法被实践所证明的正义性，其他法律也逐渐吸收了民法蕴涵的平等、自由、人权的价值观念以及源远流长的基本原则。“有关平等、自由的观念，往往都是先在民法中予以确认，而后才见诸宪法的。民法的许多观念几乎不需要经过任何加工即可成为法哲学的研究对象，成为整个法学发展的向导。”在市场经济条件下，民法对多元利益的调整功能使竞争激烈的社会向着健康稳定的方向发展。因此，民法是调整商品经济关系的主要法律规范，它与市场经济的关系较之其他法律部门更加密切。民法的发展代表了人类文明的发展，民法的进步将推动法治国家的建设与和谐社会的建立。

二、市民社会是法治产生的社会基础，民法促进市民社会的形成

市民社会一词在其刚刚产生时就与古罗马时期的文化有着直接的渊源关系，它被人们当作一种文明、进步的社会形态。“在市民社会中，每个人都以自身为目的，其他一切在他看来都是虚无。但是，如果他不同别人发生关系，他就不可能达到他的全部目的，因此，其他人便成为特殊的人达到目的的手段。但是特殊目的通过同他人的关系就取得了普遍的形式，并且在满足他人福利的同时，满足自己。”黑格尔认为，市民社会中每个市民都被看作是合理地追求自己利益最大化的具有理性的“经济人”。然而利欲的发展必然会造成对他人利益即权利的侵犯，这是必然的。而这样的冲突有时市民无法自己解决，为了和谐地生活，市民需要把他们的权利以契约的形式授权给一个组织以解决这个难题，协调他们之间的利益关系，这个组织就是国家。马克思认为，随着社会利益分化为私人利益和公共利益两大相对立的体系，整个社会就分裂为市民社会和政治社会两个领域。可见，市民社会是与国家相对应的私人自治领域，在这个领域内个人自由地进行商品交换，合理地追求着自己最大化的利益。在市民社会与政治国家的关系上，先有市民社会，后有政治国家，市民社会是政治国家产生的前提，政治国家是市民社会的体现。如果“有一定的市民社会，就会有不过是市民社会正式表现的一定的政治国家”。那么，这样的政治国家必须是一个法治国家。市民社会与政治国家的二元分化是中国法治建设必须选择的进路，因此市民社会的建立是中国法治之路的不归选择。

但是，如何建立市民社会?由于历史原因及现实情况，我国的市民社会不可能像西方国家的市民社会一样自发形成，只能靠外部力量的规范与引导。这一外部力量直接表现为民法。“民法在市民社会的表现形态就是私法自治，私法至上是市民社会的一种内在信念。”这里的私法主要是指民法。市场经济培养了人们独立的人格、主体的意识与自决的能力，因而有可能孕育一种与国家相对应的力量即市民社会，以真正实现社会自治与政府权力的平衡，因为市民社会越完善，国家得以存在的必要性越小，市民社会是对国家的限制。“市民社会中人的价值在法律上反映为两个方面，即私权的充分享有和私权的不受侵犯。”民法是市民社会的基本法，这一历史使命唯有民法才能完成。民法对市民社会的规范与引导作用主要表现在两个方面：一方面它用权利本位、意思自治的基本理念、平等公正的价值及具体制度来保证私法主体的利益和经济民主的实现；另一方面它又通过界定国家权力运作的范围，来控制政府权力的滥用，以尊重私权，真正实现私法自治的美好局面。民法实质调整市民社会与政治国家之间的关系，民法越发展，市民社会越发达，政治国家的领域也就越狭小，民法成了市民社会建立与发展的主要动力。可见，确立民法的基本地位是正在形成中的市民社会的内在要求，也是民法重要作用的又一体现。三、市场经济是法治建设的经济基础，民法是市场经济的基本法

法治是以商品经济为基础的，现代法治是以市场经济为基础的，没有市场经济，法治国家的建立将是空中楼阁。综观人类社会的历史，法治总是与商品经济、市场经济有关，而与自给自足的自然经济和以国家垄断为内容的产品经济、计划经济无缘。西方国家法治建设的经验告诉我们，市场经济是法治建设的经济基础，一个国家法治的实现程度取决于市场经济的发展程度。依法治国依赖充实完备的法律，法律的出现源于社会的需要。而在自然经济条件下，交换的不发达使得社会对复杂的法律规范需求很少，更多求助于习惯、宗教等；在产品经济和计划经济体制下，政治和经济融为一体，经济关系由行政命令来调整，法律的作用微乎其微；市场经济是高度发达的商品经济，是以市场作为配置社会资源的基本手段，经济关系靠经济规律自发调节，社会需要大量的法律规范，法治国家才有实现的可能。市场经济本质上必然是法治经济，市场经济构成了法治的基石。

在市场经济条件下，人们对自我权益的关注更自觉、更积极，对法治的要求更强烈，民法成了市场经济的基本法。因为市场范围的大小、市场成熟程度、市场经济的发展程度，很大程度上取决于市场主体的独立程度。首先，民法以确认市场主体的独立资格为首要任务。赋予市场主体以法律资格相当于为市场经济注入鲜活的血液，它使市场经济得以健康运转起来。这种对主体资格的确认彻底摒弃了等级特权思想，培养了人们独立人格与自由权利的观念。市场经济的张扬个性、追求平等、自由、效率的特性正好满足了民法公平、正义、自由的精神内涵，从而民法的作用就是解放人们的思想，使市场经济充满活力。其次，民法以通过设置并不断壮大民事权利的方法，使人们得以自由地从事民事行为并受到民法的保护。再次，民法通过规定基本制度与原则来对多元的利益冲突加以协调，促使市场经济健康、有序地进行。最后，民法的责任制度能保障市场主体权利的实现，从而创造一个和谐的竞争环境。“总之，民法以人为中心，以意思自治为基本理念，以权利为基点，以基本制度和基本原则为手段，以责任制度为保障，为市场经济法治化作了科学的构建，使市场经济获得了一个完整的法制基础以及成功的法治模式。”

四、法治建设是人的工程。民法推进人的观念革新

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关键词：多元纠纷解决机制；和谐法治本位；社会控制

纠纷是社会中主体基于利益的冲突或别的原因而产生的双边或多边的行为上的对抗。纠纷源于社会中人的利益冲突和行为碰撞，纠纷的出现往往伴随着对秩序的破坏。人类对秩序的天然需求要求有良好的解纷机制以控制社会中的纠纷，纠纷解决便应运而生。

一、中国多元纠纷解决机制建构总括

多元纠纷解决机制概念可归纳为：在一个社会中，多种多样的纠纷解决方法以其特定的功能和运作方式相互协调而共同存在，结成一种互补并满足社会主体多元需求的程序体系和动态的运作调整状态。我国多元纠纷解决机制应包括：一是由公力救济、社会救济和私力救济构成多元救济体系；二是由协商、调解和仲裁及诉讼构成多元纠纷解决方式；三是由法律法规、行业规约、乡规民约等构成多元纠纷解决依据；四是由司法、行政、民间机构等构成多元纠纷解决系统。

二、以和谐、法治为目标

和谐、法治是构建中国多元纠纷解决机制的出发点和目标。和谐与多元纠纷解决机制的关系为：和谐社会不断化解矛盾发现矛盾的多元针对不同的矛盾选择多元纠纷解决机制解决纠纷保障社会和谐。法治与多元解纷解决机制的内在关联为：法治社会法律秩序的确立权利义务边界明确社会主体享有并熟知权利义务社会主体以权利义务为指向，根据个人利益和偏好选择纠纷解决机制解决纠纷保障法治。

和谐表明利益的平衡，要求纠纷能得到平衡的解决；和谐表明柔和，要求纠纷得到柔性解决；法治表明权利义务的明确，要求按照纠纷主体的权利义务化解纠纷；法治表明秩序的稳定，要求纠纷的解决必须考虑其社会影响。把握住和谐和法治的脉搏，中国多元纠纷解决机制的构建才会走向正轨。

三、中国多元纠纷解决机制的具体结构

（一）保障司法诉讼的核心地位

司法诉讼由于其强制力保障性决定了其在中国多元纠纷解决机制的核心地位，当纠纷主体的利益无法通过其他纠纷机制得到保护时，司法诉讼具有最终保障功能。并且司法诉讼制度也对非诉讼纠纷解决机制有良好的指导作用，能避免非诉讼纠纷解决机制的滥用和错误，为纠纷主体提供必要的权利救济，保证非诉讼纠纷解决机制沿着法治的轨道合理运行。

（二）司法和解、调解与司法诉讼的有效链接

将司法和解、调解与司法诉讼有效链接能充分体现纠纷主体的意思自治。在诉讼过程中，纠纷主体通过相互的交换主张、提供证据、展开辩论，将认识到双方在本诉讼中的力量对比和可得收益大小以及败诉可能，允许诉讼中选择和解、调解能够使纠纷主体有效的趋利避害，节约诉讼成本，实现双赢。

（三）发挥行政性纠纷解决机制的解纷功能

行政性解纷机制是以国家行政机关和准行政机关为解纷机构，合法合理效率的解决纠纷的非诉讼解纷机制的一种表现形式。为应对社会发展的需要，国家在对弱势群体的维护、环境的保护、市场秩序的保障以及公共秩序的稳定等方面必然加大投入，行政性解纷机制凭借其快速、专业等特征能祢补司法的被动性和滞后性等缺陷，必将在社会治理过程中发挥更重要的作用。

（四）构建法律引导下的多元民间性纠纷解决机制

第一，在法律的指导下，建立社区和乡村民间纠纷解决组织，聘请了解本地生活习惯，知悉居民/村民的相互关系，有一定法律知识和调解经验的人员担任调解员，有效发挥社区和乡村民间纠纷解决组织的解纷功能，可以增加纠纷解决在最基层的机率，且能更及时有效的保护纠纷主体的利益。

第二，发展非营利性纠纷解决组织，如行业协会能有效的进行行业自律和内部协调，更专业的化解成员之间的纠纷以及与消费者的纠纷，产生很高的纠纷解决效益。又如公益性解纷组织能够更具有中立色彩，在解纷过程中不偏不倚，体现解纷的公正。

第三，建立非诉讼法律援助和律师调解，发挥律师的法律专业优势，向纠纷主体提供法律对某个纠纷解决的规范和可能处理结果，促使纠纷主体在了解相应法律规定的情况下做出合法合理的和解决定，并且也不失为法治宣传的有效路径。

纠纷作为社会的常态，要求一国动用可用的所有资源去化解纠纷，在此过程中，一国的相关制度、规则必将得到进一步的优化，法治的进程将随着纠纷的不断化解得到完善，和谐的社会必将在解决纠纷的过程中更加的成熟，而多元纠纷解决机制无疑起到中流砥柱的作用。加大我国多元纠纷解决机制的构建步伐，是稳定社会秩序，构建法治，实现和谐的必然选择。

参考文献：

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［2］范喻．司法制度概述．中国人民大学出版社．2004．

［3］范愉．纠纷解决的理论与实践．清华大学出版社．2007．

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［5］苏力．法治及其本土资源．中国政法大学出版社．1996．

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摘要：21世纪,社会主义市场经济体制将日臻完善。要处理好税收中性和税收调控的关系;兼顾公平与效率并优先考虑效率的要求，适时转换税制结构模式;加大费税改革的力度;适时开征社会保障税,以建立与现代企业制度相适应的税收制度。

关键词：社会主义市场经济税收制度税收中性税收调控公平与效率

一、21世纪中国经济体制的基本格局：社会主义市场经济体制将日臻完善

1．20世纪末市场化程度已明显提高，社会主义市场经济体制框架已初步建立

到20世纪90年代末，我国的双重体制格局还没有彻底改变。不过，即使仍然沿用“双重体制”，也是非国有经济这一新的体制成分以及与之相关的市场机制开始占据优势，国有经济的份额处于不断下降的状态，传统计划经济逐步“过渡”到初级阶段的市场经济。这样，当前的体制格局实际上可以概括为：非国有经济迅猛发展并在国民经济中所占份额越来越大，市场经济体制的框架已初步形成，新体制已从“边缘”向“中心”靠拢。

改革开放以来，我国的体制格局变动基本上是沿着“计划经济”——“计划经济为主、市场调节为辅”——“有计划的商品经济”——“社会主义市场经济”的轨迹运行的，这个过程实际上可以概括为市场化进程，因而市场化程度指标可以用来表示体制改革所能达到的水平。

2．21世纪的上半叶，进一步提高市场化程度，构建起社会主义市场经济体制基本框架是完全可能的

通过以上分析可以看出，经过20年的改革，中国国民经济的市场化取得了长足的进展。由总体市场化程度近乎零到50％左右，这种变化是相当深刻的，从一定意义上说是历史性的。对此，应当给予充分肯定。但同时也应看到，中国经济总体的市场化程度并不理想，距离目标模式尚有不小的空间。特别是要素市场化程度(36．57％)和政府行为适应市场化需要的程度(36．6％)过低，充分暴露了我国经济市场化进程中的薄弱环节，即使是市场化程度超过50％的产品市场领域(61．71％)和企业改革领域(51％)，其内部结构也存在诸多矛盾，离市场经济的目标模式还有不小的距离。不过，总体来讲，从衡量市场化程度的五个方面(产品市场化程度、要素市场化程度、企业市场化程度、政府行为适应市场化程度以及经济国际化程度)都可以看出，中国的市场经济体制的基本要素已经初步形成。

在20世纪的最后20年中，总体市场化程度从近乎零到50％左右。那么，我们有理由相信，在新的世纪，尽管我们要更多地触及市场化改革中的“硬骨头”，进入改革的“深水区”，如金融体制改革、国有企业的改制、要素市场的发育和政府职能的转换等，但我们毕竟积累了20多年的改革经验，现在的经济环境也比较宽松，政府驾御复杂的市场经济运行的能力也有了明显提高，因此，只要我们继续深化改革，大胆创新，就一定会加快国民经济市场化的进程。按照20世纪最后20年的改革步伐推算，到2010年我国的市场化水平将有显著的提高，总体市场化水平达到70％是完全可能的。在此基础上，再经过20年，即到2030年使中国国民经济的市场化达到比较发达的市场经济国家的程度，社会主义市场经济体制的目标基本实现。

二、促进市场经济体制基本框架建立与完善的税收制度

1．社会主义市场经济要求既要发挥市场机制在资源配置中的基础性作用，又要重视宏观调控对市场缺陷的弥补作用，具体到税制的设计上，就是要处理好税收中性和税收调控的关系

税收是一种分配方式，也是一种资源配置方式。国家征税是将社会资源从纳税人转向政府部门，在这个转移过程中，除了会给纳税人造成相当于纳税税款的负担以外，还可能对纳税人或社会带来超额负担。所谓超额负担主要表现为两个方面：一是国家征税一方面减少纳税人支出，同时增加政府部门支出，若因征税而导致纳税人的经济利益损失大于因征税而增加的社会经济效益，则发生在资源配置方面的超额负担；二是由于征税改变了商品的相对价格，对纳税人的消费和生产行为产生不良影响，则发生在经济运行方面的超额负担。税收的中性就是针对税收的超额负担提出的。税收理论认为，税收的超额负担会降低税收的效率，而减少税收的超额负担从而提高税收效率的重要途径，在于尽可能保持税收的中性原则。由此，我们可以判断，税收中性包含两个最基本的含义：一是国家征税使社会所付出的代价以税款为限，尽可能不给纳税人或社会带来其他的额外损失或负担；二是国家征税应避免对市场经济正常运行的干扰，特别是不能使税收超越市场机制而成为资源配置的决定因素。在税制建设上，税收中性的要求是：税制结构应科学、合理，有利于平等的市场竞争，如税制应该统一，税负应当公平，避免重复征税；税制应当简化，方便纳税；扩大税基，合理制定税率；税收征管制度应健全有效率，征纳成本低。

税收中性是相对的。现代经济发展的历史已经证明并且仍将证明，市场是配置资源的有效手段，但市场并非万能，也还存在着许多缺陷，市场对某些经济现象亦常常显得无能为力，需要由市场以外的力量加以弥补或矫正。税收调控就是有效的外部力量之一。税收的操作主体是国家，因而税收政策的制定及其运用体现着国家的宏观目标与偏好，从而国家运用税收引导经济发展，调节经济运行时，有着其他各种经济手段所无法比拟的调控力，直接有效，强制规范，成为国家调控经济的重要手段。

一般认为，税收的宏观调控功能主要体现在以下三个方面：一是调节经济周期，实现经济稳定；二是促进经济增长；三是公平收入分配，缩小个人收入差距。在税制建设上，税收调控的要求是：及时、足额、稳定地取得财政收入，为政府进行宏观调控掌握必要的财力、物力，在我国当前突出的表现应该是提高整个财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全部财政收入的比重；调节供求总量平衡，抑制通货膨胀和防范通货紧缩，实现经济的稳定增长；促进国民经济产业结构的合理化；矫正收入分配不公，防止两极分化，包括缩小地区间差距。

举世瞩目的1994年税制改革，初步建立了与社会主义市场经济相适应的税制体系。新税制运行两年来，保证了税收收入持续高速增长，促进了国民经济快速、持续、健康发展，得到了社会各界的高度评价，新税制是成功的。如果从税收中性与税收调控的关系分析，94税改正确把握了两者的关系，在税改主要内容上体现了税收中性与税收调控的辩证统一。

革来看，取消工商统一税，实行内外资企业统一的流转税制：增值税的征税范围扩大到整个工业生产和流通领域，税率趋向统一，这都体现了税收中性的一面；在普遍开征增值税的同时，对烟酒等11种消费品和石油、天然气等7种矿产品分别开征了消费税和资源税,并实行差别较大的税率，这又体现了税收对特种消费品高额收益和自然资源级差收益的非中性的特殊调节。就增值税本身来说，规定了基本税率、低税率和零税率以及减免税优惠规定，这又体现了它非中性的一面。再就绝大多数产品适用同一基本税率这一中性特征来看，由于各种产品的供求弹性不同，必然会影响税负转嫁的程度，从而影响产品的相对价格和生产者消费者的抉择，其税制运行结果又会是非中性的。这反过来说明，绝对的中性税收是没有的，税收中性与非中性、税收中性与税收调控是辩证统一的。从所得税改革来看，通过统一内资企业所得税和个人所得税，实行税利分流，取消税前还贷，取消国有大中型企业调节税，取消企业税后征集“两金”，取消奖金税等一系列措施，使所得税向中性化方向前进了一大步。但同时仍存在非中性的问题，就企业所得税而言，一是内外资企业仍实行两套税制，税负不平；二是税率上内资企业仍实行33％、28％、17％三档税率；三是无论是内资企业还是外资企业都保留了大量的减免税优惠。从所得税改革的整体来看，既通过税收的中性化为企业间的平等竞争创造了必要条件，又通过税收的非中性措施体现了对小企业、特殊行业企业(如残疾人企业)的照顾，在这里体现了税收中性与税收调控的辩证统一。

与此同时，新税制还通过统一税政，集中税权，理顺分配关系，取消困难性减免，严格控制偷漏税，强化税收征管等方式，在有效地保障了财政收入的同时，也体现了税收中性与税收调控的辩证统一。

在进一步完善新税制的过程中，仍然需要正确处理税收中性与税收调控的关系，例如，合并内外资企业所得税，建立统一的法人或公司所得税制，体现税收中性的要求。但即便是实行统一税率，现存的内外资企业的大量减免优惠规定也很难取消或统一，有些规定甚至是很必要的，这在事实上表现为一定的非中性。再如，流转税中的增值税被公认为是具有中性优势的税种，但仍在税率(三档)、进项税额规定、小规模纳税人征税办法等方面存在一定程度的非中性。即使今后通过改进完善有关规定也难以完全避免。因此，对待税收中性原则，应坚持相对论，防止绝对化。只有这样，，才能把握税收中性与税收调控的辩证关系，也才能建立起既与国际惯例相符、又符合中国国情的与社会主义市场经济相适应的税收制度。

2．顺应市场经济体制兼顾公平与效率并优先考虑效率的要求，适时转换税制结构模式

长期以来，我国的税制结构实行的是流转税类为主体的模式，1994年税制改革后，这一状况更趋强化，仅增值税和消费税两个税种，其税收收入就占全部税收的五成左右，如加上营业税、关税等其他流转税种，其比重高达80％左右。可以说，我国税制结构的这一现状，从历史上看，与生产力水平较低有密切关系，同时也与我国长期以来实行计划经济体制有密切关系。然而，上述两个重要条件在现阶段已有根本性改变。我国正在建立社会主义市场经济体制，要求税制结构符合公平原则、效率原则和社会原则，要求税制结构有利于资源合理配置、收入公平分配、经济稳定增长目标的实现，而所得税制则有利于这些原则和目标的实现。人们通常说积极财税政策下的减税手段，则是在所得税占主导地位条件下才有可能产生应有的效果。因为，减税即减少所得税收，使厂商的利润和个人的收入增加，由此达到刺激消费和鼓励投资的功效。为此，我国的积极财税政策要想获取更大的效用，必须及早转换税制结构模式，从流转税为主体模式先转向流转税和所得税双主体模式，再转向所得税为主体模式。目前，我国的生产力水平已为第一步的模式转换提供了坚实的经济基础。从国外经验看，一国税制结构从流转税为主体模式转向流转税和所得税双主体模式，其经济条件为人均国内生产总值700美元左右。如日本转换时的水平为789美元，美国815美元、英国717美元、原西德647美元。我国目前的人均GDP已达700美元左右，这还是根据市场汇率计算出来的，如果根据购买力平价理论，我国的经济实力远超出该水平。所以，我国税制结构模式的转换，不仅具有从根本上解决经济过剩下需求不足这一重大难题的迫切需要，而且也具备模式转换的经济条件。

3．现代企业制度是市场经济有效运行的微观基础，因而要建立与现代企业制度相适应的税收制度

现代企业制度有三种最基本的形式，即：业主制、合伙制和公司制。而从国外发达国家的经济发展经历和中国国有企业改革的需要来看，公司制是国有企业进行现代企业制度改革所采取的一种主要企业组织形式，也是产权制度创新的一个有效途径。无论是有限责任公司还是股份有限公司，其共同特点都是公司资产的股份化。这便于公司拓宽融资渠道，形成多元化的投资主体、也有利于公司产权的转让和流动，促进存量资产的合理重组，实现资产的最佳使用效益。税收作为对微观企业生产经营活动结果进行课征的一种分配活动，随着企业组织形式的变化和产权制度的不断创新，其有关政策和制度也必须作进一步完善，以更好促进现代企业制度的建立。

首先，建立现代企业制度的一个重要前提是实现彻底的政企分开。但是我国目前实行的分税制仍以行政隶属关系来划分所得税的归属，把中央企业所得税划归国家税务局，地方企业所得税划归地方税务局，这容易造成中央政府和地方政府出于自己利益的考虑，用行政手段干预所属企业的生产经营活动，出现新的政企不分的局面。因此，为使政府与企业行为彻底分开,分税制对所得税的划分不应以企业行政隶属为依据，而应象增值税那样，以税收收入分割为标准，在中央和地方之间划分所得税收入。

其次，随着国有企业公司制改造的进展，公司的产权主体会呈现出多样化趋势。在一个由国有法人股、国家股、外资股、个人股组成的公司制企业里，所有制性质已显得非常淡薄。所以，以单一产权主体的企业为对象所建立的企业所得税制必须向以多元化产权为主体的公司为对象的公司法人所得税制发展。这就要求：第一,尽快统一以所有制性质划分的内外两套不同的企业所得税合并为统一的公司法人所得税。第二,规范目前股份制企业所得税，特别是股份上市公司的企业所得税。无论是从公司公平竞争角度还是从税法严肃性角度来看，对股份制企业都要求实行统一的税制。但股份制企业实际执行的所得税却存在很大的不公平性。这表现在:(1)实行新税制后，已批准在香港上市的九家公司继续执行15％的所得税，以后到香港新上市则执行统一的33％法定税率。(2)各省市在沪深两地的上市公司，除了少数执行统一的33％法定税率外，许多省市出于地方本位利益考虑，为增强地方企业在股市的竞争力，经省市政府批推，所得税率有按15％执行的，也有按24％执行的，既不统一，又不公平。(3)特区企业与内地企业在所得税上存在较大差异，影响了内地股份制公司的竞争力。所以，为建立统一的公司法人所得税制，必须明确规定所有公司,无论是海外上市公司还是国内上市公司;无论是特区公司还是内地公司;无论是上市公司还是非上市公司都应执行统一的33％法定公司税率。只有这样才能严肃税法，进而促进股市的正常发展和公司间的公平竞争。第三,制定集团公司的所得税规范。企业公司制改造，必然会产生大量的集团型公司,目前全国已有上百家企业集团正在进行公司制改造的试点。所以，为适应公司发展的集团化趋势，对集团公司的所得税必须制定专门的条款予以明确。在国外，税法对集团公司的所得税都有专门的规定，因为集团公司的所得税涉及到股息抵免、纳税方式的选择、公司综合所得的界定、合并纳税报表的编制等比较复杂的事项。而我国对集团公司税收问题只规定股息、红利收入比照联营企业收入处理，核心企业对紧密层企业资产控股为100％的，可由控股成员企业选择由核心企业统一合并纳税等几条比较笼统的规定，缺乏详细的可操作性规定。第四,明确特殊问题所得税处理规范。产权流动有利于盘活国有企业资产存量，实现资源优化配置。而收购与兼并是产权流动与重组的重要方式，对收购与兼并过程中产生的所得税问题如何处理，目前我国税法还没有明确规定，对此，统一后的公司所得税法必须尽快予以明确。

4．健全的社会保障制度是市场经济体制的内在要求，而社会保障税制又是健全与规范社会保障制度的基础性条件，所以在新的世纪要适时开征社会保障税

健全的社会保障制度是市场经济体制的内在要求，它是市场经济运行的“稳定器”和“安全网”。但目前我国的社会保障制度还很不完善：不仅缺乏强有力的社会保障法，还没有将保障资金列入预算内管理，而且由于保障基金的筹集实行“按地区、分行业、定单位”的办法，各地养老、失业、医疗、工伤、生育等保障项目多少不一，基金筹集标准高低不同，资金管理分散，筹集成本高，调剂面窄，对资金的使用缺乏有力的监督，普遍存在资金浪费、挪用问题，无法专款专用，难以满足保障支出的需要。较现实的解决办法就是参照国际经验，从我国的实际出发，制定社会保障法，开征社会保障税。具体实施方案是：(1)在保障项目上，设立退休、失业和医疗三个必缴税目，对工伤和生育等保障项目，暂时仍由企业或家庭自我保障。(2)结合大多数国家社会保障税的纳税人为雇主(公司)、雇员和个体经营者的现实情况和我国国情,我国社会保障税的纳税人原则上也应该是所有支付工薪的单位、工薪收入者和个体经营者。(3)按照国际惯例，社会保障税的计税依据为雇员的工薪收入(不包括资本利得、利息、股息所得等)、个体经营者的纯收益额或营业利润；在税率上一般按比例税率征收，并且对税基的最高额有限定，当然限征额要根据物价指数适时调整。(4)社会保障税可作为共享税，由国家税务机关征收。在分享比例上，目前可将税款的大部分划归地方收入，少部分划归中央，供中央在全国范围内调剂。(5)社会保障税应纳入国家财政预算管理，税款入库后再拨付给社会保障部门使用支配，为此必须改变目前多头分散管理的局面，在地方机构改革中成立专门的劳动和社会保障部门。

5．加大费税改革的力度，为市场经济运行与发展提供宽松环境

在规范的市场经济体制中，税收是政府取得财政收入最重要的方式，税费的界限和关系也是十分清晰的。但在我国，由于政府职能转换的滞后和经济利益的驱动，政府部门间、单位间、地区间的相互攀比、巧立名目、提高标准、使得非税收入持续快速膨胀，现在已到了严重失控的地步。从全国的情况看，1996年非税收入已达9798亿元，比当年税收收入的6909亿元多出近3000亿元，“费”与“税”的比例高达1：0．704，“费”大于“税”已是不争的事实。从增长速度看，全国行政事业性收费1988年为4l5亿元，1992年为600亿元，1996年高达2900亿元，非税收入增长速度远远快于GDP和税收的增长速度。无论是税费之比还是非税的增长速度在当今世界上都是极其罕见的。

为了解决税外收费过多而又不能从总体上减轻宏观税负水平，2l世纪初必须在20世纪90年代中后期“费改税”改革的基础上加大其改革的力度。如尽可能取消大量不合理的收费项目，严格批审新的收费项目；属于税收性质和具有税收功能的收费应尽快并入税收，加快费改税进程，以减轻企业名目繁多、不堪重负的规外费负担。这一改革的方向无疑是正确的，但在具体的操作实施过程中还应注意以下几个问题：

(1)对“三乱”性质的、不合理的收费要坚决取缔。农民、企业、单位在缴足了税收之后，有权拒缴各种非法收费、集资与摊派。同时，要加快行政体制改革的步伐，加大政府职能转换和机构改革的力度，从源头上压缩对财政性开支的需求，这才是治理“三乱”的制度保障。这也正是有的国内学者曾经提出过“费改税”应重在正本清源的基本要义。显然，如果治理“三乱”仅在于取消、清理一批不合理的收费项目，而政府职能转换和机构精简等后续配套改革又跟不上来，那么只能说这样的“费改税”改革是浅层次的改革，没有祛除“三乱”的制度根源。其结果，只能是治理一阵子好一阵子，过后又会出现反弹，甚至出现更多的新的乱收费。

(2)某些具有合理性但不宜改为税的费，可继续采取收费的形式，但一些管理办法和制度要完善，而且要尽可能转为预算内的规费形式。地区、社区内的一次性集资，原则上应经过公共选择程序决定。至于某些原政府单位“企业化”之后的经营性收费，应与政府体系脱钩，转入商业性资金的运作模式。

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（一）法律援助对象覆盖面不全

当前，我国法律援助只针对那些需要申请法律援助的自然人，没有将法人和社会组织纳入其援助的范围内。相当一部分学者认为，法律援助不应该仅限于自然人，其应该覆盖到法人与社会组织。在欠发达的农村地区，经济困难或特定农民群体可以享受到法律援助，而同处于法律困境的乡镇企业或其他农村经济组织却得不到法律援助。如果这些经济组织陷入了困境，势必会牵涉到其是否可以申请农村法律援助。在实际操作中，这些农村经济组织也迫切需要法律援助。因此，扩大农村法律援助对象的范围是非常有必要的。从我国当前的《法律援助条例》来看，只有当援助者的基本生存条件被侵害时才可以对其实施法律援助，这一条件过于苛刻，很多农民都无法享受到法律援助。农村地区的特殊性注定了法律纠纷具有多样性的特点。很多与农民关系密切的纠纷都被排除在法律援助的范围外。随着农村地区的发展，很多涉法问题都发生了变化，相当一部分问题没有得到妥善处理，日积月累成为老案，危害了整个农村地区的安定团结。所以，我国应积极从立法层面扩大农村地区法律援助的范围。

（二）法律援助人才匮乏

长期以来的城乡差距导致我国法律人才分布不均匀，优秀的法律人才大多集中在经济发达地区。欠发达地区农村法律援助人才严重匮乏。这种情况导致农村法律援助供需矛盾加剧。基层法律工作者是当前我国农村法律服务队伍的主要组成部分，这些人多承担民事与行政，为农民提供民事调解、法律咨询、代书等服务。但是这些人很少拥有律师资格证书，其所提供的法律服务非常有限。所以，在加强我国法律援助制度建设的过程中，必须要积极培养农村法律工作者，可以采用送法下乡等多种措施。

（三）组织机构存在重叠的问题

当前，乡镇司法所和乡镇法律服务所具有很大差别，给农村法律援助工作的顺利开展带来不少阻力。基层司法所隶属于司法行政体系，是带有公益性质的法律服务机构，其对管辖范围内的法律服务行业具有监管职能；基层法律服务所则是在农村地区从事法律服务业务的组织机构，其多为私营单位。这两种机构的经费、人员及收费方面都有显著不同。基层司法所有国家财政提供经费，其任职者为国家公务员，其所提供的各项服务均按照国家统一要求，不收取任何费用。基层法律服务所自主经营，职工为普通职员，其在提供各种服务的时候依循相关标准进行收费，其所有的服务都是有偿的。

（四）农村法律援助存在经费不足的问题

当前基层法律援助普遍存在资金不足的问题，基层政府对法律援助方面投入的资金非常少。相关的渠道大多不顺畅，最终到位的资金非常有限。很多情况下，本案的成本远高于财政补贴，相关工作人员的经济性不高，办案效果非常不理想。与此同时，我国还没有就法律援助的经费使用标准出具统一的方案与制度，使得实际工作中资金分配不均衡的状况非常突出，且资金的透明度非常低。对资金需求量最大的农村基层往往难以获得资金支持。

（五）法律援助程序不完善

从《法律援助条例》中我们可知，当前我国法律援助将经济贫困作为最主要的适用条件，并没有对各种情况进行细化规定。这显然是有悖于社会公平原则的，也没有明确指出当遇到紧急状况时，各级法律援助单位可否先行进行法律援助。这一点被社会各界所诟病。在现实生活中，很多农民的权益受到侵害时，难以获得有效路径，法律援助根本不到位。笔者认为，法律援助不应仅仅将经济贫困作为适用条件，还应该考虑多个方面，设定科学的援助程序。

（六）法律援助质量水平不高

在现实社会中，农村法律援助的质量难以衡量。不同的主体对法律援助往往会持有不同的看法，很难达成统一的评价。从根本上讲，法律援助借助于律师来向有需求的人提供法律服务，其质量应与普通法律服务质量水平一致。在农村地区，法律援助的主要目的是为了维护农民的合法权益，给予其必要的法律保障。但是现实中，很多法律援助服务的质量水平都非常低，使得农民的权益得不到有效的保护，深深地伤害了农民。

二、产生农村法律援助制度问题的原因

（一）缺乏坚实的社会基础

农村法律援助主要是针对我国农村地区或相关涉农事务而展开的法律援助工作。农村地区与涉农事务均具有一定的特殊性，但是现有的农村法律援助制度却并没有体现出这些特殊性。一是我国农村法律援助工作将个案处理作为重点部分。我国的国情特殊，在拓展农村法律援助时多侧重于个案，并没有从援助机制方面入手，没有构建起符合农村实际状况的法律援助体系。在实践领域中，很多乡镇司法所只有一两名工作人员，无法承担其法律援助职能，只能被动地应付与处理。二是没有有效的互动机制，难以给农民带来实质性的法律服务。与城市相比，我国农村地区发展落后，地方财政能力有限，难以提供充足的资金支持。农村法律援助机构可获得资金的路径非常少，很多时候都要律师自行解决经费问题。这些律师不仅要承担应有的法律援助职责，还要自负盈亏。基层法律援助机构与其他部门之间还存在脱节的问题，难以形成多方联动的工作机制，难以共同维护司法公正。有关法律援助方面的优惠政策非常少，法律援助成本非常高，这些成本最终转由当事人承担，使得本来就经济困难的农民雪上加霜，有些农民不得不放弃法律援助。三是当前有关于法律援助的宣传工作不到位，很多农民都不了解法律援助。从宣传方式上来看，其过于老套，并没有与时俱进，还是沿袭以往发放纸质资料的方式。从宣传时间上看，多选择节假日，大多非常短暂，缺乏持久性。很多农民都没有意识到农村法律援助制度与自身利益密切相关，使得其在遇到法律困难时未能够及时申请法律援助。

（二）物质基础非常薄弱

在我国特殊国情下，农村地区的发展水平相对落后，各项基础设施仍然不到位，农民收入有限，这一点在欠发达农村地区更为突出。法律援助宣传工作难以在短时间内取得成效，农民法律意识的提高需要一个漫长的过程，需要社会各界的共同努力。在当前现状下，农村法律援助机构面临着巨大的资金压力，其难以发挥应有的作用。很多本来应该由政府财政所支撑的内容，如宣传、办公与培训等，都由基层法律援助单位自行解决，使得办案经费严重不足。随着农村地区的发展，其所需要承办的案件不断增多，基层法律援助单位承担的费用越来越高，相关工作人员的积极性深受打击，办案质量不断下降。除此之外，对于很多地方政府来讲，当前农村地区的经济建设工作是首要大事，其往往会忽视农村法律援助工作。

（三）缺乏深厚的文化基础

在传统思想文化道德与农村特有的生活背景下，农民大多有与世无争的心态，很多会积极学习法律知识，法律文化在农村地区十分淡薄。大部分农民的文化水平不高，缺乏必要的法制意识，对法律的理解不到位，遇到法律问题时看法过于狭隘，很容易偏激。这些都会导致法律援助风险加剧。比方说，在权益纷争案件中，法律援助申请人大多迫切地希望申诉，一旦败诉，其很有可能将原因归结到承办人身上，转而进行上访。这一点也是基层法律工作者所顾忌的。除此之外，相当一部分的农民主张和为贵，部分农民将法律援助理解为制造纷争。所以，当出现法律纠纷时候，很多农民会采用私下解决或调解的办法，很少会运用法律进行维权。在他们看来，运用法律武器来解决问题需要承担高昂的费用，所以，其大多选择其他办法来解决纠纷。

三、完善农村法律援助制度的有关策略

（一）从立法层面完善农村法律援助制度

一是增加法律援助的相关内容。法律援助关系到农民的切身利益，当前社会主义民主政治建设中，法律援助建设是非常重要的组成部分。作为我国最为特殊的一个群体，农民由于多方面原因的限制，不知道该怎样保护自身的权益，其在面对法律困难时，往往会不知所措。即便是其向相关法律援助机构提出申请时，也往往会受到申请条件等多方面的限制，难以运用法律武器来保障自身的权益。现有的《法律援助条例》并没有就该方面进行详细规定，我国各地方政府有关法律援助方面的法规有很大出入。针对此，我国应积极从立法层面上增加农村法律援助的内容，使得相关案件得到更好的处理。二是进一步拓展法律援助的范围。除了自然人外，法人与各种组织也应该被纳入到农村法律援助的范围内。针对农村企业的法律需求，给予必要的法律援助，有利于农村企业得到更好的发展，这对于我国农村地区的经济发展具有重要意义。除了面向经济困难的农民之外，未成年人、残疾人与老年人也应该是法律援助的对象。除了民事类纠纷之外，经济纠纷与民主类纠纷都应该纳入到法律援助的范围内。

（二）从制度上完善我国农村法律援助制度

一是针对农村法律援助的需求，培养优秀的法律人才。基层法律工作者大多不具备律师资格，在具体的办案过程中，相关部门应给予必要的政策支持，并且从制度上肯定其特殊地位。二是鼓励法律专业的大学生到农村法律援助机构实习与就业，提升整体的专业水平。二是各级政府必须意识到法律援助是其重要的职责，给予该方面必要的财政支持。对于欠发达地区来说，基层政府无力承担该项财政支持，只能依靠中央政府的财政支持。当前中央政府的财政支持重点多为经济建设项目，基于此，中央财政应针对贫困地区设置专项资金用于当地的法律援助建设工作。基层法律援助部门应根据实际资金需求积极编写预算，做到资金公开与透明，合理地使用资金，最大限度地为农民提供高质量的法律援助服务。

作者:田露 单位:徐州开放大学

参考文献

［1］赵满红.欠发达地区农村基层法律援助实证研究［D］.湖南师范大学，2013.

［2］梁高峰.需求导向型农村法律援助体系研究［D］.西北农林科技大学，2011.

［3］黄漾静.新农村建设中法律援助的对策研究［D］.西南大学，2012.

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关键词： 高校 法治文化建设 创新工作

党的十七届六中全会决定：推动社会主义文化的大发展大繁荣。因此，法治文化作为社会主义文化的一个重要组成部分，特别是高校法治文化作为其中重要内容更应大发展大繁荣。高校法治文化建设历时20多年来，已经取得一定成效，要更好地发挥引领性、塑造性的作用，关键在于法治文化建设的创新。

一、何谓高校法治文化

高校法治文化这个概念已经提出一些年了，但是并没有形成一个统一的标准概念，可以确定的是它应该是法制建设法治建设发展和高校文化进步相互融合孕育的派生物，属于文化建设的重要组成部分。高校法治文化这个概念的内容、主题应是法制，形式、载体应是高校文化。所以，高校法治文化主要是指在高校别是以大学生作为主体的法律思想、观念、意识、取向等相对抽象的方面和高校相应的法律制度、理论、组织等具体的内容。它应具有宽泛性、教育性、传承性等特点：广泛性是因其对象主体是大学生，涉及的内容体系应该是比较宽泛的、浅显的；教育性是因其与高校文化密切相连、具有较强的教育性；传承性是因其宣传和教育必须结合高校文化氛围，与人文环境相和谐。

二、为何要创新高校法治文化建设

1.高校法治文化建设对整个高校文化发展方向起保障性作用，能够促进大学生身心健康成长。

高校法治文化包括培养大学生法律品质与法律意识、增强大学生法治观念。只有健康优良的法治氛围、法治精神才能确保高校文化的积极健康发展。“它可以保持一个民族的创制精神，而且可以不知不觉地以习惯的力量代替权威的力量……”。［1］大学生正处于生理与心理成长关键阶段，其辨别是非、自我控制的能力还相对较弱，很容易受到各种消极因素的影响，这就需要对处于困惑中的他们给予正确的引导和教育。适当科学的法治教育，能促使大学生树立法治意识，提高评判是非曲直的能力。因此，做好高校法治文化建设的创新工作，才能使大学生养成理性思维的习惯，以正确的人生观、价值观面对所遇到的困难，养成遵纪守法的良好习惯，以理治事，依法行事，促使大学生健康快乐成长。

2.高校法治文化建设的创新迫在眉睫。

法治文化建设在高校文化发展中处在比较初级的阶段，大多停留在法治教育这一层面，而就连法治教育也定位不明。法治教育和思想教育、道德教育放在了一起，同时被安排在最低的那一层，教育定位不明确、学生法律知识缺乏、教学模式单一等成了问题中的问题。在高校中完善法治文化建设，创新成为最主要前提，在继承优秀法治文化的基础上，创新理念、推陈出新。不创新，就是原地踏步、萧规曹随，不能与时俱进，不能适应新时代、新社会的发展需要。所以，必须创新高校法治文化建设。

三、怎样创新高校法治文化建设

1.高校管理制度创新。

随着市场经济体制的不断发展、完善，高校管理体制必须全面适应社会主义市场经济的发展需求和社会民主体制、管理体制改革的要求越来越强烈。

（1）管理制度创新必须理念先创新。高等院校若要创新管理体制，必须紧跟时代潮流，不断调整管理理念，以此适应现代教育发展的要求。比如，树立市场经营、法治经营的理念：依据市场经济的运作规律，实施法治化的管理制度，根据市场需求的变化，积极地、适时地调整发展规划；树立开放教育、人本教育的理念：积极与社会发展接轨，结合学校科研机构的自身优势，与社会事业、企业单位建立起稳定的合作关系，积极利用社会有利因素打造学校办学优势。学校的管理活动要以人才为中心，尊重个体的创造性。在倡导以人为本的理念时，高校领导要充分考虑教师在精神、物质等方面的各项需求，从而为教师的发展提供必要的条件。

（2）管理制度创新必须确实创新制度建设。制度建设的创新表现为各种激励机制和动态管理机制、行政权力和学术权力等的规范化、法治化及系统化。比如：高校有关部门和党委机构要健全完善政治激励机制：实施激励要从纵向、横向着手，从正反两方面对高校教师的教学成效和行为水平进行评价；建立合理的聘任、考核机制，从岗位竞争到人员管理，构建公平、法治的用人管理制度。“依法加强管理。学校要依据法律法规制定和完善学校章程，经主管教育行政部门审核后，作为学校办学活动的重要依据。要根据法律和国家的有关规定，建立健全学校教育教学制度，保障国家教育方针的贯彻落实”。［2］

2.理论研究创新。

高校法治文化建设中的理论研究创新主要针对的主体是教师队伍。教师创新法治教育教学理论及法治理论学术才能使得法治文化建设在高校建设中取得新突破。首先法治教育与相应学科教育教学要相结合。在教育中遵循德育的基本规律的同时，对大学生法治观教育这个系统工程的有机组成部分及发展规律进行创新性探讨，而不是仅仅停留对德育的配合。比如：法治教育和校外实践活动互动，法治教育与专业培训结合，法治教育和自身理论研究互补；建立高校法治教育与基础法治教育的衔接机制，高校法治教育与社会法制宣传的衔接机制，高校自身法治教育与其他教育机制的配套，等等，让制度创新和建设创新相互促进。其次要实现法治文化建设的学术创新。“一个社会，法学教师的学术水平和教学状况如何，直接影响着一个社会法律文化的状况和法律文明的程度，直接影响着一个社会的法制或法治的现状，以及能否或多大程度上实现法制和法治”。［3］

在法治的学术创新过程中，要吸收中国传统优秀的法治文化元素和世界各国先进文化成果，尽量使其接近学生的学习、生活的实际。还要把学术创新和教育教学创新相结合，为高校法治文化建设注入活力。法治理论研究创新与法治教育活动创新，为法治文化建设注入新的活力。此外，要让教育教学创新和学术创新相互促进，从实践中总结、把握法治文化建设的新特点、新规律、新办法，通过感性上升为理性，用以指导解决现实教育教学问题，推陈出新，为我所用。“要想使法治教育真正成为思想政治教育的一个重要组成部分，就必须在教材和教学等各个环节加以切实的落实，从而使大学生的思想政治教育工作体现时代的特色、符合时代的要求”。［4］

3.法治教育创新。

思想政治管理工作是高校法治文化建设的重要组成部分，我们要将思想政治管理工作做好、落实，必须依循党的教育指导方针，深入落实科学发展观，依法治校，依法执教。尤其是在学校管理活动涉及大学生的权利义务时，必须做到实体和程序都合法，既要做到实体正义，又要达到程序正义。

（1）大学要依法行教。一方面，教师的行为表现在教育教学过程中，对学校规章制度、教育教学法规方面的尊重和遵守，是以身作则的表率，是对法治教育的较好宣传；教师的意识理念表现在教育教学过程中，其拥有的正确的知识，科学的人生观、价值观更是学生无声的榜样。当然，对于教师的严重背离社会主义法治理念的行为，学校和相关国家机关应当依法惩戒。另一方面，学校和任课老师必须高度重视“思想道德修养和法律基础”等课程。“思想道德修养和法律基础”不仅详细介绍了社会主义法治理念的基本内容及基础的法律知识，而且把社会主义法治理念与思想道德、伦理传统等联系起来，有助于学生理解社会主义法治理念的重要性。

（2）法治教育阵地、途径和方法要突破陈规，锐意改革。课堂教育是高校法治教育的主阵地，但是通过简单的几十个课时《思想道德修养与法律基础》是无法达到良好效果的。可用包含广阔的选修课、社团活动等教学和活动呈现，在教育阵地上发挥多元作用，充分利用微博、博客等网络、刊物、讲座等现代化的宣传手段和传统教学相结合。而对途径和方法的突破则需要组织学生积极参与各项实践活动，积极以志愿服务和法治宣传活动提升法治教育的实效性，比如：参加校内外普法活动，现场观看法庭审判，参加听证会，等等，以此实现法治教育效率的提升，真正实现有效的高校法治文化建设。

总之，高校法治文化建设要正确处理好法治文化建设的创新工作，改变过去制度老化、机制陈旧等现象，重视管理制度和教育教学的突破，提高高校法治化水平，更好地实现高校法治文化建设的目标。

参考文献：

［1］［法］卢梭.社会契约论［M］.北京:商务印书馆，1980：158.

［2］教育部网站:教育部关于加强依法治校工作的若干意见（教政法［2003］3号），2003-7-17.

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【论文摘要】一种经济模式的良好运行，必须以制度建设为基础，循环经济作为一种全新的经济发展模式，制度建设是其推行的重要保障。文章从循环经济概念和制度的涵义和功能出发，分析循环经济发展过程中的制度问题，进而提出循环经济制度建设的思路和对策。

一、循环经济与制度建设

循环经济（RecyclingEconomy）一词最早由美国经济学家鲍尔丁在20世纪60年代提出。所谓循环经济，是指在深刻认识资源消耗与环境污染之间关系的基础上，以提高资源利用与环境效率为目标，以资源节约和物质循环利用为手段，以市场机制为动力，在满足社会发展需要和经济上可行的前提下，实现资源效率最大化和环境污染最小化的一种经济发展模式。与传统的"大量生产、大量消费、大量废弃"的经济增长模式不同，循环经济放弃短期的表面物质追求，通过把废弃物开发为新的资源，最大限度地重复利用物质和能量，旨在系统地使经济中的总体资源增值，实现经济系统和自然生态系统的物质和谐循环。很显然，循环经济是一种高层次、高端化的经济发展模式，它必须以制度建设为基础，其整个过程都贯穿了对制度建设的依赖性。循环经济作为一种全新的经济模式，目前在国内的发展也只是停留在理论研究和试点的建设方面，没有在全社会推广开来。从国外发展循环经济的经验来看，制度建设是其推行的重要保障。而我国在制度的建设方面还很不完善，存在许多问题，需要对制度的探讨为循环经济的发展提供借鉴的建议。

二、制度的内涵与功能

随着经济的不断发展，传统的单纯以技术分析为基础的新古典经济理论已经无法为现实社会中的许多人类经济行为提供合理的解释，于是，制度的决定性作用开始为人们所认知。随着制度分析理论和新增长理论蔚然兴起，人们逐渐认识到制度安排和制度创新思想、人力资本和收益递增的思想是实现可持续发展的基本保证。许多经济学家吸收并利用了新制度经济学的分析方法，认识到若要有效地解决可持续发展问题，必须关注发展中的有关制度性因素，认为制度应是经济运行和发展的内生变量，有效的经济组织与制度安排对可持续发展起着无可替代的促进作用。制度经济学家对制度给出了不同的定义：制度学派的创始人凡勃伦把制度看作是“个人或社会对有关的某些关系或某些作用的一般思想习惯”。康芒思认为制度是“集体行动控制个体行动的方式”，是“遵循同一规则的交易活动的集合”。新制度经济学关于制度的定义首先由舒尔茨提出，他为制度做了经典性的分类，将制度分为用于降低交易费用的制度、用于影响生产要素所有者之间配置风险的制度、用于提供职能组织与个人收入流之间的联系的制度、用于确立公共品和服务的生产与分配框架的制度等，并把制度定义为一种涉及社会、政治与经济的行为规则。诺思则以个人之间的市场交易行为为背景，认为制度就是“一个社会的游戏规则”，是“为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约。”从上述定义中可以看出，对制度的定义都围绕着“规则”一词进行，新制度经济学则更强调制度与人的动机、行为之间的内在联系。人们的任何社会经济活动都离不开制度，在一个有秩序的社会中，制度为人们提供了相互影响的框架。制度的重要特征就是通过各种正式或非正式的“规则”对组织中的个人实施奖励或制裁，从而对人的行为产生一定的激励或约束作用，因此可以通过制度来观察和理解人类的各种经济活动。关于制度的功能，经济学家也有不同的解释：威廉姆森认为制度的功能是降低交易成本；舒尔茨认为制度就是为经济提供服务；还有观点认为制度的功能是通过提供激励机制而使外部利益内部化。谭崇台认为，制度的重要功能就在于“塑造人们的思维与行为方式，提供并在某种程度上创造和扩散信息”，促成“社会共识或一般性的认识基础”从而减少不确定性和风险，帮助人们估计其他人可能的行为进而矫正自己的行为。”从循环经济的内在需求来看，制度的功能主要表现为以下几个方面：第一，为经济主体参与循环经济活动提供激励。第二，对经济主体不利于循环经济发展的行为提供约束，抑制环境不友好的机会主义倾向。第三，使外部性合理地内部化，将资源要素的投入和对环境的影响降到最低程度。第四，协调经济系统与生态环境系统的关系，实现经济、社会、环境的协调持续发展。

三、循环经济中的制度问题

制度是人类社会发展的产物。在中国，由于制度建设的滞后，对资源的掠夺式开发、使用、浪费，和为追逐高额利润而污染环境的行为，对我国经济增长带来巨大的副效应。因此，加快循环经济的制度建设就尤为迫切。根据诺思的描述，制度就是一系列被制定出来的规则、守法秩序和行为的道德伦理规范，其主旨在于约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为。由此可以看出，制度是制约人的行为的一种准则。我国的资源浪费严重，环境不断恶化的一个重要原因就在于缺少一种制度制约人们的行为。循环经济的建立与完善需要制度作保障，没有完善的制度作基础，循环经济就根本不可能实现。随着循环经济的发展和推广，人们开始逐步认识到制度在其中的重要性。最早高度关注制度在经济活动中所起重要作用的是科斯，他创立了科斯定理，认为只要产权清晰，交易成本较低，经过有关当事人的自愿协商和谈判，就能导致一种有效率的结果。后来，阿尔钦、德姆赛茨、张五常及诺思等人通过对制度的发展创立了新制度经济学派。他们继承和发展了科斯的理论，认为交易成本的降低能带来经济效率的提高，而交易成本的降低，则有赖于合约（或制度）的建立与完善。威廉姆森通过对资本主义制度下的个人以及企业行为的研究，得出提高经济效率必先提高制度的效率，并且，随着经济活动的变迁，制度也应随之改变这一重要结论。到了诺思这一代则直接认定制度与制度变迁就是经济增长的一个重要控制变量。历史也不断证明：有效的制度能够促进经济效率的提高，不当的制度安排则会使经济发展举步维艰。现代制度经济学认为，制度不仅包括正式约束和实施机制，而且也包括非正式约束机制。制度是演进的，不断变迁的。制度演进中存在着较强的“路径依赖”，即制度的演进一旦走上某一条路径，就会沿着既定的路线和方向发展且会得到自我强化。推进循环经济的发展，技术创新和突破固然重要，但制度的制定与完善则更为重要。德国和日本是世界上最早提出并推进循环经济发展的国家，从这两个国家在促进循环经济发展的经验看，制度的制定与实施被视为其成功的最主要因素。如德国早在1986年起就先后颁布了《包装废弃物处理法》、《循环经济和废弃物管理法》和《循环经济法》等，通过一系列制度的制定与实施使废弃物从避免或减少产生到循环使用再到最终处置。另外针对不同的行业还专门制定了如《废旧电池处理规定》、《限制废车条例》、《饮料包装押金规定》等一系列措施来推进循环经济的发展。德国促进循环经济发展的实践，可为我国提供不少有益的、可资借鉴的经验。目前，我国尽管已经颁布了《清洁生产促进法》，创办了生态工业园区和开展了以循环经济为核心的生态省的试点和示范工作，但总体上说我国的循环经济体系尚未建立起来。从发达国家推进循环经济的经验来看，我国在促进循环经济发展的制度建设方面的欠缺就显得尤为突出。当前阻碍我国循环经济制度建设的因素主要有：其一，尚未形成适合我国循环经济发展的制度体系和运行机制。这是我国循环经济发展缓慢的根本原因。制度和机制的建立与完善是发展循环经济、走新型工业化道路的根本保障。不解决制度和机制问题，仍按传统的宏观经济管理方式去管理，而将对生态和资源的管理排除在外，循环经济的发展模式就无法建立。其二，旧制度路径依赖的存在。制度变迁存在着强烈的路径依赖，建立循环经济的新制度体系势必要遭到传统旧制度既得利益集团的阻挠。因此，循环经济的建立并不是一蹴而就的事情。其三，环境产权难以界定。为使外部环境和自然资源的成本内部化，十分有必要界定环境产权，但由于环境的特殊性决定其产权难以界定。另外在中国，由于环境产权的主体是国家，能不能以及如何将环境产权转让和交易是一个难题。

四、循环经济制度建设的思路与对策分析

发达国家循环经济的实践表明，要实现从传统经济到循环经济的转变，就必须进行相应的制度变革，要依靠制度建设来规范政府、企业、等循环经济主体的行为，实现经济、社会和环境的协调、可持续发展。但是，必须意识到，我国面临着与西方发达国家不同的发展背景，发达国家所具备的殖民地和全球生态资源背景，以及现实的资本、科技和人力资源优势；对于伴随着快速工业化而来的资源、环境和社会问题，我们没有可供转嫁污染产业的空间和回避社会问题的余地。因此，起源国外的循环经济理论只能部分适应中国发展循环经济的需要。

新制度经济学认为，制度提供的一系列规则由社会认可的非正式约束、国家规定的正式约束和实施机制所构成。相应地，循环经济制度也可以划分为三个层次：一是正式法律法规和政策，包括资源环境保护等方面的法律、法规、条例、政策、计划、规划等；二是人们约定俗成共同遵守但不具有法律效力的非正式行为规则，包括价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯、意识形态等；三是循环经济制度的实施机制。循环经济建设需要在上述三个层面上采取相应的对策。

首先，要构建循环经济的正式制度，主要包括法律法规和政策措施两方面。法律法规制度具有较强的约束力和较高的稳定性，因而是发展循环经济的最基本的保障。目前，我国已经具备了较为完善的资源环境保护和污染防治法律法规体系。因此，我们既要加紧研究制订专门的循环经济法律法规；同时也要结合循环经济发展的需要，对现有的法律法规进行必要的修改和完善，为循环经济的建设和实施提供完备的法律依据。从循环经济发展政策来说，关键要构建有利于循环经济发展的产业政策、区域政策、财政政策和产品价格政策。要利用经济杠杆对资源利用、清洁生产、废弃物排放等进行管理与协调，从经济激励和行为规范两方面入手，有效促进循环经济的发展。

其次，要对循环经济的非正式制度安排给予足够的重视。作为制度安排的构成要素之一，非正式制度安排与人的动机和行为有着密切联系，是影响市场秩序、制约经济发展的一种无形力量。环境制度的失败的思想根源在于狭隘的经济增长主义，因此，要实现由传统经济向循环经济模式的转变，第一必须树立科学的发展观，摒弃将人与自然相对立，以牺牲资源和环境为代价来换取经济增长的做法，将可持续发展思想作为经济和社会发展的指导思想。第二要改变“自然资源无价”的错误认识，树立自然资本的观念，将资源和环境视作与土地、劳动一样能够参与生产活动并创造价值的生产要素，利用价值规律和价格杠杆来纠正人们滥用资源、破坏环境的错误行为。第三要加强环境教育，提高人们的环境意识，鼓励公众自觉参与各种形式的循环经济活动，形成自觉保护环境、维护生态平衡的良好氛围。

再次，制度实施机制。循环经济是对传统经济模式的彻底变革，客观上要求形成经济系统与复合生态系统和谐共生的自运行机制，要求生态规律与经济规律的协调统一。因此，循环经济的建设与发展需要全体社会成员的共同努力，需要坚持“政府主导、企业推进、公众参与”的方针，从试点示范入手，从微观的企业层面、中观的区域层面和宏观的社会层面协调推进。具体而言，发展循环经济，需要政府制定相应的法律、法规、规划及政策，对各微观主体的环境行为进行有效的激励或约束；需要企业把资源循环利用和环境保护纳入其总体的创新、发展和经营战略，自觉在生产经营的各个环节上采取相应的技术和管理措施，使发展循环经济成为企业的自觉行动；对公众来讲，发展循环经济需要树立同环境相协调的价值观和消费观，自愿选择绿色的生活和消费方式，推动整个社会向循环经济方向转变。

【参考文献】

[1]鲍尔丁：宇宙飞船理论[J].工业生态学，1997.

[2]康芒思：制度经济学[M].商务印书馆，1981.

[3]诺思：制度、制度变迁与经济绩效[M].三联书店出版社，1994.

[4]谭崇台：发展经济学的新发展[M].武汉大学出版社，1999.